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UNA PUBLICACIÓN DEL GRUPO
ISBN: 978-612-4081-76-7
entre otros.
procedimientos registrales
Manual de la Procedimiento Administrativo
Ley del
Manual de los Manual de la
Ley del
Código Procesal Civil
Manual de la
Administrativo Juan Francisco Rojas Leo
Henrry Marcos Alonzo Chávez
T
odos los procedimientos administrativos deben Olivia Blanca Capcha Reymundo
aplicar directa o supletoriamente la Ley del Procedi-
miento Administrativo General, norma que estable-
ce las reglas sobre las cuales la Administración Pública
deberá conocer y resolver lo solicitado por los interesa-
dos. En este volumen, los autores analizan los principales
temas que han merecido discusión en dicha norma, tales
como el silencio administrativo, los procedimientos
trilateral y sancionador, las nulidades, la conservación,
notificación y ejecutoriedad de los actos administrativos,
entre otros.
ISBN: 978-612-4081-76-7
Manual de la
Ley del
la Nueva
Procedimiento
Ley Procesal
Administrativo
del Trabajo
General
PRIMERA EDICIÓN
JUNIO 2011
4,630 ejemplares
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. Nº 822
DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA
Martha Hidalgo Rivero Autores
DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES Alberto Retamozo Linares
Rosa Alarcón Ramos Christian Guzmán Napurí
Juan Francisco Rojas Leo
Henrry Marcos Alonzo Chávez
Gaceta Jurídica S.A. Juan José Díaz Guevara
Angamos Oeste 526 - Miraflores Héctor Hernández Huamañahui
Lima 18 - Perú Juan Carlos Cortez Tataje
Central Telefónica: (01) 710-8900 Olivia Blanca Capcha Reymundo
Fax: 241-2323 Director
E-mail: ventas@gacetajuridica.com.pe Manuel Alberto Torres Carrasco
Durante estos diez años, la referida norma ha sido objeto de diversas mo-
dificaciones normativas, las cuales han pretendido dotar de mayor dina-
mismo al accionar de la Administración Pública. Por ello resulta importan-
te que se realice un repaso a los temas fundamentales del procedimiento
administrativo a la luz de estas reformas, entre ellas, sin duda, la efec-
tuada por el Decreto Legislativo N° 1029 de junio de 2008, motivada por
la implementación del acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos.
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PRESENTACIÓN
Cada uno de los temas señalados ha sido abordado desde una perspec-
tiva analítica y crítica que permite conocer los aspectos teóricos y aplica-
tivos de los temas desarrollados.
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Alberto Retamozo Linares
La conservación
del acto
administrativo:
la anulabilidad
o los vicios no
trascendentes
La conservación del acto
administrativo: la anulabilidad o
los vicios no trascendentes
INTRODUCCIÓN
Cuando nos planteamos el tema de la conservación del acto adminis-
trativo, la interrogante que emerge de inmediato es: ¿conservación respec-
to de qué? Pregunta cuya respuesta supone, en nuestra opinión, no solo
establecer las perspectivas doctrinarias que rigen esta institución jurídi-
ca, sino también la de ubicarla en el contexto de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General (en adelante LPAG), donde en aplicación de
la sistemática jurídica veremos la articulación de esta institución a otras,
precisión que a su vez nos brindará la pauta metodológica a seguir para la
exposición.
(*) Abogado y sociólogo. Magíster y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
- UNMSM. Magíster en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP. Profesor
Principal de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la UNMSM.
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ALBERTO RETAMOZO LINARES
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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ALBERTO RETAMOZO LINARES
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1.2. La voluntad
De acuerdo con las definiciones expuestas, el acto administrativo
constituiría una declaración de voluntad, lo que implica ubicarlo en el
ámbito cognitivo, proveniente de un órgano administrativo en ejercicio
de sus funciones establecidas por Ley cierta, constituyendo “un requisito
presupuesto antes que un elemento del acto administrativo”, deviniendo
(4) ZANOBINI. “Corso di diritto administrativo”. Vol. I, p. 187, citado por: GARRIDO FALLA, Fernando.
Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Parte general. Décima tercera edición, Tecno, Madrid,
2002, p. 547.
(5) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, Sétima edición actualizada, Lexis Nexis
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 47.
(6) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ob. cit., p. 540.
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ALBERTO RETAMOZO LINARES
por ello en una condición esencial para su validez(7), teniendo un rol dis-
tinto del de los elementos por cuanto estos son los que condicionan y es-
tructuran la voluntad, por lo que esta se subsume en los elementos.
(7) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, Sétima edición actualizada, Lexis Nexis
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 94.
