La Reforma Política de la Ciudad de México: ¿Avances o

Retrocesos?

Facundo González Bárcenas

No en todos los países existe un Distrito Federal, sino sólo

en aquellos que han optado por una u otra modalidad del
régimen federalista. El federalismo consiste, básicamente,
en una forma de organizar el Estado. En el federalismo hay,
cuando menos, dos niveles de gobierno; cada uno de ellos
tiene especificadas sus facultades y atribuciones, de manera
que no exista confusión en qué facultades y atribuciones
corresponde a cada uno de ellos. En general, en términos
doctrinarios el federalismo es resultado de un pacto entre
estados libres y soberanos que deciden asociarse en una
nación y, por lo tanto, generan otro nivel de gobierno, el
federal o nacional. Así, del pacto federal se derivan dos
niveles de gobierno: el nivel estadual o subnacional, y el
nivel federal o nacional. A estos dos niveles de gobierno
puede añadirse un tercer nivel, como en el caso mexicano,
pues los estados —reconocidos como libres y soberanos— se
pueden organizar internamente mediante municipios.
Una vez establecido el pacto federal, es necesario
determinar qué territorio será la sede de los poderes
federales. Este asunto se planteó en el caso de Estados
Unidos, país que optó por establecer un régimen federal
como resultado del pacto entre sus antiguas colonias.
Decidieron que su distrito federal, es decir, el asiento de los
poderes federales, se ubicara en una extensión de 100 millas
cuadradas —aunque después la redujeron a 62 millas
cuadradas— donadas por los estados de Maryland y
Virginia. Así se formó el Distrito de Columbia, en un
territorio muy pequeño y poco habitado cuyo gobierno local
sería ejercido por comisionados de los poderes federales. No
se optó por que en el Distrito de Columbia hubiera un
gobierno local electo por el voto popular, pues de haber sido
así, un gobierno ajeno a los poderes federales hubiera
gobernado la sede de éstos. Otra razón fue el pequeño
tamaño del Distrito de Columbia y el reducido número de
sus habitantes. Por estas razones se concedió que la
administración local estuviera a cargo de los comisionados
de los poderes federales.
También en México, como resultado del pacto federal
establecido en la Constitución liberal de 1824, fue creado un
Distrito Federal, sólo que —a diferencia del caso
estadounidense— no se estableció en un territorio pequeño
y casi deshabitado sino, por el contrario, en un territorio
mucho más grande y poblado: la ciudad de México. Mientras
que en el Distrito de Columbia de Estados Unidos sólo muy
pocos habitantes se verían impedidos de elegir a sus
gobernantes locales, pues éstos serían designados por los
poderes federales, en el caso mexicano el costo fue mucho
mayor: al establecerse el Distrito Federal en la ciudad de
México, se impidió que una proporción importante de la
población nacional pudiera elegir a su gobernador o a sus
legisladores locales, lo que constituyó, desde el principio, un
fuerte déficit democrático.1 Los ciudadanos del Distrito
Federal sólo podrían elegir a sus autoridades municipales,
es decir, a los ayuntamientos que existían en aquel entonces
en la ciudad de México. Sin embargo, los municipios fueron

