MODELO 1 (ANÁLISIS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA).

ANÁLISIS DE LA COMPARACIÓN ENTRE ESPAÑA Y MÉXICO BASADO EN

LA DEPARTAMENTALIZACIÓN, SERVICIO PÚBLICO Y SERVICIO CIVIL DE
CARRERA.

Uno de los principales factores que influyen en la capacidad del Estado para
resolver las demandas de su sociedad, es la estructura administrativa que tiene. Las
tareas del mismo Estado se institucionalizan a fin de cumplir con el máximo objetivo
de su formación: el bien general o colectivo.
En la actualidad, el aparato administrativo aparece como un elemento dentro del
sistema político para llevar a cabo estas actividades, pero esta estructura tendrá las
características del régimen. En contextos democráticos, se tenderá a una
administración pública más abierta –con ciertas variaciones dependiendo de los
países-, a la formación de organismos o dependencias que atiendan específica y
oportunamente los problemas que suceden en el medio derivado de la
descentralización, la adopción de paradigmas que agilicen y garanticen la cobertura
de servicios públicos a la población, adopción de la eficacia, eficiencia y la calidad
dentro de los principios administrativos, la rendición de cuentas y la transparencia
gubernamental, capacitación y profesionalización del funcionariado público, entre
otros. Los países con regímenes autoritarios –quizá con anterioridad, gobiernos
dictatoriales-, presentan estructuras administrativas más centralizadas y toda
actividad está concentrada en una sola figura, los burócratas laboran bajo contratos
discrecionales y a libre designación por los superiores; por tanto, la
profesionalización de los empleados es nula, las capacitaciones también. La
administración se concibe como un mecanismo de manipulación y control antes que
una herramienta para garantizar bienestar social.
A continuación se muestran dos tablas con información breve acerca de tres
aspectos administrativos que han de ser comparados entre España y México: el
número de dependencias federales, el número de funcionarios públicos que
laboraron en determinados periodos y el sistema de servicio civil de carrera. Se
presentan dos momentos históricos para ambos países. Por un lado, los años 60 en
España bajo el régimen dictatorial franquista y en México bajo el autoritarismo
reproducido por el partido hegemónico. Por otro lado, el año 2015 que en el caso
español, se ve un avance significativo en la administración producto de la transición
y el cambio de régimen; en México, producto de la transición derivada del año 2000
y un leve avance formal en el modelo administrativo pero no de manera real y
efectiva.

Thania Luqueño Adauto

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(1)
A continuación se muestra la información correspondiente a España en donde se analizan
dos momentos históricos. El primero de ellos en donde el país es gobernado por Francisco
Franco y, para fines comparables, se elige 1960 como el año donde el régimen está en su
máximo punto. De igual forma se presenta la información correspondiente al año 2015
durante el periodo de Mariano Rajoy como el punto máximo de modernización de la
administración pública española.

ESPAÑA
1960 2015
Durante el régimen franquista, la A partir del gobierno de Mariano Rajoy, la
Administración General del Estado estaba Administración General del Estado se
al mando del Presidente y se conformaba conforma por 13 Ministerios:
por 11 Ministerios:  Presidencia del Gobierno o
 Ministerio de Asuntos Exteriores Ministerio de la Presidencia
 Ministerio de Justicia  Ministerio de Agricultura,
 Ministerio de Defensa Nacional Alimentación y Medio Ambiente
 Ministerio de Orden Público  Ministerio de Asuntos Exteriores y
 Ministerio del Interior Cooperación
 Ministerio de Hacienda  Ministerio de Defensa
 Ministerio de Industria y Comercio  Ministerio de Economía y
 Ministerio de Agricultura Competitividad
 Ministerio de Educación Nacional  Ministerio de Educación, Cultura y
 Ministerio de Obras Públicas Deporte
 Ministerio de Organización y Acción  Ministerio de Empleo y Seguridad
Sindical Social
 Ministerio de Fomento
 Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas
 Ministerio de Industria, Energía y
Turismo
 Ministerio del Interior
 Ministerio de Justicia
 Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad.
El servicio público durante la
administración de la dictadura de Francisco El servicio público durante la
Franco, reportaba: administración de Mariano Rajoy, reporta:

610,000 personas al servicio de la 540,658 personas al servicio de la

Administración del Estado, incluyendo Administración General del estado.
militares y personal judicial.

