EL MUNICIPIO MEXICANO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917,

CIEN AÑOS DESPUES.

Génesis y desarrollo del régimen municipal mexicano

La figura del municipio en la Nueva España tuvo como fundamento la justificación legal
de la colonización. Cuando Hernán Cortés salió de Cuba, por órdenes del entonces
gobernador Diego de Velázquez, para encabezar la tercera expedición a tierra
continental, el expedicionario rápidamente se libró del poder que sobre la expedición
ejercía el gobernador de Cuba, y al desembarcar en las costas del hoy Golfo de México,
Cortés se dio a la tarea de conformar el primer ayuntamiento de América continental,
creando la Villa Rica de la Vera Cruz, el viernes 22 de abril de 1519. “Para esto, se
levantaron algunas enramadas simulando casas, se marcó la plaza pública donde se
erigió una picota y se instaló una horca en los alrededores” 1, se eligieron entonces dos
alcaldes ordinarios recayendo los puestos sobre Portocarrero y Montejo, cuatro
regidores, entre otros puestos más, que se repartieron entre la tripulación. Una vez
instalado el ayuntamiento, Diego de Velázquez dejaba de tener jurisdicción sobre las
tierras. Prontamente la “tradición comunera de Castilla” como la citaba José
Vasconcelos, se convirtió en el argumento forense que permitía a los españoles obtener
territorios autónomos en la Nueva España.
Prontamente los ayuntamientos se fueron consolidando como fuentes importantes de
poder político, pero al igual que la mayoría de los puestos en la Nueva España estaban
copados por peninsulares que bien o pagaban por ellos, o se les entregaban de manera
hereditaria. A diferencia de España, donde existían los cabildos abiertos, es decir, la
con la convocatoria y concurrencia de todo el pueblo del lugar para discutir los asuntos
del municipio, en la Nueva España, salvo el caso de las ciudades de Veracruz y de
León al fundarse la villa, no se tiene registro alguno, de que su hubiera celebrado otro
cabildo de este tipo, por el contrario y por razones muy obvias de dominación, los
cabildos eran cerrados. Por otra parte y como estrategia de la colonización los
españoles permitieron la subsistencia de poblados indígenas, bajo la figura de la
República de Naturales o de Indios, que se estableció en los lugares densamente
poblados por indígenas. El pueblo de Querétaro fue originalmente un asentamiento
indígena, y con la llegada de la civilización europea a partir de 1531, se experimentó
una transformación en dos repúblicas: la india y la española, cuya dualidad se conservó
hasta el establecimiento del cabildo de españoles en 1655, cuando mediante las
capitulaciones con la Corona Española, el asentamiento de Santiago de Querétaro,
obtuvo la categoría política de ‘ciudad española’, coexistiendo hasta el último cuarto del

1
OCHOA Campos, Moisés. “La Reforma Municipal”(4ª Ed.) Editorial Porrúa, México, 1985, p. 96

1
siglo XVI, solamente dos instituciones políticas: el alcalde mayor y la república de
indios.
Este sistema de organización política y su sistema de usos y costumbres para
conformarla y dirigirla, fue respetado y tuvo operatividad durante una gran parte del
período colonial en la Nueva España, hasta que la corriente del liberalismo mexicano
del siglo XIX -heredera de la constitución Gaditana de 1812-, lo sepultó, bajo las
premisas de igualdad y libertad, y bajo la figura castellana de los ayuntamientos, como
lo afirma al señalar que: “[L]a Corona escogió la vía electoral para el nombramiento de
la oficialidad del gobierno indígena. En las cabeceras y en los pueblos sujetos hubo
elecciones anuales desde finales del siglo XVI hasta que la Constitución gaditana
extinguió la república de naturales…”2
Durante la revolución de Independencia de México, en la Constitución del Apatzingán
de 1814 se estableció un apartado que hace referencia directa al régimen municipal,
que se encontraba en el capítulo XVI, artículo 208 que señalaba: “En los pueblos, villas
y ciudades continuarán respectivamente los gobernadores y repúblicas, los
ayuntamientos y demás empleos mientras no se adopte otro sistema; a reserva de las
variaciones que oportunamente introduzca el Congreso, consultando al mayor bien y
felicidad de los ciudadanos”.3
Al llegar la Independencia Nacional, la figura del Municipio pasó desapercibida.
Prácticamente en las constituciones de corte federal de 1824 y 1857, no se hizo
mención alguna en el texto constitucional ni a los municipios ni a los ayuntamientos,
pues la figura central del régimen federal fueron los estados, a los que se les reconocía
soberanía y facultades expresas para organizar su régimen interior de gobierno. Fue en
los documentos constitucionales de corte centralista, donde la figura del Ayuntamiento
tuvo mayor relevancia, como en las “Siete Leyes Constitucionales de 1836”, al
establecerse un sistema que desapareció los estados libres y soberanos. La Sexta Ley
del 29 de diciembre de 1836 fue la que consagró como constitucionales los
ayuntamientos en sus artículos 22, 23, 24, 25 y 26, disponiendo en resumen que los
ayuntamientos: fueran popularmente electos; los hubiera en todas las capitales de
Departamento, en los lugares que había en el año de 1808, en los puertos marítimos de
más de 4,000 habitantes y en aquellas poblaciones donde el número de personas
rebasara los 8,000 habitantes; y, el número de alcaldes, síndicos y regidores se fijara
por las Juntas Departamentales con aprobación de los gobernadores, sin exceder de 6,
2 y 12 funcionarios respectivamente;
Con el paso del tiempo los ayuntamientos fueron extinguidos y el poder de los poblados
paso entonces a los apoderados, quienes eran designados por el pueblo para
representarlos. Los municipios y sus ayuntamientos volvieron a ser restituidos de
2
JIMÉNEZ, Juan Ricardo. “La República de Indios en Querétaro, 1550-1820” Querétaro, Instituto de Estudios
Constitucionales, Gobierno del Estado de Querétaro, 2006, p.143
3
MUÑOZ, Virgilio et al. “Elementos Jurídico Históricos del Municipio en México”, UNAM, México, 1979, p.56

2
manera intermitente hasta 1857, pues la Constitución Federalista expedida en ese
mismo año, relegó de nueva cuenta el régimen municipal, propiciándose los latifundios,
y se fueron sentando las bases para que las Jefaturas Políticas del Porfiriato, vinieran a
cubrir por completo las funciones de los ayuntamientos y propiciar la desaparición de
éstos.
Una de las disposiciones que más afectó a los municipios fue sin duda alguna la que
abolió las alcabalas. Con ello las economías municipales con marcados tintes
coloniales, cayeron en un estado de quiebra, pues no tenían ningún medio para
hacerse allegar de fondos por sí mismos.
Bajo el Porfiriato, el régimen de las jefaturas políticas –también llamadas prefecturas-,
ahogó por completo la vida municipal. Después de la Guerra de Reforma las jefaturas
políticas toman gran auge y se convierten en un poder intermedio entre los
ayuntamientos y los estados, lo cual vino a romper el esquema federal que se imprimió
en la Constitución del 1857. Fue tal el poder que adquirieron las jefaturas políticas, que
poco a poco desplazaron a los ayuntamientos, reduciendo éstos, al papel de agentes
del orden local. Sobresale la incorporación de esta figura porfiriana en el Estado de
Querétaro, bajo la administración del gobernador Antonio Gayón, en la Constitución del
Estado de 1879, mediante la cual se otorgan a los prefectos extensivos poderes, y
señalan los requisitos que deben cumplir los entonces postulantes al cargo de regidor.
Además de la institución de las jefaturas políticas, se dio nacimiento a las Juntas
Auxiliares que vinieron a acabar por completo con las funciones del Ayuntamiento. Las
Juntas Auxiliares o especiales formalmente dependían de los ayuntamientos, pero en la
realidad actuaban como entes independientes; estaban compuestas por personas de la
aristocracia Porfirista y que eran designadas directamente por los prefectos sin que se
renovaran periódicamente. Las funciones de estas Juntas eran la administración de
algún ramo del servicio público o para la ejecución de alguna obra en específico. Así los
municipios pasaban a un segundo plano en la vida política y social del país.

El municipio en los planes revolucionarios

Bajo el liderazgo del Ricardo y Enrique Flores Magón, el 1° de Julio de 1906, el Partido
Liberal Mexicano proclamó desde Saint Louis, Missouri, su programa que contenía 52
puntos divididos en 9 apartados, y hacía importantes consideraciones acerca del
régimen municipal que debía instalarse en nuestro país. Sobresalen los puntos 45 y 46,
que establecían: (i) la supresión de los jefes políticos, y (ii) la reorganización de los
municipios que han sido suprimidos y robustecimiento del poder municipal.” 4

4
RABASA, Emilio O. “El pensamiento político y social del Constituyente de 1916-1917”, INEHRM, México, 1987,
p.175

3
Notoriamente podemos apreciar que sus consideraciones fueron muy generales, pero
constituyeron el germen de lo que más adelante se discutiría en el Congreso
Constituyente de 1916-1917.
Fue Venustiano Carranza, preocupado por la autonomía y libertad de los municipios, y
cuyo denotado interés por la célula básica de organización del estado mexicano le llevó
a ganarse el título de “Apóstol del Municipio Libre”, quien abordó directamente el tema
municipal en su mensaje como presidente de México, el 3 de Octubre de 1914, en el
que señaló la importancia del restablecimiento del régimen constitucional en México,
haciendo hincapié en libertad municipal, como base de la división política de los
Estados y como principio y enseñanza de todas las prácticas democráticas.
Bajo este contexto, ordenó a los Ayuntamientos que realizaran las expropiaciones
necesarias para que en aquellos poblados con más de 500 habitantes se iniciaran los
trabajos de construcción de escuelas, mercados y casas de justicia. Sin embargo su
mayor aportación a la integración del régimen municipal fueron los proyectos de ley que
se incorporaron al Plan de Guadalupe, y entre los que descuellan:
 La Ley Orgánica del artículo 109 de la constitución y donde consagra “El
municipio Libre”;
 Las Leyes que facultan a los ayuntamientos para establecer oficinas,
cementerios, mercados, escuelas; así como el procedimiento que debe seguirse
para expropiar bienes de utilidad en beneficio de las obras municipales; y
 La Ley sobre organización municipal en el Distrito Federal y los territorios de
Tepic y Baja California.
Por la importancia que denota la Ley Orgánica del Artículo 109 Constitucional (de 1857)
y por ser el antecedente directo de nuestro actual artículo 115 constitucional lo
transcribimos:
“ARTICULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 109 de la Constitución Federal de
los Estados Unidos Mexicanos de 1857, en los siguientes términos:
Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno
republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política en municipio libre, administrado por
Ayuntamientos de elección popular directa, y sin que haya autoridades
intermedias entre éstos y el gobierno del Estado.
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados, tendrán al mando la
fuerza pública de los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
Los Gobernadores no podrán ser reelectos ni durar en su encargo por un
período mayor de seis años.”5

5
OCHOA Campos, Moisés. Op. Cit., p. 319.

4
Este decreto dado en la ciudad de Veracruz el 26 de diciembre de 1914, fue a la vez
proyecto de estudio de los Constituyentes de 1916-1917, y como tal se debe considerar
la importancia de ciertos aspectos de este decreto que es la propuesta más acabada,
hasta ese entonces, del reconocimiento de los municipios como autoridades en nuestro
país. Primero, el decreto vino a colmar las lagunas legislativas existentes hasta antes
de la promulgación de la Constitución de 1917 en materia municipal, así como a
sustituir, las pocas normas locales existentes y sobre todo a convertir el tema municipal
en un aspecto de vital importancia a nivel nacional. En segundo lugar intenta terminar
por completo con el régimen local pre-revolucionario, en el que las jefaturas políticas
fungían como intermediarios entre los municipios y los poderes centrales de los estados
y la Federación. Cabe recordar que desde los planes del Partido Liberal Mexicano y
durante los primeros años del movimiento revolucionario, ésta había sido una de las
demandas de mayor peso: la verdadera libertad municipal.
Carranza tuvo la convicción de que con esto y mientras se convocaba a un Congreso
Constituyente, y éste expedía una nueva normatividad, los municipios podrían volver a
ser lo que siempre se pretendió que fueran desde la Constitución Gaditana. El
momento no estaba tan lejos, lo sabía Carranza y para 1916, la ciudad de Santiago de
Querétaro fue el escenario de la consolidación legal de nuestro actual régimen
municipal.
La mayoría de los planes que surgieron antes y durante la Revolución Mexicana tenían
bien definido un objetivo que era el de acabar por completo con las jefaturas políticas y
los cuerpos paramilitares de los que se auxiliaban mejor conocidos como los rurales.
Otros planes revolucionarios que hicieron alusión al tema municipal fueron:
1.- En 1909 el programa del Partido Democrático encabezado por el licenciado Benito
Juárez Maza hijo del Benemérito de las Américas entre otros que pugnaba por la
libertad municipal.
2.- En 1910 en la península de Yucatán el plan en contra del terrateniente Luis Regil
que culminó con su muerte y la libertad del pueblo.
3.- En 1910 en la ciudad de San Luis Potosí, el líder moral de la revolución don
Francisco I. Madero declaró el plan del mismo nombre, donde expresó entre otros
puntos la libertad municipal y la soberanía popular.
4.- El Plan de Ayala que sería base del Programa de Reformas Político-Sociales de la
Revolución de 1916, propuesto por el movimiento zapatista, en su artículo 7
propugnaba por la independencia municipal y la división de los monopolios en favor de
los pobladores de los municipios.
5.- En 1912 Pascual Orozco lanzó el Pacto de la Empacadora” en el que podemos leer
lo siguiente: “Se suprimirán en toda la República los cargos de jefes políticos, cuyas
funciones serán desempeñadas por los presidentes municipales...” 6
6
Ibidem p. 315

