EVOLUCIN HISTORICA Y SOCIAL DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL PER

Origen de la Municipalidad Se conocen dos corrientes o modelos tericos que sustentan el origen de la municipalidad: El modelo clsico-aristotlico y el modelo contractualista o iusnaturalista. EL MODELO CLSICO-ARISTOTLICO Parte de una concepcin histrico-sociolgica del Estado, cuyo origen se ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual, por evolucin natural, se va pasando por diferentes etapas hasta llegar a la sociedad ms perfecta que es el Estado. La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la clula bsica del Estado, y los individuos aparecen integrados en sociedad. Esta concepcin plantea como fundamento del poder poltico el derecho natural. El estado sera la desembocadura natural y necesaria de la asociacin de familias, aldeas y ciudades, de manera que el principio de legitimacin de la sociedad poltica es el estado de necesidad o la misma naturaleza social del hombre. EL MODELO CONTRACTUALISTA O IUS-NATURALISTA Goz de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusin de la obra de Tocqueville, "La democracia en Amrica", en la que al referirse a las instituciones municipales de Norteamrica a principios del siglo pasado deca: "sta (la comuna) es la nica asociacin que existe tambin en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por s misma una comuna", y agregaba, "El hombre forma los reinos y establece las repblicas; la comuna parece surgir de Dios". Los principales representantes de este modelo, Hobbes, Locke y Rousseau utilizan un mtodo racional y demostrativo, y construyen un modelo lgico en donde el origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta concepcin racionalista del origen del estado plantea que ste se funda en la concertacin de un contrato, oponindose a un estado de naturaleza donde slo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo nico natural son estos derechos individuales que, a travs del contrato, el Estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningn derecho natural que fundamente el origen del Estado, sino que ste ser un producto artificial, lgico y racional donde su principio delegitimidad radica en el consenso. Esta es una concepcin esencialmente legalista que acompaa histricamente el nacimiento del estado moderno. El estado de derecho

establece la supremaca de la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional. Evolucin histrica y social de las Municipalidades en el Per

Las Municipalidades en el mundo andino prehispnico En la sociedad incaica asuma el gobierno el primognito, el hijo ms hbil, o el Inca elega al sucesor entre los varones ms aptos de su panaka. La forma de gobierno fue teocrtica. Se gobernaba no por eleccin popular sino porque los dioses as lo queran. A nivel popular, la antigedad de las personas era clase y categora: La mayora de edad era condicin fundamental para ser "kuraka" o "kamachikup". El concepto de democracia lleg a los andes, despus de la conquista del Per, con los intelectuales iluministas posteriores a la Revolucin Francesa y la Independencia de los Estados Unidos de Norteamrica, toda vez que los conquistadores espaoles trajeron la monarqua y el virreinato. La democracia lleg al mundo quechua paulatinamente, despus de la independencia. Los antiguos "kurakas" fueron reemplazados por el "varayoq" (los que tienen vara de mando), luego por los alcaldes o, como en el caso de la comunidad de Willoq del Tayta Ciprin, hubo el alcaldevara, sntesis de la forma de gobierno tradicional y moderno. Actualmente en las comunidades ms apartadas, el pueblo tiene voz y voto. Los comuneros discuten sobre sus necesidades, luego definen por voto, la decisin que tomarn; a esto se llama "Kamanchinakuy" (convenir, acordar) y aqu vuelve a aparecer una vez ms el concepto "Kamay". Es posible que no exista comunidad en los Andes donde primero no se haya discutido la conveniencia de tal o cual acuerdo; finalmente los acuerdos tienen fuerza de ley, podemos decir que son muy democrticos, porque las decisiones se cumplen sin excepcin. Las Municipalidades en el Virreinato del Per