El sistema de servicio civil para el ingreso a Basado en el modelo francés donde se

la Administración tuvo las siguientes presenta:
características:  Reclutamiento y selección en base
a concursos

Thania Luqueño Adauto

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  Ocupación de puestos por elección  La preparación de funcionarios
y a discreción de Ministros y otros públicos corre a cargo del Instituto
jefes que al igual eran nombrados Nacional de la Administración
por el Presidente. Pública
 Ascensos por elección  Existencia de un sistema de carrera
 Alta especialización  Diseño jerarquizado de empleos
 Los funcionarios recibían  Promoción interna (escalafón)
capacitaciones no laborales, sino  Sistema meritocrático
militares.  Tendencia a la profesionalización
 Los puestos en la administración del servicio público.
estaban en un 40% ocupados por
exclusivamente militares.
Fuente: elaboración propia a partir de datos específicos encontrados en la bibliografía.

Durante el periodo que abarca de 1939 a 1975, en España se vivió de cerca uno de los más
sobresalientes casos de totalitarismo en el mundo. El franquismo era un sistema autoritario
concebido en las circunstancias específicas de una guerra civil y en una etapa de auge de
los totalitarismos fascista y nacionalista. Si bien al principio, el franquismo procuró emular
a los fascismos pujantes en la década de los años treinta, más tarde evolucionó hasta una
especia limitada de liberación interna sin abandonar el autoritarismo. El régimen poseía el
dominio de todos los aparatos ideológicos, como la iglesia, y gobernaba a través de sus
instituciones y mantenía el control mediante las fuerzas militares.
La administración pública española experimentó una serie de reformas que fueron
implementadas en periodos determinados. La transformación de una administración
centralizada, militarizada cuyo propósito era mantener la estructura social en estricto orden,
representó la forma más arcaica y dominadora del poder. Antes que el bien general, servía
para legitimar el gobierno de Francisco Franco quien detentaba el poder absoluto en
España desde el año 1939 hasta 1975. La calidad administrativa era nula debido a los
procesos burocráticos internos que tendían ser obsoletos, las actividades eran llevadas a
cabo por personas sin conocimientos administrativos, eran militares designados por
superiores que daban continuidad a las decisiones unilaterales del Presidente o el Ministro,
una gran cantidad de funcionarios públicos eran militares y no existía en lo más mínimo un
sistema que permitiera tener personal calificado en cada una de las tareas; por tanto, los
puestos eran vitalicios y por libre designación (Giménez, 2010).
En cuanto al servicio público, el número de funcionarios ascendió en el año de 1860 a
610,000 empleados públicos. Este número es alto a comparación del año 2015 en el que
también se muestra la cifra. Esto se debe a que las fuerzas militares, en la dictadura,
también formaban parte de la administración estatal, existía una gran concentración de
personal en cada ministerio producto de las relaciones clientelares y las preferencias
políticas para mantener la dictadura. Existió un incremento de ministerios de gobierno
producto de una pseudo liberalización; sin embargo, la existencia de más ministerios en el
año 1970 trajo consigo una mayor capacidad de control social debido a la decadencia del
gobierno franquista, de esta forma, acrecentaría su poder para poder conservarlo y
perpetuar la dictadura. Un rasgo más, es que la apertura de puestos administrativos no era
mediante promoción, el acceso al empleo público era estrictamente designado por el
ministro en cuestión derivado de una estructura piramidal de poder, la capacitación se

