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LA ADi\llNISTRACIÓN PÚBLICA, UNA CIENCIA NOBLE •,h
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que nos hace falta es una administración de aquellas cosas ; ,/'

de las que tenernos necesidad, nunca un gobierno de los

hombres". En tanto que en el antiguo régimen "se coloca-
ban los hombres antes que las cosas", en el nuevo sistema IV. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
''el orden social debe tener como único objeto la acción de EN LAS GRANDES CORRIENTES
los hombres sobre las cosas". 48 -¡ DEL PENSAMIENTO SOCIAL
Marxismo y anarquismo
'
.
1,, J.
LA ADlli1INISTRAClÓN pública ha sido uno de los temas más tra
' tados por la teoría política marxista, a partir de los trabajos

J
de juventud de Karl Marx, y hasta las obras monumental e s de ¡;¡,
Nicos Poulantzas y Ralph Miliband, algunas décadas atrás.
Naturalmente, Lenin, quien afrontó los problemas má<; yas-
tos sobre la construcción de la administración públicn mo-
derna en el siglo pasado, dejó hondas reflexiones sobre la
i,
., misma.
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L A AD1\!l.\'ISfRACIÓ!\" PÚBLICA ¡'¡,
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•' E's EL .VlARXISMO

Karl Marx

Sin embargo, no es frecuente que Marx sea citado como un

- pensador que haya cont1ibuido al desarrollo del estudio de
la administración pública, ni de la gerencia privada. Han sido
:¡;,
otras disciplinas sociales las que lo reclaman como una de
sus grandes figuras. En efecto, exis1e un Marx sociólogo, un ,¡:·
r
,.
Marx economista y un Marx politólogo. Asimismo, hay I
un Marx cultivador de la administración pública.
Contrariamente a lo que podría suponerse, los trabajos l'
de Marx sobre la administración pública no son secunda- "'lt
·,·
rios, discontinuos ni incidentales, pues su preocupación por
la administración pública fue permanente a lo largo de su
·
,s Estas frase . que se han hecho célebres. fueron plasmadas por Saínt-
Si r n on en un folleto titulado Los Barbones y los Estuardos, publicado en
¡ J2Z. La .-.:{.:.1...:;1i . ; :.;:;, C!:.: :; rl::- :- C!:l- y r:h,,_rl,,.e Ri•!. 0." rit r, 109 . obra, tanto en los trabaios de juventud, como en los libros y
.. 97
-·'
-,
":l LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, UNA CIENCIA NOBLE
artículos de madurez. Una de sus primeras cont:J.ibuciones
es su texto Crítica de la filosofía del derecho de Hegel, redactada
por Marx en 1843. Aquí es visible su primera interpretación
del funcionamiento de la administración pública capitalis-
ia, particulru·mente en el capítulo correspondiente al "poder
gubernativo", donde polemiza con Hegel.1 Allí examina de-
talladamente al. funcionariado prusiano, el saber burocráti-
co, los cargos ptfülicos, el sistema de exámenes y los sala-
1
rios de la bu ·ohJ:acia. De esta obra brotó su célebre sentencia
., en el sentido de,que el examen de mélitos para el ingreso al
,, :,erYicio público es un "bautismo burocrático del saber", me-
diante el cual se pasa "del saber profano al saber sagrado".
En El dieciocho brumario de Luis Bonaparte y La gue1m
civil en Francia, publicados en 1851 y 1871, rcspcclivamcnlc,
Marx expuso dos de las más brillantes interpretaciones de la
¡, centralización de la administración pública en el Estado ca-
f' pitalista.2 Ambas obras retratan a la burocracia en los distin-
tos regímenes a los cuales ha servido, y la centralización es
mostrada como el prnceso administrativo clave del Estado
\ '.
absolutista. Sin embargo, un artículo de juventud representa
1 su más grande aporte a la administradó ·pó.blica. Este tra-
bajo nació de una respuesta de Marx a Arnold Ruge, un anti-
guo compañero de luchas políticas, replicando un debate
plasmado en un pedódico comunista alemán publicado en
París, cuyo título era ¡Adelante! (VnnFdts!). Ruge había escri-
to un artículo bajo un seudónimo donde examina el proble-
ma del pauperismo en Prusia. El trabajo se titula "El rey de
Prusia y la reforma social", y lo firmaba "Un p1usiano". Fue
publicado en julio de 1844. 3
1Karl Marx, Cr{lica de la filosv(Í<l ,le/ dcr<1dw J e llegel, Grijalbo, Méxi-
co, 1973.
2 Karl l\'larx, El dieciocho brumario de Luis Bonapane y La gu<J.rra civil
, n Fmncia. en Karl 11.'larx y Fricdrich Eng,,Js, Obra,, e.>cogidas, Progreso,
Mo cú, d . {1 S71), 2 l.
3 Arnold Ruge, "El rey de Pru ia y la reforma 5ocial", en Karl Mar.<,
·-
¡,¡,,,,.,.,u,;,u - Je r,;; í., ., i m..... ,i,; , - " ,.; .. ! ""···;-; , C1 ijd!.:ü, l.'i.::.;_..;, : '.::73.
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1
"".·.·
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M A R X I S M O Y ANARQUIS,\10 99
Ruge escribió el articulo movido por los disturbios ocurri-
dos en Silesia, motivados por una orden ministeiial dada por
el rey de Prusia. El pauperismo de la clase trabajadora era
la causa de tales distirrbios, según cuenta Ruge, pero el rey
pensaba que era producto de "una deficiencia administrati-
va o de beneficencia". 4 Marx respondió a Ruge con el traba-
jo "Notas c1iticas al artículo 'El rey de Prnsia y la reforma
" social', por un prusiano", publicado en ¡Adelante! e11 agosto
del mismo año.
Marx examina la relación entre la política y la miseria
\-'
en Prusia e Inglaterra, concluyendo que a pesar de las dife-
rencias de politización en ambos países, el paupe1ismo exis-
te por igual, aunque parcialmente en el primero y en forma
}k Lota! cm el segundo. Por lo tanto, debe buscarse el origen del
). pauperismo en otra fuente. Por principio, apunta que se ve
su causa en la beneficencia pública, es decir, en el modo de-
ficiente corno es prestada. En Inglaterra se trató <le eliminar
la beneficencia pública desde 1843, pero, más bien, se e.-x-
tendió de manera extraordinaria. Acto seguido, a través de
una reforma administrativa, se organi.!:6 a las parroquias
que se encargaban de 1a dirección de 1a beneficencia públi-
ca, que quedm·on agrupadas en uniones. La junta de guardia-
nes decidía sobre la asistencia pública, cuyas resoluciones
son enviadas al Somerset-House, el recinto de la administra-
ción pública inglesa donde se tomaban las decisiones !';obre 'I
la mateiia. Toca directamente al Consejo Central asumir la
·
responsabilidad sobre los auxilios públicos. Eugenio Buret
fue quien, a decir de Marx, llamó al Consejo Cc11tral el ":vti-
nisterio del Paupeiisrno".
'.,
Tan cuantioso fue el presupuesto del Consejo, que el 1
monto de sus recursos era idéntico al que gastaba el ejército
de toda Francia. Las administraciones locales de asistencia
pública, que le estaban jerárquicamente subordinadas, suma-
4
!bid., ;-. 4'1.C'-.

100 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, UNA CIE;,..;CL\ NOBLE
ba n medio millar y cada una tenía cuando menos seis fun-
cionarios. Complementariamente, fueron organizadas las ca-
sas de trabajo (Work-Houses), a las cuales Marx consideró
más bien como asilos capaces de hacer desistir a los menes-
terosos que acudían a ellas. En suma, en Inglaterra se tomó
por causa del pauperismo a la falta de beneficencia, lo mis-
mo que al exceso de la misma. Pero como el pauperismo era
"'·
ya una instjtt'.tción nacional,
1
se ha co1wertido en el objeto de una administración complica-
da y en.Ormc; p ro esa administración ya no tiene por finalidad
erradicarlo, sino disciplinarlo, eternizarlo. Esta administración
ha renunciado a ce!Tar por medios positivos la fuente del pau-
perismo y se aliene a cavarle una lumbu con policial ternura,
·-_.,
en cuanto asciende a la superficie del país."
¡;.
11 En fin, el Estado inglés fracasó en sus medidas <le adminis-
-'·i">. tración y beneficencia, de modo que "actualmente se limita
a administrar un pauperismo caracterizado por la desespc-
rrn;ión de deJarse apresar y encerrar". 6
También en Francia se intentó. erradicar el paupé:irismo.
...;;.:;·
Marx también explica que Napoleón, percibiendo la inacLi-
vidad de su administración, exigió a su ministro del Interior
que dejara a un lado las rutinas burocráticas. Pero todo fra-
casó, porque el pauperismo no f-t1e eliminado v 1as institu-
ciones de beneficencia se convirtieron en cárceles. Antes, la
Convención había fracasado, aun poniendo en acción a su
célebre Comité de Salud Pública; "y sin embargo, la Con-
vención fue el máximo de energía política, de poder político
y de entendimiento político". 7
Marx apunta que, como es inherente al Estado, indepen-
5 Karl Marx, "Notas críticas ¡¡] artículo 'El rey de Pntsia y ta
refo11m1
social', por un pnisiano", en Karl Marx. ,l;l(muscritos de Anís y Amiarios
franco·alemane, Grijalbo, México. 1978, p. 234.
,; Jdem.
• ibi,i., 1-·' 2:;.:,.
J
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,\1ARXIS:'<-l0 Y A:-.!ARQUISMO 101
dientemente del país de que se trate, combatir el pauperis-
mo por medio de medidas administrativas y de beneficen-
cia, no encontrará el origen de las dolencias sociales en la
organización de la sociedad ni en sí mismo. Ello devela por
qué partidos opuestos buscan la causa del pauperismo en
los programas políticos de sus contrincantes, y que incluso
políticos radicales y revolucionarios indaguen su fuente en
una fom1a concreta de Estado, a la cual aspiran cambiar; si
bien no así "la esencia" del Estado. En efecto, "el Estado y
la organización de la sociedad no son, desde el punto de
vista político, dos cosas diferentes. El Estado es la organiza-
ción de la sociedad". 8
Al no encontrar la causa de los males colectivos en la
·> sociedad ni en sí mismo, Marx observa que el Estado atri-
buye su origen a las leyes naturales que no puede cambiar,
o bien, a la vida privada de los individuos que son indepen-
dientes <le él; o, en su caso, a deficiencias de la administración
que le está subordinada. Ciertamente, "en última instancia,
todos los Estados buscan la causa en las deficiencias acci
dentales o intencionales de la administración, ¿por qué? Pre-
cisamente porque la administraci6n es la acd.vidad organiza-
dora del Estado". 9
Como todo alemán, Marx conocía muy bien la naturale-
za y el funcionamiento de la administración pública. Enten-
dió su papel expiatotio de los males de la sociedad y com-
prendió perlectamente el alcance de una reforma, que es eso
precisamente: un cambio de forma. Esto le permitió formu-
lar una de las más atrevidas proposiciones científicas de la
administración: la Ley de su impotencia. Según lo argumen-
ta, hay una contradicción entre la decisión y la bue1ia vo-
luntad de la administración, por un lado; y sus rique:.ws y
recursos, por el otro. Esta contradicción no se puede conju-
rar, porque la existencia de la administración está basada en
!dem. Las cursivas son mías.
9 f,l-0-... \ Hr<sÍW! ,--,,, ..,._,
- '-wl
102 LA AD.\lI'1ISTRACIÓN PÚBLICA, UN,\ C!E CIA NOBLE
ella. El Estado vive de la oposición entre la vida pública y la
p1ivada, entre los intereses generales y los particulares.
Por lo tanto, la administración tiene que limitarse a una acti-
vidad fonnal y ncgali\'a, toda -vez que su poder acaba donde co-
mienza la vida privada y su trabajo. Más aún, frente a las con-
secuencias qt!e brotan de la natui-alcw antisocial de esta vida
blU"gucsa, ':J,}csa propiedad privada, de ese comercio, de esa
1
, industria, 'aeese mutuo saqueo de los diversos sectores bur-
gi.1eses, la i_,npotencia es la ley natural de la administración. 10
Así se revela otro principio de la administración pública: su
actividad está limitada por las condiciones reinantes de una
sociedad a la cual debe servir, y que no puede alkrrn: Por lo
tanto, no se puede esperar que 1a administración transfor-
'"'"
J,i¡,
m-." la sociedad sobre la cual actúa, ni que modifique las
condiciones en las cuales se desenvuelve esa sociedad. Marx
"--J\ observa a la sociedad burguesa como un mundo "antisocial"
que el Estado no puede eliminar radicalmente porque su ad-
ministración esimpotente. E µ todo caso, la administración
procede por medio de reformas, a'ias qu eila'"rrii'sffia está
sujeta. La eliminación del carácter antisocial de la sociedad
burguesa implicada la abolición de la propiedad privada.
De modo que Marx asume que "querer abolir la vida priYa-
da es acabm' con.sigo mismo, ya que .sólo existe por oposi-
ción a ella"; que los seres vivos no reconocen el origen de
sus defectos en su principio vital ni en la esencia de su vida,
sino en htS circunstancias externas. Porque "el suicidio es
antinatural. Consiguientemente, el Estado no puede creer
en la impotencia interna de la administración, o sea, de sí
mismo. Lo único que es capaz es de reconocer son <ldcctos
formales, accidentales, y tratar de remediarlos" . 11
1º [bid., p. 237. Las cursivas son mías.
11Idem.
·-
:i'c
,_}
MARXJS:\.10 Y ANARQüISMO 103
No pocas personas se sorprenderán acerca de un traba-
jo del joven Marx sobre la administración pública, no sólo
lúcido, sino lleno de sabidmia. La patria de Marx era enton-
ces, y lo es hoy, el país típicamente administrativo junto con
Francia, de modo que, como ciudadano, y como hombre de
libros, llegó a tener una idea muy clara de la administración
pública.
Lenin
Las letras esctitas por Lenin sobre la administración pública
son, ptincipahnente, la emanación de su experiencia, así corno
una evocadón de la Comuna de París.
Lcnin recreó vitalmente la experiencia de la Comuna ele
París por medio de los soviets, centro y columna vertebr a l
de la fonna ele gestión que los agrega: la administración es-
tatal. La teoría leninista de b administración soviética fue
gestada en 1917, durante la Revolución, aunque su autor
había delineado sus rasgos básicos en su víspera. Existen
varios documentos escritos por Lenin, entre abril y octubre
,·#' de 1917: 'Las rareas del proletariado en la 'presente revolu-
ción", "Los problemas funda.mentales de la revolución", "El
Congreso de Diputados Campesinos" y "¿Se sostendrán los
bolcheviques en el poder?" En ellos transpira el proyecto de
administración estatal concebido por Lenin, cuando por
medio de la revolución proyectó construir la sociedad so-
cialista.
Como Karl Marx, Lcnin concibe a los soviets como "un
nuevo tipo de Estado", algo cualitativamente distinto a l a s
fomias conocidas de Estado capitalista, en especial la repú-
blica democr'"'í.tica parlamentada. Su origen es del "tipo de
la Comuna de París". El soviet es ajeno al ejército, la policía
y la burocracia: y aspira a la participación de las masas en la
adnünistración del Estado soviético. El soviet es una n pro-
chw.rión rlP,_ l,i C:ornnn,i pr!risi t> nsp
- 1 ·- - - - ·-·-·-·
11
·-,:c., .c
104 LA ADMI'.\llSTRA.ClÓN P(BUCA, UNA CIENCIA NOBLE
Lenin comprendió muy bien el carácter de la burocracia
zarista, uno de los tipos más ineficientes y corruptos de ser-
vicio público: la absolutista, cuando el Estado despótico, in-
capaz de reformarse, abdica en una decadencia sin freno.
Por tal motivo, endereza una fuerte clitica contra la buro-
cracia y reclama que el funcionariado sea elegido y amovi-
ble, y que st; salario consesponda al del obrero calificado.
Del mismn ñ1odo, se debe "impedir el restablecimiento del
f
poder ornl'fímodo de los funcionarios" y "enseñar al pueblo,
hasta sus capas más inferiores, el arte de dirigir al Estado no
sólo por m"étodos librescos, sino pensando inmediatamente
y por doquier en la práctica, a la aplicación de la experien-
cia de las masas". 12
La burocracia representa la vfa reformista, y la asociación
de intereses entre el Estado capitalista y la bmguesía pro-
i pietaria. Una reforma Fracasa de origen cuando sigue la vía
itl de la burocracia, porque la labor administrativa real está en
manos de un ejército de funcionarios, el cual se opone a todo
;,.·
' cambio que atente contra sus intereses. 1.1Su repudio a la bu-
>'l rocracia lo Í1.1nd;JJnenta, asimisn10, en se1· un freno a la c.kmo-
. ¡
cracia. No se requiere de ella en el soviet, porque está forma-
do por obreros, campesinos · soldados 1-eYolucionarios, que
allí acuerdan sus decisiones. Sin embargo, como la represen-
tación es insuficiente, es necesario que las masas sean in-
corporadas directamente a la "administración del Estado".
E n los tiempos de la Revolución rusa existía la creencia
de que el proletariado era incapaz de aprender el arte de la
administración, para adueñarse técnicamente del aparato del
Estado, que comprende al ejército, la policía y la burocracia.
Lenin acepta tácitamente que es cierto que el proletariado
no es capaz de apoderarse técnicamente de ese aparato,
pero apunta que se debe a que ésa no es su finalidad: el ob-
11·
V. L Lenin,Acerca de /a incorporación de /a.:; masas a la administracióJJ
del Estado, Progreso, Moscú, s.f., p. 9.
·-
• /bzd., p. J J .
11
.MARXISMO Y lli'\IARQ'CIS.\·10 105
jetivo del proletariado con relación al aparato de EStado
consiste en su destrucción y su reemplazo por la administra-
ción de los soviets.
Marx habfa caracterizado a la Comuna de París por su
naturaleza colectiva, por la fusión en su seno de la legisla-
ción y la ejecuci(m y, finalmente, por la condición electiva y
amovible de los oficios administrativos. Lenin perfecciona
esta teoría añadiendo elementos propios de la administra-
ción soviética, a saber: en primer lugar, ella concentra el
ejercicio de la fuerza física, que está en manos de soldados,
obreros y campesinos. En segundo lugar; estrecha los víncu-
los entre los miembros del soviet y la masa del pueblo. E n
·:: tercer lugar, destierra la burocracia y el fonnalismo, haciendo
de la democracia su mecanismo fundamcnt.:-ü. 14 En cuarto
lugar; debido a su flexibilidad, se liga a todas las profesiones
y se enriquece con su concurso. En quinto lugar, esa admi-
nistración ;;itúa a los soldados revolucionarios, los cam-
pesinos y los obreros a la vanguardia de la sociedad socia-
lista. Finalmente, conjuga las ventajas del parlamentarismo
y de la democracia directa porque reúne en su seno la eje-
cución y la legislación.
Tales son, brevemente rese11ados, los principios de la ad-
ministración so\'iética. Sin embargo, como ya adelantamos,
el elemento más importante de la administración soviética
consiste en la incorporación de las masas a la administración
del Estado. Sobre este punto, Lenin explica lo siguiente:
Exigimos q11e se rompa inmediatamente con el prejuicio de
que administrar al Estado, llevar al cabo el trabajo cotidiano
de la administración, es cosa que sólo pueden hacer los ricos o
funcionarios procedentes de familias ricas. Nosotros exigimos
que el aprendizaje de la administración del Estado corra a
cargo de obreros y soldados conscientes y que se acometa sin
.. ' q
14 ' " "
 - --- - -
'
106 LA ADMT1'TJSTRACJ(l" PÚBLICA, UNA CIENCIA NOBLE
demora; es decir, que empiece inmediatamente a hacer partici-
par a todos los trab u_ jo1dores, a toda la población pobre. 15
De este modo, el aparato de administración soviética estaría
formado por un cúmulo de 20 millones de personas, abolién-
dose así la administración de burócratas, quienes trabajan en
provecho de los.capitalistas y para su propio interés.
Ciertamente ;Lcnin se inclinó por el parlamentarismo,
1
pero no por. eft.de tipo burgués, sino por un nuevo ejemplar
;
nacido de la representación social en el soviet. Creyó firme-
mente en las vCntajas de eliminar al parlamcntmismo según
la concepción bu r guesa; es decir, aquella idea que sostiene la
necesidad de separar la legislación y la ejecución. En la admi-
nistración soviética se debe unir la labor legislativa y cjccuth'a
t del Estado, fusionando la administración con la promulga-
ción de las kyes. 16 En su seno, una vez suprimida la burn-
11 cracia, los miembros del soviet realizan obligatoriamente una
labor permanente de administración del Estado, junto a las
?---
"'""'.¡ tareas propia" que ejercen en su carácter de representantes.
L a te.arialeniuista de.la achniuistJ.·qción __soviéliql es sen-
cilla, práctica, elaborada dentro de la turbulencia revolucio-
naria que caracterizó en el año de 1917. Entonces no exislía
mucho tiempo, ni reposo suficiente, para elaborar catego-
rías y programas de organización administrativa porque los
acontecimientos se suceden día con día. Tampoco en la di-
rección del Estado hay demasiado tiempo, se requiere ac-
tuar de inmediato y esto se trasluce en la obra de Lenin,
1) plasmada en artículos, proclamas, conferencias e informes.
¡.-:
f-:1 Tal es el motivo por el cual el pensamiento administrati\"o le-
p
,:""l
ninista es, propiamente hablando, una doctrina donde con-
vergen la idea y la acción, pues los problemas que se plan-
11.
i
teó el fundador de la URSS fueron de implementación bajo el
.l
': imperativo del tiempo.
f 15 !bid., o. 42.
ló {bid., p. 83.
·-
E
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·fJ
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MARXISMO Y ANARQUISM O 107
i-'
L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EN EL ANARQUISMO
No es difícil que, cuando de buscar algún ente sin adminis-
tración se trata, se piense inmediatamente en la anarquía.
i
ti
Es de tal modo por ser célebre por su repulsa al Estado, al
gobierno y al derecho. Y, sin embargo, no rechaza a la ad-
ministración, tal como lo observaremos en las páginas si-
11
¡;
guientes.
Concepto de anarquía
ll;
!l
La palabrn anarquía significa sin gobierno; es decir, la con-
dición de un pueblo que se rige sin una autoridad consti-
tuida.17 Asimismo, es el nombre de una teoría sobre la vida
y la conducta humanas, según la cual la sociedad es conce-
bida sin gobierno. 18 Sin embargo, tradicionalmente la anar-
quía ha significado llanamente ún sinónimo ele desorden y
cqnfusión. l;!,ste sentido vulgar del término anarquía no tiene
su base en que se desconozca la fuente etimológica, sino en
el prejuicio de considerar al gobierno como algo indispen-
sable para la sociedad. 19 En-ico Malatesta afirma que, pues-
.;;.-: to que erróneamente se cree que el gobierno es necesario y
se admite que sin él sólo hay lugar pnra el desorden y la
confusión, es natural que el término anarquía, que significa
la ausencia de gobiemo, sea sinónimo de desorden.
William Goclwin, padre fundador del anarquismo, tro-
pezó con la concepción habitual de anarquía como una si-
tuación caótica y desordenada. Sin embargo, a partir de sU
17 Errico Malatestn, "Anarquía y gobierno", en Irving Louis Horowitz
(selección y prólogo), Los Anarquistas, Alianza Editorial, Madrid, 1982
(1964), p. S3.
18 Pedro Kropotkin, "Anarquismo", en f ü..-njamín C:rno Ruiz, William
Godwin: su vida y su obra, Ideas, México, 1977, p. 229 .
. : 6rnco Maial<'l>(a, ()p. LÚ., 1-'1'· i,.;-cl:;.
 ,-,o.,,.--r;,:;¡- •·e, _ _ _ _ _ _ _
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LA. AD.\11\:ISTRACIÓN PÚBLICA, UNA CIENCIA NOBLE
108
obra,20 se comenzó a establecer la diferencia entre la idea
de una ausencia total de gobierno y el caos consecuente, por
un lado, y el desarrollo de una forma de organización social
autónoma por el otro. Godwin explicó que es necesario
.¡
puntualizar la gran diferencia que existe entre la anarquía
:j
como es generalmente entendida, y la anarquía como una
·< j
fonna de sociedad racional, sin gobierno. 21 La situación en
que deri- 1ª anarquía depende principalmente del estado
'\l
de cosas precedentes; es decir, que la hum.anidad vivía 01igi-
<J,',,J
11almenle .en estado de anarquía, sin gobierno, antes de en-
trar a la etapa de la organización política. La anarquía des-
pierta las mentes de la ciudadanía, suscita sus energías y
difunde el espíritu de empresa en el seno de la comunidad.
Ese hecho semántico tiene antecedentes en la histm·ia
de las palabras que son dignos de mencionarse, como es ob-
servable en épocas y países donde se creyó necesaria la monar-
l!
"'Jt:'
quía -gobie rno de u n o - , en tanto que la expresión repú-
blica- que significa el gobierno de la mayor ía- se concebía
como idéntica a confusión y desorden. 22 Sin embargo, como
lo afirma Mala testa, el sentido de las palabras ,puede se,r rec- .-,..,,
tificado hacia su significado genuino, si se persuade al públi-, ,.,
ca de que el gobierno no es necesario, sino extremadamente
peligroso y perjudicial: "entonces la palabra anarquía, jus-
tamente por eso, porque significa aw;encia de gobierno, .sig-
nificará para loJos urden natural, armonía de necesidlldes e
intereses de todos, libertad completa en el seno de una solida-
ridad asimismo completa" .23
Por consiguiente, Nlalatesta patenLiza que es indebido
pensar que los anarquistas fueron desacertados al escoger
esa denominación, porque tal nombre está mal entendido por
2º Benjumín C'lno Ruiz, Wi/liam Godwin: su vida y su obm, Ideas, Mé-
xico, 1977, p. 181.
11 Wil\iam Godwin, Jus!ícia política, Amcricalee, Buenos Aires, )945
(1793), pp. 338-341.
i 2 Rrrk:0 M,1btr t,1 m1. cit.. o. 86.
·-
:n Id e m.
MAR.\]SMO Y AXARQUISMO :09
la mayoría de las personas y se presta a interpretaciones
equívocas debido a que el error no deriva del nombre, sino
de la idea. 24 La dificultad de los anarquistas para propagar
su doctrina no depende del nombre elegido, sino de que su
concepto impacta contra prejuicios inveterados acerca de la
función del gobierno.
Anarquía, que deriva del griego an y arlchós - s i n auto-
ridad , implica que, en ausencia del gobierno, la annonía
en la sociedad no se establece por medio de la sumisión a la
ley o por la obediencia a la autoridad, sino mediante acuer-
dos libres signados entre los grupos con base territorial o
profesional, constituidos para atender las necesidades de la
producción y del consumo, así como satisfacer una varie-
dad de necesidades y aspiraciones del hombre civilizado. 25
En una sociedad tal, las asociaciones voluntmias cubren to-
dos los campos de la actividad humana, y pueden extender-
se más aún para reemplazar al Estado en la cabalidad de
sus funciones.
Anarquía es la ausencia de gobierno, más el contrato libre
en lugar de la autoridad, según lo expresa la reconocida plu-
ma de Pierre-Joseph Proudhon. 26 La anarquía consiste en el
gobiemo de cada uno por sí mismo, precisamente lo que en
inglés se conoce como self-govemment. Incluso hay que acla-
rar que la e..'q)resión gobierno anárquico es contradictoria has-
ta cierto punto, y que no es una idea absurda. 27 Pr o udhon ex-
plica que sólo es reprensible itliomáticamente hablando, pues
l'l1 po1ítica la noción de anarquía es tan racional y positiva
Como cualqlliera otra: ella consiste en que, si las fondones
políticas estuviesen reducidas a las t areas industriales, de ello
resultaría el orden social por el solo efecto de las transaccio-
nes económio1s.
¡.¡ !bid., p. 87.
1' Pedrr, Kropotkin, op. cit .. p. 229.
1' Pierre-.Toseph Proudhon, El principio {edem.li1·n, Ediciones Gemika,
\léxico, 1992 (1863), pp. 15-16.
"-;¡., • ' ¡_;.";.v.
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110 L \ ,\D:\lli'>."1STR.\CIÓN PÚBLICA, UNA CIENCIA NOBLE
La an arkhía consiste en la abolición completa de los
Estados - h a dicho Kropotkin- y su reemplazo por la or-
ganización de lo simple a lo compuesto por medio de la li-
bre federación de las fuerzas populares, los productores y
los consumidores. 28 La anarquía representa una organiza-
ción muy superior al Estado: es la federación de las corpo-
raciones por. oficio y los grupos de consumidores, incluso
por encima <;ldlas fronteras y fuera de la tutela de lo:- actua-
1•
les Estad9s ·
, En fin, e\ concepto de anarquía se entiende mejor si se
le concibe ccirno un régimen, es dcch como un conjunto de
relaciones con un orden normativo propio. Un orden que
no signiGca centralización, .ierarquía ni autoridad, pues en
:,u seno no hay relaciones <le poder ni dominación, sino u11
'
f,
sistema de ayuda mutua. Aquí no existe el poder como im-
posición de una voluntad sobre otras voluntades en una re-
¡¡ lación social, aun contra la 1·esistcnda de estas úllimas; ni
;,, autoridad como mandato legítimo que se acata con la obe-
' diencia.
\'
' público, como los ferrocarriles y los establecimientos de
La administración anárquica
La anarquía representa una sociedad cuya forma refleja una
red ce1Tada compuesta por una variedad de agrupaciones
sociales, que en sn aspecto territorial constituyen fL'J.crncio-
nes locales, regionales, nacionales e internacionales, libre-
mente asociadns; y que desde su ángulo cronológico pm;dcn
ser lcmpüraks o pcnnancnlcs. En ambos casos, L'Sas .:.iso-
ciacioncs están orientadas hacia una variedad de fines enfo-
cados a la producción, el consumo y el intercambio, y Íl.m-
cionalmente hablando, toman la forma de organizaciunes
sanitalias, educativas, de protección mutua o de defensa del
territorio. Algunas están dedicadas a satisfacer un número
1
, s r : ¿ : - . : ..:-:-¡E''. ' ' - ";' ; ' 'T!'l
,_
ivlAR.."'i1S;\íQ Y ANARQU1S1V10 111
creciente de necesidades científicas, artísticas, litenu-ias y so-
ciales, otras más a proveer senricios públicos de habitación,
alumbrado, calefacción, alimentación y sanidad. 29 Incluso,
Kropotkin ideó federaciones de comunidades unidas entre
sí y federaciones de comunidades con los gmpos de produc-
ción, así como agrupaciones más amplias que engloban
todo un país o varios países, que están integradas por per-
sonas que trabajan en común para la satisfacción de necesi-
dades económicas, intelectuales y artísticas, y que no están
limitadas a un territorio determinado.
Todos esos grupos combinan libremenle sus esfuerzos
mediante una alianza recíproca, de modo que la libertad
completa preside el desenvolvimiento de nuevas formas de
producción, invención y organización, pero no sin que la ini-
ciativa individual sea estimulada y la tendencia hacia la tmifor-
midad y la centralización combatidas.-'º
La mutuali<la<l también es posible en la producción ma-
nufacturera, extractora, metalúrgica y marítima, así corno
en las grandes explotaciones que tienen carácter de ser\'icio
crédito', donde esa nmtun:lidad consiste el.1 que tales ser-vi-
cios - q u e excluyen todo provecho de capitales- se confían
a la administración del público al precio de explotación y
mantenimiento. 3; Proudhon enfatiza la evidencia de que la
garantía de economía y ejecución no pueden asegurarla las
!'
compafi.ías monopolistas, ni las empresas del Estado, por'-
que esta garantía sólo de1iva de asociados libres que están
comprometidos con el público por el contrato ele rnutualida<l,
por un lado, y unos con otrns por pacto ordinario de asocia-
ción, por el otro.
El principio de mutualidad consiste en un proceso libre
i9 Pedro Krnpotkin, op. cit., p. 130.
JO Clmries Gide y Charle.', Ri !. op. cit.. p. 923.
'1 Annancl Cuvillier, Proud!w11, Fondo de Cultura Económic«, ;\,léxico.
\939, P. 301.
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MARXISMO Y ANARQUJS:\-íO 113
UN:A ClENCIA NOBLE
112 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA,
que estriba en afiliar o. Es importante, por consiguiente, distinguir al gobierno y la
y relativamente estable y continuo, administración: el primero es un conjunto de individuos
exigencias de la pr o d n c -
los hombres cuando lo requieran las que han recibido o se han abrogado el derecho y los medios
necesidades del con-
ción, la baratura de los productos, las de hacer las leyes, así como la facultad de forzar a las perso-
mismos. Es dccil el
sumo y la seguridad de los productores nas a su cumplimiento. Los administradores y los ingenie·
viable que el públi-
mutualismo es posible allí donde no sea ros, por su parte, son los hombres que asumen la tarea de
ni a esta misma asu-
co se atenga a la industria particulm realizar un trabajo, y efectivamente lo realizan. "Gobierno
riesgos de las empre-
mir las cargas y correr por sí sola los significa delegación del poder, o sea, la abdicación de la ini-
es lo opucstn a la
sas. Como Pff?Údhon cree que el Estado ciativa y la soberanía de todos en manos de al g u nos. Admi-
ocupada por la conviven-

1
, justicia, exige' que su posición sea
es la norma que pres- nistración significa delegación de trabajo, o sea, tarea con-
cia social de lus hombres, cuya base fiada y aceptada, cambio libre de servicios, fundado en
t.:s ncccsarin,
cribe que se cumplan los contratos. Asimismo, pactos libremente ajustados."33
como una unidad,
para que un pueblo pueda manifestarse
-.ft
materias de religión, ad- En tanto el gobierno se disipa al desaparecer las rela- ;J,¡
desechando al Estado, centralizar las ciones de podc1 la administración se perpetúa por emanar
ln<lusll'ia, co-
ministración, justicia, e_jército, agricultura,

t
fuerzas y actividades del trabajo libremente pactado. Es inherente a la naturaleza
·- ·:,,,t mercio, hacienda, es decir, todas las humana la capacidad de autorregularse, sin necesidad de la
realizará de abajo hacia
sodaks. 2 Esta centralización se autoridad estatal, pues existe la distinción entre un papel
todas las actividades
aniba y de 1a periferia al centro, pues
!'.
di"
sí mismas. Como co- funcional en la sociedad y un papel explotador. 34 Gobernan-
serán independientes y se regirán por

t
entre sí a efec- te es una persona favorecida que tiene el derecho de mandar
rolario, deben relacionarse estas acti\'idades a otros, y servirse de la fuerza de otros para implementar
Ministros. A la cabeza
to de lo cual-se-creará un Consejo de judicial supre- sus deseos. Administrador, en coritraste, es un trabrifador '
de la sociedad se instituirá una magistrnturn i

r
nacional -nombra- más de la sociedad donde todos tienen iguales oportunida-
ma y un poder legislativo o asamblea des de desarrollo.
la misión de exami-
dos directamente por la sociedad- con
el presupuesto y
nar las cnentas, hacer leyes, preparar
distintos ramos de la
distribuir las competencias entre los t
administración.
sobre el rcsullado
Las notas anteriores no dejan duda
la <t<lminbtración.
de que, abolido el gobierno, persisüría
como evidente que en 10do tra-
De aquí que Malatesta nota '

bajo colectivo en gran escala se requiere

la disisión del tni.ba-,- ,,,,
Sin ,:rnbar-.
jo, una dirección técnica y una administración. como
go, no falta quien justifique la existencia
del gobierno :t
organizar al trabajo.
una emanación de la necesidad real de 13 Errico Mulutesta, op. cit., p. 102.
'' L--\'ing Louis Horowitz (selección y prólogo). Los anarquistas, Alianza
1:_n el siglo xx, Laila, Ifarcdona,
"C'.' 1,--, R .m;, ! .() , idea:; socialistas
0
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i:;.1;,,-w; . , 1 ,,1.,r-1,..;n ,o¡¡,2 1106.1.1 '1!' <¡n. 1.
1976 (l 947), p. 92.
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INTRODUCCIÓN ,¡.: !'i':ff'¡'
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Del mismo modo como la administración pública ha sido .d. :,,:dt-
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abordada de un modo muy intenso y extenso por las grandes
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. corrientes del pensamiento social, también ha sido tratada
por las grandes cotTientes del pensamiento individualista.
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Particularmente, el individualismo la hace objeto de du- ' :¡, :J¡',¡··1

ras críticas provenientes de una diversidad de fuerzas socia- r i : ;;::.-1--,
' 11 : :,,¡
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les. Pero, quizá, las más radicales y lacerantes, toda vez que
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continuas, proceden del liberalismo y del neolibcralismo.

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Hay que decü en honor de sus ácidos y demoledores críti-

¡¡ Jllll
cos, que estudiaron profundamente a la administración pú-

u! Jr111t
blica para extender sus argumentos, si bien muchos se for-
mularon fuera de sus quicios. Buena parte de sus cruzadas
para rescatar la tierra santa de la libertad individual, del do-

t
minio del intervencionismo administrativo, Fueron c1uentas
;,
hostilidades contra la burocracia, sin tregua ni armisticios, 1
tal como llega hasta nuestros días.
La adminislración pública es un fenómeno perpetuamen-
te sometido a reelaboraciones y redefiniciones. Estos re-
planteamientos invariablemente han partido del hecho de
que su existencia es útil y que, en todo caso, sus transforma-
ciones han obrado en su beneficio. Sin embargo, no han fal-
tndo, ni faltan ni faltarán, apreciaciones acerca de su virtual
carácter superfluo o secundario, así como puntos de vista a
favor de su extinción.
Una de las versiones que llevan como sello una aprecia-
ción fatalista sobre el destino de la administración pública
,tboga hoy en día por su minimización y basla su remplazo
por relaciones directas entre productores y consumidores.
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118 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ,\D)..IINISTRACIÓN

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pública a finales de la década de 1960, concluyendo que el l i'
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neoliberalismo había propuesto que la policy pueda ser au- 1 ·

toejecutada, o ejecutada a través de una administración auto-

¡ :1 ::;:
mática. Prui.iculannente, esto fue visible entre economistas V. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1' !I
como Milton Friedman y Friedrich Hayek, cuyas ideas sus- EN LAS GRANDES CORRIENTES ,· '¡

tentan que el Estado puede hacer policies que requieran DEL PENSAMIENTO INDIVIDUALISTA f 1:
; ,·
'fi
poca o ninguna administración.1
Una adroinistr8ffiÓn pública tal restringe a los servido-
Liberalismo
,,' ,·;.
'i I:
í :,,{
_, res gubernamentales a una mera ejecución de la ley, reduce

las invasiones contntla privacidad, acelera el ajuste del indi-
viduo a la policy y simplifica la administración aumentan-
do su eficiencia. En fin, una administración así minimizada
aumenta la economía de los procesos y mantiene la libertad
de opción de los individuos, pues se ha optttdo por un monto
mínimo de administración, y por una retención máxima de
opción y ajuste individuales.
Esas ideas tienen un pasado añejo que se remonta al li-
beralismo, así como una prolongación consolidada hacia el
presente a través del ncoliberalismo.
..r''
EL LIBERALTS/1.10 ha cumplido un papel relevante en la histo-
ria de la humanidad. Es un suceso histórico y social, de
modo que es explicable a través de una premisa: que una
nueva clase social consiguió establecer los méritos necesa-
rios para asumir cabalmente el dominio del Estado, dentro
._,¡'
del periodo que va desde la Reforma hasta la Revolución
francesa. Para alcanzar sus metas, ascendiendo al poder, de-
.,
rribó las barreras que hubían hecho <lcl privilegio social una
función del Estado en todos los órdenes de la vida, y que esta-
ba asociada a la idea de los derechos de posesión terdtorial.
Asimismo,. para alcanzar ese fin, el liberalismo realizó un
cambio radical en las relaciones legales cuyo nuevo cimiento
Jurídico cambió el status por el contrato.1
Dentro de estas nuevas condiciones, John Stuart Mill for-
mula una argumentación en el sentido de que la libertad no
se protege por medio de la prevención del abuso del poder
gobernante, sino a través de su protección contra quienes no
forman parle de él. Por lo tanto, como el fin del gobiemo es
evitar el daüo mutuo cn1re los hombres, .<,;u único poder legí-
timo sobre los miembros de una comunidad civilizada con·
tra su voluntad es evitar ese perjuido. 2 De aquí nacen las te-
sis acerca de poner límites precisos al pode1· del gobierno.

' Harold Laski, El libcmlismo eumpeo, Fondo de Cultura Económica,

.\léxico, 1979 ( 1916), pp. 11-12.
' bmnlene KcUlrnU, r;., .. v · J« : , ;,';e .::'·-'=i•t ,.,,¡,,!' .'stn/P. Oxford L'ni- J Curl Friedrich, Introducción a la ieor[a política, Roble, :\léxico, 1969
.-
'

·-
vcrsity Press, Nuc-va York, 1969, pp. 185-187. ,;ú7i,¡;,µ.:1:3.

119
 • - -. -. - ;::.:· ,;;•<C•'---;c,;¡7,,- ,; ,.;;,,,._,;.,-e•-,·-:

4
'2"

120 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA L A ADMINISTRACIÓN LIBERALISMO 121

rrima obra sobre la libertad, en la cual, haciendo alarde de

Jom: STl:ART MILL conocimientos sobre la intenrendón del Estado,5 sitúa en su
seno el problema de esa administración.
No sería difícil otorgar a Jolm Stuart Mili el crédito de ser el En efecto, Mili argumenta que la razón más importante
pensador liberal más devoto al estudio ele la administración para reslringir la interferencia del gobierno es el mal inhe-
pública, tal como es fácilmente visible en varias de sus rente al incremento innecesario de su poder, porque toda
obras, una de ellá9, por cierto, dedicada al estudio del go- función agregada a la que ya ejerce el gobierno, hace que su
bierno.3 Hay qu i10tar, a favor de lo dicho, que Mill fue un influencia sobre los temores y esperanzas se difunda más ex-
, conocedor profurldo de la filosofía política y los procesos de tensamente, y hace a la parte activa y ambiciosa del público
gobierno. Esto lo'separa de quie11es fueron puramente eco- ser dependiente del gobierno. Particularmente le preocupa
nomistas, aunque también le acarreó duras críticas por sus que la administración de carreleras, ferrocarriles, bancos, ins- 1 '
vínculos con otros pensadores sociales. 4 tituciones de seguros, compañías anónimas, universidades e
No debemos sorprendemos de ese hecho, porque Mill instituciones de beneficencia pública se conviertan en ramas ¡:•
1 ::·
estuvo ocupado perpetuamente por deslindar las funciones del gobicrno. 6 Asimismo, está en desacuerdo con que los mu- ¡.·]
legítimas del Estado, de aquellas otras que consideró como nicipios y las juntas locales, con todas las materias que depen-
den de ellas se tornen en departamentos de la administración
1, ;11

espurias, pues llevaban consigo el estigma del intervencionis-

mo. Esta perspectiva es aleccionadora, pues a tra\'és de ella central. En fin, si los empleados de esas empresas fuerdll
f¡:
se puede delinear el ideario liberal primigenio, para con- nombrados y pagados por el gobierno, dependiendo de él
trastarlo con los planteamientos neoliberales posteriores, y para el progreso de su vida, cesaría la libe11:ad de prensa, toda
... , , . . . _ ,
que en su estúdio de Ta burocracia tiene uno de-sus mejores vez que.la constitución. popular de la, l slatura seri mera-
ejemplos. mente nominativa.
Pero Mili hace una advertencia todavfa más grande so-
F:i·;
Contra la "pedantocracia" bre ese peligro: "El mal seria mayor, cuanto más eficiente y
científicamente sea construida la m;;iquinaria adminish·ati-
Por ello tampoco debemos sorprendernos de que el pensa- va, mientras rn.ás eficaces sean los arreglos para obtener las
miento liberal decimonónico se haya ocupado de la burn- manos y mentes mejor dotadas para hacerla funcionar". 7
cracia, materia a la que Mill dedicó un estudio sisto.:mütlco W. J . Ashlev, in1rorlucción a .lolm Stuarl Mil!, Princip ios de economía poU1í-
con base en una crítica puntillosa preparada en su celebé- c11, Fondo de Cultura Económica, México, 1943 (1848), p. 12. l.a influcm..-ia
del sociólogo francés sobre Mill fue bien conocida, pues hasta el anarquista
1'l.ijaíl Bakunin comentó que el economista inglés fue su "adinirador apasio-
5 John Stuart Mill, Co11sidemciones sobre el obiem o rep!'l!senwt1n,, J k - nado, un adherente de la filosofía positiva de Comte". ,\liJail Bakunin, Dios y
g
rrcro Hermanos Sucesores, México, 1966 (1861). d Es1ado, Grupo Editor Altamira, Buenos Aires, 2000, p. 44.
• Posiblemente la influencia que más gravitó en su pensamiento (ue la de 5 John Smart Mill, O n Liberl)\ Collins/Fontana, Glasgow, 1975 (1859).
6 !bid., p. 244.

r:·:
Aliguste Comte, de quien el propio Mill reconoce le hizo abandoriar d p.:_;,n-
7 Jbül.. pp. 244-245. Un pasaje cori semejante juicios sobre la adminis-
samkuLO de Jeremy Benlharn. Parece que h, obra que cimentó esa influ<'n- ;j '
cia fue Principios de la filoso/Za positiva (Espafia Moderna, il'ladrid, s.!. tr;:1ción pública obviamente llamará la ¡¡lención de conoce<lon:,s de la nm-
[1829]). si bien los i:ibros ae í-it:rn, J.e S,.,.i,;¡-Si;¡¡;.,;.¡.,__-,-,!:;;:c, fr-"""' ,-i ... sE ,; ,...!10.- l()ria. como Alejandro Níeto, quien sobre este punto anotó que Mili "no 15,.,.'·
cimiento. Mill dijo de aquella obra que era la más importante de su época. ,ólo está contra la mala administración, smo mcíuso oe una aU11u111,1«<..ÍCÍ>i ;':,<-1
,_ [•i,i,•
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122 C R Í T I C O S Y C R U Z A D O S CONTRA L A A D M I N I S T R A C I Ó N
En la Inglaterra de sus días dio comienzo la reforma del
servicio público, que delivó en la profesionalización de los
funcionarios. 8De manera que se propuso que todos los miem
bros del servicio civil fuernn seleccionados mediante exáme-
nes de competencia para brindar esos empleos a las persona"
más inteligentes e instruidas. Mil! comenta que se han dicho
y escrito mt.1{as cosas en pro y en contra de tal propuesta.
'i.
}'
;·
Su posición es que, de ser posible atraer a los mejores talen-
1
;
tos al servi.ci ry, del gobiemo, ello podría inspirar desconfianza.
En efecto, alerta sobre el riesgo de que las actividades
de la sociedad que requieren una concertación organizada
queden en manos del gobien10, toda vez que sus oficinas
estarían plenamente ocupadas por los mejores burnbn.:s con
lo que la cultura y la inteligencia práctica del país - c o n !a
excepción de la cultura especulativa- se concen!rarían en
una gran burocracia, de la que dependería el país para todo
ll lo necesario. Esa burocracia dictaría a la sociedad la direc-
;., ción de lo que tiene que hacer; en tanto que los hombres
'""lt·-
- ·J:
hábiles y con aspiraciones dependerían de ella para su _ade-
lanto personal. Es decil "la única ambición posible sería su
admisión en los rangos de la burocracia, y una vez admitido,
ascender en ella". 9 Bajo el régimen burocrtítico, el público no
sólo está incapacitado por su falta de experiencia práctica
para crilicar o vigilar la op raciún J.c la buiucracia, sino que
no podría realizar una reforma contra1ia a los inten:s s de
diciente e iJealmentc pc1 fo c tu'". Com<l "liberal q1.111nk,um·nl<" purn"", para
'i)"I
él Ju administración cs un mal por si mismo. Al<'iandn, Nié'tu, ú.1 lmrocmda,
Instituto ,le Estudio AdministralÍ\"oS. ;l.tadrid, 1976. p. 117.
8 En IR33, ,·orno re ultadn de· !!ll c,tndin r,:alizado por L'l F,·,h<!<fll<!I" ITc-
¡<' sorcda) -prq.1.1r;1du por Ch,.uk Tn:v l a11 _\ Stnf.,,-J. :,.;.,n hs.:otc· ,e• clieron
:;:,
lo., primeros pa o parn ,·\ L' trtbb.:-imicnto d d c1Yicio civil de carrera. El
e tudiu, titulado ú.1 org,mi:1:ción ,le! "·,vicio d,·il f'<!1"111m1c,11t'. descub1ió al
l'J
público \us lacras existentes en el servicio público e1mmadas d d nl'pulismo
y la .:u1n1pció11, cstabkckndo. a partir J e entonces. ];, selccci<'m dc In, c;u1-
didatos al seJTicio por medio de exámcne de idoncid;;d. Guillerom Baro
;; ;:: !-,,:: :;, _-1¡;:::"c":;.:,-•e 0 '{ '"" d" k ) _{w1r•i,S,, n,;J,lir.n n1 :Ht!.úco.
; · " " / , ,
J\lexico, In tituto Nacional de Administnidón Pública, 1985, p. 147.
[f!
" J o h n Stuart Mill, o¡;. cit., pp. 245-246. · -
LIBERALISMO 123
la burncrada. "La burocracia es irrefmmable, y nadie es ca-
paz de ocupar su lugar."
Los pueblos tienen posiciones diversas ante la burocra-
cia. Mill sitúa en un extremo a Rusia, donde hasta el zar es
¡:
impotente ante la burocracia. En el otro se hallan los pueblos i'
acostumbrados a ocuparse de sus propios asuntos, como los
franceses y los esta<lunidensc, done.le, no habiendo gobierno, ,,
1
cualquier organización popular es capaz de improvisarlo y de
1
seguir adelante con los asuntos públicos con inteligencia, or-
den y decisión. Esto es lo que hace un pueblo libre, que no
1
!
permite que lo esclavice un hombre individual o un conjW1to
de hombres, aunque se apoderen de las riendas de la adminis-
tración centTal. No habrá burocracia alguna que espere que 1
un pueblo soporte algo que vaya contra sus inclinaciones.
Pero cuando todo se hace por medio de la burocracia,
es imposible hacer algo a lo que ella se oponga. En el régi-
men burocrático los gobernantes son tan esclavos de su or-
ganización y su disciplina, como los gobernados lo son de
los gobernantes. Es un régimen qu se sustenta por sí mis-
mo, a través de la experiencia y la capacidad práctica de la ¡..
1,
nación como un conjunto disciplinado, de modo que entre
más perfecta sea su organización, más éxito tendrá para atraer
!
1·
y educar a las personas más capaces para sus propios fines. 10
Mili alcrla, finalmente, sobre el lwcho J e que la absor-
1
ción de la capacidad principal del país dentro del cuerpo
del gobierno es también fatal para la actividad mental y el
progreso del cuerpo mismo. Si se contara con un cuerpo ca-
pacitado y eficiente de funcionarios, apto para mejorar e in-
novarse, se evitaría que la buroci-acia degenerara en una
"pedantocracia". 1 1
,.
,,!/
10 Los cj,·mplos con qu..: i\lill ilublra !o
d k h o " " c:1 mu11darín chino como
1j
un instrumento y criatura del despotismo y el jesuita como un escla\"o de
f
8\l orrl,,n f'n ,,J rn/\ximo o-r,itln ,.¡,. umi,if,n " " ' " " " r c1<> nu ¡,, "rriPn ,,,..;,1 c,
como expr¿,sión de la fuerza colectiva de sus miembros. !bid., pp. 246-247.
11!bid., p. 247.
¡
.
,'¡
 ,.•:.-_.·..---·=,--- '
124 CRíTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN
No sería difícil concluir que esta exposición es una de
las filípicas más radicales contra la bmocracia, al mismo tiem-
po que una de las exposiciones primigenias del liberalismo
sobre la administración pública, cuyos hilos conductores to-
davía se asoman bajo el mismo tejido. La posición del neoli-
beralismo, que es tan polémica contra su ancestro en mu-
chos puntos, en Jci tocante a esas matelias suele ser muy
similar.
, ·
El s r v icio civil y contribuciones
a la administración pública
Hay que destacar que en una obra posterior, John Stuarl
Mill cambió su perspecth'a y observó con ojos positivos al
servicio civil biitánico. 12 Encontró que una de sus ventajas
es la pennanencia en el cargo, toda vez que una de las drtu-
des del gobierno popular es que los funcionarios pú blicos no
son nombrados a través de votaciones del pueblo ni por el ·-_ .
-ª-" método de designación. Su n.o:°bramie t se debe confiar
personas que tengan las hab1hdades solic1tadas-a,-los-candi-., .o:7f
._: 1
datos, pues e1 asunto es de destreza y experiencia profesio- --:"·._,
nal. La regla es, por lo tanto, que los servidores civiles sean
f
nombrados por certámenes públicos y quienes no lo sean así, __1
se designen por los ministros. Los dividendos r.lerivados de ·!
la existencia de estos funcionados es que, estando yacuna-
dos del virus del cambio político, pennanecen en el cargo y
sirv.::n a los nuevos ministros como memoria y enlace dL' los
asuntos administrativos. El hecho de ascender por méritos
motiva su desempeño y resulta nocivo que se les remueva
del cargo, salvo por causas graves.
Mill explica que es mejor optar por un concurso de mé-
1;tos, que confiar en la parcialidad y el interés pe1·sonal, cuan-
do de la selección del candidato se refiere. Para tal dccto se
" John ::,luan ;viiíl, Cvt1c,;,;,,;,,,_,.,;,.,.-.J ;!;-c<2 ·' :; M;u ,,,
pp. 229·246.
1; 11·1,,
.;;.,-
- 1
. !
LIBERALISMO 12."i
establecen sínodos con académicos respetables y ajenos a la
actividad política, que hacen las examinaciones públicas. El
beneficio evidente de un sistema tal es que, en última instan-
cia, a través de su uso se niega la entrada a los incapaces.
Estos exámenes de competencia se habían generalizado pre-
viamente en la India, 13 de modo que Mill se lamenta de que 'i
aún no lo fueran ampliamente en I11glate1Ta. Habida cuenta . ' ; ''
de que el sistema promociona! no opera igual que el ingre- "
so, sugiere que las personas que hagan tareas rutinarias
asciendan por antigüedad, en tanto que quienes realicen la-
bores de confianza se recluten en1re los funcionarios ya selec-
cionados por concurso y que se deje a los jefes la facultad de :;,
dcsi¡,,:rnación, pero sin obviar los méritos de ningún modo.
Mill se refiere al servicio civil como un gran e importan
te cuerpo que constituye la "fuerza petmanente del servicio
público", porque esos servidores no cambian de puesto
cuando ocun-en las mudas de la esfera política. 14 Ellos per-
-
manecen para asistir al ministro con base en su expeliencia
acumulada, así como en húbitos de trabajo del que emanan
sus. conocirnieutos, de modo que dirigeu los detalles admi
nistrativos bajo su control. Forman una clase de servidores
públicos cuya profesión da principio cuando son jóvenes,
con la expectativa de avanzar progresivamente hacia posi-
ciones más altas, mientras al mismo tiempo ascienden en
su vida personal. De aquí que Mill demande como inadmisi-
ble que se les pueda destituir y privar del beneficio de su
desempeño prc,•io, salvo cuando se les comprueba de un
modo claro que proceden de manera incorrecta.
Aprecia singularmente el sistema de selección con base
en méritos, el cual ha venido a contrastar con el método an-
13 Charles TI·evelyan, uno de los padres del servido civil. se formó como
funcionalio prec;isament¡, ,·n la Indi.s, donde !l1vo una experiei,cia íntima
con dicho servicio, que llevó a Inglaterra y aprovechó en el informe señala-
"f:'"'' "tmi_t'O, do. Guillermo Haro Bélchez, op. cir., pp. 147-151.
'" .lohn Stuart Mil!, op. cir., p. 240.
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126 l"RÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN LIBERALISMO 127

tiguo por el cual las designaciones frecuentemente estaban
signadas por la parcialidad, así con1.o el interés político. Como
por lo general los mejores candidatos se habían escogido no
tanto porque conocieran su profesión, sino porque podrían
aprenderla, el único método de discliminación consistía en
e1 grado de eficiencia demostrado en las ramas comunes de
la educación liberal gue detentaban. De aquí que un minis-
tro, quien debía bifiJ-se sólo en recomendaciones, siempre
'
i
estaba influido por'el peso de las adhesiones políticas. Éstas
/i
estimula personalmente, sino que su influencia se deja sen-
tir en todos los lugares donde laborarán. Incluso los maes-
tros de las escuelas han adoptado como ambición personal
preparar alumnos para que ocupen una posición relevante
en las competencias de ingreso, de manera que Mill pieIL<,a .
que "difícilmente puede existir otro modo por el cual el Es- ii
l:
j
tado pueda hacer tanto por elevar la calidad de las institu-
ciones educativas en todo el territorio nacional". 16
El sistema de ingreso por méritos se generalizó más rá-

son las razones que justi fi caron el establecimiento del mé-
todo de someter a examen público a todos los candidatos a
cargos públicos por primera vez, dhigido por personas aje-
na a la política cuya calidad y condición es la misma que la
de los sinodales de las unive rsidades. Mili apunta que, cuando
menos, esto es mejor no sólo para hacer una designación hon-
rada, sino también para prevenir un flagrante relajamiento
de las funciones administrativas. A través del nuevo sistema
los exámenes entrañan una competencia entre candidatos,
.J
pido que su establecimiento por cuanto al tema de las pro-
mociones, de modo que en los días de Mill existía un sistema
mixto de antigüedad y selección. Aquí el escenmio es diver-
so al ámbito del ingreso de los aspirantes, porque para las ; 'i,
personas cuyas labores son rutinarias, su ascenso se realiza
por antigüedad y hasta alcanzar el escaño más elevado al
.1
.,
que lo conduzca la práctica de su cargo. En contraste, aque-
llos funcionarios a quienes se deleguen actividades de con- '
I¡ ¡ ,

luego de la cual los puestos públi.cos se conceden a los más
mientajados, aunque no se podría descartar,.segúnM.ilL ,qU
"a la larga, la circunstancia de aprobar simplemente el exa-
men no representa más que d hecho de excluir a los que
son tontos de remate". 15
Hay qLte hacer notar que los ingleses no ahon-aron ,;crie-
dad ni rigor cuando establecieron d nuevo sisl<::ma, pues los
exámenes se comenzaron a celebrar en las universidades
de Oxford y Cambridge. Mill explicó que, si bien los requisi-
tos podrían ser insuficientes, con frecuencia se convierten en
1'' '
fianza que demanden una capacidad especial, se seleccio- r,.°
nan dentro del cuerpo de funcionarios con base en la ¡
i' '
di.screción del jefe de la oficina. En este caso, él procede con
base en las designaciones hechas por medio ,del sistema de
e."'i:ámenes, salvo cuando hay un móvil poderoso para espe-
cular con los nombramientos.17 En todo caso, Mill es muy ¡: .j
t
enfático al señalar que siempre habrá una razón de peso
para designar a la persona más apta, es decir, la que propor-
ciona la ayuda más útil, que ahorra más molestias y que '
contribuye preponderanternente a cimentar aquella reputa-
ción que deriva de la buena organización de los asuntos pú- "
j.

procesos angustiosos y serios de quienes lo s u fren para ocu- blicos. Esto explica por qué el sistema promocional basado
par un cargo público. Pero el saldo es positivo e11general, pues en méritos, que redunda en el buen crédito de un ministro,
cuando los nombramientos se otorgan a quienes se distin- tiene su fuente con frecuencia en las cualidades ele los su-
guen más entre todos los candidatos, por cuanto los compe- bordinados.
tidores afortunados se clasifican por méritos, no sólo se les Las contribuciones de John Stuart Mill se extienden a los
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128 CRÍ11C0S Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACió:--: LIBERALJSri.'10 129 t:r1
problemas generales de la administración pública. A ese r,;;s-
pecto, Mili anotó que, en lo referente a las ramas en que se
Como principio general, cada función ejecutiva, sea su-
perior o subordinada, debe constituir la labor concreta de un
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reparten convenientemente los asuntos ejecutivos del go- individuo, toda vez que se debe saber qué funcionario reali-
bierno, las exigencias de los diferentes regímenes son 1'an za la tarea, o por culpa de quién se deja de realiza.e En la : {!'
distintas como ellos mismos. Esto es de suyo relevante por- medida en que no se sabe quién es el encargado de la tarea,
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que la clasificación de_ los funcionarios debe corresponder la responsabilidad es nula. Para mantener la responsabili- 1
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con la distiibución de"los asuntos públicos. 18 Sin embargo, dad en su nivel más alto, cada persona debe ser susceptible

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,,existen principios_ gltnerales que se pueden adoptar en pro- de recibir todos los créditos de lo que ha hecho bien, o de
vecho de una adecuqda distribución de los asuntos pübli- caer sobre sí toda la culpa de lo que se hizo mal.
cos. Uno de ellos, que s cunoCL corno '·unidad de mando", Míll explica que hay dos modos de compartir la respon- .
es desanullado por Mill, quien explica que, cuando el obje- sabilidad, uno de los cuales sólo la debilita, pern el otro la
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;.i 11 ./'i•.f¡
tivo previsto es único, la autoridad designada para alcan- desti·uye. Se debilita cuando concurren más de un funcio-

¡,.
..
zarlo debe se1- única Lambi6n, toda vez que el conjunto d(' los nario para ejecutar el mismo acto, porque siendo ambigua
medios suministrados para lograrlo deben estar bajo su la sede de la responsabilidad del acto, cada cual evadirá su . ,,¡,j
control y responsabilidad. 19 Porque, cuando no ocun:e <le compromiso en caso de ocurrir un e rror. Se destruye cuan- '. ' .>
"'t Ü''-.,·1
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tal modo y los medios se dividen entre autoridades indepen- do ese problema es agravado donde concurren no dos, sino
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dientes, para cada una de ellas esos medios se convie1ien en muchos servidores públicos, como una junta, donde la res- '" '
'l ',t ., : Ji
fines y dejan de p1·eocuparse por lograr el objetivo verdade- -;'::J
. <w,·
ponsabilidad constituye una simple palabra", pues en su
ro_; salvo para el jel'e de gobierno, cuya labor se dillculla por seno las deliberaciones derivan en un acto de nadie, y a na-
carecer de la experiencia necesaiia para manejar los ,asun- die se le µ'Llede hacer responsable. 21 Éste es el motivo por el l
tos de cada una de las dependencias. El resultado es qne las cual k,s juntas no son un óq ano adecuado para Tos asúOtos ,- '.'*'
diversas clases de medios no se combinan ni se ajustan mu- ejecutivos, \os cuales siempre están en mejores manos cuan- '; '-·,
tuamente ba,io la guía de una idea principal, de manera que .·

¡1
do los aswne una sola persona.
mienlTas cada departamento se ocupa de sus propios asun- Mill tiene la fama de ser un liberal típico, emblemático
tos, haciendo caso omiso de los negocios del resto, "el pro- y a ultranza. 1-lerbcrl Spe11cc1 quien goza de los mismos
pósito de la labor se sacrifica perpetuamente en bien de la créditos, es todavía más radical. De modo que no hay un au"
labor misma" _20 tor mejor dotado con las prendas liberales, con el cual prn·
seguir este capítulo.
rn [bid., p. 226.
19 Las notas de Mill aquí tratadas podrían formar parte, con toda legiti-
midad, de cualquier gran tratado de adininistrnciún pública de la <lú.;alb de
1930, cuando Luthcr Gulick y Lyndall Unvick encabe;,;aban una cruzada a
favor del desa1TOll0 de los principios de la ciencia administrativa, dos de
los cuales eran, prccL mnente, la unid.id de mando y el alcance de control,
aqul reseñados por el filósofo político inglés. C{. Luthcr Gulick y Lyndall "rt'descubicno" por Robcrl Mcnon cnsi 100 años J.,spués. C f Robe11 Mcr-
p,..._.,;,::k (.,,-l )_ Pa p ers on Science o { Administration, Augustus M. Kdl.y Pu, ton, !:>"ocia/ Theorv and Social Struct.ire, The Frt<c i'ress. Nueva York, 1957,
'
'º
blishers, Nueva York, 1937. pp, 199-200.
Lo señalado por Mill, que no es otra cosa que el ritualismo, erá " J o h n :::,tuaf¡ iVíill, Lon:,ide,u i v , ,r.., .,..,[;,, _ ; ;;; ·;;:;::;, , ·;-=· .,,,,,;,,,. I' ??8
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130 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTR_.\ LA ADMINISTRACIÓN
HERBERT SPENCER:
EL ESTADO CONTRA EL HOMBRE
En su célebre y muy consultado estudio sobre el hombre
contra el Estado,_Spencer formula una crítica sintética, con-
sistente y lajante contra la administración públic a Aquí, más
; que tratar el niSdo como el hombre domeña al Estado, abor-
da el modo coma en su opinión el Estado avasalla la libertad
individua l Tal es d motivo por d cual aquí no tratamos d te-
rna como él lo tituló; el hombre contra el Estado, sino al revés:
el Estado c011tra el hombre, siguiendo más bien su contenido.
Spencer arranca su análisis denunciando el crccimienlo
de las opiniones que se inclinan a favor de la inlen ención del 1
gobierno en todas las cosas que no tengan un carácter hala-
güeño para su país, lo que incluye la firme creencia <le que
el Estado debe remediar la miseria en cualquiera de sus fm:-
mas. No existe la idea de inquirir si huy medios alternativos
de evitar .esa:, cosas, ni si ellas son usceptibles o no de que
los medios se le apliquen. Es más: a m'edídá que aumenta la--t,i, ,.
inter\'ención gubemativa, más se robustece el ideario que
destaca su necesidad y es más insistente por cuanto la nece-
sidad de su extensión. Consecuentemente, "cada nueva regla-
tnentm:ión Lrac consigo el nombramiento d1enuevos íuncio-
nalios, un mayor dcsan-ollo de la burocracia y el aumento
de poder de los organismos administrativos". 22
Este problema sr.; ha hecho cxlcnsi\'o a la sociedad, den
tro de la cual proliferan familias de las clases altc'l y media
que desean coloc.'.lr a sus hijos en cargos de la administra-
ción pública, aumentando así la prndilccción por la rn1Te1a
administrativa, sobre cualquier otra profosión. 23 Lo dicho
para lnp:latena es válido pam Francia, donde la aspirnción
" P , ¡.,,,, <:,;,,.n<·f'r. El /wmhe comra el Estado,
' Yerba Buena, I3ut:nos
Aires, 1945 (1884), p. 64.
1, [/Jid., pp. 66·67.
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l.IBERALISMO 131
preferente de los jóvenes es acceder a un modesto cargo
local, luego pasar al gobierno provincial y finalmente ser
trasladado a una oficina en París. Eso mismo es vigente en
Rusia, donde la universalidad de la reglamentación admi-
nistrativa que caracteriza a su sociedad está todavía más
extendida.
Debido a que con las sucesivas injerencias del Estado se
fortifica la opinión de que el gobierno debe suprimir todos
los males y asegurar el goce de todos los bienes, el poder cre-
ciente de la administración pública se robustece, mientras
crece al mismo liernpo la impotencia. de la sociedad para
resisti r más invasiones en el futuro.14 En efecto, el crecimien- '
to de la burocracia fortalece la carrera administrativa y atrae
el favor de las clases pudientes, al brindarles la posibilidad
de asegurar posiciones cómodas y respetadas. Los ciudada-
nos, que eslán habituados a juzgar los beneficios recibidos
de los funcionarios públicos como mercedes gratuitas, ali-
mentan sus esperanzas, continuamente excitadas, por reci-
bi.r otras recompensas. Spencer teme que el incremento de
-los beneficios haga aumentar correspondientemente al per-
sonal administrativo y, con su crecimiento, Ta necesidad de
nuevos gravámenes sobre la propiedad territorial cuya ren-
.....
·.!
ta disminuirá progresivamente. 25
Spencer no observa el proceso ele crecimiento adminis-
trativo corno el efecto de una energía Fortuita, sino como b
manifestación de un proceso social nocivo, pero explicable.
En efecto, toda forma de cooperación, sea extensa o restlingi-
da, demanda el establecimiento de la rcglan1cntadón y la sll-
mi<;ión a los agentes reguladores. Incluso cualquier sociedad
organizada por pruticubres "proporciona la prueba: no pue
de existir sin consejo$, sin jefes locak.>s y generales, a los cua-
les es preciso obedecer so pena de confusión y mal éxito". 26
t,:
" !bid., p. 73.
25!bid., pp. 73.79_
,o 1/Jld., p. b'f.
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132 CRÍTICOS Y CRUZADOS CO'\TRA LA ADMINISTRACIÓN LIBERALISMO 133

De allí que la experiencia de quienes abogan con fe ple- poder al gobierno entrañan el modo como ese poder será
na a favor del nuevo orden de cosas, bajo la paternal direc- ejercido.
ción del gobierno, prueba que asimismo en las sociedades Por todo lo dicho, Spencer propone, por principio, que '
formadas por los particulares del modo más libre, el poder no se piense solamente en el bienestar material y las satis-
,¡
;.:
de la sociedad es tan grande e irresistible que produce no facciones intelectuales que procura una administración
sólo murmuraciones, sino insubordinaciones de los mismos
IfiJ
pública bienhechora, síno también en el precio que se paga

socios contra ella. Sus_ conclusiones evocan, inevitablemen-
te, la ley de hierro de.,J/·olig arq uía adelantada por Robert Mi-
varios años. dcispués, que es refrendada por Spencer
, chels aborda a las .asociaciones obreras - q u e han traba-
,
por esas ventajas. En efecto, los Funcionarios no pueden
crear los recursos necesarios para realizar sus tareas, sino
sólo distribuir entre los individuos lo que éstos producen
r 1- -, -

cuando
do una contienda en defensa de los intereses de los trabajado-
res contra los intereses de los capitalistas-, las cuales han
comprendido la necesidad de obedecer casi militarmente
para favorecer la eficacia de su acción, porque su disenti-
miento y división podrían ser funestos para el éxito de la ern-
pre.sa donde laboran. En fin, Spencer encuentra que también
en las sociedades cooperalivas de producción y de consu-
mo, en las cuales no se requiere esa obediencia pasiva que
es indispensable en otras organizaciones cuyo fin es su de-
fensa, los gerentes han adquirido una supremacía tal que
los asociados suelen lamentarse de "la tiranía de la orga-
ir
conjuntamente. De modo que si los individuos precisan de
. .
una administración pública que les sirva, ella les requerirá
de entrada que le faciliten los medios necesarios. En esta
' '
relación no existe contrato, como lo hay entre empresario y
obrero, sino órdenes dadas por las autoridades a los ciuda- • 1
danos. "Por consiguiente, el individuo quedaría respecto
del Estado en la situación de esclavo a amo." 29
El sistema funcionarial así consolidado progresa como
una "resuirección del despotismo", el cual cuenta con un ejér:-
cito disciplinado de servidores públicos. 30 Spencer sospecha
que·sólo bastaría una guerra con el exterior o una perturba-
ción interior, para que la situación reclame la represión por -' .'

nización".27 medio de la fuerza, haciendo que esa "administración so- '

Pero lo que más le preocupa es que, si lo dicho Liene
lugar en asociaciones dotadas con un relativo escaso po-
der y a las cu 1lcs se puede o no ingresar voluntadarni.:nte.
aquello ocurre sin freno en la asociación nacional a la que
se pertenece so pena de abandonar e1 país. "Júzgue c dL' lo
que será en tales condiciones un funcionarismo organiza-
do y centralizado, dueño de los recursos de la comunidad
y disponiendo de cuanta fuerza estime necesaria para ha-
cer ejecutar sus decretos y mantener el orden." 28 Las últi-
cialista" se transforme en una tiranía que engendre un siste-
ma de cooperación obligatoria, que casi muerta en la tradi- ?'
ción de los antiguos conservadores puede reverdecer con sus
discípulos. ,i,
Las Lesis de Spenccr en el sentido de que la administra-
ción pública en sí misma lleva consigo la semilla del socia
lismo, y que cuanto más activa es, más propende a ese siste-
ma, refrenda la zona más radical del panorama intelectual
liberal. Confirma, ig u almente, que como tal, la administra- ...
:-'
'

mas consecuencias de un sistema que dota de tan inmenso ción pública no tiene cabida en un régimen liberal; y que sólo ,,
.¡'.

la tendría si, en escuda, su naturaleza fuera diversa. Es de-

29 n..,,,¡. ¡:-p.::::,::;. l(.
' .
n !bid., pp. 84-85.
/bid., p. 85. 'º Ibid., pp. 89-90. 't.