1Se calcula que en 1790 la ciudad de México tenía una población de 104 760 habitantes; en 1820, de 179 830 habitantes;
en 1857, de 200 000 habitantes; en 1882, de 338 000 habitantes. Véase Hira de Gortari y Regina Hernández (1988: 270).
Al despuntar el siglo XX, el Distrito Federal tenía una población de 541 516 habitantes; en 1930, de 1 229 576 habitantes;
en 1950, de 3 050 442 habitantes; en 1980, de 8 360 192 habitantes, y en 2000, de 8 591 309 habitantes. Véase María
Eugenia Negrete (2000: 247-255).
sustituidos en 1928 por las delegaciones, con autoridades
también designadas por el Ejecutivo federal.
Cabe destacar que de 1928 a 1997, los ciudadanos del
Distrito Federal sólo podían participar en las elecciones
presidenciales y en la elección de senadores y diputados
federales, a diferencia de quienes habitaban el resto de las
entidades de la república; éstos elegían además a sus
autoridades locales: gobernador, diputados locales y
ayuntamientos. En términos históricos, éste fue el problema
fundamental del régimen de gobierno del Distrito Federal
desde su origen en 1824: los numerosos ciudadanos de la
ciudad de México no tenían los mismos derechos políticos
que los del resto de la república, pues no contaban con la
posibilidad de elegir a sus autoridades locales. En el Distrito
Federal existía una tutela antidemocrática del gobierno
federal que hacía que quienes habitaban en la capital del
país fueran, como se decía, “ciudadanos de segunda”.
Con el tiempo, en particular durante la segunda mitad del
siglo XX, la explosión demográfica de la ciudad de México fue
impresionante, a tal punto que la convirtió en una de las
concentraciones humanas más grandes del planeta. Por ello,
el hecho de que millones de ciudadanos no pudieran elegir a
sus gobernantes y legisladores locales constituyó un déficit
democrático de alcance nacional. Sólo hasta fechas muy
recientes se efectuó un proceso con el que se ha avanzado, en
medio de resistencias, hacia la superación de esta injusticia
histórica.
El Distrito Federal no estuvo al margen de la inestabilidad
política que imperó en México durante gran parte del siglo
XIX. Como el Distrito Federal era una creación federalista,
en los periodos en que triunfaba el bando conservador y
centralista, el Distrito Federal y los estados desaparecían
para ser sustituidos por Departamentos, cuyos gobiernos
eran seleccionados, en su totalidad o en gran parte, por las
autoridades nacionales. Cuando de nueva cuenta triunfaban
los liberales y federalistas, los estados y el Distrito Federal
reaparecían. No fue sino hasta la época de la República
restaurada, y especialmente en el porfiriato, cuando el
Distrito Federal obtuvo carta de naturalización.
Además, no siempre los habitantes del Distrito Federal
pudieron participar en la elección de los legisladores
federales y del presidente de la república. Al aprobarse la
Constitución de 1824, el Distrito Federal no intervenía en la
elección de presidente, vicepresidente, senadores y
diputados federales, como sí lo hacían los estados de la
república. Dos años después, en 1826, se le otorgó el derecho
de elegir diputados federales, y en 1847 el de elegir
senadores y participar en la elección de presidente de la
república. La Constitución de 1857 estableció un Congreso
unicameral con la Cámara de Diputados, por lo que los
habitantes del Distrito Federal pudieron elegir diputados
federales. Como el presidente de la república era elegido por
las legislaturas locales y el Distrito Federal no contaba con
una, se le otorgó el derecho de participar mediante votación
indirecta. Al crearse la Cámara de Senadores en 1874, se
acordó que el Distrito Federal elegiría dos senadores.
La Constitución de 1917 también reconoció el derecho de
los ciudadanos del Distrito Federal a elegir presidente,
diputados federales y senadores. En cuanto al gobierno de la
entidad, el Distrito Federal nunca tuvo el derecho de elegir
gobernador, ya que éste siempre fue designado por las
autoridades nacionales. Sólo hasta 1993 se acordó un
rebuscado procedimiento de elección indirecta de jefe del
Distrito Federal y, con la reforma de 1996, finalmente se
reconoció el derecho de elegir al jefe de Gobierno mediante
elección directa. Asimismo, el Distrito Federal nunca había
contado con un Congreso local; fue en 1987 cuando se decidió
crear la Asamblea de Representantes, aunque con
atribuciones muy limitadas; hoy en día existe la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, con amplias facultades.
De esta manera, en términos históricos, el único reducto
de gobierno formalmente representativo lo aportó el régimen
municipal. Sin embargo, siempre estuvo acosado por las
autoridades generales hasta su desaparición en 1928. La
Constitución de 1824 postuló la existencia de ayuntamientos
en el Distrito Federal, pero en 1826 sus rentas pasaron a la
federación. En 1835, las Siete Leyes centralistas sometieron
los ayuntamientos a los prefectos y subprefectos nombrados
por las autoridades centralistas, lo que sería ratificado por
los gobiernos federalistas inmediatamente posteriores. En
1854 las autoridades centralistas decidieron la sustitución
del ayuntamiento del Distrito de México por un gobernador
designado. Con la Constitución de 1857 subsistió la figura de
los prefectos. En 1858, el gobierno centralista resolvió que
los fondos de la ciudad de México fueran administrados por
una junta de propios y arbitrios, y en 1859 decidió que los
ayuntamientos fueran designados por los gobernadores. En
1861 el gobierno juarista puso la municipalidad de México a
cargo del gobernador, y a los partidos del Distrito Federal a
cargo de prefectos designados por el gobernador. Durante la
Intervención francesa, el Ayuntamiento de la Ciudad de
México quedó bajo la tutela de un alcalde nombrado por el
emperador, si bien los regidores eran elegidos por el voto
popular.
En 1900, ya en el porfiriato, los ayuntamientos fueron
caracterizados como cuerpos consultivos. En 1903 se
determinó que el orden municipal dependiera del Ejecutivo
federal y se negó personalidad jurídica a los ayuntamientos,
por lo que sus bienes, acciones y obligaciones, así como la
facultad reglamentaria, pasaron al gobierno federal. Los
ayuntamientos quedaron subordinados a los prefectos
nombrados por el presidente, y el de la ciudad de México
quedó a cargo de un gobernador. La administración y
recaudación de impuestos, derechos y rentas de los
ayuntamientos de la entidad pasaron a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. La Constitución de 1917
determinó que los ayuntamientos se elegirían mediante
