DERECHO ADMINISTRATIVO

La naturaleza juridica de los actos conformadores y el silencio administrativo

Juan de Dios Huanes Tovar

Profesor de la Escuela de Derecho
ULADECH - Católica

Introducción:

Con la promulgación de la Ley Nº 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General

(publicada el 11 de abril de 2001) se ha establecido una nova specie ( nuevo aspecto )
del acto administrativo que no requiere motivación pero que está sujeto a requisitos de
forma, y que es el resultado de la simplificación administrativa, Otro de los aspectos de
esta forma de actos administrativos es que no requiere ser emitido por funcionario, sino
que puede ser producido por cualquier agente de la administración próximo al
administrado, lo cual revoluciona la concepción tradicional del acto administrativo que
se emitida bajo la
forma de resolución y la necesidad de ser emitido por personal jerárquico dentro de la
Administración. Al no ser emitido por personal jerárquico, y carecer del requisito de
motivación convierte a la conformación en un aspecto del acto administrativo cuya
naturaleza es conveniente establecer pues su presencia normativa revoluciona la
concepción tradicional del acto administrativo.

La utilidad del presente enfoque es naturaleza dogmática porque está orientado al

desarrollo de teoría del acto administrativo, su aplicación está orientada a simplificar las
relaciones jurídicas entre el Estado y los administrados.

Referencias teóricas:

Existen diversos trabajos en torno a la teoría del acto administrativo y entre los
reciente data citaremos:

● Agustín Gordillo “TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO”, tomo 3, Edit.

ARA editores – Fundación de Derecho Administrativo, Perú 2003, quien ha
estudiado la naturaleza de los actos administrativos comoinstrumentos públicos.

● Leopoldo Tolivar Alas, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad

de Oviedo, que tiene un estudio sobre la naturaleza y la extensión del acto
administrativo: su naturaleza plural, trabajo publicado bajo el nombre de
“NATURALEZA Y EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO” en Temas actuales
del Derecho Administrativo, obra colectiva, Editorial Normas Legales,Trujillo,
febrero de 2006.

● Eduardo García de Enterría y Tomás – Ramón Fernández, quienes han escrito

sobre el tema “ LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y
ELEMENTOS, CLASES, EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS” y su

1
 DERECHO ADMINISTRATIVO

obra publicada Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Palestra –

Temis ( Lima – Bogotá, 2006) Pág. 583

● El profesor Juan Carlos Morón Urbina señala que para el caso de los actos
administrativos conformadores se trata de una “Atenuación del deber de
motivación” según lo ha expuesto en su trabajo denominado “COMENTARIOS A
LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL” Edit. Gaceta
Jurídica, Lima 2001, Pág., 85.

● Fernando Garrido Falla que ha escrito sobre la teoría de los actos

administrativos, las diversas concepciones y la motivación de ellos, en su trabajo
titulado” TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, VOL I – PARTE
GENERAL ” Editorial Tecnos, España 2004

¿Qué se entiende por “naturaleza jurídica”?

No existe una definición precisa de que es lo que se entiende por naturaleza jurídica,
sin embargo este nombre es empleado frecuentemente entre los estudiosos del
derecho de diversas latitudes, entre los que podemos citar al Dr. Antonio Maria Lorca
Navarrete catedrático de Derecho Procesal del País Vasco, y presidente de la Corte
Vasca de Arbitraje que ha publicado un trabajo denominado “ NATURALEZA JURIDICA
DEL
ARBITRAJE” en la Revista Iberoamericana de Arbitraje y Mediación, en enero de 2006,
revista electrónica editada por Chavaneix y asociados.

En el Perú la Ley Nº 27694 se denomina Ley que determina la naturaleza jurídica de la

Oficina Central de Lucha contra la Falsificación de Numerario, y en el artículo 1 sobre la
naturaleza jurídica de La Oficina Central de Lucha contra la Falsificación de
Numerarios, señala que esta “ Se encarga de planificar e implementar las medidas
conducentes a combatir la falsificación y alteración de billetes y monedas, nacionales o
extranjeras, creada por Ley Nº 27583, es un organismo adscrito al Banco Central de
Reserva del Perú, con personería jurídica de derecho público interno, que goza de
autonomía orgánica, técnica y administrativa en el ámbito de su competencia.”

En Argentina el profesor Agustín Gordillo nos habla de la naturaleza jurídica del acto
que decide el recurso en el apartado 2,6, numeral 2 del capítulo 3 del Tomo 4 de su
Tratado de Derecho Administrativo (Edit. Fundación de Derecho Administrativo – ARA
editores, Lima 2003.