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134 CRÍTIC OS Y CRUZA DOS CONTR A LA ADMIN 1STRA CIÓN

cir, que dejara ser no sólo pública, por cuanto socialmente

orientada, sino también administración por cuanto ejerci-
. cio del poder político.
Tal como lo obsenrarcmos en el capítulo siguiente, estas VI. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
premisas acompañan el examen de la administración públi- EN LAS GRANDES CORRIENTES
'
ca en el pensamiento neoliberal. DEL PENSAMIENTO INDMDUALISTA
Neo liberalismo
.+.
,

1
e
LA EXPLORACIÓNdel concepto ncoliberal de la administración
pública es explicable a partir de la resurrección liberal ocu-
nida poco antes del inicio de la segunda Guerra Mundial. Se
trató de un hecho trascendental para todos sus participan-
tes, porque unificó fuer1.as intelectuales hasta entonces dis-
persas. El foco de la unión fue la ciudad de París, donde, en-
tre el 26 y el 30 de octubre <le 1938, fue organizado un coloquio
ff con motivo de la publicación del libro de Walter Lippmann:
The Cood Sodety (La buena sociedad), 1 que se había b,tducido
al fr a nc6s (La cité libre, París, Librairc de Médicis, 1938).
. ,El coloquio hizo posíble la reunióh de una gran cantidad t,-
de pensadores neoliberales, entre quienes destacaron Ludwig
von Mises y Friedrich Hayek, 2 conspicuos militantes de la
escuela austriaca, además de Lippman y Luois Rougier, quien
\o COil\'OCÓ. 3
1El lib r o fue comenzado por Lippmann en 1933, con base en una con·
fcrencia interm1cional sobre economía realizada en Londres. Al preliminar
de la ob r a su autor aiiadió varios art!culo publicados en Atlamic Monthly.
En los reconocimienios rinde cr<,ditos a Ro coc Powul y Jolrn Kevne . así
como a Graham Wallas, Ludwig YO!l Mises y Fried1ich Hayek. Wailer Lipp-
mann, Tlie Good Socie[y, George Allcn & Unwin, Londres, 1937, pp. VIH'HI.
i Hemos dest.icado de\ibcn:idmnentc la presencia en el coloquio de Von
Mises y Hayck, por motivo de u enorme influencia en el desarrollo del nco-
r-;· liberalismo. Del último de ellos, un autor señaló lo siguiente: "Hayek es el
.
¡
ultra del libernlismo entre los neolibernlcs posteriores a Keynes » . José Guil-
herrne Merquior, Lib era lismo vicio y 1111evo, Fondo de Cultura Ecouómi<.:a,
:S1éxico, 1993, p. 16 7. Hay que n: altar, <.:omo lo adclanrnmos, que el pro pio
v1
ft ·-
Lippmann reconoce la influencia de Von .\1ises y 1-Iayek en su pensmn.ien·
to, junto con otros amores. \· alw1 Liv!-"'""'"• up. ::., ¡_;. s.::::.

"
3 Jean Toucha
rd hlzo un brc\·e pero tútido retrato de algunos de los pa r-

¡
135 l
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 ...
- ' Y .
, , , , ; · , ; ; . . , . ' , - - - •
, ;,:_ · ií/hiM# SMWIW•
1J ú CRÍTICOS Y CRUZADO S CONTRA LA ADMINTST RACIÓN
De manera que iniciamos con dos de los más activos par-
licipantes del coloquio. Comenzamos con Ludwig van Mises,
campeón del antiadministrativismo, quién se ocupó de un
modo pleno de la administración pública y la burocracia.
Después seguiremos con \Valter Lippman, autor de un mo-
delo de administración pública del Estado neoliberal, su-
mamente alecciona, dor.
\1.
, do de derecho reposa en la labor asignada al guardián de
i,
't'ON MISES: CONTRA LA BUROCRACIA
Ludwig van Mises, posiblemente influenciado por su amigo
Max Weber, desarrolló un análisis de la administración pú-
blica a partir de lo que juzgó que le era inherente, es dccii-:
la aplicación de las ordenanzas y los reglamentos. Problc
maque juzgó como propio de la exigencia de la especializa-
ción, la cual deriva en la labor ejecutiva del funcionario,
-
' porque ni en el ámbito administrativo deja de regir el sacro-
santo principio de la división del trabajo formulada por
Adam Smith.
Van Mises continúa la tradición crítica sobre la admi-
nistración pública, comenzando por externar su idea de
que es permisible la acción gubernamental bajo el idea-
rio liberal sólo y en la medida en que proteja la vida, la sa-
lud, la libertad y la propiudad privada "individual contra
todo asalto, y nada más, porque cuanto el Estado haga de
tidp;mtcs de la re1mión de París, a los que calificó como profesanic , k 1111
"liberalismo nostálgico". De \'on Mises dijo que en su ohra .,ohrt: 1/
[,'·I
ll
/ismu -traducida al francés en 1938- hizo Lma violenm cntica de la cco-
nrnnía dirigida. En tantu que dc Hayck e,pli1x1 que el papel que Rougiff
1..:..:onocc ,ti E tadn ,· considerado ,·omo ,•,c'c'.sÍ\·o por d µrofes,ir a11 tría-
c0. Ademíu,. 1:-Ia:.,·ck. qui c•n funge i:umo d integrador del camp o ele loe,, "nco-
libcrales". ;,iguc apegado ,d fundamento indil"í<lm1lista de !a cidlizaci<Ín
moderna, y confunde en una misma cen»ura al oc:ialisrno v al nacional-
[{
ti
socialismo. En fin, cree que d principio rector de n,m po!ftfca progr,· iva
es que esté fundada en la libertad del individuo. y que ello sigue i..,ml" hm·
¡1
tan verdadero comu en el siglo XIX. Jean Toi_ichard, Histoire des idies politi-
ques, Presses L'.niversitai.res, l-'ans, 2 t., l ',i:,o,·i ;.,ú., ¡.,¡;. 023-SZ 1'.
t':
i-- ¡1
NEOLlBERALISMO 137
más resultará nocivo para la sociedad.'' De modo que el
servidor público no debe pensar que se menoscaba su dig-
nidad, bienestar y libertad por laborar en la administración
pública, pero tampoco creer que hace cosas superiores al
resto de los miembros de la sociedad. 5
El pensamiento neoliberal ha insistido en que la admi-
nistración y el servidor público están situados en el marco
de la ley. Por ejemplo, Fliedrich Hayek explica que el Esta-
la ley y de sus principios individualistas, que no es otra cosa
que la administración pública. Pero existe la puradoja de que,
contra ella, y contra la tendencia a la expansión y el incre-
mento de actividades, los derechos fundamentales fueron di-
señados como ;;u <liquc. 6 De aquí la necesidad de una dis-
tinción de tareas nítida y sin ambigüedades, así como de un
cuerpo de normas concretas que guíe y delimite la actuación
de la administración pública. De allí emana asimismo la ju-
risdicción administratirn que actúa con plena independen-
cia y se ocupa sólo de cuestiones legales, para asumir un
control judicial completo sobre toda la acción administrati-
va. La creación ae un sistema de tribunales administrativos *'"
independientes es la piedra que coronó el edificio del Es-
tado de derecho y la perfección definitiva del imperio de la
ley. Por todo lo señalado, "dado que hoy el poder del admi-
nistrador profesional es la principal amena?:a a la libertad
individual, las instituciones desarrolladas en Alemania con
el propósito de controlar a dicho administrador merecen un
:, wci,1- examen más cuidadoso".'
La administración pública y sus funcionarios son, pues,
un peligro latente y perpetuo que el neoliberalismo trataÍ'á
' Ludwig von Mises, Liberalismo, Plancta-Agostini, Barcelona. 1994
{!927), p. 73.
'!bid., p. 6!.
" Fdedricb Hayck, Los [w,damen/os de la liberia.d, Centro de Estudios
'í
sobre la Libertad, ·suenos Aires. J 982 (1959), pp. 277-279.
7 ,1..,,; - - '"'º"· "'' º ·1
-·····, ,.,... --· -·-· .1
l
·i$i•'i:;,,; - .-· Ví·li·:·/ :j ;JI;:,;;;,,;\:·jf :·s· "ij ·
138 CRÍTIC OS Y CRUZA DOS CONTRA LA ADMIJ\HSTRACIÓN
como tal, dedicando a su estudio una buena cantidad de pa-
pel y tinta.
Con base en la tradición liberal decimonónica en la cual
la admin istración pública es concebida accesoria -y secun-
dariamente, Von Mises alerta contra quienes están hechi-
zados po r lo que Barna los ."mitos preliberales", y alaban la
nobleza y dignidad de q1#eÚes la rnancjab:111. A mediados de
la djcad a de 1920, e n Aleillania, el funcionario público cuya
carrera exigía un ascenso grndual en el escalafón adminis-
trativo, estaba entre las personas más respetables de la so-
ciedad. 8 Incluso un jefe de oficina gozaba de mayor pr e s -
tigio que un empresario o un abogado, toda vez que los
escritores, los profesores y los artistas dotados con la fuma
y la gloria que rebasaba las fronteras germanas, sólo disfn1-
taban en su propia tieua de la consideración derivada de
un rango muchas veces bastante modesto que ocupaban en
ese bizantinismo que es la jerarquía administrativa. Todo
esto sjguc siendo Yálido en el presente.
-- - Sin embargo, Von Mises apnnta que no l¡ay razón qu e
justifique la sobrevaloración de quienes en Alemania ejer-
cen las funciones públicas, porque se trata más de atavismos
añejos, que de verdadero prestigio. No es más honorable ni
conspicua la actiYidad de quien se pasa la vida en un orga-
nismo adminislrativu hujeando expedientes, que In faena de
quien en una oficina empresarial diseña los proyectos indus-
tiiales. Von Mises dice no tener nada personal contra un hon-
rado inspector de impuestos, sólo qui.: su función no es más
valiosa que la tarea de los empresarios que cotidianamente
producen los bienes y servicios requeridos por la sociedad,
y parte de cuyos ingresos, a través de los imp u e s to s , serán
destinados al pago de la nómina funcionarial. 9
También replica contra quienes acusan a la empresa
privada por su burucratización, y responde en su defensa.
s Ludwig von Mises, op. cit., pp. 59-60.
9 !bid., p. 60.
11111111
NEOLIBERALISMO 139
Von Mises explicó que ya no prevalecían los presupuestos
de la realización del ideario liberal porque la gran empresa
moderna, que había sido engendrada por la división del tra-
bajo, exigía mayor número de personal; y las empresas pri-
vadas iban prestamente asemejándose a la burocrática admi-
nistración pública que tanto critican los liberales. El resultado
de sn hurocrntización fue que ellas devienen en menos abier-
tas a la innovación, toda vez que los empleados y gerentes
ya no son nombrados con arreglo a su personal v,ilía, sino
.J
conforme a criterios formales basados en la antigüedad y la
formación puramente académica, cuando no por el favmi-
tismo del jefe superior. 10 La antes nítida diferencia por ' .
cuanto al modo de actuar de la empresa en su condición
privada, respecto a la administración pública, estaba rápi-
·. ,
damente desapareciendo. Brevemente hablando, la geren-
cia de la empresa privada era tan burocrúlica, pedante y
formalista como la administración pública. '
Acto seguido Von Mises, para ponderar la validez de esas
objeciones, se propone clarificar el significado de la bum-
cracia y el manejo burocrático, para diferendarlos de la acti-
vidad empresarial y el manejo lucrativo de la empresa. Esta
diferenciación tiene como base que "la oposición entre men-
talidad comercial y mentalidad burocrática es, en el plano
intelectual, copia de la que existe entre capitalismo, o propie-
dad privada de los medios de producción, y socialismo, es
decir, propiedad pública de dichos factores" . 11 Esta identifi-
cación entre capitalismo y pensamiento gerencial, y socia-
lismo y pensamiento burocrático no debe ser ohidada, por-
que no sólo conlleva el ideario esencial abanderado por Von
Mises, sino una her encia cobrada por el paradigma neoge-
rencial moderno.
Luego de dejar Aust.J.ia, su suelo natal, la residencia de-
finitiva de Von Mises fue los Estados Unidos de América.
lQ !bid., p, 123.
JI Idem.
 I"-,- 'trf:.·;r , _....,,. e..J3:li216.!ii2fb=u=""""--
,.;._;; ,.,,,.

j
<
.

"
.. , '
·

140 CRÍTICOS Y CRUZADOS COJ\,TKA LA ADI1,1INISTRACIÓN :--.:EOLIBERALISMO 141

Allí publicó un trabajo sobre la burocracia que fue recibido
por los publiadministrativistas cstadunidenses en una at-
mósfera silente. Para John Pffifner y Robert Presthus la obra
únicamente mereció una escueta referencia, 12 igual que
para John Millet y Gerald Caiden. 13 Sólo Dvvight Waldo res-
pondió con severidad y firmeza. 14
Von Mises a¡;mnta que las diferencias entre los mundos
propios de la '!tconomía y del Estado son abismales, y que
invariablemente subyace la subjetividad cuando se determi-
na si una oficina es necesaria o no, si en ella hay pocos o rnn
chos empleados, o si su organización es congruente con los
fines organizati\'OS. El único campo de acción pública en el
que se aplica rigurosamente el criterio del éxito o del fraca-
so es la acción bélica, pero sólo en el sentido de si la batalla se
perdió o se ganó.
"

1
Debido a que en una organización burocrática no se
, existe una inte retación antinómica del manejo privado y contrastan los costos y los resultados, el jefe superior dirige 1'
del manejo público. Por derivación, la "contrafigura" de la a los subordinados mediante instrucciones conminalorias . 1
empresa privada es la administración pública: en tanto qu e que solamente se pueden prever en los casos normales que
'

: 11
en la primera todas las actividades están controladas por el regulam1ente se presenten. Asimismo, los costos de la admi-
cálculo de pérdidas y ganancias, en la segunda no existe nistración pública se dispararían si cada departamento cen-
.
f
cómputo alguno que pueda externar, por ejemplo, cómo se
ha desempeñado un juez. Tampoco es posibl,;; determinar
tral, oficina suballerna y despacho local, pudieran gastar li-
bremente lo que estimaran oportuno. Normalmente existen !
con criterios objclivos si un distrito está siendo administra
. do bien o mal, o de modo económico o dispendioso. 15 E\'a-
gastos innecesarios, mientras que los desembolsos perento-
rios se dejan de efectuar. En suma, por su propia naturaleza,
.,
:,:¡
'
--
luar la actuación del empleado público es siempre labor pu -
ramente subjetiva y siempre arbitraria, del mismo modo que
la administración pública carece de la agilidad característi- .¡
ca de la empresa privada para acomodarse a circunstancias

1• John Pffifne r y Robcr l Preslh us, Public ,ldmin istrati on, The Ronal d
Press, Nueva York, 1967 (1935), p. 57.
¾
'?
'·
i
continuamente mudables. 16
Von Mises insiste nuevamente en diferenciar los polos
* ''

13 John Millet , Govemme/11 mu/ Public Administration, McGra w-Hill
Books Compa ny, Nueva York, 1959, p. 9. Gerald Caiden , The Dy n a m i c s o f
Public ,1dminL tration, Dryen Prc,ss, Hin dalc, 1971, p. 40.
14Wa\do refutó c tas tesis y lanu.> un.i prudente y oportu na ;1dvl'rl,•ncia:
"El autor del siguie nte trabajo, Ludw ig von Mises, representa una impor-
tante escuela ideoló gica entre los econo mistas . E n su libro Buroc racia. del
que procede el trabajo e!ecci onado , sostie ne en forma enérgi c a - - q u i á
e x c e s i v a - una tesis que ha cm:ontrn.do mucho respaldo entre c1·,,n,H11bla
_v entre el pueblo en general. Como pronto podre mos ver, es ésta una Ls,is
que el e.,tudioso J e admin istrad (m e> lácil que en el mejor de lo" ca os la
c·..-,n idcT,' conw un.i l"t'nhu\ a tnedia ., c'n ,,¡ p,•rn; como nn error pelip:ruso.
P,-ro .., lnita d,· u n purw, ck 1·iLa que• nw,- n' ,._,¡· tomad o ·n tin. C11al-
qufrn1 q u e " " propo nga impug nad,, d,:,bc>rá provt'cri,.e de bu<-'11" ra;,nnc•.s,
ú se pc,n:ata d" su hone tidad intdec nml y J e su decliv idad en d proceso
politic o. Sea cual [uere la posici ón que se adopte o:n estas mater ias, b ma-
yor parle de los estudiosos de admin istrac ión, públic a o priv.i.da, se darán
cuenta de que el .i.rgumento de Mises peca de exageración'". Dwigh t \\'aldo
(comp .),Adm mistm cwn pum,u.;., Hii]c; . ;-_.;:¿,,;...-,, ¡<;-::::;- ( ':::'.] . ¡::. " "
15 Ludwi g von Mises, op. cit., pp. 126-127.
e
administrativos del gobierno y los negocios, en el entendido i
,;¡
de que "el manejo burocrático es un manejo que está obli-
gado a cumplir con normas y reglamentos precisos fijados
por· la autoridad de un cuerpo superi01 La tarea de los buró-
cratas consiste en ejecutar lo que tales normas y reglamen-
tos le ordenan. Su ar'hiLrio parn obrar mejor según su propiu
convicción está rigurosamente restringido por tales disposi-
ciones". En contraste, "el manejo comercial o lucrativo es un
manejo orientado con fines de utilidad. El objetivo del ma-
nejo de los negocios es la obtención de beneficios".17 En ,;.;
suma, los propósitos de lu administración pública no se
¡·.' ,
' º J b i J.. D.127 .
17 1:
1,.
Ludw ig von Mises, Bureaucracy, pp. 45-46.
.J;:,

l
¡:
) ...
 '

NEOLIBERALlSMO 143
LA ADMINISTRACIÓN
142 CRÍTICOS Y CRUZADOS CO'.\'TRA
cado, irracionalidad que transfirió a l a administración pú-
monetarios, ni tampoco regular-
pueden medir en términos blica. Por consiguiente, como la burocracia es una antípoda
se por métodos de contabilidad. del manejo rentable, se debe evitar que invada al sector pri-
a señalar tajantemente qu e
El catedrático vienés vuelve vado, porque el manejo burocrático es una gestión de asuntos
no existe relación alg u n a entre 19
en la administración pública que no se puede valorar a través del cálculo económico.
servicios públicos no implican
ingresos y gastos, porque los que pr o v i e n e de fuen-
sino gastos, y el.ingreso insignificante
es relativamente circunstancial.
tes tinancierft/ espcdaks WALTER LIPPMAL'>JN:
de las tarifas aduanales
, Tampoco los ingresos provenientes LA ADML'\JISTRACIÓN ARBITRAL
por la organización admi-
y \os impuestos son prnducidos
donde emanan es la ley, no las
nistrativa, pues la fuente <le Los participantes en el coloquio de París también pudieron
públicos. Van Mises no en-
actividades de los hmcionarios discutir amp l iamente el libro de Lippmann, obra en la cual,
recaudador de ingresos inter-
cuentra mérito alguno en e1 además de un proyecto de Estado neoliberal muy madura-
J e su distrito sean más
nos, con base en que los residentes y do, el autor elaboró una versión sistemática de su adminis-
más elevados, porque el tiempo
ricos y paguen impuestos sohre la tración pública.
el manejo del impuesto
el esfuerzo requeridos por \.Valtcr Lipprna1m apunta que l as pcrspcct.iYas de liber-
J. renta no est.án en proporción
del volumen imponible corres-
tad propias de su tiempo dependen en forma importante de
$*'·
-
pondiente.
administración pú b l i c a que los líderes inte l ectual es del mundo recobren el hábíto
Obdarncnte sostiene que "en la in- mental de buscar la solución de los problemas sociales en el
p a sus l ogros. Esto hace
no existe· precio de mercado i-eajuste de los derechos privados, "más que en- la adminis
..t dispensable que los funcionarios
con principios totalmente distintos
públicos actúen de acuerdo
de los que se aplican con
tración púb l ica".2º Fue la debacle del liberalismo la causa
de que ese hábito se perdiera, toda vez que el arte del go·
en tales argumentos, enuncia
motivos lucrativos". Con base bierno libre casi fue ol\'idado.
de dar una definición del
que "ahora estamos en posibilidad
burncrútico es el método apli-
r_; manejo burocrútico: manejo
1,'-,iO¡; administrativO!:i, cuyo re-
1 cado a la dirección de l o s asuntos El modo de administrar
alguno en el mercado".
sultado no supone Yalor monetalio
un manejo acertado de lns asun-
Pero aclara no aJirmar "que el Para el neoliberalismo las cosas deben ser hechas de otra
''ti_, sino que no tiene pr e c i o en
tos públicos no tenga \·alor, unu transa manera. Hasta ahora, cuando los hombres se hallan ante un
liquidarse en
iij mercado, que su valor no puede no pu e d e L'xp r e s a r se problema, no investigan si puede resolverse modificando los I'
t;¡f}., ción de mercado y, consecuentemente, derechos y obligaciones recíprocos de los individuos, sino

1
18
¡;;1 en términos 111.onetarios". casi invariab l em ente lo que se hace es investir de poderes a
irracionalidad
e,r1 He aqni una resonancia de la los funcionarios para buscar la solución. lntdcctualmcntc
pregona por carecer de mer:
del socialismo que Van Mises ,... -·
·o , ,•. 1 -
·-· -,
"'
20Walter Lippmann, op. cit., pp. 282-283.
!S {bid., pp. 46-47.
 ··-··' -
NEOLIBERALISMO 145
144 CRÍTICOS Y CRUZADOS COKTRA LA ADMINISTRACIÓN
no se requiere diendo órdenes al pueblo. Ya no se observa como un repre-
éste es el camino más fácil porque para ello sentante de la voluntad de aquél, sino como el forjador pro-
mal, pu e s todo
gran genio, ni pensar mucho para enfrentar un videncial de sus destinos. Lippmann arguye que la visión
extirparlo. Lipp-
Se ciñe a dar las órdenes necesarias para imperial reside en que el funcionario decreta la ley según su
se reglamenta la cir-
mann aduce que tal es e1 cas o cuando voluntad, más que convocar a la ley cuando juzga los casos.
de que los
culación en las carreteras, buscándose la manera Esta visión imperial del Estado, que se remonta a los tiem-
la vida de
conductores imprudentes no pongan en peligro pos de los emperadores bizantinos, y que en Europa revivió

1
otros conductl!l!:es. con el estudio del derecho romano durante el Renacimi e nto,
consecuente-
El modo cOmo se administra determina,

1
;
ha sido para el liberalismo un objeto perenne de repulsa. Se
mente, la funciOn del servidor público.
es trata de la teoría jurídica del absolutismo que más reciente-
Para comprender el estilo neoliberal de administrar
entre la legis- mente inspiró a los colectivistas modernos y a todos los au-
necesario, previamente, estudiar las relaciones tores que creen en la supremacía legislativa o ejecutiva. Todo
lación y la justicia.
'1 La distinción fundamental entre las ft.mciones
del juez y esto prohijó una pe1--versión del Estado liberal, en el cual se

'IÍ
'.Í en qu e el pr i - dejó de reconocer que las funciones legislativas son una for-
;\ el legislador radica, estrictamente hablando, ma más generalizada de las funciones judiciales.
el segundo
ti} mero aplica la ley según la conoce, mientras que
trata, emp e ro , de
la refonna para hacerla más equitativa. Se
principio. Con-
·'-t una distinción de orden práctico, más que de El Estado neoliberal
ju-
siguientemente, la distinción actual entre h s funciones

ili.s
diciales y- legislativas, con su valm práctico, po r lo
preserva el carácter judicial de una rama de1 gobierno.
menos
Sin ".1 Lippmann, antes de desarrollar una interpretad6n de 1a ad- _,. !
ministración pública en e] Estado neoliberal, 22 previamente
embargo, por insistir en exceso sobre el punto, se oscureció
en se da a la tarea de ofrecer un concepto de este último: "He-
la verdadera naturaleza de la legislación, estableciéndose u mos definido el Estado liberal como aquél donde el control
crep s -
su lugar lo que Lipprnann observa como una "zona social se realiza principalmente administrando justicia en-
y leyes on.linai-ias, que
cular" entre leyes constitucionales tre los hombres, más que administrando a los hombres y
que aplican los tri-
tienen un carác1er general, y las normas sus asuntos por medio de la autoridad superior" .23 El deber
2 1 En esa zona crep11scu\ar los
bunales en cas o s espedficos.
pe r o primordial de una "cstatalidad liberal" es juzgar sobre los
jueces y legisladores se han empeñado en un combate, reclamos de intereses especiales que piden la revisión de las
que la he
sobre todo ha provocad o que el legislador olvide
juzgar con leyes, así como emitir decisiones equitativas a esas preten-
chura de leyes es una h.tndón tan judicial, como siones antagónicas. Bajo esta regla, existe como única ex-
arreglo a derecho los casos en litigio. cepción los casos de peligro cuando una comunidad debe
como
Cuando el legislador deja de pensarse a sí mismo
la ·'visión
juez imparcial entre intereses en pugna, adopta
22 El mote neolibeml lo adoptan sus militantes en 1938, de modo que
u e b l o , exp i- Uppmann, quien publicó su libro un afio antes, al ref-erirsé a un liberalis-
imperial de su función". Cesa como j_uez para el p mo diverso al decimonónico, es decir nuevo, sigue empero utilizando la

21!bid., p. 287. ·- voz iiberai.

23 Walter Lippmann, op. cit., pp. 284-285.

.'
 _ , . , . : , ; . -;._:::.._;;;-- :¡;z:-i'i·-EiS ' - · 11.
'11
. 1
;">;EOUBERALlSMO 147
LA ADMINISTRACIÓN
146 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA
los hombre s. Todo lo demás es hacer lo que "sólo un dios
libertad, para defenderse de
renunciar temporalmente a su puede hacer bien".
ataques, leva nta mi entos y desastres. Lippmann apunta qu e '\m Estado dirigido por hombres
liberal del Estado corno
Consiguientemente, "el concepto
¡·
privados de los hom- morta les no puede aspirar a un fin m í.s grandioso, que ad-
árbitro y conciliador entre los intereses ·- ministrar justicia". 26 Cuando el Estado se linlita a ese deber
.24 Lipp m a n n no
bres particulares, deriva de l a experiencia" n-J acques Rou- ·. 1 no despierta falsas expectativas, pues queda protegido por
de Jea
lo observa fo1mulado por l a s "fantasías Su orige n radi- el sentimiento general de que, aunque la justicia que dispen-
de los jacobinos.
sseau" ni por el fanatismo durante los varios se no sea ideal, su intenc i ón de ser justo sirve de guía a sus
, ca en las ideas"t:laboradas emphicamente práctica constitu- fallos; y que formula sus decisiones luego de escuchar a las
law y la
siglos de evoluc,ión de la common no comp r e n d i e - partes en litigio. En fin, que sus resoluciones no son el resul-
cional inglesa. Los <lemócraU.\s romünticos tado de una orden autoritaria, sino fallos humanos que pue- l
ron las lecciones de la experiencia,
justificación a su ideología, ni habiian
que hubiera servido de
caído en el trágico error den ser reconsiderados e incluso revoc a bles. Como esas
sentencias pueden aceptarse como lo mejor posible en cir-
' l'1
sus prerroga t i v a s sobera-
de pensar que, decapitado el n y, cunstancias dadas, no se convierten en temas de lucha in- 1
Tampoco habrían inducido a
nas podrían pasar al pueblo. transigentemente. El Estado liberal no debe ser omnisa-
que la tiene abrumada, desde
la humanidad a esa reacción piente, sino sólo tener la conv:icción sincera de lo que signi- '!,
a las democr a ci as pa r a qu e
que los colectivistas persuadieron
consideraran al Estado como planeador
providencial y dis-
como juez que concilia a
fica ser justo.
En una democracia lib e ral, a decir de Lippmann, la ley .,
ii

pensador de vida abundante, no debe buscar primatiamente regular los asuntos humanos me-
los individuos, diante un sistema de derechos y obligaciones ü:1div:iduales,
estar bas a dos en el en ·i '
"-'
Los negocios del Estado deben más que por las órdenes admin i strativas emanadas de los
la autoridad coercitiva-.
tendimiento de las limitaciones de funcionarios gubernamentales. Se trata del "método recí-
de la pr u d e n c i a or-
pues el "a rte de gobernar'' sólo requiere proco de control social", que debe ser diferenciado del mé-
promedio. Por exten-
dinaria que se encuentra en el hombre todo autoritario de regular las relaciones humanas: "en un
que el gobierno sea rea-
sión, Lippmann expresa que, "para humanas" .25 No sentido amplio, se puede decir que el liberalismo busca gober-
lizable, debe ser adecuado a las facultades nar primariamente por la aplicación y el perfeccionamiento
sino que nunca ha
sólo ocurre que hay pocos superhombres, salvo los de las obligaciones recíprocas, mientras que el autoritmis-
habido una sucesión <le ellos. Consiguientemente, un ataque mo gobierna primordialmente por la expedición de decre-
comunidad de
casos necesarios para proteger a la tos" .27 El si stema liberal procura definir lo que un hombre
autoridad, así como en casos
o imponer todo el peso de la puede esperar de otros hombr e s, incluidos los funcionarios
inevitables, el Estado pue•
aislados de accidentes o desastres públicos, y garantizar esa expectativa. El sisie ma autorita- !''
'
empresas, planeador del°
de erigirse en administrador de rio permite al funcionario declarar lo que quiere que hagan
de la vida y el trabajo de
orden social y director cotidiano los otros hombres, y los hace cumplir su voluntad. -,.
i<i·,t:1
l6 lde.nz..
l4 !bid., pp. 295-296. 17 !bid., p. 289.
15 [bid., p. 296. '
li,.
;'t
'.1,,;
(}.:}"é
lítíi
 148 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN
En el "orden liberal", el Estado ejerce principalmente el
control social oyendo como juez las quejas individuales que
·se le presentan, y adaptando remedios individuales por medio
de los juicios que son promovidos por los particulares debido
al incumplimiento de contratos, así como de acciones pri-
vadas en que :-e exija la responsabilidad civil derh'ada de
actos contrad s al derecho. Luego que cumple esa función,
, emprende una acción legislatirn por motivo de quejas con-
tra la ley mism;. 28 El quejoso acude ncces::iriamente n la ley
e invoca el poder coercitivo del Estado, si logra probar su
caso, o bien, prescinde de esta acción, optando por hacer un
·:-,1·
arreglo privado que en general es más connonicnte en toda
circunstancia, más ventajoso en todo sentido y más condu-
cente a conjugar las buenas voluntades, que el llamado de
la fuerza del Estado.
El orden liberal, cuyo desarrollo jurídico emana del de-
-
·
'i·¡
recho consuetudinario del pueblo, es más fiel a sus oríge- ·.
nes, que la ley promulgada por el soberano. Éste i;s el motivo ;"
por el cual tiene una fespetuosa pardalidád a favor de los' ;.',- 1
arreglos entre los individuos, así como por los usos estable- .:. '
ciclos entre unos y otros, facilitando ajustar sus diferencias
y respetar sus derechos. Esto facilita que no <?Stén obligados
necesariamente a invocar la autoridad del Estado." El or'- .·
9
den liberal, por lo tanto, es "intensamente d\'ifü;ta" en sus .' ·
métodos y tendencias porque las tmnsacciones se hacen de
individuo a individuo. Lippm;.11111 argunwnta qm.' el gobiet'-
no liberal no tiene que descub1ir la ocasión que origina la ne-
cesidad de intern nir. mediante su propia inspección. Actúa
cuando es llamado a obrar 1211una conli-oV<..'niÍa priYada es•
pecífica, no porque tenga al pueblo pennanenten1entc
la vigilancia funcionarial. 3° Cuando el gobierno actúa lo hace
2ª Idem.
29!bid., pp. 289-290.
] O !bid., p. 294.
·-
N:EOLIBERALISMO 149
como juez en una controversia, más que prescribiendo una
línea de conducta general.
En contraste con el orden liberal, en el sistema autori-
tario las transacciones no ocurren entre los individuos, sino
entre las autoridades y el inqividuo. En su seno, el cumpli-
miento de la ley no se hace mediante litigios entre personas,
sino entre el soberano y. las personas. Como el sistema au-
toritario transfiere los actos de responsabilidad civil al ám-
bito de las faltas de policía, convirliéndolos en delitos, el
prejuicio imperante convierte los agravios privados en trans-
'1!
gresiones contra el Estado, y hasta los trata como felonias. 31
,J
Lippmann aclara que en el sistema autoritario el daño no .¡I'
lo causa un individuo a otro, sino un individuo a la majes-
tad del Estado. Mientras que en el sistema recíproco se deja
gran amplitud a las formas como se realiza el arreglo pri-
vado y la conciliación entre los hombres, en el método au-
toritario de control social un agravio es más que una afren-
ta en sí, porque se concibe com() un reto al sob e r a n o y una
ofensa a su majestad. En fin, los arreglos mediante la tran
sacción son considerados como una falta de disciplina, un
golpe al prestigio del Estado, y un síntoma de flaqueza y
corrupción.
En sus relaciones recíprocas, unos individuos son art'ifi-
cialmente privilegiados, mientras que otros también artificial-
mente están en condiciones de inferioridad. En sus relaciones
recíprocas los individuos.obran arbitrariamente, o pueden
no hacerlo, e incluso, para lograr sus fines, pueden valerse
o no del fraude, así corno de la violencia o la corrupción. En
situaciones tales, los hombres ordinarios son capaces de lle-
gar a una conclusión cuando escuchan otros puntos de vista,
a í como a la opinión pública que representa el consenso de
la comunidad. Esto explica por qué las cuestiones que con-
1·,,:TI!::n pe:: i¡;u;:J !cs. LiliC.i0;1ari0 , , y Iuc:o o.:iuJac.la n os en una
·11 /bid., p. 290.
:..........;..,.-, =·
'
'J
'''
150 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN
sociedad liberal son más inteligibles y objetivas cuando se
atienden por medio del sistema recíproco, que cuando los
funcionarios intentan administrar el orden social, porque
""son cuestiones de justicia". O cuando los cuerpos legislati-
vos y los votantes son llamados a resolver, no cuestiones de
justicia actuales y específicas, sino los propósitos, los planes
y el manejo del rden social futuro.
>t.'
, más claramente entienda "lo que hace", esto es, que no está
La administración públíca
1··
Refrendando la tradición liberal, Lippmann hace una sustan- ,:
dosa exploración del papel de los servido.res públicos. Parte .,;;
del supuesto de que la hechura de la policy legislativa y eje-
cuti\•a de1iva, generalmente, de que el funcionario autorizado
evalúe previamente las demandas de los intereses en con-
flicto. Atiende a los abogados, algtmos de los cuales compa-
recen ante su persona, en tanto que otros le escliben cartas
y muchos claman por medio de los periódicos y la radio. El /
funcionario, auscultando su conciencia, preside una espe::""'J
cie de tribunal donde juzgan los asuntos de acuerdo con el
criterio que se establece respetar.
El Estado liberal, de tal modo, requiere un cuerpo de
funcionarios "predominantemente" judicial, pero no sólo
en lo que atañe a los jueces, sino también a los legisladores
y los miembros del poder ejecutivo. Ese concepto se aplica
por igual a todas las personas que aspiran a servir a los inte-
reses públicos. Sin embargo, habida cuenta de que la
ficación de los poderes del gobierno es artificial, nn ::>xiste !a-
costumbre de concebir a los legisladores y mkrnbrns del"
poder ejecutivo como ejercitantes de una f-tmción "esencial-.,
mente" judicial.32 Lippmann asume que, más bien, se
considera como ejercitantes r.le funciones no sólo scparnc
31 Jbid., pp. 284"285.
·-
''
NEO LIBERALISMO 151
'' sino radicalmente dispares. Para él es una teoria que supo-
ne al cuerpo legislativo como u.na especie de Moisés, quien
sube al Monte Sinaí ocasionalmente para escuchar la voz
de Dios, trayendo consigo nuevos mandamientos al ejecuti-
vo, el cual, como Josué, lleva las huestes a la batalla y las con-
duce a la Tierra de Promisión.
El desenvolvimiento de la sociedad liberal es reacio a
tal imagen, pues induce al error. El funcionario, mientras
facult.ado para imponer su voluntad, sino para "juzgar entre 1
reclamantes visibles e intereses invisibles", más fácilmente se
formará un criterio sano y práctico de los intereses públicos.
Lippmann cavila que, considerándose a sí mismo como juez, i;
más que como legislador o líder, el funcionado podrá en-
tender que lo esencial no es lo que personalmente cree como
el mejor camino, sino la decisión más justa. Por el contrario,
si imagina ser el forjador y amo de los destinos humanos,
carecerá de criterio para tomar sus decisiones. 33
Un Esta<lo que asume la función de juez y conciliador
no está suj'eto a pruebas de sa.bidurla, porque el" conocimierito
necesario para ser juez entre reclamos antagónicos, que se
ciñe casi exclusivamente a determinar cuál es la más equi-
tativa o la menos arbitraria, es un saber totalmente diverso
del que se "requiere para administrar colectivamente las
funciones de todos los demandantes". 34 En un orden admi-
nistrado por funcionarios, ellos deben poseer la sabiduría
de los técnicos y empresarios, y estar dotados de !a pruden-
cia superior necesaria para seleccionar y predecir las conse-
cuencias de adopt.:"1.I" det.enninado plan. En contraste, Lipp-
mann asume que el Estado liberal, que delega las decisiones
a los ciudadanos, y que actúa como juez de derechos y obli-
µ-aciones según reglas generales - y las perfecciona confor-
me lo requiere la equidad· -, necesita servidores públicos
,; :?::i:!., ¡:;. ; ; .
, Jdem.
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152 C R Í T I C O S Y C R U Z A D O S C O N T R A LA ADMIN ISTRAC IÓN

N E OLIBERALISMO
153
cuyo principal equipamiento intelectual es "el valor de la evi- social. Si se examina el asunto
dencia". Esto, sencillamente, es un requisito práctico por- detenidamente, Lippmann
concluye que mientras más atribu
que la experiencia muestra que los hombres pueden dictar ciones asuma el Estado,
más necesario es que el supremo
buenos fallos en asuntos que, de otro modo, serían entera- poder soberano se emplee
en calidad de juez y conciliador
mente incapaces de iniciar y administrar. en las controversias surgi-
das entre los intereses privados
y las empresas públicas, y
El Estado liberal opta por reglamentar los asuntos por entre las diferentes empresas
públicas mismas.
medio de la definición de los derechos y obligaciones indivi- Ese problema se aclara cuando
se responde la pregunta .¡
duales, así como llar sobre las controversias privadas por referente a si los funcionarios que
, conducto de los tribunales. Sin embargo, este método no se vigilan, procuran y admi-
nistran empresas públicas deben ser
puede aplicar uniVersalmente. Ello obedece a que en la so- conceptuados como por-
tadores de los atributos de la
ciedad moderna son necesarias muchas obras públicas, así meramente ejercitantes de derechos
majestad del Estado, o como i
corno proveer numerosos servicios sociales. 35 Por lo tanto, y obligaciones específi-
cos. La costumbre es hablar de
el Estado moderno emplea un gran número de funciona- los funcionarios como ejer
citantes de la autoridad por delegación, ÍJ
rios, a los que les encarga exigir a los individuos particula- ambigua. Lippmann apunta que,
pero la expresión es :1
por un lado, puede signifi-
res que cumplan con sus obligaciones públicas y presten los car que en un departamento admin
servicios públicos. Aquí el problema consiste en saber si la istrativo se ha delegado
el poder soherano de definir sus
expansión de la actividad gubernamental debe entenderse propios derechos y obliga-
ciones, y por el otro, asumir la funció
como una desviación inevitable de los "principios liberales", n de juez en una contro-
versia en la que es parte. Ésta es
una acepción autoritaria. 37
o no. 36 El punto a discutir radica en que el programa lib.?ral
parece estar en conflicto con el método liberal -de conirol.-
Por el otro, existe el significado
liberal de la delegación '
-del poder en la cual esa autoridad
denota que un departa- M¾.
' -
mento gubernamental está específicam
J; Idem. ente facultado para '.:'J
30 Lippma nn es de la idea de que Herbert Spence r lo creyó así, de modo hacer ciertas cosas, de modo que
sus derechos y obligacio- ¡
que en su sencdu d se dedicó a denunc iar que incluso las medida s de salud nes están definidos y sujetos a 1
pública eran injerencias en la libertad human a. Quizá Lippma nn se reficrn
que se impugnen y revisen
ante un tribunal. Como la facultad
a un la r go pasaje de Spence r donde profesa su fe u favor de la cli111in,wi,in puede se1· impugnada y
de los obstácu los que se alzan contra la marcha natural de la cosas. Es revisada, todo acto del funcionario
público también puede
aqul donde trata lo siguien te:"( ... ) no digamo s nada de las mediJa s pre- impugnarse y revisarse para determinar
ventivas contra la enferm edades . N o s , ' 1,·lle.,,i,,n,, que, hai<• b di1·e,·ciC,n y si se ejecutó de con-
por consecu,:,ncia d ,:, !;is prescri pciones , k ]., a¡! ·nh"i , k l ¡•nhicriw, ,· pro· formidad con la facultad asignada.
Entre ambos sentidos
duc«n grandes calamid ades; recorde mos como ,ejemplo la 87 muj1cres e existe una distinción radical. 38 En
hijos de ,oldado s q111c muriero n en el \'apor Accting ton, o d de la propaga- efecto, Lippmann asegu-
ra que el concepto liberal de delega
c·ión dc b.s tifl,idea , c\ifk1Í C\ por un ,blL'nu de akarna rillado oficial, ción de poder se afer r a a
como en E,.fünbLtrgo, " d , k l a , m..:dicla, .milC\l"Í'1 ,,rd,·n:1cla p n r c\ E,ta- la supremacía de la ley y trata al
do v skmpn : mal aplicad a . que aument an loo males que:, e proponen re- fi.mcionmio como persona
investida de derechos diferentes a
mediar. Vcrdad1cras masas d,c pn.1,:,ba dt> esta clase no qu,:,bnumm la c,m- los derechos de todo ciu-
fianza con que se invoca la inspecc ión ssmít.iria: Sl' 1·r:clam;, hnv con más razón, el liberalismo estaría en
bancarr
insis1cnt.:ia que nunca, corno lo demuestra la pdición hcch,1 pa r ., q,w todas necesidades sociH!es obvia . Lippma ota porque sería incapaz de a fr o nta r
nn concluy e que no e
ª'
las escuelas pública s estén bajo la vigilanc ia de médico s nombrn dos por el
goÍ.nr:u10··. He:,:...C,¡ 5¡:,-,¡¡_:,.,, E!',..:;-;;;.';-;- ::c:•;:".A J:r, ,ln, Y e , . . Bun1 Rae,
agenda del liberalismo tiene
) 7 ¡,¡, , ,-,,_ .
futuro. !bid., p. 298.
asl. y que la

nos Aires, 1945 [1884], p. 123. Lippma nn replica que, sí Spence r ml"iera JS /bid., pp. 298-299.
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CRíTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN NEOUBERAUSMO ]55 "!·!- •
154 !¡.' ¡¡j: jl
dadano, pero nunca superiores. El servidor público y
el ciuda- debe renunciar a su función de juez y conciliador, pues efec-
'l!_,
que el tivamente no le quedaría otra función que desempeñar si, ;°'!:' 1
.', ;:-;.;l
que el hecho de
dano son iguales ante la ley, de modo
del so- con pretexto de delegar su autoridad en los ministros, con-
primero porte uniforme oficial u ostente una insignia
que fía el control de los asuntos a "una burocracia irresponsable , , 1 ; · ;!j;t :.1i
berano en el papel de su responsabilidad no significa ¡ _,J: ....
· ' , IL1 /·.
Sólo es un hombre igual a y c!iscordante". 4 o
herede prerrogativas estatales. I' J <,; .. ::f.
'

1, ' ' : :¡l :i

•1 ..•
goza de facultad es Finalmente, debemos considerar los problemas que sur-
los demás, con la única di.ferencia de que
que está gen cuando es deseable que el gobierno asuma ob ras públi-
conferidas por la ley, qiie no puede sobrepasar, y
.. ·.,;; )'!';
ley, que no cas y provea servicios sociales, porque si los funcionarios ..:
sajeto a obligaciones asimismo impuestas por la
·1'
, '

debe desatende1:
# que dirigen esas empresas se conciben como miembr os de
¡l ,,
Uno de los problemas que causan la confusión
señala- :;;- una corporación pública constituida por el Estado, obran
. \ ; ':.J¡1¡"
l
·¡, L 1· 1
no tienen de una manera; pero si se consideran a sí mismos como viI Te-
da, es que frecuentemente los cuerpos legislativos
las intlinca- yes dotados con las ilimitadas pren"ogativas del soberano,
la capacidad de Formular reglas efectivas sobre :·:.-
ía modern a, provocan- lo hacen de otro modo. Por principio, Lippmann asegura
das cuestiones técnicas de la econom
ones de los que se deben diferenciar las obras públicas y los servicios
do que las leyes que fijan los derechos y obligaci
}Ji;
¡¡¡
s, más sociales a cargo de un régimen liberal y los que asume un
funcionarios sean for111uladas en términos gcnernle
1 • :- -:_.- ::,
...

que como obligaciones y derechos específicos. Y,

sin embar- Estado autoritario. En ese régimen, el soberano, que no es 'I • ;.'
y obligaci ones para la otro que el pueblo a través de sus representantes, observa a .
1 ,.¡J
go, un sistema adecuado de derechos H
alto grado de las empresas públicas como constituidas legalmente bajo
economía moderna de mercado requiere un
larmente la ·direcció n- . stt autoridad; en: tanto que en el Estado autorftario, tales
· - - - capacidad técnica y de pericia, particu
s, y la re- empresas se consideran como "e] brazo derecho del sobe-
de la moneda, la determinación de pesas · medida
son funcion es com- rano y rebosan de su majestad". 4 1 En efecto, la sociedad libe-
gulación de los mercados. Como todas
su buen desem- ral debe proveer escuelas, hospitales, centros recreativos y
plejas de la economía moderna, es necesario
de derecho s todo tipo de servicios sociales, de modo similar a que debe
peño para hacer efectivo y equilativo el sistema
divisiun del conlar con la policía y el ejército. Pero hay que destacar que
y obligaciones individuales de que depende la
que no faltará quien esté en con- conserva su carácter liberal sólo y en la medida en que los
trabajo. Lippmann piensa
que hay "una confu:,ió n servidores sociales, las autoridades de las escuelas y los ge-
tra de lo dicho, pero ello denota
funcion es del Esta rentes de plantas eléctricas desempeiien funciones específi-
mental cuando se alega que éstas no son
primor- cas cuando se establezcan esos servicios y rindan cuentas
do liberal. Esas tareas son inherentes a su {·unción
fa". 39 anle la ley,
dial, que consiste en ajustar el orden social a la econom
medida Resulta natural que la sociedad liberal emplee funcio-
Por las razones expresadas resulta claro que a
más comple jo, el concept o libe- narios, toda vez que debido a la complejidad de la civiliza-
que el orden social se hace
para esa situació n. \ ste es ción industrial moderna tiende a multiplicar su número:12
ral del Estado es más apropiado
el motivo por el cual, a decir de Lippma nn,_ el Estado no
'" ib1d., p. :WJ.
'
. ..
"!bid., pp. 303-304.
·.i !bid., p. 304.
19 Ibfrt., p. 301.
1 1* . . -.. :%',::> -J .. !l. "·' " ;;\:"tt ·-- ,, . ; , ·. - z, e : . t • --, • z. : t w : t i m ; r : 11
,]
11 1

t 156 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN

Pero el liberalismo reconoce al funcionario un estatus muy

diferente al que disfruta en un régimen autoritario; esto es:
sólo es un simple ciudadano empleado por un organismo

1 autorizado por la ley, para hacer ciertas cosas.

Las líneas precedentes hacen notar, dentro de las filas
VII. ORDEN ESPONTÁNEO
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

11
1 del individualismo, una penetrante exposición de la admi-
nistración públic.O. que conocemos, a la que juzga como in-
LA ADMINISTRACIÓN pública visualizada como lo hacen el li-
apropiada par!'f.el Estado neoliberal. Obviamente, la admi-
i beralismo y el neoliberalismo, es consonante con un arreglo

1
, nistración pública no sale bien librada del examen, pero ello
no significa que' se le juzgue como no importante, sino mús de los asuntos humanos que poca o ninguna relación tiene

'1
bien como lesiva a las formas que los neoliberales juzgan con un orden basado en la autoridad y la previsión . .tvlás bien
ese arreglo es concordante con formas voluntarias y natura- ,,
inadecuadas.
les, que no son propias del orden deliberado, sino del orden 1
espontáneo. Esta separación puede observarse como una an-
tinomia, o quizá como una disyuntiva, cuyas opciones pola-
' res son adoptadas allernativamente.

i . .,
L
Dos INTERPRETACIONES
-,,,,;,¡.,. DEL ORDEN DE LA VIDA HU1\1ANA

La visualización usual de la vida humana suele inclinarse

hacia el orden deliberado, y en este mismo ha nacido y vivi-
do la administración pública. Sin embargo, bajo las ópticas
liberal y neoliberal esa opción es la causa de su desfi g u r o y
perversión como ''burocratismo". Pero habiendo irnunpido
el orden espontáneo, su restauración le brindmia una opor-
tunidad para regenerarse. Si la administración pública ha
sido interpretada a partir de un orden equívocamente explo-
rado, por extensión ha sido errada su apreciación dentro del
curso de los sucesos humanos. Muerto el viejo liberalismo, la
oportunidad brindada por su vástago, el neoliberalismo, está
sustentada en un orden espontáneo que invoca la defensa de
!a "sociedad libre", oue depenile d e.ma :ci<lf-' rn:;-i.-;:h cc.:::p::-;:::n

·- sión de algunos principios nunca debidamente identificados.

157 '·'-i
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1

158 CRiTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA AD.MINISTRA CIÓN ORDEN ESPONTÁNEO Y ADMINISTRA CIÓN PÚBUC,\ 1-o '-
Uno de ellos hace necesaria una tajante distinción entre el no hay duda de que el hombre debe algunos de sus más
orden autogenerado, o espontáneo, y la organización deli- grandes é,'(iios al hecho de que ha sido incapaz de controlar
berada o racionalismo constructivista.1 la vida social, es dech que su progreso ha dependido de
su
La interpretación basada en el orden deliberado deriva deliberada abstención para controlar lo que se haJla dentro
del "racionalismo constructivista", que concibe el 01igen de de su esfera de poder. 4 Fueron energías espontáneas del cre- i
las instituciones sRciales como el producto de un plan o de- cimiento las que, aun siendo restringidas, pudieron defen-
·,'
• 1

signio. El neolil,tralismo juzga que se trata de una tradición derse de la coacción del Estado y hacer su labor. i
, intelectual falsa; tanto en sus conclusiones prácticas como Los argumentos precedentes entrañan un desafío singu-
en las normativaS, porque no todas las instituciones son fru- lar para las ciencias sociales, pues todas ellas se han nutrido '
to de la intención ni es posible hacer que todo el orden so- de los veneros de lo que el neoliberalismo llama "construc- !
f
cial .dependa de un determinado plan, porque ello significa tivismo". Hay que destacar particularmente a la sociología,
renunciar a gran parte del conocimiento disponible para tal la cual, para el neoliberalismo, habria nacido de un monu-
efecto. Friedrich Hayek alega que se trata de una opinión mental e1Tor, y no tendría valor al g u no para comprender a -!
inexacta relacionada con la menos equívoca hipótesis, se- la sociedad ni a sus instituciones, entre ellas la administra- '1
gún la cual la mente humana es una entidad aislada del cos- ción pública, la cual, dicho sea de paso, fue concebida en
la ''
mos constituido por la naturaleza y la sociedad, más que ser misma época en que lo fue aquella otra, su hermana. 5 Sin
:i
un fruto del mismo proceso evolutivo que da origen a las embargo, la realidad apunta hacia otra mta en la cual esas
instituciones sociales, y de la cual la "sociología" también dos disciplinas consanguíneas, constituyen campos de co- '.
-· nocimiento fructíferos para- los seres humanos. _,..,..,.
-
es su fruto.z
Para esta perspectiva, el problema radica en que el ra- . ·¡

cionalista, que desea subordinar del todo a la razón huma-

na, se enfrenta con un dilema: el uso de la razón apunta al
control y la predicción, cuando más bi.en los procesos del pro-
greso de la razón radican en la libertad y la no predicción
de las acciones humanas. De aquí que Hayek reproche al
racionalista que magnifique los poderes de la ra1.ón huma-
na y solamente visualice una faz de la interacción del
pensamiento y la conducta, donde la razón es paralelamente
configurada y utilizada. Pero no observa que, para que ocu-
rra el proceso social que nutre el desarrollo de la razón, se
debe permanecer libre de su control. 3 Más bien, argumenta,
1 Friedrich Hayck, Lmv, Legislaiion and Liberiy: Rules and Orde,, Rout-
"n,--l Kfi'11an Paul Ltd .. Buenos Aires, 1998 (1982), 3 t., t. J, pp. 2"3.
ls- a:l
i !bid., pp. 5-6:
3 Friedrich Hayek, Los (1.mdamentos de ln libertad, Centro de Estudios
sobre la Libertad, Buenos Aires, 1982 (1959), p.--65.
ÜRGANIZACIÓ N Y EVOLUCIÓN
De acuerdo con los planteamientos precedentes, la adminis-
tración pública debe ser confrontada con la disyuntiva de
los dos modos de abordar el problema de la actividad hu-
4Hayek sugiere que hoy en día, sin embargo, las técnicas de control de
que disponen los gobiernos hacen dificil, si no imposible, que se mantenga
esta situación, y que no se está lejos de que las fuerzas deliberadamente or-
ganizadas de la sociedad destruyan a las fuerzas espontáneas que hicieron
posible el progreso humano. Jdem.
5 Debemos lwcer notar
que Auguste Comte publicó en 1822 el trabajo
fundacional de la sociología, Pltm de los /rabaios ciena(icos nécesarios para
reorganizar la sociedad, Editorial Tecnos, Madrid, 2000. En tan.to que Charl e s -
.; ..._,, '.Gvw,!u lMLitl ¡.,ubhi.:auu e1 escrito pnm1gemo áe Ja adm1mstración
pública más de una década antes; De l'Importance el de ln Néce s s iré d'tm "
.../·,
Code !ldministrati(, Gamery Librairie, Pruis, 1808.
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1 ¾f:?i fü'ili½Effii?h .. .,'· 3--bi&llibii:M:
160 C R Í T I C O S Y C R U Z A D O S C O N T R A L A ADMINISTRACI ÓN
mana por cuanto a la formación de su orden vital, los cuales
conducen a conclusiones diversas acerca de la explicación
de su naturaleza.
E l punto de análisis parte del problema de si la actividad
h ana debe necesariamente ser organizada o no. Frie<lrich
u m
Hayek cree que la organización es prescindible, de manera
que se debe realizar)..In esfuerzo de comprensión que disipe
la falacia de que a organización dispone de un poder ili-
, mitado de implemE!ntación de los objetivos humanos. Y que,
en contraste, el orden espontáneo es el que pone de relieve
las limitaciones del comportamiento deliberado inherente a
toda organización. 6 En suma: que se debe advertir sobre la
consecuencia de dejarse seducir por el primer modo de ver
las cosas, que deriva en la innecesaria limitación de la po-
tencialidad del ser humano, cuando sólo por el reconocimien-
to J e los Hrni1.cs de lo posible es que el hombre desarrolla al
má"imo sus facultades.
Sin embargo, Hayek toma distancia del argumento a fa-
vor de que la
,libertad
debe necesa iam. nte esgrimirse como
un planteamiento contra la orgamzac1011, fa cual está basa- ....',>1,,.t
da en un conocimiento dado y personifica la adscripción a un ! lenguaje, la escritura, la moneda y el mercado fueron consi-
fin concreto y métodos especiales. De hecho, la organización
en sí misma no es buena, de modo que sólo será beneficiosa
y efectiva en la rnedida en que enLrañe "volunlariedad" y
establezca una esfera libre. 7 Sin embargo, el conceplo de
organización formulado por Hayek es en extremo específico
por estar subsumido en el problema de la autoridad pues,
como lo entiende, todo organizador sólo determinará por
medio de órdenes las funciones que cada miembro dt'sem-
peñará, así como los fines previstos y los métodos escogidos.
Únicamente consentirá que los individuos decidan sobre los
detalles, con base en sus conocimientos y posibilidades. 8 De
6 Fried1i ch Hayek, Ll/.\01, Leg islarion and Libe11y: Rules and Ordei; pp. 8-9.
' i-rieCincn h a y e:;.._, I..v ¡ , _ , ,,J ,, iitd liu ..:..: :,.. :.:,:, ; :..:C:, ¡:,;. - -- :".
3 Friedrich Hayek, /.A.w, l.egislation and Liberty: Rules and Orde1; p. 48.
¡;
1 i ti-
..
,1
O R D E N E S P O N T Á N E O Y ADMINISTRACI ÓN PÚBLICA 161
modo que la organización afronta el mismo problema inhe-
rente a todo intento de ordenar la actividad humana com-
pleja; es decir, que los individuos involucrados en ella acuer-
den colaborar aportando los conocimientos que el "jerarca"
no posee, pues sólo en los tipos más simples de organiza-
ción puede ocunir que todos los detalles sean manejados i.
por una sola mente.
El problema central en la primera perspectiva sostiene
que las instituciones sólo pueden propiciar el logro de los fi-
nes propugnÉtdos por el hombre, en el grado en que son de-
;J
liberadamente creadas con tal objeto, y que frecuentemente
su mera existencia es la pn1eba de que fueron creadas con
una intención determinada. Se a.firma, en fin, que en todo ,1
caso se puede remodelar a la sociedad y sus instituciones, 1
de manera que los actos humanos propicien en todo mo- 'i
''
mento e! logro de un objetivo previamente determinado.
i
Hayek observa que este enfoque produjo una regresión ha-
cia planteamientos antropomórficos, porque atribuyó el
'
! origen de toda institución a la invención o el designio hu-
manos. Desde entonces, la mm al, la :religión, eI derecho, el tt''"'"
¡
derados como creaciones deliberadas y corno un fruto de ''
un designio explícito. 9 Se trata, pues, de una explicación
"intcncionalista" y pragmática de la historia que encontró su '
más plena expresión en el pensamiento de Thomas Hobbes '.
y Jean-Jucques Rousseau, 10 según el cual, la sociedad es fruto
de una convención previa. 11 Y aunque ambos pensadores no
9 !bid., pp. 9-10.
10N o es difícil pensar que Hayek haya tenido en mente la obra príncipal
ele Hobbcs: Lcviatlum, Thc Librnry of Libs)n,l Arls, Indilmápolis, 1978 (1651).
· Y, respecto a Rousseau, su Co11trato social, Porn'.ia, Mé..-:ico, 1979 (J 762).
' Hobbes explicó que el Estado, o Civitas, nacló de un pacto por el cual
1
lo hombres acordaron dotar de poder a uno v varios hombres, autorizán-
dolos a act11arcn su nombre. Thomas Hobbcs, Üp. cit., p. 142. Rou"S<,'au, por
su parte, concluyó que una vez establecido un contrato social entre los seres
1,,,= """ . " " ..; _n: s::-a.:'.:':r: :::r::: ¡;;::c:;;:r:.:c :_!;.;;_ ««< '-'--, :: ... 1,,«..:« . : i u J, , . ..; ,
r, su tiempo república. Jean-Jacques Rousse<1u, op. cil., p. 10.
 H/il
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162 CRÍTICOS - CRUZADOS CONTRA LA ADMJNJSTRACIÓN ORDEN ESPONTÁNEO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 163 tl
.l 'Jii:
n/:
pretendieron reflejar la realidad histórica, su idea fue utili-
zada como modelo para señalar cuáles de las instituciones
nacimiento cabal de los motivos que lo inducen a observar . ';·¡','.:;-'
determinados cánones, sino que su capacidad mental y su "'
l:'
existentes pueden ser consideradas como racionales. De actividad se rigen por normas que han evolucionado a través ,, l·11
: ,¡,
aquí, Hayek concluye que a esta concepción filosófica se le
puede·atribuh hasta nuestros días, la preferencia manifies-
de un proceso de selección desarrollado en el seno de la so-
ciedad, y son fruto de la experiencia acumulada a lo largo
:¡l
¡,
ta por cuanto a lo que se hace de manera consciente o deli- 11 ¡
berada, toda vez que se tomó del término irracional el senti-
de innumerables generaciones.
Hayek interpreta la evolución humana como un proceso
1'/'
do peyorativo que lo caracteriza . por el cual las innovaciones surgen mai·ginal y constante-
,¡¡
' \¡{
Su crítica a la "'rganización apunta como errónea la mente en el transcurso de la adaptación, que aparecen como fj:
·,!
.-' idea de que toda institución
•
positiva es f ruto de una previa nuevas ordenaciones dentro de las cuales los esfuerzos de los 1
l
<t-i'
.' .

intención, y qne sólo esa intención la h<1ce adecuada a los
propósilos humanos, es effónea. De aquí, Hayek apunta como
falso que los actos humanos deban su efectividad exclusiva
a ese tipo de conocimiento, pues muchas de ]::is institucio-
nes sociales que han sido imprescindibles para d logro de
sus objetiYoS son fruto de prácticas, hábitos o costumbres, y
no son el resultado de la invenLh·a humana ui pt·c\'akccn en
razón de los fines que a través de ellas se matcrializan. 12 Si
el hombre vive dentro de a r reglos sociales que facilitan
orientar acertadamente su comportamiento, y goza p01· tal
vía de una razonable probabilidad de satisfacer sus apeU:
tos, ello deriva no sólo de que los seres hrnmmos logren
oiientar su conducta hacia metas conocidas, sino también a
que su comportamiento está ajustado a normas cuyo propó-
sito y migen escapan f recuentemente a su comprensión y
cuya misma existencia incluso, a menudo, no es advenida.
Contra el punto de vista del "racionalismo constructi-
vista", los pensadores afiliados al nrdl'n l'..;pon1rinen arg:u-
m.entan que el hombre no es sólo capaz de perseguir fines,
es deci1 hacer uso de las relaciones que existen entre los me-
díos y los objetivos, sino lambién susccpLibk de ,;ornclerse
a normas. Pero si el ser humano plasma sus propósi Los en
normas, Hayek cree que ello no obedece a que tenga un co-
U c..; ,1 : ,-.<
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r ,,::;;e/M; ., ,....,,,1
T-ó/,Q•·t,o• P,,j , m ¡ , f
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¡J
individuos estarán coordinados en sistemas emergentes don"
de el uso de los recursos será tan temporal, como las condi-
ciones de las cuales ha emanado. Paralelamente surgen mo-
dificaciones en los instrumentos y las in!':ótitucioncs, que son 1
adaptados a las nuevas circunstancias. 13 Algunas serán me- 1
ros ajustes temporales a las condiciones reinantes, pero otras
conslituirún mejorías que incrementan la mutabilidad de los
instrumentos y las instituciones, siendo de tal modo conser-
vadas. Estos últimos, por consiguiente, no constituir{m pu-
ramente una adaptación. superior a las circunst.:mcias de
tiempo y lugar, sino una "realidad pern1anente del mundo
que nos rodea"; es dech "formaciones espontáneas" donde
encaman Jas leyes generales que gobien1an la naturaleza.
No está de más hacer aquí una digresión. Tal como lo
adelantamos, de ser ciertas la.s aseveraciones enunciadas,
la sociología y todos sus próceres estalian sumidos en un
extraordinario error, del cual tampoco escaparía la ciencia
de la administración pública, pues como aquélla, también
han sustentado su desarrollo en principios diversos a los
propios del orden espontáneo. Su desaffollo científico parte
drl supuesto de que toda administración es un producto del
designio humano, a través de normas deliberadamente for-
muladas; que ella existe bajo un sentido de organización in-
n,.,z.,,. l3 t:'-<-s-J,.¡_L TT.. , .• ,, T
o- .,-:,.,'-, "
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16.1 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN
nato; que su vida sólo se explica teleológicamente, es decir,
por cuanto alcanza fines externos a ella misma; y que la for-
ma de su vida, así como su reforma, es lo que asegura su
prolongación vital.
En realidad, la defensa del orden espontáneo no esgri-
me un argumento general, sino uno muy específico, aunque
ciertamente cons icuo: el mercado. Tomando como princi-
pio lo que juzgicomo una connotación autoritmia del con-
cepto de orden bajo la perspectiva de la organización, según
el cual ese orden 'sólo puede ser creado por fuerzas exóg:enas,
eso mismo lo hace inaplicable a órdenes como el mercado,
entendido como resultado del equilibrio endógeno. En conse-
cuencia, todo orden espontáneo de esta e-spccie goza de pro-
piedades que difieren radicalmente del orden deliberado. El
orden ele mercado es el "único modelo capaz de integrar efi-
cazmenle, en un orden único, un clcYadu número de activi-
dades basadas en la disponibilidad de una serie de conoci·
mi en tos personales dispersos" . 1 Y, sin embargo, muchas
personas no aceptan un orden que nu sea el fruto de la crea-
ción humana. Hayek anota que la raz6n principal' eShiba en "*'>:'
que los órdenes naturales, como el mercar.lo, no pueden ser
captados por los sentidos, de modo que cabe descubrir su
existencia solamente por la vía de1 intelecto.
Dedvado del estudio del orden l'!spontáneo, Hayek utili-
zó la "evolución espontánea" como estructttra axial para dar
sentido al desarrollo de las instituciones sociales, comparán-
dola, como sabemos, con lo que llamó el "racionalismo cons-
tructivista". Contrasta el ''orden creado" (exógeno u ordena-
ción), al que también llama "estructura", "orden ai1ificial" y
"organil,ación", por cuanto orden social dirigido, con d or-
den autógeno o endógeno definido como "orden espontá·
neo". Para tal efecto invoca al griego clásico, que cuenta con
vocablos diferentes para designar a cada cual: taxis para re·
H Frfodrich Hayek, t,,m; Legisiatton umi 'Lii,,"'")· li.«i"" "".l O,.L-;;
pp. 36, 38 y 42.
·,
a -
ORDEN ESPONTÁNEO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 165
ferir al orden creado, 15 y kosmos para designar al orden es-
pontáneo, vocablo que originalmente aludía el arreglo con-
veniente de un Estado o la comunidad.
Asimismo, precisa que el término "orden" es el más ade-
cuado para dar significación a lo que desea transmitir; si
bien, acepta como sinónimos los vocablos "sistema", "es-
tructura" o "esquema". Más puntualmente, Hayek explica
que el "orden describe un estado de cosas en el cual una '
multiplicidad de elementos de diversas clases están relacio-
nados entre si, de modo que el ap1·endizaje de una parte es-
pacial o temporal del conjunto permite formular expectati-
vas adecuadas acerca del resto o, por lo menos, gozar de ' ;
una elevada probabilidad de resultar correctas". 16 ,1
El orden creado es inherentemente autoritmio porque .1
sólo puede ser miginado por fuerzas exógenas, es decir; ajenas
al sistema, y de tal modo, es inaplicable al mercado enten-
dido como una consecuencia del equiliblio endógeno o in-
terno. El resultado es que el orden espontáneo, principal-
mente del tipo de mercado, tiene propiedades muy diversas "
a los atributos del orden creado. t a conclusión es que, h--a- -t-·-
tándose de órdenes de elevada complejidad, que son los úni-
cos capaces de integrar un número de datos concretos supe-
rior; algo que ningún cerebro puede aprehender, sólo pueden
derivar del "juego de fuerzas de carúcter espontáneo". 17
Hay que destacar que el estudio del orden espontáneo,
cuyo campeón indiscutible es Hayek, goza de una antigua
tradición en el campo de las ideas. Es indudable que, a lo
largo del siglo xx fue eclipsada por el "constructivismo ra.
cionalista" y por efecto del impulso de las ciencias exactas,
las cuales, basadas en la predicción, el cálculo y el conlrol,
sirvieron de inspiración a las perspectivas basadas en la di-
'' P.:tra cjcnipliiicar d lér:rninu 1a..-rü, llayek recurre <1! muy e tricto
..,,,,.
de1;_'.l; .batalla de las fah:mges griegns. !bid., p. 36. or
;,
!7 !bid., p. 38.
·,---
.,,,
-1,:M
¡· .:J.!.V
··· .wit
166 CRíTICO S Y CRUZAD OS CONTR A LA ADMIN ISTRAC IÓN
rección consciente hacia fines prefijados. 18 Pero este efecto
habiia sido especialmente nocivo en la economía, la cual no
siguió el camino trazado por el orden espontáneo ni des-
arrolló una teoría al respecto.
El estudio del orden espontáneo no ha sido un campo
de cultivo singular de Hayek, sino toda una tradición, cuyos
exponentes laj ;n corno una elevada teoría.
" hace ver que ello no significa que la doctrina constituya una
L A TEORÍA DEL ORDE'.\ ESPONTÁNEO
Esta teoría está basada en una tesis general, la cual sustenta
que su campo de conocimiento está relacionado con las re-
gularidades de la sociedad y los eventos ordenados que no
son el producto de un designio humano deliberado; regula-
ridades del tipo, por ejemplo, de un código jmidico o un
plan económico. Tampoco se asemeja a un fenómeno pura-
-
mente natural, como el clima, que existe in<lcpcndientcmen-
te de la voluntad human-a.19 En contraste con los dos casos
precedentes, el orden espontáneo constituye una "tercera
esfe r a " relati"l:a a las regularidades humanas donde imperan
las prácticas e instituciones que son el resultado de la acción
humana, no el efecto de una intención específica.
La utilidad de la teoría del orden espontáneo radir.:,1 en
que, cuando esas instituciones y prácticas son iJwesLigadas
a través de sus conceptos, ellos ren::lan patrones sociales ade-
cuadamente estructurados que parecen ser d producto del
designio de una mente omnisciente, pero que en realidad
son resultados espontáneamente coordinados de acciones,
posiblemente de millones de individuos que no tienen la in-
1 NonTmn Barry, Thc Th,diliori u{ Spor,/ar,eaus 01dc1, 1982. Publicad
núm. 2, verano
originalmente como Litcralur e o f Libeny, vol. v,
trture tor Human ::ill!Úle . Jiu¡.J.11www,"<..1.11 iL.u1'¡;,1íb
br y TSO .htm l.
I? !bid., p. 5.
;:·
ORDEN ESPONT ÁNEO Y ADMINJ STRACI ÓN PÚBLIC A 167
tención de producir un orden general. La explicación de esos
patrones ha sido, desde Adam Smith hasta nuestros días,
comúnmente conocido como la mano invisible. 20 De mane-
ra natural, el orden espontáneo cst(1 firmemente establecido
en la tradición del individualismo, que tratarnos en los dos
capítulos precedentes.
Como lo hemos observado, la teoría del orden espon-
táneo está asociada con la tradición antirracionalista, pero
11
clase de irracionalismo; o que la persistencia y continuidad
de los sistemas sociales sea entendido corno un producto de
la intervención divina o de alguna otra fuerza exlratcrTestre
que es invulnerable a una explicación racional.2 1 Sin em-
bargo, Norman BmTy asume el riesgo de que la doctrina de
1
20 La imagen de la "mano invisible" suele buscarse en la ob r a cumbre
¡
de Adam Smith, An Jnqidry hilo the Xmurc:: and Causes o f th e l-\'e a lth o f th e
Nation.s, Encydop aedia Britannica, Tnc., Chirnp:o, 1952 (1776), p. 194. Sin
embargo, !a figura foe formuh1da casi dos décadas antes en otro de sus es:
i+•-
critos, donde explicó lo siguiente: '1os ricos seleccionan del montón sólo To
más preciado y agradable. Consumen poco más que el pobre, y a pesar de
su egoísmo y rap,1cida<l natural, aunque ellos procuran sólo su propia con-
veniencia, y lo único que se proponen con el trabajo de esos miles de hom-
bres a los que dan empico, es la gratificación de sus vanos e insaciables
deseos, di\'.iden con el pobre el producto de todos sus progresos. Ellos son
conducido por una mmw invisible que Jo hace distribuir las cosas nece-
sarias de la vida, tal como habrían sido distribuidos sí la tierra hubícrn es-
tado dividida en porciones iguales entre todos sus habitantes; y así, sin
intentarlo, sin saberlo, promueven d interés de la sociedud, y p;·oporcio-
rmn medio para hi multiplicaciún de las espcdcs", ,\dam Smith. Tlu:
Theor)' o ( J1ornl S1m1imen1s, A . .''vlillar, l 790, fo. ed. (primera publicación
1759). Library of Economics and Liberty, http://www.econlib.org/lib r a r y /
SmithJsmMS4.hr.ml.
11 Ban:y ejemplifica con la posición or-igi.nal fonnulada por Da\-id Hume,
quien arguye que una ra ón humana pura e independiente no es capa:,; de
determinar a priori aquellas nonnas morales y legales que son requeridas
para procurar el orden social. Además, Hume sostuvo que la tradición, Ja
experiencia y las uniformidades generales en la nnturale7..a humana, con-
;d)
o tienen las paula de una conducta social adecuada. En otras palabras, más
i.\¡
de J 982, lns-- allá de la esencia irracionalist.a, el argumento humea.no es que la raciona-
¡
;·..;.),"L "'":,,"'':..;LL, -.i '.'.:'!;.cl ::'..c c:;;.; :.,;-¡ .. .,a.._i.,_ J,«cio. ··¡d l,dJa .., haóma enema de los exagerados .',
r clamos hechos en nombre de la razón por los filósofos de la Ilustración.
'\onnan Barry, op. cit., p. 6.
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e.' _,_ .... • l¡¿;,t ·>Y,.húL ·,

ADM!NISTRACIÓ>l ORDEN ESPONTÁNEO Y ADMIN!STRACIÓN PÚBLICA 169

168 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA LA

dentro de cieita clase señal que retroalimenta de información al sistema, facilitan-

la evolución esp o ntánea pueda caer do automáticamente que los actores se relacionen por me-
papel de la razón a
de relativismo; es decir, la eliminación del dio de una coordinación espontánea que parece ser el produc-
acerca de
partir de la fommlación de sentencias universales to de una mente omnisciente, pero no lo es.
que puedan Lentar al
la estructura apropiada del orden social, En forma emblemática, Ifayek explicó que los precios
de reglas sim-
teórico social a aceptar una estructura dada son el medio por el cual se comunica la información nece-
tradicionales.
plemente porque. es el producto de procesos saria para la coordim,ción eficaz de las acciones de actores
que se op o n e
Hay que r ?i-dar que el "racionalismo" al individuales, cuyo objetivo es viabilizar que cada uno de ellos
de la Ilustración, la
, la teoría del orden espontáneo procede actúe a la luz de los cambios ocurridos en el val o r de las
más desagradable en

;t
cual, para Barry, tiene su expresión cosas que les interesan. I-Iayck observa como "maravilloso",
ocurrió antes,
la doctrina del derecho natural cuya gestación que en caso dado de escasez en una materia prima, sin que
sociedad de Thomas
en el siglo XVII. Porque en el modelo de se a emitida alguna orden, sin que se conozca la causa de la
simple es conside-
Hobbes, por ejemplo, la razón "natural" carestía más que po r algunas personas, decenas <le miles de
rada capaz de formular por sí misma reglas
uniH;rsaltrn.:ntc
Y se asume qu e la individuos cuya identidad no se conoce son impulsados a i
apropiadas para el orden y la continuidad.
con reg.l a s usar los materiales o los productos. 24 En fin, está convencido 1
razón puede concebir un orden legal relacionado de que, si esto f·uese el resuhado de un designio human o de-
está a la cabeza
que emanan de un soberano dominante, que liberado, tal mecanismo se aclamaría como uno de los gran-
que la sabiduría
de un sistema jerárquico.22 Es de tal forma des üiunfos de la mente humana. Pero ese sistema no es el
evolutivo es orni-
inmanente a un sistema fragmentado y
,.. __··---· de códigos ju- producto del designio humano, de modo que los que se guían
tida, a favor de estatutos o de un,;1. e!;ltrUctura por tal mecanismo no saben de ordlilario por qué hacen lo ;.¡,-
del sigl o XVli
ridicos. Otros teóricos del derecho natural que ellos hacen.
de la naturaleza
tuvieron una visualización más generosa No está de más insistir en que, entre todos los teóricos
más sensibles a
humana, elaborando estructuras de reglas del siglo XX que han tratado al orden espontáneo, Hayek es
su epistemología
la libertad y a los derechos, sin modificar quien más ha colahorndo a la reproducción intelectual de la
racionalista. visión de Adam Smith sobre un orden social auton-egulado
con la Ilus-
La teoría del orden espontáneo, en contraste
naturales" que no son el
trnción, se ocupa de los "procesos es conj1.1gacíón de esa información y la necesidad de congree:nr el conocimien·
ejemplo dásico
producto de la razón ni la intención. El obje-
to nacido de la necesaria interacción entre los individuos, entraiía la nece-
de los
la economía de mercado donde la coordinación
sidad de la coordinación. N o existe una condición estática de equilibrio, sino
cono- una cualidad dinámica del proceso de mercado que se orienta permanen-
actores incontables permite
tivos y los propósitos de <le sus
temente hacia ese equilibrio. El proceso del mercado es esencialmente un
de más de un puñado continuo de ensayos sucesivos, a medida que las pen.:epciones nuevas de
cer los objetivos y los propósitos de los participantes se traducen en cambios de planes y acciones. Thomas Taylor,
gracias al mecanismo
conciudadanos, lo cual ocurre es la
lmroducción a la e.. cuela. auslriaca de economía. Varios, La escuela austria-
una mercancía
los precios. 23 E\ cambio en el precio de
'
ca de economía; historia, metodología y aclwilüiad, Centro de Estudios de
Economla y Educación, Monterrey, 1989, p. 57.