5
El debate municipal y el sistema federal en el Congreso Constituyente de 1916-1917
El 19 de febrero de 1913 el gobernador del estado de Coahuila Venustiano Carranza y
la Legislatura local, desconocieron el gobierno del traidor Victoriano Huerta, llamando al
pueblo a la lucha a través del Plan de Guadalupe, que además de desconocer al
presidente y a los poderes Judicial y Legislativo, resumía los principales propósitos del
movimiento revolucionario. El Plan de Guadalupe designó como primer jefe del Ejército
Constitucionalista a Carranza, el cuál se dio a la tarea de ocupar la ciudad de México,
ejercer la presidencia interinamente y organizar nuevas elecciones comprometiéndose
a entregar el poder a quien resultara electo.
Poco a poco se fue perdiendo la idea de reinstalar el ordenamiento constitucional de
1857, pues ya no se ajustaba a las nuevas necesidades del pueblo mexicano, ejemplo
claro de ello fueron la adiciones de Carranza a su plan original. Realmente aún no se
sabe a ciencia cierta, cuándo Carranza decidió convocar a un congreso constituyente,
sin embargo, señalan los historiadores entre ellos Emilio Rabasa, que los antecedentes
más claros están plasmados en el discurso que Carranza pronunció en la ciudad de
Hermosillo el 23 de septiembre de 1913, donde se planteó la necesidad urgente de
reformar la constitución de 1857. Sin embargo, el escritor Gabriel Ferrer de Mendiola
señala que Carranza manifestó su idea de crear una nueva constitución, en un cable
enviado al representante mexicano en la ciudad de Washington en los Estados Unidos
a principios de 1915, así como de hacer publicar en los diarios de aquél entonces la
idea de una nueva Carta Magna.
El 14 del mes de septiembre de 1916 Carranza y su equipo de colaboradores
expidieron el decreto que marcaba el inicio de la nueva era constitucionalista. En él se
procedía a la reforma de los artículos 4, 5 y 6 de su Plan de Guadalupe, donde se
anunciaba la convocatoria al constituyente, apoyados en la tesis que de la soberanía
nacional del pueblo era ilimitada y por ende era válida la convocatoria.
Cinco días después de la expedición del decreto, Carranza designó la ciudad de
Querétaro como sede del Constituyente, comenzando sus labores el primer día del mes
de diciembre de 1916. Fue así como el domingo 22 de octubre del año en curso se
hicieron en el Distrito Federal, en cada Estado y Territorio, las votaciones
correspondientes para la designación de los diputados que los representarían, con
excepción del estado de Campeche y del territorio de Quintana Roo, que no tuvieron
representantes. Hubo un total de 244 distritos con sus correspondientes diputados
propietarios y suplentes en el país. Habría junta preparatoria del Congreso
Constituyente el 20 de noviembre de 1916, además se estableció que el Constituyente
sólo podría sesionar cuando se encontrara la mitad de sus miembros más uno, y que
Venustiano Carranza estaría presente en el acto de apertura de los trabajos.
Venustiano Carranza y sus partidarios, se dieron a la tarea de redactar el proyecto de
constitución, auxiliados por Luis Manuel Rojas y José Natividad Macías ambos futuros
constituyentes.

6
Las fuerzas políticas más significativas del país estuvieron representadas en el
congreso: carrancistas, renovadores, progresistas e independientes, se dieron cita en
“la pequeña Babilonia” como tuvo a bien designar Jesús Romero Flores a la ciudad de
Querétaro, sin embrago, la primera junta preparatoria no se llevó a cabo por falta de
quórum pues sólo se había reunido algunos de los presuntos diputados en el edificio de
la Academia de Bellas Artes. Tras esta fallida junta, se decidió que se tuviera como
oficialmente la primera junta preparatoria la celebrada al día siguiente. Los diputados
trabajaron desde el 27 de septiembre de 1916 hasta el 31 de enero del año siguiente en
el entonces Teatro Iturbide, hoy Teatro de la República.
Venustiano Carranza entregó el proyecto de constitución al presidente del congreso
Luis Manuel Rojas el 1 de diciembre de 1916. Hubo 67 sesiones ordinarias donde se
discutió exactamente en 2 meses, la Constitución. En la quincuagésima segunda sesión
ordinaria celebrada en el teatro Iturbide del sábado 20 de enero de 1917, se dio lectura
al proyecto del artículo 115 constitucional, presentado por la 2ª Comisión y que
proponía:
“ ARTICULO 115.- Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de
Gobierno republicano, representativo popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre,
conforme a las tres bases siguientes:
I. Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular
directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado.
II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los
impuestos y contribuirán a los gastos públicos del Estado en la proporción y
término que señale la Legislatura local. Los ejecutivos podrán nombrar
inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para
vigilar la contabilidad de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el
municipio y los poderes de un Estado lo resolverá la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, en los términos que establezca la ley.
Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales.
El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de
fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su encargo
más de cuatro años.
Son aplicables a los gobernadores substitutos o interinos las prohibiciones del
artículo 83.

7
 El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional
al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, el número de representantes de
una Legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.
En los Estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un
suplente.
Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano
por nacimiento”7
Algunos legisladores pretendieron que el artículo quedara tal como se había redactado
en el proyecto de constitución, sin embargo, en la sesión del mismo día, cuando estaba
por votarse su aprobación, no se hizo esperar la voz de los diputados progresistas que
comenzaron el primero de los debates relativos a este artículo.
El artículo 115 se discutió durante las sesiones 59ª, 60ª, 61ª, 62ª, 66ª, ordinarias de los
días 24, 25 y 29 de enero de 1917, así como durante la sesión permanente de los días
29, 30 y 31 del mismo mes y año. Hubo más de 100 intervenciones y participaron 31
diputados en la discusión del citado artículo. Cabe señalar que la presidencia del
Congreso pretendía no realizar modificaciones, sin embargo la acalorada lucha y el
especial interés que despertó entre los diputados de provincia el tema de los
municipios, sobre todo en la cuestión económica de los ayuntamientos, provocó que
hubiera cambios substanciales en el fondo y la forma del proyecto.
El diputado José Rodríguez González hizo referencia a la competencia municipal en
relación con la educación, señaló las diversas circunstancias en que la educación
básica se encontraba, pidió pues, que no se les dotara a los ayuntamientos de la
facultad para poder organizar este ramo de vital importancia. El Constituyente decidió
otorgar a la instancia federal la facultad de unificar la educación básica y a los estados
la oportunidad de reglamentar a los municipios en este ramo.
Sin embargo, la cuestión que más discrepancias causó entre los diputados fue la
referente a la hacienda marcada en la fracción II del artículo 115. Tomó entonces la
palabra el diputado Heriberto Jara integrante de la 2ª comisión, quien sentó las bases
de lo que sería la visión municipalista del Constituyente; el diputado Jara defendió la
independencia municipal y señaló que deberían ser los integrantes de la población del
municipio, los más capacitados para resolver los problemas y enfrentar las necesidades
de su localidad, por ello debía respetárseles su decisión y su libertad de organización,
así como su libre hacienda para disponer de los recursos como más les conviniera.
Además, refutó las críticas que se habían hecho a la redacción del 115 constitucional,
expresando que era tiempo de que los estados dejaran en libertad de manejar su
economía a los municipios, pues no podían contrariar el espíritu revolucionario
otorgando autonomía a medias, si se daba libertad política a los municipios, de la
misma manera debería otorgárseles plena libertad económica.
7
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987. P. 695

8
Otros puntos significativos de la discusión relativa al artículo 115, fueron, por ejemplo,
que el diputado Rafael Martínez Escobar cuestionó al igual que muchos otros, si los
municipios debían recaudar sólo sus impuestos o también los de los estados, pues el
proyecto de constitución no lo aclaraba. Para él, los municipios solamente deberían
recaudar los impuestos referentes al orden municipal, pues de lo contrario la libertad
municipal estaría subordinada al estado. Asimismo, señaló que la designación de
inspectores por parte del ejecutivo estatal para vigilar la contabilidad de los municipios,
los subordinaba al estado. Otra de sus impugnaciones contra el proyecto del artículo
115 constitucional, fue aquélla en que criticó duramente que la Suprema Corte de
Justicia, fuera la encargada de resolver los conflictos hacendarios que surgieran entre
los municipios y el estado. Justificó su crítica en que, al facultar a la Suprema Corte de
Justicia, se estaban centralizando las competencias locales, lesionando gravemente la
soberanía de los estados y la autonomía de los municipios; por ello, propuso que fueran
o bien las legislaturas locales, o bien, los tribunales de justicia de cada estado, los
órganos encargados de esta función.
Por su parte, el diputado michoacano José Alvarez también tuvo intervención en la
tribuna del Congreso, y señaló que en su estado de origen, ya se había instalado un
sistema hacendario similar al que proponía el 115 constitucional, pues los municipios
eran encargados directos de recaudar todas las rentas y entregar al estado una parte
de éstas. Señaló que en nada afectaba el nombramiento de inspectores por parte del
Ejecutivo estatal, pues ello era solamente con el fin de vigilar las haciendas municipales
y no de intervenir en ellas. Además, dijo que al separar los impuestos los ciudadanos se
encontrarían en un “embrollo imposible”, pues no sabrían a quién deberían de pagarle y
porqué concepto, por ello y para ahorrar recursos, con una sola oficina, se debía
interpretar que los municipios eran los encargados directos de recaudar todos los
impuestos. Por otra parte, señaló que la intervención de la Suprema Corte de Justicia,
no lesionaba la soberanía estatal; pidió entonces a los congresistas que votaran a favor
de la redacción original del artículo 115, que era el proyecto de los carrancistas.
La gran mayoría de las intervenciones giraban en torno a dos interrogantes. Primero,
¿debían establecerse dos recaudaciones hacendarias o una sola, y quién debía
recaudarlas, los municipios o el estado?; y segundo, ¿en los conflictos hacendarios
entre los municipios y el estado, debía resolver la Suprema Corte de Justicia, como lo
señalaba el proyecto del artículo, o las legislaturas locales, como lo propuso Rafael
Martínez? En realidad la discusión era de avanzada, pues se discutía ya desde hace
100 años, sobre la libertad para administrar la hacienda municipal, como elemento
fundamental para desarrollar la figura del Municipio Libre, que en otros países ya se
conocía como autonomía municipal.
El diputado Hilario Medina se pronunció a favor de que la Suprema Corte de Justica,
fuera la instancia encargada de resolver los problemas hacendarios entre municipios y
estado, señalando que, de hacerlo como lo proponía la corriente contraria, es decir, a

9
través de las legislaturas locales o bien los tribunales de justicia de cada estado, no
habría Equidad porque éstos últimos estarían solidarizados con el Ejecutivo del estado
y siempre actuarían a su favor.
El diputado Fernando Lizardi propuso que la redacción del artículo 115 estableciera
que: “Los Municipios recaudarán los impuestos en la forma y términos que señale la
legislatura local”8, argumentando que la Constitución solamente establece normas
generales, quedando los detalles a cargo de las leyes reglamentarias y de la legislación
particular en cada entidad federativa.
Bajo este escenario de la libertad hacendaria municipal, los diputados constituyentes
encarnizaron férreas batallas en contra de la iniciativa presentada por la comisión
encargada de la redacción; por un lado estaban los carrancistas, en este tema
municipal al mando del general Heriberto Jara, quienes defendían a capa y espada su
iniciativa, mientras que sus opositores, pugnaban por un procedimiento hacendario que
diera verdadera independencia a los municipios. La presidencia del Congreso tuvo que
dar por terminada la discusión y aplazar la votación de la fracción II del artículo 115,
para después.
Cabe señalar que las demás fracciones del proyecto del artículo 115 fueron aprobadas
con mayor facilidad que la fracción II. Las fracciones que más discusión presentaron
entre los congresistas, fueron las fracciones números VII y IX, relativas al régimen de
gobierno de los estados, y que no guardaban relación con el tema municipal. Esto fue
así, porque en principio tanto el proyecto como la redacción final del artículo 115, sólo
se ocupaba parcialmente del régimen municipal.
La fracción VII del citada proyecto, fue discutida el 24 de enero de 1917 y pretendía que
las legislaturas locales estuvieran compuestas por lo menos de quince diputados, sin
embargo, para algunos estados catalogados como pequeños en territorio y habitantes,
como Colima, Aguascalientes, Tlaxcala, Morelos y Nayarit esto era imposible 9; primero,
porque no tendrían los recursos para sufragar el gasto de las legislaturas y, segundo,
porque al realizar la división de su territorio en distritos resultaría que en algunas
ciudades éstos serían manzanas en aquélla época. Por su parte los defensores del
proyecto expusieron que, si se disponía que hubiera menos diputados, esto sería la
pauta para que unos pocos tuvieran en sus manos el poder de manejar absolutamente
las legislaturas en su favor. Los diputados representantes de estos estados, entre ellos
Antonio Ramírez Villareal en contra de la redacción, y el general J. Francisco Múgica, a
favor de la redacción, expusieron magistralmente la problemática que enfrentarían los
estados y sus legislaturas.