votación popular directa, pero en marzo de ese año fue
suprimido el ayuntamiento de la municipalidad de México y
su administración se entregó a un consejo nombrado por el
presidente de la república. Finalmente, la reforma
constitucional de 1928 liquidó al régimen municipal en el
Distrito Federal.
Durante gran parte del siglo XIX los ayuntamientos
padecieron aguda inestabilidad en su integración;
frecuentemente fueron disueltos e integrados en función del
bando prevaleciente en la política nacional; eran
permanentes las penurias económicas y recurrentemente se
hacía presente el intervencionismo de las facciones que se
disputaban el gobierno nacional, debido, entre otras razones,
a las atribuciones de los ayuntamientos en materia de
organización electoral. Sólo con el gobierno de Díaz fue
posible que los ayuntamientos entraran en una franca
estabilidad precisamente al estilo porfirista, es decir,
mediante el asfixiante reeleccionismo de la clase política
dominante. Ya en los años de la Revolución mexicana, los
gobiernos municipales del Distrito Federal fueron terreno en
disputa por parte de los grupos en conflicto, hasta la
desaparición de los municipios en 1928.
La cancelación del régimen municipal en el Distrito
Federal en 1928 terminó con el último reducto de
representación política local de la sociedad capitalina.
Entregar completamente el gobierno de la entidad a los
poderes federales fue una medida que favoreció la
constitución del presidencialismo —es decir, la exagerada
concentración de facultades legales y metalegales en el
presidente de la república— y, más adelante, la hegemonía
del partido oficial. Debido al vacío de representación política
local de la sociedad capitalina, fue creado el Consejo
Consultivo, integrado mediante una limitada representación
corporativa y con facultades sumamente reducidas, además
con una clara subordinación al gobierno de la entidad. Por
estas razones, a pesar de las posteriores reformas a su
integración y a sus facultades, el Consejo Consultivo fue un
fracaso como instancia representativa.
En 1941, una nueva Ley Orgánica dividió el Distrito
Federal en 12 delegaciones y la ciudad de México, disminuyó
las facultades del Consejo Consultivo —prohibiéndole las
ejecutivas y decisorias— y eliminó los Consejos
Delegacionales. La Ley Orgánica de 1971 delimitó las 16
delegaciones actuales y definió las Juntas de Vecinos de cada
delegación como instancias de participación ciudadana,
cuyos presidentes integrarían el Consejo Consultivo; a éste
se le asignaron atribuciones, como la de poner a la
consideración del jefe del Departamento proyectos de leyes y
reglamentos, o reformas a los vigentes, así como informarle
de deficiencias en la administración pública y en la
prestación de servicios públicos. Sin embargo, las opiniones
o resoluciones del Consejo Consultivo y las Juntas de
Vecinos no obligaban al jefe del Departamento ni a los
delegados.
En 1978 se incorporaron al Artículo 73 de la Constitución
los mecanismos de referéndum e iniciativa popular en el
Distrito Federal; sin embargo, estos derechos nunca fueron
reglamentados y posteriormente,, en 1987, fueron
suprimidos del texto constitucional. En 1978 fue publicada
una nueva ley orgánica, a la que en 1983 se le hicieron
reformas para introducir especificaciones en materia
administrativa y de estructura de gobierno, pero sin
alteraciones esenciales al régimen político de la entidad. Con
esta ley se crearon diversos “órganos de colaboración vecinal
y ciudadana”: Comités de Manzana, Asociaciones de
Residentes (en colonias, pueblos, barrios o unidades
habitacionales) y Juntas de Vecinos (a nivel delegacional),
además del Consejo Consultivo.
Entre 1928 y 1988, el Distrito Federal quedó a merced de
la voluntad del presidente de la república, tanto en lo
gubernamental como —si se considera la subordinación del
Congreso al Ejecutivo federal— en lo legislativo. Sin
embargo, los partidos de oposición y diversos sectores
sociales nunca dejaron de demandar la democratización de
la entidad y la constitución de un gobierno local propio
mediante la erección del estado 32 (o Estado de Anáhuac,
como se le decía entonces) de la república. Se trataba de
millones de habitantes gobernados mediante una estructura
verticalista en la que el jefe o regente del Departamento
rendía cuentas no a los gobernados sino al presidente, y los
delegados lo hacían al primero. Diversos argumentos se
esgrimieron en defensa de esta situación, por ejemplo, que
cuando los capitalinos votaban por presidente de la
república estaban también votando por el gobernante local,
o bien que los habitantes de la entidad resultaban
beneficiados al ser gobernados por los poderes federales,
pues recibían el subsidio financiero proveniente de las arcas
federales. No obstante, la entidad que más proporción de
votos otorgaba consistentemente en cada elección a los
partidos de oposición era precisamente el Distrito Federal.2
Diversas manifestaciones sociales y políticas —ya las
movilizaciones de sectores y grupos inconformes, ya la
insistente demanda de los partidos, ya la movilización social
en respuesta a la emergencia de los sismos de 1985— hacían
evidente la necesidad de introducir cambios en la cada vez
más insostenible forma de gobernar a la entidad. Así, en
1987 se aprobó una tímida reforma para crear la Asamblea
de Representantes del Distrito Federal, con facultades muy
limitadas, prácticamente reducidas al ámbito
reglamentario. Sin embargo, la intensa actividad de esta
naciente institución contribuyó a fortalecer la demanda de
democratizar el régimen jurídico-político de la entidad.
Además, los argumentos que se esgrimían para justificar la
ausencia de un gobierno local elegido por los ciudadanos,
fueron cayendo por tierra. En el sexenio 1988-1994 se logró
la autosuficiencia financiera de la ciudad de México, y los
resultados electorales oficiales de 1988 en el Distrito Federal
otorgaron al Partido Revolucionario Institucional (PRI) y a
su candidato a la presidencia de la república sólo un
raquítico 27.25%, en tanto que Cuauhtémoc Cárdenas,
postulado por los partidos del Frente Democrático Nacional,
obtuvo 49.22% de los votos. El candidato a la presidencia
postulado por el PRI perdió en el Distrito Federal; los
electores de la ciudad de México optaron por un candidato
opositor. Pese a ello, una vez más fue el nuevo presidente de
la república quien designó al jefe del Departamento, y éste,
con el acuerdo del primero, nombró a los titulares de las
delegaciones políticas. En síntesis, quien fuera el candidato
perdedor en el Distrito Federal se arrogó la atribución de