(8) SANTOFIMIO G., Jaime Orlando. Ob. cit., pp. 234-235.
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(16) TRON PETIT, Jean Claude y ORTIZ REYES, Gabriel. La nulidad de los actos administrativos. Porrúa,
México, 2005, p. 304.
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ALBERTO RETAMOZO LINARES
Por otra parte, tenemos que la presunción de validez de los actos ad-
ministrativos se traduce en un principio favorable a la conservación del
acto(18), perspectiva que habilita una serie de técnicas que viabilizan la
conservación del acto administrativo. Así, la conservación del acto admi-
nistrativo por vicios no trascendentes se encuentra subsumida en la teo-
ría de la convalidación y subsanación de estos. La convalidación, defini-
da como “un resultado que se produce cuando un acto invalido adquiere
validez”(19), tiene como objetivo lograr la estabilidad jurídica haciendo
prevalecer lo sustancial ante lo adjetivo, recurriendo para ello al princi-
pio de economía procesal, procedimiento que termina exteriorizándose en
distintas formas jurídicas, siendo una de ellas la conservación del acto.
(17) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley
Nº 27444”. En: DANÓS, Jorge, y otros. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral. Segunda parte. Primera edición, ARA Editores, Lima, 2003, pp. 225-267, p. 231.
(18) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ob. cit., p. 642.
(19) BALIDIEZ citado por TRON PETIT, Jean Claude; ORTIZ REYES, Gabriel. La nulidad de los actos
administrativos. Porrúa, México, 2005, p. 305.
(20) CASSAGNE, Juan Carlos. Ob. cit., Cap. V.
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sobre este tema en particular tenemos que el numeral 14.2 del ar-
tículo 14 determina cuáles son los actos administrativos afectados por
vicios no trascendentes, y por ello susceptibles de ser conservados, los
cuales por razones de orden didáctico-expositivo hemos agrupado por afi-
nidades. Veamos cada uno de ellos.
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(28) CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo IV, Heliasta, Buenos
Aires, 1989, pp. 352, 379 y 450.
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ALBERTO RETAMOZO LINARES
(29) DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1999, p. 22.
(30) GONZÁLES PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Civitas, Madrid, 2000, p. 74.
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
norma precisa que las formalidades afectadas deben ser las no esenciales,
debiendo cumplir con las condiciones siguientes:
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LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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Christian Guzmán Napurí
La notificación de
actos administrativos
La notificación de
actos administrativos
INTRODUCCIÓN
La función fundamental de la notificación es brindar eficacia al acto
administrativo, al permitir que este pueda ser de conocimiento de aquella
persona que va a ser afectada por la resolución. Como resultado, los actos
administrativos que no favorecen al administrado son eficaces desde su
notificación, mientras que los actos que lo favorecen lo son desde su emi-
sión(1). De hecho, la notificación genera certeza respecto al momento de
(*) Abogado consultor especialista en Derecho Público. Socio Fundador de Guzmán, Flores, Ñaupari y
Buezo de Manzanedo Abogados. Magíster en Derecho con mención en Derecho Constitucional por la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor ordinario del Departamento de Derecho de la citada
universidad, en las áreas de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo. Profesor de Derecho
Constitucional de la Universidad ESAN y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - UNMSM.
Profesor de la Escuela de Postgrado de la UNMSM y de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.
Árbitro en materia de Derecho Público y de Contratación Pública.
(1) Artículo 16.- Eficacia del acto administrativo
16.1. El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus
efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.
16.2. El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su
emisión, salvo disposición diferente del mismo acto.
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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
I. ASPECTOS GENERALES
1. Requisitos
Ahora bien, las resoluciones y actos administrativos que afecten a los
derechos e intereses de las personas interesadas se notificarán cumplien-
do con un conjunto de requisitos(2). En primer lugar, la notificación de-
berá contener el texto íntegro de la resolución administrativa, con la res-
pectiva motivación, lo cual puede implicar adjuntar copia certificada o
transcribir el texto de esta; sin modificación alguna(3).
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
2. Plazo de la notificación
Una de la interesantes novedades que trajo el Decreto Legislativo
Nº 1029 es la reforma del artículo 188 de la Ley Nº 27444, preceptuán-
dose que el plazo consignado establecido en el procedimiento adminis-
trativo respectivo, para que la autoridad administrativa emita el pronun-
ciamiento correspondiente, incluye el plazo que la entidad tiene para
notificar dicho pronunciamiento, que es de cinco días conforme lo dis-
puesto por el artículo 24 de dicha norma.