8
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987, p. 900
9
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987, p. 913

10
Por su parte la discusión de la fracción IX del artículo 115 en proyecto, establecía que
para ser gobernador constitucional de un Estado, el candidato debería de ser ciudadano
mexicano por nacimiento. Esto despertó los ánimos de varios diputados que solicitaron
que además de este requisito se pidiera el de ser nativo del estado que se pretendía
gobernar.
El 25 de enero de 1916, fue votado el proyecto de artículo 115 en lo general, pues se
reservó en lo particular la fracción II, debido a la gran revuelta que había se había
armado en torno a la cuestión hacendaria municipal. Del proyecto original, Se reformó
la fracción IX para quedar de la siguiente manera: “Sólo podrá ser gobernador
constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con
vecindad no menor de cinco años anteriores al día de la elección” 10. La votación fue
148 votos a favor contra 26 en contra. Ahora sólo restaba la votación de la fracción II.
El mismo 25 de enero por la noche, se procedió a la votación de la fracción II del
proyecto del artículo 115, la cual se presentó sin modificación alguna al proyecto
original a pesar del gran debate municipalista de los días anteriores, por lo cual la
propuesta fue desechada por 110 votos en contra y 35 a favor. Entonces el 29 de enero
de 2016, dos propuestas fueron expuestas en relación con el tema de la hacienda
municipal, la primera formulada por una comisión integrada por los diputados Paulino
Machorro Narváez y Arturo Méndez; y la segunda consistente en un voto particular
formulado por los diputados Heriberto Jara e Hilario Medina, que contenían ambas, un
proyecto de modificación a la fracción II del artículo 115. La primera de las propuestas
de los diputados Paulino Machorro Narváez y Arturo Méndez, señalaba:
“II. Los municipios tendrán el libre manejo de su hacienda, y ésta se formará de
los siguiente:
1o. Ingresos causados con motivo de servicios públicos, que tiendan a satisfacer
una necesidad general de los habitantes de la circunscripción respectiva.
2o. Una suma que el Estado integrará al municipio, y que no será inferior al 10%
del total de lo que el Estado recaude para sí por todos los ramos de la riqueza
privada de la municipalidad que se trate.
3o. Los ingresos que el Estado asigne al municipio para que cubra todos los
gastos de aquellos servicios que, por la nueva organización municipal, pasen a
ser del resorte del Ayuntamiento y no sean los establecidos en la base I de este
inciso. Estos ingresos deberán ser bastantes a cubrir convenientemente todos los
gastos de dichos servicios.
Si con motivo de los derechos que concede a los municipios de este artículo
sugiere algún conflicto entre un municipio y el Poder Ejecutivo del Estado,
conocerá de dicho conflicto la Legislatura respectiva, quien oirá al Ayuntamiento

10
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987, p. 935

11
 en cuestión, pudiendo éste enviar hasta dos representantes para que concurran a
las sesiones de la Legislatura en que se trate, teniendo voz informativa y no voto.
Si el conflicto fuere entre la Legislatura y el municipio, conocerá de él (sic) el
Tribunal Superior del Estado, en la forma que establece el párrafo anterior.
En todo caso, los procedimientos serán rápidos a fin de que el conflicto sea
resuelto a la mayor brevedad.”11
La segunda propuesta, contenida en el voto particular formulado por los diputados
Heriberto Jara e Hilario Medina, miembros de la 2ª Comisión redactora, propuso un
nuevo texto para la fracción II:
“II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las
contribuciones municipales necesarias, para atender sus diversos ramos y del
tanto que asigne el Estado a cada municipio. Todas las controversias que se
susciten entre los poderes de un Estado y el municipio, serán resueltas por el
Tribunal Superior de cada Estado en los términos que disponga ley respectiva” 12
Sin embargo, ninguna de estas dos propuestas convenció a los diputados presentes en
la sesión; por una parte Hilario Medina retiró el voto particular que había presentado
junto con Heriberto Jara, por la otra parte, se rechazó la propuesta de redacción de la 2ª
Comisión, y el grupo carrancista, impulsado por los diputados Félix Palavicini y Pedro
Chapa, propusieron insistentemente en que aprobara la propuesta del Primer Jefe del
Ejército Constitucionalista, argumentando que la modificación a las fracciones I y II del
proyecto del artículo 115 de la Constitución presentado por Venustiano Carranza,
tendría como consecuencia invadir la soberanía de los estados. Al final de la discusión,
el diputado Gerzayn Ugarte, puso a consideración de la Asamblea Constituyente, lo que
sería el texto final de la fracción II del artículo 115 constitucional: “Los municipios
administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que
señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para
atender a sus necesidades”13, la cual fue aprobada por 88 votos a favor y 62 votos en
contra al final de la sesión.

Contenido original del artículo 115 constitucional

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la 5 de febrero
de 1857, fue promulgada en el Palacio Nacional de la Ciudad de Querétaro, y publicada
el 5 de febrero de 1917 en el Diario Oficial de la Federación. El artículo 115 original
constó de un párrafo y las fracciones I, II y III relativas al régimen municipal, y cinco
11
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987, pp. 1065-1066
12
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987, pp. 1066-1067
13
Véase: Diario de los Debates, Congreso Constituyente 1916-1917, Tomo II, Gobierno del Estado de Querétaro,
INEHRM, México, 1987, p. 1135

12
párrafos finales que reglamentaban los poderes Ejecutivo y Legislativo de los estados, y
estuvo ubicado en el Título Quinto nominado “De los Estados de la Federación”.
En relación al régimen municipal, se determinó en el primer párrafo, que los estados
adoptarán, para su régimen interior, la forma del gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y
administrativa, el Municipio Libre.
Esta forma de organización administrativa y territorial, que durante más de ocho
décadas se consideró un sistema de descentralización, estuvo sujeta a las bases
constitucionales establecidas en las fracciones I, II y III, que señalaban:
 Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado;

 Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las

contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso,
serán las suficientes para atender a sus necesidades; y

 Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales.
En relación a los cinco párrafos finales del citado artículo 115, su contenido era
esencialmente orgánico para el nivel estatal, pues en ellos se reglamentaban los
principios bajo los cuales se organizarían los poderes Ejecutivo y Legislativo de cada
entidad federativa, resaltando: (i) el mando de la fuerza pública en favor del ejecutivo
federal y los gobernadores de los estados en los municipios donde residieren habitual o
transitoriamente; (ii) el principio de no reelección aplicable a los gobernadores; (iii) el
período de cuatro años para los gobernadores; (iv) las prohibiciones a los gobernadores
sustitutos o interinos; (v) el requisito de residencia por nacimiento o por vecindad no
menor de cinco años para los gobernadores; (vi) el número de representantes en las
legislaturas estatales proporcional al de habitantes de cada estado, con un mínimo de
quince diputados propietarios; y (vii) la división electoral de los estados en distritos
electorales representados por un diputado propietario y un suplente.

Reformas al artículo 115 constitucional

El artículo 115 constitucional, ha sido reformado quince veces en cien años. Estas
reformas fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación en las siguientes
fechas: primera reforma, 20 de agosto de 1928; segunda reforma, 29 de abril de 1933;
tercera reforma, 8 de enero de 1943; cuarta reforma, 12 de febrero de 1947; quinta
reforma, 17 de octubre de 1953; sexta reforma, 6 de febrero de 1976; séptima reforma,
6 de diciembre de 1977; octava reforma, 3 de febrero de 1983; novena reforma, 17 de

13
marzo de 1987; décima reforma, 23 de diciembre de 1999; undécima reforma, 14
agosto 2001; duodécima reforma, 18 de junio de 2008; décimo tercera reforma, 24 de
agosto de 2009; décimo cuarta reforma, 10 de febrero de 2014; y décimo quinta
reforma, 29 de enero de 2016.
La primera reforma, modificó el número de diputados de las legislaturas estatales para
establecer un mínimo de 7, 9 y 11 diputados, en tres grupos distintos, de manera
proporcional al número de habitantes de cada estado. La segunda reforma, estableció
el principio de no reelección para el período inmediato a todos los miembros de los
Ayuntamientos, independientemente de haber sido electos popularmente o designados,
de haber sido propietarios y pretender ser electos como suplentes, o bien, habiendo
sido suplentes en ejercicio, pretender ser electos propietarios. La tercera reforma,
modificó el párrafo tercero de la fracción III, para cambiar el período constitucional de
los gobernadores de los estados de 4 años hasta 6 años como máximo. La cuarta
reforma, consagró el derecho de sufragio activo y pasivo a las mujeres mexicanas, al
adicionar a la fracción primera el siguiente párrafo: “En las elecciones municipales
participarán las mujeres en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho de
votar y ser votadas”. La quinta reforma, derogó el párrafo referido en la reforma anterior,
en virtud de haberse reconocido universalmente el derecho al voto de la mujer en
México para todos los cargos de elección popular, con la reforma del artículo 34
constitucional publicado en la misma fecha. La sexta reforma, adicionó las fracciones IV
y V que establecieron la competencia constitucional a favor de los estados y municipios
para expedir leyes y reglamentos en materia de desarrollo urbano, así como para que
los estados y municipios con zonas conurbadas tuvieran competencia concurrente junto
con la Federación para planear y regular coordinadamente este fenómeno urbano. La
séptima reforma, adicionó un párrafo a la fracción III para introducir el principio de
representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de los Municipios cuya
población fuese de 300 mil o más habitantes.
La octava reforma, promovida dentro del sexenio del presidente Miguel de la Madrid
Hurtado es llamada la “Reforma Hacendaria Municipal”, ya que se reformó
completamente el artículo 115 constitucional, adicionándose las figuras de la
suspensión y declaración de desaparición de los ayuntamientos; la suspensión y
remoción de los miembros de los ayuntamientos por parte de las dos terceras partes de
los integrantes de las legislaturas locales; la facultad reglamentaria en favor de los
ayuntamientos; un catálogo de funciones y servicios públicos a cargo de los municipios;
la atribución para coordinarse entre municipios y estados; la libre administración de la
hacienda pública municipal y la garantía de que ésta se conformaría al menos con las
contribuciones inmobiliarias, con las participaciones federales y los ingresos derivados
de la prestación de los servicios municipales; y las atribuciones en materia de desarrollo
urbano en favor de los municipios para la zonificación y planeación urbana, la utilización
del uso del suelo, la regularización de la tenencia del uso del suelo urbano y la creación

14
y administración de reservas territoriales y ecológicas, subsistiendo en las fracciones VI,
VIII, VIII, IX y X la regulación de algunas materias de competencia estatal. La novena
reforma, introdujo el principio de representación proporcional en la elección de los
ayuntamientos para todos los municipios del país, y depuró el contenido del artículo 115
para establecer solamente las bases constitucionales de la organización municipal,
pasando las bases relacionadas con las entidades federativas, al artículo 116. La
décima reforma, modificó todas las fracciones del artículo 115 constitucional, y es
considerada la reforma política más importante en el ámbito municipal, pues, si la
reforma constitucional de 1983 le dio autonomía financiera al municipio, la de 1999
consolidó al municipio como un nivel de gobierno, al cambiar la naturaleza de la acción
administrativa del ayuntamiento, por la acción gubernativa, equiparándolo así, a los
niveles federal y estatales, además de actualizar los temas de la hacienda pública, y las
funciones y servicios públicos de competencia municipal.
Las reformas décimo primera, a la décimo quinta, tuvieron por objeto: facultar a las
comunidades indígenas para asociarse y coordinarse en el ámbito municipal;
determinar el mando de la policía municipal en los términos de la reforma penal de
2008; incluir los tabuladores desglosados de sueldos y salarios de los servidores
públicos municipales y el la limitante para que ninguno de estos percibiera mayores
ingresos que los establecidos en el artículo 127 constitucional; la inclusión del principio
de Laicidad y la reelección inmediata de los miembros de los ayuntamientos; y el
cambio de la figura de los estados por entidades federativas, con la creación de la
Ciudad de México, respectivamente.

El texto del Artículo 115 cien años después.

El actual texto del artículo 115 constitucional se integra por ocho fracciones, que
establecen las bases constitucionales de la organización del Municipio en nuestra
actual forma de estado federal y régimen de gobierno republicano, considerando una
serie de principios e instituciones que determinan de manera puntual la competencia
municipal, las instituciones del gobierno municipal, sus funciones y los servicios a su
cargo, y los principios bajo los cuales se integran, gobiernan y ejercen su competencia
constitucional los municipios, y sus atribuciones los ayuntamientos, como máximos
órganos de gobierno de la comunidad.
El vocablo Municipio proviene del latín, siendo una palabra culta de ese idioma,
compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus, que se refiere a cargas u
obligaciones, tareas, oficios, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse cargo de
algo, asumir ciertas cosas; de la conjunción de estas dos palabras surgió el término
latino municipium, con el cual se definió a las ciudades en las que los ciudadanos se
hacían cargo de las tareas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para
atender lo relativo a los asuntos y servicios de esas comunidades.

15
El ex presidente Miguel de la Madrid Hurtado, nos legó en su exposición de motivos de
la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional en 1983, que: “El Municipio es
sociedad natural domiciliada. El Municipio es la comunidad social que posee territorio y
capacidad política, jurídica y administrativamente… activamente participativa que puede
asumir la conducción de un cambio cualitativo que es el desarrollo económico, político y
social, capaz de permitir un desarrollo integral. El Municipio como célula política
fundamental y escuela de democracia. Tres núcleos de gobierno: Federación, Estado, y
Municipio. Municipio piedra angular de nuestra vida republicana y Federal”. 14
En lo que respecta a la definición del Municipio, existen muchas y de muy variadas
orientaciones, siendo algunas de ellas las siguientes:
El Municipio es “…la conjunción política y social de la comunidad que se manifiesta en
una organización jurídica y territorial, que le asegure un gobierno propio con un carácter
representativo del interés colectivo y que sea a la vez el medio de enlace directo con el
estado”.15
Para el Dr. Juan Ugarte Cortés: “El Municipio es una comunidad básica, o sea, un
asociamiento primario y fundamental de seres humanos. Aparece como un efecto y
consecuencia de la sociabilidad del ser humano. Es la asociación de personas
residentes en una circunscripción territorial con capacidad económica para realizar la
satisfacción de sus intereses comunes, a través de órganos políticos propios”. 16
El historiador municipalista, Moisés Ochoa Campos, quien da la siguiente definición: “El
Municipio es la asociación de vecindad: a) Constituida por vínculos locales fincados en
el domicilio; b) Asentada en un territorio jurídicamente delimitado; c) Con derecho a un
gobierno propio, representativo y popular, y; d) Reconocida por el Estado como base de
su organización política y administrativa”.17
Carlos F. Quintana Roldán, sostiene que el Municipio es “la institución jurídica política y
social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de
sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un concejo o
ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la división territorial y de la
organización política de un Estado”.18
El maestro Reynaldo Robles, abunda sobre ésta postura y nos dice que el Municipio
mexicano es, “una persona jurídica integrada por una asociación de vecindad asentada
en una circunscripción territorial que es la base de la división política, administrativa y
territorial de una entidad; constituye un nivel de gobierno con capacidad jurídica, política

14
Véase: https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/nueva-antropologia/article/view/14448/12871
15
PONTÍFES Martínez, Arturo, cit. por Obregón Rodríguez, Arturo, “Sistemas Electorales y Democratización de
los Gobiernos Municipales en México”, Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, México, p. 25.
16
UGARTE Cortés, Juan, “La Reforma Municipal” Porrúa S.A., México, 1985, p.132.
17
OCHOA Campos, Moisés, “El municipio, su evolución institucional” Instituto Asesoría y Capacitación Financiera
Municipal, Banobras México, 1981, p. 12.
18
QUINTANA Roldán, Carlos F., op. cit. p. 6.