:: ,,í. m. en
" Fried1ich Hayek, "Thc Use of Knowlcdge in Society", reimpreso de
f!mencan Economtcs Review, XXXV, num. 1v; septiembre cie 1 4:i, hup:/1
<.
23 Thornas Taylor explica que el carácter disperso de la información de \N\V\V.Virtuaischool.edu/mon/Econornics/HayekUse ofKnowledge.htmJ, p. 6.
del pro e o

¡'
de centra\izada
el mercado, la naturaleza inherentemente

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ORDEN ESPONTÁNEO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 111

L A ADMINISTRACIÓK
110 CRÍTICOS Y CRUZADOS CONTRA

y casi nada de admi- diversas de explicación, una concerniente a la fommción del

que requiere poca dirección y control, orden espontáneo, la otra relativa a la ernlución de las reglas
hecho hincapié en la im-
nistración. A través de sus obras ha y las instituciones con base en la selección natural. Hayek
así como en lo que
portancia de los procesos espontáneos, mismo habla de las "ideas gemelas" sobre: la evolución y la
el crecimiento de
juzga ser la imposibilidad de pronosticar fonnación espontánea de un orden, pero sin indicar que exis-
de un sistema aulorregu-
un orden social. En su desc1ipción ten diferencias importantes entre ambas. Sin embargo, el
más importante de Haye k
lado, Ban}' encue:1tra que el logro énfasis sobre la evolución y la transmisión cultural de las
de la toma de decisiones
ha sido mostrn.,r quc las ventajas reglas y las prácticas introduce una nota de relativismo his-
pro\'ienen del hecho de que
descentralizacffl· en un mercado
, es el único dispQsitivo que el hombre 25
ha descubierto pa r a su- tórico que no siempre armoniza con el racionalismo liberal
!
Esto es así po r que
l
universalista, que caracteriza su explicación sobre la forma-
perar la ignorancia y la incertidumbrc. ción de los órdenes económicos.
objetos físicos gobernados por
el mundo social no consta de
las leyes simples de la causalidad,
mundo habitado por personas individuales
sino que constituye un
en cuy a s m!c'ntcs,
El aspecto más frágil del método de Hayek es su intento
por explicar la naturaleza de las instituciones legales y socia-
les, con las mismas herramientas intelectuales que usó en la
1
inaccesibles al obser-
que son partes interiores recónditas
no están fijados ele ante- explicación de los fenómenos económicos. Hen--amientas que
vadm· externo, esos conocimiento hacen hincapié en los procesos naturales, nnís que la razón
persona o inslitución.
mano ni son asequibles a una sola y el artificio. El problema aquí es la explicación del origen de
moslrnr, asimismo, qu e
Pero la intención de Barr:\' es las reglas "universales de la conducta justa", pues ellas apa-
explicar el orden espontá-
mientras el intento de Efa ·ck por recen espontáneamente. Barry explica que 1-Jayek estuvo a
exitoso, y contiene algunos
neo-del mercado es en gran parte r. .,.
a la natui'aleza de los--.;,.:.:> favor del derecho común, corno opuesto a los estatutos, su-
de los logros más biillantes respecto giriendo que el crecimiento y el desarrollo del intercambio
Smith, 26 su intento de
procesos económicos desde Adam mercantil podría tener lugar dentro del conlexto de códigos
sim.ilares lo es mucho
aclarar el orden legal en términos generales ele derecho, los cuales definen las condiciones de
a que mezcla dos clases
menos. 27 Esto obedece en gran parte la libertad. 28 Sin embargo, en su obra sobre derecho, legisla-
25 Norman Barry, op. cit., pp. 38-39. huma•
ción y libertad, aquí tratada, casi hay un énfasis exclusivo en
corno indudable que los ¡;ere las virtudes del desarrollo espontáneo de la ley y de las insti-
26
Sobre este tema, Hayck apuntó cantidad de infonnaci(m idónea, en
la mayor
110'-' eni.n llevados n utilinr dcpl·ndC' indin·ctanwnl<' de· ,·irn1n,,.tan• tuciones. La explicación de este cambio descansa en el hecho
la mc<lid.i de que 11 r,·muneración el
que, hablando en término'-' de la ..:ilwnwtica. de de que, aunque Hayek reconoce que el derecho codificado
das desconocidas. E s asf i{cedback) asegura el mantenimit·nto
m¿,canismo de retroalimen1adón -\d a m Smitb podría ser más cierto que la ley hecha por el juez, esta venta-
es otra cosa que lo qne amaño .
un orden autogenerado que no i1l\"isib]e'". Fiiedrkh Havek,
c,mcibió como la in\ c' r\'C nc·i(n l l k una ·'mano
p. s1: Err ja es nula si resulta en la visualiza ción de que solamente lo
üi:ma, :v\t!'.icu. 1979 \!97Sl.
Denwa,icia, ¡11.s1icia 1· w c i11/i.1m " ,enfatizando que en la esfera económica, que es expresado en los estatutos debe tener la fuerza de ley.
otra obra abundó sobre el punto, a vili·
'"mano invisible", 41.1c '"sigue sometida Lo dicho deriva en la idea de que los órdenes legales es-
su famosa frase relatirn a b mediante la cual intentó e,prcsai'
pendio", es nwnimente una expresiónoca ionalmentc a contribuir al logro· pontáneos contendrán reglas que tienen que set' formuladas
cómo cada ser humano se ve obligado ánimo alcanzar. Friedrich Hay c k ,
La1
. 11,
J._, c.!.,;::::;: r:,, -:,·, n " -= '"h"' en su

-
6

p. ,;g.
Legi.slation and Liberly: Rtdes awl Order, 26 Friedrich Hayek, l o s fundamentos de la libertad, cap. 13.
21 Nonnan Barry, op. cil., p. 40. ¡ ,'

'.,
-.'.
 r : ¡,
.:,if
:¡111

·',.
172 CRÍTICOS Y CRUZADOS COKTRA LA ADML.'\'1STRAC1ÓN
"1:
ORDE:-J ESPO.\'T,\...t,mo Y ADMJ:\'ISTRACTÓN
P(BJJC.\ 173
en palab r as. Por lo tanto, Hayek no mira un sistema social Hayek, que pugna contra la justificación
racionalista del or-
como completamente autorregulado, ya que reconoce un pa- den capitalista del liberalismo clásico (que
deriva de un man- '
i
pel para el gobierno coercilivo en la aplicación de reglas dato moral que venera una estructura
abstracta y universa-
que la "legislación" será requerida para la corrección de la lista de Jos derechos individuales), como
contra las variedades
"ley", que pueda haberse desarrollado de una manera inaprn- familiares del colectivismo racionalista.
En fin, Barry pien- ¡.-.!
piada. Pero la tarea asignada a la evolución en el discerni- sa que en algunos aspectos su glosa .¡ 1

miento de la ley genuipa, claramente significa ser paralela a del orden espontáneo lo distingue de
evolutiva sobre la teoría
otros escritores de esa
r"•¡'
la "mano invisible" .cómo argumentación de la armonía en tradición, quienes no se censuran a sí mismos
por el uso de la
razón para la evaluación critica de los
, la economía de me ado.
29
resultados de un pro-
ceso no diseñado.

:J
Sin embargo, e1i.minar la razón en la interpretación de
las reglas de un sistema econúrnico compromete a Hay c k La teoría del orden espontáneo muestra
sin duda algu- '
con cierto tipo de conservadurismo y quietismo ante el flujo na que dentro de su ámbito de explicación
científica, en su
,'
de los hechos, a pesar de su compromiso personal con el li- seno no tiene cabida la administración
pública tal como es
beralismo económico y su recomendación d refunrn1s ins- tratada por sus cultivadores. Sobre todo t'
porque en su con-
cepto del orden espontáneo no existe

¡
titucionales radicales. 30 un lugar para una
En conclusión, Barry apunta que se puede sugerir que institución, cuya natLll'aleza es tan diversa
a ese orden. Sin
la teoría de Hayek sobre el orden espontáneo es el producto embargo, el estudio de la administración
pública no debe
de dos influencias emparentadas, pero distintas, que no tien- renunciar al derecho de abordar al orden
espontáneo, visto
den hacia la misma dirección. Como teórico de hi econo- de un modo diverso, y en efecto así lo
ha hecho de antafi.o.
mía, su explicación sobre las propiedad s de coordinación 1 ,'
del intercambio aclaran los mecanismos que producen ei ...,,,,,, -4t;.-,..,,_
orden, y puede ser dada una explicación sensata. Pero como EL ORDE:-.'. ESPOTÁ:'\EO
teórico jurídico y social se apoya en un enfoque conserm- EN EL PENSAil-liENTO ADJ\UNISTRATIVO
dor y tradicionalista que es tan desconfiado de la razón, que
ordena asumir ciegamente un flujo de hechos sohre l'l que Ciertamente, existe 1m modo diferente de
observar al mun-
podernos tener poco control. Pero, en este enfoque, b razón do de lo espontáneo, dentro del cual
tienen cabida los pro-
podría ser tan minusválida que es imposible Y.tlornr Cl"Í! ica• cesos administrativos. Es el ámbito del
desarrollo técnico
mente esta circulación de hechos. La evidencia indica. sin donde la acción ocur re dentro úe una
actividad particular
embargo, que no existe ninguna tendenda necesaria para consistente en la búsqueda de una eficiencia
superior. Como
el equilibrio en un orden legal, en que la evolució11 espon· lo ha expresado un autor, en ese universo,
"el esfuerzo ente-
tánea tenga que ser mrestada y desviada bajo la autoridad ramente natural y espontáneo es remplazado
por un com-
de la "razón" ,3 1 Pero tal es la fuerza del antüracionalisrno de plejo de actos designados para mejorar
el rendimiento". 32
Esto ocurre de tal modo por motivo de
29Nonnan Barry, op. cil., pp. 49"50. la creación de for-
.,o !bid.. p. 50. _"'º'""
J< Jacques Ellul, Tite Teclmologic,d
, , ; , ,,.,j-';-- f'• L-- Society, Vintage Books. Nu"""' York:
JJ [bid., p. 60. ,¡, V.

!-
 ··..;:'..:iii,t{¿üffifuwr, · ..r··

'¡
:'
lí4 CRÍTICOS Y CRUZADOS COKTRA L A ADMINISTRACIÓN O R D E N E S P O N T Á N E O Y ADMIJ\:lSTRACIÓK
PCBLICA 175 !'
mas técnicas complejas, comenzando desde modos simples acuerdo con Arnold Toynbee, la historia
se divide en tres pe-
de actividad. Aunque esas formas no son necesru.iamente más riodos, que culminan con el paso
del periodo técnico al !'
1
complicadas que las configuraciones espontáneas, son petiodo de la organización. Ellul expresa

11
su acuerdo con
más eficientes y mejor adaptadas. Toynbee por cuanto que la técnica
mecánica no caracteriza 1
Dos factores entran en el campo extenso de las opera- mayormente nuestro tiempo. De hecho,
la técnica mecánica
ciones técnicus: la cqncienda y el juicio, los cuales producen se convierte en un accesorio de fenómenos
más decisivos. 34
}
,·¡
el fenómeno técni . Lo que caracteriza su intervención es Ellul también tiene en mente el "vasto
aumento de organi- :1:
o que, esencialmente, tomando lo que fi.1e previamente tenta- zación" en todos los campos, reconociendo
que ése fue el
tiYo, inconsciente ·/ espontáneo, lo sitúa en el ámbito de lo ambiente en el cual James Burnham escribió ;;"·
su trabajo .su-
claro, de lo voluntario y de los conceptos razonados. Por bre la revolución gerencial. Pero explica

1 ..
que lo que Toynbee
lo que tanto un artefacto siga el diseño de la naturaleza se
hallará más implicado en la espontaneidad humana que en
llama organízación y Burnham acción
mente una técnica aplicada a la \ida
gerencial, es propia- !J
social, económica y
la creación del futuro. Realizar una mera copia de la natura- administrativa. 35
leza no tiene futuro, pues como lo ejemplifica Jacques Ellul, Aceptando lo dicho por Ellul, aquí hay
una explicación
eso ocurrió con Ícaro al imilar d nwlo de las aws. Es la ra- que sirve de puente entre el mundo
técnico y el ámbito de la
zón lo que hace posible producir objetos en términos de organización, que contribuye a explicar
la administración

t
cierlas características, con cie11os requerimientos abstrac- como un proceso emanado no tanto
de los "extravíos del
Los; consiste no Lanlo imitar en fo. naturaleza, sino emular la racionalismo", sino como una superación l ',
del orden espon
forma de una técnica. táneo.
En suma: hay una intervención de la conciencia que
muestra claramente a todo el mundo las ventajas de las téc-
nicas y lo que son capaces de lleYar a cabo. El técnico toma ·º
A partir de esa idea podemos observar
estudio del orden espontáneo no ha
do mayonnente por los estudiosos
que, si bien el
sido un terreno cultiva-
'¡"
de la administración,
en cuenla las alternatiYas posibles, de modo LtLIL' d resultado sean públicos o pri,·ados, existen algunas
interpretaciones
inmediato es que busca aplicar los nuL·\"O.S mélodos en cam- que merecen ser consideradas. _.'.i
pos que Lradicionalmente han estado f-t1era de la oportunidad, Una de eJlas se refiere al hábito de
coordi11acion, una
es dcch que están siendo dom.inados pur l'l pragmatismo y formula ideada por Edwin Skne, inherente
n los factores
el instinto. Como la intervención de la conciencia causa una que facilitan o impiden la coordinación.
rápida extensión de la técnica, su inte1Tención en el rnundO J; rechazo del principio del lidernzgo y el
Su tesis parte del
mando como princi-
técnico, junto con la razón, producL' ,..¡ "f ,n<mwno 1t'cnicd')/',' 34 íbid., p. 1 L
que puede ser descrito como la búsqu<.'da d d mejor medió?·( 35 A ese
respecto, con todo (ino, Ellul
para cualquier campo, que no es otro que el medio. técnico.31'.')':-_ quien definió a 1a organiz,1ción como adopta In idea de Oliver She!don,
"el proceso de combinar d Lrnbajo
que lo individuos o grupos deben
De hecho, la organización puede ser concebidn, en t -->- ¡.,,,_,-a ;;u ejecución, de forma que las
rcalinn; c:on las focultad,:s nc<'C5arias
tarea que así se form;rn proporcionen
rninos. ainnlios. como un desdoblamiento de la técnica. i,.>s mejores canales nc,r:, 1-,, "'!'1;,.,.,,.,,.'":
c5ci::: •. :. ; , .,; . , , ... ,,lrt,i,._,t, ¡.msitrva y coor-
dinada del esfuerzo existente". Ellu!
no refiere la fuente, p ro no es
'!Lit sea la siguienk obra: Oliver difícil
·, Sheldon, ! , a fi_lo s o (fa d d man<1gemcnt,
H JbiJ., p. 2 J . 1:Jiciones Orbis, Barcelona, 1986
(1923), p. 33.
 '\
ADi'l.lINISTlnCióN ORDEN ESPONTÁ.i EO Y AD.\·J !:>.!ISTRACIÓN PÚBLICA 177
J76 CRÍTICOS Y CRUZADOS COTRA LA
nacido según cuatro modalidades: espontáneamente; como
el hecho de qu e la coordi-
pio de coordinación, porque omite resultado directo del esfuerzo individual de personas para
realiza en una organiza-
nación de los trabajos rutinarios se organizarse; como cuerpos que nacen de una paternal orga-
"la organindón
ción estable sin necesidad dedirección,pues nización existente, y como resultado de la segmentación de
. La coordinación
36
h adquirido un hábito de coordinación" cuales destacan el organizaciones existentes causada por el cisma, la rebelión
los
supone elementos esenciales 1 entre o la interposición de una fuerza externa.
individuales con la tarea común: la
nexo de las actividades Hay pues una organización espontáne a , a la cual Bar-
se interfiernn o se anulen
omisión de esas actividades que nard otorga el crédito de surgir con gran frecuencia. Ella
nccesari.ns para que el

!J
entre sí; la realizr.¿ión de act iYid,1des tiene lugar cuando dos o más personas aportan los esfuer-
al propósito común, y la
desempeño indi idual contribuya zos para el logro de un propósito común simultáneamente,
, de las actividades indivi-
fijación en el tiempo y en el espado sin necesidad del liderazgo o la iniciativa de alguno de ellos.
que permita realizrn·
duales dentro de una relación n1utua Un considerable número de organizaciones familiares tie·
el propósito común. de dirección es nen este origen, aunque los casos más frecuentes de organi
En efecto, ningún "esfuerzo consciente" zación espontánea que pueden ser observados fácilmente y
la organizución han ap r e n -
necesario porque lo!ó miembros de clasificados inequívocamente cuando ocurren los acciden-
de los demás, relacio·
dido a realizar sus tareas en función coordinación es un tes. Por ejemplo, si alguien es derribado en la vía pública
que la
nando unas con otras, debido a siempre ocurrirá que algunas personas, sin contacto previo
efecto, la rutina dl.' !.:Is iutcr
'-
proceso continuo, y que, como con el desconocido, se precipiten en ayuda del accidentado;
base en la experiencia y en
acciones se ha establecido con sin un líder acreditado unirán sus esfuerzos para brindar
propuesto nu .;ó\o fon11tilar
<leci iones pasad .i. s. Sttcne se ha
axiom \!i, ino recurrir a "ddlnicioncs'',
procedimiento por los primeros auxilios. 38 Sucede algo semejante cuando se
extingue un fuego o se rescata a una persona que se esté aho-
+..-...,./t
organizaéión es aqu e f fa pmie
el cual explica que "r u tina de la gando. Los casos menos frecuentes, pero innegables, surgen
que se ha hecho ha-
de las actividades de una organización sigue i·cgulannente cuando algunas personas son amenazadas por un peligro
cual se
bitual debido a la repetición, la común. Cooperar en una diversión entre desconocidos tam-
detallada po r cual-
sin directrices específicas ni supervisión 37 l.lna yc1. dcsenn1elto poco es infrecuente; y no hay duda de que la;:; agrupaciones
quier micmlwo de la organizn.ción''. ocasionales para el esfuerzo constructivo, la exploración o
una primera '"pr o posición'':
el axioma y la definición, sigue la aventura, también surgen de este modo.
en el seno de una or¡:ra n i F..a•
ia coordinación de actividades Indudablemente, estas organizaciones espontáneas son
directa con el ¡:er a d o en
ción, ticnd a \·a1.·iar en proporción facilitadas por el conocimiento en las mentes de los partici-
y recurrentes se han convc1
'-
el cual las funciones esenciales pantes sobre esfuerzos cooperativos similares, o que se expe-
organización.
tido en parte de la rutina de la rimentaron en ocasiones previas, de modo que en la mayo-
Un gran conocedor de las organizaciones, Chcster Bar-··
origen, encuentra que han ría de los casos no hay nada original en el carácter de la
nard, al tratar el problema de su cooperación; pero las organizaciones mismas son, sin em-
of 1'dmh1itrntion'", \·ol. 34,
le E.<lwin Sl,,nt. "",\Jl Appr,x,d1 to a Scicncc
American Political Sdem:e Review, Estados l:nidos, 1940, p. 1129. 3 " Cliester Barnard, 1111!
Funcrions o{ zhe E-recritive, Harvard University
Pr" r,.r>1bridz-- 10.7 11º ";, FT !0!-!G:::. ,._,..
·-
'' 1dem.

!,
 -. ··· '?ii:. : r1,:.,·./")¡· ''{ : ;; 1 UH+fr'i\.) l tl:f üi! fJ '. ¿ 1L, ." -···--. ··" 0 mf-1SI'::, ;W1&i!l'&á'iWl

178 CRíTICOS Y CRUZADOS COKTRA LA ADMINISTRACIÓN

bargo, nuevas y espontáneas. Sin duda también esas orga-

nizaciones tienen casi siempre una vida muy corta, de modo
que no nos impresionan por cuanto tales, especialmente
porque persistentcmente las miramos como grupos de hom-
bres unidos como sistemas de esfuerzos permanentes. Pero TERCE RA PARTE
i

1
ocasionalmente, quizás entre muchns miles de casos, unas .,i;:
de ellas viviW; un periodo consi<lernblc. Para esto será nece- :; ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

1
, sario que sólb una o algunas de tales organizaciones espon- DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Lúneas hayan• perdurado en las épocas previas, para ser po-
siblemente el origen de muchas organizaciones existentes.

1
Y, sin embargo, Barnard asegura que, probablemente,
¡ "un origen más frecuente de organizaciones perdurables es

'
i la intención deliberada de una persona singular". 31 Ellas na-
¡
í cen cuando al g u n os hombres conciben y formulan un propó-
i,i/J
"" sito, lo transmiten a otras más y las inducen a cooperm:
Nacen como un efecto de lo intencional, de lo deliberado.
¡f
1 1
·•·•·
""°<-\\'é•.- j'
'",,, 1

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39 !bid., p. 103. '
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INTRODUCCIÓN
:H¡1
La administración pública ha sido un concepto frecuentemen-
;.;;
.-,

1
,, i

, te tratado por las ciencias sociales como una categolia rele-

.,. vante en sus planteamientos epistemológicos. Principalmente ¡}
ij
,,,. ,.,
o porque estando ausente en el desarrollo de una idea compleja,
el conjunto de explicaciones de un hecho queda trunco, o
cuando menos está incompleto. Es incluida dentro de sus ex-
plicaciones porque, en el interior de los fenómenos que trata,
'::,'.
1a administración pública es parte de los hechos estudiados.
En suma: la administración pública no sólo es un componente
de los fenómenos sociales en general, sino una parte cuyo tra-
tamiento puede ser decisivo para arribar a conclusiones deter-
minantes. Esto es principalmente obsenrable en sociedades
donde la administración pública, no siendo lo sustantivo, sino ·-<
lo adjetivo, es determinante parn explicar los. problemas- estu-
diados. Por ejemplo, ello ocurre con una sociedad "bu rocrati-
zada", o con el caso de la formación de oligarquías, cuya po-
testad emana del control de los instrumentos administrativos.
Aparece, asimismo, cuando altas dosis de centralización so-
meten dentro de su órbita <le grnvüución a sociedades nacio-
nales, o bien organizaciones o cuerpos sociales diversos. Estas
apreciaciones suelen visualizar a la adminislración de un
modo especial o parcial, dándole un énfasis considerable, pero
no ofrecen marcos de explicación generales sobre la misma.
Esto último es una labor de la ciencia de la administi-a-
dón pública, así como de científicos sociales dedicados a sus
disciplinas respectivas, pero que se ocupan de la administra-
ción de un modo muy amplio y general. Tal es la perspectiva
tratada en esta parte, que no es otra cosa que la visualiza-
_·!'.5:-:. d::: !:::. .:.::!1;-,;,,;"'cra..:ióü µUUiica como ciencia social.
181
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1

VIII. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

COMO CONCEPTO AXIAL

EN EL CAPÍTULO I de esta obra hicimos una referencia sucinta

sobre el principio axial, del que ya comentamos que consiste

¡
, en especificar la centralidad de un problema de investiga-
ción, más que su causación. Y lo definimos, con base en las 1
ideas de Daniel Bell, como el marco org,mizador del que se
¡ cuelgan las otras categoiias. 1 Que es el principio energético

l qu e tiene primacía lógica sobre todos los demás plincipios.

Aquí trataremos más extensamente los escenarios de ex-
'1
e
plicación teórica donde la administración pública, operando
como principio axial, ofrece el marco organizador del que
f' penden otras categorías, todas ellas no administrativas.
'
-.
UN MUNDO ADMINISTRADO

Ese marco es el mundo administrado, tomando como base

que todas las sociedades, modernas o antiguas, vivas o muer•-
tas, han sido y son administradas. Pero destacamos dos he-
chos singulares. El primero, que tratamos en seguida para
dejar cJ segundo para después, es que, a partir del siglo XX,
ocurre una "detonación" administrativa de alcances plane-
tarios, la cual, como la erupción de] Krakatoa, afecta al orbe'
entero. El "estallido" provoca un proceso de cambios pro-
gresivos hacia el desarrollo de lodos los géneros de admi-
nistración, en paralelo con la inupc ión de una variedad de
organi:1.aciones cuyo aspecto común es la compkji<lad y la
1 Daniel Bel\. R/. ,,,J,,,,,,,;.,,i,,.,,,;, ,¡,. l,-, 0
r'- -fn,1 r::::::-f,:,:J;;;;:,:,.:, .'.'.;--4,,:.,
Editorial, Madrid, 1976 (1973), p. 25.

183
..'
r?f7i!:if9-?'L-'Tu
184 ÁMBITO D E L E G A L I D A D CIENTÍFICA
magnitud, así como la emergencia de una nueva categoría so-
cial de gestores que administran cosas: los gerentes.
Pero es un suceso que se manifiesta en tres formas para-
lelas y mutuamente relacionadas, porque su único impulso
avanza hacia la confirmación inequívoca de la consolidación
de los procesos admin!strativos como inherentes a la vida
asociada. , "
, Se trata, en sum de tres revoluciones contemporáneas
y sincronizadas, una tríada cuyo carácter administrativo ex-
plicará un nuevo escenario social, político y económico. Como
ocwTe con los procesos y efectos de un gran sismo, cuyos ele-
mentos se diversifican y producen desenlaces distintos den-
tr·o del todo, cada revolución provoca sus propios n:sullmlus
como parte de la totalidad. Estamos hablando de las revolu-
cion e s gerencial, administrativa y organizativa.
La revolución gerencial fue profetizada por James Burn-
ham a principios de la década de 1940. Fue el primer llamado
sobre una trnnsfonnación social que abarca todos los órde-
nes de la vida asociada, incluyendo la cultura y las c.re1:. ncias;
c
si bien, principalmente, reflejó el ascenso de un nuevo grupo
de hombres que se elevaba a la cima del poder. En efecto,
2
Burnham identificó el ascenso de una casta emergente de
administradores, los gerentes, que se caracterizan por domi-
rmr las "[arcas de dirección técnica y coordinación del pro-·
ceso de producción". 3 Los gerentes se estaban constituyen-
do como un nuevo tipo de clase social en un sentido lntn del
término, pues su estatuto no tiene a la propiedad cornn pun-
to de referencia, sino la función que desempeñan .¡. Esta
Función, que se llama management (manejo, gerencia), con-
' J a m e s Burnham, The Manager/al Revolution, The Iohn Dav Company,
>!ueva York, 1941, pp. 1-6.
' l..i g rem;i.i (manage111e111, manc:jo) e el punlo ,!,• inkr c·c-cion en el
tiempo y el espacio, donde las tnreas organizadas y coordim1da hacen
::::::=::-:-:I" - '".-, , h ;.,_.4,...,.,. J,,< D ,;lin il,- tr:ih,iin v la. materias Qllc'
procesadas. !bid., p. '79. · nación del talento especializado. John Kenncth Galbr a ith, The Neiv f n d u s trúil
·' La influencia primigenia en la obra de Burnham e atribuye a Bruno'
F":\;,,;,.:J.cúk!fs !él,:1Jfi8í0if!'
1
c,,-,..7¡Trf
·•1, . ,i
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,\D.\.llNISTRACIÓN PÚBLICA C O M O C O N C E P T O AXIAL 185
:1: ;:
siste en esa gestión técnica y coordinación del proceso pro- ·U.
ductivo. 5 :.!'
,.,,
La tesis de Burnham, retornada en el decenio de 1960,
l¡l;
1:, , ,
1¡ 1 '
patentiza que los efectos de la revolución gerencial se pro-
longaron dos décadas más. Los datos mostraban un poder
!¡1 :!
w.1•
, 1i
creciente de los manejadores en la sociedad anónima, los ;.¡i,1f
cuales, aunque no tenían la propiedad, conservaban su con-
trol. Se trata de una nueva categoría que abarca la gerencia, 1
1
pero no se cifle a ella, pues agrega a todos aqueilos que, es-
tando dotados con conocimiento especializado, participan '''· ¡f
en la hechura de decisiones. El creador de la idea, John Ken-
neth Galbraith, concluyó lo si l':,'lliente; "este gmpo es la inte- 1 ,,,.¡'
'í
lig e n cia que guía la empresa, el cerebro de la empresa; no
·•..,',
.;·,
es el management [. .. ] propongo llamar a esa organización
tecnoestnictura". 6
Los gerentes se expandieron por el orbe y, de modo simi-
'\.;'.'"'i
'
lar al horno sapiens, fueron remplazando a los "neanderta- ,/ '/{
les" que quedaban. Muy pronto colonizaron todos los espa-
cios institucjonales asequibles a sus destrezas, haciendo
patente una conmoción paralela al "estallido" gerencial: la
revolución organizativa, la cual significó un cambio radical
del hábitat administrativo, es decir las organizaciones que
tendieron a convertirse en entidades ·formalizadas.
Ocurrió, pues, la emergencia explosiva de una variedad
Rizzi, antiguo c.imarada ideológico de León Tr o tsky - como lo fue Burnbam
en su ju1:entud-, quien publicó en 1939 un libro sob r e la burocratí,.ació11
d d mundo v del que daremos cuenta más adelante. C/ Bruno Rizzi, La bu-
ivcratizació"n del mundo, Ediciones Península, Barcelona, 1980 ( 1939).
5 Burnham hace saber lo siguiente: entiendo por "gerentes, simplemente,
aquellos quienes en la sociedad contemponinea esttin efectivamente mane-
jando, en el aspecto técnico, el proceso de producción, no importa cuál sea
la foíma legal y financiera -individu.il, corporativa o gubernamental- del
proceso". James Burnham, op. cir., p. 80.
Galbrailh e)(p]ica que las causas históricas radicaban en la exigencbs
tecnol6gica.s de la industria moderna: la necesidad de la combinación del
!alemo especializado que deriva de la tecnología avanzada, el capi!al y la ne-
cesidad dP ¡,. nl,,,,,Jf¡r-,,-;r,.,, "":':: :::=:.:-e:.!:.,.:i.. ;,J;-
., ci ;,,,¡_,.,1 >tuvo oe la coordi-
SI ale, Houghton Mifflin Company, Boston, J 967, pp. 49-50, 61-62 y 71.
 :-,-.•.rL:,-,;±@'\\1'>"'*;-{-!¡i,p%Ji'i,ti';)¿7:4i!%'ih%i
-;. )- +,

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186 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA COMO CONCEPTO AXIAL 187 . i!"
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de organizaciones especializadas, así como otras mixtas con decir de su teórico principal, Kenneth Boulding, como un _i • •

formas corporativas y colectivas, junto con el desarrollo de proceso de expropiación de las organizaciones pequeñas en
patrones de configuración complejos de entes políticos y so- favor de las mayores, así como el sesgo de propósitos indivi- !, .

ciales, como los partidos y los sindicatos. En todas estas gran- duales a favor de las grandes colectividades.
r·•
des organizaciones la administración se hizo aún más visi-
ble, y la presencia de los administradores más obvia. 7 En
Son pues nuevos administradores y gestores quienes, por
medio de su actividad especializada, comenzaron a delinear
I';":
.. J
!d
efecto, en paralelo la revolución gerencial se produjo una y definir los contornos de la sociedad desde mediados del

'
., revolución organizat'iva que situó la gravitación de las socie- siglo xx. ,,,
dades, desde mediadós del siglo xx, alrededor de corporacio- Poco después de la irrupción gerencial y organizativa, ,!•

nes colosales y organizaciones en gran escala.

Tal fue el 01igen de las organizaciones complejas, criatu-
ras nacidas aquel entonces, pues 100 años antes, salvo el Es-
tado y la Iglesia romana, no existían grandes organizacio-
nes. Esto e:..1)1ica por qué aún no se constitufan las empresas
en grnn escala, pues como lo explicó Petcr Drucke1 cuando
Marx comenzó a trabajar Das Kapital (El capital} a mediados
del siglo XIX, el fenómeno de administración priYada no se
hacia mediados del siglo pasado ocurrió una tercera explo-
sión planetaria que afectó a todos los aspectos de la vida
"
¡(,'
moderna. Como el "es1allido" gerencial, la nueva convulsiún
>i:
trajo consigo una clase gestora, pero no de la s cosas, sino de
los procesos políticos y jurídkos de todas las organi z a cio-
.
nes. Se trata de '1a dinámica del papel de los a<lminislradores
en la guía de las organizaciones", 11 cuya expresión generali-

,-
zada se aprecia en el Estado y en las grandes empresas pri-
conocía, del mismo modo que tampoco .-;e conocían las em- vadas, así como en lw; instituciones eclesiásticas, los sindica- ''
presas administradas por gerentes. 9 tos de masas, las universidades y las fuerzas armadas.
El crecimiento del Estado bajo el impulso de la revolu- Fue una revolución administrativa, la cual, para Bettram
ción organizativa, así como el aumento de su graJo do.ecom-
plejidad y su nivel de desempeño, es entonces explicable
Gross, representó el efecto de las nuevas técnicas de gestión,
pero su signo definitorio fundamental fue que, junto con las
r:,.,
como una gesla en la moderna ciYilización occickntal.1 º organizaciones en gran escala, se multiplicó el número de
Pero ya se trate de una firma empresarial privada, _va Ju sea los administradores del Estado, la empresa ptivada y otras
del Estndo, una organización compleja del munJo moderno grandes corporaciones. Paralelamente, la revolución admi-
significa que el tiempo y e1 esfuerzo humano:-, que antafío nistrativa generó una rn.:ís compleja mixtura en las relaciones .,,
fj
se repartían en una variedad de pequeñas organizaciones,
ahora se concentra en unas cuantas organizaciones en gran
establecidas entre las grandes organizaciones, así como en
la noción del interés público y las facultades regulatorias de
+
escala. La revolución organizativa puede ser inteq1retada, a \t,,
los gobiernos.
Fueron tres las revoluciones cuyos contornos se mezclan
h
7 ídem.
s Kcnncth Boukling, T/1e Orgmiiwtiomil Rei·olution, Chicago.
Q11adran•'. y confunden, las manos que dieron forma a la sociedad ad-
gle Books, 1968 (1953). ministrada contemporánea, las cuales, al mismo tiempo, con-
9 Petcr Drucke1; "L.i administración y el mundo del trnbajo
El O[lCiu y /l/W Úe itt ge1efluu. Ii.u<..,_,;,.:,,ia, Gi«pv ;:._:::;;..,,;;.;! ,;e,:,cc::;, ! "":':. '' BL,ü,.,,, Cuu , i n e Jianagmg o f Organiwrion.s: The .4dminisrmrive
lD Richard Rose, Underslanding Big Gol"emmenr, Sagc Publku ,\1n1ggle, The Fr,:,e Press of Glencoe, Nueva York, 1964, 2 L, t. r, pp. 35-38;
Londres, 1984, p. 3. 1.IJ,p.810. ,.
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188 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTiFICA "i.D.\l!NlSTRACIÓN PÚBLICA COMO CONCEPTO AXIAL 189 !.
sistieron en el crisol donde se fraguó el Estado administrativo. titulado El Estado administrativo, cuyo autor es un adminis-
Bajo el manto de las tres revoluciones se cobijaron nuevas trativista alemán aclimatado en las tieneas estadunidenses. ¡;1
concepciones de la sociedad organizada que convergen en A mediados de la década de 1950, Fritz Morstein Marx in-
un punto esencial: la exaltación de la administrabilidad
de quhió acerca del desempeño del gobierno en las nuevas cir- /r
iL
grandes organizaciones regidas por funcio
les, que laboran con procedimientos técnicos.
narios profes iona cunstancias, cuando la administración pública gradualmen-
te había tendido a ubicarse como su corazón, eA11licando lo .
Obviamente las tres revoluciones tienen un efecto deci- siguiente: "como el gobierno mod c n10 tiene en la acciún ad .
sivo en el Estado, t3iltito en su organización como en su hm- ministrativa el ptimer instrumento de su diaria operación,
cabal así la administración pública se ha movido más y más hacia
cionamiento, provoCando una necesaria explicación

J
J

donde los rasgos adÍninistrativos se lornar nn crucia les. Es el centro de la gobernación". 13 El éxito del gobierno, desde
decir, desde el punto de vista del Estado concebido como entonces, se juzgó como determinado principalmente por
totalidad, la interpretación de su organización y funciona-
miento tendió a considerar a la administración pública de
.. dicha acción administrativa; y debido a la fonna como ob-
serv:;iba la ciudadanía este hecho, "ello es uno de los gran-
un modo relevante. des sucesos políticos de nuestro tiempo".
Es cierto que desde siempre la administración del Estado El suceso narrado se exprel'.a transparente en la mag-
polí-
lia fungido como un elemento muy relevante en la \·ida nitud del gobierno, así como en su forma estructural, por-
tica de los pueblos. Es más, Lorenz von Stein, uno de los más que tal era la índole del suceso mismo. En efecto, a medi-
grandes tratadistas del Estado en el siglo XIX, explic ó que da que creció la civilización en sus diversos órdenes, el régimen
esa centuria se caracterizó por haber conciliadu, en un há- acrecentado que brotó de su seno expandió a la administra-
ción pública porque, en todo caso, el '"gobierno grande' requie-
- 1
bitat político comtín, las existencias respectivas de la cons.-·
titución y la administración pública. Pero expresamente fue re de un gran aparato para realizar sus muchas funciones". 14

\';
:::,_ _.i
del
el siglo XX el que ha sido declarado como el tiempo propio Fue de tal modo como el Estado administrativo se con,
Estado administrativo, como es patente en el océano de lite- vüiió en el problema central de la teoría de la administra-
ratura administrativa escrita hasta nueslros días. En dec1o, ción pública, pero también de otras disciplinas sociales, cu-
de
ese Estado fue el motivo de una obre'_ cumbre de la teoría yas interpretaciones de su campo del saber comenzaron a
la administración pública en los Estad os Unido s, cuyo título tratar los temas administrativos del Estado, como el servi-
expresó cnn nitidez la época que entonces emergía. En 1948, cio público y la magnitud crcdcULe de su organización. Po-
Dwight Waldo bautizó esa centuria como la época del Esta cas personas pusieron en tela de juido al Estado adminis-
do administrativo. 12 trativo así engendrado, pues no había razón alguna para
La proclama de \,Valdo f-uc consonante con los hL'chos confrontar una tendencia profetizada por James Burnham,
ha
en curso, y una década después, efectivamente, el Estado Kenneth Boulding y Bertram Gross, época en la cual aparece
bía desarrollado sus rasgos administrati vos de maner a sor- el libro de Dwight Waldo.
prendente. Fue entonces que apareció otro libro también u Ftitz Morstein Marx, The Admin istmlive S1n1"' Uní-=-"''' · af
"' :, '."::.!ús'-', 1)VI \i ':i37 J, p. L Cl.i c:.:.gu
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Richard Rose, op. cit., p. 3.
Y011:, Í 94's_ .pp. 2 j 1 Í 1·2.
·,
 -= i1i&M/fi9/Mi Mlii

1
¡ 190 Ái'vlBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CONCEPTO AXIAL 191

1
i lar con el todo social, gestionando aquello que atafle a la
mejor al Estado corno un
Desde entonces, se entiende

1
persona, las acciones y los bienes de ciudadano como miem-
transformación, más que an-
ente dotado de capacidades de bro del mismo. En el segundo, por cuanto Estado gerencial,
pue s junto con la perp e -
clado en visualizaciones estáticas, funge como un ente que actúa en la esfera de la economía,
dominio, que le caracteriza bá-
tuación de las relaciones de gestionando satisfaclores materiales para los consumidores,
sus atdbutos administrativos
sicamente, perviven sin merma los cuales se relacionan no directamente, sino a través de
centralidad de la naturaleza po-
y gerenciales. !3in soslayar la las cosas producidas e intercambiadas en su provecho, En
de do:ninio, deb:1:1 o s a e n -
lítica del E ',O.o c mo_ asociación suma, las cualidades administrativas son esencialmente po-
las func10nes adm1mstrat1vas
tuar la energia y V1tahdad que líticas y jurídicas, en tanto que los atributos gerenciales son
sociedad por cuanto a los ser-
y gerencialei transmiten a la esencialmente económicos.
efecto, baste evocar una fra-
vicios públicos que requiere. Al Ya podemos abordar un tema medular en e l estudio del
la verdad que encierra. Vfaldo
se que se ha hecho célebre por Estado administrativo y gerencial. Nos referimos a la bu-
cuenta de que el término Es-
dijo lo siguiente: "he caído en la

t
La expresión es quizá rocracia, la cual, no hay que olvidarlo, es una característica
tado administrativo es un pleonasmo. Pero los Estados son inh e rente a toda organización compleja, ya se trate del Es-
énfasis.
más útil como una materia con

1
tado o de la empresa privada, ya lo sea del ejército o la igl e -
1 son Estados" .15 Este enfoqu e facilita
adm.inistrativos o no sia, 16 sin que se excluya de ningún modo a los prui.idos de
situación del Estado de nues-
comprender más 1útidam e nte la masas y los grandes sindicatos mod e rnos. Son de sob r a co-
presente la administración
tro tiempo, porque, no estando nocidos los estudios sobre la burocracia en el Estado y la
no existe, de modo qu e
pública, un Estado sencillamente ,.-. empresa privada 17 para abundar sobre el punto, de modo
fi soberanía, care ntes de po l í t i c a -:
"Estados" insustanciados de -- . .- que.con un -ánimo tan ilustrativo- como- evidente basta refe
son Estados.
y ayunos de administración, no somera ->_·, : rir con alguna insistencia los trabajos de Robert Michels so-

i
una exposición
Antes de seguir, debemos hacer más :
·; .;. bre los partidos, 18y la obra de Seymour Lipset acerca de los
que se emplearán
de lo que significan dos conceptos y los atributos ge- · J sindicatos. 19
adelante: las cualidades administrativas Por principio es necesario patentizar que las categorías
administrativas del Es-
renciales del Estado. Por cualidades administración y burocracia suelen asimilarse mutuamente
políticos y jurídicos qu e inte-
tado e ntend emos los vínculos y ser sinónimos una de la otra, por la proximidad fenomeno-
comunidad, referentes a la
gran nl todo social como una lógica que alcanzaron antes de las Lres revoluci o nes referi-
integrantes. Por mrib11tos gé- . ':'e
condición ciudadana de sus das y que, a partir de las mismas, se asimilaron más y más .
del Estado que se ocupan -/--·
renciales entendemos los procesos
a individuos en cali- ).\
de producir bienes o proveer servicios caso, corno el Esta .){· 16Cf. Harold Bcnnan, La formación de la tmdició>t jwidica
el primer de O c cidente,
dad de clientes o usuarios. En Fondo de Cultura Económica, México, 1996 (1983), cap. II.
que vincula a la persona singu \{ 17 Cf. Ahin Goulne1; Industrial Btireaucracy,
do administrativo es un ente York, 1964 (1954), p. 9.
The Free Press, Nueva
18 Cf. Robert
Admlnls,rn1lm, Mem» in O u r i f Mic:hels, Polilical Partic:s, The Free Press, Nucvu York, 1966
y Aaron Wildawsky (edsJ, \>:
0 Dwigh, Wrudo, "A Th,ory of Publlc Lynn 11911),p. 70.
en Naomi 19 C f Seymmu· Martin Un i>l Pnlitir(ll M.r!'1. D0r,hl""d")' fT
li'l'. " Theory o[ Politics Also", u¡' i.JL,,.,i¡,fü,L, Ch:e.t,...c::;:'"f' ?"nn e P11hlis ,J _ '. r--.,.,;:-r- :
Pub/ic Administra/ion: lhe Srate }(;'f
.'\ueva York, 1963 (1960), p. 428.
Nueva Jersey, 1990, p. 79. 'h/-'
-e,,·/-}{•
''
·J,i:é
 192 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍF1CA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMO CONCEPTO AXIAL
193
En efecto, han existido y existen formas de administración ciencia política, administración
privada,
no burocráticas, como las colegiadas y las desempeñadas nistración pública. Que esa administr economía y admi-
ación es relevante en
honoríficamente. Pero no debemos renunciar al hecho sin- el Estado, la empresa privada
o cualquier organización
gular de que, en su forma emblemática, la burocracia es la pleja, es indudable. Efectivamente, com-
hoy en día late vívida-
modalidad típica de la administración de toda organización mente lo que Heruy Jacoby
denominó un mundo adminis-
compleja. trado. La burocmtización del
mundo fue incluso obsen,ada
Hay que, áñadir que fue Max Weber quien, 20 asimismo, como una tendencia inevitable,
que se ha ido acentuando
, rescató a Ja'\urocracia de la acepción peyorativa que tuvo en el presente.
desde su cuna, y quien inspiró la preparación de dos obras El segundo hecho singular;
anunciado páginas atrás, se
monumentales sobre la burocrnda, que abordan::rnos más refiere sencillamente a que, cuando
las tres revoluciones sur-
adelante. La primera trata profundamente lo que su autor gieron a mediados del siglo
XX, la administración pública,
llama las "estructuras institucionales del despotismo orien- configurada bajo los mismos
moldes, se había extendido por
f' tal", forma política compartida por las grnndes civilizaciones doquier. Lo que esos "estallidos"
íª de antaño cuyo carácter es la gestión de grandes obras hi- mento enorme de complejidad,
le provocaron fue un incre-
la consolidación de un servi-
dráulicas por medio de vastos sistemas administrativos, que cio civil de Ca.tTera y un hábitat
organizativo colosal. La no-
<t su autor denomina "agrogerenciales" y "agroburocráticos". 21 vedad fue que la misma atmósfera
que dio asilo a los
El segundo lib r o monumental, que también comprende esas estudios de las tres revoluciones,
también cobijó investiga-
grandes civilizaciones, se aboca al análisis sociológico del ciones cuyo objeto fue escudriñar
las etapas que las habían
sistc;ma _político de los imperios, a los que define como "bu- precedido. Y de un modo tan
serio y trascendental como se·
rocráticos", además de "históricos" por haber fenecido. 2z· produjeron los libros de Burnham,
Boulding y Gross, vie-
En ambos textos resulta claro que la burocracia es el con- ron la luz las obras de Karl
Wittfogcl y S. N. Eisenstadt.
cepto axial. 23 administración pública obró, asimismo La
, como el principio
En efecto: la relevancia de la administración en la socie- axial que explica la configuración
de las sociedades pre-
da<l contemporánea, explicada en sus orígenes por las plu- capitalistas.
mas conspicuas de Weber, Burnham, Boulding y Gross, así Por principio, los trabajos de
Wittfogel y Eisenstadt re-
como por los otros pensadores notables, congrega en torno· frendaron que el mundo adminish·ado
no brotó repentinamen-
de la misma a Uestacadas mentes que cultivan ia .sodología, te en el Occidente. 24 Incluso
hay que ir más allá del siglo X X ,
pues, aunque en el mundo occidenta
20 Max VVebc1 Economía v sociedad, Fondo de Cultura Económica, l del siglo XVIII los prin
cipios de la administración
México, 1964 (1922), 2 L. burocrática se consideraron
11 Karl Wittfogel, Oriental Despotism: i Compa.ratiw Study of Total como innovaciones revolucionarias,
Power, Yale University Press, New Haven y Londres, l 957, pp. 2"3. y en el xrx se hizo más
tupida la red administrativa, lo
21 S. N. Eisenstadt. The Política/ Systems o f Empires, The Free Press of cierto es que la administra-
Glcncoe, :-:::ueva York, 1963, p. 3. ción era importante desde mucho
23 Debemos recordar que, a decir de Daniel Bcll, d principio axial con-. antes. Todo se inició pre-
viamente a que estuvieran activos
L te "'" é" fl,.,.;f>,'.:n· no tanto la causación, sino la centralidad de nn proble.· ,, los cameralistas diecio-
ma de invéstigación. Es un marco organizador alrededor dei cuai se •• lienry Jacoby, La b11rocratización
gan otras categorfas. Daniel Bel\, op. cit., p . i S , .vféxico, 1969 (1972), p. 11. del mundo, Siglo X X I
Editores,
i

,,.:

194 Á\'1:RJTO DE LEGALIDAD CIE1\1TÍFICA
chescos. De modo que no debemos limitamos a la historia
de las sociedades industriales europeas ni pensar que la ad-
ministración es un invento occidental.
De entrada debemos considerar que, en contraste con la
singularidad espacio-temporal de las revoluciones geren-
cial, organizativa y administrativa - q u e son propiamente
manifestaciones relativamente diversas del mismo fenóme-
no de cambio,.:', la burocra1izació11 es tm fenónwno univer-
sal en el tiem y el espacio. La burocracia ha existido siem-
, pre, ahí donde hay tareas que desempeñar de una manera
centralizada en provecho de sociL'dades en gran escala y en
espacios ten-itoriales colosales. Esa posición histórica univer-
sal es lo que brinda a la administración pública la cualidad
singular de ser un principio axial. La lmrucnui:,acid11 puede
ser definida como el proceso de uniYersalización de la buro-
cracia, que consiste en la dirección y determinación crecien-
tes de la acción de las oficinas autorizadas en los procesos de
la vida social e individual. 25
-
También en el Oriente tuvieron lugar re,·oluciones
gerencial.es, orga,nizativas y administrativas, similares a las
que se dieron en el Occidente, además de que en la admi-
nistración laboraban funcionarios y gerentes dotados con
gran poder, a cuyo cargo estaban los servicios públicos y
las grandes obras hidráulicas. Había, pues, una burocracia
muy activa.
'" HctH')' facoby escogió una d t a de Alfocd \\'eber muy
t.nll'és de b cual resulta evidcnte que lt1 administración, en su
crálica, emergió en el Oriente: "La historia de las grandes
lmrnana comenzó con ]a burocracia, q"lle formaba y moldeaba \:;,
cia. Los e crib .1 8 , jcrarqni1ado por los s:1cerdotl"S, crearon
.
la configuración múgica de la vida ten el vieju Egipto y en
Tambiin estuvieron. fucr1emcnte
' - . " ..
impregnadas de burocrnlismo las
" ,.,. . '
' '..,
guas o\'l!lzacione u,;, Llluiu y ue ' " .u,uw ... ;.;,"-., ;,;;. • • · - ·
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•·.
ADJ\UNISTRAC1Ól\: PÚBLICA COMO CONCEPTO AXIAL 195
CENTRALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
E N LOS PROCESOS SOCIALES
La importancia actual de la administración pública es inne-
gable. Sin embargo, el estudio contemporáneo de las anti-
guas administraciones oiientales ha contribuido significati-
vamente a ensanchar la perspectiva científica de la moderna
administración pública, a través de la formulación de tesis
con proyección universal acerca de la misma, así como por
medio del piantcamienlo de algunas leyes generales, acepta-
bles o rechazables, pero que están sustentadas con argumen-
tos fundados en la investigación.
.1
Bajo esa perspectiva, hay que destacar que la noción Es-
tado administrativo formulada por Dwight Waldo, como vá-
lida para el Occidente, fue antecedida por el concepto de Es-
tado administrativo en el mundo oriental. Esto no significa
que existan dos versiones distintas sobre el mismo fenóme-
_....
no, sino la reproducción de hechos similares en tiempos di-
versos, cuando brotan y :reinun cnndiciones similares. Enton-
ces, la categ01ia&tado administrativo se ensancha y adquiere
validez universal.
El retrato primigenio del Estado administrativo fue pin-
tado por la pluma de S. N. Eisenstadt cuando preparó su obra
magna sobre los sistemas políticos de los imperios, a los
cuales identificó y definió por el grado de diferenciación y
especialización de sus organizaciones. Antes de la obra de
EiscnstaJ.t se tenía por cierta la idea de que el aspecto de la
administración pública contemporánea a resaltar es el carác-
ilustrntí1·a, -l ter pe culiar de su complejidad por cuanto moderna. Es decir:
forma buro-
como lo moderno es inherentemente complejo, esta condi-
civilizaciones
ción es la que explica sus virtudes y vicios.
En realidad, la complejidad es encillamcnte.una condi-
ción inevitable que resulta del crecimiento, la diferenciación
'
.' !::t ::spcci;:Jiz'-'-;.;;¿¡n ele UH eme adrrumstrativo, así como de
1.
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1. .:·c·:il;
 • !!
196 ,\,\!BITO DE LEGALIDAD CIENTfFICA
la emanación de la división del trabajo. Dadas ciertas con-
diciones que incuben el desarrollo de la división del trabajo,
la complejidad brotará espontáneamente de sus entrañas
como es evidente en el Estado administrativo. La administra-
ción oriental se caracterizó por tener un alto grado de com-
plejidad; es decir, estructuras y funciones diferenciadas pro-
pias de un Estado que había desaffollado esferas de actividad
1
especializadas. el Oriente luvo lugar una primera y ori-
ginal revolución administrativa y organizativa que produjo
instituciones en gran escala, que asimilaron no sólo a las
más pequeñas, sino que crearon formas de administración
totalmente novedosas,
¡
Debemos destacar que de los tres rasgos inherentes a
dichos impelios, uno coffesponde al establecimiento de ór-
ganos administrativos, en tanto que los otros dos, de orden
político, versan sobre la centralización unificada y una lu-
cha intensa entre sus protagonista . 6• En paralelo h y que
'. .. /
resaltar que el desarrollo de las c1vihzac10nes mas 1mpor- ' :
tan es de la_ m: anidad doptó la forma de i 1 erio l_1istóri- ·:
ca burocratico ,. es decu de un Estado administrauvo_ En . ,,,.:,..,.·
efecto, Eisenstadt ha narrado con detalle el modo como la :.
administración de los imperios burocráticos históricos se or- -"·
ganizó miginalmente en departamentos especializados, cu-
yas funciones generales inherentes fueron de índole finan-
ciera, política, militar, a<lministraliva y J<.c :;upervisiún ··:.
/·¡
·:j
interna. 27 Si bien, se debe resaltar que los gobernantes die-
ron principal atención a la 01·ganizaciún de 1n hacienda pú- /:_·_,
blica a tra\·és dd establecimiento de un {irgano central.
La administración de los imperios también tuvo a su
cargo lns comunicaciones, el servicio postal y el mantenimien-
to del orden interior, así como las materias educativas y cul-
turales. Entre sus dependencias administrativas también se
establecieron depat·tamentos encargados de la redacción de
ló !bid., p. 38.
" S . N, Eisenstadt, op. cit., pp, 4-5 y 16-17.
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¿¡ ,,A:l4$1 Mi
1
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CONCEPTO
AXIAL 197
leyes y la supervisión de actividades judiciales
y administrati-
vas; así como órganos para el reclutamiento y
la capacitación
de funcionarios, además de oficinas encargadas
de vigilar el
funcionamiento de la burocracia local y de las
autoridades
regionales,
1
En suma: el Estado administrativo personificado
en esos
imperios .floreció a través de una est:J.uctura altamente
diferen-
ciada y especializada, cuyos fundamentos son
los siguientes:
a) Diferenciación funcional: organizac10n de funciones
"específicamente administrativas", diversas de las fun-
ciones políticas.
.1
b) Reclutamiento formal: establecimiento de métodos de
reclutamiento de funcionarios, basados en criterios
: de "aptitud, riqueza, rendimiento o lealtad política" a
l los gobernantes.
e) Autonomía organizativa: desarrollo de una autono-
mía organizativa caracterizada por la centralización
interna y la especialización de funciones, así como el
establecimiento de una jerarquía de autoridades re-
·-···e'·
,;::·,
lativamente unificada y un sistema de reglas abstrac-
tas para 1a regulación del funcionamiento de esos ór-
1 ganos.
d) Profesionalización: formación profesional del perso-
nal administrativo a través de la conversión gradual
de los sirvientes, en funcionarios asalariados.
e ) deología profesional: desaf follo de una ideología pro-
fesional o semiprofesional, por la cual los funciona-
dos tendieron a servir más al sistema político, que al
:_:t'fi
gobernante.
ll¡
Los impeiios históricos estuvieron dotados de nutridas y /t.
densas burocracias, las cuales alcanzaron algún grado de
desarro11o orofe.<:innal y rJ.. idcdagfa fu.11dvua1ial. La buro-
cracia contiene buena parte de los rasgos que Max Weber
,,,f
Lú1II.
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1
198 A,\JBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CONCEPTO
A,'\IAL ](•\'

encontró como propios de la administración burocrática mo- ha sido revelado por Karl \Vittfoge1.
La diferencia específica
derna. Hay qué! destacar que para el sabio alemán la burocra- del Estado administrativo por cuanto
Estado gerencial radi-
cia tiene un papel importante en la acción de las asociacio- ca en las funciones económicas
que desempeña. Es más,
nes de dominación legal, es decir, el Estado modemo, merced \Vittfogel attibuye a James Burnham
el méiito de haber
al aspecto racional y eficaz de actividades caract.elizadas por puntualizado antes que nadie el potencial
del trabajo ge-
la especialización, jerarquía, formalización, personal opera- rencia1; 29 es dech la actividad realizada
por los gestores
tivo, impersonalid;;i.d y carrera profesiona\.28 económicos como diversa no sólo de los
organizadores polí-
Como en la i;iictualidad, antaño también la administra- ticos, sino también de los técnicos estudiados
por Thorstein
, ción de los impeiios históricos constituyó uno de los sopor:.. Veblen. 30
tes fundarnentale's de una organización racional, es <lecb; En efecto, Wittfogel derivó de sus investigaciones
admi-
1
tendió a aleja rse del predominio exclusivo de los criietios nistralivas - q u e consumieron tres
décadas de trabajo-
tradicionales o sagrados, toda vez que desarrolló 1m cierto
;1 que el "Estado hidráulico es un Estado
genuinamente ge-

1
grado de autonomía. El incremento de la racionalización de rencial''.31 Fue su índole gerencial genuina
la que produjo ;
la burocracia de los imperios derivó en el aumento de su efi- implicaciones sociales de largo alcance, l
que consistieron en ¡,:
ciencia, del mismo modo que avanzó sustancialmente en la evitar que las fuerzas no gubernamentales
de la sociedad cris-
profcsiona1izaci{rn íuncional :• el dcs0m·oh·imiento ideoló- ' talizaran en cuerpos independiente::; poderosos
para contra-
gico. Hay que agregar, con ánimo enfático, que los imperios pesa.rlo. En otras palabras: que entre
más genuinamente
históricos desaffo1laron la administración como un ámbito gerencial es un Estado, administra más
en el sentido cualita-
organizativo que había alcanzmlo alguna diferenciación tivo sefiabdo por Max VJcbe1; 32 y menos
lo hacen las fuerzas
dentro del gobierno, es decir, -que fue en su seno donde .la., 1 sociales, sumando el aumento de su poderio
a la labor ad-
__,.._
a<lminish-ación ..i.somó originalmente y donde se pudo ver -i/ _ ministrativa.
por primera vez su semilla.
No está de más recordar que el Estado administrativo
-'j Por motivo de ser inherentemente gerencial,
hidráulico cumplió una gran vaiiedad
el Estado
de funciones econó- :-,
moderno sc ha distinguido tambi(:n por la asunción g:rc1duaI micas muy importantes, entre otras,
principnlmenie b
y creciente de acli\·idades económicas, diversas« las runcio- conservación de las obras hidráulicas
estratégicas. Hay que
nes de regulación de la esfera de la producción y el comeJ\- destacar que en el ámbito hidráulico, el
Estado fue el úni-
cio, que había ejercitado de antaf10. Desde principios del si- '" Karl Witti'ord, op. cit., p. 4tl.
glo XX creó, adquirió y administró todo tipo de empresas 00 La
idea dd técnico corn.:ebida por \'ebkn, la cual
le acredita el mérito
de ser el fundador de la moderna teoría de la tecnocracia , la formuló
económicas; es decil asumió un papel gerencial que ha sido obra: The E11gineers 1111d en su
the Piice Sy stem, Botoche Books, Kitche ne1; Onta-
tratado amplia y vigorosamente por los estudiosos de la ad- rio, 2001, hllp:/socserv2.socsd. mcmasteccw·-ccon/vgcm/3 l
-'' Knd Wittfogcl, op. cit., p. 49. 13.
ministración pública.
La cualidad de Estado gerencial fue desarrollada extra•
3
,VIax Weber explicó que el Estado moderno de pen
!Jase burocrática técnica, cuanto mayor es o ti end d<c tanto mús de una
i
1
¡,.:
e a ser
ordinariamente por los imperios orientales del pasado,.---" ,·i::t, porque lo q,1,' m,i lncit,i ab b1,roc,·:,ti;.-a-.,ión rn, c b diluna gran potcn-
a tación .;,xtensi-
1
,·a y cuantitativa, sino la ampliación
,: ¿esarrol]o intPrnn d'O'"1'.',· t",·"" ::ct:::.:::intensiva y cualitativa, así como

I1,'
¡,¡,, 728-729. v :, c...; , ..,_,. ;vJ.i x ii\t'oe1; op. c1t.,
is Max \Yeber; op. cit. t.!,

¡
'
;¡
l .-
sc. ¡g;;{i55Jü"7·
-"•'S.