2La comparación entre la proporción de votos otorgados al PNR-PRM-PRI y los obtenidos por los partidos de oposición
en el Distrito Federal, tanto en elecciones presidenciales como legislativas entre 1929 y 2003, puede consultarse en Pablo
Javier Becerra (2005: 291-357).
designar gobernantes a la población que lo rechazó en las
urnas. De esta manera se profundizó la ilegitimidad del
procedimiento para imponer autoridades locales en el
Distrito Federal.
Ya antes, con la Ley Orgánica de 1971, había sido
aprobada la creación de las Juntas de Vecinos de cada
delegación, y con la Ley Orgánica de 1978 obtuvieron
reconocimiento los Comités de Manzana, las Asociaciones de
Residentes y las Juntas de Vecinos, junto al Consejo
Consultivo. Sin embargo, tres razones harían inoperantes
estas instancias como representación social de los
habitantes del Distrito Federal. En primer lugar, fueron
concebidas como órganos de colaboración de las autoridades
y, en cuanto tales, tenían facultades muy reducidas; en
segundo lugar, efectivamente fueron en su mayoría
controladas por las autoridades delegacionales y del
Departamento, y en tercer lugar, su integración había sido
ganada mayoritariamente por el partido hegemónico, que
entre otros beneficios las utilizaba como parte de su
estructura partidista en épocas electorales. Asimismo, el
derecho al referéndum y a la iniciativa popular en el Distrito
Federal había sido introducido en el texto constitucional en
1978; pero la audacia de esta medida se trocó rápidamente
en temor, por lo que se evitó reglamentar estos mecanismos
de participación democrática, lo que los hizo impracticables;
finalmente, fueron retirados de la Constitución en 1987.
Se trataba de tímidos e infructuosos intentos que
implícitamente estaban reconociendo la necesidad de
otorgar participación a los habitantes del Distrito Federal en
la conformación de órganos de representación local. En este
marco, la creación de la Asamblea de Representantes en
1987 fue la decisión que inauguró, al calor de la transición
política del país, un proceso de transformación del régimen
jurídico-político del Distrito Federal, proceso que se
prolongaría con las reformas de 1993 y de 1996, las cuales
dotaron a la entidad de “órganos” de gobierno propio en un
esquema de gobierno compartido con los poderes federales.
La I Asamblea de Representantes del Distrito Federal fue
integrada con base en los resultados de las elecciones de
1988 en la entidad. En esta integración y sólo mediante el
recurso de la llamada cláusula de gobernabilidad, el PRI
logró tener dos representantes más que el resto de los
partidos, lo que anunció el difícil escenario para la
continuidad de la dominación priista en la ciudad de México.
La Asamblea fue creada con facultades sumamente
restringidas, por lo que no podría aprobar leyes —ni la de
Ingresos ni el Presupuesto de Egresos—; sólo podría emitir
bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno
y, entre otras facultades de rango similar, realizar
actividades de consulta, promoción, gestoría, evaluación y
supervisión de las acciones administrativas y de gobierno, y
dirigir recomendaciones a las autoridades del
Departamento.
El 25 de octubre de 1993 se aprobó una reforma
constitucional que introdujo algunos cambios importantes
en el régimen jurídico-político del Distrito Federal. Se
facultó al Congreso de la Unión para expedir el Estatuto de
Gobierno del Distrito Federal y para continuar legislando en
el ámbito de la capital de la república, con excepción de las
“materias reservadas a la Asamblea de Representantes”, y
para aprobar anualmente los montos de endeudamiento del
gobierno de la entidad. Sin embargo, la Cámara de
Diputados tuvo que ceder a la Asamblea de Representantes
la facultad de aprobar el Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal. Se creó la figura de jefe del Gobierno del Distrito
Federal, cuyo nombramiento seguiría un intrincado
procedimiento. Sin embargo, este procedimiento nunca llegó
a aplicarse, ya que fue desechado por la nueva reforma de
1996. Asimismo, la Asamblea de Representantes obtuvo
facultades legislativas en diversas materias locales. Entre
sus facultades se incluyeron: expedir su Ley Orgánica;
aprobar anualmente el presupuesto de egresos del Distrito
Federal; revisar la cuenta pública del año anterior; expedir
la Ley Orgánica de los Tribunales de Justicia del Distrito
Federal y la del Tribunal de lo Contencioso Administrativo;
presentar al Congreso de la Unión iniciativas de leyes o
decretos en materias relativas al Distrito Federal; legislar
en el ámbito local en diversas materias, a saber:
administración pública local; presupuestos, contabilidad y
gasto público, y regulación de su contaduría. Otro elemento
innovador fue mandatar al Congreso de la Unión para que
en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal incluyera las
bases de la integración, por medio de elección directa en cada
demarcación territorial, de un consejo de ciudadanos, con el
fin de que éste interviniera en la gestión, supervisión,
evaluación y, en su caso, consulta o aprobación de aquellos
programas de la Administración Pública del Distrito Federal
que para las demarcaciones determinaran las leyes
correspondientes. La Ley estableció la participación de los
partidos políticos con registro nacional en el proceso de
integración de los Consejos Ciudadanos.
De esta manera desaparecieron lo mismo la figura de
Consejo Consultivo de la Ciudad de México que la de Juntas
Vecinales. De acuerdo con un artículo transitorio, los
consejeros ciudadanos se elegirían en 1995. Posteriormente,
este mandato fue incluido en el Estatuto de Gobierno
aprobado en 1994. No obstante, la primera Ley de
Participación Ciudadana aprobada en 1995 por la Asamblea
Legislativa, negó a los partidos políticos el derecho de
participar en dicha elección.
En el marco de la reforma electoral federal de 1996,
también se introdujeron cambios importantes en el régimen
del Distrito Federal. Antes, la definición constitucional
señalaba que el Gobierno del Distrito Federal estaría a cargo
de los poderes de la Unión, es decir, los poderes federales, y
que los ejercería tanto directamente como a través de los
órganos de gobierno de la entidad: la Asamblea de
Representantes, el jefe del Distrito Federal y el Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal. A partir de la
reforma de 1996, el gobierno de la entidad está a cargo de los
poderes federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y
judicial locales. Este nuevo régimen de gobierno compartido
por los poderes federales y los órganos locales, explica que el
Distrito Federal no contara con poderes locales a semejanza
de los estados de la república, sino sólo con “órganos” locales
de gobierno.
Una de las contribuciones más importantes de la reforma
es que el jefe de Gobierno del Distrito Federal sería electo
por votación universal, libre, secreta y directa, y que la
primera elección de jefe de Gobierno se efectuaría en 1997,
con la salvedad de que éste duraría sólo tres años en el cargo,
con el propósito de que en el año 2000 se eligiera un nuevo
titular que ejercería seis años el cargo. No obstante, la
Cámara de Senadores podría remover al jefe de Gobierno,
decía la Constitución, “por causas graves que afecten la
relación con los poderes de la Unión o el orden público de la
entidad”. Si esta situación se presentara, el presidente de la
república propondría al Senado al sustituto del funcionario