16
y económica, para alcanzar sus fines y autogobernarse, con sujeción a un orden
jurídico superior”.19
Así pues, es menester hacer especial énfasis en que el Municipio es la base de la
división territorial, organización política y administrativa de las entidades federativas, y
que se integra por tres elementos que le son imprescindibles y que condicionan su
existencia. Estos elementos son: población, territorio y gobierno.

Gobierno Municipal
A).- Bajo dichas bases constitucionales, los estados que conforman la república federal
mexicana, se constituyen en su régimen interior, bajo la siguiente forma de gobierno:
(i) Republicano, porque el acceso a los cargos de representación política es
universal, es decir abierto a la participación de cualquier ciudadano, y a
través del sufragio, ya en su forma directa o indirecta;
(ii) Representativo, en virtud de que el ejercicio del poder público por el pueblo,
se realiza a través de representantes políticos de elección popular, es así,
una herramienta o instrumento para hacer efectiva la forma de gobierno
republicana y la democracia indirecta, que es propia de las sociedades
masificadas;
(iii) Democrático, porque adopta el sistema político establecido en el artículo 3°
constitucional, no solamente como una estructura jurídica y un régimen
político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
económico, social y cultural del pueblo, pero sobre la base acuñada por
Bobbio que considera una definición mínima de Democracia, como la forma
de gobierno caracterizada por un “conjunto de reglas primarias o
fundamentales, que establecen quién está autorizado para tomar las
decisiones colectivas y bajo qué procedimientos” 20;
(iv) Laico, porque los estados tienen prohibido adoptar un régimen confesional y
la obligación de respetar la libertad de creencias religiosas, agnósticas o
ateas y que incluye la separación del Estado y estas confesiones, así como la
neutralidad del Estado con respecto a las diferentes opciones de conciencia
particulares. Para Pedro Salazar “la laicidad constituye un proyecto intelectual
que incorpora y promueve un determinado acervo de principios que dan carta
de identidad a la diversidad y a la pluralidad. Desde esta perspectiva, el
pensamiento laico constituye una ‘visión del mundo’ en la que, en una
aparente paradoja, hay espacio para múltiples ‘visiones del mundo’, en
ocasiones encontradas.”21

19
ROBLES Martínez, Reynaldo, “El Municipio”, Editorial Porrúa, México, 1987, p. 31.
20
BOBBIO, Norberto. “El futuro de la democracia”, (2ª Ed.) Fondo de Cultura Económica, México, 2000, p. 24
21
SALAZAR Ugarte, Pedro. “Un archipiélago de laicidades” en Para Entender y Pensar la Laicidad, Tomo I,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2013, p. 49

17
 (v) Popular, porque el poder público encuentra su fuente legitimadora, en el
pueblo, ante la incapacidad para autogobernarse por cuestiones
eminentemente materiales como la masificación de la población, así,
la soberanía nacional, se constituye sobre el axioma de que
su titularidad deviene del pueblo y se hace efectiva al delegar el poder en un
órgano constituyente que genera una Constitución, que se asienta sobre
el consentimiento del pueblo y la capacidad política que tiene éste, para
determinar la acción del propio poder público en las formas previstas en la
propia Constitución.
En este contexto, los estados tienen como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, la figura del municipio libre, es decir internamente
se dividen competencialmente en la unidad geográfica municipal para atender las
demandas de la población, es una forma de descentralización administrativa por
territorio y competencia, que ha evolucionado hasta convertirse en un nivel de gobierno
propio, que tiene autonomía y libertad política, hacendaria, operativa y reglamentaria,
pues desde 1917 no existe entre el municipio y el estado, autoridad intermedia alguna
como en su momento lo fueron las prefecturas o jefaturas políticas.
La figura del Municipio Libre coincide con la institución de la Autonomía Municipal que
se instituye en otros sistemas municipales latinoamericanos, como Brasil, Bolivia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Perú, Panamá,
República Dominicana, y Uruguay, además en la tradición norteamericana bajo las
figuras de ‘self goverment’ y ‘home rule’. Dicha autonomía consiste, según Carlos
Quintana, en el “derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias,
elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia
social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la
comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de
su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el
ordenamiento supremo del Estado”22.
La Autonomía Municipal se integra con la libertad política de los Municipios, que se
basa en el principio constitucional que prohíbe la existencia de autoridad intermedia
alguna, entre el Municipio y el gobierno del Estado; y por el establecimiento expreso de
la competencia municipal en la propia Constitución, que se ejerce por el Ayuntamiento
de manera exclusiva, tal y como lo ha interpretado la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en jurisprudencia, que se identifica bajo el rubro: ORDEN JURÍDICO
MUNICIPAL. PRINCIPIO DE COMPETENCIA (MUNICIPIOS COMO ÓRGANOS DE
GOBIERNO).23

22
QUINTANA Roldán, Carlos F. “Derecho Municipal” (10ª Ed) Editorial Porrúa, México, 2011, p. 191
23
Véase: Época: Décima Época, Registro: 160810, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Octubre de 2011, Tomo 1, Materia(s): Constitucional,
Tesis: P./J. 44/2011 (9a.), Página: 294

18
B.- En México, cada uno de los 2,446 municipios existentes en los 31 estados, es
gobernado por un órgano colegiado denominado Ayuntamiento, que según Carlos
Quintana podemos definir como: “el órgano colegiado y deliberante, de elección popular
directa, que tiene a su cargo el gobierno y la administración del Municipio, integrado por
un presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan las leyes
respectivas de cada estado”24.
Debemos precisar que no es lo mismo referirnos a los tipos de Municipio que a los tipos
o modalidades del Gobierno Municipal, pues mientras en lo primero aludimos al
Municipio en sí, como persona jurídico-colectiva, en lo segundo hablamos tan sólo de
uno de sus elementos. Históricamente han existido muy variadas formas de gobierno,
sin embargo, por lo general perdura en ellos una característica común: son órganos
colegiados. Ahora bien, es importante precisar en cuanto al Gobierno Municipal,
independientemente de sus características o particularidades distintivas, la necesidad
de conjuntar en dicho gobierno los principios y anhelos políticos y administrativos que
se pretende cumplir en la dirección del Municipio. En cuanto a las diversas formas que
asume el Gobierno Municipal, diversos tratadistas enumeran las siguientes:
a) GOBIERNO POR COMISIÓN.- Este sistema es una modalidad estadounidense,
y su principal característica es que toda la administración de los asuntos de la
ciudad se pone en manos de un pequeño concejo o comisión, el cual es
directamente responsable ante los electores de la ciudad. Los comisionados
guardan entre sí el mismo nivel, y presiden la comisión en forma rotativa, pero
sin realizar funciones especiales, careciendo de veto y de voto decisivo. Para
Rowe, afirma sobre este sistema que: “Existe una convicción creciente de que la
única acción eficaz, respecto de la labor administrativa, es la resultante de las
indicaciones formuladas por la opinión pública. En vez de dificultar en lo posible
la labor de gobierno, mediante un sistema de ‘frenos y contrapesos’, la
orientación progresiva debe buscarse otorgando a los comisionados de la
ciudad, amplios poderes, sometiéndola a una estricta responsabilidad legal y
manteniendo un alto ideal de eficacia administrativa, merced a una opinión
pública bien organizada. La combinación de todas estas influencias ha servido
para llevar a cabo un cambio de actitud frente a los asuntos municipales, que
tienen su expresión en un tipo nuevo de organización municipal”.25
b) RÉGIMEN DE GERENTE.- El régimen de gerente es una de las experiencias
más características del tipo de gobierno en Estados Unidos de América, a través
del cual se ha intentado solucionar el problema de la eficacia administrativa, pero
sin soslayar las bases democráticas del gobierno de las ciudades. Este régimen
tiende a llevar a la administración de la ciudad el criterio y los métodos de la
gestión de negocios. El régimen municipal de Gerente ha sido calificado como

24
QUINTANA, Carlos. Op. Cit., p. 203
25
Rowe, citado por QUINTANA, Carlos, Op. Cit., p. 202.

19
 uno de los intentos más radicales de lograr la solución del problema de la
eficacia, pero sobre las bases de la democracia en el gobierno de las ciudades.
c) GOBIERNO DEL ALCALDE (MAJOR) Y DEL CONCEJO (CITY COUNCIL).- Este
gobierno fue establecido en las colonias norteamericanas, como reflejo del
sistema inglés, en virtud, de que la organización municipal adoptada por la
mayoría de las Cartas municipales coloniales, seguía muy estrechamente la
organización municipal, inglesa de siglo XVIII. El cuerpo gobernante era un
Concejo. Se trata de un régimen de división de poderes, en el que las funciones
municipales se distribuían entre un Alcalde (Major) –autoridad ejecutiva-, y un
concejo (City Council) –órgano legislativo-, ambos electos popularmente. Se
caracteriza este sistema por no existir interferencia o confusión de funciones
entre los órganos que integran el gobierno del Municipio. Existe solamente
colaboración o complementación de sus actividades. Con el tiempo, las
facultades legislativas del Concejo se ven mermadas, ante la intervención de las
Legislaturas estatales, terminando el concejo por ocupar una posición
subordinada en el régimen municipal, en el que la figura del mayor fue
fortaleciéndose cada vez más, quien a fines del siglo pasado había llegado ya a
ser el jefe del sistema municipal.
d) GOBIERNO DEL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL AYUNTAMIENTO.- Este tipo
de gobierno es el que existe en los Municipios de nuestro país, y que consiste en
la realización de la función pública municipal fundamentalmente a través de dos
órganos: uno unipersonal y ejecutor, llamado Presidente Municipal, y otro
colegiado y deliberante, denominado Ayuntamiento. El presidente municipal,
junto con los síndicos y un número determinado de regidores conforman el
ayuntamiento, los cuales son electos popularmente. Una de las funciones más
importantes del ayuntamiento es la de expedir reglamentos, tanto los que atañen
a la organización y estructura administrativa del gobierno, como los que
contienen los aspectos jurídicos, políticos y administrativos, enfocados a la
relación entre el ayuntamiento y la comunidad. Por su parte, el presidente
municipal es quien ejecuta o lleva a la práctica los acuerdos del ayuntamiento.
Según el Diccionario Jurídico Mexicano, la palabra Ayuntamiento proviene del latín
adiunctum, supino de adiungére, que significa “juntar, unión de dos o más individuos
para formar un grupo”. Es una corporación pública que se integra por un alcalde o
presidente municipal y varios concejiles, con el objeto de que administren los intereses
del Municipio”.26
En este sentido un Ayuntamiento se entiende como acción y resultado de juntar dos o
más individuos para formar un grupo; es el encargado de realizar la acción de
gobierno, que representa al pueblo y que por lo tanto ejerce el poder municipal, es la
autoridad más cercana e inmediata al gobernado al cual representa y de quien emana

26
Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1991, p. 262.

20
su autoridad.
Para el derecho constitucional mexicano, el Municipio es la persona jurídica de
derecho público, mientras que el Ayuntamiento es el máximo órgano de gobierno
municipal, y el institución del Cabildo a diferencia de los otros dos, se refiere a la
asamblea en pleno que es una de las formas de actuación que a través de las cuales
los ayuntamientos ejercen sus atribuciones. Sin embargo, en otros sistemas jurídicos
latinoamericanos, encontramos que Cabildo y Corregimiento son sinónimos de la
palabra Ayuntamiento.
Para Joaquín Esccriche, el Ayuntamiento, es “el Congreso o Junta compuesta de
justicia o alcalde, regidores y demás individuos encargados de la administración o
gobierno económico político de cada pueblo. Suele llamarse también regimiento,
cabildo, consejo, municipalidad y cuerpo municipal”. 27
Los Ayuntamientos como órganos colegiados, se integran por un presidente municipal
quién es funcionario público que preside los trabajos del órgano colegiado, a la par que
es el “órgano ejecutor” de los acuerdos y determinaciones del ayuntamiento, pues
preside también la administración pública municipal, en todas sus formas de
organización administrativa: central descentralizada y paramunicipal, así como la
conducción política del Municipio. Los regidores representan el mayor número de
integrantes del Ayuntamiento, el cual es variable en cada Municipio, su función básica
es la de participar con voz y voto, en los trabajos deliberativos del órgano colegiado de
gobierno, ya sea en pleno o en comisiones de trabajo, y su legitimación procede de la
representación política que ostentan, proveniente de la población municipal que los
elige. Por último, los síndicos quienes son una figura de gran trascendencia para el
funcionamiento de los Ayuntamientos, pues además de participar con voz y voto en las
deliberaciones del órgano de gobierno, también ejercen la representación legal del
Municipio y ejecutan acciones de vigilancia para procurar la defensa y promoción de los
intereses municipales, actuando como supervisores de la correcta aplicación de los
recursos públicos municipales y garantes de la protección y defensa del patrimonio
municipal.
En este contexto, los ayuntamientos son electos por votación directa de los ciudadanos
avecindados en cada municipio. En México no existe un sistema electoral único para
todos los Municipios del país. Si bien en el artículo 115 de la Constitución se establecen
las bases para la conformación de los gobiernos municipales, cada entidad federativa
define en sus leyes orgánicas municipales, y particularmente, en los códigos electorales
estatales, las reglas para la integración de los Ayuntamientos ubicados en su territorio:
el tamaño de los Ayuntamientos (número de miembros, incluyendo presidente
municipal, regidores y síndicos), los puestos de mayoría relativa y de representación
proporcional, así como los métodos que se utilizarán para incorporar este último
27
ESCCRICHE, Joaquín, “Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia” Cárdenas Editores, México, 199,
p. 336.