Entre los tratadistas brasileros encontramos que Paulo de Barros Carvalho profesor de
la Pontificia Universidad Católica de Sao Paulo en su trabajo “Crédito Tributario e
Lanzançamento”, escribe en el numeral XIV sobre la el debate doctrinal entre la
naturaleza jurídica constitutiva y la naturaleza declarativa de la determinación tributaria
,
bajo el título “O velho problema da naturaleza declaratoria ou constitutiva do
lançamento tributario” ( DE BARROS CARVALHO, Paulo; Tratado de Derecho

2
 DERECHO ADMINISTRATIVO

Tributario, Editorial Palestra, Lima 2003, Pág. 339). Igual término es empleado por el
profesor Sacha Calmón
Navarro Coélho, profesor de Derecho Tributario de la Universidad de Minas Gerais,
cuando escribe sobre la naturaleza no patrimonial de las obligaciones accesorias .
Deberes administrativos, en su trabajo titulado “ A obrigaçao Tributaria” ( Op. Cit. Pág.
366)

En Italia el profesor Carlos Garbarino, profesor de la universidad de Pavía, también

emplea el término naturaleza jurídica al referirse al modelo OCSE al referirse a la
estructura de las convenciones para evitar la doble imposición, que corresponde al
capítulo V de su trabajo titulado “Introducciones allá Tazzazzione del Reddito
Transnazionale” ( Op. Cit. Pág. 806).

En España el profesor Leopoldo Tolivar Alas, catedrático de Derecho Administrativo de

la Universidad de Oviedo, emplea la denominación materia de nuestro estudio en su
trabajo denominado “ Naturaleza y eficacia del Acto Administrativo” ( Temas Actuales
de Derecho
Administrativo – obra colectiva; Edit Normas Legales, Pág. 53, Trujillo, 2006 ).

También podríamos citar a la Dra. Ana Belén Casares Marcos, profesora de Derecho
Administrativo de la Universidad de León, cuando se refiere a la naturaleza jurídica de
las
Cajas de Ahorro Españolas, en su trabajo titulado “Nacimiento, evolución y desafíos
actuales de la Caja de Ahorros Española: Implicancias para las Cajas Municipales de
Ahorro y Crédito del Perú” ( Op. Cit. Pág. 227 ).

Finalmente debemos mencionar a los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás

– Ramón Fernández que emplean también el término naturaleza jurídica numerosas
veces en su obra denominada “ Curso de Derecho Administrativo” tomo I, Edit, Palestra
– Temis,
páginas 269 y 235.

Existen numerosos tratadistas de diversas nacionalidades que emplean el término

naturaleza jurídica en sus trabajos, sin embargo no es la finalidad del presente
investigación conocer cual es el significado que cada uno de ellos le concede al nomen
juiris, sino únicamente mencionar que se trata de un nombre ampliamente diseminado
por el mundo entero, aunque no existe una definición de cual es el alcance de la
misma, motivo por el cual acudiremos al método de interpretación literal de la norma
jurídica.

El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua señala que la palabra “

naturaleza” presenta hasta 18 acepciones, siendo la principal la que se refiere a la “
Esencia y propiedad característica de cada ser”.

Esto puede aplicarse perfectamente tanto a las formaciones naturales como a las
creaciones espirituales de los hombres, por cuanto las instituciones del derecho no son

3
 DERECHO ADMINISTRATIVO

mas que ideas de una obra o empresa que perduran en el medio social, como bien
señala
Maurice Hauriau, sin embargo es necesario señalar que la “naturaleza jurídica” no es
una institución sino solo una expresión que se emplea para referirse a la esencia y
características de las instituciones que forman el derecho.

¿Qué son los actos administrativos?

La Ley Nº 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General que regula el

procedimiento administrativo en el Perú, curiosamente ha establecido una definición y
una regulación del acto administrativo y entendemos que esto está motivado por el
hecho de que la finalidad del procedimiento administrativo es el acto administrativo, el
mismo que debe emitirse dentro de un procedimiento como una garantía de orden
constitucional, razón por la cual no debe extrañarnos que el legislador haya introducido
la mencionada regulación en una ley de naturaleza procesal.

El artículo 1 de la Ley Nº 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General, señala

en el numeral 1.1 que: “ Son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.”