removido. En caso de falta absoluta del jefe de Gobierno,
sería el órgano legislativo local el encargado de hacer la
designación del sustituto para concluir el periodo de su
antecesor. A diferencia de lo previsto para el resto de las
entidades federativas, el mando de la fuerza pública local y
la designación de su titular corresponderían al presidente de
la república y no al jefe de Gobierno. Asimismo, el
nombramiento o remoción del procurador de Justicia del
Distrito Federal eran atribuciones del jefe de Gobierno, pero
para ejercerlas requeriría la aprobación del titular del Poder
Ejecutivo federal.
Otra innovación de la reforma consistió en que a partir del
año 2000 los titulares de las demarcaciones políticas
conocidas como delegaciones serían electos por el voto libre,
secreto y directo de los ciudadanos, aunque se previó que en
1997 y por única ocasión, sería el nuevo jefe de Gobierno
quien propondría a la Asamblea Legislativa a los titulares
de las delegaciones. Asimismo, desapareció del texto
constitucional la figura de Consejos Ciudadanos de las
Delegaciones. La Asamblea de Representantes cambió su
nombre por el de Asamblea Legislativa del Distrito Federal
y amplió sus facultades legislativas.3 Mantuvo su
composición de 40 legisladores de mayoría y 26 de
representación proporcional, pero ahora serían llamados
diputados y no representantes. Estas nuevas nominaciones
correspondieron al incremento de las facultades del órgano
legislativo, entre ellas la de aprobar la legislación electoral
local. No obstante, a diferencia de los estados de la república,
la Asamblea sólo ejercería aquellas facultades que le son
expresamente conferidas, ya que las demás seguirían
correspondiendo al Congreso de la Unión; por ejemplo, la
aprobación de los montos de endeudamiento incorporados en
la Ley de Ingresos o la aprobación del Estatuto de Gobierno.
3 La Asamblea Legislativa incorporó facultades en las siguientes materias: electoral local (a partir del 1 de enero de 1998,
con lo que en ese mismo año la Asamblea aprobó el Código Electoral del Distrito Federal y lo reformó en 1999), de registro
público de la propiedad y de comercio, de servicios de seguridad prestados por empresas privadas, de adquisiciones y
obra pública, y de responsabilidades de los servidores públicos de los tribunales judiciales del fuero común. Las facultades
legislativas en materia civil y penal podrían ejercerse a partir del 1 de enero de 1999. Véase Eduardo Castellanos (1998:
219-223).
Que la Asamblea mantendría un estatus jurídico menor que
el de los Congresos locales, lo demuestra el hecho de que no
participaba en el procedimiento de reformas
constitucionales.
En 1997 se promulgaron reformas al Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal, con el fin de precisar algunos aspectos
de la reforma constitucional de 1996; entre otras, se
incorporaron las figuras de iniciativa popular y plebiscito
para ser detalladas en la nueva Ley de Participación
Ciudadana, así como las figuras correspondientes al
Instituto Electoral y el Tribunal Electoral del Distrito
Federal. Además, dichas reformas señalaron los criterios
para la normatividad electoral, criterios que se plasmarían
en el Código Electoral del Distrito Federal (Becerra, 2001).
Asimismo, la nueva Ley de Participación Ciudadana,
aprobada por la Asamblea en noviembre de 1998, incorporó
la figura de Comités Vecinales elegidos en cada colonia,
barrio, pueblo o unidad habitacional; reguló los mecanismos
de plebiscito, referéndum, iniciativa popular, audiencia
pública y consulta vecinal, y precisó las facultades de los
Comités Vecinales.
Durante los años transcurridos a partir de la reforma de
1996 y hasta antes de las elecciones de 2015, destacaron tres
factores relevantes en la vida política de la ciudad de México:
1. El claro predominio del Partido de la Revolución
Democrática (PRD), que ha ganado la Jefatura de Gobierno
en 1997, 2000, 2006 y 2012; ocupado la gran mayoría de los
gobiernos delegacionales, y logrado consistentes mayorías
en la Asamblea Legislativa, a despecho del divisionismo
interno de este partido.4 A este primer factor hay que
agregar que durante el periodo mencionado el gobierno
federal, asentado en la ciudad de México, ha sido detentado
4Las recientes elecciones locales de 2007 dieron como resultado un espectacular cambio en el sistema de partidos en el
Distrito Federal, al que me referiré más adelante.
por otros partidos: primero por el PRI, entre 1997 y 2000;
después por el Partido Acción Nacional (PAN), entre 2000 y
2012, y en la actualidad nuevamente por el PRI.
2. Un complejo, diverso y desigual proceso de maduración
ciudadana de los habitantes del Distrito Federal. A pesar de
sus insuficiencias, este proceso haría imposible un régimen
jurídico-político como el que se vivió en el pasado reciente.
3. Las carencias percibidas desde una perspectiva
democrática, del régimen de gobierno compartido por los
poderes federales y los órganos locales del Distrito Federal.
En particular, el diseño de gobierno compartido del
Distrito Federal y el hecho de que haya distintos partidos
gobernantes en los niveles local y federal, han llevado a
fricciones que ponen de manifiesto una doble necesidad:
dotar de autonomía a la ciudad de México, a semejanza de
los estados de la república, y crear plenos poderes locales de
gobierno y representación. Existe una larga lista de dichas
fricciones y de francos conflictos — acumulados durante
estos años— entre el gobierno local y el gobierno federal, si
bien el actual jefe de Gobierno ha mostrado tener mayor
cercanía al gobierno federal, lo que le ha valido diversas
críticas.
Otro modo de imponer decisiones a los órganos de gobierno
y representación de la ciudad de México ha sido el ejercicio
de las facultades del Congreso federal para realizar reformas
al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. En el marco de
estas diferencias, no estuvieron ausentes las amenazas de
que el Senado destituyera al jefe de Gobierno del Distrito
Federal “por causas graves que afecten la relación con los
poderes de la Unión o el poder público de la entidad”. Cabe
recordar que en este caso, y hasta antes de la reforma de
2015, el presidente propondría un sustituto al Senado, el
cual lo aprobaría por mayoría simple.
 Es claro que el diseño de gobierno compartido del Distrito
Federal, que involucraba a los poderes federales y a los
órganos locales sin una clara delimitación de facultades y
atribuciones, facilitaba y a veces provocaba conflictos entre
ambos gobiernos. La solución de fondo sería reconocer a la
ciudad de México una autonomía equiparable a la que tienen
los estados con respecto a los poderes federales. Sin
embargo, la viabilidad de una reforma de este tipo tendría
que por la correlación de fuerzas en el Poder Legislativo
federal, pues es el Congreso General —y no la Asamblea
Legislativa— el que tiene facultades para reformar la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las
tenía para reformar el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal.
En este marco, el 13 de noviembre de 2001 la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal presentó a la Cámara de
Diputados un proyecto de decreto que pretendía reformar
ocho artículos constitucionales para fortalecer la autonomía
del régimen de gobierno del Distrito Federal. El contenido
básico de esta iniciativa está expresado en los siguientes
puntos:

a) Facultar a la Asamblea Legislativa para aprobar los

montos de endeudamiento del Distrito Federal.
b) Requisito de mayoría calificada de dos terceras partes de
los miembros del Senado, para remover al jefe de Gobierno
del Distrito Federal, quitando esta facultad a la Comisión
Permanente, y elaboración del reglamento respectivo para
especificar los casos y el procedimiento de remoción.
c) Facultar a la Asamblea Legislativa para aprobar el
Estatuto Constitucional del Distrito Federal, que determine
la autonomía de la entidad en su régimen interior, es decir,
poner fin al régimen de gobierno compartido entre los
poderes federales y los órganos locales para dejarlo a cargo
de estos últimos.
d) Facultar a la Asamblea Legislativa para legislar en todo
lo referido al Distrito Federal, salvo lo expresamente
conferido al Congreso.
e) Elección de un diputado local por cada 200,000
habitantes.
f) Facultar a la Asamblea Legislativa para iniciar leyes
ante el Congreso, en cualquier materia.
g) Participación de la Asamblea Legislativa en el proceso
de aprobación de reformas a la Constitución.
h) Nombramiento del procurador por el jefe de Gobierno del
Distrito Federal, con la ratificación por la Asamblea
Legislativa.
i) Participación del Distrito Federal en los fondos de
aportaciones del Ramo 33.
j) Creación de un régimen de responsabilidades de los
servidores públicos del Distrito Federal (con el que se podría
evitar la participación del Congreso de la Unión o de una de
sus Cámaras para conocer y resolver sobre juicio político y la
declaratoria de procedencia de servidos públicos del Distrito
Federal).
k) Sometimiento de los bienes de dominio público de la
Federación ubicados en el Distrito Federal, a la jurisdicción
exclusiva de los poderes de la Unión, y expedición de la Ley
respectiva.

La minuta presentada por la Asamblea Legislativa ante la

Mesa Directiva de la Cámara de Diputados —la cual, vale la
pena subrayarlo, no consideró el régimen de las delegaciones
políticas— llevaba ya un importante consenso de los grupos
partidistas presentes en la Asamblea. La Cámara de
Diputados hizo algunos cambios de menor importancia a la
iniciativa y ésta fue aprobada por el pleno, el cual procedió a
enviarla a la Cámara revisora, es decir, la de senadores.
Desafortunadamente y por una clara decisión política de los
grupos parlamentarios del PRI y el PAN, en el Senado la
minuta entregada por la Cámara de Diputados quedó
“congelada”.
Sin embargo, en la medida en que el régimen jurídico-
político del Distrito Federal continuaba siendo un problema
no plenamente solucionado, el debate siguió reapareciendo
periódicamente. Fue así que el pasado jefe de Gobierno del
Distrito Federal, Marcelo Ebrard, promovió, sin éxito, la
aprobación de una Constitución de la Ciudad de México
(Rojas, 2007; 2008).
Durante los meses previos al proceso electoral de 2015,
cobró fuerza la discusión pública acerca de una nueva
reforma política para el Distrito Federal. A partir de la
iniciativa de reformas presentada en 2001 y la realización de
12 foros y dos audiencias organizadas por el Senado de la
República, se elaboró una nueva iniciativa que fue
presentada en noviembre de 2013 y aprobada por la Cámara
de Senadores el 28 de abril de 2015 por 88 votos en favor, 27
en contra y una abstención. Consecuentemente con el
procedimiento parlamentario, la Cámara de Senadores de
inmediato envió la minuta correspondiente a la Cámara de
Diputados en su calidad de Cámara revisora. Los principales
aspectos contenidos en la Minuta eran los siguientes:

a)El Distrito Federal cambiaría su nombre por el de

Ciudad de México y sería considerada una entidad
autónoma, con su Constitución local a partir del 31 de enero
de 2017. La Ciudad de México seguiría siendo capital de la
República y sede de los poderes federales.
 b) La Constitución Política de la Ciudad de México sería la
Ley Suprema de la nueva entidad y establecería las normas
para la organización y el funcionamiento de la misma.
c) La Asamblea Legislativa del Distrito Federal sería
sustituida por un congreso local, con facultades para
participar en la aprobación de reformas constitucionales.
d) Se suprimiría la atribución de la Cámara de Senadores
para designar al titular del gobierno de la Ciudad de México.
e) A partir de 2018 las Delegaciones serían transformadas
en Alcaldías; cada Alcaldía tendría un alcalde y diez
concejales. A partir de 2021 las 16 Alcaldías podrían
subdividirse para dar lugar a un número mayor de Alcaldías.
f) La hacienda pública de la Ciudad de México estaría a
cargo del gobierno central de la Ciudad y correspondería al
Poder legislativo de la Ciudad discutir y aprobar
anualmente el presupuesto de la Ciudad de México y de las
Alcaldías.
g) El presidente de la República conservaría el mando de la
fuerza pública, pero el jefe de Gobierno designaría al
secretario de Seguridad Pública, al igual que al titular de la
Procuraduría de Justicia local.
h) El titular de la fuerza pública de la Ciudad de México
podría ser removido por el presidente de la República, por
causas graves que pusieran en riesgo el debido, oportuno y
eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión.
i) Habría una Asamblea Constituyente que debería
elegirse en junio de 2016 e instalarse el 15 de septiembre de
2016, y que discutiría y aprobaría el proyecto de
Constitución Política de la Ciudad de México. Sería facultad
exclusiva del jefe de Gobierno la presentación de la iniciativa
respectiva.
j) La Asamblea Constituyente se integraría por 100
diputados, de estos 60 serían electos en un proceso electoral
organizado por el Instituto Nacional Electoral y 40 serán
designados por el presidente de la República (6), el jefe de
Gobierno (6), la Cámara de Senadores (14) y la Cámara de
Diputados (14).
k) El Consejo de Desarrollo Metropolitano tendrá
facultades para tomar decisiones en materia de movilidad,
asentamientos humanos, medio ambiente, transporte,
desarrollo urbano, protección civil y recursos de la
Federación, las entidades federativas involucradas y los
municipios de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.