21
principio en la integración de los mismos. Las leyes de los estados están obligadas
constitucionalmente a introducir el principio de la representación proporcional, en la
elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Es por ello, que los sistemas electorales municipales se despliegan básicamente a
partir de la legislación estatal, ya que las disposiciones constitucionales sobre las que
deben diseñarse estos sistemas, solo establecen algunos principios mínimos. En este
orden de ideas, la elección democrática de las autoridades municipales no implica,
como tiende a argumentarse en ocasiones, que el ejercicio del gobierno sea
democrático. Esta distinción es fundamental, sobre todo en la coyuntura actual del país
cuando las experiencias de alternancia política en los gobiernos municipales comienzan
a ser cotidianas. No obstante, el diseño institucional de los Ayuntamientos se dirige a
reiterar ejercicios autoritarios en la definición e implementación de las políticas
municipales, pese a la apertura democrática de los procesos electorales. Así las cosas,
cabe la posibilidad de elegir democráticamente a gobiernos municipales con una inercia
autoritaria en su ejercicio público. En la gran mayoría de los municipios, ni siquiera
podemos pensar de la posibilidad de democratización de sus gobiernos, pues los
sistemas electorales que en ellos se practican, impiden terminar con el
presidencialismo, que en su esencia significa el control del Ayuntamiento por parte del
presidente municipal. En efecto, los sistemas electorales municipales inevitablemente
producen ayuntamientos con predominancia monopartidista, es decir, en los que la
mayoría de sus integrantes, entre ellos el presidente municipal, pertenecen al mismo
partido político, independientemente de las condiciones de pluralidad que exista en los
municipios.
Para Tonatiuh Guillen “La capacidad efectiva del presidente municipal para concentrar
el proceso de decisiones en un ayuntamiento en esencia no proviene de la propia
institución, (...) En cuanto capacidad de decisión, su contenido es eminentemente
político, es decir, relativo a la subordinación, imposición o ejercicio de poder sobre otros
actores, en este caso sobre los regidores del cabildo…” 28 En opinión de José Arturo
Rodríguez Obregón29 el desmedido interés por la institución presidencial, implicó que:
primero, durante muchos años se abandonara el estudio de los gobiernos municipales,
y segundo, que como consecuencia nos encontráramos ante la casi siempre desmedida
supremacía de los presidentes municipales frente a los ayuntamientos.
A partir de la reforma constitucional del 2014, se introdujo la figura de la reelección
inmediata de los integrantes de los Ayuntamientos, para el mismo cargo, por un período
adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos no sea
superior a 3 años. La reelección se encuentra condicionada a que la postulación de los
miembros de los ayuntamientos que participen en la contienda electoral, solamente
28
GUILLÉN López, Tonatiuh. “La Autoridad Municipal y su Compromiso por la Democracia”, Centro Nacional de
Desarrollo Municipal, México, 1994, p. 34
29
Véase: Rodríguez Obregón, José Arturo. “Sistemas electorales y democratización de los gobiernos municipales en
México” IAPQ-CONCYTEQ, Querétaro, México, 1998

22
podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de
la coalición que lo hubieren postulado, en su caso, salvo que hayan renunciado o
perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Sin duda, esta condicionante
resulta violatoria de los derechos humanos de sufragio activo y libre asociación política.

C.- Por último, hoy a diferencia de 1917, existen establecidas las bases constitucionales
para los casos de suspensión y desaparición de los Ayuntamientos; para la suspensión
y revocación de los miembros de los Ayuntamientos; y para la sustitución de los
miembros de los ayuntamientos en caso de ausencia.
En los primeros dos supuestos, son las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos
terceras partes de sus integrantes, los órganos con atribución legal para suspender
ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato
a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga,
observándose el principio del debido proceso en favor de los funcionarios públicos que
sean suspendidos o removidos del cargo. En el tercer caso, de las sustituciones por
ausencia temporal o falta absoluta de los miembros de los ayuntamientos, aquellos
deben ser sustituidos por sus suplentes, pues con excepción del presidente municipal,
los miembros de los Ayuntamientos son electos en fórmula, o bien, si no hubiera
suplente, se procederá según lo disponga la ley local, que en el caso de los presidentes
municipales la mayoría de las legislaciones estatales prevén que la sustitución será
realizada por el regidor que designe el propio Ayuntamiento.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento por renuncia, o falta absoluta de
la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley local, no procede que entren en
funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los
Estados tiene la atribución de designar de entre los vecinos del propio municipio a los
Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos, integrados por el
número de miembros que determine la ley local, quienes deberán cumplir los requisitos
de elegibilidad establecidos para los regidores, que están directamente vinculados con
un tiempo mínimo de residencia en el Municipio, y la capacidad jurídica en materia
política electoral.

Capacidad Jurídica y Facultad Reglamentaria de los Municipios

En México los Municipios son personas jurídicas, están investidos de personalidad
jurídica y como tal tienen también capacidad legal, pues son sujetos de derechos y
obligaciones; en teoría de la doble personalidad del Estado, actúan como autoridades
en relaciones de supra ad subordinación, pero también como particulares en relaciones
de igualdad con las personas físicas y jurídicas de derecho privado.
No se puede desconocer al Municipio como persona jurídica ni mucho menos sostener
que su personalidad está restringida, pues el propio artículo 25, fracción I del Código

23
Civil Federal y sus correlativos en los estados y en la Ciudad de México, reconocen al
municipio esta calidad jurídica. Al respecto Teresita Rendón señala que “no es posible
sostener ya con seriedad técnica, que el municipio tenga una personalidad restringida,
por el hecho de recibir algunas leyes de la legislatura local, o de tener que pedir
autorización para realizar determinados actos jurídicos, pues una cosa es hablar de
ciertos grados de la capacidad y otra muy diferente, referirse a la personalidad, ya que
ésta simplemente se tiene o no se tiene. De hecho que el municipio es incapaz para
actuar por sí mismo, tomando en cuenta que es una abstracción y como tal, sólo puede
hacerlo a través de su representante que es el cuerpo colegiado deliberativo llamado
Ayuntamiento.”30
Como personas jurídicas, también poseen los atributos de la personalidad como el
nombre, domicilio, nacionalidad y patrimonio, el cual lo constituyen los bienes de
dominio público, los bienes de dominio privado; los derechos y obligaciones de la
Hacienda Municipal, así como todas aquellas obligaciones y derechos que por cualquier
concepto se deriven de la aplicación de las leyes, los reglamentos y la ejecución de
convenios. De conformidad con el principio de Libertad Hacendaria, que se desprende
de la institución de la Autonomía Municipal, los Municipios tienen la competencia para
administrar libremente su patrimonio, es decir para disponer de los recursos que
componen su hacienda pública para satisfacer las necesidades que se derivan de las
funciones y servicios públicos que son de su exclusiva competencia.
En este mismo contexto de la Autonomía Municipal, hoy la Constitución establece la
Facultad Reglamentaria como la atribución de los Ayuntamientos para aprobar, de
acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los
Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que
organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana
y vecinal. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y
de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional
reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que
excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por
disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario
ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la
materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el
reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio
de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es
decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que
dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos
normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga

30
RENDON Huerta, Teresita. “El Municipio” Editorial Porrúa, México, 1985, p. 149

24
distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar, tal y como lo ha
interpretado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en jurisprudencia, que se
identifica bajo el rubro: FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. 31
En este sentido Miguel Alejandro López señala: “[P]uede observarse con toda claridad
que dichos bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de la circunscripción
territorial de cada municipio, forzosamente deberán ser de naturaleza heterónoma
puesto que se expedirán de acuerdo y para explicitar —subordinadamente— a las
bases normativas establecidas con anterioridad por las legislaturas de los estados
respectivos. La facultad reglamentaria que tienen los ayuntamientos, se hace
necesaria, toda vez que dentro de ese pequeño núcleo territorial, existe una serie de
aspectos y actividades que requieren ser regulados por normas generales. Es cierto
que la Constitución federal, las Constituciones de los estados y las leyes locales,
regulan la mayor cantidad de los aspectos sociales, económicos, políticos, etcétera,
que afectan a la población en general, pero existen otros aspectos, que son de suma
importancia para la vida municipal que requieren sea regulada por los propios
ayuntamientos”.32 Asimismo, sostiene Fernández Ruiz, que “[S]in el orden jurídico, el
municipio no podría sobrevivir porque la población no tendría obligación exigible de
contribuir a los gastos municipales, la autoridad municipal carecería de competencia, o
mejor dicho, no podría erigirse, por lo que el orden público resultaría imposible de
establecerse”.33
Las referidas normas de carácter general que son producto de la Facultad
Reglamentaria Municipal, deben reunir los siguientes requisitos: 1) No pueden estar en
oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las
leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas
que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o
servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios.
Por ello, la potestad reglamentaria a nivel municipal, debe ser considerada como una
actividad pública de gran trascendencia, pues en un país como el nuestro, -que es más
administrativo que legislativo-, el reglamento, debe ser visto como el conjunto de
normas más ágiles que la propia ley; como un instrumento normativo necesario, que
lejos de ser gravoso para los particulares, sea facilitador de las actividades sociales,
económicas, culturales y ambientales de la población, a la vez que ordene y regule los
límites de la actuación legítima de la administración pública.

31
Véase: Época: Novena Época, Registro: 172 521, Instancia: Pleno, Tipo Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Localización: XXV, Mayo de 2007, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J.
30/2007, Pág. 1515
32
LOPEZ Olvera, Miguel Alejandro.“Tratado de la Facultad Reglamentaria” Editorial Porrúa, México, 2007, p. 37
33
FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge, “La facultad reglamentaria”, en Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, núms. 221 y 222, septiembre-diciembre de 1998, pp. 153-170

25
Así, los Ayuntamientos tienen atribuida la facultad de expedir bandos de policía y buen
gobierno, reglamentos y disposiciones administrativas de carácter general dentro de
sus respectivas jurisdicciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, con base
en las leyes de cada estado, cuyo objeto es el de establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento
administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las
controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios
de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros
de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario
municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un
plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios relativos a la
asociación y coordinación para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el
mejor ejercicio de las funciones que les correspondan, así como para cuando a juicio
del ayuntamiento respectivo, el estado de manera directa o a través del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunas de las funciones y
servicios públicos, o se realicen de manera coordinada por el Estado y el propio
municipio;
d) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios relativos a la
conurbación de centros de población de dos o más municipios, cuando dicho fenómeno
urbanístico tienda a formar una zona metropolitana entre municipios de un mismo o de
diversos estados.
En ambos casos y tratándose de municipios de dos o más Estados, deberán contar con
la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas, ya que los Municipios
carecen del elemento de la soberanía estatal.
e) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o
servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o
prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo,
aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
f) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o
reglamentos correspondientes, es decir, las normas generales que aplicarán
supletoriamente para regular todas las materias que se han referido en los incisos
anteriores, cuando los Ayuntamientos sean omisos en el ejercicio de la facultad
reglamentaria que les asiste constitucionalmente.
Asimismo, en virtud de la disposición constitucional en comento, las legislaturas
estatales tienen la facultad legislativa para expedir leyes que establezcan los
procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre

26
los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos
referidos, mismas que son independientes de la garantía de control constitucional
denominada “Controversia Constitucional”, y que se establece en el artículo 105
fracción I de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Recuperamos el pensamiento del jurista danés Lorenz Von Stein, quien señaló que “la
idea más alta y noble de la administración, su ideal, por decirlo así, se manifiesta en la
tendencia del Estado a lograr, con la cooperación de sus fuerzas, así como las de la
organización, social, el desarrollo completo y perfecto del orden material y moral de la
personalidad individual que concurren a formar”. Para ello, no basta la simple acción
administrativa a través del ejercicio de la facultad reglamentaria del ayuntamiento; si
bien, es este órgano de gobierno municipal el que detentan la atribución constitucional,
también es cierto, que se requiere de la participación social, que es el eje conductor de
la realidad municipal que es objeto de la regulación. La participación ciudadana permite
la mejora regulatoria, y hace factible que los principios de economía, celeridad,
eficiencia, legalidad, publicidad, igualdad, conveniencia y buena fe, sean
materializables.
La participación ciudadana en la elaboración de reglamentos, encuentra su fundamento
en diversos documentos de derecho internacional, y al respecto el Comité de Derechos
Humanos de la ONU, señala que los ciudadanos también participan en la dirección de
los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el debate y el diálogo públicos con
sus representantes y gracias a su capacidad para organizarse. Esta participación se
respalda garantizando la libertad de expresión, reunión y asociación, y la participación
ciudadana y vecinal.