200 ,Í.:\lBJTO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

ADMINISTRACIÓN PÚBUCA
COMO CONCEPTO AXIAL
201
co operador de las grandes empresas de preparación y de La administración pública
protección del agua, si bien normalmente dirigía las em- moderna supone, como con-
ditio sine qua non, la
presas industriales no hidráulicas más grandes e impor- supresión plena del régimen
Así lo advirtió Hegel cuando, feudal.
tantes, así como las construcciones de mayor magnitud, al tratar la función del
no como una expresión de gobier-
toda vez que proveía servicios públicos como el coffeo, entre la división del trabajo, observó
organización de las autoridades la
otros más, ---cuya misión formal es go-
bernar de manera concreta
una vida civil que es concreta-
como un quehacer dividido
l'f L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA en ramas abstractas que son
tadas por las autoridades lra-
inherentes a ellas como
COMO FACTOR ENCAN'!.'""., A LOS PROCESOS SOCIALES
diferentes cuya actividad, centros
• en una sinopsis concreta.
hacia abajo, converge de
nuevo
_--· · ·.., ut i a administración pública no es insólita Esta función, de suyo, es "difícil".
Hegel añade que, siendo la
en ninguna sociedad. Sin embargo, donde se observa con ma- división de funciones el
principal que trata del poder punto
yor h·ansparencia su influjo es en el desencadenamiento de gubernativo, a ella toca reali-
zar el tránsito de Jo universal
procesos sociales de cambio o de permanencia. Tanto las a lo particulm para lo cual
deben separar sus funciones se
investigaciones de Wittfogel como las de Eisenstadt han brin- con aITeglo a las distintas
mas. Apunta, empero, que ra-
dado suficiente evidencia sobre este punto, cuya tipicidad lo difícil es hacer "que converjan
de nuevo lo de aITiba y lo
está presente en China y Bizancio. En sus trabajos abundan de abajo". 33 La solución ha
nombrar un canciller o sido
primer ministro, con lo cual

-
ejemplificaciones muy ilustrativas del modo como las admi- plifica el manejo superior; se sim-
nistraciones del pasado empujaron al crecimiento econó- aunque todo vuelve a partir
vamente de arriba, de nue-
modo que el poder ministerial
�-- ···--- mico, la ampliación de _la cultura y los cambios sociales.. .,._"' funciones est:a.rd11 centralizadas.
Tal ha sido, en efecto, el
y las
En lo que toca a Occidente, uno de sus procesos de cam- - · todo por el cual se logró mé-
bio más trascendentales, la Revolución francesa, quizá la mayor facilidad, prontitud y
cia, todo ello en interés efica-
mejor documentada de todas las revoluciones, ha sido muy del Estado universal. Debido
el régimen narrado fue a que
bien analizada desde el punto de vista de la administración introducido por la Revolución
cesa, y perfeccionado por Napoleón, fran-
pública. Acaso no exista un ejemplo en la liislu1·ia mu<lerna cia carece de las corporaciones Hegel C."\'.plica que Fran-
donde el impacto social de la administración pública sea y comunas como un círculo
donde concmren los intereses
más trascendental. En primer lugar, por el efecto d"' moder- En Francia todo fue centralizadopa11iculares y universales.
nización universal que produjo en todo el planeta. En segrn1- y sujeto al juego de la je-
rarquía. Y de este modo se
do lugar, por la claridad sin paralelo del modo como una sigue administrando hasta
tros días. nues-
administración pública se desempeña en la sociedad. Final- La situación narrada por
mente, porque del seno de la Francia "pre, re y pos revolucio- Hegel, que rige plenamente

r
la administración pública a
naria" brota esa administración en su forma más pura. contemporánea, fue explicada
un modo genealógico por de
Marx y
Ese hecho culminante, en fin, atrajo la atención de algu- ., rada, mediando entre sus trabajosTocqucville, en forma sepa-
nas de las mentes más poderosas del siglo XIX, especiaJmente unos cuantos años.
• 33
(;-,nr'.: 1}./ F 8:: !, F::v.,..,{,U
IL::5t:l, .lviru::.: y Tvu-1ucvillt:. luda, Caracas, 1976 (1821), ,¡,,¡ tteredu::,, Universidad Central
p. 300. de Vene-
'
'
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/1,
tt

202 AMBITO D E L E G A L I D A D CIENTÍFICA
Fue Karl Marx, tal vez, el primer pensador que analizó
el proceso de formación del mundo político moderno toman-
do 9orno concepto axial a la administración púbhca. Tal
como lo su:-;tenta cuando estudia la sociedad francesa de
mediados del siglo X I X , ella fue un proceso colosal de cen-
tralización administ.rativa de la vida nacional en el Estado
-----com.cnz.:Klo dura11Le el antiguo régimen--, y el instrumen-
1i
1
to que modeló los'fundarnentos de la Francia moderna. Nos
, hace ver en su tie11i1pO, como algo comprensible, que en un
país como Francia <lande el poder ejeculivo <lisponc de más
de medio millón de funcionarios públicos, a través de los
cuales mantiene bajo su dependencia una masa inmensa de 1
1
intereses y existencias sociales, ''el Estado liene atada, fisca-
lizada, regulada, vigilada y tutelada a la sociedad ddl".34
Esta actividad abrasiva y absorbente comprende desde las
manifestaciones más vastas de la vida social, hasta sus vi-
braciones más insignificantes; es decir: desde sus modalida-
des más generales de existencia, hasta la e.>-Lstenci::t pri\•ada
de los indivic):uo.s. La fuerza vital ele la administración pú-
blica es la centralización, 35 gracias a la cual ese "cuerpo pa-
rasitario" adquiere la ubicuidad, omnisciencia, dusticidad y
capacidad acelerada de movimientos, que lo hacen contras-
tar dramáticamente con la dependencia desamparada y en
el carúclcr calllicamcnte informe del cuerpo social genuino,
El Estado administrativo, que se remonta a la época de
la monarquía absolutista, brotó J e las ruinas del rég-imen
feudal. Es un ledatán cuyo sustento primigenio fueron los
p1ivilegios señmiales de los terratenientes y las inmunida
des de las ciudades, que cambiando de naturaleza se convir--.:'.
tiernn en atributos de su potestad. Paralelamente, los dig-,·.\<
34 Karl Marx, El dieóoc/10 brummio de Luis Bonapane., en K,irl '.\-tan
Fricdri<::h En[':cls, Obra escogidas, Editnrial Progreso, ll'loscú. J . (1
1 t., .f., (1851), t . ! , p. 288.
.l5 p,...,,, ,1,-, nw• ,J., b ,.,;,,,dcir'ln de la ubra de !Vlarx e publicó llll
dedicado cxpr;samente al estudio de la ccntrafü:adón: Odilon B,1rrot.
Centralisatim1 el d s s Effets, H. Dumineniy Éditor, J'arís, 186 l .
,.,,, ;. .,:
. ; ¡J.
A D M r n I S T R A C I Ó N PÚBLICA C O M O C O N C E P T O AXIAL 103 i'
natarios estamentales, despojados ele sus privilegios, foeron 1
remplazados por servidores públicos asalariados, en tanto L
que "el abigarrado mapa-muestrario de las soberanías me- ., ; j
dievales"36 se convirtió en un plan reglamentado por obra ¡,
del poder estatal. ,,
Í-'
i)
Marx atribuye a la Revolución haber eliminado los pode-
res pa.tiiculares, locales, territoriales, municipales y pro- ';,
'
vinciales, labor de la cual nació "la unidad civil de la na-
ción". Este resultado fue posible gracias a la continuidad
del proceso de cent..ralización iniciado por la monarquía
,.
absolutista, con el agregado de más centralización, pues los
revolucionarios ampliaron el volumen, las atribuciones y L"]
número de servidores públicos. Por su parte, ".Napoleón per-
feccionó esta máquina del Estado", mientras que la "mona1'-
quía legítima" y la "monarquía de julio" sólo añadieron una
mayor división del trabajo, que crecía en consonancia con
la división del trabajo dentro de la sociedad, la cual creaba
nuevos grupos de intereses, y con ellos, más materia prima
para (::1trabajo de laadministración púhlica. En fin, la "r e p ú- «..-. -
blica parlamentaria" fortaleció los medios y la centralización
del poder del gobierno. Marx deduce que "todas las revolu-
ciones perfeccionaban esta máquina, en vez de destrozarla.
Los partidos que luchaban alternati\•ainente por la domi-
nación consi<lernban la toma de posesión <le este inmenso
edificio del Estado como el botín principal del vencedor". 37
Junto con la centralización ocurriú un proceso paralelo
de "publicización" ,38 por el que cada interés común se le des-
pojó a la sociedad, elevándose a la condición J e interés supe-
30 Karl Marx, op. cit., p. 339.
)7 lbid., p. 340.
38 Como lo hicimoo saber
páginas atrás, cs!a 1:oz es utilizada para refo- '
:"i¡· el hecho por el cual las empresas priv.idas pueden transformarse en
empresas p ú blicas, a travé d,:, uc!O de cuordiliaL·iuJJ J e la udrninf lración
.·:.:;i
n
. :1 · 1
pública (ndquisición de acciones) o de actos de autoridad del Estado. Sin
··=h,,'.'."" ;,-,,,. ¡' - ,, ,;,!:-1:::-::::- :;;.':: .. v ., ¡..¡,,f,{J..i ;:;« ;o y,ivdt.lu. Jose ihmcisco
Ruiz Massieu, La empresa pública, Ediciones del Instituto Nacional de Ad-
n1infatración Pública, Mfaico, 1980, p. 237.
;;'.¡/'
t">'.J(,
t ,,/'f'
¡_,:_.,,;;,,·'
 111!!111 • ªª1ª
204 ÁlvlBITO DE LEGALIDAD CIEl\'TÍFICA
rior general, que sustraído a la actuación de los individuos
de la soc;iedad se convirtió en objeto de actividad adminis-
trativa pública. 39 Fue de tal modo que el Estado emprendió
la construcción de puentes, escuelas y ferrocaniles, toda vez
que intervino por igual en los bienes comunales de los mu-
nicipios, que en la riqueza nacional o en las universidades.
La lectura _dC Marx muestra una diferencia específica en-
tre el Estado la sociedad consistente en la índole organi-
, zada del primf¡ro, ante el carácter espontáneo de los lazos
sociales de la segunda. Además de la fuerza vital que emana
de la centralización, pues toda Francia es administrada bajo
el cobijo de los prefectos, la maquinaria opera con rapidez y
eficiencia merced a su carácter jerárquico. Como si se tratara
de la ley de la gravedad, las órdenes del Ministro del Interior
bajan aceleradamente hacia los prefectos, de donde descien-
den velozmente hacia los subprefectos y los alcaldes. Estos
servidores públicos profesionales y disciplinados sustituye-
-,.
ron a los sen'ldores domésticos del feudalismo, pues la Revo-
lución limpió la "basura medieval", como la llamó Marx.
E s la administraciórí pública la que devela el secreto de· ·""1J¡
la Francia moderna. Marx.la observa como parte fundamcn- /
tal del poder ejecutivo, cuyo carácter es estar dotado con -'-,:·._ ,
una inmensa organización burocrática, con una "compleja y
artificiosa máquina de Estado" operada por medio millón de
funcionarios públicos. 40 Su imagen no es grata a los ojos
de Marx, pues constituye un "espantoso organismo para• 1 o cuando menos necesitaban de su concurso. De hecho, los
sitario" ceñido como red al cuerpo de la sociedad a la cual
tapona todos los poros.
La administración pública produce y reproduce a sus
propios efectivos funcionariales, y etapa tras etapa perfoccio-
na el desempeño de los servidores públicos que son su cuerpo
y alma. Marx dedujo que bajo la monarquía absolutista, du
rante la Revolución y bajo Napoleón, la burocracia fue el
;• :r;: a, l M<t.1A, V}'- c.i,., ¡.,. :; o.
40 !bid., p. 339.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CONCEPTO AXfAL 205
medio que preparó la dominación de la clase bu r g uesa.4 1
Más adelante, bajo la restauración, con Luis Felipe y duran-
te la "república parlamentaria", la burocracia fue el instru-
mento de la clase dominante, por más que ella misma aspi-
raba a disfrutar su propio poder. En fin, fue en el gobierno
de Luis Napoleón cuando el Estado parece adquirir su com-
pleta autonomía, y la administración pública se consolida
ante la sociedad burguesa.
Marx escribió estas notas en 1851 con el objeto de hacer
comprensible, en pocas páginas, las relaciones entre el Es-
tado y la sociedad, en las cuales la administración pública
juega el papel de mediación por el que el p1imero ejercita
su dominio sobre la segunda. Medio lustro después, Alexis
de Tocqueville se encaminó por la misma ruta en un inten-
to por explicar la continuidad de la vida francesa a través
de sus cambios revolucionarios, adoptando la administra-
ción pública como principio axial. Asimismo, reseñó magis-
tralmente la imagen de la administración pública absolutista,
y cómo la centralización colaboró decisivamente a la consti- ...,.,
tución de la Francia moderna.
Tocqueville anotó que la Francia de sus días sólo es ex-
plicable a partir de la consideración central que ha ocupado
la administración pública, porque de este modo es como se
puede entender mejor la multitud de intereses cotidümos
que afecta, por cuanto que de ella dependen directamente,
particulares cuentan más con la administración pública que
consigo mismos para hacer sus negocios, procurar sus in-
dustrias y asegurar la subsistencia. 42 Ella cuida del trazo y
conservación de los caminos, así como de preservar la tran-
quilidad pública y garantizar sus bienes privados. La vida
productiva de los franceses está tan vinculada a la adminis-
41 /bid., p. 340.
•:i !,_k,.; :.l" '.::"'uc:4u.::,iji<=, c i ant,guo reg1men y la revolución, Alianza Edi·
torial, Madrid, 1982 (1856), 2 t , t.1, p. 252.
] .,
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I!il

206 AMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

, ilittl&i4Uh4&iii'!IIE -

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMO CONCEPTO AXIAL
207
tración en su mundo vital, que no hay actividad industrial, esta esfera de actividad administrativa,
comercial, agrícola o financiera, que no estuviera relaciona- dano depende de poderes secundarios, el cuidado del ciuda-
da con las acciones de la administración pública. Esto da una pre acude a las funcionarios de modo que siem-
que conoce y que no cambia-
idea exacta del número infinito de personas que personal- ban. Para Tocquev:ille esto es lo
que explica por qué, a pesar
mente son afectadas por una administración pública, cuyo de que en cada revolución la
administración pública es de-
papel en la sociedad francesa es de tal modo relevante. capitada, su cuerpo permanece
intacto y vivo: "Las mismas
La explicación del papel tutelar de la administración pú- funciones eran ejercidas por los
mismos funcionarios, quie-
blica hacic.irJÓs súbditos radica en el hecho de que sus activi- nes conservaban, a través de
la cli\'ersidad de las leyes, su
dades, que están regladas por una gran variedad de normas mentalidad y expe1iencia". 44
Ellos juzgan y administran en
secundarias, que detallan sus op<:'raciones en foima precisa nombre del rey, luego de la república,
y pormcnoiizada, se convirtieron en costumbres y se incor- y después del empe-
rador. Y cuando la fortuna hace
que la rueda dé un nuevo
poraron al mundo de los hábitos sociales cuando se compe- giro, vuelven a administrar y
juzgar en nombre del rey, de la
netraron con las actiYi<lades de los particulares. Fue de este república y del emperador, porque
modo que las acciones administrativas se convil·ticron en son las funcionarios de
siempre, quienes trabajan del
mismo modo que siempre.
instituciones duraderas y permanentes, que colmaron no sólo No les importa el nombre de
su amo,
¡' siste en "ser buenos jueces y buenos porgue su oficio con-
la existencia vital de los íuncionarios, sino también la de los
ciudadanos. Tocqueville explica que las leyes administrativas que buenos ciudadanos"; y administradores, más
una vez pasada la primera
no son simples reglas, sino comportamiento adquüido, asi- dida política, es como si nada sacu-
se hubiese movido.
milado y diariamente reproducido por administn:idores y El an·aigo d'e las costumbres
administrativas
administrados. De modo qui;:, cu<;lndo ocurre 1.¡na modifica- plica la existencia vital de los administradores, no sólo,irn- ,.. ,
ción de las leyes p1imaiias relativas a la forma de gobierno, la de los administrados. Y no sino también
sólo la existencia vital de la bu-
sin tocarse las leyes secundarias, la sociedad no se altera ma- rocracia de base, sino incluso
de los altos funcionarios del
yormente. Caso contrario ocurre cuando estas últimas son Estado, como el contralor general
alteradas: entonces brota una convulsión social porque ocu- de finanzas, que se inte-
resaba hasta de los asuntos
más insignific;cinJcs del reino.
rre un traslorno que incide en los intereses vitales de loda la Hay que buscai .sin embargo,
otras causales que expli-
nación, al afectar a cada uno de sus individuos. quen la índole de la vida social
francesa. Tocqueville, como
Las leyes sccundaiias son el hilo con que se te_k la cons· Marx, la encuentra en la centra!i;,:ación
ti1ución administrativa, la cual pennanedu siempre J e pie, sito de la administración de que facilitó el trán-
la monarquía a la república
en medio de las minas de las constituciones políticas. 43 Los-.- de ésta al imperio, para luego y,
hacerlo del impelio a lamo-
titulmcs del pod r fueron remplazados, pero la marcha dia- narquía y de ésta a la república,
para después ser transmi-
da de los asuntos continúa y cada individuo sigue invo[u. tida al imperio. 45 Al efecto,
Tocqueville encuentra la expli-
erado en el trámite administrativo que, como lev st>cunda:_ cación en que el an1iguo régimen
ria, interesa al negocio o asunto particular de su vida ciYil. En.__,:'/ "l estableció una serie de
instituciones modernas, las cuales,
no siendo hostiles a la
"-' Idem,
"'lb1d., p. L J / , "' !bid., p. 265.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA cm.m CONCEPTO AXIAL 109

208 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFlCA

ente a la sociedad forjada No es sorprendente que la Alemania modernizada por

igualdad, se acomodaron fácilm Napoleón, cuya añeja administración cameralista fue rem-
ieron al despotismo facili-
por la Revolución, pero que ofrec plazada por los prefectos de Bonaparte, adelantara tanto
que antaño inspiraron
dades singulares. Esas instituciones, como la administración francesa y M a x ·weber encontrara
ron a mantener a los hom-
hábitos, pasiones e ideas que tendie en su país, muy desan-ollado, lo que Marx y Tocqueville di-
, no sólo fueron revivi-
bres divididos y hacerlos obedientes bujaron en su origen.
.
das, sino alentadas por la Revolución ':* La papel de V.leber en el desan-ollo de las ciencias sociales
fue la centralización,
Una de las instituciones rescatadas
que emergienitlo de en medio de
sus ruinas, no fue sólo res- ':\:"
ccionada por los revolucionarios y Napa-
<, modernas es de gran importancia. Tradicionalmente, como
a Marx., se le considera sociólogo, politólogo y economista.
" taurada, sino Perfe Y lo es. Es más, uno de sus grandes aportes al conocimien-
, mientras se le res-
león. Pero corllo lo asegura Tocqueville to, su teoría de la burocracia, se sigue juzgando como una
antaño la limitó había
tauraba y adel a n tab a, todo lo que contribución tan sociológica como administrativa. Sin de-
Su efecto fue que de las
desaparecido y se dejó en el olvido. jar de ser un aporte a la sociología, debe reconocérsclc a We-
acababa de denibar a la
mismas entrañas de la nación que ber ser una de las figuras cimeras del pensamiento adminis-
so, más detallado y ab-
realeza "surgió un poder más exten trativo del siglo XX. Pero hay que agregar que la aportación a
ninguno de nuestros re-
soluto que el que nunca ejerciera la burocracia no es su único mérilo administrativo, pues
su obra sustancial perma-
yes". El absolutismo cayó, pero asimismo colaboró al estudio de las gestiones preb u rocráti-
ió, pero su administración
neció en pie: "su gobierno perec cas, como las inherentes al patriarcalismo, el patrimonialis-
han querido los hombres
continuó vi.viendo, y cuantas veces mo y la administrllción feudal, así como la administración
uto se han limitado a
posteriormente abolir el poder absol ,.. ,...,,
----·-- un cue1110 servil" , ó Toe,. de honoratiores, de las asociaciones y de Ia administración co-
4
poner la cabeza de la libertad sobre legiada. No podemos omitir, en fin, su célebre distinción entre
"no se pensaba más que en
que\ille concluye que, entonces, funcionarios políticos y funcionarios administrativos.
que se había yisto".
lo que se \'eía y se oh·idaba lo
administración pública De hecho, la centralidad de la burocracia en su pensa-
Los penetrantes exámenes de la miento social no es única, pues V\leber, como lo hemos ob-
, en los cuales se deli-
frances;.1. hechos por Nlarx y Tocque\ille servado, estuvo ocupado en otras formas de administración.
nistración pública moder-
nearon los contornos de una admi Empero, aquí únicamente trataremos a la burocracia en su
es decir, ajena a los rema-
na, en el sentido pleno del término, sentido moderno. Al estudiarla, él examina la f0 1m a usual
para apuntar las condiciones
nentes feudales, no sólo sirvieron que asume la administración moderna.
anunciar el por\'enir de la
de entonces, sino también para Ma.x Weber fue uno de los pensadores sociales que re-
, sus co11clusiones son
humanidad administrada. De hecho currió al principio axial, usándolo en forma magistral para
mporáneos de .:idministra-·
las premisas de los estudios conte explicar efectos no administrativos, a partir del papel de la ad-
ia, si.no del planeta, pues la
ción pública. Y no sólo de Franc ministración. Una de sus frases más determinantes, donde
itución administrativa
ti.en-a de Tocqueville irradió su const expone la relación entre la sociedad y la administración, sen-
por el urbe entero. tencia tajantemente que "la burocracin ·'"" ,:-;;,_!"f>.<:·terir, f..- !l::e
a otros vínculos históricos del orden de la vida nacional mo-
"
4
tdem.

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e

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 ..-;-! !!l:iBi: f- 1tr1 ; -: ---; -
210 ÁMBITO DE LEGALIDAD crn_:-._ríFICA
derna por su inevitabilidacl mucho mayor; no existe ejem-
plo histórico conocido al g u no de que allí donde se enh·onizó
por completo - e n China, Egipto y en forma no tan conse-
cuente en el Imperio romano decadente y en Bizancio-
volviera a desaparece1 "como no sea con el hundimiento to-
tal de la civilimción qne la sustentara" .47 Así como en el
despertar det'téncro humano la administración pública foe
, innecesaria, hoy en día, cuando menos, es necesaria. Una \•ez
::ilTaigo.da, la l;urocracia no se puede extiq1ar, sah'o con la
disolución de la sociedad que la alberga. Weber recalca esta
fuerza adhesiva de la burocracia, cuyo papel estabilizador
<le la sociedad se evidencia no sólo en tiempo de raz, sino en
un periodo bélico, cuando la burocracia continúa funcio-
nando para la revolución triunfante o el enemigo en ocupa-
ción, lo mismo que lo hacía con el gobierno basta ese mo-
mento legal. V,/eber recalca que en una situación en la que
el orden es.tablee-ido fue quebrantado, el gn.1po triunfador po-
-·-··- drá tomar las 1iendas del gobierno contando con la lealtad
de 1a burocracia, que ha seguido en funciones. En tanto que·'. t
con la invasión de un ejército extranjero "un sistema buro- _._·---_. .
crático racionalmente ordenado" puede seguir funcionan-
do, ya que esto interesa por igual al enemigo y a los habi-
tantes del suelo ocupado.
El poder de la burocracia emana de su desempeño, así
como de estar rigurosamente organizada. Todo esto se sin-
tetiza en la profrsionalización de los f-uncionarios como
factor de cristalización de estmcturas burocráticas alta-
mente producti\'aS para los fines sustanti\'oS de asociado--
nes corno el Estado, la empresa y la Iglesia. Weber patenti•
za que la eficiencia burocrática es visible en la precisión,,
continuidad, disciplina, rigor y confianza que caracteJiza.
su desempeño, que es la base del cálculo, intensidad y
ter>c;lf:in ':'D ln<.. <..e.rvidos oue nresta.:1 8 Esta fórmula de
7 Max Webc,r, op, cil., L !l, p. 1073.
43 [bid., l. !, p. 178.
-- ·'·
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1
ADMI.NISTRi\Cló:,.,; PÚBLICA COMO CONCEPTO A."TIAL 211
empeño la aplica formal y universalmente en todas las
tareas administrativas a su cargo. Pero la calidad de su tra-
bajo puede mejorar todaYía más porque su desempeño se
caracteriza por la "susceptibilidad técnica de perfección
para alcanzar el óptimo de sus resultados", en cualquier
tipo de asociación que organice un personal administratirn
de tipo burocrático. Su fuerza radica, pues, en que puede
mejorar su desempeño incesantemente, sin que hayan ba-
n-eras que lo impidan, porque tiene una capacidad muy
amplia de aprendizaje.
La burocratización del personal administrativo es el
factor común de las asociaciones modernas. La administra-
ción burocrática es 1a forma de gestión común de todas las
asociaciones de masas, porque en todas ellas su actividad se
fundamenta en un saber profesional indispensable para los
procedimientos y técnicas de producción de la economía
moderna, sea capitalista o socialista. 49 Pern su importancia
central radica en se1 sobre todo, el "germen del Estado mo-
derno occidental", organización política que ha servido como --·
modelo en todos los países de la Tierra.
l Históricamente la burocracia ha desempeñado un papel
político manifiesto hasta nuestros días. Como su eficacia ad-
ministrativa implica paralelamente su _eficiencia polílic-a, su
orientación ha producido la burocrati1;ación contigua de
los órganos que integran los intereses de los miembros de las
! asociaciones. 50 De modo que ante la administración esta-
-f blecida de los gobernantes, los gobernados han organizado
t gigantescos partidos de masas burocráticamente organiza-
l dos; del mismo modo que los sindicatos han establecido su
l organización sobre bases burocráticas, idénticas a la admi-
nistración burocrática de las empresas donde laboran sus
49 Jdem.
"" i:.s 1nentable recordar aquí la obra de Michels sobn los partidos,
ticulannente en Jo relati\'(l <l la ley de hie.1m de la oligarquía. Cf Roben p,11
Mi-
,'hcls, op. cit., p. 365.
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212 ÁMBITO D E L E G A L I D A D C I E N T Í F I C A
agremiados. 51 La función social de la burocracia radica en
su impacto integrador, pues, a decir de Weber, sin su con-
curso, en una sociedad donde están separados los funciona-
rios, empleados y trabajadores, de los medios administrati-
vos que utilizan - y que reclama la disciplina y la formación
profesional-, cesaría toda posibilidad de existencia para to-
das las persoµ2fs, salvo los campesinos, quienes todavía es-
tán en poseJ$n de los medios de abastecimiento. Se trata,
; pues, del proc¡eso de burocratización de las organizaciones
de la sociedad. 52
La burocracia es un factor social histórico de antaño.
Pero es en la edad moderna cuando muestra con toda su vi-
ü1Hdad, sobre todo en su fase actual, una administración per-
manente, rigurosa, intensiva y calculable. Esta administra-
ción fue establecida por el capitalismo, aunque no sólo por
él, pero sin la cual no puede tampoco subsistir d socialismo
cuya racionalización la demanda. Weber asegura que esto
----
es lo que "determina el carácter fatal de la burocracia como i cierto que normalmente no alcam:.a el poder para sí, su for-
médula de toda administración de masas" .53 1 mación y desarrollo obran a favor de la perpetuación de sus
Hay que resaltar que 1a burocracia está al servicio de lá ·.,w,¡,t
dominación política dentro de una organización. Sea en el f
Estado, la Iglesia, la empresa, el sindicato o el partido, la bu-
rocracia ha adquirido una fuerza política tal que los domi-
nados no pueden prescindir del aparato burocrático exis-
tente, ni sustituirlo por otro, porque está basado en una
metódica síntesis de entrenamiento especializado, división
del trabajo y dedicación fija a un conjunto de funciones ha-
si Max Weber, op. cil., t. 1, p. 178.
52 Weber escribió lo :.iguienté': "La burocratización es el proc<;,<limiento
específico de transformar una 'acción comunitaria' en una 'acción societaria'
racionalmente ordenada". Es decil; es el cambio de lo. relación ocia! <le
(afectivo o tradicio-
una actitud social inspirada en el sentimiento subjetivo
nal) J e los partícipes de constituir un todo, en una actitud social
(de fines o
en una compensación de interés por motivos racionales
tamb1en en una umón ae uuere e ,Je, 1guaÍ 111uÜv<1'--ll>u. Túid.., L 1, p.
¡3 ]bid., p. 178.
4444:t ·k1 ál·Lú-·@#tii-4,i&á:MWMG14f1Ur
_}-u,,
AD_\UNISTRACIÓN P Ú B L I C A C O M O C O N C E P T O A X I A L 213
bituales diestramente ejercidas, que ningún otro régimen
administrativo puede ofrecer. 54
El poder de la burocracia emana de su indispensabi-
lidad dentro de la sociedad moderna, pues, como lo explica
Weber la suspensión de las actividades burocráticas produ-
cirfa un caos social por no existir una organización capaz
de sustituirla. Entre mayor es el carácter masivo de una so-
ciedad, más depende de la burocracia, porque, incluso, la
vinculación del destino material de la masa al funciona-
miento correcto y continuo de las organizaciones capitalis-
tas privadas, organizadas de manera burocrática, se fortale-
ce con el paso del tiempo, haciendo la posibilidad de su
eliminación "cada vez m,ís utópica". 55 Lo mismo se puede
susclibir sobre otras asociaciones, las cuales se inclinan a
una burocrat.ización incesante.
Pero no nos engañemos al pensar que la burocracia sólo
está al servicio de la dominación de otros, pues si bien es
integrantes. Constituye una corporación capaz de obtener
ventajas para ella misma, pues ya se trate de un soberano,
parlamento, aristocracia, democracia o presidente, siempre
se encontrarán "frente al funcionario especializado en la em-
presa administrativa, en la misma posición en que .se encuen-
tra el 'diletante' frente al especialista". 56 El secreto de su éxito
es que, dentro de los procesos administrativos, la burocra-
cia tiene vcnt.ijas incomparables ante organizaciones gestio-
nadas por aficionados en las faenas administrativas. Y como
todos los países dotados de administraciones de alta cali-
dad tienen carreras administrativas, cuerpos élite de funcio-
narios, escuelas de fonnación profesional y estatutos que
¡4 !bid., t. ll, p. 721.
·: ibui., pp. 7'+1-(42.
!b !bid., p. 744.
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214 i\,\HlJTO D E L E G A L I D A D CIENTÍFICA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA C O M O C O N C E P T O

AXIAL 215
garantizan su estabilidad y desarrollo, la burocracia parece peas quienes, descubriendo los procesos burocráticos
en la
imbatible, hasta ahora. sociedad soviética, sentaron bases para amplios y
profrm-
Ese carácter invulnerable y perpetuo fue descubierto al dos estudios sobre la administración pública y la
gerencia
parecer en fonna primigenia por un personaje contemporá- privada, así como los procesos de gestión de los
patiidos
neo de Weber, cuya obra alcanzó gran celebridad a pesar de políticus. 60
no ser usualmente consultada: Bruno Rizzi. Sobre los partidos destaca el trabajo de Robert Michels,
.:t:·
Para entender su contribución a la administración pú- ya abordado. 61 Se trató, pues, de una dilatada resonancia
en-
blica como n concepto encadenado a los procesos sociales, tre tendencias socialistas cuyos representantes
conspicuos
, debemos reinitimos al impacto gerencial soviético, el cual, han sido León Trotski, Bruno Rizzi y James BumI 1 am,
quien
por cierto, st'ts críticos afirman que fue más fuerte por cuan- también militó en el trotskismo. El asp1xto común que
los
to sus defectos, que por moth'o de sus méritos, lo cual no vincula es su énfasis sobre la interdependencia existente
en-
deja de ser una paradoja, pero un hecho al fin. En efecto, tre la clase social dominante y el control burocrático
de la
debido a la degradación progrcsi\'a de la Revolución de 1917, sociedad.
así como el dominio rnonopolístico y burocrático del Partido La "burocratización del mundo" formulada por
Rizzi,
¡ Comunista, nació un debate ideológico y teórico de gran re- cuya exposición es meramente enunciativa debido a
que
- levancia en el mo\'imicnto comunista intcrnaci011al que menciona los regímenes fascisla y nazi porque "se hall u
a . en
! rebasó las fronteras de la Unión Soviética.-" 7 Uno de los te- vías de rápida burocratización y han cobr a do ya un
carácter
' mas más importanles de la polémica, aunque- menos conoci- anticapitalista", junto con la URSS, sólo adelanta tendencias
do, giró en lorno a la posible emergencia de una sociedad tenuemente esbozadas por su aulo1: Y aunque habla acerca

1
clasista en la antigua URSS, basada no en la -prop-iedad priva . de que "el mundo se halla en vísperas de un formidable
giro
t,,
da, sino en el control burocrático de los excedentes econó- histórico", 62 no existe en su trabajo una teoría cabal
de lo
micos, así como de la vida social en general. La idea origi- enunciado. Su mérito, pues, radica en haber ofrecido la

'
idea
nal del asomo incipiente de esa dominación surgió en el de burocratización del mundo en sus trazos generales,
pero
pensamiento socialista mismo, es decir. brnt<i de la pluma de sobre todo en su anúlisis sobrn la progresión burocráticn
en
León Trotski, que la desarrolló a lo largo de varios trabajos.56 la URss, que abarca los procesos industriales, donde
funcio-
Empern, fue d trotskista · luego riYal de Trotski, Bruno narios y técnicos han tornado en "clase dominante".
Rizzi, quien en 1939 dcsarrnll6 la L'XpPsicilln m:ís completa La tesis <le Rizzi e.s la siguiente: tradicionalmente, el cnpi-
sobre el tema. 59 Fueron, pues, pensadores socialistas euro- talismo se apoya en la clase que detenta los medios de
pro-
57 Salvador Giner, Prefacio. B n m o Rizzi, La burocratización del mwulo,
Edj¡;iones P e n í m u b , Barcelona, 19SO ( 1939). les de inucl1a monta, cuyas obras, en gnm medida
'8 Entre lo trabajos de Trnt ki sobre el lema, destaca su Cowc, ;\/u11vcat1 iban a alcanzar extraordinaria difusión". Salvador inspiradas por Rizzi,
oo !bid., Giner, op. cit., p. 7.
{E. Prcobrnjensky, C. Rakovsky y L. Trotski. De la Bureaucratic, Frnm;ois p. 17.
Maspero, París. 1971, pp. 27-114). pn:parn<lo en 1923, que conlit:a110: una bl Rober[ Michels,
02 Bruno Riz . i , T.a
op. ót., p. 70.
c posici6n ,::eneral sobre la burocrnti,:ación de la Cn\ón So\"l61ica. b11rocm1i:aciú11 del mwu/o , Ba1..:donu,
5 Gincr ha señalado que la obra de R i z ó "habla de tener un e;;!raiió nínsula, 1980 (1939}, p. 37. Asimismo, ha sido publicada Edkiom, Pe-
rif>s1inn nn,., s<>.rfa tan iPno.ada o desconocida por el !Wlll pUblico como
fluyente. emulada y hasta plagiada, por una serie de críticos y teóricos
i;1(!]és; Th RMrpm,c r !'I/M ,.; M n f •/ '.Y:-;!.:;, l...,
0
una v0;;rslón en
:"•.o.: P,u,S, ;.;-u.,,a 10IK, i;
,.,'.
,

: 985 (1939).

11
,
'11
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 , 216 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA ADMINISTRACIÓN P Ú B U C A
22

COMO CONCEPTO A,\'.TAL

217
ducciún, es decir, en las personas que están vinculadas con es colectiva y no ya privada,
los negocios económicos. En contraste con el capitalismo, ha que pertenece in toro a la
dirigente".66 clase
emergido un colectivismo burocrático cuya base son las cla- En la URSS, eJ Estado, en vez
ses sociales que tienen su sede en el Estado soviético, así de socializarse, se burocra-
tizó. En lugar de haber desaparecido
como en las organizaciones estatales de Italia y Alemania. 63 se gestó el dominio de la la sociedad sin clases,
burocracia sobre las clases
Pero incluye Estados más pequeños que están situados den- tuadas, cuyos efectivos funcionariales perpe-
tro del radio de acción de los grandes "Estados totalita- a finales de la década
de 1940 sumaba 15 millones
rios" .64 El coli;ctivismo burocrático es una nueva formación de personas. Rizzi recalca
la explotación se hace en bloque, que
social, q u e * º ª º de suyo "degenerada", sin embargo se halla pues, de confon n idad con la
transfonnación de la propiedad,
, en actividad'y tiende a reemplazar gradualmente a un capi- ta a la clase obrera, cuyo
1a clase burocrática explo-
nivel de vida determina con
talismo finado como sistema propulsor. pagos y con los precios de los
Pero es la URSS el país típico de la burocratización, pues venta de los productos en los
macenes estatales. La burocracia al-
allí los burócratas, es decir, los funcionarios, los técnicos y monopolista ha perfeccio-
nado el sistema de explotación,
los policías, a los que hay que sumar a los periodistas, escrito- haciendo que "los proleta-
rios rusos hayan caído de la
sartén a las br a sas". 67
res y mandarines sindicales, que se han burocratizado, jun- Rizzi concluye que, como en 1a
URSS
to con el partido comunista, han forjado "una solidaridad de la economía como en el capitalismo Ja bu r ocracia dirige
clase cuyos estropicios, naturalmente, se hacen recaer sobre lo hace la burguesía,
aquella otra se apropia de
los trabajadores, ligados como siervos a la máquina econó- las ganancias como ocurre
todas las clases explotadoras. 68 con
mica estatal, a la que los burócratas, para el colmo de escar- La burocracia fija los sala-
rios y los precios de venta
,-
de las mercancías. Y como
__
nio, declaran órgano de la clase proletaria". 05 En Lanto que obreros no participan en Ja los
dirección social ni de los ingre-
"'"' ,,_ los funcionarios han asumido la administración pública, loS" sos provenientes de la propiedad
"nacionalizada", siguen
técnicos dirigen las empresas estatales y la policía salvaguar- siendo explotados y los burócratas
da la nueva propiedad, así como mantener la conducta de son sus explotadores.
La burocracia ha triunfado
los ciudadanos dentro de la línea fijada por las altas jerar- siempre. ¿Pero hasta cuándo?
quías soviéticas. En efecto, "de la Revolución de Octubre y
de su reflujo ha salido una nueva clase dirigente: la buro-
cracia", pues, habida cuenta que la burguesía fue liquidada
y no tiene posibilidad de retomo, "poseer el Estado le da a
la burocracia la propiedad de los medios de producción, que

, Respecto n Italia, c f la siguiente obra: Sergio Panum:io. Teoría Gene,

rafe dello Stato Fascista, Padova, Casa Editrice Dott. A. Milano, 1937. En lo
tocante a Alemania, c f el libro: Fran:t. Neumann, Behemoth: pe11samie11to y
acción en el nacional-socialismo, Fondo de Cultura Económica, México,
1943 (1942). 06 lbid., p. 55.
04 Bnmo Rizzi, op. cit., p. 38. o, !bid., p. 56.
05 !bid., p. 54. Las cursivas son mfas. º' 'hi<!. 2.
r

--
·-
¡,
:; 1

IX. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Identificación
, prnpuesta comienza con un comentario sobre Jean-Baptiste
>,i
DAMOS comienzo a este capítulo con la diferenciación con-
ceptual de Ju administrativo, contrastándolo con otros fenó-
menos que definen a las ciencias sociales, hermanas de la
administración pública, para de este modo diferenciar ese
hecho de olros sucesos sociales.
L O ADMlNlSTRATIVO
Se trata de distinguir lo administrativo como diverso de lo
···--- ecunómico, de lo polític y de lo so ial. La diferenciación será
farmulada eu dos sentido,;: en pruner 1
,"__
b;ataremo.s hl. .-:; 1•
distinción hecha desde lo económico, político y social, como ">e:
J
materias diversas a lo administrativo; en segundo lugac la
separación se hará desde lo administrativo como distinto a
otros campos del sabe1: Éste ei:; un modo de percibir un mis-
mo problema a travós de los polos en los que se mueve. Na-
turalmente, se entiende lo administrativo en el senlido de lo
¡t;
administrativo público.
Lo económico
i
l
como diverso a lo administrativo
1 de los miembros que la componen". El título de su ob r a en alem>in es: Jo-
Umi versión radical de la diferencia existente entre lo eco- ,.-_
nómico y administrativo público ha sido desarrollada en_;-·
·,
el seno de la econorrna neociasica, ·con ei animo ae r.::sa1rarei
carácler propio de las leyes económicas y su perturbación,
218
ADMINIS1RACIÓN PÚBLICA: IDENTIFICACIÓN 219
epistemológica con la injerencia de factores externos. Esta
postura es antigua, precede incluso al pensamfonto econó-
mico clásico.
Ello es observable en la obra de Friedrich List, quien
dedicó breves pero profundos pensamientos al problema. Su
Say, quien en su opinión expresó juicios tan rotundos cuan-
to equivocados al reprochar a los alemanes que mezclaran
1
la economía política con la teoría de la administración pú-
blica. Es más: debido a que Say no dominó el alemán, y nin-
guna obra de economía nacional germánica había sido tra-
ducida al francés, sus conocimientos sob r e la materia "le han
1 debido ser procurados por algún genial viajante parisien-
1
se".1 Esta discriminación de ámbitos científicos, que dieron
lugar hasta la época de Lista muchos cquívucos y contradic-
ciones, significa que los alemanes percibieron mucho antes
que los franceses la existencia paralela de una economía
cosmopolita y una cconumía política, llamando a la primera
economfo nacional y a la segunda ciencia de la policía. 2
Una visualización similar fue desarrollada emblemáti-
¡
camente no por un francés, sino por el austriaco Ludwig
von Mises, militante conspicuo de la escuela vienesa, cuya
postura ante la injerencia externa hace Ycr que su impac-
to ha significado el imperio del intervencionismo, dando
como resultado que todos los éxitos logrados por él en la
política práctica fueron "victorias sobre la ciencia econó-
1 Federico List, Sistema de economía nacional, Fondo de Cultura Eco-
Dórnica, Mixico, 1942 (1841), pp. 23-24.
2 Johann Hcinrich Yon Justi explica q11c " b ciencia de b policía consis-
te en arrcg l ., r todas las cosas relativamente al estado presente de la 5ocie-
dad, t!n afirmarla, mejorarln y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad
!,,inn Hefnricl1 Gut!lob ,·011 Jusli. /;r,11uf,.t1:,· ,/,.,- f'o/i;,·i w t"s·, ,;ns('hr, {/, \lcrlangs
dcr Vitl\,e Vundcuod. (jq[ungcn, 17. 6. Esta ubru luc u·.:1ducida al francés
como Elhnens GCnCraux de Police (París, chez RozeL r .lhr fr, , .. , "' ::-::-
:-:;., - :'"' Ru;,; Ü",_,;, i ¡fo,¡; y aJ espaf10J como Elementos genemle s de polida
(fü,rcelom1, por Eulalia Pifer re1; Viuda, Impr<.osora del Rev nllcstro Seüor,
Plazn del Angel, 1784), la cual es mi fuente. Véase p. xu.
l!!IIJ. - •
' ·¡·
.,,
1

220 ÁMBJTO DE LEGALIDAD CIE:\TÍFICA ADM1NISTRACIÚ.\' PÚBLICA;

IDENTIFICACIÓN 221
mica". La omnipresencia del intervencionismo significa,
3
mía política se importaba desde
Inglate1Ta y Francia como
llanamente, que la economía política fue reemplazada por un producto ya elaborado, de
modo que los profesores ale-
la ciencia del Estado y de la policía (Staats und Polizeiwis- manes de econorrúa fueron simples
aprendices. Para disfra-
senschaft); 4 es decir, esa muy alemana disciplina adminis- zar su sentimiento de impotencia
científica, esos preceptores
trativa mencionada por List. Cuánta razón le asiste a Von se vieron obligados a poner en
su cáted r a cosas que ignora-
Mises cuando afirma que en Alemania, el país clásico del in- ban, o senciilamente mezclaron
,\:l "la economía con materias
tervencionismo, no se sintió casi la necesidad de fonnular ajenas a ella, tomadas de las llamad
seriame é una critica económica del intervencionismo. .r a s ciencias camera/es,

1
5
batiburrillo de conocimientos por
cuyo purgatorio tiene que
Allí el injerencismo llegó al poder sin luchar, de modo que pasar el prometedor candidato a
, la burocracia alemana". 6
pudo olvidarse de la economía política creada por los ingle- Engels no fue menos severo que
M a r x , de manera que no

1
ses y los franceses. dejó de separar tajantemente la
economía como una mate-
La narración de Von Mises relata un hecho del pasado, ria científica que poco interesaba
en Alemania, y aquella otra
pero que permanece hasta nuestros dfas, aunque cambiando disciplina mal entendida como economía,
de forma: la compenetración de los ámbitos respectivos de nes lo hacen para ganarse la vida que estudi a n quie-
como una asignatura "de
la economía y la administración pública, antaño represen- examen para ingresar en la administración
tada por su ancestra: la ciencia de la policía. El hecho habla Y bien: ¿qué es y para qué sirve pública". 7
ese batibwTillo que Marx
asimismo del tiempo en el cual ambos ámbitos del aconte- despreció e ironizó? ¿Qué es y
para qué sirve
cer humano aún no se distinguían plenamente, pero su sepa- policía que personificó al intervencionismo, la ciencia de la
t' ración ya había comenzado. Fue de tal modo que la econo- ocupó loda su vida a Van Mises, tema que tanto
y que le preocupó que pu-
mía neoclásica restableció una barrera infranqueable c.on la, , 'fo-·' diera retornar? Las ciencias camerales
(Cammeralwissens-
administración pública, cuyos efectos aislacionistas no han .···• chaft) integraron el pensum

p.,
,e'J
sido menos severos que los causados por la Gran Muralla en
China. Sin embargo, esta postura parece tener un acuerdo '1
1 primigenio de la Pr ofesión en
Economía, Policía y Camera/ística,
tiva paralelamente fundada en
una carrera administra
1727 en HaUe y Frankfurl
general entre los economistas por cuanto son una herman- del Oder. Originalmente esas disciplina:;
dad, pues incluso Kad Marx y Friedrich Engels, ambos ale- rías sobre la administración de constituyeron "teo-
los procedimientos de ingre-
manes, opinaron de un modo similar a Van Mises, a pesar de sos fiscales", para luego significar
más propiamenle "cien-
sus hondas diferencias respecto a la economía misma. cias del Estado en gencral". 8 Las
ciencias camerales fueron
Marx sostuvo que en su patria la economía política ha- el conjunto de las ciencias del
Estado desde el ángulo de su
bía sido una ciencia extranjera, pues faltaron los cimientos administración, de modo que, por
ejemplo, cuando los carne-
sobre los cuales se pudiera asentar esa disciplina. La econo-
• Karl Marx, E l capital, Fondo
3 Ludv.ig von Mises, "El inten•encionismo", en Ludwig von ,Hises: ilf(ti- /1867, 1885 y 1894), LJ, p. 18. de Cultura Económica, México,
l 968, 3 t.
tig nble luchador conlm la economía -ficticia, Centro de Estudios de Econo.:· 1 Friedrich
Engels, artfculo publicado en octubre
mía v Educación, México, 1983 (1926), p. 102. de Enge!s". K.irl Marx, E l capital, de 1867, "Los Artículos
,: ·Henry Laufenburgc1; lniervención del Estado en la vida económica, 1%8, 3 t. (1867, 1885 y 1894), t. 1, Fondo de Cu!tum Económica, México,
Fondo de Cultura Económica, México, 19,45 (1939), p. 14. 0 A)h;'-'r:! <: pp. 733-751.
, .....,,.. 11, T::., :;.;.,,,¿r<Úi.;rs: 1he i'io nee
• LuJ·wi ¡;; vu,i ,ii "'"• vp. d,., JJ· lo,:,. Tlic University o f Chicago Press, rs of Ge rman Social Polity,
Chicago, J 909, p. l 8.
·,

222 ÁMBITO DE LEGALIDAD CJENTiFICA
ralistas estudiaron el comercio lo hacían con referencia al Es-
tado, es dech con apego al desarrollo de su vigor y su fuerza.
Por cuanto conocimientos impartidos en el aula - e n la
época juvenil de Marx y Engels-, en Bade las ciencias ca-
merales estaban organiwdas en un programa de formación
de senidorc.,,; públicos muy representativo del currículo por
ambos crn'kado. Lo escogimos por ejemplificar de un modo
típico la e señanza económica y financiera en un programa
de formación para la carrera administrativa. 9 La formación
profesional del cuerpo de funcionarios financieros se reali-
zaba a través de un plan de estudios altamente especializado
' cuya organización vigente en 1838 estableció un sistema de
ingreso al servicio, en el cual las hmcioncs superiores de la
hacienda pública eran estudiadas de manera progresiva a tra-
\'és de un Ctl/"sus !w1wrem compuesto por clapas sucesivas
t-
i
plasmadas en títulos administrativos de carrera. El proceso
daba comienzo con el ca11didato cameral (camera! candidat,
o esludiante de administración pública), quien debía reali-
zar un examen de ingreso y servir como oficial stipernume.
rario (sumumémriat). Los exámenes tenían lugar cada afio
en Carls1uhe, presididos por un consejero del ministerio,
asistido por los integrantes del Colegio de Finanzas y algu-
nos enidi tos en el tema.
El examen, escrito y oral, una vez concluido pasaba a
manos del ministerio para decidir la admisión definitiva
una vez escuchado el f"allo de la Comisión <le ingrc!->o. Los
1 candidatos admitidos debían laborar cuando menos dos años
i1 en una población del país, Juego de lo cual se evaluaban sus
¡;' tíLulos para ser non1brados como asistentes, es decir, como
¡-:: empleados retribuidos. Las pmebas versaban sobre la tra-
ducción de los autores latinos y franceses, así como de ele
mentos de aritmética, álgebra y gcom.ctría, hisLoria y (>Stadís-
" Emile Lcno l, Des &zen.ces i'ol1t1q11e.; er Ad1111111s1rauves e¡ LJ!W 1::,.,.,.s,:.;g>
neme11t, August Durand et J. Du1nainc, Libraires-Éditeurs, París, 1865,
pp. 155-158.
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· ;J-i· ,>,;,i> - "'"- ·_·j,;:i1>-: '.:·:¿;,.;¼d ·;:,
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AD,\1I:'-J1STRA.CIÓN PÚBLICA: IDENTIFICACIÓN 223
tica, sin descontai naturalmente, la parte financiera de 1a
función en la que sería admitido como supemumerario. Si el
examen resultaba aprobatorio, el candidato era nombrado
como asistente camera!, lo que no implicaba aún el ejercicio
de una función, sino un título que concordaba exclusiva-
mente con los practicantes camerales (camera! prakticanten),
es decir, quienes habían ingresado en la administración por
medio de un examen superior para ocupar los cargos de re-
caudador o de receptor.
El programa estaba integrado por tres niveles progresi-
vos: estudios preparatorios, estudios especiales y ciencias
accesorias. Este "hatihunillo" sumaba lres años y medio de
lecciones y prácticas, organizados en siete semestres a través
de los cuales se impartían 28 cursos. Los estudios preparato-
rios comprendían la enseñanza de aritmética, álgebra, geo-
metría y trigonometría, mecánica y contabilidad; zoología,
botánica, geología, geografía, física y química. En tanto que
los estudios especiales implicaban el aprendizaje de asigna-
turas- relativas a la agricultura, ciencia forestal, minería, tec-
nología, ciencia del comercio e industiia. La parte troncal
de estos últimos versaba sobre administración, ciencia de
las finanzas, derecho administrativo y práctica administra-
tiva. El currículo quedaba redondeado con las lecciones com-
prendidas en las ciencias accesorias, es decir: enciclopedia
jurídica, derecho público general, derecho privado y proce-
dimientos, entre otras más.
Pero hay que agregar que los textos cameralistas esta-
ban atibonados de temas relativos a la producción, el conle1-:..
cio, la circulación, el crédito y otros similares, incluso muy
tardíamente, como se observa en el libro sobre la ciencia de
¡•
la policía de Roberl von Mohl, que como nos lo hace saber
Friedrich List, contiene opiniones e,'mctas sobre el sistema
proteccionista. 10
i
10 Federico List, op. cit., pp. 23-24. List se refiere a la ob r a de Robert
 1
T
'
224 ÁM:BITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
Hay algo más, y muy importante: cada nación tiene una
forma peculiar de economía, de modo que List explica que
no quiere dejar pasar la ocasión para referirse "al hecho de
que los alemanes, a diferencia de las demás naciones, tra-
tan los problemas político-económicos en dos distintas disci-
plinas: bajo la denominación de economía nacional, econo-
mía política, yctmomía estatal, etc., enseñan la teoria del
sistema cosmh'polita, según Smith y Say". E n tanto que en la
, ciencia de la nolicía "investigan en qué forma intervienen
los poderes públicos en la producción, distlibución y con-
sumo de los bienes materiales", 11
Gustav Schmoeller, destacado profesor de la Universi-
dad de Berlín, 12 observa a la cameralíslica como el arte de
formular recetas prácticas, pero también como la fuerza que
contribuyó a dar realismo a la economía alemana, en con-
traste con el individualismo inglés y el psicologismo auslria-
co. En Alemania las materias económicas se dividieron en
tres partes, tal como se enseñaban en el sur del país. La pri-
mera trata de las finanzas, toda vez que ella sirvió para dar
_...., forma al Estado alemán. La segunda es la teoría económica
pura y abstracta, similar a la ciencia económica inglesa, que
se caracterizó por ser una economía absolutamente inde-
pendiente del Estado y la administración pública. Ella trata
crm los principios del valor, los precios y la repartición de las
riquezas. La tercera parte, que deriva imnediataruenle de
las ciencias camerales, comprende la agricultura, la indus-
tria y la práclica administrativa. La distinción entre eco-
nomía teórica y economía práctica es una peculiaridad ale-
mana, de la cual emanó la distinción entre teoria económica
y política económica.
En suma, la ciencia de la administración pública se gestó
von Mohl, Die Polizeiwissenscluifi, Verlag von der H. Laupp'schen Buchhand-
lung, Tubinga, 1866, 3 t.
ll Federico LisL, op. cit., p. 23.
' ª Gustav ::.cnmoeiier, t'oiirique .:iocia{e e1bconomíe t'OÍllique,
& E, Briere, París, 1902, pp. 303,314 y 339. ·-
Q,4%{
..,.,..
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: IDENTIFICACIÓN
225
en sus semillas cultivando el temario
económico. Su cuna fue
tejida con la economía del Estado. Del
mismo modo que la
economía política nació cultivando el temario
administrativo.
Sin embargo, mucho queda de la herencia
cameralista en
la economía política, como se puede observar
en la literahrra
contemporánea. 13
Lo social
como diferente a lo administrativo
Lo social se distingue, asimismo, de lo administrativo. Ya
desde finales del siglo XIX se habían establecido relaciones so-
ciales que tenían un carácter general, y que estaban desligadas
de la inmediatez de lo tradicional, estamental y local. Fue
una socialización que suprimió las ordenaciones particula-
res que mantenían al hombre atado a vínculos próximos e in-
mediatos, dando paso a relaciones humanas que, desde en-
---
tonces, tienen un carácter general cuyos ámbitos son la
indush·ialización, el tráfico, el mercado, el trabajo y la opinión
pública, ya no la profesión, el estamento ni la aldea. 14
Estando dotado de origen por lo meramente particulai:
ahora lo sociaJ se convierte en la ordenación colectiva do-
minante. En efecto, si antiguamente la sociedad no era sino
la suma de formaciones espcclalcs, particulares y locales,
posteriormente el ser humano es primariamente un hombre,
y luego un artesano, un soldado o un campesino, pues en el
siglo XIX no sólo se crea la sociedad, sino también la concien-
cia sociaJ. Todavía en la centuria precedente la sociedad era
un "vacío político" dentro del Estado administrativo, un ente
13 La economía políticn moderna hn mostrado gran interés por la s cien-
cias carncralcs, que merecen se revalundas. Vid. Ulrich Adam, The Po /itical
Ecunomy o( J. H. G. Justi. Peter Lang, Oxfo1·d, 2005. Jürgen G(!<)rg Backu
(editor), 77,e Beginnings o( Economy: Johann Heinric h Go ulo b von Justi,
Springer; Nueva York. 2009
·- Crnst ildanheim, La opini6n pú.b!icc1, Revista de Derech o Privado, Ma-
drid, 1936, p. 9.
 ! ! e>'-ytffj'(¡' <aV)}rifl fd.Tw;:¡f ,?V;

226 A.\IBITO D E L E G A L I D A D CIEí,.T'fÍFICA ADMINISTRACIÓJ\' PÚBLICA:

IDENTIFICACIÓN 227
algo arisco en pugna por sustraerse a la regulación admi- la fisiología social, cuyo campo
es la vida y los esfuerzos de
nistrativa, y que así permanece aun en el pensamiento he- las sociedades. Saint-Simon
creyó que las observaciones psi-
geliano desde sus lejanas fuentes cameralistas. 15 cológicas hechas sobre niños abandonados,
Una \'CZ emergida como totalidad de relaciones huma- frieran infonnados de los conocimientos aun anles de que
existentes, probaban
nas, la sociedad deja de estar encajada en la bipolaridad fren- que la superioridad intelectual
de los hombres tiene su base
te al Estado y la comunidad, dejando de ser concebida como en la preeminencia de la organización
social. 18
un ente cspccíaL U11a vez que ha emergido de esas forma- La íisiología socinl es la parle
principal de la fisiología ge-
ciones estre'tlrns, lo social concibe a la publicidad como una
, manifestaciÓ¡¡ también contrastante con el Estado adminis-
neral, caracterizada por ocuparse
orden más elevado que el propio
de consideraciones de un
de las fisiologías especia-
Lrati\·o, e JecÍJ·, con la administración del absolutismo y les, así como de la psicología.
Se encuentra pues por encima
con el cameralismo.10 El publicismo particularista que se mue- de los individuos, que son órganos
del cuerpo social, pues la
ve en la cancilleria secreta del Estado poco se parecerá a la sociedad no es una mera aglomeración
de seres humanos cu-
emergente publicidad univer::,al que emerge desde su seno, yas acciones, independientes de
toda finalidad, lengan como
y dentro de la cual serán absortas otras formas igualmente propósito la arbitrariedad de las
voluntades individuales, ni
particulares como la liga, el club y el séquito, junto con las es un puro resultado de accidentes
efímeros o sin importan-
modalidades modernas de la prensa y el consejo político. El cia. La sociedad es una máquina
organizada cuyas partes
factor común del cambio es la naturaleza política de su esta- contribuyen a la marcha del conjunto.
Por consiguient , la
tuto público. 17 reunión de los hombres constituye
-,--"-- Probablemente la detección primigenia de la sociedad
se deba a Henri de Saint-Simon, como f1-1e personificada
existencia es más o menos vigorosa
la adaptación de sus órganos a
un ,·erdadcro ser cuya
u oscil a n te, con base en <••.-
las funciones que les son con-
su concepto fisiologín social. De acuerdo con su pensamien- fiadas. Si se lo considera como
un ser animado, el cuerpo
to, la ciencia de los cuerpos organizados y de la \'ida se di\'i• social presenta, a partir de su
nacimiento, así como en las
de en fisiologías particulares que tratan del funcionamiento-/ sucesivas épocas de su crecimiento,
un modo de vitalidad
y del esfuerzo de los organismos de las diíen:'ntes espcciet cuyo carácter nirín en cackt una
de ellas, así como se ob .s c1-c.
animales, incluida naturalmente la especie humana; de 1a· va en la fisiología, donde en el
niño no es la misma del adul-
psicología, que aborda la vidn mental de los hombres, v to, ni la del anciano es como la
de los primeros aüos de vida.
De aquí que la historia de la
civilización sea la historia de 1a
. pp. 10-11.
. lb!d., ";/;,, Yida de la especie humana, es
tó E l camendismo surgió originalmente como una mera rutina en la_s)f;:
decir, la fisiología de sus dis-
tintas edades, del mismo modo
olkinas fiscnles, donde laboraban los empleados del gobierno en ,\lc1na }f ü 0
como la fisiología de las insti-
ni.i. Postcrior111cnte mudó a ser una rruzada de· mudcrniiad<,11 ck J;, admt.;J) tuciones es la exposición de los
nistrnción p(tblica: se convirtió en la n,cionalización del trnba,jo adminit-<Y.%';
conocimientos higiénicos
que ha utilizado para la conservación
trntivo pam fonwntar la consecución de objetivos no adminbtnllÍl'Os, ( f i ( ¡ y mejoramiento de su
:tlwr· la f<•1icidad de lo súbrlilos \' el podc1fo d d Estado. ,\!bion Sma"lf)}·J <;alud general.
apuntó, con toda n1.1;ón, que el cameraüsmo es una técnica y ,u,a Lcuria iWt1i/i
la administración de un tipo emergente de.Estado, así como un.l man!f } :s Georges Gurvitch f n r,,,g1 . .
,,,1. ,, , ,':·::::::::::: .J : ....,v iuiugw
!ación del arte del gobierno. Albion Sm¡¡Jl, op. c!I., p. HI.

,I
·:\:m/j 1,a,ea: .':>aím-Simon y Proud!wn, conrempo-
17Ernst i\-lanhcirn,op. cit., pp. 14-15. :q't1 \C.70 {1955), pp. 42-43.
Ediciones /\'ue1d Visión,
Buenos Aires,
1
1

228 ÁMBITO D E LEGALIDAD CIENTÍFICA

Con fundamento en las contribuciones cameralistas, no

debe sorprender que el alemán Lorenz von Stein fuera uno de
los primeros autores que estudió a la sociedad como concep-
:¡
'
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: IDENTIFICACIÓN

trabajos sobre la materia con gran aportación al

administración pública.
Allí se reconoció que las ciencias sociales
estudio de la
229

tenían poco
to independiente.19 En efecto, él proclamó que en su tiempo tiempo de haberse utilizado positivamente en
la hechura de
estaban apareciendo fenómenos que antes no tuvieron lu- policy y la acción administrativa, a pesar de
que ya existía
gar en la vida cotidiana ni en la ciencia, pues hasta esa fecha algún grado de acumulación de conocimiento.
Sin embar-
su estudio estaba confinado a la ciencia política. Sin embar- go, en la medida en que no se había codificado
el saber; no
go, en adelaqté consistiria en un campo autónomo propio se conocía el estado de su aplicación ni sus
potencialida-
de la ciencia"$ocial, tomando su lugar junto a la ciencia del des. 22 Una consecuencia nociva de esta situación
, Estado. Von tein discernió que la sociedad constituye una hechura de policy gubernamental en los Estados
es que la
Unidos se-
forma autónoma de la vida humana, que sustenta su princi- gu ía establecida en la práctica de la prueba y
el en-ar; pese
pio como "foco de la actividad vital de todo individuo en a que una elemental regla de administración
inteligente re-
relación con otro individuo y, por lo tanto, de todo movi- quiere examinar periódicamente las consecuencias
de las
miento social". 20 acciones.
Fue de tal modo que el conocimiento de la vida humana Por consiguiente, la investigación aplicada de
la s cien-
encontró un nuevo campo en esos fenómenos, designándolo cias sociales ya estaba en condiciones de ser
enfocada a los
con un antiguo nombre: sociedad. 21 problemas de la administración pública, e incluso,
exten-
Sin remontarnos a tiempos menos añejos podemos con- derse a los negocios y la industria, pues su lugar
está situa-
siderar el hecho singular a través del cual la sociología, una do dentro del temario de las decisiones prácticas.
Es más,
.'·----·-·---
vez consolidado el ámbito de sus estudios, se ha dedicado al
examen del temario administrativo desde su punto de vista. "'·'-""
su ulilidad se podria aprovechar en los procesos
y consuitorfa, si bien no todo trabajo de este
de consejo
tipo está fun-
••
Un buen ejemplo lo constituye, desde finales de la década dado en la investigación aplicada. 2 3 Más trascendentalmen-
de 1940, la idea de las ciencias sociales con orientación de te, un hacedor de policy podría utilizar esta
fo r m a de inves-
policy, la cual fue desarrollada por Robert Merton en su tra- tigación de tres modos: como persuasión, como
acción o
bajo "El papel aplicado de las ciencias sociales en la forma- como inacción. i\'1ás aún, una de sus potencialidades
radica
ción de policy" ("The Role Applicated of Social Sciences in en la definición de un problema práctico como
la relación
the Formation of Policy"). entre lo que se aspira y lo que realmente se puede
hacer,
Hay que resaltar que lo adrninistraLivo es considerado problema de interés fundamental en administración
pública.
un hecho sociológico, más que un hecho puramente adminis- Una limitación tácita de la investigación social
aplica
trativo, lo cual ha obrado a favor de una buena cantidad de da es el tiempo, sobre todo en épocas de emergencia
cuan-
do un experto investigador se desempeña como
consultor.
19 W. G. Runciman, Ensayos de sociología y poUtica, Fondo de Cultura ii Robert
Merton, Sociology o f Sciences, University of Chicago
Económica, México, 1966, p. 49. Chicago, 1970, p. 71 (el capítulo titulado "Tec!mical Prcss,
'ª Lorenzo von Stcin, Movimie11/os sociales y mo11arquía, Madr;d, Cl.'n- of Policy Rcsearch'" es 1.ma reproducción del artículo ami Mora! Dimensions
Social Sciences in the Fonnation of Policy'', publicado'The Role Applicated of
tro de Estudios Constitucionales, 1981, pp. 1O y 40. en 1949).
2' 1::J::;;· n rJ..r1, ¡:,¡:. '? :; 30.

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230 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍF1CA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: IDE}ffIFICACIÓN 231

Sin embargo, contándose con márgenes cronológicos más
amplios, esa investigación puede proveer la información
necesaria para la hechura de decisiones administrativas.
Esto es comprensible pdncipalmente cuando se trata de
problemas clave, los cuales no pueden ser estrechados den-
tro de franjas angostas de tiempoY En todo caso, la inYes-
tigación S,,cial aplicada puede ser utilizada, en atención al
contexto ¿rganizativo, en tres formas: para hacer un diag-
nóstico y ásí determinar cuál es la acción requerida; para
hacer un pronóstico que delinea las tendencias de un plan
de necesidades frituras, y para hacer evaluaciones, de tal
modo que facilite apreciar la efectividad de la acción de
un programa. De la misma manera, puede diseñar una
'i·
-1:
prognosis diferencial para determinar opciones entre alter-
nativas de policy.
De darse los créditos que merecen las ciencias sociales
cuando operan en la inYestigación aplicada, ellos brotarán de
la provisión de una adecuada cslimación de los facton")s rela-
,{(;
cionados al proceso de decisiones inherentes ·al gobierno,
pues la policy esencialmente facilita la anticipación de hechos,
aporta una predicción razonablemente confiable y sirve al
proceso de decisión. Ellas, en fin, pueden ser generosamente
beneficiosas, pues no sólo brindan sus f rutos a los científicos
y hacedores de palie;.; sino principalmente a la ciudadanía.
Las ciencias sociales en general, y en particular la socio-
logía, han hecho una contribución extraordinaria al dcsanu-
llo de la administración pública desde su propia perspectiva.-
La sociología ha puesto el acento en el contenido social de esa
administración, superando los esquemas puramente formales
que limitaron su desarrollo durante décadas. Esto fue posible,
paradójicamente, sólo y en la medida en que lo social se esca- __
· pó de su confinamiento estatal y se desarrolló con plenitud,
Resulta una ironía, pero fue graclas a este suceso, que la ad-
l'o /bid., pp. 89-90.
ministración pública ha sido esh1diada profundamente en sus
entrañas sociales, no sólo por sí misma, sino por la sociología.
No debemos olvidar que las conlribuciones más signifi-
cativas sobre las organizaciones y la burocracia se deben
por igual a la sociología y la administración pública.
Lo político y lo administrativo
Lo político también se desmarcó de las fronteras adminis-
trativas, donde se hallaba circunscrito.
Eso ocurdó típicamente en Alemania, donde Kar] Mann-
heim criticó con severidad que la ciencia política de su país
fuera más bien una ciencia administrativa. En efecto, pen-
saba que la] sybordinación obedece a que la actividad del
funcionario se desarrolla dentro de los límites de leyes ya
formuladas, y de tal manera, no comprende el modo como
se gestan y cuma en ellas cuajan los intereses sociales y los
proyectos políticos. 25 Tampoco ese funcionario comprende
que el orden racionalizado en el que vive no es otra cosa que
una de las muchas formas como se configura la conciliación
·. de fuerzas irTacionales socialmente en pugna. Su mentalidad
1
! legalista y adminbl rativa, confinada en su propia racionali-
1 dad, le incapacita para entender la trascendencia de un gran
cambio re\'olucionario, y sólo alcanza a observarlo como
f
una perturhaci6n pasajera. J ,as fuerzas soci;:iles son definidas
no como impulsoras del cambio y Constructoras del futu:ro,
sino como fuente de desmanes y desorden. En fin, la burocra-
cia entiende aquello que está fuera del ámbito administrati-
vo sólo en la medida en que lo razona anexándolo al campo
vital de la administración pública.
Tiempo atrás, en la época <le! Estado absolutista, se obser-
vaba de manera similar que en su intp,inr cfilo h:d:: b pc!i
15 Karl Mannheim, Ideología y utopía, Fondo de Cultura Económica,
México, 1941 (1936), pp. 104-106.