Como puede apreciarse, el contenido de esta iniciativa de

reforma respondió a la mayor parte de las demandas de
avanzar hacia un nuevo régimen jurídico-político de la
ciudad de México. No obstante que diversos coordinadores
de grupos parlamentarios y el propio presidente de la Mesa
Directiva de la Cámara de Diputados se comprometieron
públicamente a la aprobación de la Minuta enviada por el
Senado, el 29 de abril de 2015, cuando estaba por concluir el
periodo de sesiones del Congreso, anunciaron que no se
aprobaría la reforma política del Distrito Federal, pues
además de que había diferencias entre los legisladores, el
tema requería, dijeron, por su importancia, ser analizado con
mayor detenimiento; por ello enviaron la Minuta a la
Comisión de Puntos Constitucionales y a la Comisión del
Distrito Federal de la propia Cámara, con la promesa de que
dicha Minuta sería discutida en otro periodo de sesiones
(Guerrero, 2015).
No deben ignorarse las críticas que recibió esta propuesta
de reforma, sobre todo en lo relativo al procedimiento para
integrar la Asamblea Constituyente que daría su aprobación
a la Constitución de la Ciudad de México. Si la idea básica
de la reforma era otorgarle autonomía a la ciudad de México,
entonces hubiera sido un mal inicio que de los 100 diputados
constituyentes, 60 fueran elegidos por el voto popular y 40
designados por el presidente, el jefe de Gobierno y las dos
Cámaras del Congreso. Este procedimiento rompe, sin duda,
con el principio de legitimidad democrática derivada del
sufragio popular y tiene un tufillo monárquico y elitista.
De lo narrado se desprende la conclusión de que la nueva
reforma al régimen jurídico-político del Distrito Federal
tendría que esperar una ocasión más propicia en la que, por
cierto, debería tomarse en cuenta la nueva integración de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal y de los titulares
de las delegaciones, derivada de los resultados del proceso
electoral de 2015.
Paralelamente a las elecciones federales de 2015 para
renovar a la Cámara de Diputados, se realizaron procesos
electorales locales en diversas entidades de la república. En
el Distrito Federal se llevaron a efecto elecciones para jefes
delegacionales y diputados a la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, y los resultados electorales marcaron una
importante tendencia hacia la transformación del sistema de
partidos en la ciudad. Desde 1997 el Partido de la Revolución
Democrática ha obtenido la Jefatura de Gobierno, cómodas
mayorías en la Asamblea Legislativa, y el mayor número de
los gobiernos delegaciones. Así, en el Distrito Federal hemos
tenido un sistema de partido predominante y un gobierno
que ha logrado respaldo mayoritario en el órgano legislativo.
Ambas características sufrieron cambios con los resultados
de las elecciones de 2015, pues ahora 10 de las 16
delegaciones son gobernadas por partidos de oposición y el
Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) es el grupo
parlamentario con el mayor número de diputados. No
obstante, el PRD —partido que obtuvo el segundo lugar en
el número de diputados— logró en la ALDF alianzas con
otros partidos, de manera que Morena ha sido desplazado de
la posición favorable que le otorgaron los electorales. Aun
así, es un hecho que la pluralidad partidaria se ha instalado
en la Asamblea Legislativa.
Debido a la reciente fragmentación del voto, el sistema de
partidos en la Ciudad de México dejó de ser predominante
para dar lugar a un sistema pluralista y competitivo, y a
nivel local se asentó el gobierno dividido.
Sin duda, las transformaciones en el mapa político del
Distrito Federal fueron un factor determinante para
reflexionar, una vez más, el contenido de la eventual reforma
política, que finalmente fue aprobada por las Cámaras del
Congreso de la Unión.
Cuando parecía que la iniciativa de reforma continuaría
en los archivos de las Comisiones del Congreso, dentro y
fuera de las Cámaras se relanzaron las negociaciones para
lograr su aprobación. Aun cuando la reforma estuvo a punto
de naufragar por la cercanía del término del periodo de
sesiones de las Cámaras, el 9 de diciembre de 2015 la
Cámara de Diputados aprobó, en lo general y en lo
particular, el dictamen que previamente había sido
aprobado por el Senado el 28 de abril del mismo año. No
obstante, la Cámara de Diputados introdujo algunos
cambios a la versión aprobada por el Senado, por lo que tuvo
que remitirse nuevamente a la Cámara de Senadores,
misma que ya no hizo más cambios a la minuta y,
finalmente, la aprobó el 15 de diciembre. En cumplimiento
del procedimiento previsto para el Constituyente
Permanente, la minuta se envió a los Congresos locales. Una
vez que 23 de estos aprobaron la reforma, la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión declaró la
constitucionalidad de la reforma política y, el 29 de enero de
2016 —previo acto en que el presidente Enrique Peña dijo
que la reforma era un logro más del Pacto por México— fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto
por el que se declaran reformadas y derogadas diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de la reforma política de la
Ciudad de México”.5
¿En qué consistió la reforma? A continuación, sus
principales aspectos:
a) El Distrito Federal cambiará de nombre al de Ciudad de
México, y continuará siendo sede de los poderes de la
Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. La
Cámara de Diputados analizará y determinará los
recursos presupuestales para apoyar a la Ciudad de
México en su carácter de capital.
b) La Ciudad de México no será un Estado libre y soberano
pero sí será, al igual que los Estados, una entidad
federativa, que gozará de autonomía en todo lo
concerniente a su régimen interior y a su organización
política y administrativa.
c) Los poderes federales tendrán con respecto de la Ciudad
de México, exclusivamente las facultades que
expresamente les confiere la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, las facultades
que no están expresamente concedidas por la
Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a la Ciudad de México. Para el caso del Poder
Legislativo federal, desaparece la facultad legislativa
residual que el Congreso de la Unión tenía en su favor
con respecto al Distrito Federal.
d) Se convocará a una Asamblea Constituyente cuya
misión será discutir y aprobar la Constitución de la
5“Decreto por el que se declaran reformadas y derogadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de la reforma política de la Ciudad de México”, en
<http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5424043&fecha=29%2F01%2F2016>. Consultado el 29 de enero de
2016.
 Ciudad de México. Consecuencia de lo anterior será la
desaparición del Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal.
e) El gobierno de la Ciudad de México estará a cargo de sus
poderes locales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), en los
términos que establezca la Constitución Política de la
Ciudad de México, es decir, se da término al régimen de
gobierno compartido entre los poderes federales y los
órganos locales, y estos serán sustituidos por poderes
locales.
f) El Congreso de la Unión expedirá las leyes que
establezcan las bases para la coordinación entre los
poderes federales y los poderes locales de la Ciudad de
México en virtud de su carácter de capital federal, las
cuales contendrán las disposiciones necesarias para el
ejercicio de las facultades de los poderes federales. Los
bienes inmuebles de la Federación ubicados en la
Ciudad de México estarán exclusivamente bajo la
jurisdicción de los poderes federales.
g) La Asamblea Legislativa será parte del Constituyente
Permanente y, por lo tanto, podrá participar en las
reformas constitucionales, al igual que lo hacen los
Congresos de los Estados. Asimismo, la Asamblea
tendrá derecho de iniciar leyes o decretos ante las
Cámaras del Congreso de la Unión.
h) El jefe de Gobierno ejercerá la dirección de las
instituciones de seguridad pública de la entidad, y
nombrará y podrá remover libremente al servidor
público que ejerza el mando directo de la fuerza pública.
No obstante, el Ejecutivo federal también podrá
remover al servidor público que ejerza el mando directo
de la fuerza pública, por causas graves que determine la
ley que expida el Congreso de la Unión.
i) La división territorial de la Ciudad de México será
definida en la Constitución local, por lo tanto es posible
que crezca el número de demarcaciones territoriales
(hoy delegaciones). El gobierno de las demarcaciones
territoriales estará a cargo de Alcaldías, cuyos
presupuestos serán aprobado por la Legislatura local.
j) Las Alcaldías se integrarán por un Alcalde y un Concejo,
electos por votación popular para un periodo de tres
años. La administración pública de las demarcaciones
territoriales corresponderá a los Alcaldes. Los
integrantes de la Alcaldía se elegirán por planillas de
candidatos, iniciando por el candidato a Alcalde y
después los Concejales. En ningún caso el número de
Concejales podrá ser menor de diez ni mayor de 15. El
60 por ciento de los Concejales serán electos por el
principio de mayoría relativa y 40 por ciento por el
principio de representación proporcional. Ningún
partido o coalición podrá contar con más del 60 por
ciento de los Concejales. La Constitución local
establecerá las competencias de las Alcaldías. Los
Concejos de las Alcaldías tendrán la facultad de aprobar
el proyecto de presupuesto de egresos de sus
demarcaciones, que enviarán al Ejecutivo local para que
lo integre al proyecto de presupuesto de egresos de la
Ciudad de México para ser remitido a la Legislatura.
Los Concejos también estarán facultados para
supervisar y evaluar las acciones de gobierno y controlar
el ejercicio del gasto público de la respectiva
demarcación. Las Alcaldías accederán a los recursos de
los fondos y ramos federales en los términos que prevea
la Ley de Coordinación Fiscal.
k) La Federación, la Ciudad de México y sus
demarcaciones territoriales así como los Estados y
 municipios conurbados en la zona metropolitana,
establecerán mecanismos de coordinación
administrativa en materia de planeación del desarrollo
y ejecución de acciones regionales para la prestación de
servicios públicos, en términos de la ley que emita el
Congreso de la Unión, misma que establecerá las bases
para la organización y funcionamiento del Consejo de
Desarrollo Metropolitano, al que corresponderá acordar
las acciones en materia de asentamientos humanos;
protección al ambiente; preservación y restauración del
equilibrio ecológico; transporte; tránsito; agua potable y
drenaje; recolección, tratamiento y disposición de
desechos sólidos, y seguridad pública.