Funciones y Servicios Públicos Municipales

La competencia que determina la Constitución a favor de los Municipios, se divide en
funciones y servicios públicos a su cargo, que se establecen indistintamente sin una
técnica legislativa adecuada, en la fracción III del artículo 115, que fueron introducidas
en la reforma constitucional de 1983 y actualizadas en 1999.
Partiendo de un concepto muy general, el concepto de función pública puede definirse
como la capacidad de acción o la acción en sí misma, propia de los cargos y oficios
atribuidos a los órganos de autoridad; son las acciones exclusivas o monopólicas, que
por naturaleza propia, solamente puede ejecutar el Estado de manera directa, como
autoridad soberana, es decir, como titular del ejercicio legítimo de la violencia física en
términos weberianos. Para Jorge Carlos Adame “hablamos de función pública para
referirnos a la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la
idea de la soberanía, que conlleva al ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad de
donde proviene su indelegabilidad, cuya realización atiende al interés público, entre las

27
que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función
administrativa.”34
Siguiendo al mismo autor referido, las características esenciales de la función pública
se pueden enlistar de la siguiente manera: (a) es una manifestación del poder del
Estado, implica el ejercicio de su imperium, esto es, de su potestad de mando a la cual
están sujetos los gobernados independientemente de su voluntad; (b) Es una actividad
irrenunciable del Estado, pues de renunciarla perdería su naturaleza de ente soberano;
(c) es unilateral, en el sentido de que no supone la conjunción de voluntades para su
ejercicio o perfeccionamiento; y, (d) es indelegable, por su propia naturaleza esencial
para la satisfacción del interés público.
Por su parte y siguiendo a Manuel Añorve el concepto de “servicio público surge como
una respuesta a las necesidades comunes que tienen los seres humanos al vivir en
colectividad, las cuales son satisfechas por el sector público a través de acciones y
tareas que lleva a efecto la administración pública, en tanto representa una
organización cuyas funciones, en buena medida, están encaminadas a la satisfacción
de necesidades de los individuos que forman una circunscripción geográfica
determinada, principalmente por la vía de servicios públicos, o bien, mediante
disposiciones encaminadas a cumplir los fines del Estado nacional” 35.
En este sentido Teresita Rendón considera que el concepto de servicios públicos tienen
dos acepciones concretas: “ 1) Como materia de la actividad del Estado, en cuyo
sentido es la expresión corriente y admitida en el derecho público, especialmente en el
administrativo, para señalar y definir los fines concretos y jurídicos del Estado. Con el
servicio público, en esta acepción se hace referencia a la gestión de los intereses
colectivos, por obra de una actividad administrativa del Estado; 2) Como la operación o
las operaciones mediante las cuales la actividad administrativa construye el medio
idóneo, el organismo del servicio y este mismo organismo… Todos estos organismos
prestan servicios públicos. Considerando en la segunda acepción, lo define Hauriou
diciendo que es un servicio técnico prestado al público de una manera regular y
continua para satisfacer una necesidad pública y por una organización pública…”36
El municipio en México y en el mundo entero, ha sido esencialmente un prestador de
servicios que satisfacen las necesidades más directas de la población, pues desde la
Constitución de Cádiz, podemos encontrar un listado de las funciones y los servicios
públicos en el artículo 32137. Así las cosas, los servicios públicos son la expresión
34
ADAME García, Jorge Carlos. “El Derecho Municipal en México, El Municipio base fundamental del federalismo
en México” Editorial Porrúa, México, 2009, p. 154
35
AÑORVE Baños, “Manuel. Servicios Públicos Municipales” Editorial Porrúa, México, 2010, p. 85
36
RENDÓN Huerta, Teresita. Op. Cit. p. 124.
37
Art. 321. Estará a cargo de los ayuntamientos: Primero.- La noticia de salubridad y comodidad. Segundo.-
Auxiliar al alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y a la
conservación del orden público. Tercero.- La administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios
conforme a las leyes y reglamentos con el cargo de nombrar depositario bajo responsabilidad de los que le
nombran. Cuarto.- Hacer el repartimiento y recaudación de las contribuciones y remitirlas a la tesorería respectiva.

28
tangible y más directa de la actividad que desarrolla la administración municipal, los
cuales están sujetos a un régimen jurídico y administrativo que se basa en los
siguientes principios: igualdad, permanencia o continuidad, adecuación, generalidad,
regularidad, obligatoriedad y gratuidad.
Sin embargo, no deben confundirse los conceptos de función pública y servicios
públicos, pues como lo advierten la mayoría de los tratadistas, pues la primera es un
ejercicio de una potestad autoritaria, irrenunciable e indelegable por su propia
naturaleza, y los segundos no implican necesariamente dicha potestad, sino que son
actividades que se materializan en bienes y acciones de utilidad y provecho, para
satisfacer necesidades básicas y colectivas de la población, las cuales sí pueden ser
ejercidas por terceros como las entidades federativas o inclusive particulares a través
de concesiones. Estos conceptos son también distintos al de obra pública, como lo
refiere Jorge Fernández38, pues esta última generalmente está relacionada con la
ejecución de edificaciones e infraestructura que se utiliza para prestar un servicio
público o ejercitar una función pública.
En este contexto y derivado de la fracción III del artículo 115, podemos clasificar que los
servicios públicos que son de competencia exclusiva municipal son los siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales;
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
En el mismo tenor, las funciones públicas a cargo de los Municipios son: (a) la
seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución; (b) la policía
preventiva municipal; y, (c) el tránsito. La función y el aparto organizacional de la policía
preventiva, constitucionalmente está al mando del presidente municipal en los términos
de la Ley de Seguridad Pública de cada estado, pero debe acatar las órdenes que el
gobernador del estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza
mayor o alteración grave del orden público; de la misma manera, constitucionalmente
Quinto.- Cuidar de todas las escuelas de primeras letras, y de los demás establecimientos de educación que se
paguen de los fondos del común. Sexto.- Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás
establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban. Séptimo.- Cuidar de la construcción y
reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos del común, y de todas las obras
públicas de necesidad, utilidad y ornato. Octavo.- Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a
las Cortes para su aprobación por medio de la diputación provincial, que las acompañará con su informe. Noveno.-
Promover la agricultura, la industria y el comercio según la localidad y circunstancias de los pueblos, y cuanto les
sea útil y beneficioso.
38
Véase: FERNANDEZ Ruiz, Jorge. (coord.) “Régimen Jurídico Municipal. Editorial Porrúa”, México, 2003.

29
se dispone que el Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares
donde resida habitual o transitoriamente, lo cual impacta en la vida municipal y en el
ejercicio de la función pública de la policía preventiva.
Nos parece importante referirnos al concepto de Policía Preventiva como una función
de competencia municipal, pues la falta de técnica legislativa en algunas ocasiones
hace que tanto legisladores como funcionarios públicos y tratadistas expresen ideas
incorrectas sobre esta institución administrativa llamada originalmente “policía
administrativa”, y la confundan con las actividades de autoridad que se realizan por
otros órganos del Estado, en la investigación y persecución del delito –que fue la
llamada policía judicial para distinguirla de la policía administrativa-, o bien de seguridad
pública e inclusive hasta de actividades que realizan las fuerzas armadas del país, lo
cual es totalmente incorrecto.
La teoría de la administración pública del siglo XIX que se desprende de las corrientes
alemana y francesa, realizó importantes contribuciones para construir la cientificidad de
la “Ciencia de la Policía”, como originalmente Lorenzo Von Stein y Charles-Jean Bonin
llamaron a la Administración Pública. De estos autores se obtuvo el concepto de la
función de la Policía Administrativa que sin duda tiene una importancia significativa para
comprender el concepto de función pública y su ejercicio por las autoridades
administrativas municipales. Para Lorenzo von Stein la “policía de las costumbres”,
surge como una acción para contrarrestar el concepto de inmoralidad que: “es tan
antiguo como la historia, pero su derecho es muy distinto. En el ordenamiento gentilicio
existe casi sólo la inmoralidad sexual, la cual es castigada con mucha dureza; en el
ordenamiento estamental cada corporación desarrolla el propio orden moral y lo vigila
con castigos; sólo en el Estado de policía nacen el concepto y el derecho de las
contravenciones públicas a la moralidad, los cuales aparecen primero como coerción
moral (penas a la inmoderación de todo tipo), y en la época más reciente tiene como
imperativo el principio: no es lo inmoral en sí, sino sólo la lesión pública de la
inmoralidad lo que está prohibido y penado(…) Estos códigos son, por tanto, la fuente
del derecho de la policía de las costumbres; además está vigente una serie de
disposiciones particulares, ante todo sobre los casos de inmoralidad sexual pública, de
intemperancia pública (ebriedad, etc.), de juegos de azar, de días festivos y, finalmente,
de maltrato de los animales. La legislación tradicional ha podido asimilar estos ámbitos
principales solo de manera parcial. La administración de la policía de las costumbres
es, en la mayoría de los casos, asunto de los cuerpos administrativos autónomos.” 39
Por su parte Charles-Jean Bonin señala que: “La acción administrativa no sólo se
contrae a las personas como tales, sino también a sus acciones cuando interesan al
orden, a la salud y a la moral pública. De aquí emana la policía, dependencia de la
administración, una de sus atribuciones, e instituida para prevenir y contener el mal

39
VON STEIN, Lorenzo. “Tratado de la administración y derecho administrativo” FCE, México, 2016, pp. 284-
285.

30
hasta entregar a la justicia al que lo cause. Siendo ella el terror del malvado, es la
salvaguardia del hombre de bien; pero su acción no se extiende hasta a juzgar de las
opiniones secretas, porque aunque es de su resorte el evitar todo lo que pueda causar
perjuicio a los demás, no tiene, sin embargo, derecho a sondear las intenciones ocultas
mientras no se manifiestan de una manera capaz de dañar o turbar el orden público.
Así, la policía no debe ser, como en otros tiempos, sino conducirse de tal modo que los
administrados sepan lo que exige de ellos; porque nada inspira más inspira más
confianza en la autoridad pública que la franqueza y la honradez. De otra suerte, se
degradan los espíritus, y en lugar de personas sumisas a las leyes por una confianza
recíproca, se les verá siempre abyectos y aun inclinados al mal por su mismo
abatimiento. De aquí provienen esos vicios que son las plagas de la sociedad, y cuyo
origen está en el defecto del gobierno y de las leyes. (…) De la policía depende la
seguridad del edificio social porque ella es el apoyo de la seguridad pública; así, o ella
es siempre esencialmente buena, o esencialmente mala. Mas el paso que son muy
extensas las funciones del administrador en esta parte, debe ponerse siempre ponerse
en guardia contra sí mismo cuando prescriba alguna medidas de policía; porque si es
entonces un juez, un censor, no debe olvidar que es también el padre común de sus
administrados (…) La policía administrativa tiene por objeto prevenir el mal y los delitos;
la policía judicial investigarlos y castigar a sus autores. La segunda tendrá menos que
hacer, mientras más se interese la primera por el bien general. En administración, la
policía se ejerce por los reglamentos que hace el administrador, y por su presencia en
los lugares donde lo exija la tranquilidad (…) Teniendo la policía por objeto las personas
y las cosas, se divide en urbana y rural. Su acción respecto de las personas en las
ciudades y en los campos se ejerce sobre los insubordinados, los artesanos, los
aprendices, los mercaderes sedentarios y transeúntes de comidas y bebidas en cuanto
interesan a la salud pública; los posaderos, mesoneros, taberneros, los ministros del
culto, las ceremonias religiosas puramente en cuanto concierne al orden público; las
bolsas de comercio, los panaderos, carniceros, los detenidos, los condenados a prisión
o trabajos públicos; los tumultos o motines, las riñas, los vagabundo, los mendigos, los
mercachifles, los alborotadores, los contrabandistas, los atolondrados; las epidemias,
las medidas sanitarias, las reuniones, los militares sueltos; los propietarios de riberas
de los bosques y ríos, las máscaras, los muertos, los pasaportes, el porte de armas y
las inhumaciones (…) La acción de la administración sobre las propiedades urbanas y
rurales se ejerce sobre la alineación de las calles y plazas, el abasto de provisiones, las
construcciones, reparos, venta de remedios y medicamentos, y todo lo que conduce a
la salubridad pública; (…) En materia de policía es preciso distinguir las medidas
conservadoras de las medidas represivas: las primeras tienen por objeto establecer y
conservar el orden, y las segundas los medios de conseguirlo y contener a los
perturbadores, sin permitir la menor alteración. Hay medidas represivas que son como

31
leyes penales que no comprenden al hombre tranquilo y observador de las leyes, el
cual tiene derecho a reclamar su protección cuando se le inquiete infringiéndolas” 40
Así las cosas, la función de la policía preventiva que es competencia municipal, se
constriñe a la naturaleza de la propia función de la policía administrativa, que no es otra
que el ejercicio de autoridad, relativo a las actividades de vigilancia, supervisión,
inspección y control del cumplimiento de las disposiciones administrativas que se
contienen en los bandos de policía y buen gobierno –de ahí su nombre-, y en los
reglamentos, por parte de la población, así como la determinación de las infracciones y
la aplicación de las sanciones administrativas que pueden ir desde la amonestación,
hasta la multa, arresto, suspensión, clausura, demolición y revocación de licencias y
autorizaciones; función que se cumple a través de la estructura de la administración
pública, primordialmente de la policía preventiva, cuyos integrantes son verdaderos
inspectores administrativos, facultados para aplicar los bandos, reglamentos y demás
disposiciones generales administrativas dictadas en ejercicio de la facultad
reglamentaria por los Ayuntamientos.
Proponemos esta clasificación, sin perjuicio de las demás funciones y servicios públicos
que las legislaturas locales lleguen a determinar según las condiciones territoriales y
socio-económicas para cada Municipio, en base a su capacidad administrativa y
financiera, observando para su ejercicio o prestación según corresponda, lo dispuesto
por las leyes federales y estatales en cada caso.
Como lo comentamos con anterioridad los Municipios, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos, podrán: (a) coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los
servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan; (b)
celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del
organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos; (c)
se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio, y bajo la
condicionante de que deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los
estados respectivas, sin son municipios pertenecientes a dos o más entidades
federativas distintas.
Por último, vale la pena señalar que en este rubro de los servicios públicos -más no de
las funciones públicas-, las comunidades indígenas, también pueden coordinarse y
asociarse a nivel municipal, para la prestación de dichos servicios públicos, cuando se
trate de municipios clasificados como indígenas por su alta presencia demográfica de
etnias o pueblos indígenas.