Esta definición hace referencia a varias características de que debe tener el acto
administrativo:

a) Se trata de declaraciones emitidas por las entidades, en consecuencia “ Es el

resultado de un proceso de exteriorización intelectual que emanado de
cualquiera de los órganos de las entidades, que al constituir una manifestación
el poder público conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho” ( MORON
URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General;
Edit. Gaceta jurídica, Lima 2001, Pág. 62.) Se define como acto administrativo una
declaración que, en
ejercicio de sus funciones, realiza la autoridad administrativa,con la finalidad de crear,
modificar o extinguir relaciones de derecho público.

El Profesor Morón Urbina citando a Roberto Dromi, señala que ( Op. Cit.), las
declaraciones que sirven de base para el acto administrativo pueden ser:

● Declaraciones decisorias: Cuando contienen un deseo o un querer de la

administración que constituye su finalidad, ejemplo las acotaciones tributarias, o
el otorgamiento de licencias.

● Declaraciones de conocimiento: Cuando certifican el conocimiento de un hecho

de relevancia jurídica, ejemplo los certificados de defunción o las partidas
registrales.

4
 DERECHO ADMINISTRATIVO

● Declaraciones de opinión: Cuando valoran y emiten un juicio afirmativo o

negativo sobre un hecho; ejemplo certificado de buena conducta etc.

El acto administrativo es un acto jurídico estatal, y es el resultado del ejercicio de la

función pública, en razón de lo cual configura un régimen exorbitante del derecho
común ( derecho privado ). De hecho, nada hay, desde el punto de vista lógico, que
obligue a
tener que existir una coincidencia de opiniones sobre las cualidades o número de
trazos de afinidad que deban ser compartidos por los actos que bajo la denominación
administrativos se designan. Lo importante, es esclarecer cual es la naturaleza del
objeto qué se está tratando.

b) Estas declaraciones están destinadas a crear, modificar o extinguir efectos jurídicos

de naturaleza pública. Existe una idea equivocada que es la que restringe el ámbito de
dichas declaraciones y se considera que debe ser solo al externo de la Administración,
sin embargo existen actos administrativos al interno de la entidad como los que
aprueban una modificación de una partida presupuestaria o los de carácter disciplinario
que sancionan la inconducta funcionarial, que se dan al interior de las entidades, o
cuando se reconoce el tiempo de servicios de un trabajador, o el pago de haberes,
categorización de empleados, o cuando se aprueba una directiva que se empleará para
el trabajo interno de la Administración, o cuando se nombra una comisión, Etc. por ello
preferimos señala que la finalidad de los actos es crear, modificar o extinguir derechos
y obligaciones de naturaleza pública, puesto que la ley no establece en modo alguno
que estas declaraciones estén dirigidas exclusivamente para personas al exterior de la
Administración.

c) Se producen en una situación concreta, es decir que se refieren a un caso concreto

motivado por la acción administrativa, y aún cuando se trate de actos de carácter
general como ocurre con los de naturaleza reglamentaria para solucionar o regular, es
bien cierto que se emiten para regular una situación concreta.

Hemos señalado que no existe unicidad de criterio en cuanto a las definiciones

doctrinarias del acto administrativo, y mas bien podemos agrupar estas definiciones en
tres grandes grupos:

a) El concepto amplio (equipara acto jurídico de la Administración a acto

administrativo)

b) El concepto intermedio (sólo considera acto administrativo al acto jurídico de la

Administración pública de tipo unilateral, no normativo y sujeto al derecho
administrativo)

c) El concepto restringido (comprende sólo las decisiones administrativas que

contienen una manifestación de voluntad), en cada caso se seguirá una
definición acorde con lo que establecen las disposiciones legales que lo regulan.

5
 DERECHO ADMINISTRATIVO

No faltan conceptos doctrinales que ubicándose en uno u otro grupo incluyen dentro
del concepto de acto administrativo a los actos de entes privados que actúan
cumpliendo por delegación determinadas funciones públicas.

6. ¿Cuántas clases de actos administrativos que establece la Ley Nº 27444 ?

La Ley 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General no establece clases de

actos, solo establece la modalidad de los mismos y señala en el artículo 2 que:
“Cuando una ley lo autorice, mediante decisión expresa, puede someterse el acto
administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos elementos
incorporables al acto sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se
trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin publico que persigue el acto.”

Es de verse que la ley no establece clases de actos, sin embargo de la lectura del texto
legal podemos concluir que considera dos clases perfectamente definidas de actos
adminsitrtaivos:

● Actos expresos: Que son los que tienen existencia material en el mundo de la
realidad, y pueden apreciarse a través de los sentidos, a ellos hace mención el
artículo 4 de la Ley 27444 cuando señala en el numeral 4.1: “Los actos
administrativos deben expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y
circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma,
siempre que permitan tener constancia de su existencia.”