Antes de conquistar Amrica, los espaoles ya haban logrado importantes avances en el gobierno de sus ciudades, tales como: igualdad ante la ley, inviolabilidad del domicilio, garantas procesales, participacin en la cosa pblica, derecho de los vecinos a elegir libremente a los magistrados concejales y la responsabilidad poltica de los funcionarios municipales; al llegar a estas tierras reprodujeron dichas instituciones de gobierno local. Desde los primeros aos de la Colonia, el gobierno local o ayuntamiento se ejerci a travs de los cabildos, pero bajo la tutela de la autoridad virreinal. Hubo momentos en que el Cabildo lleg a tener gran importancia porque alcanz a desarrollar funciones de gobierno y administracin de justicia. Hasta el siglo XVII el rgimen municipal se caracteriz por el predominio de los peninsulares en el control del ayuntamiento. Posteriormente, esta institucin democrtica empez a declinar sobre todo a partir de la decisin de vender los cargos en lugar de la eleccin tradicional. De fines del siglo XVII a mediados del siglo XVIII, surgi en Amrica una especie de gobierno local mestizo, ya que los criollos empezaron a interesarse por la poltica. A comienzos del siglo XIX Espaa fue invadida por las tropas napolenicas y la monarqua borbnica fue desplazada. En la pennsula los cabildos fueron los primeros en rebelarse contra el monarca usurpador hasta que finalmente lograron expulsarlo. Este proceso tambin repercuti en Amrica, puesto que los cabildos locales repudiaron al invasor francs. Cinco aos antes de la Revolucin Francesa, en 1784, el Virreinato del Per intent un proceso de modernizacin administrativa y asumi el sistema de Intendencias que, en cierta medida, revitaliz la alicada institucin del Cabildo. En 1812, con la promulgacin de la Constitucin de Cdiz se refundaron los Municipios y optaron, una vez ms, por la eleccin de las autoridades. Bajo el influjo de la Revolucin Francesa se activa la participacin de los criollos en la poltica local y los cabildos tuvieron un papel importante en los movimientos precursores de la independencia. En las comunidades locales fue donde se incubaron la democracia y la libertad de Amrica. Las funciones de los Cabildos fueron: Distribucin de solares entre los fundadores, iglesia, funcionarios y autoridades coloniales y para el propio Estado. Fijacin de los arbitrios locales Administracin de las rentas provenientes de los servicios locales Defensa de la ciudad Control de precios de los artculos de primera necesidad Supervisin de la prestacin de la salud

Las Municipalidades en la Repblica Las acciones patriticas y los pronunciamientos libertarios en los aos previos a la independencia se originaron en los cabildos. La independencia del Per se decide formalmente no por la huida del virrey sino por una histrica sesin de cabildo en la ciudad, el 15 de julio de 1821, que vota por ella. Slo despus de conocido el pronunciamiento de los pobladores representados en dicha sesin, el Libertador hizo su ingreso a la capital y jur la Independencia dos semanas despus. El perodo republicano no fue generoso con las municipalidades, an cuando en casi todas las Constituciones, empezando por Estatuto Provisional del Protectorado de 1821, se hicieron referencias elogiosas a ellas. La historia demuestra que en el Siglo XIX perdieron atribuciones y autonoma a pesar de las Leyes Orgnicas promulgadas. Es decir, que en la medida que el Per se modernizaba, se creaban nuevas instituciones y se haca ms eficaz la ocupacin del territorio, el papel del municipio tenda a disminuir. El fuero edil fue suspendido por las reformas bolivarianas y posteriormente fue restablecido en la Constitucin de 1828. Seis aos, despus se promulg una nueva Constitucin que persisti en la tendencia reductiva de las funciones municipales. En 1856, una vez ms, se restableci en parte el fuero de los gobiernos locales. En la llamada Repblica Aristocrtica, entre 1825 y 1919, se reorganiz tmidamente la institucin municipal. En 1892, se promulg una Ley Orgnica, que increblemente, se mantuvo vigente hasta 1984. Las Municipalidades en el siglo XX En 1920 se suspendi la eleccin de los cargos municipales. Se decidi que el Ministerio de Gobierno, actualmente del Interior, nombrara a alcaldes y regidores. Tuvieron que pasar cuarenta y tres aos para que en el primer gobierno de Fernando Belande Terry (1963), se volviera a elegir democrticamente a las autoridades locales. Posteriormente, durante el gobierno militar (1968 1980), se retorn a la designacin de los alcaldes por decisin de la autoridad poltica ("dedocracia").Al recuperarse la democracia en 1980 se reinici la eleccin de alcaldes y regidores en el segundo gobierno del Presidente Belande Terry, al igual que en 1963, los gobiernos locales rurales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas: En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las haciendas hasta fines de la dcada del 60 del siglo XX; la prosperidad de los terratenientes provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean sobre los gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local. La segunda etapa, entre 1970 y 1980 con la Reforma Agraria, comprendi un