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
3. Realización de la notificación
La notificación es el mecanismo al interior del procedimiento admi-
nistrativo por el que se da cuenta a quienes interese de los actos emitidos
por las entidades que forman parte de la Administración Pública. La no-
tificación, entonces, es una actuación material de la Administración, tam-
bién conocida como hecho administrativo, y no un acto administrativo
adicional.
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Ahora bien, esto genera dos puntos que es preciso aclarar. En primer
lugar, la Ley no determina expresamente qué es lo que ocurre si es que
nos encontramos ante una persona jurídica cuyo domicilio la Adminis-
tración Pública requiere ubicar. En este caso debería ser de aplicación el
domicilio establecido en el Registro Único de Contribuyentes (RUC), el
cual es válido en aplicación de la normativa de la materia y que además
es verificado por la Administración Tributaria(12).
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
2. Requisitos
Resulta evidente que la publicación de un acto administrativo de-
berá contener los mismos elementos que hemos indicado con respecto
a los términos de las notificaciones. Este precepto es de particular im-
portancia para evitar que la autoridad administrativa publique simples
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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Por lo que a esta función se refiere –eficacia del acto–, puede afir-
marse que la notificación constituye un principio del procedimiento
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
(35) GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo.
Civitas, Madrid, 2000, p. 578.
(36) Constitución de 1993
Artículo 148.- Acción contencioso-administrativa
Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción
contencioso-administrativa.
(37) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 104.
(38) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires, 2000, pp. 134-135.
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LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
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Juan Francisco Rojas Leo
El silencio
administrativo en el
Perú y las debilidades
de una ilusión
El silencio administrativo en el Perú y
las debilidades de una ilusión(*)(**)
INTRODUCCIÓN
El Perú es un país difícil. Ya el historiador Jorge Basadre señalaba
su condición de “problema y posibilidad”. La incapacidad de articular
un proyecto de desarrollo conjunto y la escasa posibilidad de escribir un
programa común a largo plazo, han sido características de nuestra vida
republicana(1).
(*) Este artículo es la actualización del que fuera publicado bajo el título: “El silencio administrativo po-
sitivo y las debilidades de una ilusión. A propósito de la promulgación de la Ley Nº 29060”. En: Jus.
Doctrina & Práctica. Nº 7, 2007.
(**) El silencio administrativo es una institución del Derecho Administrativo que nace para enfrentar el bu-
rocratismo de la Administración Pública. Sin embargo, pretender que su aplicación masiva en la versión
positiva es la clave para una efectiva reforma del Estado, pone en evidencia desconocimiento y no tiene
posibilidad alguna de éxito.
(***) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
(1) “No cabe, pues, la mirada nostálgica atrás. No cabe en el Perú, sobre todo, por otras razones. La sín-
tesis social peruana –hay que repetirlo– no se ha realizado aún. El pasado peruano no es algo colmado
ni admirable; y el Perú sigue siendo una serie de compartimentos estancos, de estratos superpuestos o
coincidentes, con solución de continuidad. Por todo ello, el nacionalismo que, en otras partes, no es ne-
cesario o, fatalmente, está superado, urge aquí. En otras partes, el nacionalismo es algo destructor; aquí
debe ser constructor. Constructor de conciencia y constructor de soluciones. En otras partes es ofensivo;
aquí necesita ser defensivo. Defensivo contra el ausentismo y defensivo contra la presión extranjera, de
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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO
absorción material o mental. Esa es la más alta función de la Historia: ver no solo lo que hemos sido
sino lo que no hemos sido. Esa es la función del patriotismo: conocimiento de la tierra de los padres y
construcción de la tierra de los hijos. Patria dícese, tierra de los padres; pero más bien debiera decirse,
dentro de un vocablo bárbaro pero más exacto Patrifilitria, tierra de los padres y de los hijos. Quienes
únicamente se solazan con el pasado, ignoran que el Perú, el verdadero Perú es todavía un problema.
Quienes caen en la amargura, en el pesimismo, en el desencanto, ignoran que el Perú es aún una posibili-
dad. Problema es en efecto y por desgracia el Perú; pero también, felizmente, posibilidad”. BASADRE,
Jorge. Perú: Problema y Posibilidad. Cotecsa, IV edición, Lima, 1984, p. 6.
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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ Y LAS DEBILIDADES DE UNA ILUSIÓN
(2) A nivel de doctrina nacional: ABRUÑA PUYOL, A. y BACA ONETO, V. S. “El Silencio Administrativo
en el Derecho Peruano”. En: El derecho administrativo y la modernización del Estado peruano. Ponen-
cias del III Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Grijley, Lima, 2008, p. 41 y ss.; MORÓN
URBINA, J. C. “Reformas al régimen del silencio administrativo positivo”. En: Jus. Doctrina & Prácti-
ca, 7, 2007, pp. 15 y ss.