Thania Luqueño Adauto

9°2
basaba en la educación militar, existía una alta especialización y la promoción interna
estaba basada en la trayectoria política del empleado (Sánchez, 2010).
Para el año 2015, después de las repercusiones políticas, económicas y sociales que tuvo
el autoritarismo en España, se dio paso a una nueva forma de gobierno producto del
establecimiento de la Segunda República Española; en la cual, el establecimiento de la
democracia como pilar del sistema político, trajo consigo un cambio radical en comparación
al pasado español.
La administración pública española actual está basada en un modelo de descentralización
que permite la generación de más ministerios –a comparación del periodo antes descrito-,
esto con el fin de puntualizar las funciones institucionales específicos para diversos rubros
dentro del estado. Algunos ministerios cambiaron en función del gobierno de Franco, como
fue: el Ministerio de Fomento, Ministerio de Industria, Energía y Turismo y Ministerio de
Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad que ahora responden a necesidades poblacionales
actuales y que en un gobierno dictatorial, no podía permitirse un ministerio encargado de
garantizar la igualdad social, por citar un ejemplo. La cantidad de funcionarios públicos
registrados hasta 2015 en España descendió a 540,658 empleados en la Administración
General del Estado, esto derivado de una política austera de gobierno para no fomentar el
gigantismo burocrático característico del franquismo. Por tanto, se descentralizó el poder y
se redujo el número de burócratas –esto también debido a que en el franquismo, los
militares también ocupaban puestos y cargos administrativos-. Finalmente, el servicio civil
de carrera se caracteriza por apostar a la profesionalización de la administración pública.
El modelo vigente para España es el francés que se basa en la selección de personal
mediante exámenes y pruebas de ingreso, dejando así únicamente a los ministros del
gobierno, la libre asignación emitida por el Presidente. La capacitación es constante y la
promoción interna es mediante un modelo meritocrático; por tanto, los que saben más,
ocupan esos puestos (OPERA, 2015) .
Todo esto se deriva a reacomodos institucionales tendientes a garantizar un gobierno
democrático, moderno y de calidad. Es objeto de análisis la calidad democrática de España
para otros estudios pero incide directamente en el modelo administrativo que impera en la
actualidad. La Nueva Gerencia Pública y el E-gobierno son claro ejemplo del avance de la
ciudadanización de la administración pública para incrementar mejoras en los resultados.
(2)
A continuación se muestra la tabla correspondiente a México en la cual, se despliega
información basada en dos momentos en la historia. El primero de ellos en 1960 en el cual
el gobierno de Adolfo López Mateos era la continuación de un régimen autoritario que
alcanzó más de 70 años detentando el poder el Partido Revolucionario Institucional; el país
por tanto, no había experimentado cambios estructurales después de la Revolución
Mexicana y todo estaba sujeto a un solo modelo: el presidencialista. Por otro lado, el
segundo momento en cuestión se centra en el 2015. Se puede concebir este periodo como
un resultado de los avances hacia la democracia que es cuestionable en casos específicos
y evidentes como se muestran abajo.

Thania Luqueño Adauto

9°2
 MÉXICO
1960 2015
Esta fecha se enmarca dentro del periodo Para este periodo, la administración pública
presidencial de Adolfo López Mateos, en la federal comandada por el presidente
cual, la Administración Pública Federal Enrique Peña Nieto, se compone de 16
estaba compuesta por 12 Secretarías de Secretarías de Estado:
Estado.  Secretaría de Gobernación
 Secretaría de Gobernación  Secretaría de Relaciones Exteriores
 Secretaría de Relaciones Exteriores  Secretaría de Hacienda y Crédito
 Secretaría de Defensa Nacional Público
 Secretaría de Marina  Secretaría de la Defensa Nacional
 Secretaría del Patrimonio Nacional  Secretaría de Marina
 Secretaría de Industria y Comercio  Secretaría de Economía
 Secretaría de Agricultura y  Secretaría de la Función Pública
Ganadería  Secretaría de Desarrollo Social
 Secretaría de Obras Públicas  Secretaría de Comunicaciones y
 Secretaría de Recursos Hidráulicos Transportes
 Secretaría de Educación Pública  Secretaría del Trabajo y Previsión
 Secretaría de Salubridad y Social
Asistencia  Secretaría de Medio Ambiente y
 Secretaría de Trabajo y Previsión Recursos Naturales
Social  Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentación
 Secretaría de Educación Pública
 Secretaría de Salud
 Secretaría de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano
 Secretaría de Cultura
El servicio público durante la
administración de la dictadura de Francisco El servicio público durante la
Franco, reportaba: administración de Mariano Rajoy, reporta:

1, 298,025 personas al servicio de la 1, 698, 161 personas al servicio de la

Administración Pública Federal. Administración Pública Federal.

El sistema de servicio civil para el ingreso a Basado en el modelo francés donde se

la Administración tuvo las siguientes presenta:
características:  Reclutamiento y selección en base
 Falta de un sistema formal de a concursos para puestos
ingreso operativos
 Los puestos eran designados a  Los puestos directivos son
discrecionalidad del titular de la designados libremente por
dependencia personas que están en los puestos
 Capacitación laboral inexistente directivos y de toma de decisiones
 Oportunidad de escalafón a  La preparación de funcionarios
discreción del jefe públicos corre a cargo del Instituto
Nacional de la Administración
Pública (INAP)
Thania Luqueño Adauto
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  Total oportunidad de ingreso a  Existencia de un sistema de carrera
quien tuviera carrera o  Diseño jerarquizado de empleos
recomendaciones políticas  Promoción interna (escalafón)
 Servidores públicos ineficientes,  Tendencia a la profesionalización
ineficaces e improductivos del servicio público en los puestos
operativos
 Existencia de nepotismo y
relaciones clientelares.
Fuente: elaboración propia a partir de datos específicos encontrados en la bibliografía .

En México, a raíz de los efectos causados por la Revolución Mexicana, se experimentaron

una serie de cambios estructurales de forma pero nunca de fondo. En 1960 seguía en auge
el gobierno autoritario comandado por el partido hegemónico del gobierno (PRI), esta vez
bajo el gobierno de Adolfo López Mateos quien reproducía el mismo patrón característico
del sistema político mexicano. La figura del presidente era indispensable en todas las
decisiones que dirigían al país, el régimen era central, jerárquico y autoritario; cuestión que
también caracterizaría a la administración pública mexicana. Doce era el número de
secretarías que se encargaban de llevar a cabo las tareas del gobierno. El número de
funcionarios era de 1, 298,025 personas en la administración federal que, con el paso del
tiempo, tuvo variaciones debido a los reajustes presupuestales producto de la crisis
económica. El servicio civil de carrera una vez más era discrecional, esto encuentra su
justificación en el presidencialismo y en la existencia de una figura central que toma
decisiones y otros se encargan de llevarlas a cabo. Para el ingreso al empleo público, los
candidatos debían establecer lazos estrechos entre los titulares o bien, formar parte de la
base partidaria del PRI, esto fomentó la existencia del nepotismo y el clientelismo político-
administrativo (González, 2014).
El autoritarismo duró más de 70 años y con ello una carente reforma administrativa, ya que
este elemento era esencial para mantener con vida el sistema paternalista que pretendía
bajo cualquier circunstancia ser el garante de proporcionar todo tiempo de bienes y
servicios, no porque esto significara que el gobierno mediante sus instituciones hiciera
frente a las necesidades sociales, sino para mantener la cobertura de poder y sujeción de
la población. Con ello, los planes y programas del gobierno estaban orientados a mantener
a los beneficiarios bajo el mandato único y eral fielmente utilizados para empadronar
votantes en las jornadas electorales. Esta situación duró –y sería sujeto de debate si ese
tipo de prácticas continua- siete décadas en el país, sinónimo de atraso administrativo y
gubernamental a comparación de otros países (europeos) que ya habían experimentado
avances trascendentes en sus estructuras de poder y reformas administrativas.
Para el año 2015, México había experimentado ya el cambio del poder en el orden
Ejecutivo, resultado de una sociedad cada vez más inconforme con sus instituciones, una
sociedad más demandante y la relación entre los demás componentes del sistema, dieron
origen a nuevas Secretarías de Estado con el fin de ampliar la cobertura de planes y
programas del gobierno. Un ejemplo de ello es que a comparación de las existentes en el
año 1960, se crea: la Secretaría de Economía, la de la Función Pública, de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y la Secretaría de Cultura.
Algunas de ellas sólo sufrieron una serie de modificaciones pero no de connotación. Es
rescatable conocer que se aumentaron las secretarías debido a la descentralización de