El dispositivo legal mencionado hace referencia a la presencia de lo que en la

doctrina se conoce como los actos expresos que deben constar por escrito.
Sobre el particular, el profesor Agustín Godillo señala: “ La forma de documentación
por antonomasia es, desde luego, la escrita, que constituye la regla
general,
aunque cabe advertir ab initio que así como ello pudo en la historia estar
representada por piedras, tábulas, papiros, etc., para pasar recientemente
al papel, abarca cualquier soportefísico que la tecnología produzca
evolutivamente con algún grado de certeza” (GORDILLO, Agustín; Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo 3: El Acto Administrativo; Edit. Fundación de
Derecho Administrativo – ARA Editores; Lima 2003; Pág. X-7, 2.1),
consecuentemente, los actos expresos son los de naturaleza escrituraria y
pueden estar contenidas en diversas expresiones facilitadas por la tecnología,
desde el papel escrito hasta los soportes magnéticos.

Fiorini, refiriéndose a la forma de los actos administrativos en la ley argentina

(artículo 8 de la Ley Nº 19,549) señala. “ No será necesario ya repetir
nuevamente que la ley de procedimientos a erradicado para siempre entre
formas del proceso de creación con la forma de exteriorización del acto
como el resultado del proceso previo. La función de esta forma es la
de servir como prueba de la existencia del acto, también como título
obligatorio de su ejecución. Sin acto exterior no hay ejecución, aunque en

6
 DERECHO ADMINISTRATIVO

ciertos actos generales estos tienen ese carácter y sirven como prueba
para la inmediata aplicación particular, como acontece con los actos policiales
... La falta exterior de un acto particular previo se encuentra justificada por
cuanto se encuentra ya dispuesto en la norma general que se aplica” (
FIORINI, Bartolomé;Derecho Administrativo, tomo I, Edit. Abeledo Perrot, Bs. As.
1995, Pág. 428). El texto citado tiene la finalidad de exponer cual es la razón
para que los actos administrativos deban constar por escrito, aunque, ya en 1995 el
maestro Fiorini dejaba implícita la existencia del acto ficto, en la parte que nos
hemos permitido resaltar.

Con relación a la denominación de actos expresos, la doctrina admite esta

definición desde mucho tiempo atrás tal es así que elderecho nacional
encontramos que el maestro Gustavo Bacacorso, al referirse a la forma en que
se manifiestan los actos administrativos decía: “ La Administración Pública
puedeactuar de dos maneras, a saber: Expresa: trasunto directo y
concreto del objeto del acto ( escritura, señas, señales, etc. ); Tácita:
se deduce el sentido por interpretación. En el primer caso ( expresa ) la
Administración por intermedio de su agente competente tiene la ineludible
obligación y el consiguiente derecho de resolver todos y cada uno de los
extremos planteados...” ( BACACORSO, Gustavo; Derecho Administrativo del
Perú, tomo I, Edit. Cuzco, Lima 1992, Pág. 310)

● Hay una segunda expresión de actos administrativos previstos en la ley, y son

los que no constan por escrito, me refiero a que la doctrina denomina los actos
tácitos, y los encontramos tanto en la Ley del Procedimiento Administrativo
General como en el Código Tributario, el primero es el que se refiere al silencio
administrativo y el segundo el que se refiere a la resolución ficta.

Con relación al silencio administrativo Bacacorso señalaba “Mas, resulta que

ella – se refiere a la Administración – con relativa frecuencia incumple
dar a conocer su voluntad pública, omitiendo su obligación. Entonces
estamos ante el llamado silencio administrativo, que no es precisamente
un acto negativo, sino mas bien un no acto, vale decir una ausencia de
acto, que se interpreta la voluntad pública traducida implícitamente al
vencerse los plazos establecidos o transcurrido tiempo lato”
( BACACORSO, Gustavo; Derecho Administrativo del Perú, tomo I, Edit. Cuzco,
Lima 1992, Pág. 310 – 311). En el pensamiento de Bacacorso, el silencio
administrativo no es propiamente un acto administrativo, sino es la ausencia de
un acto administrativo que por disposición de la ley implica la presunción de una
negatividad o concesión de lo solicitado, ya sea que se trate de un silencio
negativo o silencio positivo, según corresponda.