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232 AMBITO DE LEGALIDAD CIE:-: l'Í FlCA

ADMINISTRACIÓ.\ PÚBLICA:
IDENTIFICACIÓN
cía, no política, pues esta última se entendía como intrigas 233
Manheim, pero no un yermo
de palacio y antagonismos cortesanos, así como conspira- absoluto, pues ya asomaba
sus elementos primigenios en
ciones y los amagos de rebelión de los descontentos; es decir: y así lo detectaron los
cameralistas. A mediados propios
todo aquello que significaba "perturbaciones". 26 Todo esto de ese siglo la voz Estado
generalizado, pero todavía se había
aunque, hay que hacerlo notar, política y policía derivan del acompaüada con la sinonimia
República. Johann Heinrich de
vocablo griego polis. 27 Se debe aclarar que, en efecto, antaño van Justi, el más ilustre
cameralistas, explicó que de los
se identificaba correctamente lo "estatal" y lo "político", y el Estado consiste en la
ción de una multitud de unifica-
que la fórmula- representada por la tríada "paz, seguridad personas bajo un poder supremo,
el propósito superior de con
y orden" era l fundamento del concepto de la policía. alcanzar su felicidad. Dentro
, tado, esa multitud de personas del Es-
Por su parte, política en su sentido amplio significaba la están relacionadas entre
con base en su mutua sí
alta política, cÍue no era otra cosa que la política e.,"{tcrior de dependencia y dispone de
nes comunes para, con sus institucio-
un Estado soberano ante otros Estados soberanos, a los que energías sumadas y bajo
supremo, promover la un poder
reconocía como tales, sobre la base de este reconocimiento. felicidad común. 28 El sustento
der estatal es el pueblo del po-
(volkhei), que en su tiempo
sistía en un principio universalmente ya con-
reconocido.
Justi distingue al Estado
El peso gravitacional de lo administrativo y una entidad apenas en
lla; la sociedad (Gessel/schaften semi-
o Societaten), la cual,
también encaminada a aunque
Las notas precedentes no dejan reserva alguna acerca de lo brindar felicidad a los súbditos,
los tiene supeditados a su no
admirristrativo, que de un modo similar a un hoyo negro podei: 29 Tal como lo resumió
_.,,._
propio Van Justi; "la diferencia el
atrae hacia sí todo, y lo somete a su fuerza gravitacional, ya entre las sociedades y las
..
se trate dé lo económico, socia1 o político.
públicas consiste en que las últimas
tienen poder supremo,
re- ,.,. .,.,
mientras que las primeras
La clave de esto radica en el cameralismo, ese "batibu- no lo tienen". 30 La sociedad
en la libertad y en las relaciones reposa
rrillo" de conocimientos disímbolos que se considera como libres de los seres humanos,
pues su fundamento es la
todo y nada, pero que en realidad entraña la explicación, en ayuda mutua. En contraste,
tro del Estado los hombres den-
buena medida, del origen de las ciencias sociales. Desentra- compelen a los hombres
como se dispone en las tal
ñando su naturaleza podremos comprender su contribución leyes de la república. 31 Cuando
una sociedad los seres humanos en
a las ciencias sociales y, naturalmente, ser la cuna primige- do con los propósitos y los son compulsados de acuer .
nia de la administración pública. compromisos sociales, esto
rre excepcionalmente bajo ocu-
Ciertamente la sociedad del siglo XVlII era un vado polí- el estado de guerra,
dispongan de poder supremo. no porque
tico dentro del Estado administrativo, como lo dijo Emst
Esa distinción es esencial
26 Car! Schmitt, E l concepto
porque deslinda las relacio-
de lo político, Polios Ediciones, Buenos is Este pasaje
Aires, 1963 (1932), pp. 5-6. fue trasladado del alemán
27 Política, la polilika: plural neutro cit., p. 318. Vid. Johann al inglés por Albion
de poUtikós, es decir, las ·osas po- Heinrich Gotllob von Justi, Small, op.
líticas que conciernen al Estado. Policía, e politeia: régimen político o cons,. Vedag Aalen, J 963. Facsímil S1m11swinscha[I, Scicntia
de la scgundu edición,
titución de! Estado. Marce! Prélot, La Science Poli1iq11e, Presses Universi- " A l b i o n Smal!, op. cil., p. 1758.
JO fbid,, p. 401. 318.
tairf'_ ,i,., FrnncP P<>ri. 1063, p ';'.,
-· ib1d., pp. 400-401.
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234 ÁMBITO DE LEC;AUDAD CIENTÍFICA

AD.\IL1\1STR.ACIÓN PÚBUCA; IDENTIFICACIÓN
235

1
nes de poder compulsivo que distingue al Estado, de las re- fueron académicos alemanes que
laciones no coercitivas de la sociedad. Ciertamente no existe hasta mediados del siglo
XIX habían centrado su
atención en problemas bajo un
en el pensamiento justiano un análisis preciso y consistente foque cívico e igualmente desarrollaron en-
de los vínculos sociales que Albion SmaU llama relaciones coherente sobre la administración una teorfa cívica
cívicas - t a l corno después las desarrolló Saint-Sim on-, públi c a . El problema cen-
tral que los ocupó fue el Estado,
pero sí al menos una concepción fluida y cambiante, pues es de modo que el objeto de la
teo.Jia social consiste en mostrar
de notarse up. concepto en d cual la población tiene la liber- cómo puede ser asegurado
el bienes1ar del Estado, siendo
el progreso estatal Ja base de
tad de con .1cir los asuntos privados por sí mismos, pero sin todo bienesta1 Habida cuenta de
presumirse' por ello que su pensamiento o acciones acerca que la prosperidad del Es-
tado reposa en ingresos financieros
de los asunlos públicos pudieran surgir sin el inct.'ntivo de suficientes, su teoría so-
cial estuvo fundada en la tarea
central de proveerle de esos
rivado de los gobcrnantes. 32 medios. En fin, los cameralistas
Small cree que el cameralismo fue el epítome incipiente observaron al régimen cívi-
co como totalidad y como centro
que abra..-:ó rlenamcntc al conocimiento socüd de entonces. de sus est.udios.36
·¡ DcnLro de la literatura inglesa
Sin embargo, todas las actividades en la sociedad CÍFica es- los cameralistas fueron
identificados como economistas o
1
1
tuYicron orientadas hacia el encuentro de su racionalidad, fisiócra1as alemanes, o bien,
como funcionarios profesionales,
que no era o!ra cosa que b naturaleza y esencia de los Esta- periodistas o académicos.

1
Todo esto señala un conocimiento
dos. E] contenido de las actividades cívicas es, en última incompleto sobre los tra-
bajos cameralistas y la causa de
instancia, la naturaleza :v cse-ncia del Estado, no la naturale- la incomprensión vigente,
aun hasta nuestros días, sobre
za y esencia de las personas asociaJ 1s. La diferencia de la ·,". su papel en la historia del
pensamiento socia.!.
teoría social de Justi y la sociología moderna radica en la pe-" '+
netradón del concepto de naturaleza y esencia del Estado
en el proceso social, corno contenido sustancial de las acti- IDENTIFICACIÓN DE LO ADi\U:,,HSTRATJ\'O
vidades cívicas. 33
Hny que resaltar que Albio11 Small ha insistido en que No sólo los politólogos ha11 optado
por e
los camcralistas no (ueton primordialmente economistas, asuntos económicos, y los economistas deslindars de los
sino científicos de la política. 34 Pero hay algo más que SmalJ cos. También los administrativistas de los temas políti-
dedica a los lL!ctores: que el camera!ismo es "el capítulo per lo hicieron, de antafio,
tanto de uno como del otro campo
dido de la historia de las ciencias sociales". 35 Esto ocunió del saber.
porque a p1incipios del siglo x:x, particularmentl:' en el Rei- .
no Unido y los Estados Unidos, se había olvidado que la Lo administrativo como diverso
cultura alemana es parte de su herencia. Los cameralistas a lo económico
Aun cuando C11arles-Jean Bonnin
,2 !bid., pp. 320 y 331. se refirió a los cameralis-
tas como "economistas", no
,, !bid., p. 400. dejó de reconoc.Pr {!HP foc.rv:;;;_
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236 ÁMBJ ro DE LEGALIDAD CIENTÍPICA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: IDENTiflCACIÓN

237
ellos los que a mediados del siglo XVIII desarrollaron estudios veyendo de elementos de poder y
grandeza al Estado". 4º Lo
sobre las prácticas del gobierno y la administración, de don- administrativo tiene su base en esta
de se derivaron una buena cantidad de obras sobre estas ma- trascendental noción
expresada por Oliván, en esa visión
metafinancista y meta-
terias.37 Sin embargo, juzgó que la administración pública económica que trasciende un puro ejercicio
fue para ellos un manojo de temas aislados que, incluso, arbitrístico.
Esa visión se mantuvo hasta mediados
tampoco formaron parte general de la economía social. Fue de la década de
1960, cuando los Dímock le siguieron
atribuyendo un signifi-
a partir de Ja Revolución francesa en que esos antiguos co- cado puramente económico, al dest..'lcar
nocimielfios, habiendo sido revisados, se encontraron erro- el triunfo de la inter-
vención del gobierno sobre el laissez-faire,
res y se replantearon los problemas, dándose como resulta- inten,ención que
en Alemania se llamó cameralismo,
y en el resto del mundo,
do su reeniplazo por la moderna ciencia de la administración mercantfüsmo. 4 1
pública.
Bonnin también observó como equívoco el ténnino "eco- Lo administrativo
nomía política" porque no se trata del establecimiento polí- diferenciado dentro del gobierno
tico de las naciones, sino de la aplicación de las facultades
humanas al trabajo para producir cosas o apropiárselas: "La Bonnin asume que el alumbramiento
economía pública no es más que la economía doméstica de la administración
pública obedece a la elevación de lo
aplicada a la comunidad", y no tiene más principios que los público como un pro-
blema central de 1a sociedad, motivo
por el cual las leyes de
que le brinda la economía doméstica.33 Ella sienta bases para interés común fijaron la atención del
gobierno, en tanto que
el trabajo, del cual dice es la relación entre el hombre y las las primeras leyes emitidas sacaron a
cosas, y de las cosas con su valo1: Razonando -de un modQ."',._,;r..;. plena luz la par[? admi-
nistrativa. Fue hasta que la legislación
similar, Alejandro Oliván juzgó que se había dado un paso en general se convir-
tió en objeto de estudio y enseñanza,
"cuando la ciencia ele
cualitativo hacia la moderna ciencia de la administración pú- la administración apareció entre
las concepciones útiles
blica, cuando se logró la evasión de lo administratiYo desde para la humanidad". 42
el nebuloso ropaje del antiguo arbitrismo financista y econo- Primitivamente confundida con el gobierno,
mizante.39 De modo que "la administración pllblica pasa la la adminis-
tración fue la primera de las convenciones
valla del miserable círculo fiscal y aun del puramente eco- establecidas por la
organización interior dentro de cada
nómico, se presenta y se deja contemplar extensa, tutelar, parte del territorio,
'º Alcjundro Oliván, De la administración públi
benéfica, creadora, presidiendo los destinos del país y pro- Roix Edito¡; ,\.fadrid, 1843 (1842), p. . c a con rela c ión a España,
4
1 Marshall Dimocky Gladvs Dimock, Pub!ic Adm hiis tr
37C. J . B. Bonnin, Abré¡;é des Príncipes d'Administmcion, Amable Costes, hart and Winston, Inc., Nuev York, ation, Holt, Rinc-
1966 (1953), p. 85,
Librnire-Editeur, París, 1829, p. Xtx. C{. Charle.s-Jean Bonnin, Princi¡,ios de
4'
C.-J, Bonnln, Príncipes d'administmtion
administración pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2004. pp. <· j des !oís administralive.s, et considérations surpubliq u e, pour servir a l'étude
d',-m code administratif, suivies l'im or ta nc e et la nécessité
' du project de ce codep. Ou vrage mile
!
365-391.
lB /bid., pp. 236 y 344. ,' > fe/s, sous-pré(e/s, niaires et adjowus, aux membres des c011seils ginéra11. aux pré·
i9 El arbitrismo [i.1e una corriente de pen a<lore espm1oles <leclirndo al ' déptfftem.:111.s, de pré(ectures, d'a.JTcmdissements, t de
Clemcnt Fréres, Libraires, Pmis, 1809, commzmaux et municipaiL-r,
cultivo de la finanzas públicas, activos durante los siglos xvn y xvm, y cuya , l 2a. ed .. n. 1íl c,r. ('J., - 1 :.J: = Bv1:-
¿,¡,.,.,dVú b.........:.1tt,V ,.,.,, ;,,, «,l,,;1,iv., v ;,1¡;t::.;u,, J d gvb;U"líú. ·', .:2., !'. :" iµ;., Je udmmis1rac1ón pública, ,...

.\'ifaico, 2004, pp, 201-31 l. Fondo de Cultura Económica,

."

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Á..\1BITO D E LEGALIDAD CIENTÍFICA
238
para mantener el orden existente, pues resulta inconcebible
un Estado sin agentes subordinados al jefe, que hagan valer
lo establecido entre sus miembros. Es incomprensible, asi-
mismo, un gobierno de los asuntos públicos sin funcionarios
estables, que velen por todos los miembros de la asociación
'
:\;' política y pyr las relaciones de cada uno con la sociedad
como U11 1f xlo. El rasgo esencial de la administración, en
efecto, es CJ.ue "regla las relaciones de cada uno con todos
(chacwz a1'ec tous)". 43
El método seguido por Bonnin para precisar la índole
de lo administrativo fue distinguir el gobierno y la adminis-
tración, pues consideró que resaltando sus desemejanzas se
,.-, aprecian mejor sus esencias respectivas, así como sus rela-
ciones y mutuas influencias. Propuso al gobierno como la
administrnción suprema del Estado, corno el alma qut· ani-
ma al cuerpo político y eJ impulso que pone en mmimiento
la administración. Instituido en pro de la gestión de los
'·-t1' -
..
asuntos públicos, el gobierno es autoridad que se expresa
mediante la dirección y supervisión de esos negocios. L a , --4-
administración, en conti-aste, es la división de la actividad
del gobierno en cada una de las parles en que se distribuye
el territorio. 44 Ella es el gobierno pardal y local, considera
do en el detalle de los asuntos públicos :,.· la L'_kcuci{m direc-
ta de las leyes generales del Estado t.'n sus n!laci()ne con los
administrados. Las administraciones especiales son igual-
mente gobierno considerado dentro di.! la acciün L'l1 detalle,
en lo que toca a materias como los bosques o las aduanas.
Éstas son partes desprendidas de la administn1ción pública_· -
dentro del gobierno del Estado.
El gobiérno y la administrnción se aproximan por
naturaleza, porque el primero es el principio de la segunda,:_
y la administración una parte esencial del gobierno. 4' Ésttf
· i1,i<Z., JJ- , ,.
.•
..., !bid•. pp. 25-26 .
, , ]bid., p. 26.
¡,-¡- - , , , ·,-,¡,r.,· •ff• ,-·, 4 ;4,',·,o · 01 ¡
< .• , , . _ , ' , , "
·,- -\:,f·:..
ADML.'JISTRACIÓN PÚBLICA: IDENTIFICACIÓN 239
es propiamente la cabeza, aquélla los miembros por los cua-
les se mueve, hace y ejecuta sus resoluciones.
Como la administración concierne a las relaciones <2nt:re
los ciudadanos y el Estado, actuar es su carácter. Su primer
principio, o principio primitivo, es el gobierno como volun-
tad pública actuan1.e, como distinto de los cuerpos legislati-
vos que constituyen la voluntad pública ordenante. Hay que
hacer notar que Bonnin inicia lo que será el núcleo esencial
de la administración pública a través del ti e m po y el espacio,
entendida como actividad, es dech como una cadena de ac-
tos. A pesar del anonimato de su nombre hasta ahora, ésa
ha sido su huella a través de Europa y la América británica,
como es visible en el pensamiento de los alemanes como Karl
Marx, que refidó a la aclministrnción como actividad orga-
niz.adora del Estado; 46 y Lorcnz von Stein, que la entendió
como actividad del Estado. 47 En los Estados Unidos de Amé-
rica, Vloodrow Wilson discernía sobre la administración
como el gobierno en acción; 43 Luthcr Gulick corno el trabajo
del-gobierno, "9 y Marshall Dimock, en fin, corno el Estado como
constn1ct01: 50
Lo administrativo
como diferente de la justicia
La diferenciación de lo dministrativo culmina cuando Bon-
nin explica que las leyes judiciales consideran al ciudadano
como un miembro individual en el Estado, mientras que las
;o Karl Marx, "Notas criticas ::il artkulo 'El rey de Prusia y la rdonna
oci.11', por un prusiano". Karl ;\1arx, Manuscri/os de París y Anuarios fiw1-
co-a/emanes, Grijalbo, México, 1978, p. 236.
47
Lorenzo 1·on Stcin, op. cir., p. 33.
"" Wou<lrnw \Vilson, "Tlie Studv of A<lrnini trn!io11", Pu litic a! Scie;¡ce
Qiwrl«r(,; yoJ. 2, núm. 2, Estados i;iiidos. 1887, p.197.
'9 Luthcr Gulick, "Politics, Administration nnd '1 1¡. , I\;,.,,_, !'- !"', ';h:; . .•
.. w: ,:_,( ./2mw1tw1 licadcmy of Polilico.l m1d Socia l Scie n c e s , núm. 169, Esm-
clus Unidos, 1933. p. 60.
sa :vlarshal! Dimock, "The Meaning of Prindplcs in Public Administra-
r
!
-!
.-,
, ."" ··--\úzw. ::44 ;

1
240 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFI CA
ADM1l\1ISTR4.CIÓN PÚBLICA: IDENTIFl CACióN
241
leyes administrativas lo conciben como miembro colectivo persona o de sus bienes. Esta acción
nunca depende de la
del mismo. 51 Es decir: las primeras refieren las relaciones de voluntad del ciudadano porque no es
un juicio lo que re-
los individuos, así como sus acciones y sus bienes como per- quiere, o que puede no requerir si así
Jo desea, "sino cosas
sonas privadas; las segundas como personas públicas. En diarias e independientes de su voluntad
que son incumben-
efecto, dentro de las leyes administrativas se hace una abs- cia de la administración". 54
tracción de su vínculo con la familia, pues es el interés públi- Bonnin cree que sería posible concebir un
co de la gran f milia el que con·esponde a esas leyes, y no el Estado sin tii-
bunales, porque podría entenderse a los
hombres sin deba-
interés privadó de una sola familia. Esa gTan familia no es tes entre sí, y entendiéndose de buena
fe sobre sus intereses
otra cosa qu't el Estado. 52
, Cuando la aplicación de las leyes ocurre en el ámbito i
plivados.55 Pero no podría serlo sin adminis
es imposible concebir una reunión de
tración, porque
hombres sin autori-
general, se trata de administración; cuando ocmTe en el ám- 1 dades para mantener el orden público,
y hacerlos participar
bito particular, consiste en los tribunales. Por lo tanto, el go- en sus personas y con sus bienes al interés
de la sociedad.
bierno aplica las leyes a través de dos órganos: la adminis- Tiempo después, en Alemania, M. Blun.slclili
tración y la justicia, según el caso, pues administrar es la regla también desairo-
116 una diferenciación entre ambas, pero
general, juzgar es la regla particular. 53 distinta a la de
Bonnin. Según lo explicó, la administración
difiere de la jus-
En efecto, la índole de la administración es sustancial- ticia porque ésla protege el derecho
perturbado, en tanto
mente diversa a la naturaleza de la justicia. Debido a que el que la administración busca y realiza la
utilidad. 56
recurso solicitado a los tribunales emana solamente cuando Fue pues la administración pública misma
los ciudadanos tienen un mutuo desacuerdo sobre sus inte- la que defi-
nió primige niamcnte su esencia: lo administ
--··---·
rntivo Juego de ª"
reses, la justicia es para ellos a}go puramente facultatjvo e.u ·'"<&,,t lo cual fue posible, en forma extensiva,
identificarlo en otras
la mayor parte de los casos. Esto es fielmente observable, 1 organizaciones nacidas posteriormente,
Desde entonces se
por ejemplo, cuando se trata de la minoría de edad, la tutela pudieron ensayar generalizaciones del
concepto adminis-
y el divorcio, o bien, cuando el ministerio público persigue tración, aislado incluso de lo público, lo
privado o lo eívico,
la acusación y el c<1-stigo de los delitos. Es decir; la justicia es o bien, de lo militar o lo eclesiástico. Se le
trata, entonces,
un remedio que el ciudadano puede o no utilizar. No sucede como un fenómeno singular, pero de alcances
lo mismo con la administración, cuyo carácter propio es ac- universales.
tuat y actuar incesantemente, pues ."lU actividad es en todo
momento porque no existe un instante en la vida del ciuda- La administración y la política
dano que no tenga relación con el Estado, sea respecto de su

tion", en John Gaus, Leonard \11/'hile y Marshall Dimock, T},e Fromiers of P11b-
lic Ad m inistrntion, Ru:.sell and Russell, Nueva York, 1967 (1936), p. J-1.
¡ La relación entre la política y la administración es uno de los
problemas más complejos referentes al ámbito de estudio
51 Charlcs-Jean Bonnin, De l'Jmportanef! et de la Nécessité d'tm Code Ad-
ministra.ti{. Gamcr:,;, Libraife, París, ! 808, pp. 30-32. C f Charles-Jcan Bou- ,,, !bid., pp. 109 y 111,
nin, Principios d1, 1idminis1raci611. pública, pp. 167-198. 55!bid., p. 127.
51 C.-J. Bon nin, Pri.ncipes d'Administration fublique., 1809, p. 44. >6 M RJ,1n 1,-hJ;. '"':-.-::;;./;.,. ;.Jb,'i u
".'L;.:. ¡.;¡.;. -5. s.f. (1876), 2 t., r. n, p. 248. «mwrsa1, J. Góngoraimpresor, i\.fadrid,

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242 Á.\1:BITO D E L E G A L I D A D CIENTÍFICA

ADMtN!STRACIÓN PÚBLICA:
IDE.\:TIFICACIÓN 243
de la adntinistración pública, porque con frecuencia se ha cos y no fue sino hasta que se
tratado bajo un enfoque dicotómico que genera una sensa- desarrolló, y por lo t.mto se
hizo más compleja, que surgió
ción de mutuo aislamiento como lo mejo1: Hay que l:':\plicar una necesaria división entre
ellos. Pero este mismo proceso
que la dicotomía es una de las fón1mlas metodológicas más provocó que el poder ejecuti-
vo propiciara la formación de
polémicas, pero más útiles, paradoja que suele propiciar pro- dos r::nnas: política y admi-
nistración. Vivien argumentó que
blemas de interpretación, incomprensión y hasta prejuicios. '> la política es "la dirección
moral de los intereses generales
Sin cmbai;go, tanto las disciplinas jurídicas como las de la nación", en tanto que
la administración "consiste principalmente
ciencias so(Wlles y los esludios hist61icos suelen desarrollar de los servicios públicos". 58 Pero, en la provisión
, la dicotomía 'de una manera preferente, de modo que en sus administración pública tiene una
asimismo, enfatiza que la
relación estrecha con el
respectivos áfnbitos de anúlisis y exposición es frecuente en- poder político porque éste "es la
contrar las gratules dico10111ías, sobre todo por su utilidad cabeza y la administración
los brazos", toda vez que a ese
para "delimita1 representar y ordenar su campo de ü1,·estiga- poder corresponde la inicia
tiva, la dirección y el consejo, ya
ción" por cuanto a temas ccnlrnles como padgt1e1Ta, demo- que imprime a la adminis-
tración su espíritu general, su
cracia/autocracia, sociedad/comunidad, estado de natura- pensamiento, e incluso, su

_t
bandera. Por su parte, toca a
lezn/estado civil, y otros más.9 la administración pública la
acción, la ejecución de las leyes,
A todas aquéllas hay que añadir una más no menos cé- y el ejercicio material y
práctico de los poderes con.fiados
lebre: la dicotomía política-administración. Esta dicotomía , >:- al gobierno. La adminis-
tración anua la defensa militar,
ha tendido a generalizarse en Europa y América, y son nume- _\:· J organiza las obras pllb1icas y
fomenta el comercio, mate1ializando
rosos y conspicuos s1:s trat disias: Proh l'.Jlcmcnl ] pri1 1er /f Cruzando los Pirine9s encontramos
ck tal modo las leyes.
la obr a de Manuel .,,
-.,-- pensador que postulo la d1cotom1a poht1.ca-admm1straC'l.Óll'·'-T1--:,, Coimeiro, un hombre de ciencia
sea Alexandre Frani;:ois Vivien, un publiadministrativista íran• '.;j( cho, la economía y la administración
español que cultivó el dere-
cés cuyo mérito principal consiste en tratar a la administra• )Jf.: 1 mula la dicotomía política administración
pública. Colmciro for-
ción pública en función de las instituciones políticas, no sólo f 1a naturaleza del gobierno - q u e cuando, al explicar
con base en el derecho, situándola de tal modo en .su ámbito ,_,. ' dispone del poder cjecuti-
v 0 - , afirma que asimismo comprende
propio. Tal como lo argumentó, en su infancia las socieda- '/,\'; la polHica y la admi-
nistración. En efecto, "la primera
des únicamente observaban la confusión de poderes públi- r)\ imprime una dirección mo-
ral a la sociedad, mueve y ordena
los poderes consUtuciona!es
17 Norberto Bobbio expresa que "se puede hablar prupi,um•me J e un'ii
gran dicotomía cuando nos encuntrarnus f ren te a una distinción de la que es-\i:.·
l{{ y restablece entre ellos la perturbada
nistración pura es el conjunto de
armonia (. .. ) la admi-
poibl<c demostrar la idoneidad para: a) d.i\idir un universo en do esferas; }Y:· principios o reglas que de-
conjumamentt' e,hau-,tirns, en el sentido <le que todos los eme de ese unl-'· I\i;
teimina las relaciones entre el
Estado y sus miembros". 59
\er.,,, quc,dan induido l'l dlas sin c\cluir a ninguno, y r.:,dp1,,c:amenle excht :' .;i1·',: Del otro lado de Francia, más
ivas, en el sentido de que u n ente comprendido c,n la primer,1 mJ puede 5ce1f{;> allá del Rhin, profesa su
al mismo tiempo comprendido en la sc:gunJa: b) establecer una divisi6Jt\ji_'i,
cátedra M. Bluntschli, un pensador
suizo dotado con la cul-
que al rnl1no tiempo e toL¡¡]. é'n nianto t'1do los entes a los que actunl.iff·t
¡mtem.:ialmenle M reli,·n· la disciplin.1 ,kh,·11 <'n!rnr ,,n ,,Jb, y plindpal..e.i.i;:,?.-':C '" A. Vivien, Études Administratives,
cuanto_tiende a hacer coi;;ici ir en ella otra_s dicotomías q:1e se vuelv n :CJ:(ti 2 t., t. l, pp, 3-4 y 40. Editions Cujas, Paris, 1959 {l
845).
,..,,,...,:¡,.. "º r.= , ,. ,-•,-. ,. n,._ ,,,.-, 1...," . ". o.,1;,_1:7•.,., P•,1,.-,, ¡:; !-,;'"'.'.' .:· :'.'::-::.}:,l:,';_'(,
·-
º :v.l,iuuei Co1meiro,
Fondo de Cultura Económica, México, 1999 (1985), p. 11. ./-
\4 .'.
"
Derecho administrativo
.tngel Calleja, Editor, Madrid y Santiago, epar7ol Librerías de Don
2 t., t. 1, pp. 5-7.

1'
, . . ,_,
r-
1 r
¡, 244 Áll,!BITO DE LEGALIDAD CIENTÍJ·iC \
tura germánica, para quien la administración se define, por
principio, por cuanto "se opone a la política; ésta compren-
"·
de entonces la alta dirección general del Estado; aquélla la
actividad detallada inferior; la una es la misión del hombre
de Estado; la otra de los funcionarios técnicos". 60 El gobier-
no político decide sobre la paz y la gt1ena, en tanto que la
administración organiza y regula los detalles de esos actos.
Sin cmbargp;' esto amerita una aclaración inm diaia formu-
lada por Bfilnstchli: tal oposición es naturalmente muy flexi-
, ble, pues la ,política es incapa7. de caminar sin el auxilio de
la administración, en tanto que muchos aclos administrati-
vos toman un carácter político por su importancia general.
De modo que los actos administrativos también reclaman la
atención del estadista.
Hacía el sur de Alemania, escalando los Alpes podemos
consultar la obra de En-ico Presutti, profesor ilaliano quien
discierne que la separación entre la política y la admi-
nistración tiene su migen en la moderna división de poderes
--- - -
que separa a las ramas legislativa, judicial y ejecutivn. Es
con base en esta división que tiene lugar la dicotomía cnLre "' k
la política y la administración por cuanto expresa la diversi-
dad organizativa y funcional del poder ejecuth·n. Sin embar-
go, aunque es claro que la dicotomía polílica-administra-
ción reposa en la división de poderes, no es sencillo establecer
una afirmación absoluta sobre "un crit,:ri<J preciso p<.ll"a dis-
tinguir dónde tennina la política y dónde comienza la ad.
ministración". 6 1 Por consiguiente, Prcsutti ¿stima que lo im-
porlantc no radica en h1 división de poderes, sino en la
dicotomía entre la política y la administración porque la ac-
ción propia del poder ejecutivo se manifiesta a través de esas
dos grandes categorías de actos. La primera implica actos
de autoridad para los cuales no es posible discusión contra·
0 M. Blunt chli, Deredto público universal, t. u, pp. 247-248.
"1 Enico Presutti, Lo Sta/o Pailamenlure ed suoi Impiegmi A111minis1rati•
T • • • - ' • • - • ' · - -
;...,.:,;..;¡Ju..i...c!itúi.," l.ui<.iHGL.lU1',Uto, "ªJ)U!t ,
'
?
,,
ADMINISTRACIÓN PúJJUCA: IDENTIFICACIÓN 245
ria alguna, en tanto que la segunda se refiere a los actos para
los cuales puede existir discrepancia.
Atravesando el Canal de la Mancha está Inglate!Ta, tierra
natal de W. H. Moreland, cuyos análisis parten asimismo de
la diferenciación entre la política y la administración. De
modo que "el campo de la ciencia puede ser más cl a r a m en-
te definido con referencia a las relaciones entre la polic y y la
administración. La poíicy decide sobre los objetivos a lo-
grar; la administración pone a la policy en ejecución o, dicho
en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia política trata
esencialmente con los medios por los cuales se formula la
policy pública; y la emparentada ciencia de la administración
pública comienza donde la política termina". 62 Sin embar-
go, como en la realidad esa división entre ambas es una línea
que con frecuencia se entrecrnza, los administradores pue-
den opinar sobre la política y los estadistas ser empleados
en la administración. Pero "estos hechos sirven únicamente
para hacer más patente la necesidad de un claro reconoci-
miento de la distinción", toda vez que la unión de la política
y la administración -en un minlsterio r10 afecta de ningún .•
modo la validez de la distinción entre los dos procesos.
La dicotomía no sólo fue cultivada en el Viejo Continen-
te, sino también allende el Atlántico, como en México, donde
José Mmfa del Castillo Vclasco, un jurista destacado, visi-
bk:mcntc inlluenciado por Manuel Colmeiro, adoptó la idea
de la separación entre política y administración como una
derivación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. De
manera que a! poder legislativo corresponde únicamente le-
gislar, en tanto que al poder ejecutivo se le confía la política
y la administración:
[. .. J la política cuyo objeto debe ser el exacto cumplimiento de
la conslitución y de las leyes y cuyo fin es mankncr en el inte-
, V-./. H. Moreland. "Th.., rie!'<""" Al'"•,:"!::::-·- .;,;,¡; ., ., ,;.., "··, (!1ianeny
J<ev,ew, vol. 235, Inglate,ra, 1921, p. 414.
, • , - '
j<)O'Oi, ¡.,. ,,:10.
-r
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..,
_
.,.,.
246 ÁMBITO DE LEG,\l l))l\D CIENTÍFICA
1ior la armonía entre los elementos políticos del país para que
los principios constitucionales sean una verdad y las leye;s ase-
guren la libertad del hombre, y adquirir y conservar en el exte-
ri01 en las relaciones con el mundo, el respeto a la soberanfa
nacional; la a<lministraci(m, ct1yo objeto se forma de las nece-
sidades materiales, morales e intelectuales de la sociedad, y
cuyo n es satisfacer esas necesidades. 63
,
Pero b't.n sido los estadunidenses los campeones indiscuti-
bles de,ésa. Es posible que nin¡:,rún esquema haya sido tan
básico para el desarrollo de la adminislración pública en los
Estados Unidos. U n a de las versiones más célebres se debe
,¡·
a Woodrow \lllilson, quien la asoció al carácter de la admi-
' l.
(' nistración como negocio. N o sólo la a<lminisln.u..:icíu c:-;tá
t.
fuera de la política, sino también la política está fuera de la
·-,,.
.\:'"--: administración: ella se encuentra más allá de l a esfera pro-
pia de la política porque las cuestiones administrativas no
son cuestiones políticas. Aunque la política se ajusta a las
,\',·(- tareas de la administración, no se debe permilir quL' rnani- ,,,,
pule us oficinas.64 P ro se trala de una di_stinció1: dL· alta..o
autondad, y al efecto mvoca a M . Bluntschh, de qrnen toma .(.;
la idea de que la política se n laciona con las cosas grandes -,. ·:-
y universales, en tanto que la administración lo hace con las ., 1
actividades individuales y pequeñas. La política es prnpia del
estadista, la adrninisLración corn sponde al f11ncionarin téc-
nico. Sin embargo, \\lilson concluy<:" que no se requi<:"l'<:' Lan-
to de la :n1toridad intelectual del pensador citado. como el
acudir a lo llLLC es evidente, obre Lodo porque la Jicotomía
entre administración y política en su tiempo era demasiado
obvia para requerir mayor discusión.
Conicmporáneo de Vhlson, Frank Goodnow prnn cta
0> Jo é María dl'l Castillo Vda co. P.11snvo de J,,reclw nd111i11i,1rn1ivo
11wxica110, T:.i.llt,r de lmprcu\a de la Es w,la <le Arles y Oficios prn ,, '\luje,
res, :\kxico, 1874-1875, 2 t., t. 1. p. 7.
·-· "i;uuC., uwv;;;"v,,, up. :,., ¡::,¡::,. , -·
r.,'·
X
AD.\11'\.ISTR \C[ÓN: PÚBLTCA: IDENTIFICACió;,,: 247
demostrar que los cambios en el sistema formal deben ser
hechos para que d sistema real se conforme más estricta-
mente a su tiempo, así como a las ideas políticas en las cuales
el sistema formal está basado. Por lo tanto, se requiere del
análisis de las operaciones del gobierno, así como de las re-
laciones entre las mismas. Es desde este punto que Goodnow
formula su teoría de las funciones primarias del Estado, a
saber: las funciones oficiales se agrupan de conformidad con
dos encabezados, que también se aplican a las acciones de
las personalidades conscientes de si mismas:
En otras palabras, la acción del Estado como entidad política
consiste en las operaciones ncce arias para la expresión de b
voluntad estala! o cn las operaciones necesarias para la ejecu-
ción de esa volunt;:id. La voluntad del Estado o soberanía deb <c!
estar conformada y fonnulada antes de que 1a acdón política
put:da llevarla a cabo. La voluntad del Estado - o soberanía-
dt;be ser ejecutada después que ella ha sido fonnulada, si esa
acción es resultado de b acción gubcrnamental. 6'
Las funciones primarias del Estado son identificadas por
Goodnow con la política y la administración, pero sin ma-
_vor argumento de por medio: "estas dos funciones del go-
bierno pueden, con propósito de conveniencia, ser dc-
signad::ts respectivamente como polílica y administración.
Política se relaciona con las policies o expresiones de la vo-
luntad del Est,ido y administrnción con la ejecución de csn
policies". r,
Célebre publiadministrat.ivista, William V\'illoughby rn
más allá de la dicotomía política-administración cuando
desarrolla la tesis acerca de que la diferencia f-tmdamental
se halla más bien entre la ejecución y la administración.
'' f'rnrik Goodnow, Po/ilics rmd Administratio11,
:-..:ueva York, 1900, pp. 5 y 9. Russell and Rus ell,
¡.¡.,1:,.:.:..,¡;,;;;;.
·r ,t'!
1

¡ 248 ÁMBITO DE 1S.G:\UDAD CIENTÍFICA

.
AD;\iL",ISTRACIÓN PÚBLICA: IDENTIFICACIÓN
249
Ello obedece a que el trabajo gubernamental es muy comple- ciones y las decisiones administrativas,
jo y diversificado, lo que exige la creación de órganos ade- y colabora a escl a r e -
cer los asuntos de política y los
asuntos de administración.
cuados que conjuguen la especialización y la definición de La dicotomía política-administración,
responsabilidades. En él se fundamenta la clasificación tra- como toda dico-
tomía, es decir; por cuanto elaboración
dicional de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, la epistemológica, tie-
ne más capacidad descriptiva que
explicativa. No debemos
cual, sin embargo, no resiste el examen científico ni la pr ue- esperar, por lo tanto, que reproduzca
el fondo real sobre el
ba de la práctica cotidiana. 67 E n la división tripartita la ;1d- que descansa la división entre política
y administración, sino
n1inis!.ración,pública se encuentra confundida y se le trn1a solamente establecer los límites lógicos que
como partMde la función ejecutiva, e indistintamente se ha- determinan los
campos respectivos de validez para cada
, bla de ejecu'ción o de administración. Pero ambas son dife- una de las discipli-
nas científicas que cultivan cada una
rentes: "la f1-;nd ón ejecutiva es la que representa al g,obkrno de ellas.
como un todo y vigila que sus diferentes partes cumplan las
leyes. La fonción administratiya es la que administra real Lo administrativo
mente la ley, tal como ha sido declarada por b r a m a li:gb]a. como un fenómeno singzdar
tiva del gobierno e interpretada por la judicial". 68 La primera
tiene un carácter político, se relaciona con la determinación Una forma de dar énfasis a la admin
istración como fenó-
de las policies generales e implica el ejercicio del juicio en meno singular, consiste en aislarlo de
los hondos significa-
su aplicación, en tanto que la administración pone en ac- dos que sobre él gravitan, como lo público,
ción a esas policies. para abstracta-
mente tratarlo como un referente general
y común en una
La dicotomía política-administración también atrajo . a _,·,"·.,.,.. .
diversidad de organizaciones. Tal es la propue
sta metodoló-
los cultivadores del positfvfsmo lógico, movimiento que en gica de Bertram Gross, quien
,-
'''
asociando como sinónimos
la persona de Herberl Simon emprendió el estudio Ud com- perfectos las categorías admin
istración y manejo (manage-
portamiento administrativo a través de la e:s.:ploradón de los ment) apuntó a mediados de la década
procesos decisorios en las organizaciones. El esquema cen- de 1960 que el pen-
samiento administrativo gozaba de consen
tral de esta perspecti\"3 es la diferencia l'n1r,· \·;1],,r,'s; , v he- so en tres gran-
des elementos: en primer lugar, existe
la identificación de la
chos, pues hay comportamientos en las organizaciones que acfürjdad administrativa (o gerencial)
relacionada con la guía
están orientados a la selección de sus finalidades últimas y o "gobcrnancia" (gover11a11ce) de las
actividades de las 01ga-
se llaman _juicios de vnlor; en tanto que, cuando se 1·dleren nizaciones; en segundo lugai se ha
acentuado la atenciór¡
al logro de esas finalidades, se denominan juicios de hecho. 70 sobre ciertas características que tienen
Esta distinción explica el criterio de correctividad de las ac- en común todas las
organizaciones y su administración, cuundo
son observadas
en un elevado nivel de abstracción;
07
Will iam \ViUoughby, Tiw Goi>ermnent o( Modern St111es, .\ppkt in- finalmente, florece la con-
Century Company, Nueva York, 1936, pp. 217-218. ciencia sobre las características únicas
es [bid., p. 220. o singulares que di-
ferencian a las organizaciones cnLre sí. 7 1
M Herb'-'1"1 Simon, Admíni,·trat;,,,., Bel,m•im, Thc f'rcc Pres . Nlt,"lil Yurk,
1976 (1947), pp. 4-5.
'''
7'
Benrani Gro. TIJ" ,,1 - ;,
70 !bid.. p. 6. un-z.1.;gíe. The Free Press of Glencoc, 0 ,;Í G,;,;<1/'l/Zanrms: [he Admi;iistm . tive
Nueva York, l 9ó4. 2 t., t. !, ¡:,. 237.
·-

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250 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

El autor citado advierte, sin embargo, que esos rasgos

consensuales son más que una mera suma de acuerdos, y
AD,\lL\JISTRACIÓN PL'BLICA: IDEI\'TIFICACIÓN

keeping), tales como las compras, contabilidad, archivo y

correspondencia.
251
1
que se requiere de un esfuerzo de síntesis y una "terminolo- Un concepto de administración más formal implica dos
gía consistente". 72 Por principio, como lo adelantamos, en elementos: la guía (guiding) - o gober nancia - y la organi-
pro de ese propósito, Gross establece la sinonimia perfecta zación - l a unidad de una organización o un agregado de
entre admini,st'ración y manejo, entre administrativo y ¡:,:c- organi zacion es-. Sin embargo, Cross hace una segunda ad-
rencial, y en e administrador y manejadm: E n seguida, ex- vertencia: estas dos ideas representan una variedad remarca.
plica que la aP,ministración consiste en una variedad de ac- ble de ténninos y de sus significados, los cuales, combinados
tivi<larks realizadas por personas que ocupan posiciones entre sí, clan como fruto un centenar de formas diferentes
con autoridad y responsabilidad personales, dentro de una de expresar una idea similar:
organización. Ellos son los administradores. Sin el peso res-
peclivo <le lo público, aquellos dos términos refieren la acti- vlancjo de una organh:ación.
vidad de administradores en todo tipo de organizaciones: Administración de las acli\'idades de una organización.
ejércitos, partidos, iglesias, simlkatos, negocios y gobiemos. Gobierno de la conducta de los seres humanos.
El término administrador, o manejador /m1mager), cnLrari.a Coordinación de una empresa.

__
la acthid ad de supervisores y sargentos que ocupan niveles Integración de un grupo de personas.
infodores, así como de presidentes, jefes de deparLamento, .Movilización de personas.
generales y directores de juntas en los nivl'lcs superiores. Dirigir las actividades de las personas. ,.
,.,.,.,._, __, En el lenguaje coloquial de las oficinas gnbern amen. --·.1,- Supervisar a los subordinados.
tales, el administrador es identificado usualm-cnte por lo Controlar el uso de los recursos. 74
que hace, de modo que se dice que ese personaje es quien
hace cosas con los demás, o que trabaja con otros, bajo el Tal es la razón por la cual las conceptuaciones y el lenguaje
mando de algunos, o que es 1·esponsahle de la lnhnr de adminislrativos no pueden sobreseer las implicaciones ü.lio-
ciertas pei.-sonas. Tal es el sentido que ofrece Lt>onat·d máticas y la posibilidad de significados ambiguos que laten
\Vhite al concepto administrador, del que explica que "es en la interacción de esas columnas. Es necesaria la ela-
la persona que dirige, coonlim1 \ controla b-. 1<.:LiYilb<les bornción de <lcfinicio11cs precisas, pern también más aten-
de los otros". 73 Por lo tanto, al administrador se le sitúa tas a las contextuaciones. Una de las definiciones, que tiene
com.o jefe o cabeza de una organización. A pesai· de que se un carácter fundamental, sirve para distinguir las actividades
trata de una lrama idiomática coLi<liana, esto no ha deja- administrativas y las que no son administrativas. 75 Estas úl-
do de tener valor como símbolo de comun icación · como timas entrafian a la cooperación espontánea entre las per-
frontcrn de discrim inació n entre lo administrati,·n y lo sonas, las influencias externas en la organización, las guías
que conslil uyen actividades más bien domésticas r/w11se- de las operaciones de las máquinas y la provisión de servi-
-:-:'.c:2, c;.11:: :::: t r.tü pu,.\la.1, "<::' w,a<lu::i pur otras personas en
n ldem. 7.; Bertram Cross, op. cil., p. 239.
7' Lco11.1r<l \,\'hite, I111rodiicción al eswdio.Je la admi11istrnci61, ¡,1iMit:4,
Compaflía General de Ediciones, México, 1964
(1926}, 4a. cd., p. 2. ¡_;!bid., p. 240. 1
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l' .
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,,;
··.
r 1
252 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
las organizaciones, no son designados por guiar o coordi-
nar las actividades de otros.
El uso de un término clave en un sentido muy estricto
puede significar una desventaja. Por ejemplo, gobeman-
cia puede connotar que la administración es una actividad
inherente a los altos niveles de la organización. Guía puede
referir que ,d piloto únicamente atiende las scllales exter-
nas, en t to que coordinación e integración pueden inferir
sólo una Preocupación intestina de la organización. Por su
parte, movmzación y dirección pod1fan entrañar un énfr1sis
del poder y la autoridad de los administradores. Gross acon-
seja usar con cuidado las definiciones formales, pero más to-
davía, procurar la amplitud de los contextos, y las redes de
símbolos y significados. 76
Lo administrativo ha sido identificado por contraste con
el significado de lo social o lo económico; por ejemplo, que
están dotados de atributos tan propios para sí, como diver-
sos a las cualidades propiamente administrativas.
- ,,,*:
76 fdem.
X. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Definición
EN LAS páginas precedentes resulta claro que lo administra-
tivo no es un fenómeno derivado de otros fenómenos, sino
un hecho por sí mismo dotado con su propia legalidad, es
' decir, determinado por pdncipios administrativos, del mismo
'' modo como la política está sustentada por elementos políti-
¡
cos y la economía por fundamentos económicos. Incluso es
usual que las disciplinas sociales desan-ollen estrategias me-
todológicas que dan un énfasis muy acentuado a sus pro-
pias leyes científicas, así como el desarrollo de "teorías pu-
ras" todavía más puntuales en esa misión.
ÁMBJTO DE LEGALIDAD C!ENTÍFJCA
El desarrollo de teorías puras formuladas dentro de las cien-
cias sociales ha sido muy útil para patentizar que tratan con
ámbitos de estudios su.ficicntcrncntc ddimüa<los y, por Io
tanto, aptos para definir conceptos como propios. Un vista-
zo a estas teorías nos ayudará a entender mejor la adminis-
tración pública como un campo de conocimiento delimitado
y con conceptos propios.
Una de las constrncciones epistemológicas emblemáti-
cas de ese tipo se debe a Hans Kelsen, autor de la teoría pura
del derecho, la cual se ha empeüado en alcanzar un es-
quema de conocimiento validado sólo desde dentro.
253
=-
i¡r,,
ttif·
-.
254 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIEi\'TiFICA
La teoría pura del derecho. No está de más que expliquemos
brevemente el significado de la pureza inherente a )a teoría
del derecho de Kelsen, pues a través de su espíritu podre-
mos entender enfoques del mismo estilo. El jw·ista vienés
explicó que la teoría jurídica pura es la teoria del derecho
positivo, la cual se limita a conocer única y exclusivamente
su objeto, a saber: qué es y cómo es el derecho, no cómo
debe ser ,o"cómo debe ser construido. 1 Es pum la teoria refe-
rida po1 ue se propone asegurar un conocimiento preciso
del derecl;10 como su única .finalidad, excluyendo todo aque-
llo que rigurosamente no es derecho. La teoría pura del de-
recho libera la ciencia jurídica de los elementos que le son
extraños. Con esta medida, el derecho deja de estar mezcla-
L.¡ do con la ética, la psicología o la teología, como lo esluvo
,)¡,
antaño, toda vez que los juristas cesan de seguir tomando
>¡:,
prestados conodmienios de otras disciplirnts. En :-urna,
Kelsen proclama que .finalmente el derecho supera la desna-
turalización que ha sufrido.
(J'
1eorfa pura de lo político. I a u pura como la doctrina kelse,;
niana es la teoría de lo político desenvuelta por Carl Schmitt,
cuyo fundamento radica en estar deslindado del concepto de
la po[{tica. En efecto, lo político no tiene un objeto ni posee
límites, pues se trata de un concepto m{ls libre y amplio que
la política, toda vez que esta última fu..: casLrc1Ja por el libe-
ralismo que prohijó a la economía clásica y neoclásica dondé
no tiene cabida. 2 Es tan ilimitado lo político que no existe
organización alguna que lo comprenda, incluso el Estado.
Sencillamente lo político refiere la relación amigo-enemigo . ,.
cuyo laxo acotamiento es el grado de intensidad J e su aso,.
ciación o disociación, que puede llegar hasta la muerte de1'
1
Hans Kelsen, ÚJ. teoría pum del dere,·ho. Colofón. México, s.f. ( !933},
pp. 9-10.
1 Charles F e, "Karl Schmitt's Concept.of the Po]itiCJ.1"
ry
Pn/i,; ,:,: , ·:d. 2:'.., ;;·.'._.;-,.. 4, E uiaos L)rndos, 1966, pp. 821-822.
:.;j
·-;,,,¡¡¡-
--- !i
: ADMINISTRA CIÓN PÚBLICA: DEFI'\'ICIÓN 255
otro. 3 Por consiguiente, sólo se puede dcf:inir Jo político a tra-
vés de categorias propiamente políticas, pues tienen crite1ios
que se expresan con independencia de otras realidades socia-
les, tales como las expresiones del acontecer y el pensamien-
'
to humanos de tipo moral, estético o económico.
La relación amigo-enemigo, que según Schmitt es la
esencia de lo político, estú sustentada por el hecho de que los
conceptos, los términos y las e.xpresiones políticos son por
sí mismos polémicos. 4 La confüctualidad inherente a esa re-
lación cxpliGl los extremos que rigen la \'ida política, hasta
llegar a 1a polaridad amigo-enemigo.
El énfasis de Schmitt de lo político por sobre la política
' obedece tambión a que, una vez que el liberalismo la castró,
esta última ya no es inútil para entender la vida asociada.
La política sólo puede subsistir a través de su rescate por lo
político. De aquí su inspiración para desarrollar una teoría
pura de lo político, un ámbito de soberanía por sí mismo, de
independencia, de autonomía y de autosuficiencia; es decü
la política por la polític una teoría pura de la política. Tal
es la fonna como Schmitt separó la teoría puro de la política
(la política por la política) y la teoría liberal de la política (la
política por la economía), que no hizo sino "despolitizar"
la política, pues su ámbito ,ital es la esfera individual y pri-
vada, no lo público ni las ideas políticas. 5 La emancipación de
]a política del dominio de la economía liberal radica en la so-
beranía como su concepto decisivo, pues ella es g:.u·nntía de
la vida y dcfe11sa de los seres humanos que viven asociada.
mente. Lo es igualmente en situaciones de excepción, porg·ue
es en la esfera política donde se decide en última instancia
qué hacer y qué no hacer. Lo político, en suma, es el ámbito
principal entre las diversas esferas de la vida humana.
' C a d SchmiH, Elconceplo de lo polilico, Folios Edicione. . "1'fv;,.,_ 1.i:i :;
( J 932), pp. 22-23.
· únd., p. 27.
'Charles Frye, op. cit., pp. 822"825.
f'
. .W
.
.
•'' .
256 f\MBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
Teoría pura de la economía. La teoría pura de la economía
fue formulada por Jean-Baptiste Say, discípulo francés de
Adam Smith. Say parte de la separación de la política y la
economía, que hasta sus días estuvieron confundidas, sien-
do que la primera trata de la organización de las sociedades,
en tanto que la economía versa del modo como se forman,
distribuyen y consumen las riquezas. 6 El economista francés
destaca que ''..las riquezas son esencialmente independientes
de la org ización política", porque el Estado puede sef
próspero bajo cualquier forn1a de gobierno a condición de
que esté bi n administrado. Esto explica por qué hay mo-
narquías boyantes, junto con repúblicas an:uinadas. Incluso
la libertad política puede ser favorable al desarrollo de la d
qucza, pero sólo ele manera indirccla. Hay que clistin ui1·,
por consiguiente, la importancia de los plincipios del buen
gobierno y las bases del incremento de las riquezas.
Las teorías puras, debido a su insistencia sohr la leg11li-
dad inherente a cada disciplina, son muy ilustralivas res-
pecto a las cn1:,.adas conceptuales en pro de la definición de
¡,¡;.,,,--- los campos del saber como zonas independientes.
DIFERENCIACIÓN
DE LA AD;\UN1STRACIÓN PÚBLICA
De antiguo la humanidad se ha dado formas de administra-
ción, pues así lo necesitó para sobre\•ivir y desarrollarse. Sin
embargo, la administrnciórl pública no alcanzó su l!spcci-
ficidad sino muy tardíamente, cuando, a partir de la Revolu-
ción francesa, se establecieron sus principios como discipli-
na cicntíftca y se fijaron métodos estándares de actuacüín
que establecieron su identidad. En efecto, es cierto que an-
ta.i'io no existió gobierno alguno que no estuviera celoso de
• Jean·Bapti le Say, Traiti d'Economie Politiqu , Librniric de Guillau·
min. París. 1841. 6a. ed .. p. l.
¡
i:
l..
L ..
·-tJ
-+,..,
ADMINISTRACIÓN P ( !3UCA: DEFINICIÓN 257
mantener la tranquilidad pública, así como la seguridad de las
personas y de sus bienes, y que al mismo tiempo no se hu-
biera ocupado de la organización de los tribunales y formul a r
las regl as judiciales para operar sus procesos, pues, junto
con el mando militar; la justicia siempre ha sido una de las
¡' funciones principales de la autoridad pública en el Estado.
1
/
·/ Identificación primigenia
/ de la administración pública
-:_
Aunque en algunos reglamentos y leyes de antigua data se
1
intuía la administración pública dotada con sus propios
elementos, divisiones y leyes, es decir, con la forma de una
institución peculiar y diferenciada relativamente dentro del
Estado, no existió un avance en este hallazgo y pronto se ol-
vidó la forma, extensión y límites que ya había desarrolla-
do. A pesar de que existía en embiión, antaño no se alcanzó
a tener una idea precisa de la administración pública, tmn-
poco de la naturaleza de sus funcione.s ni de sus relaciones
con el gobien10 y los tribunales, ni de sus vínculos con los
administrados. El Estado gestionaba desde tiempo atrás,
pero su administración era anónima, incógnita, pues vivía
confundida con otras manifestaciones del ser del Estado.
En efecto, como Jo asegura Charlcs-Jcan Donnin, "jamás
pasó por la cabeza de los legisladores de ninguno de los pue-
blos que la administración tenía sus leyes, sus formas, y sus
reglas fijas e invariables. Ni siquü:rn se sospechaba de la
existencia de unas y otras". 7
Todo ello obedecía a la índole del régimen vigente antes
de la Revolución, pues administrar en el absolutismo era ac-
7 Charle,-Jean Bonnin, De l'!mporla11ce et de la Nécessité d'rm Code Ad-
mi,,istrnli/. J.lbralrie GarncrJ, Parb, 1808, p. 27. C{ Chades-Jcan Bonnin,
P rincipios de administmciún pública, Fondo de Cultura fa:onómica. Mi<xi.
" 2ní)4_ ; , ¡ ''.:'.'·!? .
""'1
'
/'
-¡
258 ÁMBITO DE LEGM.fDAD CIENTÍFICA
tuar al día, seguir el impulso del momento y ejercer el poder
sin respeto alguno a los ciudadanos, por cuanto su persona
y sus bienes. Administrar era sencillamente ejercitar los ac-
tos de autoridad, de manera que la arbitrariedad y la rutina
fueron los cánones imperativos de la administración. Sin prin-
cipios, en su lugar se invocaban reglas precarias que cam-
biaban c911 los funcionarios que las ejercitaban, haciendo de
los cit.Wadanos el juguete de los arrebatos, envidias o la ne-
gligencia de quienes ocupaban los cargos públicos y se suce-
dían en 'ellos. De tan deplorable ignorancia de los principios
básicos de la administración pública no podían sino ema-
nar los grandes desarTeglos que azotaron al Estado en esos
tiempos. El gobierno, cuya emanación inmediata y din.:cta
,.'- es la administración misma, aún no estaba organizado con
-,_ base en principios, es deciJ con fundamento en el sislema
rcpn. senlati\'o ni en la dh-isi6n entre el derecho ck hacer las
leyes y el derecho de ejecutadas.
,'l La administración pública que brotó de b Rc\·o\ución
f rancesa y que fue mejont<la por :--Japokón, remplazando
al orden absolutista depuesto, tardó en perfeccionarse por·
las dificultades habidas para establecer un adecuado a1Te-
glo institucional y jmidico. Enredada en la marafia de una
multitud de disposiciones, algunas de las cuales se ncmon-
tabzm a los inicios del despotismo ilustrado, _,- se tra.slapa-
ban con las leyes emanadas de los sucesivos gobiernos revolu-
cionarios, la administración demandó la expedición de un
cót.Uµ-o administrati\'CJ que pusiera cimientos \" nrden a SU
@ régimen jurídico. Vn código semejante, sin embargo, exigía
pr·e\·iarn<C"nte b definición inequí\·oca del fenómeno que ya---
ccría en sus páginas: la adminislr.uciún pública.
Fue pues, en 1SOS, que Bon nin se p1·opuso lo siguiente::.·\'
"antes de hablar del código mismo, examinaré prirnern lo que '.:>
es la adminislrnci6n en el Esta<lu, y cuúl es su car:tcter pn>-. \Ji
pio y distintivo; pudiendo nor .sí solo este examen c:on·ocei\ \lt
cuáles son su naturaleza, su objeto, sus efectos y sus r:eJa } 1-,.
ff
111 '.,,;,v.,,A"',y;;,;s
.zm;;;;lf+¡-@ :/4/ 7
' )H½: fh:11¼:4i1{\tVll!A¡f '
W¼b
-
1
'1 AD.\lJJ\]STRAClÓN PÚBLICA; DEFINICIÓN 259
ciones, y conducir al conocimiento de las materi a s propias
de ese có,Ugo". 3 Es decir, se planteó establecer el carácter
propio y distintivo de la administración pública, dar una
idea neta de la misma, destilando aquello que le es esencial
por cuanto su naturaleza y objeto, ofreciendo así el perfil del
Estado administrativo emergente. ¿Cómo ocurrió tan gran
suceso en la historia de la humauü.l.ad? Sucedió porque la
administración pública emana del principio primigenio del
gobierno, pero del cual se diferencia. En efecto, el gobierno
es su principio primitivo, pues la adminish·ación consiste
en el gobierno considerado en su acción parcial y en detalle,
así como en la ejecución de las leyes del Estado en materias
generales y comunes J)ara todos los ciudadanos. Debido a
que el gobierno es 1a dirección y supervisión en la mayor
parte de lo que hace por sí mismo, su acción se realiza por
medio de la administración. Desde este punto de vista, la
administración pública es entendida como la traducción de
normas generales y abstractas, en actos singulares y concre-
tos. Esta apreciación ha sido reiterada por pensadores ad-
ministrativos que sucedieron a Bonnin. Incluso le brindó
fama mundial a M. Blunstchli y Woo<lrow Wilson. Como lo
adelantamos, el primero, conb-astando los campos propios de
la política y la administración, señaló que la primera com-
prende la alta dirección general del Eslado, mientras que 1a
administración es la actividad detallada inferi 0 1 porque
la una es la misión del hombre de Estado y Ja otra de los
funcionarios téc11icuc;. Wilson continuó la linea fijada por
Bhmstchli, remarcando que la administración pública ·es la
ejecución detallada y sistemática del derecho público; de
manera que los planes generales de acción gubernamental
no son administr.ativos, pero si su ejecución detallnda. 9
J !bid., pp. 2-3,
M. B!untschli. De:rec/,n míh/;c ,.. ,,M;,, :-.:!, J. C:\'.:;,,;¡u,a i u 1 11esot·, _\>iadm1,
j
,.1, tJO/óJ, 2 t., p. 247. Woodrnw Wi!son, "The Study of Administration",
_v,
f'o/irict// Science Quancd voL ,2, núm. 2, Estados Unidos, 1S87, p. 212,
 lfl
·::,
.,.:J
260 ÁMBIT O D E LEGAL!Tl.\D CIENT ÍFICA
Bonnin, al considerar la administración pública en su
acepción más amplia, es decir, cuando refiere todo lo que es
ejecución de las leyes, nos invita a aquilatar cuán importan-
te es que esté dirigida por leyes y principios fijos, porque
"todo es administración en el Estado".
Algo similar ocurrió a la administración privada, casi
un siglo después del aporte de Bonnin (1808), cuando Hemi
F<1yol llamó la r.i:t nción sobre un fenómeno social emergen-
te caracteriza&$ por la importancia social de las cuestiones
, administrativas,privadas, pero que todavía no se habían
resaltado suficientemente. En cl'ccto, en el seno de fas em-
presas industriales los servicios técnico y comercial estaban
definidos de antaño, pero aún no lo estaba el servicio admi-
nistrativo. Su constilución y aLribuciones se conocían in-
adecuadamente porque la administración era todavía algo
incógnito cuyas operaciones no se apreciaban a través de
los senlidos, porque no se le observa fabricando ni fraguan-
do, ni vende ni compra. Pero ya estaba allí: a la administra-
ción plivada le corresponde prever y preparar las condicio-
nes financieras, comerciales y técnicas, donde la empresa
nace y vh•e, pues preside la organización, el reclutamíento·1·-- -'-'ifi-.
el funcionamienLo del personal, y personifica al instrumen-
to que :relaciona a las diversas partes de la empresa, y a la
empresa con el exterior. 10
Definición original de administración públicn
La Revolución francesa, que aniquiló todos los pa:rticulaii&-
mos feudales, generó un ancho mundo de publicidad donde
las relaciones humanas se multiplicaron acr co.mtando su
10 Est<1 contribución de Fayol tuvo lugar a mcdi<1dos de 1900, a lra\'és
de una conferencia sustentada en el Con1c•rcso Internacional , k 111i"a y me·
talurgia. Henri Fayol, "Sobre la organización adrninistratirn", El Ateneo,
i'l'Wl'" -.1.Jr'?" 1(l<;h(1Q0íl) nn 1'11-1.12.
l
AD:\-\I:\'lSTRACIÓN PÚBLI CA: DEFIN JCIÓN 161
interdependencia. Brota entonces un complejo de relacio-
nes comunes que se resume en e1 concepto asuntos públicos
(affaires publiques), es decir, asuntos de la ciudadanía como
totalidad. Ciertamente, la dirección de los negocios públicos
incrementa el grado de complejidad y demanda dos tipos de
gestión diferentes de esos asuntos. Un plime:r tipo de ges-
tión refiere el conjunto de administraciones especiales que
dirigen ramas conc1·etas de los asuntos públicos. El otro tipo,
que es el p1incipal, tiene un carácter general y propiamenle
se trata de "la administración pública, es dech la que tiene
la gestión de los asuntos comunes respecto del ciudadano
como miembro del Estado".ll Poco después, Bonnin ofrece
una definición más desarrollada: "la administración pública,
es decir, la que tiene la gcstió11 de los asuntos comunes res-
pecto de la persona, de los bienes y de las acciones del duda
dano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes
y sus acciones como incumbiendo al orden público". 12
Hay negocios comunes entre los miembr o s del Estado de
los cuales brota una gestión igualmente común, pues no obs-
tante que esos miembros son individuos, su persona, sus ac- ..+.,-
ciones y sus bienes Son de interés público. La administración
por cuanto pública emana de esa comunidad, como gestión de
los intereses compartidos de todos sus miembros. Como el
carácter de la administración es actuar; obrar sin cesar, su
acción es en todos los momentos por ser interesante al or-
den público. Su relación con los ciudadanos es de todos los
días, en cada instante, y comprende su segulidad individual
y común, asf como la prosperidad pública, los impw.::stos, el
11Charle s.Jcan Bon nin, op. cif., p. 5.
ii C.·J. Bonni n, Príncipes d'adminisrrati011 publiq u e , pour servir a l'étude
des lois administrativcs, et considérations sur l'importance et la nécessité d'u n
code administratif, stiivies du project de ce code, Omn1ge utile ati:x pré{ers,
srms-pré{ets, maires el adjoimts, aux membres de s cm1seils gémfraux de dé-
parrements, de pré{ecmres, d'unvndissements, commimmi:x el munícip au.,;,
Clement Frére . l.ibraire . Paiis, 1809, 2u. cd., p. 59. C/¡: Churh:, -.lcan Bon-
nin, Principios de administración piíblfoa, Fondo de Cultura Económicn,
.\léxico, 2004. op. 201-"ll !
'
,,
-:1
r 262 ¡-\_\!BITO DF. !.EGALIDAD CIENTÍFICA
servicio militar, la economía (agricultura, industria y comer-
cio), las obras públicas, las plisiones, los hospitales, la salu-
bridad, la salud y la policía. Estas tareas, propias del quehacer
del administrador público, son sus deberes más importantes
como hombre de Estado.13 Efectivamente, a decir de Bonnin,
la administración es la cadena que liga todas las partes del
conjunto del Estado y las reúne en relación con el gobierno.
Hay qpé resaltar que la a<lministmci(m ]ky;:i poi· apelli-
do la voz"f:iúh!ica, por cuanlo consiste en la administración
general del Estado. Es de tal forma porque ella agrupa las
relaciones entre los ciudadanos y la sociedad. Las otras ad-
ministraciones son llamadas especiales porque son ramas
de la administración pública que tienen una dirección pro-
1 pia; "es el Estado el 4ue aclúa ;;obre d E;,tadu como cuerpo
'1 político", prescindiendo de los individuos y los intereses
privados en su relación con el orden público. i.; Pero la ad-
ministración no es solamente acción, sino también consejo
y juicio, pues la dirección de los negocios públicos requie-
ren \'Oluntad que examina y determinación que se dirige a
un fin. 15 El consejo entraña la dirección y el juicio la censu--,c,S+
ra, de modo que no deben confundirse ni encontrarse en la
misma persona porque se destruirán.
E n fin, la administración pública ejecuta en cada por-
ción territmial las leyes que conciernen al ciudadano como
micrnl)l·o del Estado, y no hay que ol\'idarlo, lienc ;1 su car-
go las relaciones de "cada uno con todos", y entre todos por
cuanto individuos y el Estado.16 Ella no lrata con las rela-
ciones de los individuos entre sf, asunto propio de la justicia,
sino de los indidduos como miembros de la ciudad (cité) y
de las leyes aplicables a todos como comunidad. Esta dis-
13
Charlcs-Jcan Bonnin, De l'Importance et de la Nécessilé d'w, Code Ad·
mini.stratif, pp. 4 ,¡ 3.'i.
"C.-J. Bonnin, Prindpes d'A.dminis1rwion Publique, 1809, p.. 9.
'' J.I ]bid., p. 37.
,; 1t:J., ;:;,:. 2? '.c.
t' '
ADAUNISTRACIÓK PL'TILICA: DEF1N1CIÓN :t>
tinción es muy importante, pues a decir de Bonnin, es lo qm'
díferencia las leyes administrativas, respecto de las leyes ci-
viles y las leyes políticas.
' Si bien el término administración pública se aplica a to-
das las administraciones, no sólo a la actual, lo cierto es,
strictu sensu, que su forma pura corresponde a 1a propia de
1 nuestro tiempo, pues es basta ahora cuando dicha adminis-
tración enfatiza .su apellido pública como sustantivo, más que
como adjetivo. Esto quiere decir, simplemente, que la admi-
nistración pública, que siempre ha gestionado para la socie-
dad como un todo, hoy en día lo hace en función del público
por cuanto sus intereses comunes, así como de los indivi-
duos particula res por cuanto aquello de público in lcrés.
La administración pública obra en términos del públi-
co, al cual se debe, y al que rinde cuentas ele lo que hace en
aquello que es de su dominio. Ella es la que hace posible que
lo general se vincule con lo singulru y lo singular con lo gene-
ral, intentando como mediación hacer compatible la moderna
dualidad hummw del ciudadano y el individuo en el ámbi-
to público.
EL ESTADO ADMJ:..'ISTP..,\TIVO
El Estado moderno está caracterizado por una divcrsicbd
de aspectos, tus cuales suelen ser cnfali:.i:ados cuando se tra-
ta de definir una de sus cualidades relevantes. Por ejemplo,
Otto Hintze dcsanolla cuatro de esos aspectos principales a
partir de los cuales se manifiesta como Estado soberano, Es-
tado comercial, Estado de derecho y Estado nacional. 17 N'os-
otros añadimos con igual importancia al Rstado administra-
tivo, que puede ser definido como la organización política
cuyo carácter radica en la actividad continua, incesante, por
:; Otto Hintze, "Esencia v transfonn,,,d('»
,:,, :"" ¡Unnas po/it1cas, Rev;sra de Occidente,
'°14J "s ::d: ;; ,,,_; ¡;.,__.", ili;:,H.mt1
Madrid, 1966 (1931), p. 299.
,il · ÁMBITO D E L E G A L I D A O CIENTÍFIC A
264
cuanto que la administración pública tiene a su cargo preser-
var los signos vitales de la sociedad.
Dwight Waldo, autor de una obra precisamente titulada
con aquella denominación, 18 evoca la tradición grecolatina
como fundamenlo de la fonnación de las instituciones po-
líticas y administrativas occidentales. Hizo notar que en tan-
to nuestra política es griega, la administración es romana.
A esto último hay que agregar que nuestro derecho es bizan-
tino, pu cuando se compila e integra el derecho romano,
se trata de una obra de Justiniano, el emperador de la nue-
va Roma:'Bizancio. En efecto, la administración legada por
Roma ha marchado dentro del fenómeno más envolvente
del Estado, de modo que una y otro no se explican sino a
partir de sus íntimas relaciones. 19
La acción social cooperativa
Considerada en sus rudimentos sociales la administración
pública implica, de suyo, la mediación entre el ser humano
como comunidad y como individuo. Es decir, de todos co,i""· :·. ·-
cada uno, y de cada uno con todos, pero no de los indidduos
entre sí. En su primera expresión, la comunidad entraña un
esfuerzo cooperativo sin el cual no existe sociedad alguna y
precede la existencia de la administración pública como su
conditio sine qua non. La administración pública, consi·
guientemente, parte del principio elementaJ del hombre vi•
viendo en sociedad, más que como un individuo ablado, al
cual considera sólo en función de la comunidad.
Esa idea ha sido plasmada por Herbert Simon y sus CO·
rn Dwight Waldo, The Administrative Srate, The Ronald Press. Xucva :,c-
Ym·k, 1948.
19 Dwight \Valdo, "A Thcory o f Pub!ic Administra tion r rwans in out' . . .
Time a Th<"ory o f Politic. Also", Naomi Lynn y Aaron Wiklawsky lc·Js.l, Pul;. _. '·"
/ic Ad m inis tra tion: The Sta.te o ( Discip line, Chatham House Publishe1-s.
Nl1<'V;J f r r = v 1'lQO !'!' 7R ' 79_
;¡
.
ADMINIST RACIÓN PÚBLICI\: DEFJNICIÓ .'\ 265
legas a través de una metáfora por la cual describen la emer·
gencia de la administración, a partir del movimiento de una
piedra realizada por dos hombres primitivos. En efecto, el
surgimiento de 1a administración, elementalmente conside-
rada, ocurre cuando ambos individuos identifican sus fines
en un objetivo común y unifican sus esfuerzos para tal efecto.
De no ser asi, no hubieran podido mover de su sitio la pesada
y voluminosa piedra, y no habría cabida a la existencia de ad·
ministración alguna. Dicha metáfora ilustra el hecho de que la
administración es socialmente concebida, sólo a través de un
esfuerzo cooperativo encaminado a lograr un fin común,
pues la administración es impensable sin dicha cooperación
por tratarse de un hecho inherentemente social. 20
Dos conceptos esenciales de la administración pública
son, por lo tanto, la sociedad y la cooperación.
Hay que destacar que la cooperación de dos individuos
moviendo una piedra como actividad dirigida a un fin, es un
tipo de acción inherentemente teleológica. Todo pdncipio de
convivencia sociaJ se fundamenta en la cooperación .social y
.·,< toda acción humana, racional o no racional, como la concibe
Max Weber, se orienta al logro de un objetivo implícito o ex-
plícito. La administración liene un tercer elemento que de s ta.
car: el planteamiento de un propósito, es decir, es deliberada. 21
Por tratarse de una metáfora sin perspectiva de com.
probación científica, el planteamiento de Simon y sus cole.
gas no menciona un contexto espacio·temporal en el que
tenga efecto el surgimiento de la administración. Es menes-
ter, por lo tanto, indagar las condiciones sociales que hacen
10 Herbert Simon, Donald Smithburg y Víctor Thompson , P u blic Ad·
mini.s1mtio!l, Alfred A. K.nopf, ueva York 1950, p. 3,
11 Administra ción deliberada no sólo como acción, sino también como
omfaión; pues como lo obsen16 Bamard, el arte fino que domina un eje-
cutivo consiste en 110 decidir sobre asuntos que ahora no son pertinentes,
en no decidir prematura mente, en no decidir sobre tcma5 inviahles, y 110
lomar deci ioncs que han hecho otrns ejecutivos. Chcster Bamard, The
Functions o f the Execwive, Hanrard Univ,,,..,i , P- r. ':::;z.":.;;.! &-- , :;¡:,
::-::J5/, µ. ,'.:14.
,r .