Thania Luqueño Adauto

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funciones para atribuir a cada institución, tareas más específicas. Esto sin duda, representó
un incremento en el gasto, ya que como es discutido, México cuenta con un aparato
burocrático (instituciones y empleados públicos) sumamente robusto u obeso. Cabe
destacar que un ejemplo de las nuevas exigencias del contexto, es mediante la creación de
una institución que se encargara de vigilar el actuar administrativo de las demás: la
Secretaría de la Función Pública. Esta permite mantener los mecanismos de evaluación y
control del desempeño institucional, cuestión que en el periodo anterior no existía un
sistema de contrapesos que permitiera reducir el poder discrecional del presidente, y que
ahora, es debatible su operatividad.
Otro aspecto a resaltar es que en este periodo se han registrado 1, 698, 161 de empleados
públicos laborando en la administración pública federal (Flores, 2014). Un incremento del
servicio público a comparación del año antes mencionado, esto encuentra su explicación
en el aumento de dependencias gubernamentales o el crecimiento de la administración
pública desconcentrada y descentralizada; por tanto, para llevar a cabo sus objetivos, se
requiere de mayor personal que aporte como factor humano al logro de metas establecidas
en la planeación nacional. De forma articulada a esto, se encuentra el sistema de servicio
civil de carrera que se basa en el acceso mediante concurso, esto es que cualquier
aspirante, debe acreditar exámenes determinados para su ingreso. Existe promoción
interna basada en la aplicación de conocimientos pero nunca para puestos directivos. Esto
a comparación del periodo previamente analizado, se muestra un ligero avance en el
sistema de carrera administrativa, pues México actualmente apuesta por la
profesionalización de los puestos pero nunca de aquellos que en un nivel jerárquico son
superiores (son asignados por confianza y a decisión del secretario que es designado por
el presidente) (Moreno, 2014).
México realmente ha presentado cambios estructurales pero no de prácticas distintas. El
servicio civil de carrera es muy distante de la meritocracia (como un modelo ideal para
garantizar que sólo los mejores deben obtener esos puestos), pues el compadrazgo y
demás ‘costumbres’ aún se encuentran arraigadas en nuestro sistema, de ahí que sea
considerado y se preste a prácticas como la impunidad y la corrupción. México continua
adoptando un sistema administrativo mixto pero nunca despegado de lo que heredó del
presidencialismo.
A manera de conclusión puedo mencionar que ambos países han mostrado cambios en sus
estructuras organizativas dentro de la administración pública. España por ejemplo, a lo largo
de su historia ha experimentado cambios drásticos de regímenes: el paso de una
monarquía absoluta a la república y de un gobierno dictatorial a la república por segunda
ocasión. Estos cambios en su sistema político, ha permitido que el país, en sus diversos
ámbitos, se adapte a nuevos escenarios; el establecimiento de la Segunda República
permitió el auge de la democracia como forma de gobierno, por tanto, la existencia de un
gobierno abierto con la sociedad, permitió que el poder se descentralizara y en el último de
los casos, la ciudadanía incidiera en el rumbo de la nación.
La administración pública española experimentó una serie de reformas que fueron
implementadas en periodos determinados. La transformación de una administración
centralizada, militarizada cuyo propósito era mantener la estructura social en estricto orden,
representó la forma más arcaica y dominadora del poder. Antes que el bien general, servía
para legitimar el gobierno de Francisco Franco quien detentaba el poder absoluto en
Thania Luqueño Adauto
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España desde el año 1939 hasta 1975. La calidad administrativa era nula debido a los
procesos burocráticos internos que tendían ser obsoletos, las actividades eran llevadas a
cabo por personas sin conocimientos administrativos, eran militares designados por
superiores que daban continuidad a las decisiones unilaterales del Presidente o el Ministro,
una gran cantidad de funcionarios públicos eran militares y no existía en lo más mínimo un
sistema que permitiera tener personal calificado en cada una de las tareas; por tanto, los
puestos eran vitalicios y por libre designación. Esto sin duda puede compararse con el
México de 1960, que a pesar de no considerarse como una dictadura basada, la forma de
gobernar correspondía al autoritarismo puro en donde todo, en absoluto, se centra en una
sola figura y en la inexistencia de un sistema de contrapesos que regule ese poder
unilateral.
En comparación con el año 2015, tanto México y España experimentan un avance en mayor
y menor medida. España por su parte, se ha visualizado cómo progresa a pasos
agigantados para incluir principios democráticos tanto en su sistema político y la incidencia
de éste en aparato administrativo del estado. El incremento en el número de dependencias
es característico de ambos países, lo que muestra cierta tendencia a descentralizar el
poder. En cuanto al número de funcionarios públicos, México incrementa
considerablemente su número de burócratas, esto pese a las crisis financieras y
económicas de la sostenibilidad financiera del país; contrario a esto, España redujo su nivel
de servicio público a raíz de la crisis económica europea y el déficit presupuestal, en donde
se centró en la eliminación de puestos que no son financiables y efectivos.
Un rasgo que me parece el más importante es la forma en cómo los dos países
establecieron sus sistemas de ingreso al empleo público. México adoptó un sistema basado
en la oposición y concurso para puestos directivos, rasgo que también es característica de
la administración española. La profesionalización y en un sistema de empleo meritocrático
reside la diferencia. España cuanta con mecanismos riguroso para la selección y promoción
de los empleados, pues sólo las personas más preparadas, pueden ocupar esos cargos.
Esto no sucede en nuestro país, la promoción interna no se basa en capacidades y
conocimientos, sino en compadrazgos y clientelismo como he referido con anterioridad.
Otra muestra clara es la capacitación del personal, que en España se invierten cantidades
grandes de dinero para actualizar al funcionariado público para aumentar la calidad en la
administración y en México son contadas las capacitaciones de los empleados, no son
obligatorias y no garantizan la formación adecuada para el buen desempeño de sus
funciones.