En el sentido opuesto, el profesor Eduardo García de Enterría sostiene –

fundamentándose en el artículo 43.3 de la Ley del régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común ( LPC)
que el silencio administrativo positivo es un acto presunto en todo equivalente al

7
 DERECHO ADMINISTRATIVO

acto expreso estimatorio cuando señala “ El silencio administrativo

constituye, pues, un auténtico acto administrativo presunto, en todo
equivalente al acto expreso, por lo que, una vez vencido el plazo en cada
caso establecido por la norma reguladora del procedimiento, la resolución
expresa posterior a la producción del acto solo podría dictarse de ser
confirmatoria del mismo” ( GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo /
FERNANDEZ, Tomás – Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Edit
Palestra – Temis; Lima – Bogotá, 2006, Pág. 650), este mismo sentido
encontramos en la Ley Nº 29060: Ley del Silencio Administrativo, que literalmente
dice:

ARTICULO 2:
“Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo
positivo, se considerarán automáticamente aprobados si, vencido el
plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse
pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda
hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor
público
que lo requiera.”

En el caso concreto de la legislación nacional encontramos que existe una

notable coincidencia con el texto de la legislación española que la inspira
( Artículo 43.3 de la Ley del régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento
Administrativo común – LPC ) y estamos pues frente a un verdadero acto
administrativo.

El otro caso de de acto ficto, es el que está contenido en el artículo 135 del
Código Tributario del Perú aprobado por el Decreto Legislativo Nº 816, que señala
entre otros que son impugnables las resoluciones fictas producidas por silencio
administrativo, cuando señala:

Artículo 135°.- ACTOS RECLAMABLES

“ Puede ser objeto de reclamación la Resolución de Determinación, la Orden de
Pago y la Resolución de Multa. También son reclamables la resolución ficta
sobre recursos no contenciosos, las resoluciones que establezcan sanciones
de comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cierre temporal de
establecimiento u oficina de profesionales independientes, así como las
resoluciones que las sustituyan, y los actos que tengan relación directa con la
determinación de la deuda Tributaria. Asimismo, serán reclamables, las
resoluciones que resuelvan las solicitudes de devolución y aquellas que
determinan la pérdida del fraccionamiento de carácter general o particular.
(Párrafo sustituido por el Artículo 64° del Decreto Legislativo N° 953, publicado el
5 de febrero de 2004 y vigente a partir del 6 de febrero de 2004).

8
 DERECHO ADMINISTRATIVO

Artículo 144o.- RECURSOS CONTRA LA RESOLUCIÓN FICTA

DENEGATORIA QUE DESESTIMA LA RECLAMACIÓN
Cuando se formule una reclamación ante la Administración Tributaria y
ésta no notifique su decisión en el plazo de seis (6) meses, de nueve (9)
meses tratándose de la reclamación de resoluciones emitidas como
consecuencia de la aplicación de las normas de precios de transferencia, de dos
(2) meses respecto de la denegatoria tácita de las solicitudes de devolución de
saldos a favor de los exportadores y de pagos indebidos o en exceso, o de
veinte (20) días hábiles respecto de las resoluciones que establecen sanciones
de comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cierre; el
interesado puede considerar desestimada la reclamación, pudiendo hacer
uso de los recursos siguientes:

1. Interponer apelación ante el superior jerárquico, si se trata de una

reclamación y la decisión debía ser adoptada por un órgano sometido a jerarquía.

2. Interponer apelación ante el Tribunal Fiscal, si se trata de una reclamación y

la decisión debía ser adoptada por un órgano respecto del cual puede recurrirse
directamente al Tribunal Fiscal.

También procede el recurso de queja a que se refiere el Artículo 155° cuando el

Tribunal Fiscal, sin causa justificada, no resuelva dentro del plazo de seis (06) o
de nueve (9) meses a que se refiere el primer párrafo del Artículo 150°. (Artículo
144° sustituido por el Artículo 70° del Decreto Legislativo N° 953, publicado el 5
de febrero de 2004 y vigente a partir del 6 de febrero de 2004.

6. ¿Cual es la regulación de los actos conformadores en la Ley Nº 27444?

La Ley del Procedimiento Administrativo General no establece una regulación

específica para los actos conformadores, sino que establece los requisitos generales
que deben contener los actos administrativos, y dentro de ellos los de naturaleza
conformadora.

El artículo 3 de la Ley 27444 establece entre los requisitos de validez, y el artículo 4

establece los requisitos de forma.

Entre los requisitos de validez encontramos:

LA COMPETENCIA.- Que es la facultad legal para conocer determinados temas, esto

implica que el acto administrativo debe ser emitido por el órgano facultado en razón de
la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente
nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los
requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.

La competencia debe nacer necesariamente del dispositivo legal, y es necesario que

La potestad esté atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa.