1,f.x 266 ÁMBITO DE LEGALIDt,D CIEXTÍFICA

/i
AD.\UNISTRACIÓN PÚBLICA: DEFI.'.'JICIÓN
viable ese surgimiento. Para tal efecto se puede considerar 2ó7
En efecto, Bonnin descubre
que toda sociedad está constituida como una eslructura, es que la administración públi-
ca es una consecuencia directa
dech como un conjunto de partes que realizan funciones e inmedhua de la asociación,
como esta misma lo es del
específicas en pro del todo; 22 de modo que los miemb ro s de espí ritu de sociabilidad inherente
a la especie humana. La
la comunidad realizan un esfuerzo de interacción_\- cst.:ín so- administración pública también
un concepto sociológico es
metidos a su interdependencia. Es gracias a su labor conjun- porque se origina de la sociabilidad
humana en sí, pero no tiene
ta que se producen relaciones con otra comunidad. un carácter general, sino
cial, el cual Dwight Waldo atribuye espe-
En .lá última edición de su obra principal, Bmmin des- específicamente a Ia ac-
ción humana cooperativa,
l't
an-olla un pasaje muy lúcido sobre ese principio primitirn familia de la que forma
, La acción humana cooperativa parte. 24
de lo sodai: reclama el concurso de
la sociología como una disciplina
indispensable para com-
prender la administración
La achninistración es una consecuencia natural del Estado so- pública como acción o, más
como una actividad integrada bien,
cial, como éste lo es de la sociabilicbd natmal del hombre: su por eslabones de acción social.
Esta labor ha sido realizada
naturalc;;,a es un rc;;ultado de la comuni<lad, pues Jc. de el mo- generosamente por la sociolo-
gía, principalmente por
mento en que existe pacto social. hay administn1ci(m. Así es Max Weber; cuyo estudio de
ministración pública forma la ad-
qu,: siempn: l'ncontran10.s a la naiurnleza. lmsla en d despotis- parte de su teoría social gene-
ral. Por principio, Max
mo. Es pues evidente que la administraci6n no toma su piind• Weber definió la sociología como
"ciencia que pretende entender; la
pio en los convenios humanos, sino que es un fen6meno prece- interpretándola, la acción
social pam de esa manera
dente de la existencin misma de la sod ·dad, sin que !os explicarla causalmente en su
arrollo y efectos". 25 des-
convenios o leyes sirv<1n mi:ís que para ,0r_ganizmia, cs.
Partiendo de la unidad básic1;1
para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de la sociedad, 1a acción,
Weber la define como una
de los mismos principios que los de b comunidad. Efectiva conducta humana (un hacer
terno o interno, o bien, omitir ex-
mente, las leyes no instituyen a fa ,idministrndón, ni tampocoá o permitir, o la tolerancia o la
omisión) cuando el sujeto o
la asociación; lo que hacen es modificar su organización, poi.:, ..· los sujetos de la acción la enla-
zan con un sentido subjetivo.
que la c;..i tcnch:i la cldwn a la leuJe11da uLi:.,I, C>lÍl que bs leyes )/i: Es decir, cuando b acción
una persona emana de un ele;
hagan más que darles d impulm \"ital en tal o cuul dirección ..U> \)/' sujeto singul a r: De modo que
acción es una "acción la
"T.a icka l:i tnmamns ,¡,,.\.R. Rmklilic Brrn111, q11Íc'l utili1.a los con.:
cs,plo; de s,tnKtura y Jund<Jn µrL'charncntc' pan, i:mdi a r a las sociedadei '.(/.
?!f}i mentado por el sujelo o los
social" sólo cuando tiene un sentido
sujclos que cst{¡ referido a la
con-
primitirns. La estructura consbt<: en una "i:ri<: de rd a ciones realmenti;()".' dncta de otros sujetos, orientada
a sí mismo por esa conduc-
e:1.istcntes s,n un nmmento dado Q1.te li2:an ciertos seres humanos", etr''. ta en su desaiTollo. 26 La
,1
tanto que um1"función es la contrihm·i(;ll q11c'[se•] h:1l"c' a la \'ida del or•} .. ,oc. acción social está orientada
por las
nismo como un todo, el papel que [,ej dc crnpóia en L'sta ". .-\. R. Radclfffe:,.J_;:,;;;:.,_ "" Dw:ight Waldo, The Study o{
Brown, Estrnct1ira y función en la .1·odedaJ ¡,rimitil'l1, Edid o ncs Pc•nínsuJá;{fi{, ." \·cieva York, 1967(1955), cap. l. Public Adm in is lration, R;i ndorn House,
Barceloml, 1974 (1962), pp. 204 y 219.
23 C,-J. Bonnin, Abnigé des Pi-i11d e ,/'
\dmi11islrnti" ' 1, Amablc
15
Max Webc1; Economía y .sociedad,
p
Librnirc-Editem; París, 1829, pp. 1-2. C/. Cha rlcs-J c:,n Bonnin, Priu, .\1-.'':,;ico, l 966, 2 t., l. 1, pp. 5 y Fond o de CtJ !tura Económica,
20.
de administración p1lblica, Fondo de •Cultura Económica, Mé:..ico, "\Veber asume que las ciencias
_¡.,;,. -'u.5-.:,; i. "'· ,1;:-' · k ;.,;..,¡;", " J.iierenc1an empíricas nu.. t r n h n 1 ::::;:::.:;<;: ••L1. v-
Í\H iprud encia, la de las disciplinas dog m áticas como
lógica, la ética y la estética, que investigan sus objl!!Os en la
F}'
11
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' 1
1

268 ÁMBITO DE LEGALIDAD CJE\/TÍFJC,\ AD.VIINISTR,\CIÓN PÚBLICA: DEFIN1CIÓN

269
acciones de los otros actores, acciones que pueden ser pasa- de protegerse de la lluvia. Igualmente es
conocido el que al-
das, presentes o esperadas como futuras, como la venganza gunos individuos se dejan influir
fuertemente en su acción
por previos ataques, réplica a ataques presentes y medidas de por el simple hecho de estar incluidos en una
masa la "psi-
defensa frente a ataques futuros. Los otros pueden ser indi- cología de las masas" de Gustavo Le Bon , 28
pero se trata
viduos conocidos; o bien, una pluralidad de indiYiduos in- de una acción condicionada por la multitud,
no por la con-
determinados y completamente desconocidos, como ocuITe ducta de otros. Thmpoco es acción social la
imitación de una
con el dinero en condición de un bien de cambio que al- conducta ajena cuando es puramente reactiva, y
guien admite en el tráfico, porque su acción estú orientada no se tiene
una orientación con sentido de la propia acción, por
por la pectativa de que otros muchos, ahora indetermina- la aje-
na. Asimismo no Jo es, el que alguien acepte
para sí una ac-
dos y ctesconocidos, estén dispuestos a aceptarlo en un cam- titud determinada que es aprendida en otros y que parece
bio f utui·o. conveniente para sí, pues no orientó su acción por
Pero no toda clase de acción es "social" en el sentido en la acción
de otros, sino que, por medio de la observación,
que Weber desarrolla la categoría. No es acción social la ac· se percató de
ciertas probabilidades objetivas, dirigiendo por
ellas su con-
ción exterior cuando solamente se mienta por la expcclath•a ducta. Su acción fue determinada causalmente
de determinadas reacciones a objetos materiales. La conduc· por la ac-
ción de otros, pero no por el sentido en ella
contenido.
ta íntima es acción social únicamente cuando está orientada La acción social, como ocurre con toda acción, puede
por las acciones de utros, y no lo es tampoco la conducta ser racional con aneglo a fines o racional con
an-eglo a va-
religiosa cuando es una pura contemplación u oración soli· lores. En el primer caso está detenninada por expectativas
,, taria. La actividad económica de un indi,"iduo es .:icción so-
cial sólo en la medida en que tiene en cuenta la actividad de ..
que rndican en el comportamiento de
los objetos del mundo
exterior y eu los otros hombres, utilizando esas expectativas
terceros. Según Weber; "desde un punto efe v ista fom1al y',.,,,...,.._, como condiciones o medios para lograr fines propios
muy general: cuando toma en cuenta el respeto por terce- racio-
nalmente sopesados y perseguidos. 29 Actúa
radonalment.e
ros de su propio poder efectivo de disposición sobre bienes con arreglo a fines quien orienta su acción por
el propósito,
económicos . 27 los medios y las consecuencias implicadas en ella, y para
Tampoco la acción social es idéntica a la acción homo- lo
cual sopesa conforme a la razón los medios
con los fines,
génea de muchos, ni a la acción de alguien influido por la los fines con las consecuencias implicadas y los
conducta de otros. Por ejemplo, cuando en la calle, al comen- diferentes
fines posibles entre sí. La acción racional con arreglo
zar a llover, varios indi\'id11os ahren al mismn til·mpo sus a va-
lores esLá determinada por la creencia consciente
paraguas, esto no significa que la acción de cada uno está deJ valor
ético, estético y religioso, o de otra fo r m a,
por cuanto Se le
orientada por la acción de los demás, sino que la acción de interpreta como propia y absoluta de una determinada
todos, de modo homogéneo, está impelida por la necesidad con-
ducta, y sin tener relación alguna con el resultado,
puramente con base en los méritos de o sea:
ese valor. Actúa racio-
su sentido de "justo" y "válido". Y explica que la sociología no se rduciona
solamente con la acclón social, pero ésta ciertamente constituy su dalo is e¡: d libro de Gustavo Le Bon:
Psicología de las multitudes, Daniel
central y constitutivo.
27Ibid., PP. 13-19. Jono (ed.), Madrid, 1931,
:, iviax Webei; op. cit., pp. 20-21.
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·"'7·l "1 ,'

270 AMBITO DE LEGALIDAD CE'.\TÍFICA ADMIN!STR 'IC'IÓK PÚBLICA: DEFINICIÓN

271
nalmente con mTeglo a valores quien, omitiendo considerar tablecer la división de trabajo y ensefiar
los contenidos in-
las consecuencias previsibles, obra en sen'icio de sus con- volucrados en la cooperación; el aprendizaj
vicciones sobre lo que el deber, la dignidad, la belleza, !a de las tareas individuales, y la coordinaci
e especializado l·
',I
ón de los miem,
sapiencia religiosa, la piedad o la trascendencia de una cau- bros de la adminislrnción hacia un
propósito común. 33
sa, cualquiera que sea su género, parecen ordemufo. La ac- En fin, VVeber culmina su idea con
el concepto relación
ción racional con arreglo a valores es siempre una acción social, la cual es la conducta plural, es
decir; "de Vatios", que
basada en mandatos, o conforme a exigencias que el actor por su sentido se presenta como recíprocam
ente referida,
cree dirigidas l'él, ante ios cuales se cree obligado. 30 orientúndose por tal nxiprociJa d. La
relación social consis-
Resulta (. idcnte que la administración pública concebi- te en la probabilidad de que se actuará
socialmente en una 1
da con base C\1 la racionalidad y la cooperación representa forma indicable. 34 La relación social
puede personificarse
típicamcn k una forma de acción con ;:t1Tcglo en fincs.31 en la comunidad o en la sociedad.
La comunidad es una re-
Como racionalidad significa un compmtamiento teleológico, lación social cuando y en la medida en
que la actitud en la
un designio, en tanto que como cooperación es un esfuerzo acción social está inspirada por el sentimient
o subjetivo,
común c reado por la conjum:ión Lk e11<:rgías imlividuales.32 -.,; sea afcclivo o tradicional, de los
partícipes de constituir un
La administración pública como acción racional y coope- todo. E n contraste, la sociedad es una
relación social cuando
rath'a - c o n an-eglo a f i n e s - es un cnmportamien1o social y en la medida en que la actitud en la
acción social se inspira
relaciomulo con el modo de elegir lué> medios pan.1 inducir en una compensación de intereses
por motivos racionales,
la cooperación humana; la forma de escoger d método, es- sea de fines o valores. La sociedad, en
su forma típica, des-
cansa en un acuerdo o pacto racionalmente
JOScg0tl \Vcbcr, la a,·,-¡,·,11 ocia! ¡,,mbic'H p,w(k ,-r al,·,·ti,a por ¡;uanlo declarado. Consi-
-determinada por el ca1iim \' oLro;, cs1ru:los -,,mtinwmul<l»; \'-trn<liciooaJ .pQ!:.s,;-> guientemente, la acción está orientada
racionalmente con +t,-:-
estar determinada por uno co¡;Ltm1bre arraigada. arreglo a valores con base en los méritos
11La ru.lmlui\lraciún pahlica 1mnhién ¡;e orienta con hac en n1lores, de la creencia en la
propia vinculación; y racionalmente con
nhvb1nc'nl<', el,• 1rn,do <JLll' ,·1 L·nlah <:11u ,ri,·111.tc·i,ín '-'"11 an-cglu a fines se arreglo a fines por
·n.camina a rdorzai- su c:ini.ckr ddib<'"roJu. Cn t'jcmplo ilustrati,·o es d· medio de la expectativa de la lealtad
de la otra parte.
concepto "cárn;,i-a" formulaJo pur Fr<'"dRiggs. para ddinir el carácter de las A lo largo de las cuatro ediciones de su
upe·, ac 1,>11,· .!llmi1,i,,tralÍ\"•" que "" ,,. ptJc•clc'll e, .1lu,u p, ,1 c"ll<11ll•, cficicn· obra principal,
tia e· ÍJ<di,i,·,1< i.,, cl,·l,itl,, ., 1,, ;1,difc:1c·1t,i<Lciú,, ¡,,,l,ti,., .,cl,,1i,,istr..1tiv,1 <le Ronnin dcsarrnlló una tesis acerca de
que la interacción cn-
la rn:in!ade donde ha c,\istido: toda \t'/ que b c,iim,ra rn, dl"lenla pali- t1·e los intereses público y privado, en
CÍt'S ni mew, <ll'!'illli,:;uiYa, p.crct ¡1,1.µar inSirumentalm nt,' la conducta de Ja cual plantea la dua-
l," ,c•11id,,,,·, publi,·,"· F,1,, ,·,11li,.1 I'"' c¡ui ],,_ "humb,c•, d,· lu ,:;'m1ar1l lidad ele la administracil1n pública por la
que se vincula con el
"" ",u ¡,u,,,,,¡." ¡, , , u.,1 t1,, di, i,·11L,·• u ,k·li, i..:11t,··,. ''"', ,, "' !,.",: c·n ,u leal- hombre como miembro de la comunidad
tad, dc·Yucion "\'a]c,mia, pu1c, ,u oricJllai::ion '-'' de ur,kn ritual. Fre<l Riggs, y como individuo.
.--ldminisu.:ri,,11 111drr: V,·:d,,J1i11, Cm111ii-in, H,wg:innn 1lifrlin, Boslol\,· Este doble nexo establece relaciones públicas
de la administra-
l\Jt>..I, pp. 2(,-;"-t,i'. ción con la comunidad y rdaciones
· !'01 ,u p.,1 t,·. la · oli,·iu<1· tt"pr,·,'11(,l l1pic,rn1culc' la "' i..:nlación con. civiles con los indh-iduos.
Hay que aiiadir que esas dos íormas de
arrc'glo a []ne· c'<>lll" pwpia de ,u,·i..:dadc" d<Jn<k pr.:,·,1lc-cc> b racionalidad,· relación, aunque exis-
es <lc cit-. un efuter/.0 por bac¿r compatibles los medios y los finc>.s. A partir de-_ , ten por sí mismas, están prenadas con
los planlcami c nlos Je los fineó desde los procesos político,. In, funciona--\'· administrnción por:.
que de suyo constituyen relaciones administrat
1ios se c1npcii,,n po,· alc;.m;'adus ,;i guicudo procedimientos y m Ll n>n base-·.?· ivas. Dicho de
en el uso óptimo Je recursos, Su objetivo es la di ciencia •v u rnfoque la· Jl Herbert Simon el al., op. cit., pp. 3·5.
- ',:: ," - - r ;.;' ;:. -,-,Q.
,< :'.-: . . A',',\, ::, L-1,
Uf.'. l.<,. pp. 21 y jJ.

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272 Ár'vlBITO DE LEG . \UD.-'1.D CIENT/FICA AD:vír:,.,;1sTRACIÓN PÚBLICA: DEFINICIÓN

273
otro modo, la emergencia de la sociedad como totalidad im- cia, las relaciones sociales son el
primer elemento de ]a ad-
plica la derivación de otras relaciones sociales, las cuales, ministración pública. 37
nacidas de ella, son vínculos sociales específicos dentro del El ser humano vive en sociedad
proceso general producido. De aquí la explicación de Bon- gracias a la conuibu-
ción de sus congéneres, colaboración
que entraña las rela-
nin acerca de que la sociedad como un agregado conscienle ciones sociales como nexos que nacen
de las necesidades de
de seres humanos constituye inherentemente un conjunto de cada cual, por motivo de la ley natural
relaciones, pero que esas relaciones por cuanto la compren- ,flf de la sociabilidad.
Esas relaciones sociales son inheren
tes a la especie humana
den como total_idad, denotan un tipo específico de relaciones f' como una consecuencia de 1a
i'-' organización del hombre,
administrativ!'$. aunque es su voluntad la que sumini
, stra la dirección.38 Pero
Las relaciopes administrativas civiles, por cmmto toca existe un proceso acumulativo de las
al individuo, comprenden actos del estado civil relati\'tJS al relaciones sociales del
cual brotan necesidades de las necesid
ades mismas, pues de
nacimiento, matrimonio, decesos, legalización de infantes y las apetencias naturales nacen las
comunales que son las
otros similares, los cuales, siendo directamente interesan- propias de la asociación. Estas últimas
tes a la familia, también lo son para la administración pú- engendran una di-
rección general que es movida por
el interés público, cuya
bliw. Es así porque incumben al orden público y porque, misión es reunir las necesidades sociale
s en un cuerpo úni-
siendo asuntos familiares, las familias son parte del ente so- co y conducir su acción, estableciéndos
e de tal modo la ins-
cial que el Estado procura. Todas ellas son cosas administra- titución social.
tivas debido a que constituyen una relación social, y toda Tal como puede obsenrarse, el carácte
relación social forma la acción de la administración, "espe- r distintivo de la

--
relación social es la reciprocidad, la
cual es el fundamento de
cial, esencial y exclusivamente".35 Por lo tanto, 1."Stos act_9§"_;;.¡,,.,...,:- Ja cooperación. Empero, en administración -f<..,.,
interesan a la adnlinistración no porque conciban al hom- pública, la coope-
ración no es sólo voluntaria, sjno
inducida y hasta forzada.
bre en sus normas civiles, sino en sus relaciones cil'iles con
el Estado. 36
Paralelamente, la administración trata con las perso- El problema del poder
nas dentro de Sil!". relaciones p{ib)icas, es decir, concibien-
do al hombre como miembro del Estado, relaciones que . En las sociedades primitivas el
control social fue suficiente
incluyen no sólo su persona, sino sus hiencs. Las relacio-- · para mantener a raya las conductas
ncs públicas son aquellas en las cu<.tlcs lus inJi\·iJuos son discordantes con las nrn'--
mas socialmente aceptadas, que
pudieran poner en riesgo
concebidos como conscriptos, propietarios, contribuyew la existencia de la comunidad. Debido
a que el gmpo como
tes, m,ricultores, fabricantes, comerciantes, artistas Y mé• , conjunto emplea la coerción contra
dicos Estas rnlaciones son las que <lan .sentido a la eristen.- ---- el violador, el orden no
sólo se garantiza por medio del estable
cimiento y manteni-
d a del Estado, pues los miembros que lo integran deben. miento de normas socialmente aceptad
as, sino a través de
estar unidos por vínculos de interés general. En consccuen-
-" C.-J. Bon nin. Abrégé des Principes d'Administration, p. 55. 37
lbid.. [), 8.
l(, ':.-!. 3::::..---:::-,, p, :,. :v- .:·.1.:, .. 1. . :J,.V.,;u;i r,;;;¡;,¡ .. e, ; .;e;, JJ• .;o_ :,e !bid., p. 9.
..
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274 ,', \:ílfTO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
la coordinación de actividades comunitarias.39 En efecto,
"como los seres humanos siempre viven en grupos dedica-
dos cooperativamente a numerosas actividades, es esencial
la integración de conductas individuales para la existencia
efectiva del grupo". 4 º
En esas sociedades no existen funciones sociales ema-
nadas de organizaciones diferenciadas, pues son comunida-
des simples ctQ,-'O orden social es un todo, es decir, un cueq.10
monolítico Multifuncional que agrega a sus miembros como
unidad indiférenciada. En su seno impera la cooperación y
se buscan fnies comunes, co\eclivamente implementados.
Esta situación permanece y se perpetúa si esa organización
se mantiene simple y elemental, a menos que se haga com-
pleja, prodncicndo que el trabajo social se divida y surjan
organizaciones especializadas. Entonces la cooperación ho·
rizontal resulta insuficiente, comenzando a dar cabida a una
colaboracii'm vertical con la c.u;.tl c.onvive, pero y_ue luego la
remplaza. Aparece entonces un líder cuya misión consiste
en conducir la acción dela comunidad. En efcc1n, el líder bro-
---- -
ta de la necesidad social de coordinación de las conductas
de los miembros de la comunidad, verticalmente, ahl donde I:i '·'"'*-;""'··
cooperación voluntaria, horizontal, ya es insuficiente. Como
la comunidad legitima el liderazgo primigenio con base en
mitos y magia, con f recuencia el caudillo es el bmjo tribal,
y otras veces el guerrero más valiente o el guía prominente.
El li.derazgo es el odgen de la diferenciación de la función
política, que se desprende como singularidad en la generali-
dad comuniwria para asumir la dirección y c,Jordinación-_
de la actividad colectiva con miras a alcanzm· su objetivo···
primario: la subsistencia o adaptación al medio ambiente
del que obtiene los recursos naturales para la alimentación, ' ·
vivienda y utileda.
:i9 f-loebc! Ad;mison. '"La autoridad en las socicdad<'.S priinilirns", en·
Car! FJ"leclrich (comp.). Lamaoridnd, Roble, México, 1969, p. 269.
•OJ/)id., p.267.
... - ""
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DEFii\"ICIÓN 27":>
La política es el rasgo diferenciador primario en las so-
ciedades primitivas. El principio aristotélico tiene vigencia
universal, pues todo hombre es esencialmente un "animal
político", es decir, un ser políticamente sociable. La unión so-
cial, además de ser voluntaria, está asimismo fundada en la
coerción. Ralph Malinowski explicó que el plincipio de auto-
ridad, que "existe desde los orígenes de Ja humrmidad", con-
siste en el podt!r legítimo que se otorga al líder como facultad
de establecer nonnas, tomar decisiones e imponerlas por me-
dio de sanciones coercitivas. 4 1 En tém1inos simples, Hocbd
Adamson define la autoridad como la capacidad del líder
para düigir la conducta de los demás.42
Toda sociedad implica, inherentemente, el desarrollo de
un "sistema político" porque no existe otro modo de alcanzar
los fines comunes y mantener el orden interno. Y, aunque
en las sociedades m.:'ts primitivas no se Im desenvuelto una
diferenciación de los cometidos propiamente políticos, y no
son distinguibles, ello no significa que las funciones po-
lílicas sean fortuitas:n Diferenciadas o no las funcio_nes ,.
políticas,. ellas constituyen- e} sistema político de la socie-
dad, junto con las personas y organiza.dones que las des-
empcfian.
Debido a que la administración deriva del gobierno, ella
es una emanación direcla del liderazgo. El advenimiento de
la adminisln.1ció11 sólo es posible siempre y en la medida en
que ocmra un cambio de cualidad decisivo, por medio del
cual el facwr sociológico dé paso al factor político que esta-
blece la autoridad. La autoridad emergente en los primeros
tiempos de la convivencia humana rnfuerza la integraciól1
social y previene rupturas que expongan las normas de con-
vivencia básicas establecidas por la comunidad. 44
41 Citado por Hoebel Adamson, op.
cit., p. 267.
"' !bid., p. 267.
>S. N. Eisensladt, Th,; Po/;ti.cal Systems o[ Empires, The Free Pres, nf
4
Glencoc, Nueva York. J9fi'l, v.
· Dav1d .Easton acuñó ef término si.,temas "parapolíticos" para dar
ca-
 ·11:'
1J,_. J'
_
-/

276 ÁMBITO D E L E G A L I D A D C I E N T Í F I C A
ADMINI STRACIÓ N PÚBLICA : D E F I N I C I Ó N
277
Tal es la forma mediante la cual en el seno de la organi transforma de simple a compleja, trátese
zación social integral aparece el primer factor diferencia- de una sociedad
primitiva o de una sociedad moderna.
dor: los rudimentos de lo que Adamson denomina organiza- La administración representa un orden
ción política. De modo que mientras la organización social organizado y ges-
tionado en pro de metas colectivas. Es organiz
comprende todas las normas habituales que rigen la forma- ación por cuan-
to supone una estructura autoritaria y
lización interpersonal y las relaciones del grupo dentro de habitual de supra y
subordinación, que relaciona a sus integrantes. '1'
la cultura de una sociedad, la organización política rudiinen- Es gerencia
(management) por cuanto se empeña en
taria conslituye la parle de la colectividad social que controla lograr la coopera-
ción racional en el sistema admi.nistralivo: 17
las relaciones ttrlt1·e los grupos dentro de la sociedad, en fun- Éste es un orden
organizado y dirigido que señala un cambio
ción de su conJunto. 45 de cualidad que
perfecciona el concepto de administración
E n la medi(la en que opera una relativa diferenciación pública, por cuan-
to ella constituye una asociación. A decir
política dentro de la sociedad primitiva, en su seno se pro- de Max Weber, la
asociación es un tipo de relación social
yecta una complicación creciente. La acu]ttlración de los caracterizado por
una regulación !imitadora hacia fuera,
miembros, las ventajas del sedentarismo, la división del tra- cuando el manteni-
miento de su orden está garantizado por
bajo y otros factores importantes del progreso humano, lle- la conducta de de-
terminados hombres, destinados para tal
van a la sociedad primitiva a evolucionar hacia forrnas más propósito un diri-
gente, y eventualmente, persona{ admini.strativo, 48
complejas, y establecer organizaciones conccbidas funcio- el cual, en
su caso, tiene también el poder representativo.
nalmente p a ra que cada una de ellas realice una actividad La acción de
la asociación consiste, por un lado, en la
para el todo social. 46 Los hechos narrados son sociales, es conducta legítima
del personal adminislrntiYo, el cual, con

- "··-· decir, están vigentes en toda comunidad humana que se mérito en los pode-
-,..
res de gobierno o de representación,
se dirige hacia la real'i- +
zación del orden de la misma; y por el otro,
bida a u n conjunto de representaciones diversas del sistema político. cuyo en la conducta
de los partícipes en la asociación en
carácter es, ante este úilimo, no compren der de cnn)tmto una odcd-1J ge- cuanto dirigida por
neral, sino sus partes; donde ellos ejercitan una asignució n de valores res- medio de las ordenanzas de ese personal
tiingJda al grupo del caso. Son, pues, lo "sistemas políticos internos" de administrativo. 49
un linaje, una t1ibt1 o un partido político, a í como un,1 or¡p.nizacíón ceo• 47 Waldo, op. cit., pp. 16-17.
nt,mi,,\" m1 d,ih F.lln, ,,,i,1,·11 indu,n ,'n ['T'llP" l,ur,um'" 1x·quc•1ln . c()mO .,., E n u lengua natal
Weber escribe: Verwaltimgsstab e s - v o , :
Jo bm,quin1um,s. lormado, , pu1- 50 persona.,. cuya fama de canicer de gobier- por Venvalumgs, administ ración, y formada
no sr;: desmiente scendllamente pon,¡uc su cabecilla de enipefia un papel s1abes, persona l-, In que propiame nte
se t1·aduce como "personal administrativo":
poh!ico ingub 1: L l !lexibifül;id de t'!>C tJrmino pc!llJÍl<', pu<! . t'\ler!dcrs a vid. i\,Iax \a\ieb . , r , G r 1 mdris s der
Su ialóko,wmik: Wirtscha(t imd Gnsellsclmfi,
,,ocicdadc. primitivas dotadas muy tempram uncn[e de un si l,·rna p n litico p. 26. lfonderso n y J'ar ons optaron J . C. B . Mohr, T\.1bingen, J 947,
interno cuya misión es la asignació n autoritar ia de valores. Oa\·id Easton, por trndt1cir esa \'OZ, adecuada mente,
como adminiszmtive staff (Max Weber,
A F r a mework (or Política! Analy sis, Prentice-HaJI, Eng!ewo od Cliffa, 1965, The Theory o(Social and Economi c
Orga11ization, The Free Press, Nueva York,
pp. 50-56. l 966 [ l 947]. traducido por A M.
Henderso n y Talcott Parsons, p. 329). En
·15 Hoebel Adamson , op. cit., p. 270. ]a versión del Fondo de Cultura
Económi ca se vcr1ió como "cuadro a<lminist
46 Talcotl Parsons h a llamado la atención sobre el hecho que, vis!a unn rath·o", perdiéndose la riqi.ie-
za de la voz personal (stabes) que tan
sociedad como conjunto , la impleme ntación de las mstas colecth-as que le clammen te habla del cuerpo de fun-
cionarios de la administ ración pública.
atañen son responsabilidad de un ector del sistema político .il que deno- Nosotros elegimos, en su lugar, pe,·-
sonal lid111i11is1ralivo.
mina "subsiste ma administ rativo". Vid. Talcott Par:sons, "El p r n , so fM}lfti <9 Ma;,; Weber, ap. cil., pp. 39·40. Este
co de la estructura y el proceso sociales" . David Easton, Enfoques sobre pasaje evoca b definición p,::imj.
genia de administ ración pública formulad
teoría política. Arnoffor tu Editnre.s. Rt,,.no Air<"-" 1g¡:,g. P 1?/< a nn; _B,..,,, ..., , a.:1t..::.:; •.;;,_,¡.,,; . , . ,
-c:. . . J . , ;;, .:.u,icmic como ia gestión
de los asuntos cor.iunes del ciudadan o,

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27 ÁMBITO DE LEGALIDAD ClENTiFICA
Hay que destacar el papel determinante de la acción del
dirigente y del personal administrativo, en el cambio de cua-
lidad entre una relación social y una asociación. La existen-
cia de una asociación depende enteramente de la pn:>sL'ncia
del dirigente y, eventualmente, del personal administrati\·o.
Dicho de otro modo: la probabilidad de que tenga lugar una
acción de personas dadas, cuyo sentido radica en el propó- -'
silo de implnntar el orden de la asociación, depende de que
existan d nninadas personas colocadas precisamente para
actuar en e e :;entido, a saber; adnli11i5trm: Desde un punto de
vista sociológico, la existencia de la asociación depende de la
probabilidad del desrurnllo de una acción otientada de la for-
ma expuesta. Es decir: si falta la probabilidad de la acción de
un conjunto dado de personas, e.,isle una rdacíón social, pero
no una asociación. Sólo puede llanrnrsc: "acción de la asocia·
ción" la propia del personal administratiYn, así como todas
aquellas que, siendo para la asociación, estén planeadas y
dirigidas por ese personal. La administración no labora para
sí misma, pues su actividad para sí es la actividad de fo aso-
ciación como tal.
-" La acción del personal administrativo por propia mano,
o bajo su dirección, puede también desarrollarse Hpicamen-
te como una acción de los demás partícipes específicamente
olientada por el orden de la asociación, cuyo sentido radica
en la ?arantía de la realizaci<'in de ese ordc11, tal c<)mo ocu-
nse en el caso de los impuestos, el servido militar o d senicio
público de los jurados. E1 orden \·igcnle pti...·dc 1.:'.lmbién con
tcnPr normas por las cuales se <11k1il<t Jia¡_,ia olrv:, ambitos
la conducta de los miembros de la asociación, por ejemplo, la ,
acción inherente a la economía privada que no eMá dirigida
por la impo.sición coactiva del orden vigente, sino que se re-
gula por el derecho civil. En el primer caso ]a acción Weber
a&í C(>mo !o tocante al lndi\'iduo como participante de ]a comunidad. C.-J.-
R ,-, t . !':•:,;.:::;.:-c. ,:·:u:,,ti,,;'_, ¡, ,a ivi, 1"1tfJiu¡21e: UíU':I, p. 9.
PktiLiWMMii
AD!YHNISTRACIÓN PÚBLICA: DEFT'\lCIÓN: 279
la llama "acción para la asociación", en tanto que en el se-
gundo la denomina "acción regulada por la asociación".
Toda asociación que tiene como fundamento una regu-
lación !imitada hacia fuera entraña una conJucta colectiva
orientada hacia el mismo fin, con base en una garantía que
descansa en la administración pública establecida con ese
propósito. Toda relación social, es dcci1 ioda conducta re-
cíproca de varios hombres cuya cualidad trasciende hacia
1a forma de asociación, entrniia inherentemente la existen-
cia de la administración.
En las conclusiones de su obra monumental sobre los
sistemas políticos de los impe1ios, S. N. Eisenstadt recuer-
da que ellos son subsistemas de la sociedad cuya función
consiste en el logro de las metas colectivas, en tanto que
otrns sistemas de la sociedad deben proveerle de recursos
económicos, legitimación y apoyo. l s de ese modo que el
sistema político puede colaborar en la perpetuación de la
sociedad y darle continuidad en d tiempo/º La lección es
que nccc.sariamcntc todo intento <le alcanzar las metas so-
ciales requiere de un sistema político. Dicho de un modo
solemne, como lo hace Hegel, significa que la historia uni-
versal sólo es propia de los pueblos organizados en Estados,
pues el "Estado es, por lo tanto, el objeto inrnedialo de 1a
historia univcrsal". 5 1
La apariáón del personal administmlivo
Las fonnas de conducta que normaron 1a acción colectiva
en las sociedades primitivas se ful:!ron convirlh:ndo en tra-
dición al permanecer en el tiempo, esto es, como comporta -
miento colectil'o regido por la costumbre y los usos. Weber
-n
, S. N. Eiscnstadl, op. cit.. DO- 1¡; - ,;,1
" :::. ·;,: E ;,_egeJ, h!osofía de la híStoria. Re1•is1a de
OcciJe n l e , Buenos
Aires y ,\1adrid, J946y 1928, 2 t., t. J, pp. 90 - 91.
 1
,ii
r:r·· !J
'/··,

ÁMBITO DE LEGALID AD CIENTÍFICA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DEFINICIÓN 281

280
conducta huma- en el "carácter inquebrantable de lo que ha sido siempre de
concibe los usos como la regularidad de la una manera detenninada". 54
ejercicio del comporta-
na basada fundamentalmente en el Pero no siempre la sociedad primitiva deriva en el do-
que permanecen
miento de hecho; en tanto que aquellos usos minio persona! de la sociedad tradicional. Con frecuencia eJ
una costwnbre.Sl
arraigados en forma duradera constituyen control de la información del pasado y la historia de la ca
Del mismo modo que la sociedad primitJ,· a que k pre-
ra indiferencia- munidad producen que el mando de la sociedad lo ejerzan
cedió, la sociedad tradicional es una estructu -;>
los ancianos. Es el conocimiento de la sagrada tradición la
sociedades son lla-
da, aunque menos simple. Este tipo de que da origen a la gerontocracia o dominio de los "más vie
p01·q11e fincan
'-' madas por \i\Tebcr do miiw ciones tradicionales jos . Asimismo, solía ocurrir que los ancianos compartieran
santidad de las ordena-
su estructurlt en la "creencia en la el mando con un líder político, dando paso a Ja coexistencia
desde> siempre". 3
ciones y los Poderes señoriales existentes con el pai.riarcalismo originario. En este último caso, los ge
de un nwn::o cstl"Íc-
La sociedad t1:adicional hmciona dentro rontócratas formaron el consejo tradicional del patriarca.
pero hay que
to de control social reforzado por el tiempo; Como los fundamentos de legitimidad de las sociedades
un proceso de di-
destacar que, aunque su estructura sufrió indiferenciadas fue la tradición, la dominación 1radicionaJ
(drnninm :iún),
ferenciación relativa en el aspecto político no comprende vasallos, sino "compañeros" que consienten
Se obedece
todavía no requiere del personal administrath'o. el mando de! sefior o señores como un derecho propio deri-
fidelidad de los miembros,
al líder o señor por una estricta tradición. vado de la tradición imperante, orientado al interés colec-
por la
basada en una "dignidad propia" santificada le tivo como "un derecho preeminente entre iguales". 55 Esto
tradición en cuanto
El mando del señor basado en la por explica por qué el dominio despótico y absolutista del señor •"<
kgítimzinwnte
otorga derechos de dominio, se c.iecuta _ to:J.rda.en aparecer dentro del escenario de la historia. Sólo a
normas de conduct;:1 que la .•.,,,. ·--.
medio de dos mecanismos: las · ·_.st-.
'"""""'--·---- en sus ordena- partir de Ja apropiación de los derechos de mando, no de su
tradición impone y señ.ala inequívocamente otorgamiento por parte de la comunidad, es posible la for-
dentro de los mar-
ciones; y el arbitrio del señor; que opera mación del personal administrativo que asiste al señor. El
cos que la tradición establece. origen del mando no es la cesión voluntaria, sino el despojo
n lo legitima
El sefi.or gobiema "solo" porque la tradició arbitnU"io a la comunidad.
io llama Webc1· ,1 esta
suficientemente. Patriarcalismo originar La sociedad tradicional primigenia se caracterizaba por
base en un dominio
forma de dominación tradicional. Con estar dotada de pe1·sonal adminisrrntivo como parte de la
dcreclws de
doméstico-familiar; el patriarca va adquiriendo organización política, se Uama patriarcaiismo típico, cuya
,,¡ p1111I<) ti.: estable-
mando .sobr l a socicdzid tradicional l1ac;ta administración está a] servicio pe1·sonal de un señor que se
cer la reglamentación hereditaria de loe.
poderes J e gobie1'- ,
domina ción po.rriarc al ori '. i apropió de los derechos de mando. Erllre la sociedad primi-
no, en provecho de su estirpe. La tiva y la sociedad tradicional originaria nunca ocurrió el trán-
en virtud de una
ginario. se hmdamcnta en la sumisión sito hacia la formación de un personal adminislrativo si-
que tiene :-;u base
devoción rigurosamente personal, devoción quiera incipiente, debido fundamentalmente a que el control
54!bid., D. 75.1.
02 Max Weber, op. ciz., 1. 1, p. 23. ,_, 1bul., t. 1, p. 184.
_SJ /bid,, t. ]J, D. 7Q8. \,

L....
··1·. .
282 ÁMBITO DE LEGALIO.,\D CIE:\TÍF!CA
social ejercido por los propios miembros de la colectividad lo
hicieron innecesario. Paralelamente, el señor no llegó a acu-
mular suficiente poder personal y bastan1es posesiones ma-
teriales para requerir del servicio personal de algunos miem-
bros de la sociedad. Fue hasta la aparición de la sociedad
tradicional típica cuando el patriarcalismo maduró con base
en el establecimiento del personal adminisuativo .
Como pt1cdc obser\'arse, dcbitlo a que originalmente la
ad111inistrlfi::ión estaba confundida con el gobierno, ella fue
la primera c.onvenci6n e.-;tc,blecicb ¡mi· la sociedad para man-
tener d orden existcnlc. Es incpnc<:hiblc la e:,;istcncin del
Estado sin personal administratirn, es decü un equipo de
agentes que hagan Yaler las cnnn:nciones cstublecidas entre
sus miembros. Es incornpn:nsihk l'I gobierno y la dirección
de los asuntos públicos sin funcionados estables que velen
por todos los miembros de la asociación política .v por las
relaciones de cada unu con la sociedad como un todo. º
Como el personal administrath·o fue reclutado entre las
.¡_..
¡wrsonas más cercanas al patriarca. L'S decir, fami\iarL'S, sir-
,- den1l's, anügos persunalcs y fides, su ct.ráctcr i;: oógluarifü" - 1
mente doméstico. Dependiente directo del señor, el personal
adrninh.tratiYu se desempeña f1.1cra de tnda formn rl'glamen•
t a ri<1
. y sus normas de acción son decididas discrecional-
mente por el señor. El personal administratiYo e hetcrúnomo
y heterocéíalo. fletero11omia significa que el pl'r.-;on<.d admi-
nistraiivo no reglamenta por sí mismo sus prnccdimicntos
y actividades, pues corresponde al .señor dictar la l'orma de
organización interna y d c U"{u..:ll:r tle sus fu11cionc . Por su
parte, heterocefalia entraña que el mando del personal admi-
nistrati\'o no corresponde a uno de sus mil'rnbrns, por cuanto
que es una competencia exclusiva del scfrnr, quien delega su .
autoridad. 57 La adminbtración depende directamente del
gobernante, ella es una <é'manación inmediata del gobierno,
"" •C.-J.
.>i«., Bonnin, Principes d'Admi11istratio!1 Publique, J 809, p. 16.
' .»,U.<•C. l, Uf!. U., J-1. "!U.
t'
:-::
.
AD,Vl!,\:1S'i R-\CIÓ:\: PÚBLICA: DEFll\'lCIÓN 283
Como una consecuencia del servicio personal al gobe1"'-
nante, y debido a la imposibilidad de establecer una organi-
zación propia, el personal administrativo no puede adquirir
los derechos de cargu ni el "honor profesional" esLamental
inherente al desempeño de sus actividades. Los medios mate-
riaJes con que realiza sus funciones son propiedad del go-
bernante, lo mismo que los bienes producidos y los servi-
cios prestados. Como los miembros de la administración
pública no son "funcionarios", sino "servidores", los integran-
tes de la sociedad p a triarcal son considerados por el señor
como ''compañeros tradicionales" .58 El resultado de este pro
ceso es que, como la sociedad tradicional sufre la diferencia-
ción progresiva de subestructuras, a partir de la estructura
política se forma una nueva estructura: la administración.
E n la sociedad tradicional el gobernante acat.:1 parcial
mente la tutt'la de la tradición, porque aspira a dctt.:rminar
por sí mismo los nuevos marcos de conducta. Para tal efecto
recurre a la fuerza física contingente y una organización pc1"'-
mancntc, de modo que el personal udministrativo adquiere
la función- militar: ·Como el ejército no se forma con !os miem-
bros de la comunidad - c o m o antaño lo fue para la defensa
de su sociedad y territorio-, se reclutan efectivos penna-
nentes para gum·dar el orden interno y proyectar expansio-
nes territoriales . Como lo explica ,\rlaurice Duvergcr, los se-
ñores levantaron sus primeras fortalezas para defenderse de
la población oprimida, más que de los ataques exteríores. 3g
De acuerdo con lo precedente resulta claro que la admi-
nistración pública es una emanación del gobierno, pues ella
es el gobierno considerado en su acción en detalle. La ;dn"li-
nistración pública es la actividad derivada del impulso y vo-
luntad del gobierno. Asimismo, como el interés público es
el motivo y objeto de !a institución del gobierno, es también
\$ /bid., p. 180.
3" M""ri""' D1""" '.:i''"· !,;::·;;::.'- ·¡""
p. 2]0.
" ; " i'ul11u¡ue, Gaiiimard. Paris.1964,
f 284 ÁMBITP DE LEGALID AD CIENTÍF ICA
ADMINIS TRACIÓN PÚ8UC/\: DEFINIC IÓN 2S5

públka.60 Cabe des- nistrado. Por lo tanto, el principio axial en administración

la causa existencial de la administración pública es taxis, voz griega que significa, junto con "orden",
tacar que, a partir de esa premisa primige nia, ]a adminis-
fenómeno hu- la idea de "ceremonia". 63 Ambas nociones, propias de la or-
tración pública alcan:,:a su singulaiidad como ganización administrativa se reflejan emblemáticamente en
ser considerada
mano diferenciado, y desde entonces, puede las precedencias que situaban a cada dignatario bizantino
dentro del Estado, pues
como una institución diferenciada en la sociedad a partir de su posición administrativa, efectiva
y su razón de
de otro modo no se entenderá su especificidad o vir tual.64
instituido para
ser. En efecto, en tanto que el gobierno fue La imagen moderna de !axis es 'ia organi:,;adón dotada de
creada para man-
velar por el Estado, la administración foe división del trabajo especializado y la jerarquía de autori-
y reglamentos bajo
tener el rden, y hacer ejecutar las leyes dad. Como lo hizo notar un auto1 el mundo organizado se
administración no
la inspecCión de aquél. Sin gobierno y sin caracte1iza por la asociación inevitable de la especialización
de In sncicdad; t,I es
es posible la conservación y el desarrollo y la jerarquía. 65 No se trata, empero, de una imagen pirami-
idad.
decir, contribuyen a su perpetuación y continu dal inmóvil, o la representación inanimada del organigrama,
se aproximan
En fin, el gobierno y la administración sino la vívida estampa <le la relación mando-obediencia.
principio de la se-
por su naturaleza, porque el primero es el La jerarquía es un sistema de papeles caracterizados por
Como la ad-
gunda, y la administración su parte esencial.('2 la supraordenación y subordinación, forrnando una cadena
los ciudadanos
ministración concierne a las relaciones entre en !a cual, desde la cima a la base, el de arriba manda y el de
:1· principio, o
y el Estado, acluar es su caráctc1: Su prhm.
como voluntad
principio primitivo, es entonces el gobierno En el p1imcr caso es ln posición que guarda cada persona en la tierra,
legislativos 61

pública actuante, como distinto de los cuerpos
ordena
que constituyen la voluntad pública
TAXIS
La imagen cmbk:mática de una sociedad
ganizada es 111pirámide, puesto que representa
ración de autoridad. La jerarquía es, en su
la espina dorsal del Estado como or;r.iniza
l\:inguna sociedad, de ayer o de hoy, personificó
más puro la idea de una jerarquía
ciedad bizantina, que dc.saffolló la im<.1gc:J1
presentar la quintaesencia de un orden
<·0 C.-J. Bonnin. !'rincipes d'Admi1ús
1ration Pi1blique, 1809, p. lt>.
º' !dem.
posición perpetua que contrasta con.la m.ovilidmi en los c argos públi c os. En-
nte.
lr-e los bizantlnós taxis contrasta con la anomalía (an ómalia), que significa
ÍJTcgularidad o desorden. Taxis es el elemento fundamental de la concepción
bizantina del mundo, de modo que llena tocia la vida del Imperio. Pero su
imagen emblemática es la administración, en una sociedad cuyo carácter es
estar gestionada plenamente a partir de una autoridad imperial que br o ta
por sí misma y se difunde a !ravés de la jcrcirqufa, y don d. , cada cargo tiene
una posiciór, definida. 1C4i.s también es la ceremonia despiezada en pkni"
políticamente or- tud de publich.lad para superar cl endaust ramiento del emperador, que se
lleva a c;:ibo a t r avés de rituales cuidadosamente seguidos en las reuniones
una conligu-
con el pueblo, en las procesiones o en !os juegos del hipódromo. El cere-
aspecto eséncial,
monial representa los símbolos del podc1: _yreproduce la po.sición social de
cada quien, indu o en los banquetes imperiales. Guglielmo Cavallo et al.,
L·i<ín de dominio.
El hombre hb.araino, Alian7.a Editorial, ,'\1adrid, 1994, pp. 12,200,253 y 311.
de un modo
'" Los bizantinos hicieron gala del concepto precedencia, un orden d e ri-
de autorid ad como la so· rn,do de taxis que clasific.1 a !os funcionarios en jcr.1rquías especiales asig-
nándoles una posición en]¡¡ sociedad. Hubo, pues, dignatarios por diplo-
de ruxi · para re•
adm{..
ma y por edicto, que diferían de la jerarquía de los servidores domC:sticos, y
típicarn enk'
una más de simples dignatarios poseedores de un títl.Üo carcme de función.
Louis Brehier, Las instimcio11es políticas del imperio biw111iiw , UTEtH,
\léxico, 1958.
05VictorThompson, Modem Onwnbation A_lf..-,.J A F.:.2¡.. , : ;..;,.,,« -,·u,h.,
n , - ,," f '
,.,U .. ,), j.Jj.J."t-0,
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¡;¡ [bid.. !J. 26.

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286 \ \ll3JTO DE LEGALIDAD CIEKTÍFICA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DEFfNICIÓK 7S7

abajo obedecs:. Los papeles están configurados en atención
a las expectatlnts de los otros - e n un sentido weberiano de
acción social--, de modo que cada actor en el drama jcrár.
quico tiene derechos y responsabilidades en función de la
posición que guarda. 66 De un modo similar como los papeles
de padre o madre son transmitidos de generación en gene-
ración, a tn-:ffés de las instituciones sociales y la cultura, los
papeles de supraordenador y subordinado lo son por medio
de un proc(W(> político equivalente. Se trata de papeles jerár-
quicos.67 LaS relaciones jerárquicas se caracterizan por dos
situaciones rhutuarnente vinculadas: esas relaciones sobre-
enfatizan el veto e infracnfatizan la innovación. Tal es la ex-
plicación de por qué los sistemas jerárquicos favorecen el
statu quo.
Taxis, como concepto central en administración pública,
se refleja en categorías usuales como poder, autoridad, su-
pervisión, control, mando, gobierno, régimen y Estado, así
como en sus antípodas: rendi ción de cuentas, responsabilidad
:·ado vacíos de autoridad jerárquica formal que se Jlenaron
con poder real, liderazgos, cacicazgos organizativos y zonas
de influencia . Ello ocurre porque toda organización está do-
tada o suele estarlo-- de un sistema político efectivo (for-
mal o informal) que acumula y distribuye el poder, cuya
configuración es jerárquica. 68
De modo similar a la gravedad, que hace que los cuer-
pos caigan directamente, taxJs produce un desplazamiento
descendente inmediato y directo de las decisiones, procedi-
miento de autoridad todavía no igualado, a pesar de la exis-
tencia de vetos, ntpturas y bloqueos existentes en su cami-
no. Pues, en todo caso, taxis ha sido diseñada por el genio
humano para sortearlos.

-
y deber.

·-
En el presente, como se ha hecho antaño, no han falta- ,., _ ;
do iniclativas que estimulan la innovación y desalientan er-+ftd ·
veto, hecho que se confirma en una vaiie<lad de organizacier
nes, entre las cuales se destacan los negocios pli\'ados. Esas
iniciativas han buscado formas diversas a las jerarquías, como
la configuración de equipos, el achatamiento de jerarquías, la
delegación de autoridad (empowerment} y otras similares.
Su éxito ha sido diverso, pues, con frecuencia, se han gene-

6 La idea dcl desempeño de un papel está muy bien delineada por Her>->::,-'
bert Simon, parn quien la administración es illláloga al teatro. donde se cxi- '.;i',
ge que el actor conon:.1 y represente adecuadamente su pnpel, a1mque lmr'' 65
Cuenta Albert Olivi<::r que, luego del lc,vantamieJllo
demús roles repr<' <'ntados pn, . ntn> difiernn mucho en ,1 ,.;ontc'nido. De cuando co¡yía el afio de 1871, el comité central popubr en Pnrfs
de la comuna, "quisiera o
ht'cho, el re5uhat!o t.lc fa obra dependc,n\ de la dii:a<:ia con que se represen- no", d 20 de m.an:o se vio obligado a asumir cJ
ten esos papeles. De un modo similar, cl resultado de las labores de la admi- interregno entre el régimen monárquico abolido ygobierno por moti\' O del
el nuevo gobie r no fn:m-
nistración dependerá de la calidad con que se dcsempel1en los papeles de,"' cés, enemigo de los cmnunalis!as. Luego de
cesar al alcalde, foe lomando
sus integrantes . Hcrbert Slmon, Admi11istra1ive Be!uwior, The. Fret" Prcss.--,.-,, el control de los ('entras vit,.ks de la administrncióu de la ciudad, los cua-
Nueva York, 1997 (1946), pp. 359-360. les estaban ;:icéfalos. Albert Olivier; La conuma,
67 Víctor Thompson . or,. ciL. no_ S8-6 l
. --.
-•071 f10-0.<')\ - !"
";-,
Alinnza Editorial. Mnil r i,:l
f"
.

"¡
•

PRIMACÍA DE LO PÚBLICO
289
dos grandes ámbitos de vida, que
a través de un proceso de
divergencia apartó el aspecto genérico
de la existencia huma-
na, de su faz singular. Para referir
XI. PRIMACÍA DE LO PÚBLICO la divergencia sefialada
usamos términos como oposición,
antinomia, separación, di-
ferenciación y dicotomía, porque
esas formas semánticas
expresan adecuadamente las modalidades
A LO LARGO sJ:e esta obra hemos puesto un énfasis deliberado diante las cuales fas dos grandes simbólicas me-
en lo ad1 inistrativo, como el concepto axial que organiza esfe r a s de vida se aparla-
ron entre sí, y se visualizan aisladas
el conjunto de las categorías de la ciencia de la administra- una de la otra.
ción pública. Esto no significa, de ningún modo, que la voz
pública sea irrelevante, sino todo lo contrario, pues ella es DIALÉCTICA ENTRE LO PÚBLICO
Y LO PRIVADO
precisamente la que marca de un modo inequívoco la dife-
rencia específica de la administración del Estado, ante otras Por principio hay que destacar la
administraciones. Tiene, pues, primacía er¡. la definición de peculiaridad de la oposi-
ción entre lo público y lo privado
f la administración pública. como condición vital del
mundo moderno, si bien ya se había
Dentro del pensamiento político y social de Occidente la anunciado en algunas
de las formaciones sociales precedentes.
diferenciación entre lo público y lo privado ocupa un sitio Su carácter mismo
sólo es explicable a partir de la
relevante, sobre todo a partir de que Georg Wilhelm Friedrich diferenciación de esas dos
esferas de vida. La separación entre
Hegel la desarrolló como el fundamento de su interpreta- ··. · lo público y lo privado es
el fundamento a través del cual se
ción del mundo moderno. El-fenómeno, sin embargo, se ha:';,('v.-··· representan, paralelamen
te, dos ámbitos diversos: lo universal
bía evidenciado mucho tiempo antes como es visible en los y lo particular, separa-
dos, pero interdependientes. Esta
escritos de Jean Bodin sobre la venta de cargos en Frnnda,1 antítesis es un hecho his-
tórico que culminó directamente
así como a través de las obras de Thomas Hobbes 2 y Jean- con la supresión plena del
feudalismo durante la Revolución
Jacques Rousseau. 3 francesa. En efecto, cuan-
do el capitalismo expropió los
Del mismo modo, la tensión existente entre lo público y medios de producción a los
feudatarios, despojó al mismo tiempo
lo privado tiende a servir de explicación de otras oposicio, a las comunidades y
los pequeños propietarios que
nes, como la habida entre el Estado y la sociedad, así como·--, trabajaban conjuntamente,
disolviendo todos esos vínculos
la antinomia entre la política y la economía. De hecho, esta, genéricos que unían a los
hombres entre sí. Fue de ta.l modo
triple dicotomía parte de un suceso primigenio a partir del,. como se creó a1 propieta-
rio privado; es decir; al individuo
cual la unicidad de la fonnación feudal se descompuso en· aislado de otros individuos
que identifica a la burguesía como
la clase dominante que
1Jean Bodin, Les Six Livres de la République, Scientia Verlaµ Aalen,Al.:V{: hace de la sociedad la imagen de
- sus intereses. Ella dicta su
mania, l 970 (facsímil de la edición de 1583). propia forma definida por fa propiedad
1 Thomas Hobhcs, l ,evia1ha11, Thc Library of Liberal Arls, Tndianápofis¡,. que cada individuo existe como tal privada, de modo
1978 (1651). por cuanto es propieta-
3 ,:�,-,� T ,-, ,-�., - �
I:',:r;-:i:., .!i:.;:;;, rio. <le, rr,ant>n, r:;t!e ::-l l:crnb-J..: §1..úé1it.:u
,¡,,Vi-:-:·. E ! ::::;;::-.::::- :::e:::.,!,
desaparece para de-
(1762). jar paso al hombre individual.
."
288
 T
r 290 Á,VlBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
fo--,

PRJMACfA DE LO PÚBLICO
291
En efecto, el capitalismo, al liquidar al feudalismo y di- Sin embargo, el hecho de su aislam
sol\' er los vínculos sociales que le eran propios, rompe los !a- iento hizo a cada in-
dividuo más dependiente de sus
zos que encadenaban el individualismo egoísta que personi- congéneres, pues como
lo atestiguó Hegel, "cada uno parece
fica a la burguesía. Según Karl Marx, la escisión de la sodcdn<l hacer precisamente lo
opuesto al otro y se figura poder ser
en sus partes integrantes más simples: los individuos \" la en cuanto mantiene al
otro distante de sí y, sin embargo,
puesta en práctica del idealismo del Estado, significó para- cada uno tiene al otro
como su condición". 6 De igual modo,
lelamente la puesta en práctica del materialismo de la socie- Marx y Engeis hicie.
ron ver que desde entonces cada
dad. Es clech la supresión del yugo político es al mismo tiem- individuo es una condición
para cada individuo, pues por su prnpia
po la cesaqf)n de las ataduras que sujetaban el espíritu egoísta condición particu-
lar todo individuo está determinado
de la socie'clad burguesa. La emancipación política no fue por otro individuo. De-
cir individualidad es decir interdepend
otra cosa qlle la independencia de la sociedad burguesa J e encia. Ambos pensa-
dores advirLicrnn sobre el error de
los límites de la política, en la que se hallaba confinada. El observar a los miembros
de la sociedad burguesa como
capitalismo forjó una nueva sociedad a partir de la creación átomos, pues la cualidad
característica dd átomo consiste en no
de una sociedad civil 110 política y la creación dt' lln F:'stado tener cualidad ni cla-
se alguna de relación con otros entes
político no civil. fuera de él, que estén
condicionadas por su propia necesidad
La revolución política que exting11icí el poder señorial natural, porque el
átomo carece de necesidades y se basta
de los feudatarios elevó los asuntos del Estado como a.sun a sí mismo. En con-
traste, el individuo egoísta no puede
tos del pueblo y constituyó al Estado político como un tema transformarse en una
representación insensible y una abstra
general, toda ve;,, que abolió paralelamente el carácter polí• cción sin vida como
el átomo; es decir: "en un ente bicna\
tico de la sociedad burguesa, e hil'.o qul' dctcnninadas activi· :<- "enturado carente de
relaciones y necesidades que se basta
dades y condiciones de la vida descendieran 'hasta una signf ,- "' a sí mis m o y está do-
. .....,,- tado de absoluta plenitud". 7 La realida
ficación puramente individual. La cosa ¡níblica pa.,;ó a ser d sensible le hace
percibir el sentido del mundo y de los
de incumbencia general de todos los individuos y la función individuos que están
fuera de él.
pública su función universal. Esa revolución, a decir de Marx, El individuo aislado en el engrnnajc
de la producción
debe, sin embargo, seguir .-;icndo un
liberó de sus ataduras al espíritu político, que se hallaba es-, ::;er genérico. Pero como
lo genérico no es propio de la
cindido, dividido y estancado en los callejones sin s::tlida de Ja· sociedad civil, el individuo
entra en contacto con los denüs indiYid
sociedad fe udal; lo aglutimí sacándolo de cstn dispersión, !O uos como colectivi-
dad en el Estado. Así, .!11 contraste con
liber<i de .'JU confi.1sión con la vida burguesa a la 4u,:- se habfa la individualidad de
la sociedad, el Estado como universalidad
müdo y !u L'Oll;.tiLuy() t:n ln <.'sfera de la comunidad, de la acti- hace retornar-al
hombre al ser genérico. La sociedad
Yidad universal del pueblo en d ideal de indqic'IKknL'ia n:.-spec· y el Estado, al quedar
separados, divorcian a su vez al hombr
to de aquellos elementos particulares de la vida btn-gucsa.-' e como ser social y
" G e o r g W. F. Hegel, Filoso/i'a del
"Karl Marx. "I.a c,,e ti611 judía", en Karl ;v\arx v A.mold Ruge, /,,1 mw/es, 1-uela, Cnrnr:as, l 976 ( 1S2 l ). p. 211. derecho, Universidad Central de \'c" nc-
/i a n c o-ale ma nes, .\1artí,1ez-Roca, 13arcdona, 1973, pp. 232-233. 7 I(arl
5Jbid., p.247. .\farx y Friedric h Engcls, L,i sa,:mda
;o.e-. - ,,, f,¡ n ,ili,, r:,.;;nlk , _', 0 .. ; v.
 •rfi'
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,\MBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA PRIMACÍA DE LO i'UllUCO 293

292
tuviera, a to en Bolonia en 1080, 11 la dupla púbbco*plivado fagresa a
eomo ser político; es como si una misma persona
individual y en el la historia del pensamiento político de Occidente, y desde
la vez, dos vidas: en la sociedad una vida
Estado políti- entonces tiene un uso cotidiano y continuo, aunque sin
Estado una vida genérica. i\farx explicó que el
por cuan lo grandes cambios a pesar del paso del tiempo. 12 Ha sido pues
co perfecto es, por su esencia, la vida del hombre
material, de modo que allí uno de los grandes problemas estudiados por el derecho, así
especie, en oposición a su vida
el hombre lleva como por las ciencias sociales en general, usándose inclu*
donde ha logrado un auténtico desarrollo,
sino en la reali- so como punto de demarcación, representación y ordena-
no sólo en el pensamiento y la conciencia,
vida: una celestial y una 1erre- ción de los campos de estudio disciplinario.
dad y la existencia, una doble
lo considera como La definición del derecho público y del derecho privado
nal. 8 Su viittl en la comunidad política
civil lo con- es emblemáticamente aleccionadora para comprender Ia
ser colectiv¿, en tanto que su vida en la sociedad
de la vida L'goís- distinción entre lo público y lo privado. Así, del mismo modo
cibe como pclrticular. Todos los presupuestos
la esfera del Estado, yacen como en el lenguaje jurídico lo público remite inmediatamen-
ta siguen vigentes al margen de
misma. te por contraste a lo privado, y viceversa, en el lenguaje co-
en la sociedad civil como cualidades de la del
El principio de lo público reposa en la generalidad mún el interés público se determina inmediatamente como
en la sin* contraste del interés privado, y a la inversa. Dentro del espa*
Estado político, en tanto que lo privado descansa
de esta antinomia, la cio que ambos términos delimitan, la esfera pública llega
gularidad de la sociedad civil. A partir
de mediación en· hasta donde comienza la esfera privada y viceversa. 13 La di*
administración cumple d eminente papel
modo como a visión entre las dos esferas está fundada esencialmente en
tre lo público y lo privado, pues del mismo
cuida que la noción general de utilidad (utilitas), de modo que ante fo.
ella le incumbe lo primero, por cuanto lo segundo
gestionados con sentido e , , L1tfüdad individual (si1tgulo1w11 ilfilUasJ se encuentra el afa-
sus efectos hacia el público se-an
pública, tiene aquí" ··;1,""*····· mado concepto de Cicerón sobre la cosa pública (res publi-
, ,,-,,._ colectivo. La administración pública, como
ca), según la cual, es la cosa del pueblo en tanto que dicho
su cuna.
su origen pueblo no es cualquier agregación de hombres, sino 1a so*
La distinción entre lo público y lo privado tiene
de Justiniano (Cmpus ciedad integrada no sólo por los vínculos jurídicos, sino por
en dos fragmentos de las Instituciones
y comen!ados..9 la utilidad cum{m (utilitatis conwnione). 14
iuris), que han siclo sumamente consultados
aquello (/He se La cultura occidental no establece una primacía defi-
En ellos se define al derecho público como
ad statwn rei nitiva de ln público sobre lo privado, ni al revés. De hecho la
refiere a la condición del Estado romano (quod
lo ,¡11c illaJ1e a
Ronianae spectat), y al derecho priw1do como '' Harold Berman, la /unnación de la tradición jurídica de accide n re,
utilitatem pet· Fondo de Cultura Económica, México, J 996, pp. 131-132.
la utilidad del individuo (quod ad singulorum 11
Hay que recordar que Altusius dislingue la .ulministración pública y
fue descubier-
tinent). ro Posteriormente, cuando ese código la administración privada_ Como lo scllaJamos páginas atrás, en la versión
en latín lo escribió de este modo: "Species administmtionis hujus duae
sunt. Est enim alía universalis, a!ia particularis. !!la esl publica, haec pii-
6Karl Marx, "La cuestión judía", pp. 232-233. Pondo de Cultura Eco· vata administrado" . .Tohannes Althusius, Po!ilica Me tha dic e Dig e sta , Har-
9 Norberto Bobbio, Eswdo. gobierno y saciedad, vanl Universlty Prcss, Cambridge, 1932 (1614 [1603]). Con introducción
nómica, México, 1999 (1985), pp.11-12. introducción, comentnrin\ y de Car! Joachim Friedrich, p. 256.
'° lmpem10ris f11sti11/ani Tnstitutiamm,.
D. C. L , Oxford, Clarcndon l'n;,.s<>, !964 u Harold Berm,m ".'! ;, ;;::. C l:':.
apéndice cxplicAtivodeJ. B Moylc,
'" !bid., p. 14.
(1 RRS)