vaco de poder local anteriormente ocupado por los hacendados, debido a la restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, tales como el derecho a elegir al gobernante, al parlamento y a los Concejos Municipales. Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda. Durante esa etapa, la reforma agraria fue creando nuevas condiciones que estimularon la vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local en las reas rurales qued relativamente rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados desde Lima respondieron ms bien al manejo del gobierno central y difcilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos y locales. La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y regidores. Sin haciendas, el espacio poltico local fue otro, tal vez an muy imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo. Si bien se abrieron mecanismos de participacin, la poblacin rural no encontr del todo el nexo con el gobierno local. Fue con la Constitucin Poltica de 1979 que se dio un salto cualitativo respecto al tratamiento de las municipalidades ya que, aparte de considerarlas como rganos de Gobierno Local con autonoma econmica y administrativa, seal que la administracin municipal se ejerce por los concejos municipales, que los alcaldes y regidores son elegidos mediante sufragio directo de los vecinos, estableci claramente las competencias municipales haciendo mencin de las rentas y bienes municipales con la facultad de administrarlos, promovi la participacin de los vecinos en el desarrollo comunal y estableci un rgimen especial para la ciudad capital de la repblica. El ao 1981 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades Decreto Legislativo N 051, desarrollando los mecanismos que la Constitucin de 1979 estableca; reafirm la autonoma econmica y administrativa en los asuntos de su competencia motivando la descentralizacin y modernizacin. Su vigencia fue breve y recibi muchas crticas por cuanto fortaleca la administracin gerencial en desmedro de la institucin municipal como gobierno local. En 1984, se promulg una nueva Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 23853 que fue objeto de numerosas modificaciones posteriores. Puso nfasis en el aspecto poltico del municipio, en la capacidad gubernativa y en sus peculiares intereses y atribuciones arremetiendo contra el centralismo del Estado; permiti la participacin democrtica del pueblo no slo mediante la eleccin de sus autoridades sino tambin mediante la institucionalizacin de la participacin ciudadana. Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 27972 El 27 de mayo del 2003 se public en el diario oficial El Peruano la nueva Ley Orgnica de Municipalidades - 2797, producto de un largo proceso de discusin que involucr ms activamente a una serie de instituciones y algunos sectores pblicos y privados que a la mayora de Congresistas y alcaldes del pas.

Tal situacin puso de manifiesto que las municipalidades y su accin en las localidades son percibidas por sectores de la sociedad y del Estado como una instancia esencial para la mejora en las condiciones de vida de los peruanos y como un factor clave del fortalecimiento de un rgimen democrtico. A la vez, esa desatencin de un importante sector del Congreso, hizo evidente, dentro del proceso de descentralizacin del pas, cules eran a finales del 2002 las prioridades de los actores polticos, al concentrarse esencialmente en el tema regional, desatendiendo el espacio local y, de ese modo, descuidando a actores que a lo largo de las dos ltimas dcadas pugnaron por avanzar en la descentralizacin. La ley ha sido criticada por distintas debilidades que contiene, particularmente en lo que respecta a la ausencia de un modelo de municipalidad a la que se aspira llegar como parte del proceso de descentralizacin, as como por la diversidad de competencias poco articuladas y particularmente concentradas en el mbito distrital, en desmedro del provincial. Sin embargo, a pesar de ello, pone de manifiesto el cierre de un ciclo caracterizado por una visin de lo municipal identificada con la provisin de los servicios urbanos y el paso a la legitimacin, con muchas falencias, de otra perspectiva caracterizada por el involucramiento municipal en la promocin del desarrollo local (urbano y rural), a travs de la planificacin, la gestin participativa y concertada, anunciando an tmidamente la necesidad de considerar la diversidad municipal existente en el pas. Un grupo de organizaciones vinculadas a la gestin del desarrollo local, promovi y desarroll el anlisis de la vigente Ley Orgnica de Municipalidades con la finalidad de apoyar de mejor manera la gestin de autoridades, funcionarios municipales y organizaciones sociales as como aportar a la mejor aplicacin de la norma y su perfeccionamiento a partir de la autonoma municipal, llevando a cabo un seminario taller en agosto del 2003 en el que diversos profesionales y autoridades municipales intercambiaron opiniones respecto a la ley, concluyendo en la necesidad de enriquecer su contenido y suscitar su perfeccionamiento a partir de las experiencias de aplicacin de la norma a la gestin municipal; las conclusiones a las que llegaron y que se publicaron en el libro Ley Orgnica de Municipalidades No. 27972 Sumillada, concordada y comentada, publicada en septiembre de 2003, y que el tiempo ha demostrado su validez.