9
 DERECHO ADMINISTRATIVO

La Ley 27444 establece determinados criterios para establecer la competencia, y estos

son:

● Por la materia à Se refiere a actividades o tareas que legalmente puede

desempeñar un determinado órgano.

● Por el territorio à Se refiere al ámbito espacial en el cual es legal el ejercicio

de una función pública, en función de las circunscripciones administrativas del
territorio (departamentos, región, etc.)

● Por el grado à La posición que el órgano ocupa dentro de la jerarquía vertical

de la institución.

● Por el tiempo à El ámbito temporal o el momento en el cual es legal el

ejercicio de una función administrativa.

EL OBJETO O CONTENIDO.- Se refiere a que los actos administrativos deben

expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente
sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivación. La ley exige que el contenido del acto
administrativo deba ser:

● Lícito
● Preciso
● Posible física y jurídicamente.
● Comprender las cuestiones surgidas de la motivación

LA FINALIDAD PÚBLICA.- La Ley establece que el acto administrativo debe

adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las
facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto,
aun abiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un
tercero, u otra finalidades pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas
que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.

La finalidad de la actividad administrativa se refiere a que de modo mediato inmediato,

directo o indirecto, debe ser la realización o satisfacción de un interés general (propio
del servicio público), hacia la cual se orienta, debe pues concordar con el interés
público que
inspiró al legislador habilitar o atribuir la competencia para emitir esa clase e actos
administrativos.

Hay dos clases de finalidad: una de tipo general que está referida al orden público, y
otra de tipo específico que se refiere al caso concreto de lo que se persigue mediante
el acto administrativo en particular.

10
 DERECHO ADMINISTRATIVO

El objeto que persigue la norma es que junto al control de los aspectos eternos de la
actuación administrativa (adecuación a la ley, competencia del autor y el procedimiento
seguido para emitirlo), la consideración de la finalidad publica como requisito para la
validez permita la posibilidad de fiscalizar lo más íntimo del acto: los móviles
perseguidos por sus autores. De otro lado persigue que se conforme una correlación
entre finalidad y contenido de los actos administrativos (proporcionalidad de medio
(contenido) a fin (finalidad del acto)

La definición general de cuál es la finalidad pública de las normas administrativas la

encontramos en el Título Preliminar de la Ley 27444 Articulo. III del Titulo Preliminar:
“La presente ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para
que la actuación de la administración pública sirva a la protección del interés
general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con
sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.”

De otro lado la ley exige que los partícipes en el procedimiento deben hacer prevalecer
el cumplimiento de los fines del acto Art. IV. N° 1.10 del Título Preliminar. ·“Los sujetos
del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento y la
finalidad
del acto procedimental sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en
su
validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las
garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.” “En todos los
supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo
aplicable y su
validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio.”

Igualmente, la ley establece el deber de las autoridades de interpretar la normativa

administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pública. El articulo 75, Inc. 8): “Son
deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus
partícipes, los siguientes: Interpretar las normas administrativas de forma que
mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los
derechos de los administrados. ”

LA MOTIVACIÓN.- La Ley Nº 27444 señala el artículo 6 que el acto administrativo

debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico. Sin embargo es necesario señalar que no es todos los casos se
requiere de una motivación expresa en los siguientes casos:

a) Cuando se trata de decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento, que

es lo que en la doctrina se conoce como actos de administración.

b) Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto

administrativo no perjudica derechos de terceros.

11
 DERECHO ADMINISTRATIVO

c) Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente

iguales, bastando una motivación única.

En los dos últimos supuestos nos encontramos frente a lo que en la doctrina

conocemos como actos conformadores, y que son la materia del presente estudio.

EL PROCEDIMIENTO REGULAR.- Se refiere a que los actos administrativos deben

emitirse observando el principio del debido procedimiento, el cuyos alcances es
explicado in extenso por el título preliminar de la Ley Nº 27444:

ARTICULO IV TITULO PRELIMINAR

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo.

Con relación a la forma de los actos conformadores, tampoco se indica en la Ley Nº

27444 una forma especial para esta clase de actos, por el contrario la ley establece de
modo general una regulación que les es aplicable a todas las clases de actos
administrativos cuando indica en el artículo 4 que:

a) Deben constar por escrito.

b) Indicar la fecha y lugar de su emisión, la denominación de origen del emisor,
nombre y firma de la autoridad interviniente.
c) La individualización del administrado sobre el cual recae el acto

Para una mejor comprensión reproduciremos el texto normativo.