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.
r
294 AMBITO DE LEGALIDAD CII:'\TÍFlCA
, ¡r1
'.;,j
prelación del derecho pdvado se afirma por medio de la di-
fusión y recepción del derecho romano, especialmente el
relatiyo de las Pandetle, una de las partes del Código de Jus-
tiniano. Esta parle trata esencialmenl<:' del derecho ptiv8.do,
cuyas instituciones principales son la familia, la propiedad,
el contrato y los testamentos. Hay que patentizar que el dere-
cho público concebido como un cuerpo sistemático de nor"
m:.1s naci6 mm:ho más tardc que el dervcho rwh·,iclo; su nrigL,n
se remonti. ]a época de la forn1ació11 del Estado moderno,
es decü al siglo xv1. 1 5 Uno de los hechos más ilustrntivos
sobre la prt'C'edcncia cronológlca dd derecho priYa<lo sobre
el derecho público, consiste en la rcsislencia que el derecho
de propiedad opone a la injerencia del poder soberano, y
como consc.cu'-'ncia, l'l den}cho dd sobenrno r,arn expropiar
los bienes del súbdito por causn de utilidad pública.
La tesis de la supremacía de lo público está basada en la
contraposición entre el interés colecli\'O y el interés indivi·
dual, así como en la necesaria subord.inación, y hasta la e\'en-
tual supresión, del se1:,TJ.mdo .i. favor del p1irnero. Esta pri-
-· macía ha significado el aumento de la inteJYcnción c,:;tata.1
en la regulación coactiva del comportamiento de los indivi-
duos. De aquí la pugna por la emancipación de la sociedad
chil respecto al Estado, que ha sido una de las consecuencias
históricas del nacimiento, desan-ollo y poder de la burgue-
sía. 16 La absorción de la sociedad civil en el Estado ha sido
concebida en la filosofía del derecho de Hegel como una for.
ma de progreso, de la misma manera que fue un rdroceso
qm' las n bciones políticas en la época feudal fueran dncu
los conlractuales que hacían accesorio al Estado. Posterior ,,/
mente, el derecho público toma re\'ancha sobre el derecho
privado, cuando el desarrollo avasallador del gran Estado
te1Titorial y burocrático avanza sobre los individualismos. 11
ló ll,id., pp. 25-7.6.
10!bid., p. 29.
l7 1,H,.;, ;:-¡:.2':<-,C';;.
1(
PRL\iACÍA DE LO PÚBLICO 295
La distinción entre lo público y lo privado ha tendido a
desdoblarse en la diferenciación entre la polí tica y la econo-
mía, teniendo por efecto que la primacía de lo público sobre
lo privado se interprete como ]a superioridad de la p1imera
sobre la segunda. Significa, en suma, la primacía del orden
dirigido desde aniba sobre el orden espontáneo, es decir; de
la organización vertical de la sociedad sobre su organización
horizontal. Bobbio afn-ma que la mejor prueba de lo dicho es
el proceso aparentemente irreversible de la inten1ención de
los poderes públicos en la regulación de la economía, es de-
cir, la que fucpublicitación de lo privado. En efecto, lapubli-
citación consiste en una de las facetas del proceso de cambio
de las socicdacles industriales más awinzadas. 18
No hace mucho tiempo eI oleaje marcha en sentido opues-
to, señalando una era mai-cada por la privatización de lo pú-
blico. Dentro del nuevo escenario, donde la sociedad civil
está integrada por gmpos organizados crecienteme11te más
poderosos y está empefiada en conflictos continuamente re·
novados, el Estado opera como conjunto de órganos de ele-
cisión y ejecución que desempeila la función de mediación
y garantía. Gradualmente se pugna por la disipación de la
imagen clúsica del Estado como portador de la soberanía.
No es una casualidad gue haya quienes observen el creci-
miento de centros dt• poder como un ataque a la majestad
del Estado, y que hablen de un nuevo feudalismo caracteri-
zado como la supremacía del derecho privado sobre el dere-
cho público, entendido como lo pen.o;ó Hegel: una prevari-
cación de la esfera inferior sobre la supelior, que implica
una seií.al del proceso de degeneración del Estado. 19
Pero ambos procesos: publicización de lo privado y pri-
vatización de lo público, aunque incompatibles, se compe-
netran uno en el otro. El primero refleja la subordinación de
los intereses privados al interés común representado por el
13Jbid. ,, -:;n
¡ Y /bid., p. 32.
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'',}J·.¡
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. ¡t··
296 ÁMBITO DE LEG,\LIDAD CIENTÍFICA
Estado, que invade y engloba progresivamente a la socie-
dad. El segundo, por su parte, representa la reivindicación de
los intereses privados a través de la constitución de grandes
organizaciones que utilizan a los organismos públicos para
satisfacer sus objetivos singulares.
L o PÚBLICO
.
,¡,
Fueron l?s revolucionarios franceses quienes comenzaron a
r·eferirse a la administración pública en las leyes emanadas
de sus asambleas, pero fue Charles-Jean Bonnin quien, poco
después la definió del modo que ya conocemos: la adminis-
tración pública es la que tiene la gestión de los asunto. co-
munes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones
del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona,
sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pú-
blico.20 A través de este concepto queda claro que la admi-
nistración pública gestiona los aspectos genérico.s del ser
humano por cuanto asuntos COI11Unes, del mismo modo que- .-.,,.
sus aspectos individuales por cuanto interesantes al orden
público. La administración pública ocupa forrnalmentL' una
posición equidistante entre lo común, que le es inherente, y
los efectos comunes de las actividades individuales que tam-
bién lo son. Al mismo tiempo debe sortear b.s agm1s qw: la
atraen hacia la publicización o la privatización, de modo
igual a como Ulises navegó entre Escila _v Caribdb. En
$urna: la vida de la administración pública n ]Jül:i t :,obre la
antinomia entre lo público y lo privado, planteándosele
como deber existencial hacer realidad la preeminencia de lo
2° C.-J. Bonnin, Principes d'administration pub/iqi¡e. pow· ser1"ir <1/'.!111de
des lois adrni11is1ratiVl!s. el considérarions sur l'im¡mrtancc et l,¡ m'..:n·si1L' d'tm
code admi11ís1rariJ; .mívies du projecl de ce code. Ou,·rng,' uti!e ,111,t rré(els,
so,;s-pré{eis, nmires et adimmts, aw: memb,es des consei/s gémfmux de JJµar-
1ements, de prifecwres, d'arrondissements. comnmnaux el mwúci;xm.,-. CJ,_
::: ;:¡ .¿,.: , ;:.;::_.,.,;,.,,,,, F«d , iou , .2a. et!., p. ;)':l.
- -
PRIMACÍA DE LO PÚBLICO
297
primero sobre lo segundo, cuando los determinantes mate-
riales de la vida social preceden a la individualidad. En la
relación privado versus público, la prueba de calidad de la ad-
ministración pública deriva de su aptitud para conciliar la
preeminencia política de lo público y la supremacía econó-
mica de lo privado.
Es muy significativo que entre los griegos y los romanos
se identificara al Estado por su carácter comprensivo: polis
y repúblic(l. 21 Tan ilustrativa, como célebre, es la definición
formulada por Cicerón sobre la república como la cosa del
pueblo. En efecto, explicó que pueblo no es una reunión ele
hombres congregados de cualquier manera, sino la socie-
dad formada con la garantía de las leyes y con objeto de la
utilidad común. "¿Qné es la cosa pública sino cosa del pue-
blo?", señaló, alegando que así como Ja ciudad es cosa co-
mún, es decir, una multitud de hombres reunidos en un
mismo cuerpo y viviendo de vida común, el gobierno popu-
lar es aquel en que el pueblo lo dispone todo. 22
Acatando su significado semántico y co,nceptual, propia-
mente hablando podemos referirnos a la administración po-
pular o la administración del pueblo, cuando de administra-
ción pública se trata. Es la vo;:: pública la que marca, con
precisión inequívoca, el campo de problemas y responsabi-
lidades de la administración pública. Con base en nociones
tales, Man:,haU Dimock explicó que "cuando un gobierno es
organizado para la consecución de los negocios de la comu-
nidad, tenemos lo que se ha llamado la administración pú-
21 La voz pública, igual que el vocablo ¡m{(tica, tienen la misma rafa
etimológica e histórica: ambas palabras derivan de la ro.ízp11l (multiplici-
dad. amplitud}. De ella derivó en el griego la palabm polis (dudad, Esta-
do). origen del cOflcepto de política, y en el latín, popii/u.s (pueblo}, que es 1m
sustantivo prod11cido por la reduplicación de la vo7. p11l. El sustantivo popu-
lus se adjetivó en p11pli,·11s y luego en p,;blicus, de donde derivó la palabra
público. Así. política y pühlica. ndcm{is de este parentesco etimológico, tie-
nen u n significado conceptual común: ambas $e ""fu,'""""- 1,.-. ,...,..::r:l.-:.
" 1'S. .. ,..:u T,:,;;,.. C.,ct:ron, Jralado de la República, PomJa, M6.,;ico, 1978,
pp. 20-21
r'
:
,-
298 AMBlTO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
blica" .23 Por consiguiente, la administración pública es más
que una técnica y manejo eficientes, porque se interesa pri-
mordialmente por los problemas de la sociedad. La asocia-
ción de voluntades para la solución de un problema en co-
mún es lo que fo1ja los rudimentos de la administración
pública. Ella no constituye un fin en sí mismo, sino un ins-
trumento del gobierno y un servicio de la comunidad. Des-
de el principiM hasta el final 1icno relación con los prohle-
mas sociale económicos concretos, como la salud, las obras
, públicas, la planeación regional y todos aquellos campos re-
lacionados c n la ac1ividad gubcnrnmental. 24
Sin embargo, en ocasiones se tiende a soslayar el signi-
ficado etimológico de lo público y atribuirle cualidades di-
versas, produciéndose confusiones perniciosas que medran
sobre la fidelidad entre el hecho y la palabra que lo refiere.
En efecto, lo público entraña las acciones colt'-ctiYas de todos
los micm.bros de una sociedad, así corno la propkdad de
todos sus integrantes.23
El vocablo público es una categoría cornp1T·nsiva in-
cumbcntc a la lotalicbd de un pueblo políticamente organi- --,p;foi!,-,. . _
--i- -·-·-- zado, una república ---cosa pública- donde impera el interés
colectivo o comunitario. En efecto, la expresión púhlico tie-
ne un uso común y céntrico en el análisis de la dda política
del Occidente, principalmente a partir de la época de transi-
ción hacia ln modernidad. Sin emban10. se nldd:1 cnn fre-
cuencia que esa voz tiene una naturaleza pofü,¿mica, así
como de la impo1iancia de su desarrollo histórico. Es el(.:' tal
mndo q1.1c público evoca la cosa pública de los rom,111os, del
mismo modo que la publicación y la publicidad. Incluso, en
calidad de adjetivo, sirve tanto para calificar la opinión pú
21 Marshall Dimock, "Thc Meaning of Principies in Public Administra·
lion", en folm Gaus, Lconard \Vhite y Marshall Dimock, The Frm11iers o(
PublicAdministmti,m, Russc!l und Russcll, Nue\'a York, 1967 ( 1936), p. J.
14 fd,,111_
1., Andrew Dunsire, Admi1'istrarion: 17-w Word and the Science, l\fartin
l{n1' ,_..,,., --1: ':--:., I.:;-::::L-::::c, '.':'"'::'., ;,, L'.iG.
PRIMACÍA DE LO PÚBLICO 299
blica, como para referir a los poderes públicos. Pero sobre
todo hay que destacar que lo público remite siempre a lapo-
lítica porque refiere a la comunidad como asociación natural
o voluntaria, así como su gobierno y la legitimidad de sus
autoridades. 26 El público es al mismo tiempo el sujeto y el
objeto de la política, sea en conceptos como bien común,
cargo público y felicidad pública durante la Ilustración, o la
salud pública (sahlf public) de los jacobinos durante la Re-
volución francesa.
Por todo lo anterior, es conveniente desechar el monis-
mo inherente al concepto esfera pública, en favor de la plu-
ralidad de los espacios públicos, debido a que la primera se
entiende como un ámbito abstracto e inmaterial, en tanto
que aquellos espacios reflejan su VW'iedad a través de la emer-
gencia de los impresos y de su difusión, así como la exten-
sión de la lectura enlrc los ciududanos. En contrustc con la
noción esfera pública, los espacios públicos suelen ser tan
concretos como la calle y la pla;,:a, así como el parlamento,
el café, la imprenta y la ciudad, esta última sitio por exce-
lencia donde se ejercita la política. Es entonces que los en-
cuentros humanos ocurren en el espacio compartido de las
relaciones personales, el vecindario y la pertenencia a las ins-
tituciones comunes.27 Pero sobre todo el público es el pue-
blo concreto en sus diversidades.
J\ meJiados de] siglo XVI, en c1 idioma alemán se des-
arrolla la palabra privat, que detiva de la voz latina privatus,
y qu e tiene la misma significación que p1·ivate en inglés y
privé en francés. En Jas tres lenguas significa "sin o ficio pú-
blico", y alude la exclusión de la esfera del aparato estatZtI,
pues lo público entraña al Est::ido, de modo que el vocablo
alemán dru· publikum, la palabrn inglesa the public y el térmi-
1° Frnrn;ois-Xavicr
Gucrm y Annick l.,:,mpfricrc,
b!icos en lberoamérica, Centro Francés d<o Estudiosel al., L o e paci o s pú.-
americanos. Font!n rl r.,Jt.,- E::::::,•.:,.;; ..;... ;,¡e,.;u,, Mexicanos y Centro-
j '>'oJIS, p. /.
"!bid., pp. 11-12.

300 ,Ü1BITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
no francés le public, el público en español, sencillamente im-
plican una contraposición a la p1ivacidad. Los senridores
del Estado son personas públicas (O"f{entliche personen, public
people y personnes publiques) que desempeñan un oficio pú-
blico, pues los negocios de su cargo son públicos (¡mblic
offi.ce, se111ice public). Públicos, en fin, son los edificios y es-
tablecimientos de la autoridad del Estado. Ante lo público
representado nm· el Estado se encuentran las personas pri-
vadas, pues fr 1te a la autoridad ellas son súbditos excluidos
de esa autorida que sin,e al bien común, mientras que esas
personas persiguen su provecho privado.28
Debido a que la c u l tura política occidental tiene sus fuen-
tes en la política y el derecho romano, la herencia clásica
permanece fielmente vinculada con el concepto espacio pú-
blico que está latente en el derecho público, las organiza-
ciones y los procedimientos políticos, la administraC'!ón gu-
bernamental y otras instituciones públicas generales de la
sociedad, donde es perceptible la noción de lo público. Jun-
to con estas instituciones públicas ha emet¡:i:iclo una mani-
festación del público como mediación e.uLre el Estado.y los--,·-'·'?'· .
intereses privados, un campo autónomo y libre determinan-
te en el funcionamiento de los regímenes políticos moder-
nos. Nociones como las relativas a la representación parla-
mentaria y participación ciudadana, tienen aquí su origen y
explicación.
L A COSA PÚBLICA
Naturalmente lo público es la materia constitutiva del Esta-
do, del mismo modo como el ADN lo es del ser humano. L a
concepción occidental de la monarquía, donde el rey se eleva
como legislador, surgió a partir del siglo XI cuando se descu-
brieron los textos de derecho romano preparados por Justi-
23Jürgen 1-fabcrma, Historia _v crítica de la opini611
. pública,
,...,,,
-··•,'-'· · '-'-', ·-
''-·-··'
, . , ,. ___ , :,v.
, ._,,,,:,,.,,:¡,p.
e
zas z 1111
PRIMACÍA DE LO PÚBLICO 301
njano. Desde entonces se inició el estudio del derecho roma-
no en las universidades europeas, en tanto que los partidarios
de la autoridad legislativa real encontraron en esos textos
una justificación formal de tal autoridad, así como un voca-
bulario del que brotaron términos útiles para la legislación
y la administración monárquicas. 2 9
El Estado
Consiguientemente, la organización jurídica del Estado mo-
derno descansa desde entonces en el derecho público roma-
no, principalmente a partir del siglo XVIII, cuando las re-
formas inspiradas por la Ilustración calaron hondo en los
procesos de modernización estatal. 30 Enlre sus efectos fun-
damentales se debe destacar; por un lado, el papel de legiti-
mación dado al Estado por el derecho público y, por el otro,
el desarrollo de la protección de los derechos individuales.
Como corolario, el derecho público romano fu n dam entó la
rnciona1izad6n del procedimiento judicial y l a organización
,_
.
de los tribunales.
El Estado originalmente se llamó res p u b lica, de modo
que fue hasta mucho después que se le añadió el nuevo tér-
mino status para referir al estado de la cosa pública. Así co-
menzó a ser usada primigeniamente por Ulpiano para defi-
nir el espacio propio del derecho público. Desde entonces
se utilizó de manera común el término estadu de la repúbli-
ca para significar lo inherente a las cosas públicas, hasta
que con el correr del tiempo las voces estado y república se
hicieron sinónimos. 3 1 Literalmente, la palabra estado signi·
fica posición o quietud, un estar de las cosas que brinda la
29 Berrnan, op. cir., p. 25.
30Harold
Oskr Georg Fisclibacli. Teoría general del l:.Stado, Editora Nacional,
iVléxico, 1968,pp.43-45.
311/... -:-! !'r.s-:..,;, L.. .;...,e:nce l'OÜ!/que, Presses Universitafres
de France,
París, 1963, p. 7.
¡,¡
 ;'f;
Icé'
f _._..,.,,

302 ÁMBITO DE LEGALlDAD CIENTÍF1CA PRIMACÍA DE LO PÚBLICO 303

, su
idea de estabilidad, así como el ser de esas mismas cosas La cultura política británica no es ajena a nociones del
a la
fluir. Entraña, pues, la noción de permanencia gracias Estado de tipo republicano, como es observable incluso en
ariam ente se ha- el pensamiento de Thomas Hobbes, para quien la entidad
transformación, de modo que cuando ordin
bla del Estado se alude explícitamente a la manera de ser o política instituida para brindar a los hombres el bien supre-
32
estar constituida políticamente una comunidad humana. mo de la seguridad se llamaba Commonwealth (Estado),
quien afirm ó que "la "bien común". Ese bien supremo asegura su vida, supera el
Esta noción fue cultivada por Rousseau,
persona pública que se constituye así, por la unión de todas "estado de naturaleza bélico de todos contra todos", y ga-
y hoy
las demás, tomaba en otro tiempo el nombre de Ciudad rantiza la conservación social e individual de los seres huma-
de Repúblft!a o cuerpo político, el cual es denominado Esta- nos. Se trata del Leviathan, un dios mortal sometido al Dios
se-
, do cuando es activo, Potencia en comparación con sus inmortal; una multitud unida como "una persona llamada
da de ese Coinmonwealth, en latín Civitas", 37
mejantes" _:u' Estado es la denominación genernlizri
ser y estar constituido en las comunidades políticas de la La emergencia del público en su sentido moderno es un
o,
cultura occidental, como es apreciable en las voces estad producto de la alianza entre la aristocracia educada y !a
li·anc l's, ilalia no, inglé s, burguesía urbana, concertada dentro del escenario po]Hico
étal, stato, stat.e y staa/ - e n cspall.ol.
publi ca.
y alem án-, que personifica lo que aniaúo era la res fraguado durante el despotismo ilustrado hacia mediados
Maquiavelo diferenció ambas ·mees desde p1incipios del del siglo xvrn. Es el fruto del florecimiento de un gran acLi-
repú-
siglo XVI, y vulgarizó d término estado, pasando la voz vismo cívico dentro de los salones literarios, los cafés y las
blica a referirse a un tipo de Estado. El pensa dor políti co flo- __, tabernas, así como en las asociaciones científicas, las aca-
que han demias literarias y Jas reuniones informales, donde tiene lu-
rentino anota que "todos los esLados y dominios
licas o
existido y tienen in1pcrio sobre los hombres son n·púb gar la discusión de los asuntos políticos. Se trata de 1a for-
-- principados". 34 En las primeras impera un régimen basad
o mación de un espacio público autónomo que ocupa una
os y los funcio nario s:·-·- · zona social intennedia enlre el Estado y los intereses priva-
en la autoridad popular los magistrad
a electo ral dos, un auditmio foral abietio a los ciudadanos pmiadores
seleccionados por el pueblo, así como en un sisLem
complejo. 35 Hay que resaltar que, si bien la \'OZ estado ha sido· de la opínicín pública y un foco de irradiación del diálogo
vaca- . -;'
la dominante, en el siglo xv1 se usaba intcnsamcrnL' el cívico. Significa un acto de c"'crulinio no sólo de ese tema-
en la obra de Bodin o, quien . rio, sino de las instituciones entrañadas en d , pues la deli-
blo república corno es apreciable
gobie rno di: much as fu--: beración y la discusión públicas no tienen barrern que los
a6rmó que la "República e;:; un recto
milias y de lo que les es común, cnn autoridad .snlwrana": __
1C°i-
pueda limita1:3
to-;-_- .- Como lo ad,,ertimos páginas atrás, el término público;
ll Adolfo Posada, Tratado de derecho polftico, Librería General de \'k
l"iano Suárcz, \ladrid, 1935, 2 t.. t.!, p. 6. En la vcrión epai'íola e.le Gaspar de Ai'iastro se dic e que la "Repúhlic¡¡ es
33k;m-J.icqucs Rou,scau, 0¡1. ci1., p. 10. un justo gobierno de muchas familias, y de lo común
Ml,--
"Nicco!O i11achiavclli, Il Principa, Giangiacomo Fe]1rindli Editare, autoridad". Juan Bodino, Los seis libros de la Repúblic au ,ellos, con suprema
1:in, 1984(1532), p. 15. de Bevilaqua, Tuzin. 1590, p. l. por los Heredcn.>s
'" l\iccolO :'vlachiavclli, !)iscmsi sopra la Primo Doca di li'1u [,il'io, Gian:
. p. 180. 17
Thomun !Ioblics, op. di., pp. 139y 142.
iiiacomo F{'ltrinclli F.dito,·c-, Milán. 1984(1532) ir. John Keane, la vida pública v el crmit,-,/h..,,,.
·- "' "Republique est un drnit gouvc-rnamc nt de plusicrs mc'naµe,, & , ._--!::;, .\'.;""'·" .Eú,wn:u,
M,>; µ
<>" .
-< -,nmm" , -·-- -f'-•"'- '--" r---
; ' " ' ' P ' " 0 nf '
0 - : , " ' " ' ," , - : · ' : , !. .:.,: v, ;:;;¡, ¡.,_¡.,. J / 4 - l / .
304 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
wr
.,,,-,-

PRIMACÍA DE LO PÚBLICO
1r J,i.
305
así como la voz publicidad, denotan una diversidad de signi- La publicidad está vinculada con lo
ficados convergentes, aunque proceden de etapas históricas común y lo general.
El manantial y la plaza de mercado
son públicamente acce-
diversas. Tal es el motivo por el cual esos vocablos aplicados sibles y de uso común, es decir, loci
sincrónicamente en las circunstancias propias de la socie- communes, loci publici.
Desde lo común arranca una línea hacia
dad industrial avanzada y estatalmente constituida, en- el bien público que
explica las nociones inglesas del commo
trañan una relación turbia. Lo público suele sugerir apn:- n wealth y public
wealth, que están enfrentadas con Io
ciaciones diversas, pues por ejemplo, públicas son las or:- pm1icular. Yace aquí lo
ambivalente del significado de lo común
ganizaciones accesibles a todos, contrastando con espacios como algo comuni-
tario, es decir, como accesible a todos,
y como algo excluido a
cerrados. Esta a ura entraña las plazas públicas, pero no los derechos particulares. 4 1
caben para edificiOs que siendo públicos no están abiertos
,,
necesariamente al' público aunque albergan instalaciones
públicas. Diversa es también la significación de lo público
1
La publicidad por escrito ,_
1

cuando refiere una audiencia pública, cuya naturaleza es la

representación yen cuya pt1b!icidad cuenta el reconocimien-
to público. En fin, el Estado es administración pública por
El dominio del Estado descansa en
beranos para encauzar esa fuerza
la capacidad de los so-
popular por medio de la
' '
cuanto su atributo de publicidad deriva de su tarea, es d.:-cir, persuasión, más que por la seducción de
cuidar el bien común de todos los ciudadanos, público por las buenas palabras
y del engaño, los cuales, sin embargo,
antonomasia. 39 persisten como artes
del dominio político. La publicación
de foiletos y libelos, que
La publicidad moderna tiene las mismas fuente& que Ja antaño servía para trastomar al pueblo
publicidad clásica pues se trata de categorías griega!> trans- e inducirlo a apro-
bar por "la etiqueta lo que contiene
mitidas a través de la cultura romana, toda vez que la polis··-< ··,, briel Naudé, era el espacio público donde
el saco", a decir de-Ga- ,w· "'-'+
es cosa común al ciudadano libre (koy11é) y está separada se ejercitaba el arte
de la persuasión y el argumento.42
completamente de la esfera privada que representa el oikos EfectivcLmente, la opi-
nión pública implica un ciudadano
alfabeta, pues el sab e r i
donde cada individuo se apropia aisladamente de lo suyo escribir y leer, así como la expansión
(idia ). La vida pública, que los griegos concebían como la de la imprenta y Ia
prensa, constituyen los vehículo.s de su
bios politikos, se desenvuelve en el ágora como un espacio exicrnación. La esen-
cia del público consiste en el tipo de
poder que produce; la
de publicidad construida con la conversación (lexis), la deli- influencia; y su medio específico: la divulga
beración y el foro judicial, así como en el hacer común ción. En fin, "pú-
blico es aqueJJo que inf-luyc e11la vida
(praxis) para la conducción de los asuntos civiles o milita- política, y así lo es, en '¡,
primer término, la opinión de cualquier
res.40 Como las categorías referentes a lo público y lo priva- modo publicada". 43
No es casualidad que el siglo XVIII sea
do atraviesan la Edad Media dentro de las definiciones del la época en la cual
surge y se fortalece prodigiosamente
derecho romano, la publicidad es contemplada desde en- el intercambio epis-
"' [bid., p. 45.
tonces como res publica. i, Gabriel Naudé, Consideraciones
torial Tecnos, Madrid. 1998 ( 1639). polftic,1s sobre&! golpe de Estado, Edi-
3 Jtirgen Habermas, op. cit., p. 41.
>J Hermann Helle1; Teoría del Estado,
JO/bid., p. 43. .\,l,'-,jr"=' 10é-,'_;: !:'!. Fondo de Cultum Frnn.0:n; ..
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306 ÁMBITO DE LEGALID.\b CIEXTÍFICA
talar, pues escribiendo cartas se robustece el individuo como
subjetividad. Tampoco lo es el desarrollo del correo, no sólo
como servicio público en el sentido administrativo, sino como
..... 1!
..
medio de transporte útil para los muchos periódicos que es-
taban surgiendo. El diario se conviE·rte en una especie de
._.,_ . . carta destinada al público, y resulta que no sólo las cartas
ajenas se prestan y transcriben, sino que muchos inter-
cambio9"epistolares f-t1eron expresamente disefiados para la
impre ta. 44
La formación del público está relacionada directamente
con la extensión de la lectura de libros y periódicos, de modo
que junto con las primeras libre1ias públicas brotan clubes
de intercambio de textos, círculos de lectores y librerías de
suscripción. Todos ellos se expanden rápi<larnente y facililan
que la lectura se convierta en un hábito de las capas bur-
guesas desde mediados del siglo XVIII, toda yez que el volu-
men de ventas de los periódicos y los semanarios se duplica
en un cuarto de siglo. Son las diversas capas de la burguesía
las que constituyen al público que se \'a fonnando en los men-
cionados cafés, salones y reuniones de comensales,, ahom"
organizadas uniformemente merced a la mediación de la
prensa y la critica profesional.45
En Alemania emerge como notoria novedad que los se-
manarios contengan una popularidad intencionada en e!
idioma nacional, y que se- excluyera delibcrndarncntL' toda
erudición y todo tema que reflejara un espíritu de gremio
o corporación, pues han sido esciitos para el público. Se
trata de conversaciones in1prcsas cuya funmi c::.i:rn.:ial es el
fragmento, pues la plática surgida de conversadores con
la misma tendencia se continuaba a su gusto y se intenum-
pía también a su gusto. La socialización media.11tc· los co-
municados otorga sentido y finalidad a las conversaciones
4'
Jilrgen Habemrns, op. cit., pp. 85-86.
- ;,.,
, ,
.. , p. u".
. . . ' 7'> - 49 !bid., pp. ]98-201.
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4
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PRI 1'1ACÍA DE LO PÚBLICO 307
impresas. 46 El foro publicista al que recurre públicamente el
diálogo escrito consiste en el publicismo humano, porque
la intención y función de estos discursos es suscitarlo, con-
formarlo y actualizarlo.
Las reuniones de comensales, los salones y los cafés eran
diferentes entre sí respecto a la magnitud y composición de
- su público, el estilo del trato en su interior, el clima basado en
-· el raciocinio y la orientación temática; pero todos tenían
en común que organizaban una discusión permanente en-
tre personas privadas. En todas esas reuniones habfo un
trato social de igualdad humana, de los nacidos iguales. Allí
la paridad descansa en la autoridad del argumento, no en el
poder de la jerarquía social, pues e.s la igualdad de los que
son, sencillamente, seres humanos. 47
Los semanarios académicos tuvieron una gran popula-
ridad y extensión, pues existieron revistas que alcanzaron
ediciones de 500 ejemplares, aunque la edición media ascen-
día a 1000. En Alemania circularon revistas con 6000 sus-
criptores que tuvieron dos a tres ediciones aparte de las re-
impresiones, en tanto que en Inglaterra una revista tu,·o un
tiraje de 3000. 48 Estos escritos, dotados con una tendencia
similar, produjeron un público homogéneo y preferente-
mente burgués .
En efecto, todas estas manifestaciones patentb:an d he-
cho de que la conciencia pública estaba siendo educada a
partir de su independización respecto de los postulados
obligatorios que emanaban del púlpito, la cátedra canónica
y la cancillería burocrática. 49 Aquí emerge el "publicismo"
como aquello que abarca todas las configuraciones del con-
senso político-social; es decir, los hechos que integran al es-
tatus público, la res publica en su sentido primigenio. Las
46 Ernst Manheim, La opinión pública, Revista de Derecho P1ivado, Ma"
drid, 1936, pp. 186,187.
47
Jürgen Habermas, op. cit., p. 74.
.a I'.:c:-;.,.¡ :.¡,.¡¡,),,..i,11, "I'- c:n., p. iYL .

308 Á M B I T O D E L E G A L I D A D CIENTÍFICA
funciones publicistas pueden ser desempeñadas por una liga,
un periódico, una asociación o un partido, así como por un
club o una corporación. Todas son formaciones publicistas
porque de ellas emanan actos sociales de conformidad o de
repulsión. so
La publicidad verbal
Situado como'll:tlediación entre el Estado y el interés priva-
do, el espacio cÍvico así constituido significó "un desplaza-
miento de lo público hacia lo social" donde los ciudadanos
gregarios constituyen el público en sí. Esta publicidad emer:·
gente del ejercicio de la cultura y la ciencia, de las conversa-
ciones en restaurantes y cantinas, se condensa en el padamcn-
to como expresión ele la función política a cargo del público
emergente. 51 Marx, aludiendo la esencia del parlamenlo, lu-
gm· donde se habla, comenta acerca de que la lucha de los
--
oradores en la tribuna estimula la lucha de los plumífems
de la prensa, así como el debate en los clubes, las taben1as y
los salones, y de tal modo se ausculta el sentir de la op i n i ó n
pública cuya voz se desea escuchar. Porque "si los que están
en las cimas del Estado tocan, ¿qué cosa más natural sino
que los de abajo bailen?" 52
De hecho, esa nueva organización pública personificada
en el parlamento se constituye como cuerpo del régi m e n del
Estado, para asegurar el nexo entre el derecho y la opinión
púhlica. 53 El proceso de maduración del público deriya en
la integración de pmiídos y grupos de interés, cuya existen"
cia repercute drásticamente en el parlamento para conver"
s.o Ernst Manheim, op. ci1., p. 18.
51 Nuria Cunill Grau, R e pe1isa ndo lo público a través de la societlml, Cen-
tro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, C.irncas,
!997,
pp. 29-30.
52 Karl Marx, E l diecio c h o brumaría de Luis Ronnpa>1e, en H a n y FJJ-
gels, Ob ra s escogida s , Progreso, Moscú, s.f. (!871), 2 t., l. r, p. 292.
5J N?>:. r1<i r .. ,,11! r..... .,. ", - ' ' , ¡:p. '. y::- .
'
•.
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PRLYIACÍA D E L O PÚBLICO 309
tirse en el escenario de sus actividades y de su influencia. Con
su arribo al parlamento, los partidos y las asociaciones se
elevan a la condición de corporaciones públicas que susti-
tuyen la intervención ciudadana espontánea, y abren unan-
cho cauce al desarrollo del Estado social de derecho. Bajo
estas condiciones, lo público opera como bisagra maestra
gue hace de la sociedad una congregación humana comuni-
tariamente vinculada con el Estado, al tiempo que éste se
obsen'a como una entidad que ya no sirve a una sociedad pa-
siva como simple usuaria de servicios administrativos, sino
como una organización activa que participa en la forma-
ción de la voluntad pública.
El hecho de que Jo público se haya desplazado hacia la
sociedad ha significado la supresión del mapa,muestrario
feudal, donde esa sociedad se mantenía escindida, no significó
que el Estado perdiera su esencia pública, pues el Estado
tal como aquí se ha concebido entraña ]a personificación de
. -·.
lo público.
La publicidad moderna es observable principalmente
c '/i,h"· como la-esfera donde las personas privadas se reúnen en con-
dición de público. La ciudad opera como centro vital de la
sociedad burguesa, como contraposición política y cultural
de la corte monárquica, pues en aquélla se desarrolla una
publicidad viva que cuaja en los cafés, los salones y las re"
uniones de comensales, cuyo fruto es un punto de encuen-
tro de los intelectuales donde entablan conversaciones so-
ciables y comunicativas. 54 El célebre Henri de Saint-Simon
estableció un café donde cotidianamente se discutía sobre los
asuntos públicos que tanto le interesaron como precursor
de la sociología, y donde junto con sabios, estudiantes y se-
guidores de sus doctrinas se propuso elaborar una filosofía
de la ciencia. 55
>·1 Jürgen Habennas,op. ciz., pp. 67-68.
55 Sébastipn C:-h<>.rl<
, 1, ·. .'!i::::;:. u'., Su.i,,1-S:,,monisme, Ectition Gonthie1;
París, 1965, p. 1l .

Á\1BJTO DE LEGALIDAD CIEJ'..lÍFICA
310
Hacia finales del siglo XVIII, Gaspar Melchor de Jovella-
nos relataba la necesidad de que en las ciudades de España
se establecieran cafés, es decü "casas públicas de conversa-
ocio-
ción y diversión cotidfrma", como un refugio para gente
sa que busca dónde matar el tiempo. Allí la ciudadanía po-
dría participar en juegos lícitos como los naipes, el ajedrez
y las damas, así como el billai: Pero principalmente podría
leer papeles públicos y periódicos, e iniciar corn·..:"rsaciones
instruct¡,;as y de interés general, que ofrecerían un entreteni-
miento hÜnrado a muchas personas en horas no laborables:
i;¡i;
la
La di.Scusión en el marc-o de un público prcsupnnc
problematizadón de ámbitos incuestionados hasta enton-
ces, pues lo que se entendía como lo general era un mono-
,f' . polio de la intcrpreinci(m de las autoridades eclcsh1.s1.icas
y de lectura destinada a estimular el hábito de leer libros y
.1¡;;;,
,e'•
- '',,
estatales, y no solamente en el púlpito y la oficina, sino tam-
f1 bién en la filosofía, la literatura y el arte. Gracias a que las
i' obras filosóficas, litcrarins y artísticas comcnL·,1rno a ser pro-
ducidas para el mercado y sometidas a su mediación, ad-
quirieron calidad de productos uniwrsalmenk' accesibles.57
Este mismo proceso llevó al desenclaustramiento del públi- "'
mismo está impedido de COIH"er- --· '*'!::
co, toda vez que el público
tirse en un clan cerrado porque se concibe a sí mismo como
un ente que se halla dentro de un público más amplio
for-
mado por todas las personas privadas que son lectores,
oyentes y espectadores. Los temas así discutidos se conYier
ten en algo general, pero no sólo por cuanto su n."!evnncia,
sino por su accesibilidad, porque todos debían entl'ndt'rlos.
Donde el público se institucionaliza coino r;r11p(l ,•s;tahlt' de
interlocutores, reclama ser reconocido como su pm1a,·oz y
educador, y actuar en su nombre: se trata de una m1eya for-
pu-
ma ele la representación burguesa, de una corpufación
de la pu/ida de
'" Gaspar J\:lekhor de Jovellanos, /vlemoria para el arreglo
los especláculos y diwrsio11es públicas, y sobre su ori¡;en en F.spm'in, c•n Gas-
i 1790\,
par Mekhor de .Jo\·ellnnos, F.scrims ¡mlf1iros, Origt·n, 1<:")ro, 198
pp. 46-47.
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07 f,;o-,,-»n ¡:_¡ , . ), ,, ,..,.... ..,
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n ,-.;, n 7-1
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PRIMACÍA DE LO PÚBLICO "1 l 1
blicístíca merced a que la discusión interna puede ser trans-
formada en externa.
El desarrollo de la publicidad obedeció asimismo a la
actividad de organizaciones cívico-académicas, las cuales,
aunque sus tareas estatutarias o sus labores informales eran
diversas, convergen en el mismo punto de brindarle vida a
la publicidad. Existieron tres tipos de organizaciones fnr-
males dignas de mención en pro de ese propósito de publici-
dad: una fue la sociedad lingüística cuya misión fue preser'-
var las emergentes lenguas nacionales, pues el idioma es el
fundamento <le la publicidad moderna. Otra es la sociedad
de amigos del país, en cuyo seno se discutían los problemas
económicos y políticos de la nación. Y una más la sociedad
fomentar la lectura.
En fin, algo más difuso organizativarnente hablando,
pero sin menor rango de impacto en pro de la publicidad, el
teatro se configuró primigeniamente como público cuando
el escenario corlesano y palaciego se hizo público, como se
observó nHidamente en Alemania, toda vez que las dispo-
"' siciones de policía en Paris muestran sintomáticamenLe el
modo como la platea se convirtió en público burgués. 58 Para
Gaspar Melchor de Jovellanos el teatro es el primero y más
recomendable de los espectáculos porque o f rece una diver-
sión general, rncioual y provechosa, haciéndolo el más dig-
no objeto del cuidado del gobierno. 59
lJna vez que hemos explorado el trascendental aspecto
público <le la administración del Estado, podemos asumir
una pregunta que George Frederickson se hizo a sí mismo
respecto al público que esa administración supone. L1 res-
puesta es una concepción del público basada en la Consti-
tución política, la idea del ciudadano virtuoso .v Ja respon-
sabilidad hacia al público, así como en un servicio público
· ibid., p. 76.
-- vaspar ,vleJchor de Jovellnnos, op. cit., p. 47.

o'
312 ÁMBITO DE LEGALIDAD ClENTfFICA
benevolente orientado hacia la ciudadanía. 60 La respuesta
está fundada en el principio de la administración estatal como
pública, cuya vocación existencial no es otra que la de ser-
vir al todo social llamado ciudadanía.
L o SECRETO Y LO PÚBUCO
La maQt1itud de la polémica sobre la publicidad, la cual al-
canzó s'u cúspide en el siglo xvrrr, se había desarrollado en
'l el curso 'de las dos centurias precedentes a través de la con-
troversia jurídico-estatal en tomo al principio del poder ab-
solutista. La controversia es observable con toda nitidez du-
rante el siglo xvu a través de la literatura apologética de los
,,ti¡¡f,
secretos de Estado, como una fórmula mediante la cual el
'if,,,
soberano podía afirmar el derecho de imperio (iura impe-
rii). De eJla detiva la arcana imperii, a saber; un catálogo de
prácticas ocultas para garantizar el mantenimiento del do-
""'·'" minio sobre el pueblo al cu;:i.l se juzga como menor de
edad.61
El temá dé los misterios de Estado fue tratado amplia-
mente por Arnold Clapmar, un pensador alemán que viYió
en el siglo XVII, cuyo planteamiento principia con la distin-
ción del Ius Imperii -derecho de imperio---- y Jus Dnmina-
tionis -derecho de dominación-. 62 El p1im0ro constituye
la fuente de todo derecho, de modo que de él emana d po-
0 George Frederickson, "Toward a Tlieor_v of the Public for Publfr ,\d·
minlstration", Ad111inisrrn1fo11 nnd Soci('f_v, vol. 22, núm. 4, Es1.idos l oiJo .
1991. p. 412.
61 Jürgen Habennas, op. c i 1 . , p. 89.
02 Arno!d Clapmar es amor del libro De Arcan is Rerwnpublican1111 1De
los misterios de la república), publicada en 1605, un año despuó de u
muerte. Vid. Am. Clapmarii, De Arcanis Renu//JJllbficnrwu, Lugcluni B:ita-
vorum, Ex officia facobi Marci. Á. 1644. Sobre su obra véa e ,\fonuel Gar-
cfa,Pe!ayo, Esttidio inlroducwrio, La razón de Eslado v o/ros <'.'<'ri/0.,, d"
Giovanni Botero, Instituto de Esiudios Políticos, éarnca , 198 . pp.
188-189. Vid. igualmente Karl Schmitt, La diciadtJra, Revista de O<.:ciden--
te, M a d rid. 1968 (19641 '°.'.' M n
t JELLL&S
PRIMACÍA DE LO PÚBLICO 313
der; y es vigente en las épocas cuando reina la paz y la tran-
quilidad. En contraste, el derecho de dominación 1ige en
épocas anormales y en condiciones sociales indómitas,
pues constituye un derecho de excepción, un .Tus. E x Orbi-
tante, caracterizado por restricciones, dispensas, limitacio-
nes del derecho común y derogación de la ley. El derecho de
dominación es una facultad jurídica extraordinaria inhe-
rente a la soberanía que sirve para hacer frente a situacio-
nes excepcionales, caracterizadas por el imperativo de pre-
servar al Estado. En palabras de Clapmar, es un supremo
derecho o privilegio introducido por causa del bien común,
contra el derecho común y ordinario.
Como el derecho de dominación fue una asignatura im-
portante del arte del gobierno, Clapmar profesaba lo siguien-
te: quien domina el estado de excepción domina al Estado.
El conocimiento de ese arte se adquiere a través deJ estudio
de las Arcanis Rerumpublicarum o misterios de la república.
Las arcanas son planes y prácticas políticas consen•adas en
absoluta reserva, de modo que, como su dominio tiene un
carácter secreto porque aseguran la existencia del régimen y
de su portador, deben ser distinguidas de aquellas otras me-
didas de gobierno que operan a la luz del día. Su conocimien-
to devela las razones más íntimas y ocultas que aseguran la
dominación. Son, en el entender de Clapmar, las fi.1crzas
propulsoras internas del Estado que operan soterradas, en
contraste con otras fuerzas políticas que se explayan en la
superficie. Son, asimismo, un lagos gue adiestra a los gober-
nantes para evitar una mutación súbita de una forma dt go-
bierno a otra.
La teoría de las arcanas profesa como enseñanza que el
poder funciona más eficientemente en la medida en que esté
más escondido de la mirada indiscreta del vulgo, esto es,
cuanto más invisible cs. 6J La doctrina se basa en dos argu-
63 Norberto Bobbio, op. cit., p. 35.

314 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
mentos: el piimero refiere el resultado del ejercicio del po-
der, es decir, su efectividad, por cuanto que sus acciones ten-
drán más éxito cuanto más rápidas e imprevisibles sean. H
De existir algún control público, aunque sea mínimo, ello f re-
na la hechura de decisiones y a b orta la sorpresa. El segundo
argumento deriva de un añejo desprecio por el pueblo defi-
nido como vulgo, al que se le considera como un objeto pa-
sivo que @stá regido por pnsioncs irresistibles que le impido.;11
formai na opinión racional sobre el bien común y lo hacen
presa fácil de los demagogos. Consiguientemenle, la efecti-
vidad del poder está asegurada por la existencia de un lvcus
vedado al público: un gabinete secreto o una cámara que tra-
baja en la penumbra, donde se toman las decisiones. Tlun-
bién contribuye a su cfoclivi<lad la no publicación de la!-> de-
cisiones, así como la pcrmisibilidad para la simulación y la
disimulación como m(udmas de Estado. 65 Su coroblio es
la dispensa de que goza el soberano para reservarse las deci-
siones que tomará, y hacerlas conocer sólo hasta que se im-
plementaron; y la autorización de gue disfruta, asimismo,
para esconder las decisiones lomadas, disimulando, o bitln,-
simulando; es deci1; presentándolas de manera dh,ersa a
como son. 66
M El ruso más representativo del uso del secreto dentro de la dldrlna Je
las arcan.is, como ingrediente de efectividad, lo repre,ema el golpf' d,· T\wdo,
que en el siglo XVH lenía un significado dlvc-r:so al ck hfl\ ,·11d1a. Gahcid
Naudé lo entiende como lus "acciones audace _1',·\traordin,1rb, lJllC los
príncipes se ven obligados 11ejecutar en d ricorndirnkntc, de b t't11presas
difíciles v ravnnas <:'l la des('spemdón, C,>lltra c'I dc'l't'c·li<> c·o1mí11,\ .,in g,1ar-
d.,1 ni11,:1u1"rdc·n 1'1l(,rm., ,le· J\l'-lK'ln. ;\l·r1,:g.1nd" d Íllkn'• de lo., particu-
1,,-.· p,,r c•Ihic•11:,,.,,,.,,,!. Lu, o!,r,,,., d,· J;'.,raJi, en,·i c·rian, sin cer11h«r¡_m,la
llli ma iu,ticia .,- e.¡uidml 4m' al1ihuiairn,, ara mdxim,1s a b r,ní¡¡ d,. 8-
:,do, attnt¡U,;' c:l ,',1.a Í s'lL' ¡wrmitida ll publka.::k,11 anló de punt'rlas en
prac·1ka. tnic>n111, t¡llc' b regla princ·ip,1] d,• In ,1, ,/,,,,_, , . , marn.·11,·dn, ,·n '«.'cre-
1" ha,1., ,u 1-'1111inn. Cu«ndu se u-.,1" de g,11/p,· de Lrwlo, ,e· \e' ester el rayo
antes de ofr el tmeno entre las nubes" Gabriel Naud<', "P· cil.. pp. 32-83.
65Naudé t.imbién trata las máximas de Esrudo, a las que dclinc como
]¡¡5 "c;ms,1s, razones, m;m..ificsto. declaraciones y todas las fonna que sir-
wn p;ir:1 kgi1ímar una accióJJ, [que] prc,ccckn a los efectos y al.o ciccu-
ción", ldem.
01 .:;:;; ª.:. -', :u Z..,i/..,;v u¡,. ut., p. .>o.
i
u'
a& .,_LUZ
'
,_,-.,
(
PRlMACfA DE LO PÚBUCO 315
Es de esperarse, cuando el poder es invisible, que la opo-
sición también se cubra; de modo que al secreto de cámara
le conesponde la conjura cortesana que se trama clandes-
tinamente en el mismo lugar donde se oculta el poder so-
berano. De modo que, junto a las arcanas dominationis, se
-- configuran las arcanas seditionis. En un régimen ta! sólo
puede haber policía, no política, pues hay que recordar que
por ésta se entendía las intrigas de palado y los antagonis-
mos, así como las conspiraciones y los amagos de rebelión
de los descontentos; es decir: todo lo que significaba "per-
turbaciones".67
Hasta hoy en día la victoria del poder visible sobre el
poder invisible no concluye, porque este último se resiste al
avance del poder visfü!e e inventa nuevas fomrns de ocultar-
se y esconderse. Las arcanas dominationis se transfiguraron
en secreto de Estado plasmadas en las actas y documentos
reservados que el Estado moderno define como su derecho
de cubrü y que incluso, lo faculta para castigar su publica-
ción. Esta moderna arcana es conside,rada como un instl'u-
mento esencial del pode1 un secreto de Estado que se legiti-
ma en casos excepcionales previstos por la ley. 68
En efecto, a pesar del curso del tiempo y de la vigencia
de la democracia, así como del fortalecimiento de la ciuda-
danía y de la opinión pública, en la idea de razón de Estado
persiste, por necesidad de su conservación, el uso (y el abu-
so) del secreto. U1s arcanas, que nunca deben pensarse au-
sentes en los más recónditos sitios de fa seguridad nacional
del Estado, deben limitarse al mínimo que exige esa seguri-
dad. Actualmente la política se realiza públicamente. Por lo
tanto, a los miste1fos de Estado se les opone el principio d t'
publicidad, pues la polémica de ese tipo de racionalidad
está enfrentado a la práctica secreta de la autoridad, que se
07Karl Schmitt, El concepla de lo pp/ftir;n
R0Fn P.::1::::-:. •• . ::::;,a;:i,u 1u-
,= . :'::J ;1:::;;:¡, µ¡.,. .)-0.
,s Norberto Bobbio, op. cit., p. 37.
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PRIMACÍA VE LO PÚBLICO 317
316 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

En Un paso significativo a favor de la ampliación de 1a pu-

desarrolla en conex10n con el razonamiento público.
blicidad ocurre hacia finales del siglo XIX, cuando se estable-
contraste con la arcana, que resguardó el mantenimiento de
cen relaciones sociales que tienen un carácter general, des-
una dominación basada en la voluntad (voluntas), la69 publi-
ligándose de la inrnediatez de lo tradicional, estamental y
cidad se sirvió de la ley basada en la razón (ratio). Estas
, local. Es una socialización que, al suprimir las ordenacio-
tesis tienen su origen en el pensamiento de John Locke nes particulares que mantienen al hombre atado a vínculos
del
quien concibe a la ley como ofrecida al conocimiento
como en las tesis de sociales próximos e inmediatos, da paso a relaciones entre
público con un common consent; así
huma na (raiso n hombres que tienen un carácter general en los ámbitos de
Montesquieu, quien la redujo a la razón
la industria, el tráfico, el mercado, el trabajo y la opinión
hwnaina:'f.
pública, ya no la profesión, el estamento ni la aldea. 72
El prÍncipio de la publicidad de las acciones de quien
o En contraste con el pasado, cuando lo social era mera-
detenta ur'i poder público, entendiendo público en el sentid ·
.
/
ios de Es- mente particular y la sociedad la suma de fo n n aciones es-
político, se contrapone pues a la teoría de los mister
peciales, particulares y locales, surge una ordenación colec-
tado. Norberto Bobbio ha explicado que la representación
tiva dominante donde el ser humano es primariamente un
sólo tiene lugar dentro de la esfera de la publicidad, de modo
hombre, y luego un artesano, soldado o campesino, pues en-
que no existe ninguna representación establecida en el se-
vo tonces no sólo se crea la sociedad, sino también la conciencia
creto, ya que un parlamento sólo tiene carácter representati
70 social. 73 Una vez que ha dejado esas formaciones estrechas,
cuando su actividad es pública.
lo social concibe 1a publicidad como una manifestación con-
De hecho, desde el siglo xvm el secreto se había reduci-
trastante con el Estado camernlista, de modo que el publi
do al cónclave de personas congregadas como público, pern .· cismo particularista que se mueve en fa cancillería secreta
ya anticipando su comunicación a puerta cerrada la publi- ,'"1.<·
del Estado, poco se parecerá a la emergente publicidad uni
cidad burguesa. La práctica secreta de Ta !lustración, espe-
te versal dentro de la cual serán absortas otras fo r m as igual-
cialmente característica en las logias y las ligas, consis
pues la razón , mente particulares cómo la liga, el club y el séquito, que se
esencialmente en una actividad dialéctica, fosionarán dentro de las modalidades modernas de la pren-
a] de un
que se constnrye a través de la comunicación racion sa y el consejo político. 74
o
público formado por hombres instruidos en el uso pt'1blic La administración pública ha sido uno de los últimos y
a-
del entendimiento, necesita protegerse frente a la dhulg más resistentes bastiones del secreto, sin descontar su secu-
el poder político. Por con-
ción por estar amenazada por lar propen5ión a gratificar su interi01idad, así como su t n-
sigliiente, mientras la publicidad permanezca OLulla c,ei.;re-
al dencia ancestral de trabajar bajo la reserva y el sigilo. Ello
tamente en la cancillería real, la razón no podrá acceder
velo obedece a la esencia política de su ser, que la sitúa en un
dominio público. La luz de Ia razón puesta bajo un ámbito altamente controversial por motivo de la contienda
por
protector del secreto, va descubriéndose gradualmerlle política, en la cual la seguridad del Estado suele considerar-
71
etapas.
n f.rnst Manheim, op. cit., p. 9.
" .Türg<'n Habemws, op. dt., p. 90. 7
¡ !bid., pp. 10-11.
70Norberto Bobbio, op. cit., pp. 35-36.
, , i/na., pp. )4-15.
7l Jü,gen Habermas, O/J. dt.. nn_ 7 - 74 •
 11
11
·

318 Á1'v1BITO DE LEGALIDAD CIEK :·;f'lCA

1 PR[M,\CÍ-\ DE LO PÚBUCO 319
se como el valor supremo. E n efecto, la administración pú- 1 mocracia. En efecto, los administradores públicos
invocan la
blica funciona en un ambiente polémico regido por la política necesidad de tomar decisiones con base solamente
en impe-
en la diversidad de sus modalidades. Una de esas modalida- rativos técnicos, es decir: poner la administración
pública
des es la política interi01; que habitualmente está centrada al abrigo de las presiones que la publicidad
desencadenaría.
en los problemas de la seguridad del Estado. Quizá esta úl- Esta perspectiva parece aceptable como
propia de algunos
tima sea una herencia ancestral de la razón de Estado, 75 campos particulares de la acción administrativa,
como la
cuya versión alemana representa la quintaesencia de los seguridad interior, la defensa nacional, las relaciones
exLerio-
misterios inherentes a la política intedor: las arcanas. res y algún campo de la actividad económica
del Estado,
Hoy enn!l.ía es la era de la democracia y la discusión pú- pero es insostenible en otros muchos más.
, blica, las cu es, apoyándose mutuamente, determinan que Asimismo,jamás ha mem1ado la práctica del
ocultamien-
todas las decisiones se tomen después de nn debate desano- to por medio de la influencia que se puede
ejercer sobre la
llado bajo la mirada de la opinión pública. De este modo se prensa, cuando el gobierno monopoliza los
medios de co-
intenta evitar que sean motivos inconfesables los que sirvan municación. Esto, principalmente se hace a
través del eje1'-
de fundamento a las decisiones que emanan de los gobic1 '- cicio del poder ideológico, pues de tal modo
se cubren con
nos. Sin embargo, siendo el plincipio de publicidad vigente velos las motivaciones reales que mueven el
poder. Como lo
ilimitadamente en el campo de la política y la esgrima par- hace saber Bobbio, la ideología es la forma
pública y lícita
lamcntruia, no lo es todavía para una administración pú- de la "mentira piadosa" o del "engaño lícito"
de los teóricos de
blica que vive bajo la regla del secreto. 76 El público sólo co- la razón de Estado. 77
noce el resultado de la acción administrativa, así como de la Hasta ahora ha sido \'igente la regla del secreto,
dejan-
información que los administradores les entregan por deci- __ do como excepción el p1incipio de publicidad.
Sin embargo,
sión propia, pero ignora su marcha y sus móviles. El secreto """":""'-" con el ensanchamiento de la democracia y la
transparencia,

1
imperante en la administración imposibilita que los admi- la regla deberá tender a la publicidad y el
secreto a la excep-
nistrados tengan contacto con los expedientes administra- ción. Y aún admitiéndose excepciones escasas
a la regla de
tivos, haciendo inaccesible su consulta. la publicidad, el principio del secreto parece, 1
cada vez más,
La persistencia del secreto en la administración pública no tener radin alguna que lo justifique. Quizá
sea menos ries-
es un nítido testimonio de la supervivencia de tendencias al go so abrir Ja administración pública a la publicidad,
some-
hem1etismo en el seno de la administración pública. tal como tiéndola a la influencia de los grupos de presión,
que perpe-
f-i.1cron heredadas dcsdC' 1ie111pns remotos. Es usual todavía tuar un régimen de secreto.
que se esgrima una justificación para el secreto, ahora no El principio de publicidad es igualmente un
antídoto -a
política, sino administrativa, a pesar de la paradoja de man- la "tecnocratización" de la administración pública
porque, al
tener un principio tan incompatible con la filosofía de la de w evitar los errores resultantes de consideraciones
puramente
7; Una obra emblemática sobre cl tema se debe a Friedrich Mcinecke: técnicas, se patentiza que las decisiones se aplican
a los hom-
La idea de fo razón de Estado en la edad moderna, Centro de Estudios Pol!ti, bres, no a las cosas, y develan sus reacciones
cos y Constitucionale , Madrid, 1997. en el curso de
7 Charles Debba¡,ch, Cie11cia
administrativa, Instituto :">íadonal de Ad-
,.,.; ; ,,..,-, ;,.;n 'º '.
¡,,-,1 1,- v,,,-1,..:,1, ;::p. 5:?5-5::'.'.. ":·;.,,-;_,", cu .boob10, op. cit., pp. 37-38.

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320 AMBITO DE LEG:\LIDAD CIENTÍFICA

PRIMACÍA D E LO PÚBLICO 321
la h e c h ura de policy. Asimismo, hay que resaltar que la pu- El problema de la secrecía en el gobierno sin duda seguirá pre-
blicidad es una fonna de conocer la realidad administrativa ocupando a los administradores, los líderes de los partidos, los
pues, gracias a ella, las faltas y e.xtravíos en los procesos ad- ciudadanos y los medios de comunicución. Qui 7..,í . lo más que se
ministrativos brotan claramente y se pueden corregir con la puede sugerir es que todos los partidos desaJTollen normas de
inlen,ención oportuna de los órganos de control. Según lo imparcialidad e integridad, y traten de observar el principio que
aprecia Charles Debbasch , "la publicidad permite a la ad- manda ilustrar a los votantes tan completa, real e imparcial-
ministración purificarse, guardar contacto con los adminis- mente como sea posible. En un medio cul1I1ral dd que f orman
trados y reformarse" ,78 parte la administración y los medios de comunicación, las no10.
La r ación de opuestos entre el secreto y la publicidad mas que 1igen a una deben ser tan elevadas como las que rigen a
es uno de los problemas centrales de la democracia moder- los otros. 81
na, cuandÚ observa la administración pública desde su pun-
to de vista, porque hasta en las repúblicas clásicas los admi- E L PRINCIPIO DE PUBLICIDAD
nistradores tienen secretos que guardar. El control provisto
por las democracias es posible cuando los inforrnes del go- Público significa inherentemente lo que está
1 manifiesto y
bierno son completos y vemces, para ilustrar a1 público, toda abierto a la ciudadanía, es decir, algo que se
r
f.,
realiza ante es-
vez que el gobierno no debe retener informaciones que el pectadores. En 1.anto que privado es lo que se
dice o se hace
público tiene el derecho a conocer. 79 Sin embargo, la franja en el seno de un circulo restringido de
t fronteriza entre el secreto y la publicidad tiende a moverse secreto. 32 Tal como lo observamos, el problema
personas, es decir, en
__ ,, de la publici-

l
. -
..
oscilantemente al influjo de la apertura de nuevos campos dad del poder siempre ha servido para mostrar
la difer e ncia
de acción administrativa, que los gobiernos definen bajo el _,, •..-. entre- una repllblka, cuyo carácter es el control
público del
í' concepto reserva. Éste es un problema que crece con el paso
del tiempo. 80
p o d e r - y hoy en día la formación libre de
c a - , y la monarquía, cuyo gobierno se reserva
una opinión públi-
el recurso del
Pero no se necesitan causales muy dramáticas para ha- secreto de Estado.
cer un uso restringido de la información, sino el puro hecho De aquí resulta lo inconveniente de seguir
contrastando
de que hay información que se debe mantener al margen del al sector privado - q u e informa al diente acerca
del valor de
público, por salud de la organización, según lo crea el admi- sus actividad es- y al sector público, por el hecho
de que clis-
V nistrador. Prnocupados por este motivo, los Dimock dejaron f ruta del .secreto, pero que desconoce el poder que
]a opinión
un consejo que vale la pena tener muy en cuenta: pública podría movilizar en provecho de sus
tareas. 83 Consi-
toh terroristas. Execwive Ordacr Es1ablishing
78 Ch rles Debbusch, op. cit., p. 536. 8 de O/fice of Homckmd Securily,
octubre de 2001, htlp:/lwww.whitchouse.gov/news/releases/2001/J
70 Mnrshall Dimock y Gladys Dimock, Public Adminh·tratio!l, Holt, prinl/20022008-2,htm!. O/
Rinehart and Winston, Nueva Yodc, J 964, 3a. ed., pp. 346·348. ª1 Marshall Dimock y Gladys Oírnock, op. cit.,
so El aiaque ten-arista del 11 de septiembre de 2001 fue la cm1sn de! es- p. 348.
, Norberto Bobbio, op. cit., pp. 33-34.
tablecimiento de una nueva dependencia de la administración publica en 83 Ernile Simon,
"Rdacíoncs públicas y a<lministn1cion". En Georges
los Estados Unidos de ,\mérica: \tl Oficinu de Seguridad Intcri.,, (OJjic,· o { bingrod, (comp.), Tramdo de ciencia adminístraliva..
Homeland Securi1y). Entre sus muchas funciones destaca la rec<1bación de Arlmin\s•?;..s..,. Pt'..o\:,...,, j1,iaU1tÜ, Fsr:,1<c! '\1
;-: d ::-.:..! .:
'/';!]!,p. 613. SimOn citn un trabajo suyo
" '.'. -:-z ::!: '.;i:t ! ,;2,.-: .., ,, f ..;J.;,,.;,_;,.¡,, Ju¡u,wai.;¡(m retereme a potenciales ac- pl!blkado en 1964 donde desarrolló originalment
e esa idea, la nml es arn-
'r--·
 322 Á \\BiTO DE LEGALIDAD CIE)JTÍFICA
PRIMACÍA DE LO PÚBLICO
.'2'
guientement , hacer de la administración pública una "casa nidades de interés general. Sin esas
relaciones es inconcebi-
transparente" es considerada más una necesidad funcional ble el orden público, que es el objeto
de la existencia di.: b
que una cucstió11 de estética. No ha falta.do quien lm:va acon- organización política. 86 Ellas vinculan
sejado el mejoramiento de las relaciones internas y externas al individuo con el
Estado y a éste con el individuo, y clan
de la administración pública, por medio de la celebrackm de sentido a la i<lea dl'
ciudadano.
ciclos de información y la edición de publicaciones .sobre la Hay que agregar que, de hecho, la actividad
reorganización de los servicios públicos. 84 De antaño se ha es- de la admi-
:-- nistración pública está determinada
por las relaciones con
timulado la toma de conciencia ele que Ya no ,·iYimn.. la ";. el extcri01 en mayor medida
que la gerencia privadét.
época cleb,;e1vicio público, sino en la era de la admi11istraci<í11 Es más, como lo hacen saber Frederick
al servicio 'del público, pues la necesidad que tiene el ciuda- Mosher y Salvato1·e
Cimmino, aquí reside "una de las razones
en que se funda el
dano de es'tar infonnado abrió una brecha en el SL'LTl'1o de uso del término público". 87 Éste es el
motivo por el cual en
los asuntos de Estado, administración pública, la noción relaciones
Desde tiempo atrás, la exterio1izaci6n de la administra- públicas signi-
fica estrictament·e sus nexos con el público,
ción pública se ha hecho por medio de las relaciones plÍhlicas, y no una activi-
Uad comercial.
no tanto en el sentido que han tenido y tienen a partir de la La voz público suele usarse en administración
expc1iencia ele la empnc:sa privada, sino comu un prnducto de dos modos: en el primero, que se pública
emplea como acijelivo,
de su propia tradición. Naturalmente nu :,e ch.>bc n.::--tar ci-édi lo público sirve para identificar el
carácter de la
tos a esta última influencia, pues por medio de su emula- desempeñada por las instituciones administrativas,actividad
ci(m, la administnición pública se hizo algo más transpurL'n- raleza de los fines que buscan y la fisonomía la natu-
tc. Pero no hay que soslayar que las naturalezas diH>r.'..as, y __ . de su trabajo.
EJ. segundo, usado como sustantivo, si r v e para
,1.,...,.,, '
aun enconlradas enire la administración pública y la gt•re1; '- ·,e- examimir la re-
lación existente entre los ciudadanos y
los administradores
d a prfrada, produjeron problemas de adaptackm porque de la cosa pública. Esta segunda perspectiva,
las relaciones públicas de la segunda son un instrnmento que prescinde de
los principios y las garantías que el
adjetivo público confie-
comerdal. 85 re al sistema administrativo, facilita entrar
Es menester situar el concepto relaciones ¡nihlicus l:'11 su en !a esencia de la
relación entre la administración y la
ciudadanía considera-
senlido oligina!, según las entendió el fundador de la ciencia da como la representación de intereses y
de la adminis1radón pública, pues en ellas d hombn:-, quien necesidades colec-
tivas. De aquí emana la ra7.ón de ser de la
es proyectado comn rnicmhro dcl Estado, cs considcrndo ricción pública, a
la que d administrador público debe
en último término ren-
no sólo en su persona, sino en sus acciones y sus bienes. dir cuentas a través de los procedimientos
Las relaciones públicas dan sentido a la existencia del Esta establecidos Por
el régimen constitucional. 88
do, pues los miembros que lo integran están unidos por afi- /\ través de las relaciones públicas,
la administración
i<, Cliarles-.lean Bon nin,
pli,1da l'n el capíluln TTldl'l .1rtk11lo aquí citado tituk1do "'Por u11,1c,dminis• Principios
Cuhun, EconórnlCa, Méxic o , 2004. de t1d ii1in istr ació11 pública, Fondo
,fo
t1<1d,ín !ran¡-,"n·nlr·" . '' Ft·edciick .\llosher v Salvarore Cimmino,
. ,. !Nd . pp. 618-619. Ediciones Ria/o. ,\,1"rlrid TO(,..,;:-:-::::;;,¡., . .;.z.:;, Ciencia de la tidminis/ror.fA,,
;s n,;,1 .., r..1r1 ªº !bid., pp. 421-422.
r
,, 324 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

realiza actividades orientadas a detectar las necesidades del

PRIMACÍA DE LO PÚBLICO

pueden medir a través de la moneda representada

325

en la super-
público, conocer la intensidad que tienen e informar sobre los vivencia de un programa merced al
apoyo del público.
medios previstos para darles satisfacción. Son las que facili- En fin: las relaciones públicas tienen
tan a la administración pública desempeñar eficazmente su cuatro propósitos:
hacer que la administración se oriente
trabajo, principalmente porque puede conocer los resulta- hacia fuera; mante-
ner el vigor y la viveza de los empleados,
dos de sus actividades. La administración pública debe haciendo que miren
hacia los fines, los sistemas y la planeación,
estar consciente del semblante de la opinión pública para co- así corno hacia
el usuario, y hacia el cliente o consumidor
rregir sus el.Tares por medio de la revisión continua ele la cuando produce
bienes materiales; fomentar la educación
marcha di! los programas de trabajo. En efecto, el adminis- democrática y el
acceso a la información, y lograr influir
trador req iiere de la colaboración del público, pero no en el positivamente so-
bre la opinión pública.
sentido mc;·cantil de inducirlo a comprar un producto u op- La administración pública, como tal,
tar por alguna marca, sino porque con su opinión es como deberá tender a
transparentarse y abrirse más aún,
para llenar plenamente
conoce la resonancia de su trabajo, el grado de implementa- esa rica variedad de significados de lo
bilidad de las leyes que aplica y el apoyo necesario para per- público por cuanto se
asume como sustantivo, más que como
petuar la existencia de la organización. 89 adjetivo.
No debemos olvidar que en la administración pública per-
siste una relación tensa entre el principio del secreto y el
principio de la publicidad, motivo por el cual las relaciones
públicas propenden a tener un alcance limitado. En su seno
también impera la tendencia del funcionario por atraer la. ,,...."'_ .
atención para su persona, incluso en programas de pequeña · ·· ··
escala, dedicarse a sí mismo y apartarse del público. Las re-
laciones públicas pueden compensar esa inclinación y, en sen-
tido opuesto, estimular una tendencia hacia fuera para hacer
que los administradores se orienten más hacia el púhlico.90
Pero las relaciones públicas no deben ser solamente la
función de un órgano o de un organismo de la administra-
ción, sino una responsabilidad de todos los componentes de
la organización. Los Dimock explican que esto obedece a
que las relaciones públicas no son mensurables en unidades
de publicidad o por el número de hojas distribuidas, ni tam
poco por el tamafio del álbum de recortes del departamento
de publicidad. Más trascendentcmente concebidas, ólo se
9 !bid., p. 424,
on!i·i.!:., -;. ].t'.';.
 º J1
i!t
328 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA UNA FILOSOFÍA DE LA HISTORIA
L:NlVERSAL 329
libertad (es libre uno solo). Reina la unidad del espíritu con
4
se puede convertir en un principio,
sólo y en la medida en que
la naturaleza, como es observable en el mundo oriental, el hombre las comprenda y actúe
sobre ellas. 6 El progreso
porque el espíritu natural reside todavía en la naturaleza, depende de la habilidad humana para
capt¡¡r el interés uni-
no en sí mismo. Todavía no es libre ni ha recorrido el proceso versal de la razón, así como de su voluntad
de la libertad. En ese mundo existen los Estados, las artes y para convertirlo
en realidad.
las ciencias incipientes, pero se hallan en el ámbito de la
naturaleza. Es un primer mundo de tipo patriarcal donde el La idea del fin de la. historia
espíritu es la sustancia, a la cual el individuo se añad<C s6lo
como tm ,ttcidente. Estas fases constituyen los princ1p10s
fundamentales del
¡-_,
La segÜnda fase implica la expansión del espíritu en la proceso de la historia universal. Como
cada una de ellas es,
concienciad.e su libe11ad, pero es una liberación impcrfccta dentro de sí misma, el proceso de
fonnación y tránsito de
y parcial (son libres algunos) porque procede inmediatamen- una fase a otra, el progreso aparece
avanzando de lo imper-
te del est<1-do natural, y está llena todavía con lo natural como fecto a lo perfecto, a través de las fases
examinadas, hasta
uno de sns elementos. Esta fase se divide en dos etapas: la llegar a ]a !lustración, la cual, aunque
no alcanzó el conteni-
primera es la juventud del espíritu, que tiene libertad propia, do objetivo de Ju razón, consiguió colocar
i al pensamiento
pero que no ha brotado todavía de lo profundo. Hegel la def - en el sitial soberano. Convertido el
pensamiento en univer-
ne como el mundo griego. La otra etapa es la edad \'iril del sal, entonces la filosofía es llamada sano
entendimfonto hu-
espíritu donde el individuo tiene sus fines propios, pero sólo mano. Este principio de los principios
universales, que se
los alcanza al servicio del ente universal que es el Estado. consolidó en e] pueblo francés, fue el que
produjo la Revo-
Es el mundo romano, donde ocurre la anHtesis entre la pci:-" . lución: "con este principio absoluto formal
de la libertad
sonalidad del individuo y el servicio a lo universal. llegamos al último estadio de la historia,
a nuestro mundo,
La tercera fase es la ascensión desde esta libertad, aun a nuestros días", porgue "la aspiración
de nuestros días es
parcial, hacia la pura universalidad de la libertad (es libre el la dignificación de la razón". 7
homb r e como tal hombre), en la esencia que el esphitu tiene La conciencia merece más estimación en
tanto más pen-
de sí mismo. Es la época germánica, es decir, el mundo cris- semos cuánto ha costado producirla. En
sus lecciones, He-
tiano. De poderse comparar el espíritu con el indi\'iduo, esta gel observó la forma como la conciencia
!Iegó hasta su tiem-
época se podría llamar senectud del espíritu. Pero corno lo po, y ha señalado los momentos capitales
U.e] modo en que
peculiar de la ancianidad es vivir sólo del recuerdo y en d pa- el principio de la libertad se
ha realizado. Su "designio fue
sado, no en el presente, esta comparación es imposible.' mostrar que la historia universal entera
no es sino la reali-
El principio universal de la historia, en concepto de He- zación del espíritu y por ende la evolución
del concepto de
gel, no significa pues un mero avance en pro de la libertad, la libertad, y que el Estado es la realización
temporal de la
sino el progreso de la autoconciencia que tiene el hombre de libertad". 8 Se debe pues reconocer que la
historia universal
la libe1iad. De modo que una serie de tendencias históricas 0
Herbert Marcuse, op. c:il., p. 23 J
4
Jbid., pp. 125-126. 7
C. 1'. :C. Ikgci, up. c1!., p. 437,
s 11,' :i ., :. ::, ¡:;;,. i2.'ó 1:7. 1 !bid., p. 454.
 ··

""'º'·

330 ;Í.MBJTO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA UNA FILOSOFÍA DE LA lUSTOR.U

t.:MVERSAL 331
es ese curso evolutivo bajo el cambiante espectáculo de sus E n fin, Federico fue quien "eleró
acontecimientos, de modo que desarrollai· la marcha del es- y lo hizo prevalecer e1 pensamiento al trono
contra la particuladdad", 11toda
píritu universal [ue la aspiración del profesor alemán al im- insistió en el imperativo de asociar vc2 que
partir sus célebres lecciones sobre la .filosoffa de la historia el interés del p1íncipe al
bienestar del pueblo, porque
tal es el modo de propiciar que
universal, las cuales, por cierto, situaron al Estado en su la dicha <le] pueblo derive en
la folicida<l del soberano. 12
cent.ro. Por lo tanto, origen oculto y
fin manifiesto de todas las
cosas, de todo acto y de todo
suceso, para Hegel 1a Idea se
LA lLUSTRACIÓ reconoce en la plenitud del
.,;.
Federico II es un personaje de la hist01ia universal "por cuan-
do moderno termina el tiempo, y
Estado. En efecto, "con el Esta-
el f1uto del tiempo se ex-
tiende en el espacio", 13 pues
como lo explicó:
to es el gob rnantc con quien entra en la realidad la l l l l l ' \ · a
época", donde el interés real del Estado obtiene su univc1" El mundo protestante se hallaba
salidad y justificación suprema. Prusia, pues, es el principio también por l!sto más asegu-
rado contra fa segunda dirección
del Estado moderno, país :il cual su soberano nn sólo In si- en que !a ilustración atac;1 a
la realidad: la aplicación del emendimiento
tuó como potencia entre las grandes potencias de Europa, que el Estado y el gobierno al Estado. Puesto
tienen enfendimiento y conciben
sino que allí fue un rey filósofo como un fenómeno absolu- su actividad como un fin universal,
tamente peculiar y único en la I:.,lad modt"nw. ') Formando surge la rcpres8ntadón d8
un fin universal del Estado como
su cultura en los escritores franceses, Federico fue rey filóso- lo supremo y válido. Se con-
cibe el derecho político según
fo, además, porque corno persona prfrnda se ocupó de la determinaciones universales.
Con C5to desaparee'-' por necesidad.
melafísica. Pero lo que distingue su personalidad radica en )o que es mera justifica-
ción privada en las relaciones políticas.
ser el primero que comprendió como rey, no sólo como per-
',Ce"•''""
Al convertirse e! Esta-
do en pensante, toma otra
actitud frente a la rcalidmJ. Con
sona privada, la universalidad del pensamiento, empleán- arreglo al concepto, pcrlcncccn
al Estado todas las relaciones
dolo al efecto en el desernpeüo de su alta responsabilidad. que por la forma son de
derecho privado. Mas precisamente
En opinión de Hegel, Federico el Grande se destaca princi- por eslo sólo debe consencar
esta forma w..¡udlo que, por su
palmente por haber concebido d !in universal dl'! Estado nmrn·akza, puede ci· derecho privado.
con el pensamiento, y ser el primero entre los gobernantes La conversión del Esta-
do en pensante es la obra que
que afirmó lo universal en el Estado, teniendo a la vi:o;ta como llevó a cabo el derecho natural de
1a Ilustración. 14
pi·incipio supremo el bien de su Estado e impidicndn pre\'a
Jecer lo particular cuando era opuesto al fin del Estado.10 viva. Alejandro ,'\'lelo, E l
cfa Oviedo, Sevilk1, 1962, milo p. 1!9.
de f n admirzistracfón prusia. na, fosti!mu-G::u--
11Federico abolió
9Fue asimbmo un c:s1,1di1a, c:,n d ,;enUJn pleno JL'I Lé·rmino, puc' como los privilegios feudales, los gremios y
mos estamentales, así los punieularb-
lo señaló, el soberano no es el dueii.o Je u puc'hlo, "siuo M\primer cn•i· de dcrecl1os. privados, como los derecho
que perdiendo su tradicionales c.xistcntL's en forma
dor". Federico II, Antinwquíavelo, Centro Je E tudio, Con litttdonaics, bien general. G. \\'. F. I-kgcl, op. cit., t. pp.ntlldez fueron subordinaJo,. al
Madiid, 1995. p. 16. El libro fue editado por Vohairc en 1840. "Fedcdco U, op. cit., p. 29. u, 435-436.
'º P¡ira F<=rlc>rico el Grande, el F.stndo es l\11fin en sí mismo, 'l"'' "dc•mfu; "Ilcm i Ldebvn,. Ilegel, iH111::,;y Nietzsche,
debe asegurar d bienestar de los ciudadanos. Por lo tanto, no se limita a !a ' 1978(1975),p. ]l. Si glo XXI Editores, .\léxico,
n;:-)'n" '('" rntr,>J _
,• r,•u•: .. n ;)q] .--lDr,>,>\.,-, ;<,!' ;
'."<" ],-, "')Drr," ,;,. ,,,,., ,""""
"C.·;,;_ i'". hege1, op. cit., t. u, pp. 434-435.
L,s cursivas son mía .