Los artículos transitorios del Decreto contienen decisiones

que deben destacarse, particularmente las referidas a la
integración de la Asamblea Constituyente:
a) La Asamblea Constituyente se integrará por 100
diputados, 60 de ellos se elegirán según el principio de
representación proporcional, mediante listas
presentadas por los partidos, y candidaturas
independientes. Los partidos políticos no podrán hacer
coaliciones. Quienes aspiren a registrar una
candidatura independiente deberán reunir cuando
menos una cantidad de firmas de ciudadanos
equivalente al uno por ciento de la lista nominal de
electores del Distrito Federal, dentro de un plazo que fije
el Instituto Nacional Electoral —73,792 firmas, según
la Convocatoria emitida por el INE, incluyendo la
fotocopia de la credencial de elector,6 en un plazo de
aproximadamente dos meses.
6 El 25 de febrero de 2016 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió 89
impugnaciones. Entre sus resoluciones, la Sala Superior declaró que es indebido el requisito de que quienes aspiren a
una candidatura independiente deban anexar copia simple de la credencial de elector de los ciudadanos que proporcionen
firmas de apoyo al aspirante a candidato independiente, pues consideró que este requisito constituye una carga excesiva
 b) 14 diputados federales y 14 senadores serán designados
como diputados constituyentes por sus respectivas
Cámaras. Tanto los diputados federales como los
senadores que sean designados como diputados
constituyentes, continuarán ejerciendo sus cargos
federales de elección popular. Seis diputados
constituyentes serán designados por el presidente de la
República y otros seis serán designados por el jefe de
Gobierno del Distrito Federal. Ningún diputado
constituyente recibirá remuneración alguna pues
ejercerán su encargo de manera honorífica (por cierto, a
excepción de los legisladores federales que seguirán
devengando sus respectivas dietas).
c) La elección para la conformación de la Asamblea
Constituyente se realizará el primer domingo de junio
de 2016 y la Asamblea se instalará el 15 de septiembre
del mismo año, debiendo aprobar la Constitución
Política de la Ciudad de México a más tardar el 31 de
enero de 2017 por las dos terceras partes de sus
integrantes.
d) Es facultad exclusiva del jefe de Gobierno elaborar y
remitir el proyecto de Constitución Política de la Ciudad
de México, que será discutido, en su caso modificado,
adicionado y votado por la Asamblea Constituyente. Al
momento de publicación de la Constitución, cesarán las
funciones de la Asamblea Constituyente.
Como puede apreciarse, el contenido de la reforma dista
mucho de las reformas previas que ampliaron los derechos
de los habitantes del Distrito Federal como, por ejemplo, el
derecho a elegir a las autoridades locales. En el caso de la
reforma que nos ocupa sólo se realizan ajustes al estatus
jurídico de la Ciudad de México, a la relación entre la
y desproporcionada para los ciudadanos e inhibe la participación. Cfr. http://www.trife.gob.mx/noticias-opinion-y-
eventos/sesiones-publicas/0/1456440300#sentencias.
Federación y la ciudad capital y a la forma de gobierno de
las demarcaciones territoriales, pero no hay un beneficio
inmediato para los ciudadanos. En este sentido, esta reforma
es de menor impacto que realizada en 1996.
Aun cuando la Ciudad de México no será un Estado libre y
soberano sino sólo una entidad federativa dotada de
autonomía, ahora ya no tendrá órganos de gobierno locales
sino poderes locales. Sin embargo, parece insuficiente la
definición de autonomía referida a todo concerniente a su
régimen interior y a su organización política y
administrativa. Por ello es necesario desarrollar el concepto
de autonomía y explicitar las diferencias con relación al
concepto de libertad y soberanía que corresponde a los
Estados. El hecho es que la Ciudad de México no será un
Estado libre y soberano, lo que no impediría que siguiese
siendo la capital de la República, pues mediante un convenio
se entre la Ciudad de México y la Federación se podrían
asegurar las condiciones para el adecuado funcionamiento
de los poderes federales. Aun así, no se pueden negar los
avances en el camino de equiparar el régimen jurídico
político de la Ciudad de México con el de los Estados de la
República.
Ahora, el jefe de Gobierno podrá nombrar y remover
libremente al Secretario de Seguridad Pública y al
Procurador de Justicia de la Ciudad de México, sin
intervención del presidente de la República, aun cuando el
titular del Ejecutivo federal seguirá conservando la facultad
de destituir a quien ejerza el mando directo de la fuerza
pública, por “causas graves”, si bien tendrá que apegarse a
lo que determine la ley que aprobará el Congreso de la
Unión. Asimismo, desaparece la facultad del Senado de
destituir al jefe de Gobierno “por causas graves que afecten
la relación con los poderes de la Unión o el poder público de
la entidad” y de nombrar por mayoría simple al gobernante
sustituto, a propuesta presentada por el presidente de la
República.
Se invirtió la llamada facultad residual, antes en favor del
Congreso de la Unión, pues tenía la facultad de legislar sobre
todo lo que no estuviera expresamente conferido a la
Asamblea Legislativa, y hoy en favor de la Asamblea
Legislativa, institución que podrá legislar sobre todas las
materias relativas a la Ciudad de México, que no estén
conferidas expresamente a las Cámaras del Congreso de la
Unión. La Asamblea Legislativa ahora es parte del
Constituyente Permanente, al igual que los Congresos de los
Estados, y podrá iniciar leyes o decretos ante el Congreso de
la Unión.
Será facultad del Congreso de la Unión aprobar la Ley que
contenga las bases para la coordinación entre los poderes
federales y los poderes locales. Por supuesto, esta facultad
del Congreso es unilateral y poco respetuosa de la llamada
autonomía de la Ciudad de México, por lo que hubiera sido
más coherente que los poderes federales y los locales de la
Ciudad de México, participaran en el establecimiento de un
convenio para el establecimiento de dichas bases de
coordinación entre ambos niveles de gobierno.
Un importante paso es la creación de Alcaldías en las
demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, pues
creará un contrapeso al gobierno unipersonal de los hoy
todavía jefes delegacionales. Sin embargo, este nivel de
gobierno, incluso con la reforma, continuará teniendo una
fuerte dependencia del Gobierno de la Ciudad de México, no
obstante que los Alcaldes y los miembros de los Concejos
serán electos. Es necesario limitar la tutela que ejerce el
llamado gobierno central y avanzar hacia la
descentralización de este nivel de gobierno, además de
dotarlo de más facultades y atribuciones, de manera que
pueda responder adecuadamente a las demandas de la
población que lo eligió. Estas facultades y atribuciones serán
determinadas una vez que sea aprobada la Constitución
local, sin embargo, los términos de la reforma ya acotan el
rango de las facultades y atribuciones posibles.
Actualmente tenemos delegaciones —como Iztapalapa y
Gustavo A. Madero— cuya población se acerca a los dos
millones de habitantes. Sus jefes delegacionales manejan
más presupuesto y gobiernan a más personas que los
gobiernos de varios estados de la república. En contraste,
hay delegaciones como Milpa Alta —que tiene una población
de aproximadamente 120 000 habitantes— y Benito Juárez,
cuya población aproximada es de 320 000 habitantes. Esta
desproporción entre unas y otras delegaciones —en el futuro
Alcaldías— debe ser resuelta con una nueva división
territorial de la Ciudad de México. Iztapalapa y Gustavo A.
Madero, así como otras Alcaldías, podrían dividirse en varias
Alcaldías, con miras a trazar un diseño más racional para el
ejercicio del gobierno y la administración pública.
Otro aspecto relevante es la creación del Consejo de
Desarrollo Metropolitano, pues son a todas luces
insuficientes las actuales instancias de coordinación
metropolitana. Nuestra ciudad y su zona metropolitana
constituyen una concentración humana de cerca de 20
millones de habitantes: es la tercera ciudad más grande del
mundo. Sin embargo, esta concentración humana está
constituida territorial, política y administrativamente por
diferentes entidades: la Ciudad de México y porciones de
varios estados de la república, cada uno con sus respectivas
autoridades, su régimen propio de gobierno y su
normatividad, lo que dificulta atender con mayor eficacia y
eficiencia los numerosos problemas comunes que la zona
metropolitana enfrenta.
En fin, la verdadera dimensión y los impactos de la
reforma política de la Ciudad de México sólo se verán una
vez que haya sido aprobada la Constitución local. El
contenido de la Constitución dependerá de la correlación de
fuerzas que prevalezca en la integración de la Asamblea
Constituyente. Por ello es preocupante que 40 de 100
diputados constituyentes vayan a ser designados y no
electos, violando el principio de soberanía popular. Este
método para integrar la Asamblea Constituyente
evidentemente se aleja de los procedimientos democráticos y
hace recordar los procedimientos de factura monárquica. Es
sin duda, desde la perspectiva democrática, un retroceso y
plantea un grave precedente para el régimen republicano y
representativo establecido por la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos. El asunto no es menor, pues la
designación de 40 diputados puede llevar a un déficit de
legitimidad de la Asamblea Constituyente y de la
Constitución ésta que apruebe. Resulta contradictorio que
para hacer una reforma cuyo objetivo fundamental es
reconocer autonomía a la Ciudad de México, se niegue la
autonomía plena a sus ciudadanos al impedirles el derecho
de elegir a sus representantes en la Asamblea
Constituyente.
Otro tema que merece atención son los requisitos que se
piden a los ciudadanos que pretendan ser candidatos
independientes. En un plazo muy breve tendrán que reunir
73,792 firmas de ciudadanos que apoyen dicha pretensión.
Este exagerado número de firmas, más que una expresión de
apoyo ciudadano, parece un obstáculo diseñado para evitar
la participación de ciudadanos sin partido como candidatos
a la Asamblea Constituyente.
 Aun con las limitaciones y los francos errores comentados,
la reforma política de la Ciudad de México —en sus fases de
integración de la Asamblea Constituyente y del debate de la
iniciativa que le enviará a ésta el jefe de Gobierno— pondrá
poner a discusión la Ciudad de México. Es posible y deseable
que la ciudadanía —y no sólo los partidos— se involucre en
las discusiones que llevarán a aprobar una Constitución.
Será una oportunidad para pensar la Ciudad de México,
pues todos los temas que la afectan estarán en la mesa de
las discusiones, y podrá haber avances y retrocesos en
diversas materias. Esperemos que prevalezcan los primeros.

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