(3) “El primero en ser regulado fue el silencio negativo, que fue por primera vez consagrado normativa-
mente en Francia mediante decreto imperial del 2 de noviembre de 1864 y, posteriormente, con la Ley
de 17 de julio de 1900. Según estas disposiciones, transcurrido cierto plazo sin que la Administración se
pronunciara expresamente, la ley presumía que la pretensión del particular había sido denegada. Ante
esta negación presunta la ley permitía al particular afectado promover los correspondientes recursos y, en
última instancia, el proceso contencioso-administrativo. A esta técnica se le conocía comúnmente como
“silencio administrativo” y tomó como punto de partida la obligación de responder que recae sobre la
Administración”. BACA ONETO, Víctor Sebastián. “La Reforma del Silencio Administrativo en el De-
recho Peruano: La historia de una Reforma Constante”. En: Derecho Administrativo Iberoamericano.
Ponencias del Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo. Panamá, 2009, p. 321.
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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ Y LAS DEBILIDADES DE UNA ILUSIÓN
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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO
(4) “Esto puede situar al ciudadano en una situación paralizante, ya que –como la experiencia enseña todos
los días– lo que es o no conforme con la normativa vigente, en la mayor parte de los casos, dista de ser
evidente. Más aún –aunque pueda parecer clara la adecuación de la iniciativa–, en la práctica, en modo
alguno es indiferente saber si dicha valoración es también compartida por la Administración. Si no fuera
este el caso, el solicitante correría el riesgo de que –en cualquier momento– la Administración dictase
una orden de cese de la actividad. Ello, obligaría al interesado a iniciar una larga, costosa y –a la postre–
siempre incierta defensa jurisdiccional de su Derecho. Dicho sin rodeos, la carga de tener que defender el
propio derecho no siempre es proporcionada a los beneficios que de este resultan. De ahí la trascendencia
de que el solicitante pueda tener conocimiento cierto de cuál es la posición de la Administración, lo que
–en función a las circunstancias concurrentes– puede incluso determinar su decisión de actuar o no”.
LAGUNA DE PAZ, José Carlos. La autorización administrativa. Civitas, Madrid, 2006, p. 206.
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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ Y LAS DEBILIDADES DE UNA ILUSIÓN
(5) “El silencio negativo es, simplemente, una ficción legal de efectos estrictamente procesales, limitados,
además, a abrir la vía del recurso. Sustituye el acto expreso pero solo a los concretos fines y en beneficio
del particular únicamente”. Precisamente por eso, no libera a la Administración del deber de resolver
expresamente. BACA ONETO, Víctor Sebastián. “La Reforma del Silencio Administrativo en el
Derecho peruano: La historia de una reforma constante”. En: Derecho Administrativo Iberoamericano.
Ponencias del Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo. Panamá, 2009, p. 327.
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(6) “El legislador regula centenares de procedimientos, llamados autorizaciones, dispensas, exoneraciones,
licencias, patentes o aprobaciones que convierten en lícitos comportamientos que de otra forma serían
ilícitos, que legitiman para negociar, que constituyen derechos de empresa o de propiedad, que permiten
el ejercicio de situaciones jurídicas subjetivas, que certifican conocimiento o actitudes y que consienten
el desarrollo de actividades. Pero entre estos existen, al menos, dos grupos distintos. El primero está
constituido por autorizaciones que producen sus efectos solo sobre el “ingreso” en una actividad o sec-
tor; posteriormente, quien ha obtenido la autorización no está sometido a otros controles que no sean de
carácter general. (…) El segundo grupo de autorizaciones es distinto. Una vez que se han otorgado, estas
introducen al particular en un sector controlado que, en algunos casos, es, por añadidura, un ordenamien-
to jurídico sectorial”. CASSESE, Sabino. Las bases del Derecho Administrativo. Instituto Nacional de
Administración Pública. Madrid, 1994, p. 299.
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casos, los interesados alegan tener una autorización obtenida por silencio
administrativo positivo.
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(9) Ley Nº 29060. Sétima.- Adecuación de los procedimientos. En un plazo de ciento ochenta (180) días,
computados a partir de la publicación de la presente ley, las entidades a que se refiere el artículo I del
Título Prelimar de la Ley Nº 27444 deberán justificar ante la Presidencia del Consejo de Ministros, aque-
llos procedimientos que requieren la aplicación del silencio negativo por afectar significativamente el
interés público, conforme a lo señalado en el literal a) del artículo 1 de la presente Ley (...).