332 ÁMBITO D E L E G A L l D A D CIENTÍFICA
La administración del Estado, rescatada de todo interés
privado y todo particularismo, se eleva por cuanto pública a
la universalidad. Federico el Grande unía a su vocación y la-
boriosidad una inteligencia superior que lo hizo consciente
de su genio y la magnitud de sus fuerzas: "sin otra pasión
que la del Estado, se empeñó en conocer hasta los menores
detalles de la administración del país entero", por medio de
un asombroso modo de trabajar donde cada asunto es pon-
derado cuidad amente y registrado en abultados expe-
, dientes. Federicqgobierna administrando. El 1·ey facilitaba
que todos los funcionarios, fueran de rango alto o bajo, así
como cualquier persona privada, pudieran dirigirse directa-
mente a su persona, produciéndose como consecuencia un
diluvio diario de cartas e informes. Federico era consciente
de que el Estado estaba encarnado fundamentalmente en
su persona y que el soberano garantiza la unidad del Esta-
do, es decir; "la unidad de conocimiento y la unidad de im-
pulso".15
La Ilustración implica una multiplicidad y variedad de
ámbitos que convergen en el despliegue y el desarrollo ple-
nos de una fuerza, inherentemente homogénea y unitariamen-
te informadora. En el siglo xvm esta fuerza se designó con
la palabra razón. Aquella centmia estuvo saturada por !a
creencia en la unidad e invariabilidad de la razón, la cual es
la misma para todos los sujetos pensantes, las nacionc:-;, las
t.l Federico tomó muy en serio ser el primer servidor del pueblo. pues
los asuntos público que llegaban a Bcrlin eran inmediatamcnlc' n:rni-
tidos poi· la noche a Pot. da111. p<lra que ,el primer consejero d,:I gabinc:te se
lo entregara al rey a la mañana ait,>uicnte. Fededco, que l d a todos los in·
bs
fo r m es y resolvía por medio de anotacione marginales, sólo dej:.ba
ffsoluciones más ];irgas ¡Jara er Jicta<las µu teriorrncnte a un ecretario.
Los consejeros leían d resto de la cartas, extn1c!.indula¾, iendn Jlamados
personalmente a informar sobre su contenido. El rev dictaba b s n::so-
lucioncs e instruía a los consejeros para que les dieran· fomm d,;, orden de
gabinete (Kabine1tsorder), que por la 1ardc firmaba. En1 sumamcnlc raro
']_llC dcjarn una instnncia sin responder, porque lo normu] fue b inmedia-
ta contestación del rey, aunque no definitiva. Alejandro Nieto, op. cit.,
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U N A FILOSOFÍA D E L A HISTOR!i\ UNIVERSAL 333
épocas y las culturas. 16 Sin embargo, la Ilustración, también
llamada Filosofía o Filosofismo, no consiste en un puro afán
por la comprensión racional de las cosas, porque previa-
mente, en otras épocas, también se valoró altamente a 1a ra-
zón. Esto fue evidente en la Escolástica. Pero ha sido la
Ilustración la que, hasta hoy en día, sigue influyendo pode-
rosamente por sus caracteres racionales. 17
L A REVOJ.UCIÓN FRANCESA Y NAPOLEÓN
Según Eugenio Imaz, las palabras de Hegel, pronunciadas
pá ginas atrás, derivan en la implicación lógica de que "la his-
toria llega a su término", porque siendo productiva ha gene-
rado todo lo que podía engendrar. 18 Para Hegel, una vez re-
conciliada Ju divina ra:t:ón con la humana razón de Estado,
se acaba la historia y concluye el tiempo, pues culmina con
la Revolución francesa y Napoleón porque ambos produje-
ron lo que los supera y los consagra: el Estado, Asimismo, '*
--:-J,-s·-· esas-palabras e.Yplican que el filósofo alemán sabe que la li-
ben.ad del hombre está en la humanidad, pero más precisa-
mente en la comunidad de los hombres. Su idea no hubiera
sido posible formularse sin ]a evidencia previa de la Revolu-
ción francesa, como lo confesó repe!'idamentc. Según lo ob-
sct'"V.i, la Revolución fue el hecho más extraordinario de 1a
historia humana porque, por primera vez, "los hombres tra-
taron de llacer racionalrnentc, con la cabeza, la historia. De
16 Emst Cassirer, La filosofía de la llustradón, Fondo de Cultura Econó-
mica, México. 2000 (1932), p. 20.
17 Fii!?. Valjavcc, Historia de/,, J{usrración en occide 111e, Ediciones Rialp,
Madrid, 1964 (1961), p. 18. 1'
18 Eugenio Imaz explica que "su descubrimiento es más fuene que él, su
método más fuerte que su Joctiina. S i ha descubierto cómr; m,ircha d 1
mundo d(> kl historia, cówu mardia el tiempo, le h a libertado al hombre de
.!.
fa escisión última: la de la razón y el Estado, la de la in 1ich y 1 ;: !: : ..: .. , ;ª
1
del dehe-r t>l" ;' l --:,". l:c.i; ... r,iv .lJJJltZ, .t::studio preliminar, en \'arios, Utopías
del Renacimiento. Foudo de Cultura Económicn, México, 1941, p. XXX.IX. :
11
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334 ,Í.}1RlTO DE LEGALIDAD CIE;,,;··, ff"fC.\ UNA FILOSOF: \ ílF, J.,\ HISTORIA UNTI'ERSAL
335
aquí aquella expresión suya de que entonces todas las cosas bia cumplido vigorosamente en 1a época
revolucionmia, pues
andaban de cabeza". 19 como lo advüiió Mirahcm1, hijo, al rey/'
ni varios reinados
Hegel explicó que "la Revolución francesa tiene en el pen- absolutistas hubieran hecho tanto en favor
de la autoridad
samiento su comienzo y origen. El pensamiento, que consi- real, como el primer afio de la Revolución.
dera como lo supremo las determinaciones universales y En e[ecto, los rnmbios revolucionarios, las
guerrns exte-
encuentra que lo que existe está en contradicción con ellas, riores, las luchas entre las facciones y el caos
interno habían
se ha sublen1do contra el estado existente. La determinación ocultado temporalmente la realidad yaciente
de una centra-
suprema que el pensamiento puede hallar, es la de la liber'- li7ación perenne, a la que "Napoleón le dio
la forma defini-
tad de la voluW(.ad". 20 En contraste con todos los principios, tiva y Ia hizo patente para sicmprc".25 Sus
manos modelaron
como la felicid3.d y el bien del Estado, que son más o menos la formidable administración pública que
la Revolución in-
indeterminadoS, la libertad de la voluntad está determinada trínsecam.c ntc había postulado, y convirtieron
el torbellino
en sí y por sí, por cuanto es determinarse a sí misma. Por revolucionario en un mecanismo regular.
La centralización
voluntad libre, cuya realización es e1 Estado, no se debe en- foe consolidada definitivamente por Napoleón,
dándole trna
tender la yo]untad pan iculm: sino la libertad dl' la \·nlun!ad estructura de hierro personificada en los
prefectos y los sub-
que existe en sí y por sí.21 "Pero la Rt.'volución francl'sa debe prefectos. Fue de tal modo que corrigió los
proyectos de or:-
considerarse además corno un:.t rc'Yolud\Jn JL' imp01·1ancia gani?.ación territorial de los lídcrTs revol 11ci
o 1rnrios, csüiblc-
en la hislo1·ic1 unin·rsal; puL'S por su nmlL'niJ1¡ cstl' aconte- cicndo un no\·cdoso régimen local que permanece
en lo
cimiento perlenec\:' a la historia uniYersal." esencial hasta el presente .2 6

'"- -
La Fr:mcia mudcnrn llle creada por la Cl'ntralización, Napoleón estaba asistido por los ministros,
que se dcs-
puL's l'lla, cdurzad:.1 por la RL'HJlt1cÍ<Ín, cn111i·íhuy(i Jecish·a- empeiiaban como agentes de ejecución del gobierno.
·'·e'"";,. Ch rr rlt>s-
mente a la igua1dad bu mana y Ja prosperidad sucia.l. Lacen- Jean Bonnin explica que, actuando en nombre
del empera-
tralización, que l',s. d dr.::m nto común del anli_Quu régimen dor, administran direclmnentc y l ' l l detalle,
siendo l'1 primer
y la Revolución, lo sl.'n.i. Lanibi0n con la crn napuleónica. Hay nexo del conjunto de la administración y los
primeros agen-
que recalcar que d rnsgo müs significath·o d<c' la centraliza- tes administrativos.27 El emperador dirige y sHpcrvisn
dirC'c-
ción es perceptible, de manera emblemática. l'll la uJrninis- '· Se: rrnt,i de IJ,murc' G,tbrid Riqudi. cond e d 1\lirab
que hay que dbtinguir de: su p,:¡dn,. <'1c:connmista ,:, e au (J 749-J 791},
tración pública. Este rasgo esencial fue LJVt;rli<lo pur 'foc- fisiocnitico Víctor Ri"
queville, quien observó al proceso de centralización como el qucti. del mismo título nobiliario. Geoff rcv Bnmn.
/){)/s, llolt, Rinehart and Winstm1, i\.uc:va Yo rk, lYt-7, p.ThrS.Eu li!!, 111 ,wd Des-
origen mismo de la Revolución. 23 Ese mismo proceso :SL' ha- l i Edurn·Ju Gui.;fa dt: EntcrJJ;¡,
F/.e1'0Ínció 1, {raru:r: " y adm in is ira ci,i11
r::oniempordneu, Taun1s Ediciones, i\1adrid, 1981, pp. 53"54.
, [bid., p . XXXVIII, l<,[bid., p.5!.
wG. W. F. Hegel, 0p. cil .. L 11,pp. 437-439. 27Durante el Impe1io
elstierrn1 loh
,. H.C'C'I ?);plica q11eanh's de la Revolrn::üín. los pr:-ind,"; h;il,ian ido facturns v eomercio, de,] tesoro ptlblk:o, mini tro5 del interior, de bs rnanu"
derrotados y SU'> pri,·ikgins abolidos, p1;W, como el clero, crnhc'I I al,m1 todos rina, de fa policía general, de cultos y dederelaciones finanzas, de la guerra, de lama-
exteriores, además dl'l
sus de,·c>cho f rente a b cJ;:,.sE' haja. Ln situación de I"n1ncia pr<'n1taba un gran juez ministro de justicia. C.-J. Bonnin, Priud es
cu"dro de ,·normc corrupóóo. !bid., l. 11,pp. 442"44.1. hliq11e, puur -"'"';,- a !'étwl des loi., admi11istmtives, p d'a dm in i., tmrio ,1p11·
" Tl,id., p. 448. !'im¡,or1,111c" .:1 /e, m!ces,ilé d'im ,·odto ad;11i11is/ra1i¡; el cmNidá,1/i,,,1, <11r
"Tal CS' d titulo de capítuio vu del libro tercero de u obra: U ,1111i1;1;0 code. 011vrage 11/ile m,x pré{ets, sons-pré(ets, 11uiire , s1dvi es du proje,:I de ce
PT,.,1_;,., ,,,, ,c, :·:: .
'n ,.-Ir, r,,,ml1lt'fri11 r.,,,.,hn· =" :\,vlrid ¡9¡;q /!RA\
,A hn < '"· :: .: v,,J ;,'., ,,.;,.,.,,,,,u: ae aeparremems, de pn!fectures, 0 ; ; _ , ,
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d'a r ra m ! is semcn/\
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ÁMBITO DE LEGAUDAD CIENTÍFICA U FrLOSOFÍA DE LA HISTORIA UNIVERSAL 337
336
asistido por los p i os agentes, de modo que se les podía destituir instantá-
tamente los detalles de los asuntos públicos,
especial de los ne- neamente cuando la corona perdía su confianza. Sin embar-
ministros, a cuyo cargo está la dirección
n el primer es- go, en la monarquía absolutista los poderes otorgados a los
gocios del gobierno, de modo que constituye
establece al mi- intendentes íueron demasiado amplios, lo que facilitó oca-
labón de la cadena administrativa. Napoleón sionalmente que actuaran como "reyezuelos" incontrolados.
pero facultado
nistro i noderno como un agente ejecutivo, De modo que una llana restauración de los intendentes hu-
su carácter es la
con autoridad discrecional. Es decir, aunque biera despe11ado sospechas sobre la lealtad de Napoleón
de los negocios
ejecución de las leyes y conducir la gestión con la Revolución, pues ellos personificaron una de las tí-
de ejecución,
públicos porque son esencialmente agentes
que aseguran picas instituciones del ancien regime. 31 Tal fue el motivo por
tienen la potes1'!1il'd de expedir los reglamentos
doble condición de el cual se adoptó la figura del prefecto romano como mo-
la aplicación de ·ras leyes y decretos. La
ubicuidad dual en el delo del nuevo fondonario. Se trata de un agente de la ad-
agente que dirigk y ejecuta explica su
y las atlibuciones ministración pública cuyo deber es ejecutar la voluntad del
orden político y el orden administrativo,28 Este sistema ministe- emperador; pero dotado con la capacidad de hacer uso de
especiales que derivan de su cargo.
de sus lradiciones poder discrecional cuando, a falta de instrucciones, debiera
rial moderno, que comenzó a depurarse
la Revolución, salió actuar por sí mismo, pero siempre conforme a los intere-
absolutistas durante la primera fase de ses de la nación. El perfil del nuevo funcionario refleja más
ción definitiva,
de las manos de Napoleón con su configura pnstcrior- que un mero operador, pues como administrador púWico
y como el modelo que todos los países
copiaron
de conjunto genuino también gobernaría efectivamente en nombre de
mente.29 En f in, con el propósito de dar sentido
creó al Consejo de Napoleón.
a la administración pública, Bonaparte Fue "así como se forjó el modelo de la gran administra
----·-· Estado.
Coma el emperador requerta antes que
ganizado y satisfecho, ordenó el estudio
nada un país ar:.
de un sistema de
ción contemporánea", que provocó en toda Europa un nuevo
proceso de recepción más enérgico, intenso y rápido, que
tendencia disgre- e] proceso de recepción del derecho romano. 32 He aquí al
administración local que contuviera toda u moderno Estado administrativo.
f turo . Como en
gadora y evitase su reproducción en un La ins1itución prcfccloral creada por Napoleón llevó la
hacia el pasado en bus-
olras muchas de sus reformas, miró administración pública moderna a Europa, junto con los
al intendente, ese
ca de un modelo asequible, encontrando ejércitos franceses. A medida que el emperador conquistaba
funcionario que durante la monarquí a 6.1e capaz de b1indar
3 Una virtud reconocible nuevos territorios, inmediatamente son transfom1ados en
eficacia a la voluntad del gobiemo. !J departamentos de Francia, y dotados ipso facto de la admi-
controlaba a sus pro-
al antiguo sistema intendencial es que nistración prefectoral. En 1810, en plena cumbre del Impe-
Librair.::s, Paiís, 1809. b . d., rio, 130 prefectos administraban Europa desde Roma hasta
commw1aux et 1111mici p aox, Ciernen! Fr8es, de administmciú11 pública,
Pri11cipios
pp. 57-60. Cf Chru:ks-Jcan Bonnin, 2004, pp. 199-311. Hamburgo, pasando por Mainz. En ese enorme espacio teni-
Económica, México,
Fondo de
28 !dem.
Cultura torial se establecieron las prefecturas del Tíber, de Bouches-
56.
'" Eduardo García de Entcrda, op. ci1., p. provincial, Instituto de fatu- 3' Jdem.
'º Brian Chapman, Los prefectos y la Francia 32 t.:L..;.,, J 0 G"1t:i<1 oe l::.nterrta, op. cit., pp. 63-64.
dios Polítícos, Madiid.195 9. o. 41.
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338 ÁMBITO DE LEGA1 lnAD CIENTÍFICA li?\l, flL0SOF1A DE LA HISTORIA

UNIVERSAL 339
de-tElb e y de Mont-Tonnerre. 33 La institución prefectoral Tocqueville explicó que fue tal el grado
fue también se perpetuó fuera de Francia, pues "aunque es- de perfección que
alcanzó la máquina administrativa constru
tos departamentos y sus prefectos desaparecieron, el cuerpo ida por Napoleón,
que tendió a funcionar casi sin motor,
prefectoral había, entre tanto, introducido los principios de como se pudo com-
probar en los regímenes que le sucedieron,
la administración francesa, sus códigos, su sistema finan- pues opera como
un aparato que produce su obra
independientemente del
ciero y sus concepciones de derecho administrativo, con re- valor del obrero. 38
sultados que aúnperduran". 34 A decir de Frank Goodnow, Napoleón
Una mera referencia a la labor legislativa de Napoleón, es para Francia lo
que los reyes normandos para Inglaterra,
y por sí solo ewt;ódigo civil que justamente Ileva su nombre, porque dio forma
a las instituciones locales. Las leyes
y los decretos emitidos
hace que él sea situado entre los grandes legisladores de la en su época sufrieron durante el siglo
XIX grandes modifica-
historia, al lado' de Justiniano. Sin c-mbargo, un juicio simiM ciones, pero los principios cardinales
lar es aplicable, pero con mayor justicia todavía, a su gran de la administración
local pennaneciero11 en ellas. En conson
creación administrativa que sobrepasa con mucho sus lo- ancia con los gober-
nantes que le antecedieron, Napoleón
gros en el código civiL En efecto, "Napoleón acertó a dar a creyó que los princi-
pios sociales de la Revolución sólo podían
Francia un sistema administrativo que lleva camino de ha- afianzarse median-
te una administración centralizada,
de 1a cual emanara el
cerse definitivo", de modo que su herencia consiste en una impulso para que la acción parla del centro
constitución administrativa que convive cun la constitución y cuya marcha
sea vigilada por todos aquellos que simpat
política. 3 Max Weber hizo notar que Ja institución prefec- izaban con el nue
vo orden de cosas.39 En fin, Bonnin
observó e11el arte de la
toral es a tal grado duradera y poderosa, que- el reemplaw administración a una nueva ciencia que
se debe a las luces -· "'I
<le los prefectos siempre se ha cunskkrn<lo como un cambio . ._,;
.....
de la era moderna, la cuaI será para
más trascendente que una muda en los programas de g o- -> ·
",' "- las generaciones futu-
". ras u n monum ento al genio de Napoleón. 40
bierno. 36 Hay que destacar que "esta constitución adminis- Tras los ejércitos y los prefectos frances
trativa pem1anente ha sido precisamente la napoleónica".37. es de Napoleón,
que establecieron los principios político
s revolucionarios y
las instituciones administrativas, también
llegaron las ideas
3' Bonnin, <¡U(! lwbí.t \'ivido y prc-sc-n.::iado los acontecimiento de su. de la ciencia de la administración pública
consonante con
época, insistía en 1809 sobre la oportunidad de qt1e el cmp.,rndor e,xpiditflj ellos, poblando a Europa. La ciencia
un código administrativo cuando fas relaciones con d extranjero :,e hnbiart de la administración
multiplicado y las victmias militares francesas estaba11 1·in..:ul1mdo tan e$·,'-.· pública, que había sido un f ruto de la intelige
ncia adminis-
trcch 11111cn!c- a In, nrrcione ocupada con lo intercs d Francia, "forrn:ari-'' · trativa francesa, muy pronto comenzaria
do con ellas una familia federativa". Asimismo, M" jacw de que esas nncio-· a ser elevada a
una condición universal con la traducc
nes esperaban de Francia los f ru tos de u ciYi\izadón, pues "lo5 pafse:$ ión de la obr a de
sometídos por nuestras armas son administrados por nuestro Charles-Jean Bonnin a otros idiomas. La
que llevan a ellos nuestm esphi1u y nuestras institudc,n ". C.-J. invasión científica
op. cit., p. 148. 3s Alexis
de Tocquevi
_,., Eduardo García de Enterría, op. cit., p. 59, 19 Frank Gon<lnow lle, op. cit., t. u, p.193.
, Derecho adminis1mtivo comparado:
, , Ibid., p. 54. sistemas admi1ústrativos, Esp,111.i Moderna anrilisis- de los
-'6 Max Wcbc1; "La política como vocación", Revistrt dt Cimcias p. 280. , Madrid, s.f. (1893), 2 tomos, 1,
y Sociales, afio v, números 16 y 17, México, 1959, p. 253. 40 Charl<"«-J" "
37Eduardo García ilf> Fnr,.,.,.¡,. ,.,,, ;, '3=:--.::::..., r;;,, ,pes d"artminisliation publi
Jmprimeur-Libraire, Paris, l 8 !2, 3a. ed., que, Rerw.udiere
3 tomos, 1. p. 44.
·- i'

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 -,c.c - ,-.;e;:;,..:;;;;-

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340 Á\lBITO DE LEGALIDAD CIENTÍF1CA

UNA FILOSOFÍA DE LA HISTORIA VNNERSAL '-t 1
francesa irrumpió en Portugal,4 1 Italia 42
y e inclu- España, 43 ta la igualdad jurídica de todos los hombres, pues lo público
so sus huestes intelectuales pasaron el Atlántico para ocu- es propio solamente del universo social cuya naturaleza es
par Colombia. 44 Fue de este modo que la ciencia de la admi-
la existencia dual del ser humano como individuo y como
nistración pública se universalizó. Bonnin, nacido en Paris,
miembro de la comunidad.
viajó a través de su obra traducida en España, Portugal e
Italia, y en el Panamá colombiano en la América del Sur.
Durante la primera mitad del siglo XIX no sólo fue el funda- EL ESTADO MODERNO
dor de la ciencia de la administración pública, sino su más
excelso divtlf,g:ador. La nueva disciplina, propia del tiempo Las formas de Estado son consonantes con las fases
presente, ya ra desde entonces universal. de la
histo1ia, de modo que al mundo oriental con-esponde des-
El hecho de que Bonnin pudiera entender ese fenómeno el
potismo, al orbe grecorromano la democracia y
social que denominó administración pública fue posible mer- la aristo-
cracia, y al cosmos germánico la monarquía
constitucional,
ced a las condiciones únicas que ocurrieron en Francia des- es decir, la etapa original del Estado moderno. La
de la Revolución francesa, pero que se incubanm varias dé- ley es la
fuente de la libertad porque garantiza el interés
cadas atrás. En efecto, la tradición administrativa francesa común, po-
niendo límites a los apetitos individuales. Herbert
desarrolló lenta y gradualmente condiciones de centraliza- Marcuse
observa que el Estado absolutista implica
ción y unidad administrativa, en las cuales se procreó un ré- un avance ante el
sistema feudal, produciendo una
gimen genérico funcional y teITitorial que cubrió a todo el centralización vigorosa y
creciente cuya secuela es el Estado bonapartista
país. A falta de ese régimen genérico habría un conglomera- más centra-
lh::aclo aún como garante de la igualdad social. La
do disímbolo de autarquías territoriales y políticas, separadas ._.,._.i'""'·'··. historia,
como historia de la libertad, Ilega
por fueros, privilegios e inmunidades dotadas con adminis- a su fin con el adveni-
miento del Estado moderno, el cual, en la época de
traciones igualmente singulares y propias. La administración Hegel,
alcanzó su meta. Esta última es Ja forma superior del Esta-
pública sólo es posible allí donde cuaja la nación y se decre- do por estar dotada de una constitución,
es decir, porque
existe propiamente como Estado de
.,, Extracto dos principios fimdamentaes do siswma admhú,trntit'o de derecho. 45
Prmiya por m,; Bonnin, e sua comparap:w com os de Pvrrugal. F1aucisco En efecto, como lo apunta 1-Ienri Lefebvre, "el mundo
Soares Franco, Deputado ás Cortes Ordinmias. Lisboa, Typografia Rollan- moderno es hegeliano" porque Hegel elaboró y
diana, 1822. llevó hasta sus
4'
C.-J, Bonnin, Pri11cipii di Amrninistmúone Pubblica, Nelia Stampe1ia últimas consecuencias la teoría política del Estado-nación,
Pranc:c e, Nápok . 1824. Vcr ióu ituliunu de Antonio di C1c,,ccnzi _\ ,Vlkhcle afirmando su realidad y su valor como supremos,
Saffioti. toda vez
43 C.-J. Bonnin, Compendio de los princi ios de adminisrr,u:fo,¡, Imprenta que el hegelianismo sienta como principio la relación
p entre
de don José Palacios, J\Iadiid, 1834. Vel'sión castellana d D. J. M. Sa.we- el saber y el poder. 46 Es más, hoy en día número de
dra. C[. Charles-kan Bonnin, Principin.s de adminL>t1w:i(in pública, Fondo de el Esta-
dos-nación sigue aumentando, cubliendo del todo la
Cultura Económica, Mfaico, 2004, pp. 363-391. super-
.:.: Cí,mcía admiJ1istnllin1: priuci¡;ios deadmi11islraci611 pública, estmctados ficie de la tierra. Lefebvre añade,
de /aobra francesa ,fo Carlos Jua11 Bormin, Imprenta de José Áng:L.'l Suntos. que admitiendo incluso
Panamá, 1838. Traducida por Eslcban Fdm,s Cordero. Cf. Clm,-lc -Jc.all
como cierto que las naciones y los Estados-nación fueran
Bonnin, Principios de administración ptlbli.ca, Fondo de Cultura Económica, _,, H>c,½,.,-, -4 .:-:u .:c, úµ.
;,if...i:.::v, léiG ... vv- -'iJ-3,,,. "º Hern:i Lefebvre, op. cit.,""·,p. µ.1 ,:SS.
·,
··
342 Ál\1BlTO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
fachadas que ocultan realidades capitalist a s más amplias
(como el mt!rcado mundial y las corporaciones multinaciona-
les), esas fachad a s son una realidad, no sólo instrumentos
eficaces. Más aún, "cualquiera que sea la ideolog í a qu e lo
inspira, el Estado se afirma por doquier empleando a un
tiempo, indisolublemente, el saber y la coacción, su reali-
dad y su valor'' .47 Su carácter "definido y definitivo" se con-
fimrn en 18. conciencia política que impone, de manera que,
desde este áng lo, el Estado engloba y subordina pa i--a sí esa
realidad que Hegel definió como sociedad civil, es decir, las
rebelones sod;lcs, tocb yez que aspira a contener y deli-
near la civilización.
Por extensión, Hegel observa que la filosofía se libra del
hastío provoca<lo por los movimientos de las pasiones in-
mediatas en la realidad, porque su interés consiste en cono-
cer el curso evolutivo de la idea que se realiza a sf misma, es
decir, la idea de hi libertad. 4 Como doble y comu sombra <ld
sistema político acabado, el sistema filosófico lo consagra,
legitima y fundamenta. Lefebwe cree que la filosofía, cmno
-- tal, se cumple en el hegclüU1ismo como resumen y conJen-
sací6n de fo T1istoria. Se cumple asimismo en el Éstado, cuyo
sistema aporta la teoría, haciendo que la filosofía :-;c realice
•. ,....¡,
comp]ejarnente. 49 Es decir, la filosofía, "servicio público",
acompaña al Estado. De la misma forma que e] Estado tota-
liza racionalmente sus momentos históricos, prác1kos. :-,o-
cialcs, culturales y demás, "el sistema filosófico-políLico une
lo racional y real, lo abstracto y concreto, lo ideal y actual. lo
pn;;ihk } rc 1li:1adn".
Debemos recordar que Hegel argumentó que el hombre
no es libnc t'n tanto no piensa. Entone.es lo universal, que re-
presenta lo let'Jrico, se hace asimismo práctico Locando la
realidad. Pas::i. pues a las leyes y luego aplica estas k_ves
'7 {/,ir/., pp. 1-:'.
-'1 G. \V. F Hegd, op. cil., t. u, p. 454.
9 H".'n,.;_ !.efoh,,,- . "'.' ri' ,., 1()
;,,_,
VNA FILOSOFÍA DE LA HISTORIA UNIVERSAL 343
como normas fijas y las confronta con la realidad. Es enton-
ces que el hombre encuentra el verdadero contenido en sí
mismo, ocupando su lugar la Ilustración, cuyo principio es
la soberanía de la razón que excluye toda autoridad ajena.
Como "las leyes impuestas por el entendimiento, esas deter-
minaciones universales fundadas en la conciencia presente
,. y referentes a las leyes de la naturaleza y al contenido de lo
que es justo y bueno, son lo que se ha llamado la razón"; llá-
mase Ilustración a la vigencia de estas leyes. 50 El culto he-
geliano a la Razón posee un sentido eminente, porque el
saber y el poder tienden hacia 1a unidad, extrayendo el sa-
ber una energía prodigiosa de su lucha y sometiendo apa-
rentemente el poder a la Razón. Hegel observó en la Revo-
lución f rancesa, al aproximarse el fin de la historia, que el
poder negativo del concepto, el "saber absoluto", se afirmó.
Al final, "el saber teórico y la práctica sociopolfüca coinci-
den asimismo en un savoir-faire administrativo del Estado
moderno". 5 1
Una vez alcnnzada la !ibc1·tad, el "principio Je los prin-
'
cipios universales", que se. consolida en el pueblo frai1cés y
produce la Revolución, es deciI el principio absoluto formaJ
de la libc1t1d, implica la culminación del último estadio de
la historia, que es propio de nuestro mundo y nuestros días.
Lo que le sigue es la procesión triunfal del espíritu, "triun-
fante del tiempo y dd espaciu"/ 2 que es lo que ca1"<1.cterizu
la época presente.
La teoría dd Estado y dc Ju administración pública avan-
za <l"ntru <le la idea hegeliana del fin de la historia, porque
Hegel se planteó afirmativamente que la verdad del EsLac lo
consiste en expresar, no su se1; sino sólo su devenir. Su filo-
sofía política confirma plenamente la relatividad ele toda la
filosofía política, por cuanto que trata al Estado en su deve-
'" G. W. P. llegd, <lp, cit., 1. !l, pp. 432-433.
;, Henri LefebYre, op. cit., pp. 1Ov 74.
,. Euge1uo lmaz, op. ctl. p. xxxrx.
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344 ÁMBIT O D E LEGAL IDAD CIENT ÍFICA UNA F1LOS0F1A DE LA HISTOR

l.\ (;_:,...¡IVERSAL 345
nir, es decir, en su relatividad. Según la idea de Bemard ese rango en opinión de Marx,
Bourgois, lo que determina la relatividad de la filosofía polf- el estudio de la administra-
ción pública, en efecto, es más
que un problema puramente
tica es que solamente en el interior de su tiempo puede ex- práctico. En fin, si la exposición
presar la política del futuro, de la cual es meramente una hegeliana pudiera reprodu-
cir literalmente al código civil
prusiano, que no es otro que
anticipación inadecuada.53 un producto del quehacer de
Federico II, en todo caso refe-
El fin del tiempo es la conclusión del tiempo concreto riría una de las administraciones
de la historia. Ésta, que es el proceso de realización del es- más adelantadas enton-
ces, y se habria hecho acreedora
de la exaltación de uno de
pírilu plasmado en Ja hbertad, cesa cuando la libertad se ha los grandes pensadores de aquell
a época.
realizado. El Est,wi.o moderno napoleónico -prol ogado por
el Estado prusi anO- reali7..6 la libertad. Como el contenido
del concepto Estado ha llegado a su desarrollo completo. y LA 1\DMINISTRACIÓN PÚBUCA
la historia ya no puede crear un sentido nuevo del Estado, EN EL FIN DE LA HISTORIA
sólo le queda realizar efectivamente el concepto definitivo
que se ha dado de su propio elemento: el Estado. Con el triunfo de 1a Revolución y
el ascenso de Napoleón al
Tan elocuente exposición de la teoría hegeliana del Es- trono de la nueva Francia, fue inaug
urado un tiempo donde
tado, que tan elevado concepto tiene del mismo, poco re- la razón y la libertad han tenido
quiere que se le añada, salvo que la administración pública su marcha triunfal, luego
de una larga secuencia de etapas
que le es inherente habría llegado con él hacia el fin de la progresivas a través de las
cuales esos dos valores cimeros de]
mundo moderno fueron

..
hisloria, ampli{mdose y perfeccionándose en esa etap<:t final. pasando de menos a más. La socied
ad cfril fue la plimera
Sin embargo, Karl Marx, puntualizando sobre el temario en tener un arreglo adecuado. por
¡,;;o,-,
administrativo de la obra de Hegel, dijo que la exposición medio de un código de
suyo célebre, al cual se agregaron
otros más que dieron arre-
sobre el "'poder gubernativo' no merece el nombre de expo- glo a la justicia y a la hacienda
pública. El Es1ado contó,
sición filosófica. La mayoría de los parágrafos podrían J:igu- asimismo, con disposiciones jurídi
cas de altos vuelos que
rm· literalmente en el código civil prusiano y, sin embargo, dieron orden y certeza a la vida polític
la administración propiamente dicha es el punto mús difícil a. La adminisLración
pública, por .s11 parte, habiendo tcni<lo
de la exposición". 54 Lo dicho por Marx nos in:;pira tres re- un mTeglo significa-
tivo en todos sus órdenes, Ciffecía
flexiones. La primera es que, observada como se hace den- sin embargo de un código
propio que la proveyera de racion
tro de la filosofía de Hegel, la administrnción pública ad- alidad, mejorara su or-
ganización y aligcrarn su movimiento.
quiere gran dignidad como objeto y como estudio, aunque Incluso todo estaba
listo para la fundación de la ciencia
eventualmente no mereciera el rango de tratamiento filosó- administrativa que mira
hacia el desarrollo de principios
fico. La segunda es que, no teniendo la exposición de Hegel universales aplicables al
nuevo tiempo, para que esa administrac

!¡
ión pública se con-
duzca con la luz de la inteligencia y
'' Bemard Bourgois, El pensamiento político de f-!egel, Amorrortu Edi- del saber.
El nuevo tiempo ha provisto las
tores, Buenos Aires, ! 972 ( 1969). pp. 115-118. condiciones necesarias
"' Karl .\llarx, Critica de la filosofía del derecho de Hegel, Grijalbn, .\léxi- y suficientes para la organización
del Estado moderno. tanto
<:" J()71(1l!.14\n_ 8. en s:.:s .:-.:;_µ.. ...:i.u:,, juiic.hcos como en
los administrativos.

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UNA FILOSOFÍ,\ DE LA HISTORIA UNIVERSAL 347

346 Ái\WITO DE LEGAJJDAD CIE.\..1TÍ!"i(,\

Estado de derecho: social fructuoso, porque señalará al ciudadano sus relacio-

el código administrativo nes con la administración y será la base de la enseñanza de
las leyes administrativas en las escuelas de derecho. Será
existencia de una también un instrumento de utilidad para el poder judicial,
Charles-Jean Bonnin entiende la ancestral especialmente en relación con los actos administrativos. 55
conviviendo
constitución administrativa donde se hallaban Habiendo identificado la existencia perenne de la ances-
pretérito inmedia to y del
elementos del pasado remoto, del tral constitución adnlinistmtiva de Francia, Bonnin se pro-
tración públi-
presente, situación que evidencia una adminis pone darle las prendas propias ele la modernidad a través de
padece el des-
ca aún no cornpJpfamcntc moderna porqu<.! un régimen formal que fije su organización y funcionamien-
Es dech siendo
ajuste entre sus'l!,rincipios y su contexto. to. Este régimen anuncia el nacimiento del Estado de derecho,
orientad a hacia la
por sus principio una administración voz no usada por Bonnin pero entendido como tal, porque
entre la socie-
ciudadanía, porque consiste eu una mediackín reposa en un código administrativo fommlad o como con-
normas que regulan
dad y los individuos que la integran, las junto de leyes que estatuyen c11 provecho de los ciudadanos
antiguo régimen;
esa relación todavía conservan leyes del en lo referente a ·sus asuntos comunes, la propiedad colecliva
nueni.;, regla-
todct vez que a cslas últimas se han añadido v la rique7.a pública, así como sobre sus acciones interesan-
agregatiro.
mentaciones a través de un mero procedimiento tes al orden público. Entraña un cosmos jurídico que esta-
un proceso dtal
Debido a que la administración pública es tuye sobre las personas, los bienes y las acciones, es deci 1; so-
una parte de su entra-
cid Estado y de la sociedad, es decir, bre las personas y las propiedades. Esto explica por qué son
mado organizativo existencial, de sus
relacione s y sus cos- 1 ,,
nonm1s CtlllS('l'llL'n- materia de las leyes administrativas los actos del estado ci-
tumbres, requiere para su oper.icir'in tk vil como Tos impuestos, el servicio militar y las obras públi-
s antiguas-, "'.", - -·-·
tes consigo misma, depuradas de reglanwntacione cas, así como la agiicultura, el comercio y 1a índuslria, que
su <1dccuada apli-
'
así como una composición sistemática para son giros de la vida social y económica signadas por lo indi-
que impulse la
cación. Requiere de tm código m!111inistruth·o vidual y la privacidad. 36
di! derecho.
tJ:a11sfom1ación del Estado con leYes, al E,tado Pern hay que destacar prlncipa!mcntc que d código ad-
!ranscurriJos los
Es decic Bonnin <entiende, luego de ministrativo ideado por Bonnin constituye un cosmos jurídi-
d nrdl'n c",tahkcido
días convulsivos de la Revolución, qul' co de garantías al ciudadano ante la administración pública,
debe sen1ar nuevas bases para la adrnini tradó11 pública.
jul"ldicas l'\p<:'didas que contribuirá directamente a que! se desechen los restos
Sin embargo, como a las disposiciones del método administrativo absolutista. Será una garantía de
la lc: isladón
por los rcgín1enc, n:v0Juciu111:u·ios se sumaron legalidad en todo acto administrativo, pues debido a que la
jun!u con las
consular e imperial, simplemente se apilaron administración pública es obrar y movimiento continuo,
agrl'µ:ado le-
leyes emitidas con anterioridad. Como de este e!la no debe seguir estando dominada por la arbitrariedad
nes reinante s, así como
gislativo emanó el caudal de confusio
aquí mismo se de- " Cliarks"J,:,m1 Bonnin. De ( ír11portrmcc e1 J e la Nfrc .s-s it/ ,li,11 Cu 4'e ,1J-
de patentes deficiencias administrativas, mh1i.,tmrif; GnnlL"! Y, Libniire, Pai-ís, 1808, pp. l-2. C{.: Charles-Je,m Bnn-
qlll' L'Stablez-
duce la necesidad <le un código administrativo 11i11. Principios d administ,11drí11 !'''¡.,1'-.-:, .,-..., . ,,;,.__. J . , 1...unura Económica,
de la administra-
ca reglas íijus que conduzcan el rumbo
. ::...,;._,,, 2Vu-., pp. !67-198.

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un efecto '" {bid., pp. 6-7.
(; ,,', i t pú'ul.i i.. a. Did-10 coaigo tendrá principalmente

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348 ÁMBITO DE LEG:\L1DAD CIENTÍFICA
imperante de antaño y todavía sefiorea. Bonnin postula que
la administración pública no es un poder arbitrario, sino
una autoridad legal que unida a la justicia vela por los ciu-
dadanos y por sus propiedades, porque las leyes adminis-
trativas que conservan el orden público son al mismo tiempo
la garantía de la probidad y entendimiento del administra-
dor de los negocios del Estado. Éste es el motivo por el cual
Bonnin aconseja a-Napoleón - q u i e n a través del código ci-
vil dio arreglo a'l'ibs asuntos sociales- expida un código ad-
ministrativo que ·dé orden a las relaciones entre el Estado y
los ciudadanos, y' viabilice los recursos interpuestos contra
la autoridad.57 Ello obedece a que las relaciones entre la ad-
ministración y la ciudadanía son diarias y a cada instante.
La administración pública así concebida patentiza la vi-
gencia del Estado de derecho, pues son de índole administra-
tiva las leyes que protegen a los ciudadanos y conservan el
orden público, y que garantizan la probidad y los conocimien-
tos profesionales del administrador público que debe aban-
donar el amateurismo y la discreción absoluta en el ejercicio
·
de sus tareas. De modo que, preguntándose Bonnin: ¿quién
lo dirigirá en sus funciones?, reSponde que es la ley Como
garante de los ciudadanos, del mismo modo como el ;;tdn,i-
nistrador lo es de la ley. Es la ley la que forma al administra-
dor público, que lo guía en sus funciones y lo hace ser ante
los ciudadanos la prenda de su honradez. "Es pues de In l<.!:',
misma de la que se debe esperar todo el bien que puede pro-
meterse de la administración, ya que es el regulador de los
ciudadanos, como lo es de los encargados del poder."-'
Son grandes los beneficios que podrán esperarse de los
' 7 C.-J. Ronnin, Príncipes d'adminis1m1io11 publique, pol!rseiviril /','twle
des /ois ad111inistmtives, el considér111ions sur l'imporumce el la nécessit,' ,l'm1
code ad1ninismui(. suivfrs du projecl de ce code, Oi1vrage utill' au:,: ¡,r,'{e1s,
son -pré(ets. m(lires et adjmmts, aux membres des c0>1Seils génénw. ¡},, dc'¡¡ai
remenls, d<' ¡m!fcctures, d'rll'rondis.<ements, co1mmmmix et ,mmi,·i¡,,111x,
pp. 109"110.
SS;:,;,:.,,;,-,. 1';' l:'.:8 :s.
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l'XA FJLOSOFÍA DE LA HISTORIA UNIVERSAL 349
cuidados de la administración en la gestión de los asuntos
públicos, cuando el código administrativo sea para ella una
regla segura e invariable, y para los administrados una ga-
rantía de la uniformidad de su conducta y de la sensatez de
sus decisiones. El código administrativo haría que 1a admi-
nistración pública "marche segura, invariable y uniforme". 59
También entonces, la administración pública adquiere un
carácter social general inexistente en el pasado, pl a s mado
en ley administrativa como espíritu del código. Su carácter
brota con la época emergente, en la cual se distinguen las
ley e s judiciales que consideran al ciudad a n o como un miem-
bro individual en el Estado, y las leyes administrativas que
lo conciben como integrante colectivo del mismo. 60 Las pri-
meras entrañan relaciones entre los individuos por cuanto
sus acciones y sus bienes como personas p1ivadas; las segun-
das tratan a los ciudadanos como personas públicas. Bonnin
explicó que "las leyes administrativas, en efecto, no consi-
deran a los administrados dentro de la familia o como indi-
..
viduos dentro del Estado, ni en el ejercicio de sus derechos
políticos, sino como miembros-de la sociedad en sus relacio-
nes públicas, relaciones necesarias al mantenimiento mismo
de la sociedad". 6 1
Perf'eccionamiento del Estado administrativo
Bonnin se propuso establecer el carácter pwpio y distintivo
de !a administración pública, dar una idea neta de la mis-
ma, destilando aquello que le es esencial por cuanto su na-
59 C.-J. Boruiin,
Abrégé des Príncipes d'Adminis1m1io11,
Libraire-Edileui; Paris, 1829, p. XV!!. Charles-Jean Amable Costes.
administración pública, Fondo de Cultura Bonnin, Principios de
365-391. Económica. México, 2004, pp.
60 C.-J. Bonnin,
De l'Impoltance el de fu NéceS5ilé d'un Code
ti(, op. cit., pp. 30-32.
" C . - j , nonnm, t'nncipes d'Administration
Adr n inistra-
.,
Publique, !812, t . ! , pp. Vl!-VIII.
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350 ÁMRJTO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA UNA FILOSOFÍA DE LA HISTORIA
UNIVERSAL 35]
turaleza y objeto, <le1ivando de aquí el perfil del Estado do el desarrollo del Estado, la definición de
lo que es su
administrativo emergente. Tampoco usa este vocablo, pero competencia - y de lo que no lo e s - , y la
distinción entre lo
denota nítidamente su idea cuando identifica a la adminis- público y lo piivado. Esto obedece al hecho de
que el Estado
tración pública en el seno del Estado, junto con otras institu- puede ser mejor entendido en su función
y sus límites con
ciones, haciendo de aquél un Estado administrativo como base en la gubernamentalidad.
su rasgo característico. La gobernamentalidad representa el escenario
político
L a clave que lleva a la administración pública concebi- vigente caracte1izado por tres rasgos. E n primer
lugar; en-
da como una institución del Estado, junto con la justicia y traña un conjunto de instituciones, procc<limienlos,
aná-
lisis, reflexiones, cálculos y tácticas, que favorecen
¡
el gobierno, se hfflia en el cambio de cualidad de este último,
el des-
así como en el he l10 de que la administración emana de él. empefi.o de una forma de ejercicio del poder
específica y ¡
E n la Europa medieval el gobierno mgía poco, por decirlo compleja. 63 En segundo 1ugm representa una i ¡
tendencia que
de algún modo, pues buena parte de las funciones en prove- durante un largo periodo y a través de la
Europa occidental
cho de la colectividad eran desempeñadas por las corpora- implica un tipo de poder personificado por el gobierno,
re-
ciones piivadas, los poderes te1Titoriales y los individuos sultando de ello, por un lado, lu gestación de
una selie de
particulares. Es deci1 las aclividades del gobierno eran es- formas de régimen y, por el otro, el desarrollo
del saber po-
casas, de poca monta y normalmente discontinuas. Buena lítico. E n fin, la gobernamentalidad supone un
proceso a
parte del orden administrativo heredado por Roma ;;e había través del cual el Estado mercantilista del absolutismo
se
pdvatizado en favor de los feudos y los estamentos, en tanto transformó gradualmente en el Estado gobernativo
emana-

..
que el derecho romano se aplicaba parcialmente o era des- do de la era napoleónka, el cual administra una
cn: cien[c
conocido, y el orden estatal se lmbía casi eclipsado. Can'!cfa población urbana y rural, hace uso -de instrumentos ,.
,,,,,tY¡,•·'·'' del sa-
de lo que, con todo tino, Michel Foucauk definió como gu- -- ber económico y controla al aparato de seguridad
interior.
bemamentalidad, concepto que entraña una representación Implica, sencillamente, que la acthidad del
Estado es
fiel de los rasgos estructurales del acontecer estatal contem- continua, de modo que el gobierno rige administrando.
Es
poráneo-en el cual está sustentado el origen y desarrollo de decir, el gobierno no implica un puro mecanismo de induc-
la administración pública, así como su ra7.ón de ser. Lago- ción y conduccitín de actividades conccsionadas en entes
pri-
bernamentalidad constituye un fenómeno inherente al Esta- vados, o que les son cedidas del todo, asumiendo
un cúmulo
do moderno o, quizá mejor, de su existir desde que se g11ber- de tareas meramente subsidiarias y complementarias
de aqué-
nam('ntalizrí. 62 De hecho, el Eswdo se disting11l' d0 las llos, sino un hacer por sí mismo. En los tiempos
modernos
organizaciones de dominación que le precedieron por la el gobien10 es el principio primigenio de la
administración
aparición de la gubernamentalidad, más que por cualquier pública, pues ella consiste en lénninos generales
en el gobie10..
otro rasgo, a pesar de que existen más atributos igualmente no considerado en su acción parcial y en detalle,
así como
significativos. En efecto, la gobernamentalidad ha favoreci- en la ejecución de las leyes referentes a materias
generales y

J
comunes para toda la ciudadanía. Éste es uno de los
º' ;11ichel Foucault, "Governmcnta\ity", en Gmham B11rc-hdl - Colin ángu-
Gordon (eds.), The Foucault Efl"éct; Studies in Govemmentality, The UniveF-
j1v 0 f rh;"!'l " Pr;,. ('hlr-;,r:n 1aq1 1(1< " . ' _¡.;.¡,; lu4-,u-i.
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352 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA UNA FILOSOFÍA DE LA HISTORL\ UNIVERSAL

353
los sobresalientes de la administración pública entendida den a derramarse por toda Europa y
América donde la Re-
desde su perspectiva como traducción de nonnas generales volución tiene adeptos. 66 Ante hechos tan
móviles y mutan-
y abstractas, en actos singulares y concretos. tes, los principios de la administración .i¡¡
pública deben ser
.fijados y debidamente determinados, estar
apoyados en le-
yes positivas y cánones firmes, y ser
sumisos a una marcha
La ciencia de la administración pública uniforme e invariable.
La nueva ciencia surge como una necesidad
social y su
Una vez definidos nítidamente los confines de la adminis existencia tiene como propósito ocupar un
espacio público i. 1
tración pública corl'ib una institución del Estado que emana emergente, donde la sociedad como un todo
se vincule con '. 1

l. '·1·
del gobierno, diferenciándoscle - y que es diversa a la jus- las partes individuales que la integran. 67 La
ciencia de la ad*
/¡
J

ticia-, Bonnin se aboca a delinear los principios de una ministración ocupa un terreno de extensa 1
i ji
publicidad emer-
disciplina que es tan novel como el fenómeno de tal modo gente de la actividad ciudadana donde el
destino individual
conceptuado. Cuánta razón le asiste cuando afirma que "la no se puede cultivar sin el destino de la comunidad, ' ,¡l
toda vez
que el designio social está penetrado por la
I!
,¡)
ciencia de la administrnción es nueva", pues ha emanado fu e r za de la per'-
directamente de los progresos de la razón en materia legis- sonalidad individual. Ella consiste en un saber
que aborda
lativa y de organización política, dentro de los temas moder- un complejo cúmulo de vínculos entre la
sociedad y los ad-
ministrados, que se aplica a la conservación de
nos. Francia, fatigada de las disensiones políticas internas
se acogió al gobierno firme, activo y reparador que le brin nes por medio del obrar de la autoridad
esas relacio- ,¡
dó Napoleón, a través de leyes sabias, uniformes y ajustadas
pública sobre los
hombres y las cosas que pe11.enecen a !os propios
hombres,
..,1
a las costumbres de la nación. Por primera vez el paj:s lL_tvo '"'"'"' siempre en función del interés de todos. Corno
saber cientí · t1
leyes, es decir, los códigos civil, de procedimiento civil, de fi.co caracterizado como teoría y como práctica
social, puede
instrucción criminal y de comercio. entonces considerarse como el conocimiento
de relaciones
Débese sin embargo extender un crédito más al empera- sociales inherentemente administi-ativas, caracterizadas 1

ser de público interés. La administraciún pública por

dor: haber creado las condiciones propias para la existencia así conce-
de la ciencia de la administración, pues "elb sC'ní. p::ira las bida entraña una acción social sustentada en :¡
una sabiduría
generaciones futuras un monumento al genio de Napoleón". 64 basada en elementos naturales, y con base en
fundamentos
Bonnin, refrendando sin límite la excepcionalidad de su de principios universales y fijos. El concepto
administra-
época, proclama que "ha llegado el momento de crear la ción, amplio y comprensivo, tiene una con--espondencia
igual
ciencia de la administración. Los espíritus están más abier- mente magna: la ciencia de la administración ,-)
;í
que "es, en
tos a apreciar sus ventajas y beneficios"." 5 La nue,,a discipli- efecto, la ciencia de las relaciones entre la comunidad :;J
y los
na aspira a trascender en el tiempo y el espacio, y es.tablecer individuos, y de los medios de conservación de
esas mismas
generalidades universales, porque los nuevos tiempos tien- relaciones por la acción de las leyes y de los
magistrados
M Charles-k;in Ronnin, De l'lmporumce et de la Nécessilé d'¡m Code AJ- <lb Cl1ar!cs-Jcnn Bonnin, Principes d'Adminí.s1rmion
Publú¡ue, 1812, t. 1,
minislmtif. p. 9. p. X.1-!,· .
ó T/,_/-/' ; : . / r . ú
i< U,. . XV.
p

'
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ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
334
sobre las personas y las propiedades, en todo lo que intere-
sa al orden social".68
Bonnin se propuso tratar de la administración corno
ciencia respecto a la teoría que sustenta los principios pro-
ductores de las cosas administrativas; como arle por cuanto
a la J.plicación de los principios a la ejecución de las leyes, y
como institución política respecto al conjunto de la organi-
zación de las aut01idades ejecutoras.
Pue de ese m .lo como Bonnin pudo formular, por pri-
mera vez en la historia de la humanidad, 6 9 un sistema com-
plelo de la cie n cia administrativa sobre el cual fincar los cua-
tro principios universales de la administración pública para
todos los pueblos en la era moderna, a saber que la admi-
nistración nace con la comunidad; que su conservación es
su principio existencial; que la administración es el gobier-
no de la comunidad; que SL1 carácter es !a acción social, y
su atribución la ejecución de leyes de interés general. Ha-
bida cuenta de que su tiempo es el tiempo definitiYo, que
ya no hay más etapas que seguir, Charles-fran Bonnin
puede afirmar que: "cua]c;;quicra que sean los sistemas de
administración de los diversos pueblos con relación a b s
personas y las cosas, la doctlina administrativa es indepen-
diente de los tiempos y los países, y es por consecuencia
universal". 70
Como ya lo mencionarnos, la proyección universal d0 la
ciencia J e la administración pública dio inicio en PorlLigaL
donde la edición 1812 de los Principios se tradujo abn:'."dadn-
mcntc c lsi JO aiios después, 7 1 siendo una obra muy dinil-
gada enu-e los parlamentarios de ese país. En tanto que la
edición 1829 se consultaba como texto en la cátedra de dere-
cho público y constitucional de b l:niw•r.<;'tdad de Coimhra.
' C.-1. Bonnin, Abrégé des Príncipe d'1idministmtion, p. 3.
(,O Jbid., p. 14.
7o J/JiJ., p. :\XIV.
'' Extr,iclo tltJs princi p ios fwulamenlaes do sis1ema administrmi\'"
Fran9a por 111. Bonnin. e sua comvara,:ao con ns ¡,, Pn_,·ri,,: v i:-itrd"
nl
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1J l
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'. ! UNA FILOSOFÍA DE LA HISTORJ.\ lJ:-SlVERSAL 355
En fin: Bonnin sirvió de inspiración para la organizac10n
territorial de Portugal, donde se tornan los consejos france-
ses como modelo y se establecen los consejos portugueses de
prefectura. 72
En Espaüa su influencia no fue menos intensa, pues sus
ideas se dejan sentir en reformadores administrativos del ca-
libre de Javier de Burgos y Pedro Sáinz de Andino. 73 La cien-
:¡
cia de la administración pública espaüo]a nació directa- 1
mente de Bonnin, que es citado frecuentemente por Agustín
Silvela, José Posada de Hei--rera y Manuel Ortiz de Zúñiga. 74
Naturalmente también influyó a Alejandro Oliván, fundador
de ]a disciplina en España. 75
Pero Jo más impresionante es la presencia temprana de
r
'
Bonnin en la Nueva Granada, hoy Colombia, donde el pen-
sador administrativo francés fue consultado en 1840 por
Florentino González,76 y traducido en 1838 por Esteban Pe-
bres Cordero en la ciudad de Panamá. 77
Hay un pensador administrativo de gran talla: Lorenzo
\'On Stein (1815-1890), nacido en Sch]cwig cmmdo era domi-
•
n O Conselho de Estado sua Certidao de Nascimento, autoría de la profe- <
<
sora doctora Maiia da Glória Pinto Dias García, editado en 1998, httpJ/
w,v1N.Sta.mj.pt/capituloO l .htrnl.
13 Antonio Mesa Segura, La labor administrativa de Javier de Burgos,
Instituto de Estudios de Administración Local, .'11adrid, 1946. Pedro Sáinz
de Andino, Exposici,5n td rey n.s. sobre la :,•ítuaciún política del reino y me-
dios de su mstauración. En Jos<: María Garda Madarfa, El J}(!1tsamie11to ad-
minisrm1ivo de Sriinz de Andino 1829-1848, lmtituto Nacional de Adminfs.
!ración Pública, Madiid, 1982 (1829).
74Agustín Silvela, Estudios prdc1icos de administración, Madrid, Impren-
ta 1'\acional. 1839. José Posada de HetTera, l..eccion<'s de od111i1úsrmcÍó11,
I11liluto.1\a<.:io1ml de Aclmin.istradón Pública, Madiid, 1978 (1843), 3 t. Ve.t
sión facsímil. ,\Ianuel Oniz de Zúñiga, Eleme;¡tos de derecho adminislrati- .
vo, Imprenta y Librería de Sanz, Granada, 1842-1 S43, 3 l.
75Alejandro Oliv::in, De la administración pública con relación a Espaiia,
RoixEditor, Mndrid, 1843 (1842).
7" Florentino González, Elenientos de ciencia. administrativa, Imprenta
de J.A. Cualla, Bogotá, 1840. 2 ¡.
77 C.-1. Bonnln. Ciencia 11dmi11is1m1im: principios de adminfatración pú-
blica, c,slractados de la ohm f'rancesa de Cm-los Juan Bonnin, Imprenta de
,¡,., José Angel Santos, Panamá. 1.<nR T rwJ ,,0,, h ¡:-::cr:.:::.,!,u..,, f'á.,c: Cu,r.iem 1-
(obtenida de la edición francesa de IS 12).
,·o¡c , ,

356 Á;'v1B!TO DE LEGALIDAD CIENTÍfl(:A
nio danés. En 1832 estudió filosofía en Jena y Juego ingresó
a las aulas de la Universidad de Kjel para cursar jurispm-
dencia, donde se graduó en 1840 como Doctor en Derecho, y
así desempeñarse luego en la administración pública. Debe-
mos destacar que viajó a París donde conoció a Conside-
rant, Cabet y Luis Blanc, además de Karl ,\1mx. 78 Allí tuvo
sus primeros contactos con la ciencia de la administración
pública, sin duda en la obra de Bonnin, pues en buena parte
de su pensamir¡lflto yacen los conceptos desarrollados por el
, fundador de la disciplina. Lo dicho es patente a lo largo de la
obra monumentt1l de \fon Stein, 79traducida parcialmente al
italiano.80 Desde Viena su pensamiento administrativo se alar-
gó hacia Italia, y luego hacia los Estados Unidos de Améri-
ca, logrando con csln divulgación que e! ideario administra-
üvo de Bonnin se prolongara a través de la teoría de Loren:z
van Stein.
En 1887, Woodrow Wilson, cofundador del estudio de
la administración pública en los Estados Unidos de América
con Frank Goodnow, señaló sin reservas que la ciencia de la
administracíón no había sido cultivada hasta entonces en
.-..•=·"·=- sn país, pues allí no se podía encontrar un método científico
imparcial en las prácticas administrativas, ni tampoco un
sen1ido elemental de buena administración. En su lugar exis-
tía un estado caótico y de corrnpción. Los escritores estadu-
nidenses no habían tomado parte hasta ese momento en el
avance de la ciencia de la administración, que había sido
cultivada en Europa, principalmente por profesores francC'-
ses y alemancs. 8 1 Esta certera apreciación fue' rPcogida por
78Luis Día·¿ del Corral, Pnilogo. Lorenzo yon Stcin, Movin1ientos socia-
les)' monarqufa, Centro de Estudios Constitucionales, :\fadrid, 1981(!S50),
pp. JX-L\11J,
19Lon,nz v011Stt:in, Die Vc11wilt11ngs-Lelm.1, F. G. Gottnfrlicn Buchliand·
lung, SUutgnrl, 1864,1884, 8t. en JO vols.
"" Lorenzo Stein, L,¡ Scienz.a della Piibhlica Amministmz.ione, Uni<m·
Tipografi o·Ecli!rice, Tudn, 1897.
·" \-\'ood.n;\,· \\'ilson, "Tl,e Study o! Administration", Polirica/ Sc:i,·¡¡cc
Quanerlv. vol. 2. ni'irn ? Pq,¡,jn r•;:.,;,-1,,., 'Q9..,, ;;:. l '.::',222.
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UNA FILOSOFÍ.'\ DE LA HISTORIA UNIVERSAL 357
D. H. Martin, en cuyo trabajo con sugestivo título: "Déja n1:
French Antecedents of the American Public Administra-
tíon", se reconoce la precedencia francesa sobre el pensa-
·: miento administrativo estadunidense, destacándose natu-
,-: 1 r almente el papel de Bonnin.82
En efecto, el plan maestro de administración pública
dibujado por Napoleón foe calcado en todo el planeta, pero
no sin variaciones, cornxcioncs, enmiendas, extensiones y
adaptaciones al país del caso. Como el tiempo presente es el
último y definitivo, lo que ocurre en su interior es una marcha
amplificadora de la razón y la libertad, junto con el perfec-
cionamiento de las instituciones que las albergan. Todos los
textos de administrnción pública han hecho suyos la razún
y la libertad, y entre sus páginas, junto con una loa a esos va-
lores, se condena perpetuamente la improvisación, la irra-
cionalidad, el abuso, el despotismo y la coffupcicín. Como
efecto de la razón ha nacido un positivismo administrati\'O
extenso, y al lado de la libertad se ha ampliado el espíritu de
democracia, todas las administraciones públicas del plane-
"'""'· ta llegaron al fin de la histo1ia. Todas las refonnas son esfi.1er-
zos de perfeccionamiento del mismo plan maestro; de modo
que, cuando fracasan, como puede ocurrir, esto no hace sino
manifestar que el patrón fundacional todavía no requiere
del arreglo al cual se le sometió.
A lo largo y ancho de la lilcralura adminislrativa es visi-
ble ]a evidencia de lo dicho. Pero existen textos centrales
que reflejan, durante casi dos siglos, la ampliación y el per-
fccciomunit:nlu de la época final de la historia, comenzando
con la obra de Florentino González, 83 publicada un poco
después de la aparición de la última edición de los Princi-
pios; en cuyas páginas es obse1yable uno de los primeros
82D. H. Marlin, "DGja vu: French Ant<:ccdents of th c· Am.,.ri,·an Publk
l\dmínit.-ation", Public Admi11istra1ion Revie,v, vol. 47, núm. 4, Esta:itlos Uni·
dos, 19137.
"'Florentíno Gon;,.ii]ez. op. cil.
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358 ÁJVIBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA

resultados de la universalización de la administración pú-

blica en el tiempo presente. América ha sido incorporada a
la ciencia de la administración pública. Por su parte, Ale-
mania es rescatada del cameralismo ancestral por Lorenz
von Stein, cuya obra dicta el punto final de la ciencia de la
policía y la extensión de la nueva disciplina en todo el mun-
do gerrmí.nico. 84 Los Estados Unidos, luego de LID cultivo muy
' t":
intenso durante medio siglo, maduran su muy propia cien-
.J cia de la adr nistración pública por medio del trabajo princi-
(;.· pal de Dwight Waldo, que al mismo tiempo de fortalecer
1 sus cimientos epistemológicos logra un balance magistral
\_.- entre los imperativos de la r azón y la libertad.85 En fin, lapa-
r.\-_ tria de Bonnin ve nacer un libro magistral donde su autor,
Bernard Gomnay, 36 sitúa la administración pública en su
singularidad, y retrata en su interior el mundo administrati-
vo universal de sus días.
Hcgelianamente habhm<lo, la administración pública es
un producto del fin d.e la historia.
;¡
EPÍLOGO
LA ADMINISTRACIÓN pública puede ser tratada a la luz de una
filosofía de la historia universal, es decir; visualizada bajo
algún lente comprometido con una perspectiva singular acep-
table por unos, rechazable por otros. Puede ser interpretada de
un modo t r ascendental como cualquier otra manifestación
de la vida de una sociedad, ascendiendo en sus aspiraciones
hacia una explicación científica tan necesaria como en otros
campos del conocimiento. No debemos olvidar que entre la
valiosa literotura administrativa estadunidense producida a
lo largo dela plimera mitad del siglo XX, el escrito principal de
Dwight Waldo sobre el Estado administrativo se destaca sin-
gularmente por haber superado las visiones de la administra-
ción pública que la abordan casi como una pura herramien-

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ta. Watdo se propuso discutir sobre epistemología y teolia,
de W1modo similar como lo hicieron en su tiempo sociólogos

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y politólogos estadunidenses ian destacados como Talcott
Parsons y David Easton con sus respectivas disciplinas.
Una visión filosófica acerca la administración pública
que la vincule con los fines superiores del hombre, así como
con sus valores, destaca su compromiso con ellos. La libertad,
i( que en todo caso es el producto final y supremo de la histo-
ria, es sin duda uno de los valores cuya custodia preciada
debe asumir la administración pública. De no ser así, no
hablemos de progreso, sino de retroceso. Pero sobre todo,
>4 Loren,; Yon Stein, Dfo Ve1waltw1g.,-Lehre; y lfanb,1ch der Verwallw1¡:.,- sólo en la medida en que los académicos ocupados en el que--
Leh re 1md Jlenvaltungs-R.edu, F. G . Gottafchen Buchhandlung, Suutgnrl,
1870. hacer científico inherente a la administración pública asuman
s Dwight W.:i ldo, The Adminístmtive State, The Ronald Pn,ss, Nueva un compromiso pleno con ella, llegará finalmcnlc a ser reco-
York, 1948.
M Bernar<l Gournay, lntroduczion a la Science Administm.ti,•a. Lih,,.;,...,
nocida iun1'n rnn fa r;pnr;'.c p8litiw, b. ,:.::.::,;.0rnfli y ia .:,-uciulu-
C:- ;,¡u1«11Ll i...uim, i-'t1ns, 1'>'00. gía, pues es una ciencia tan noble como sus hennanas.
359