Artículo 4.- Forma de los actos administrativos

4.1 Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la
naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra
forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del
órgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio
de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el
nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza,
podrá ser empleada firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una
misma motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los
que recae los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos
administrativos serán considerados como actos diferentes.

12
 DERECHO ADMINISTRATIVO

6.5 ¿Qué es la ejecutoriedad como característica de los actos administrativos?

Los actos administrativos, al igual que todas las instituciones jurídicas presentan
características que las hacen deferentes de otras instituciones. Existe casi unicidad de
criterios en señalar que las características del acto administrativo son las siguientes:
Presunción de legitimidad, ejecutividad, estabilidad, impugnabilidad, y obligatorieda

La ejecutividad consiste en el derecho que tiene la Administración de exigir el

cumplimiento del acto a partir de su notificación, aún cuando se interpongan contra él
acciones impugnativas.

La potestad ejecutiva de los actos administrativos se fundamenta en la función de

policía que ejerce la Administración, la seguridad para el mantenimiento del orden
público, la prevención de delitos, la imposición de medidas coercitivas, el derecho de
administrar los
bienes públicos de dominio público, y la efectiva recaudación de los tributos.

La ejecutividad tiene un doble fundamento, por una parte está el hecho de provenir de
un órgano o autoridad de orden público, que tiene preeminencia sobre los derechos e
intereses de los particulares, los mismos que tienen el deber de adecuarse a los
requerimientos generales de la sociedad. Por otro lado, los actos administrativos
persiguen un interés público, cuya satisfacción es necesaria e imperiosa para la vida en
sociedad, aún cuando sus efectos recaigan sobre una persona individualizada y sea
ajena a la actividad pública.

La ejecutividad se confunde, generalmente con la ejecutoriedad. La ejecutoriedad es la

posibilidad de la Administración de hacer cumplir sus propios actos sin necesidad de la
intervención del órgano judicial, es decir que puede exigir por si mismo – es decir por
sus
propios medios y con sus propios recursos - las disposiciones administrativas, incluso
puede hacer uso de la fuerza publica, en caso necesario, cuando encuentre oposición o
resistencia de hecho a los mandatos de naturaleza administrativa.

La ejecutoriedad es un atributo propio del derecho público, y es mediante el

ordenamiento jurídico que esta cualidad se manifiesta en las actividades propias de la
Administración autorizándola de manera expresa a exigir el cumplimiento de lo
dispuesto en sede administrativa, lo cual se realiza mediante el procedimiento coactivo
regulado por la Ley Nº 26979.

La ejecutoriedad de los actos administrativos es una consecuencia de su ejecutividad,

su fundamento es de carácter constitucional y es un atributo propio del derecho público.
Su antecedente lo encontramos en la Constitución del Estado cuando faculta al titular
de la función ejecutiva a “cumplir y hacer cumplir las leyes de la República”, su
antecedente jurídico en la tradición romano canónico germánica la entramos en el
Digesto de Justiniano que Numa Pompilio – segundo Rey de Roma – estableció dos

13
 DERECHO ADMINISTRATIVO

Questores encargados de la recaudación para las obras pías.

La diferencia entre la ejecutividad y la ejecutoriedad radica en que la segunda es la
consecuencia de la primera, y en que la ejecutividad tiene que ver con la validez del
acto, en tanto que la ejecutoriedad tiene que ver con su eficacia.

En la doctrina encontramos dos clases de ejecutoriedad: ejecutoriedad propia y

ejecutoriedad impropia.

La ejecutoriedad propia es se produce cuando la Administración se encuentra facultada

para ejecutar por sus propios medios los actos administrativos, esto es en virtud de la
presunción de legalidad y de la ejecutividad de los actos administrativos, para ello la
Administración dispone de la potestad de imperio y de la facultad coactiva.

La ejecutoriedad impropia, consiste en la negación de la ejecutoriedad de los actos

administrativos a la Administración, y la fuerza ejecutoria deberá invocarla por medio de
la función judicial para el cumplimiento de los actos administrativos.

El privilegio de la ejecución de oficio es una prerrogativa de la Administración Pública

que se manifiesta en el principio de la autotutela administrativa, por este principio la
Administración está investida por el ordenamiento jurídico de los poderes necesarios
para
declarar por si mismo, de modo unilateral su derecho y proceder a ejecutarlo de oficio
directamente y por sus propios medios, sin la necesidad de la intervención de los
tribunales. Desde este punto de vista, la ejecutoriedad puede manifestarse como una
manifestación especial de la eficacia de los actos administrativos, en la medida que se
imponen deberes y restricciones a los administrados, y aún puede ejecutarse en contra
la voluntad de ellos, por medio de los órganos administrativos.