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Para consolidar el nuevo proceso, la Ley señala que todos los Textos
Únicos de Procedimientos Administrativos deberán adecuarse en dicho
plazo y de no hacerlo quedarán sin efecto de pleno derecho. La debilidad
de esta medida es que no soluciona el problema para las entidades que
perdieran la vigencia de su Texto Único por este procedimiento, por lo
que, a nuestro entender, sería de aplicación la previsión contemplada en
el artículo 49 de la Ley del Procedimiento Administrativo General(10) que,
básicamente, señala que los silencios aplicables son los que correspon-
den a los criterios generales que la ley establece. Es decir, se reitera la ne-
cesidad de interpretar en cada caso concreto, ahora bajo los criterios del
artículo 1 de la Ley, pero sin Texto Único, con lo que el remedio es peor
que la enfermedad.
(10) Ley Nº 27444. Artículo 49.- Régimen de entidades sin Texto Único de Procedimientos Administra-
tivos Vigente. Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Único de Procedimientos Adminis-
trativos o lo publique omitiendo procedimientos, los administrados, sin perjuicio de hacer efectiva la
responsabilidad de la autoridad infractora, quedan sujetos al siguiente régimen:
1. Respecto de los procedimientos administrativos que corresponden ser aprobados automáticamente
quedan liberados de la exigencia de iniciar ese procedimiento para obtener la autorización previa, para
realizar su actividad profesional, social, económica o laboral, sin ser pasibles de sanciones por el libre
desarrollo de tales actividades (...).
2. Respecto de las demás materias sujetas a procedimientos de evaluación previa, se sigue el régimen
previsto en cada caso en este Capítulo (criterios contenidos en los hoy derogados artículos 33 y 34).
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(11) Ley Nº 27444. Articulo 9.- Presunción de validez. Todo acto administrativo se considera válido en
tanto su pretendida nulidad no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda.
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(12) Una lectura distinta tiene sobre este el profesor Baca e independientemente de no compartir su interpre-
tación para el caso de los silencios positivos, la regla para el caso del silencio negativo y el recurso es
correcta y la suscribimos. El razonamiento es el siguiente: “Es decir, de acuerdo al texto vigente, si se
trata de un procedimiento sujeto a silencio positivo, y hay una respuesta expresa denegatoria, el silencio
será positivo. Por el contrario, si se trata de un procedimiento sujeto a silencio negativo, y ya sea que la
Administración responda expresamente o no lo haga, el recurso será sometido también a silencio negati-
vo”. BACA ONETO, Víctor Sebastián. “La Reforma del Silencio Administrativo en el Derecho peruano:
La historia de una reforma constante”. En: Derecho Administrativo Iberoamericano. Ponencias del Con-
greso Iberoamericano de Derecho Administrativo. Panamá, 2009, p. 342.
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(14) Para Baca Oneto tal precisión de la Ley del Silencio Administrativo significaba una modificación norma-
tiva. “Esta regulación fue objeto de una modificación subrepticia por la Ley del Silencio Administrativo,
cuyo artículo 2 establece que se produce el silencio positivo si en el plazo máximo para resolver la enti-
dad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente. Sin embargo, esta modificación implicaba
un notable empeoramiento de la situación del particular, que simplemente ya no sabía a partir de cuán-
do podía entender aprobada su solicitud, con el consiguiente riesgo para la seguridad jurídica que esto
significaba. Además, daba pie para la “picaresca”, por llamarla de alguna manera, que podía producirse
resolviendo en una fecha anterior (dentro del plazo), y luego notificando la resolución. BACA ONETO,
Víctor Sebastián. “La Reforma del Silencio Administrativo en el Derecho peruano: La historia de una re-
forma constante”. En: Derecho Administrativo Iberoamericano. Ponencias del Congreso Iberoamericano
de Derecho Administrativo. Panamá, 2009, p. 335.
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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO
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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ Y LAS DEBILIDADES DE UNA ILUSIÓN
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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO
CONCLUSIONES
La Administración Pública requiere un cambio para ser mejor. El Es-
tado debe reformarse para ponerse al servicio del ciudadano. Sin em-
bargo, la Ley del Silencio Administrativo no es el camino para acceder
a tal finalidad. Por el contrario, la Ley insiste en promocionar la figura
del silencio administrativo positivo como el gran remedio a la lentitud
burocrática de la Administración Pública, sin que ello sea una verdadera
solución.
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Henrry Marcos Alonzo Chávez
Las medidas
cautelares en el
procedimiento
administrativo
Las medidas cautelares en el
procedimiento administrativo
¡Una prueba más de que el tiempo
vale más que el dinero!