Hacienda Municipal
Como parte de la Autonomía Municipal, que se configura en la institución mexicana del
Municipio Libre, se encuentra la Libertad Hacendaria de los Municipio, cuyas bases

40
BONIN, Charles-Jean. “Principios de administración pública”, (2ª Reimp.), CFE, México, 2013, pp. 348-349

32
constitucionales encontramos en la fracción IV del citado artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al señalar que: “Los municipios
administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los
bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las
legislaturas establezcan a su favor”, así como que, “los recursos que integran la
hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por
quien ellos autoricen, conforme a la ley”.
Sin embargo, en 1917 el Constituyente no dimensionó la realidad municipal, ni avizoró
las necesidades del municipio mexicano. A pesar de que proyecto original del artículo
115 constitucional pugnaba, no sólo por el fortalecimiento político sino inclusive por el
financiero de municipio, y que Heriberto Jara argumentó a su favor, el texto final del
citado artículo aprobado en 1917, únicamente se limitó a reconocer la personalidad
jurídica de los municipios, y a otorgar una escasa facultad de administrar la Hacienda
Pública, formada por las contribuciones que Estado tuviera voluntad de destinarle. Ya
entonces Heriberto Jara intuía la necesidad de fortalecer financieramente a los
municipios al señalar: “No se concibe la libertad política cuando la libertad económica
no está asegurada, tanto individual como colectivamente, tanto refiriéndose a personas,
como refiriéndose a pueblos, como refiriéndose a entidades en lo general. Hasta ahora
los municipios han sido tributarios de los estados: las contribuciones han sido
impuestas por los estados; la sanción de los presupuestos ha sido hecha por los
estados, por los gobiernos de los respectivos estados. En una palabra: al municipio se
le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede
tenerse como tal, porque sólo se ha concretado al cuidado de la población, al cuidado
de la policía, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una entidad
en pequeño que esté constituida por sus tres poderes. ¿Qué razón habrá fundamental,
digna de tomarse en consideración, para que, por ejemplo, la federación dijera: “Yo voy
a imponer las contribuciones en los estados, y el gobierno federal será quien después
distribuya en los diversos estados lo que a cada uno corresponda o crea que
corresponda para sus atenciones?” ¿Cuál sería o cuáles serían las razones que se
expondrían sobre el particular, razones, como antes dije, dignas de tomarse en
consideración? Indudablemente que los estados tienen a la vista sus distintos
problemas, están mejor posesionados de ellos, ven de cerca sus dificultades y están en
mejores condiciones para poder aplicar sus contribuciones y también para distribuir
dichas contribuciones en el presupuesto de egresos. El que está lejos recibe las
noticias de los diferentes lugares por conductos diversos, bien por informes secretos,
bien por informes verbales, pero que no son lo suficientemente claros, que no son lo
suficientemente precisos para dar una idea clara y terminante de lo que pasa en
determinados lugares; así pues, las apreciaciones económicas que hiciese la
federación respecto a los distintos estados, no serían exactas y estaría en condiciones
de incurrir en frecuentes errores, con grave perjuicio de las entidades federativas; en

33
relación, los municipios con los estados están en iguales condiciones. Hasta ahora se
ha acostumbrado que los municipios hagan los presupuestos de ingresos y egresos y
vayan a los estados para que allí sean revisados. (...) Los municipios, las autoridades
municipales, deben ser las que estén siempre pendientes de los distintos problemas
que se presenten en su jurisdicción, puesto que son las que están mejor capacitadas
para resolver acerca de la forma más eficaz de tratar esos problemas, y están, por
consiguiente, en mejores condiciones para distribuir sus dineros, las contribuciones que
paguen los hijos del propio municipio y son los interesados en fomentar el desarrollo del
municipio en las obras de más importancia, en las obras que den mejor resultado, en
las que más necesiten, en fin, aquel municipio. Seguramente que los habitantes de un
municipio son los más interesados en el desarrollo de éste (...) ¿Cómo no han de
desear que su población tenga las mejores condiciones, buenas calles bien
adoquinadas, con un servicio de atarjeas sano, con luz eléctrica, en fin, con todas las
mejoras que los pueblos modernos tienen en la actualidad?, y por consiguiente, los
habitantes de estas pequeñas entidades, que forman el gran conjunto nacional, serán
los más interesados en el desarrollo de las poblaciones, serán los que procuren que se
establezca una especie de competencia, porque nadie querrá quedarse atrás en la
marcha hacia el progreso (...). Algunos temores se han iniciado acerca de que si a los
municipios se les deja el manejo de la hacienda libremente, es probable que incurran
en frecuentes errores de alguna trascendencia; nosotros, en previsión de eso, nos
hemos permitido asentar que las legislaturas de los estados fijarán lo que a éste
corresponda para las atenciones meramente indispensables para el sostenimiento de
los gobiernos de los estados, para lo que sea absolutamente necesario para el
funcionamiento de esos gobiernos. Pero queremos quitarles esa traba a los municipios,
queremos que el gobierno del estado no sea ya el papá que, temeroso de que el niño
compre una cantidad, exorbitante de dulces que le hagan daño, le recoja el dinero que
el padrino o abuelo le ha dado, y después le da centavo por centavo para que no le
hagan daño las charamuscas. Los municipios no deben estar en esas condiciones. Si
damos por un lado la libertad política, si alardeamos de que los ha amparado una
revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta
importancia y se ha devuelto al municipio lo que por tantos años se le había arrebatado,
seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la
restrinjamos por la otra; no demos libertad política y restrinjamos hasta lo último la
libertad económica, porque entonces la primera no podrá ser efectiva, quedará
simplemente consignada en nuestra Carta Magna con un bello capítulo y no se llevará
a la práctica, porque los municipios no podrán disponer de un solo centavo para su
desarrollo, sin tener antes el pleno consentimiento del gobierno del estado.”41 Sin
embargo, los extraordinarios argumentos de Heriberto Jara no encontraron eco entre

Véase: Discursos doctrinales en el Congreso Constituyente de la Revolución Mexicana 1916-1917. INEHERM,

41

México, 1967, p. 50

34
los constituyentes, sino hasta 66 años después, con la reforma de 1983 al artículo 115
constitucional.
La propia Constitución establece hoy, una base mínima de ingresos que
constitucionalmente están reconocidos de manera exclusiva en favor de los Municipios,
y que se componen al menos, de las contribuciones inmobiliarias, los derechos por la
prestación de servicios públicos municipales, y las participaciones y aportaciones
federales que se desprenden del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, más todos
aquellos ingresos que las legislaturas de los estados en cada caso, establezcan en
favor de los Municipios, bajo los siguientes principios constitucionales:
a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre
la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y
mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios
con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las
Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
d) Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones, ni concederán exenciones en relación con las mismas.
e) Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o
institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes
de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios,
salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares,
bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto
público.
Hoy en día, el patrimonio de los municipios lo constituyen los bienes de dominio público,
los bienes de dominio privado; los derechos y obligaciones de la Hacienda Municipal,
así como todas aquellas obligaciones y derechos que por cualquier concepto se deriven
de la aplicación de las leyes, los reglamentos y la ejecución de convenios. La Hacienda
Pública Municipal, con el objetivo de cubrir el gasto público y las obligaciones a su
cargo, percibe en cada ejercicio fiscal, los impuestos, derechos, contribuciones
especiales, productos, aprovechamientos y participaciones en ingresos federales que
establecen las leyes respectivas, así como los sistemas y convenios de coordinación.
Bajo este contexto, la Hacienda Pública Municipal, al igual que la Federal y de los
Estados, encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 31 fracción IV de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que textualmente señala: “Son
obligaciones de los mexicanos: … IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la
Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”

35
Las autoridades municipales que tienen facultades de naturaleza hacendaria, son: el
Ayuntamiento, respecto de la elaboración del proyecto de Ley de Ingresos Municipales,
la aprobación del Presupuesto de Egresos, la Fiscalización del gasto público a nivel
normativo, la aprobación del Plan de Desarrollo Municipal, y la aprobación y remisión de
la Cuenta Pública a la Legislatura. Estas facultades son eminentemente normativas u
ordenadoras en el mejor de los casos, ya que este órgano colegiado de gobierno,
carece de facultades ejecutivas. El Ayuntamiento ejerce sus facultades a través del
Cabildo, y de las comisiones de dictamen, cuya competencia es dictaminar y evaluar los
presupuestos, iniciativas de reforma a la legislación hacendaría municipal; el
funcionamiento de las oficinas receptoras, y el examen de la cuenta pública, entre otras.
Otras autoridades que el marco legal reconoce como hacendarias, son el Presidente
Municipal, como titular de la Administración Pública Municipal, y los Tesoreros o
encargados de las finanzas públicas municipales, y que tiene a su cargo la recaudación
de los ingresos municipales así como su erogación, de conformidad con los planes y
programas, que son aprobados por el Ayuntamiento. Adicionalmente, debemos
considerar que también los síndicos tienen facultades hacendarias a nivel municipal, ya
que es el funcionario responsable de vigilar la correcta integración de la Cuenta Pública,
así como las legislaturas de los estados que tiene la facultad de aprobar las Leyes de
Ingresos y las Tablas de Valores Catastrales que los ayuntamientos remiten para cada
ejercicio fiscal.
La Hacienda Pública Municipal se forma con los ingresos ordinarios y extraordinarios
que determinen anualmente las legislaturas de los estados con base en los
ordenamientos fiscales aplicables, es decir con lo que estén considerados en las leyes
de ingresos municipales, cuyas características principales son la estricta aplicación y la
anualidad. De conformidad con la doctrina en materia financiera, los ingresos
municipales se dividen en: (i) Ordinarios: impuestos, derechos, productos,
aprovechamientos, contribuciones especiales y participaciones en ingresos que
establezcan las leyes respectivas así como los sistemas y convenios de coordinación
suscritos para tal efecto; y (ii) Extraordinarios: todos aquellos cuya percepción se
autorice excepcionalmente para cubrir gastos eventuales o el importe de determinadas
obras públicas, siempre y cuando estén previstas por la ley. Dentro de esta categoría
quedan comprendidos los empréstitos o financiamientos adicionales.
Estas contribuciones que conforman la Hacienda Pública Municipal, se pueden
clasificar como:
a).- Impuestos, son las contribuciones en dinero o en especie que fija la ley, a cargo de
personas físicas, morales y unidades económicas cuya situación coincida con lo que la
misma señala como hecho generador del crédito fiscal, para cubrir los gastos públicos
b).- Derechos, son las contraprestaciones establecidas en ley por los servicios que
presta el Estado en sus funciones de derecho público, o por uso o aprovechamiento de
los bienes del dominio público.

36
En este contexto, se hace necesario aclarar que en el ámbito municipal se consideran
bienes del dominio público, aquéllos que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, y sobre los cuáles no se podrán ejercer acciones restitutorias y solo
podrán ser objeto de gravamen de conformidad con lo establecido en las leyes, es decir
para garantizar los empréstitos que reciban los Municipios y que integren parte de su
Hacienda Pública. Así, son bienes del dominio público:
 Los de uso común (los caminos, calzadas y puentes y sus accesorios que no
sean propiedad de la Federación o del Estado; los canales, zanjas y acueductos
construidos o adquiridos por los municipios, para uso de utilidad pública,
existentes dentro de los territorios de cada uno de ellos, que no sean de la
Federación o del Estado; las plazas, calles, avenidas, paseos, andadores y
parques públicos existentes en cada municipio; las construcciones efectuadas
por el gobierno municipal en lugares públicos, para ornato o comodidad de
quienes los visiten);
 Los muebles e inmuebles propios destinados a un servicio público municipal o
equiparados a éstos Inmuebles destinados a las dependencias y entidades
paraestatales municipales; Inmuebles directamente destinados para a ello, como
bibliotecas, museos, teatros, reclusorios, centros de rehabilitación para menores,
dispensarios, hospitales, asilos, guarderías infantiles, lavaderos, públicos y en
general todos aquellos adquiridos con fondos municipales para tal efecto;
Inmuebles que constituyan el patrimonio de los entidades paramunicipales;
Establecimientos fabriles administrados directamente por el gobierno municipal;
Los inmuebles de propiedad municipal que sean parte del equipamiento urbano;
Los muebles afectos a los inmuebles de uso común, a la prestación de servicios
públicos o a actividades equiparables; y Otros adquiridos por procedimientos de
derecho público);
 Los monumentos, históricos y artísticos de su propiedad;
 Los bienes inmuebles en reserva para equipamiento y demás predios declarados
inalienables e imprescriptibles;
 Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los inmuebles
señalados anteriormente;
 Los muebles de propiedad municipal que por su naturaleza no sean normalmente
substituibles, tales como los documentos y expedientes de las oficinas,
manuscritos, ediciones, libros, publicaciones, periódicos, mapas, planos, folletos,
grabados, pinturas, fotografías, películas, archivos y registros;
 Las pinturas murales, escrituras y cualquier obra artística incorporada
permanentemente a los inmuebles del municipio o del patrimonio de los
organismos descentralizados, cuya conservación sea de interés histórico o
artístico; y

37
  Los que ingresen por disposiciones relativas al fraccionamiento de la tierra.
c) Contribuciones Especiales, son tributos que el poder público fija a quienes,
independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferenciales
derivados de la planificación o la realización de obras públicas o por el establecimiento
o ampliación de servicios públicos.
d) Productos, los ingresos por los servicios que presta el Estado en sus funciones de
derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de sus bienes de
dominio privado. Los productos están regulados por lo que dispongan las leyes y por lo
que, en su caso, prevengan los contratos o concesiones respectivas.
En este contexto, se hace necesario aclarar que en el ámbito municipal se consideran
bienes del dominio privado:
 Los Inmuebles cuyo poseedor no sea el posesionario legítimo o carezca del
Título de propiedad y se encuentren comprendidos dentro del fundo legal de las
poblaciones, aprobadas por la Legislatura y debidamente inscritos junto con el
plano respectivo, en el Registro Público de la Propiedad, los cuales se destinarán
preferentemente a la solución de necesidades sociales de vivienda; y
 Los bienes muebles al servicio de las dependencias y oficinas municipales que
no sean de uso común.
e) Aprovechamientos, los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho
público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y
de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación
estatal.
f) Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización, que se
apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su
naturaleza.
Forman parte de las bases constitucionales en materia hacendaria municipal los
principios que establecen la atribución en favor de los ayuntamientos, conocida como
“Facultad de Iniciativa de Ley”, y que consiste en la propuesta que realizan a las
legislaturas estatales, de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones
que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria,
cuya atribución de aprobación, bajo el principio jurídico nullum tributum sine lege, le
corresponde a las legislaturas de los estados, pues solo por una ley formal, es decir a
través de un acto formalmente legislativo, se pueden imponer contribuciones de
cualquier naturaleza.
Así los ingresos que los municipios perciben en el ejercicio fiscal, son los recaudados
por los conceptos establecidos en las leyes de ingresos, las cuales son aprobadas por
las legislaturas de los estados anualmente. Adicionalmente a esta ley, existe una Tabla
de Valores Catastrales del Suelo y Construcciones, que si bien no es parte formal de la