Los medios de que se vale la Administración son coercitivos, y la coerción tiene la

finalidad de obligar al administrado a que cumpla un acto o lo ejecute, pudiendo la
Administración ejecutarlo por si mismo en caso de incumplimiento por parte del
administrado o cuando este se niegue a ejecutarlo.

6.6 ¿Cómo es la naturaleza jurídica de los actos conformadores de conformidad

con la Ley Nº 27444?

Del estudio de los dispositivos legales vigentes, así como de la orientación doctrinal
expuesta en el presente trabajo podemos esbozar los rasgos distintivos de la
naturaleza jurídica de los actos conformadores y podemos señalar entre otros los
siguientes:

a) Son de carácter declarativo.- Por cuanto expresan las cualidades o atributos de

las personas, por ejemplo cuando se entrega una licencia de conducir, se está
indicando que determinada persona tiene la autorización para conducir vehículos
de determinada clase, o cuando se emite un certificado de posesión se está
indicando que tal o cual persona se encuentra en posesión de un determinado

14
 DERECHO ADMINISTRATIVO

predio.

b) Son actos de carácter particular:- Esto se refiere a que no existen actos

conformadores de carácter general ya que siempre que se declara o se autoriza
una cosa se hace en función a determinada persona.

c) Son actos indubitables.- Por cuanto su presencia no se presume, sino que

deben constar por escrito, en consecuencia corresponden a la clase de los actos
expresos.
d) Carecen de ejecutoriedad y de ejecutividad, por cuanto son solo declaraciones
que no contienen un mandato imperativo, además su uso resulta facultativo para el
administrado, pues el hecho de tener una licencia de conducir no obliga en modo
alguno a tener que conducir un vehículo a quien tiene la autorización en su
favor, ya que este es un ejercicio discrecional que depende de la voluntad del titular del
derecho – en el presente caso el administrado -, igualmente nos preguntamos si
una persona que tiene una licencia de construcción o una licencia de
funcionamiento para operar una pollería está obligada por la autorización
administrativa a tener que construir el edificio o a tener que poner en
funcionamiento el negocio de pollería, consideramos que no, puesto que las
declaraciones de la Administración han declarado un derecho a favor del
administrado el mismo que depende de su entera y libre voluntad para hacer
ejercicio de aquel.

e) Naturaleza pública.- Es una característica esencial en los actos administrativos

en general. y es que todas las conformaciones se emiten atendiendo a los fines
públicos de la Administración, para lo cual deben estar premunidas de
competencia, es decir que aquello que se autoriza o certifica debe estar
consignado como una facultad legal de la administración, pero que además
dicha actividad debe estar sometida a control por parte del Estado, puesto que
no se requiere autorización para realizar actividades que no se encuentran
sometidas a control o a fiscalización estatal.

7. Conclusiones

a) Los actos administrativos conformadores no contienen mandato imperativo por

parte de la Administración, que orden de manera expresa a los administrados el
cumplimiento de que es lo que deben hacer, sino que se trata de declaraciones
de a Administración.

b) La presencia de regulación de la conducta humana para el desarrollo de las

actividades autorizadas por los actos conformadores, no están contenidos en
actos administrativos, sino en actos de gobierno o en dispositivos legales.

c) Al no tener los actos conformadores un mandato imperativo, de la Administración

no tienen carácter ejecutario ni carácter ejecutivo que caracterizan a los actos
administrativos de carácter imperativo.

15
 DERECHO ADMINISTRATIVO

8. Bibliografía

● BACACORSO, Gustavo Derecho Administrativo del Perú, tomo I, Edit. Cuzco,

Lima 1992

● COLLANTES GONZALES, Jorge y otros, Temas actuales de Derecho

Administrativo, obra colectiva, Edit. Normas Legales, Trujillo 2006.

● FIORINI, Bartolomé Derecho Administrativo, tomo I,

Edit. Abeledo Perrot, Bs. As. 1995.

● GARCIA DE ENTERRIA,/FERNANDEZ. Curso de Derecho Administrativo,

Tomo I,Edit Palestra – Temis; Lima – Bogotá, 2006

● GARRIDO FALLA, F. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO , VOL I –

PARTE GENERAL, Editorial Tecnos, España 2004.

● GORDILLO, Agustín Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3: El Acto

Administrativo. Edit. Fundación de Derecho Administrativo –ARA Editores; Lima
2003

● MORON URBINA, Juan C. Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General , Edit. Gaceta jurídica, Lima 2001

16