INTRODUCCIÓN
El tiempo vale más que el dinero resulta ser más que el eslogan de
una reciente campaña publicitaria dirigida por una entidad bancaria en
nuestro país. Esta tan mentada frase es en verdad una afirmación que
grafica, en efecto, lo intensas que pueden ser la relaciones humanas en
estos tiempos de economía social de mercado(1) y cómo el tiempo resulta
(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Participó en el Curso de Pro-
piedad Intelectual dictado por la OMPI en el segundo semestre del 2009. Se ha desempeñado como
miembro del equipo de trabajo de la Secretaría Técnica de la Sala de Defensa de la Competencia N° 2 y
del equipo de la Secretaria Técnica de Comisión de Protección al Consumidor - Lima Norte del Indecopi.
Asimismo, se ha desempeñado como Profesor Contratado de Derecho Civil y Comercial en la Univer-
sidad César Vallejo - Sede Lima Norte y Sede Lima Este. Actualmente se desempeña como abogado
asociado en el Estudio Romero y Velarde Abogados. Las opiniones vertidas en el presente artículos son a
título personal.
(1) Constitución Política del Perú
Artículo 58.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este
régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de
empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
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HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
ser un bien sumamente apreciado por los seres humanos que actúan y se
desarrollan en libertad(2).
(2) FERNÁNDEZ SESSAREGO, Carlos. El Derecho como Libertad. Preliminares para una Filosofía de
Derecho. 2ª edición, Studium, Lima, 1994, p. 7. Sobre la concepción de “libertad”, consideramos fun-
damental la argumentación de1 maestro sanmarquino, el cual señala lo siguiente: La libertad no resulta
ser una “facultad”, una propiedad, de la cual el hombre puede disponer o no. El hombre no tiene o deja
de tener libertad sino que “el hombre es” libertad. Es albedrío. Y esta es su situación ontológica en el
Universo. Esta libertad no es una propiedad del hombre sino “el ser de su existencia”.
(3) Ver: <http://buscon.rae.es/draeI/>.
(4) VESCOVI, Enrique. Teoría General del Proceso. Temis, Bogotá, 1984, p. 3, al referirse sobre este punto
señala lo siguiente: “Los hombres en sociedad tienen conflictos de intereses en virtud de que los bienes
de la vida no alcanzan para las necesidades ni los deseos de todos. Surgen así pretensiones de algunos
que no son aceptados por otros, sino resistidas, lo cual genera la controversia”.
(5) Cfr. La Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el marco del expediente N° 763-2005-PA/
TC: “La tutela judicial efectiva es un derecho constitucional de naturaleza procesal en virtud del cual
toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del
tipo de pretensión formulada y de la eventual legitimidad que pueda, o no, acompañarle a su petitorio. En
un sentido extensivo, la tutela judicial efectiva permite también que lo que ha sido decidido judicialmen-
te mediante una sentencia, resulte eficazmente cumplido. En otras palabras, con la tutela judicial efectiva
no solo se persigue asegurar la participación o acceso del justiciable a los diversos mecanismos (proce-
sos) que habilita el ordenamiento dentro de los supuestos establecidos para cada tipo de pretensión, sino
que se busca garantizar que, tras el resultado obtenido, pueda verse este último materializado con una
mínima y sensata dosis de eficacia”.
78
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Sin embargo, nuestro legislador fue consciente del tiempo que puede
tomar administrar justicia y que el juez cumpla con su rol de solucionar
los conflictos de intereses en un clima de paz y armonía social(8), lo cual
implica no siempre un actuar expedito o veloz. Por el contrario, suele
ocurrir que la labor de los jueces toma un buen tiempo, incluso regular-
mente este resulta ser mayor al establecido en los parámetros normativos,
por lo que el intervenir en un proceso se convierte muchas veces para los
justiciables en un tortuoso camino a recorrer.
(6) VESCOVI, Enrique. Ob. cit., p. 4. “La forma de defensa propia, desaparecida hoy en el campo jurídico
en general, sin embargo se mantiene para algunos casos de excepción: así sucede con la legítima defensa,
el derecho de retención, el de huelga, la posibilidad de cortar árboles o plantas del vecino que invadan
mi predio. (…) En todos los casos la autotutela se caracteriza por dos notas esenciales: la ausencia de un
tercero distinto a las partes que pueda resolver el conflicto y la imposición de la decisión de una de las
partes a la otra”.
(7) Código Procesal Civil. Título Preliminar
Artículo VI.- Principio de Socialización del Proceso.- El Juez debe evitar que la desigualdad entre las
personas por razones de sexo, raza, religión, idioma o condición social, política o económica, afecte el
desarrollo o resultado del proceso.