38
ley, sí lo es materialmente, ya que es el documento legal que permite establecer las
bases para el cobro de los impuestos inmobiliarios, que son por naturaleza, las
contribuciones del municipio. Para el Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal (INAFED), la Ley de Ingresos Municipal, “… es el instrumento
jurídico que da facultades a los ayuntamientos para cobrar los ingresos a que tiene
derecho. En la Ley de Ingresos Municipales se establece de manera clara y precisa los
conceptos que representan ingresos para el municipio y las cantidades que recibirá el
ayuntamiento por cada uno de esos conceptos…” 42

El contenido general de la ley de ingresos municipal, comprende los recursos públicos,

es decir los ingresos que obtenga el municipio, así como cualquier bien que conforme la
hacienda pública. Así las cosas, esta ley tiene una naturaleza tributaria, pero a
diferencia de otras disposiciones legislativas de naturaleza tributaria, las leyes de
ingresos tienen una vigencia anual, equivalente al ejercicio fiscal para el cual se
aprueba, y que inicia el primer día del año calendario y termina el último día del mismo
año. Asimismo, los ayuntamientos adicionalmente a la iniciativa de ley de ingresos,
deben remitir a las legislaturas de los estados, la propuesta de Tablas de Valores
Unitarios de Suelo y Construcciones que sirvan de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
En este sentido, es importante señalar que en base a la jurisprudencia emitida por el
Poder Judicial de la Federación, al resolver diversas controversias constitucionales, se
ha determinado que las legislaturas estatales tienen facultades para aprobar, rechazar y
modificar las iniciativas de las leyes de ingresos municipales y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones, presentadas por los Ayuntamiento, siempre y
cuando se realice con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos
sustentados de manera objetiva y razonable, apoyado en algunos ejes que pueden
brindar parámetros para guiar la ponderación y dar el peso constitucional adecuado a
dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos
enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor
distanciamiento y redunde en la afectación de la recaudación del mencionado nivel de
gobierno, se generará una obligación del Congreso del Estado de formular argumentos
cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia,
abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y
grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe
destacarse que de acuerdo con la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación
económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y
técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse
básicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidirán en
el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a
cada caso: a) Ausencia de motivación. Si bien la motivación de las iniciativas de las

42
www.inafed.gob.mx

39
leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica
que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere
circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su
propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificará y sólo deberá expresar en
forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la
propuesta del Municipio; b) Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una
motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en
virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico
legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se
incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular
argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados
por éstos; y, c) Motivación técnica. En otros casos se formularán iniciativas con
razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un
importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este
escenario, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá
obligado a desvirtuar con argumentos técnicos equivalentes o de política tributaria la
proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella.
a. Lo anterior se desprende de las jurisprudencias emitidas bajos los siguientes
rubros: HACIENDA MUNICIPAL. LAS LEGISLATURAS ESTATALES PUEDEN
SEPARARSE DE LAS PROPUESTAS DE LOS AYUNTAMIENTOS EN
RELACIÓN CON LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 115,
FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, SIEMPRE QUE LO HAGAN SOBRE UNA BASE OBJETIVA Y
RAZONABLE. 43
b. HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE
REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD
TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL
PROCESO DE SU FIJACIÓN.44
c. HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA
PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA
EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA
POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN
ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE
APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES. 45

43
Véase: Registro No. 174089, Localización: Novena Época. Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta XXIV, Octubre de 2006, Página: 1131. Tesis: P./J. 112/2006, Jurisprudencia. Materia(s):
Constitucional.
44
Véase: Registro No. 174091, Localización: Novena Época, Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XXIV, Octubre de 2006, Página: 1129. Tesis: P./J. 111/2006, Jurisprudencia Materia(s):
Constitucional.

40
 d. HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA
PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA
EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA
POR ÉSTE, SON CRITERIOS DE CARÁCTER CUALITATIVO Y NO
CUANTITATIVO, CON BASE EN LOS CUALES DEBE DETERMINARSE LA
RAZONABILIDAD DE LA MOTIVACIÓN DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES.
46

En contrapartida, y atendiendo al principio de Equilibrio Fiscal, la aprobación de los

presupuestos de egresos es una atribución exclusiva de los ayuntamientos, y debe
realizarse con base en sus ingresos disponibles, debiendo incluir en los mismos
presupuestos, que son actos administrativos generales de naturaleza financiera, los
tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos
municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de la propia Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En la formulación del Presupuesto de Egresos podrá observarse, en lo aplicable, las
normas que hoy se aplican en el sistema de la armonización contable, para la
formulación de presupuesto, contabilidad y gasto público, destacándose lo siguiente:
a) La presupuestación del gasto público municipal deberá sujetarse a los objetivos y
prioridades que señale el Plan de Desarrollo Municipal y sus programas
atendiendo a los principios de racionalidad, austeridad y disciplina;
b) Sólo habrá un Presupuesto, las modificaciones de partidas, una vez aprobado
aquél, deberán sujetarse a la aprobación del Ayuntamiento;
c) Todos los gastos públicos deberán consignarse en el Presupuesto o en
modificaciones al mismo;
d) Las autorizaciones presupuestales del gasto no se formularán en forma general,
sino por partidas detalladas y específicas, sin perjuicio de agruparlas en partidas
globales;
e) Preferentemente que al total de sueldos, salarios y prestaciones al personal, no
exceda del 33% del total del presupuesto;
f) Preferente que la inversión de obra pública sea de por lo menos el equivalente al
30% del ingreso total;
g) Se clasificarán los gastos públicos para facilitar su formulación, ejecución,
contabilización y evaluación; y

45
Véase: Registro No. 174092, Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XXIV, Octubre de 2006, Página: 1127. Tesis: P./J. 113/2006. Jurisprudencia. Materia(s):
Constitucional.
46
Véase: Registro No. 174093, Localización: Novena Época, Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XXIV, Octubre de 2006, Página: 1126. Tesis: P./J. 114/2006, Jurisprudencia. Materia(s):
Constitucional.

41
 h) Clasificará como grupos fundamentales de la autorización del gasto público los
capítulos de servicios personales y generales; materiales y suministros;
maquinaria, mobiliario y equipo; adquisición de muebles e inmuebles;
construcciones; transferencias; deuda pública, y asignaciones globales
suplementarias. Estos capítulos se agruparán en forma de gasto corriente, de
inversión y deuda pública.
Por ultimo en este aspecto de la Hacienda Pública Municipal, son las legislaturas
estatales, los órganos facultados para revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los
municipios.

El Municipio como regulador del Desarrollo Urbano

El ámbito municipal asume por disposición constitucional, la responsabilidad del control
del desarrollo urbano y la ejecución de acciones e inversiones. Dada nuestra
complejidad municipal por las diferentes condiciones de tamaño y de recursos técnicos
y económicos limitados, la responsabilidad de los municipios se ha vuelto crítica para
atender con capacidad y transparencia la problemática urbana, a pesar de la
competencia expresa que en esta materia establece la fracción V del artículo 115
constitucional. El surgimiento del derecho urbanístico es relativamente reciente, se trata
de un derecho nuevo; sin embargo, ello no significa que antes de todas las cuestiones
urbanas hubieran estado marginadas del mundo de las normas jurídicas. Para José
Francisco Ruiz Massieu, el derecho urbanístico es: “el conjunto sistemático de normas,
instituciones y principios relativos a la racionalización, ordenación y conducción de la
ciudad y a la solución de sus problemas”. 47
Las áreas metropolitanas se caracterizan por su gran complejidad, y su manejo debe
hacerse en principio por la autoridad más cercana a la problemática que es el
Municipio, por ello, el texto actual de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, le otorga una serie de competencias específicas al gobierno municipal en
esta materia cada día más sensible, y que no fueron contempladas originariamente por
el Constituyente de 1917. El marco jurídico en materia de asentamientos humanos
emana de la Constitución, al reconocer el fenómeno metropolitano y dar lugar a una
rama del derecho que se encargue de él, pues en el propio artículo115 señala que “la
Federación, las entidades federativas y los municipios en el ámbito de sus
competencias, planearan, y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
dichos centros con apego a la ley federal en la materia”, que en nuestro caso actual es
la Ley General de Asentamientos Humanos.
Entre las competencias en materia de desarrollo urbano y construcciones, aparece la
regulación de áreas de reserva para la expansión de los centros de población y la
participación de municipios para la incorporación de su reserva y mecanismos para la
RUIZ Massieu, José Francisco, “Introducción al derecho mexicano”, derecho urbanístico, primera edición,
47

México, UNAM, 1981, p. 16

42
adquisición o aportación de predios para satisfacer las necesidades de crecimiento.
Estas acciones no resultan realistas ante la intensa especulación inmobiliaria que no
regula adecuadamente el cambio de uso rural a urbano y que no capta la plusvalía
derivada de este proceso. También, hace referencia a la determinación constitucional
acerca de que a los municipios corresponderá formular aprobar y administrar la
zonificación de los centros de población a través de establecer como sus contenidos:
las áreas, urbanizables, los aprovechamientos predominantes, los usos y destinos, los
condicionados, la compatibilidad, las densidades, las medidas de protección de
derechos de vía, las zonas de desarrollo controlado y las zonas de conservación,
mejoramiento y crecimiento, así como las reservas para su expansión.
Así, hoy los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,
están facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano
municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán
estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la
Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán
asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en
la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de
pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
Sin embargo, las características de los municipios no son homogéneas ni en
problemática, capacidades o recursos técnicos o administrativos, ni en la forma de
gestión. La zonificación por sí misma no impulsa un proyecto de ciudad, pues el
desarrollo urbano, es el proceso de planeación y regulación de la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. La ciudad no es
más que una parte del conjunto económico, social y político que constituye la región,
por lo que el concepto de municipio no es lo mismo que el concepto de ciudad, pues el
primero es más amplio en todos los sentidos y contextos.
Como ya se ha señalado con anterioridad, uno de los rasgos fundamentales de la
distribución de competencias en materia de asentamientos humanos es la amplia
participación que se otorga a los gobiernos municipales en el texto constitucional desde
la reforma municipalista de 1983. Pero lo cierto es que en la reforma de 1976 se previó

43
la necesidad de una gestión urbana descentralizada. Bajo este contexto, los estados y
municipios tienen competencia para ejercer en materia de desarrollo y control urbano,
facultades concurrentes, que les permiten expedir las disposiciones jurídicas necesarias
para regular y controlar los procesos de zonificación, conforme a la legislación federal
en la materia, y se prevé su participación en la planeación y regulación de los
fenómenos de conurbación.
Sin embargo, y siguiendo a Antonio Azuela y Miguel Ángel Cancino 48, para fortalecer el
régimen municipal en 1983 se ampliaron las facultades exclusivas de los municipios
para que éstos directamente tengan la competencia para “formular, aprobar y
administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal […] controlar y
vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales [...] otorgar licencias y
permisos para construcciones[...]”, de acuerdo con lo que establezca la legislación
federal en la materia. Posteriormente, en 1999, se reforma nuevamente el precepto,
ratificándose las facultades municipales establecidas desde 1983. Estas atribuciones
municipales se toman como facultades exclusivas que deben ser respetadas y que no
pueden ser ajustadas bajo ninguna circunstancia. Con ello se genera un cierto
desequilibrio con los otros órdenes de gobierno, pero fundamentalmente con los de las
entidades federativas, los cuales quedan marginados de la toma de decisiones
fundamentales para la gestión urbana, como puede ser el establecimiento de la
zonificación en los centros de población, la formulación y aprobación de los programas
de desarrollo urbano y el control del uso del suelo, mediante la emisión de permisos y
autorizaciones de construcción o de fraccionamientos.
Asimismo, esta fracción V del artículo 115 constitucional, también establece como
competencia municipal, la facultad reglamentaria especial en favor de los
ayuntamientos, en materia de desarrollo urbano y construcciones, acorde con los fines
señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo
equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y
urbana.
El objeto de estos reglamentos y disposiciones administrativas de carácter general, es
establecer las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y
establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y
bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

48
AZUELA de la Cueva Antonio et al. “Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo
mexicano”, en Derecho Urbanístico. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. México. 2011, pp. 167-169

44
También en materia de desarrollo urbano se consideran las bases constitucionales para
regular el fenómeno de la conurbación, al señalarse en el propio artículo 115
constitucional que cuando dos o más centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una
continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros urbanos.
En México los avances para consolidar el objeto primordial de la rama del derecho
urbano, es decir, el derecho a la ciudad, y que tiene su fundamento en la competencia
constitucional municipal indiscutiblemente, son significativos, y demuestran el
compromiso del Estado mexicano para evolucionar el texto constitucional, y hacerlo
acorde a la realidad urbana que impera 100 años después de la expedición de la
Constitución de 1917, lo que demuestra no sólo en esta materia, sino en toda la materia
municipal, el avance y enriquecimiento del texto constitucional en relación con el
original artículo 115.

Relaciones laborales entre el Municipio y sus trabajadores

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se rigen por las leyes
locales cuya expedición es una atribución de las legislaturas de los estados, en materia
de derecho laboral burocrático, y que se ajustan a lo dispuesto en el apartado B del
artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, el
Municipio como persona jurídica tiene la calidad de patrón en materia laboral, y debe
cumplir con sus obligaciones en este rubro con todos los trabajadores que componen la
estructura administrativa del gobierno municipal, y que permiten la ejecución de las
funciones de autoridad y la prestación de los servicios públicos que son competencia
constitucional del orden municipal.

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