Thania Luqueño Adauto

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BIBLIOGRAFÍA

Flores, L. (2014). Hay 1.6 millones de burócratas en el gobierno federal. Disponible en

http://eleconomista.com.mx/sistema-financiero/2012/06/24/hay-16-millones-burocratas-
gobierno-federal
Giménez, M. A. (2013). Autoritarismo y Modernización de la Administración Pública
española durante el franquismo. Disponible en
file:///C:/Users/administrador%202/Downloads/10140-13830-1-PB.pdf
González, Pablo. (2014). La Democracia en México. México D.F.: Era.
Moreno, R. (2014). La administración pública federal en México. México D.F.:UNAM.
OPERA. (2015). Informe trimestral de seguimiento de las medidas de la Comisión para la
Reforma de las Administraciones Públicas. Disponible en
http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/web/areas/reforma_aapp/proceso/CORA-Informe-
trimestral-de-seguimiento--Marzo-2015/CORA-Informe-trimestral-de-seguimiento.-Marzo-
2015.pdf
Sánchez, Gema. (2014). El Sistema de Servicio Civil en España. Desde el Franquismo
hasta la Democracia. Disponible en file:///C:/Users/Toshiba/Downloads/Dialnet-
ElSistemaCivilDeCarreraEnEspana-3702303.pdf

Thania Luqueño Adauto

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