Artículo VIII.- Principio de Gratuidad en el acceso a la justicia.- El acceso al servicio de justicia
es gratuito, sin perjuicio del pago de costos, costas y multas establecida en este Código y disposiciones
administrativas del Poder Judicial”.
(8) Código Procesal Civil. Título Preliminar
Artículo III.- Fines del proceso e integración de la norma procesal.- El Juez deberá atender a que la
finalidad concreta del proceso es resolver un conflicto de intereses o eliminar una incertidumbre, ambas
con relevancia jurídica, haciendo efectivos los derechos sustanciales, y que su finalidad abstracta es lo-
grar la paz social en justicia.
En caso de vacío o defecto en las disposiciones de este Código, se deberá recurrir a los principios gene-
rales del derecho procesal y a la doctrina y jurisprudencia correspondientes, en atención a las circunstan-
cias del caso.
79
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
Incluso en los últimos años hemos llegado a advertir como una can-
tidad importante de conflictos de intereses han sido derivados a la com-
petencia de la Administración, esto es al Poder Ejecutivo, a través de sus
múltiples organismos (Sunat, Indecopi, Sunarp, Ministerios, ONP, entre
otros) a fin de buscar celeridad y especialidad en la solución de los mis-
mos, claro que sin las características especiales que implica la jurisdic-
ción(9) que ostenta el Poder Judicial, pero que sí implica una respuesta
concreta y rápida.
(9) La doctrina en general suele atribuir a la institución de la jurisdicción, las siguientes características:
- Notio: Poder que tiene el órgano jurisdiccional para conocer la cuestión propuesta.
- Vocatio: Ordenar la comparecencia de los litigantes.
- Coertio Empleo de los medios necesarios dentro del proceso, para que se cumplan los mandatos
judiciales.
- Iudicium: La litis se soluciona normalmente a través de la sentencia.
- Executio: Poder para hacer cumplir la sentencia con calidad de cosa juzgada.
(10) Código Procesal Civil. Título Preliminar
Artículo I.- Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.- Toda persona tiene derecho a la tutela jurisdic-
cional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujeción a un debido proceso.
80
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. LA MEDIDA CAUTELAR
El proceso judicial para el caso del Poder Judicial, y el procedimien-
to para el caso de la Administración, es un mecanismo, instrumento enca-
minado a otorgar tutela a los justiciables, a los administrados a través de
la emisión de una decisión que resuelva los conflictos de interés que pue-
dan enfrentar.
81
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
Por ello podemos concluir hasta este punto que la razón de ser de la
protección cautelar, esto es de las medidas cautelares, es hacer efectivo el
pronunciamiento que pueda emitirse respecto al procedimiento de fondo,
a fin de que el transcurso del tiempo no constituya en inútil su emisión y
por ende no tengamos justicia inoportuna.
(15) CALAMANDREI. Piero. Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares. Biblio-
gráfica Argentina, Buenos Aires, 1945, p. 61.
(16) ARIANO DEHO, Eugenia. Problemas del Proceso Civil. Jurista Editores, Lima, p. 596.
(17) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara Editores, Lima, 2007, p. 141.
82
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(18) LEDESMA NARVAÉZ, Marianella. Comentarios al Código Procesal Civil. Análisis artículo por ar-
tículo. Tomo III, Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 6.
(19) Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 146.- Medidas cautelares
146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con elementos
de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares es-
tablecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión fundamentada, si hu-
biera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.
146.2 Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de
oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas
en el momento de su adopción.
146.3 Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone fin al procedimien-
to, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución que
pone fin al procedimiento.
146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.
83
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
84
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
85
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
(22) Verosímil. 1. adj. Que tiene apariencia de verdadero. 2. adj. Creíble por no ofrecer carácter alguno de
falsedad. Ver: <http://buscon.rae.es/draeI/>.
(23) El público consumidor podría considerar que las condiciones de presentación o calidad de los productos
piratas son en realidad el del original, lo cual generaría un descrédito difícilmente reversible. Asimismo,
las indebidas percepciones económicas que realice, difícilmente serán recuperables.
86
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Peligro en la
demora : Apariencia
del derecho
Medida
cautelar
87
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
88
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Ley Nº 27444 que pueda sustentar dicha posibilidad, pues como recorde-
mos es un principio del actuar de la Administración que solo puede reali-
zar lo que la ley le permite.
El procedimiento Administrativo
Inicio
89
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
Decisión
motivada : Elementos
probatorios
suficientes
á
De parte
MEDIDA CAUTELAR o
De oficio
90
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
91
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
(Resaltado agregado)
(32) Nos remitimos a la información publicada por el Ministerio de la Mujer sobre este caso en su portal
web, donde realizan una breve explicación del caso. Ver: <http://www.mimdes.gob.pe/noticias-prensa-
mimdes/3339.html>.
92
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(33) MARTÍNEZ FLORES, Héctor. “El Debido Proceso”. Extracto de la tesis “La nulidad de la cosa juzgada
fraudulenta”. Tesis para optar el grado de Magíster en Derecho. Unidad de Posgrado de Derecho de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, 1999, p. 39.
(34) MARTÍNEZ. Ob. cit., p. 43.
93
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
94
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(38) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento General. Sétima edición.
Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 65.
(39) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara Editores, Lima, 2007, p. 335.
(40) Ley Nº 27444.
Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
(…)
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
95
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
(41) Cfr. La Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el marco del Expediente Nº 03075-2006-PA/TC.
96
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
97
HENRRY MARCOS ALONZO CHÁVEZ
CONCLUSIONES
En consecuencia, luego de lo expuesto hasta aquí podemos llegar a
las siguientes conclusiones:
98
Juan José Díaz Guevara
La ejecutoriedad del
acto administrativo
La ejecutoriedad del acto administrativo
INTRODUCCIÓN
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,
en el marco de normas de Derecho Público, están destinadas a produ-
cir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta(1). Así, en palabras de
Dromi, “el acto administrativo no necesariamente proviene del Poder
Ejecutivo”(2).
(*) Doctorando en Derecho y Ciencia Política (UNMSM), Magíster en Derecho Civil y Comercial (UNFV),
Magíster en Desarrollo y Defensa Nacional (CAEN), Especialización en Derecho Administrativo,
Contrataciones Estatales y Proyectos de Inversión Pública (UNMSM). Presidente de la Asociación
Peruana de Derecho Público. Catedrático universitario. Funcionario del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones.
(1) Artículo 1, inciso 1.1 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
(2) DROMI, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Astrea, 1987, Tomo I, p. 109.
101
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(3) DE AHUMADA RAMOS, Francisco Javier. Materiales para el estudio del Derecho Administrativo
Económico. Dykinson, Madrid, 2001, p. 65.
(4) GONZÁLES-VARAS IBÁÑEZ, Santiago. El Derecho Administrativo Iberoamericano. N° 9, Editorial
INAP. Universidad de Alicante, Granada, 2005, p. 118.
102
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Es por eso que teniendo el criterio que de una u otra manera los actos
administrativos producen efectos jurídicos, nos lleva a preguntarnos en
qué modo resulta trascendente determinar el alcance de su ejecutividad,
así como de su ejecutoriedad. Preliminarmente establecemos que resulta
medular dilucidar estos límites conceptuales toda vez que en sumo modo
se discute lo relacionado a su eficacia, es decir de la razón de ser del acto
que dicta el Estado como su manifestación de voluntad en pro de otorgar
o denegar derechos y/o obligaciones a los administrados.
(5) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Tomás Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. Cuarta edición, Tomo I, Cívitas, Madrid, 1983, pp. 455-458.
103
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(6) ESCUDERO HERRERA, Concepción. Los obstáculos a la efectividad de las sentencias en el contencio-
so-administrativo, y sus soluciones. Editorial Dykinson, Madrid, 2005, p. 39.
104
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(7) JIMÉNEZ GONZÁLEZ, Antonio. Lecciones de Derecho Tributario. Editorial Thomson - Cengage Lear-
ning Editores, México DF, 2004, p. 307.
105
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(8) MARTOS NAVARRO, Fernando. Derecho Administrativo: Parte Especifica - Gestión de la Función Ad-
ministrativa. 1a edición, Editorial MAD SL., Sevilla, 2006, p. 42.
106
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
107
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(12) Prueba de ello es que, en un caso, las Bases Administrativas de un proceso de selección en una Mu-
nicipalidad no fueron aprobadas por la autoridad competente, no obstante ello, el Tribunal de Consu-
code (hoy OSCE) en la Resolución Nº 1415/2007.TC-S2 estableció que “en aplicación del principio
108
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
de economía que rige las contrataciones y adquisiciones del Estado, en virtud del cual se aplicarán los
criterios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas del
proceso de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos, este Colegiado considera
que si bien el Alcalde de La Entidad no aprobó las bases del proceso de selección bajo análisis, las cua-
les fueron finalmente aprobadas por su Gerente Municipal, dicha irregularidad no acarrea la nulidad del
acto, el cual debe conservarse conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General”.
(13) MARTÍNEZ MOHEDANO, José. Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen jurídico de las admi-
nistraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Ministerio de la Presidencia, Madrid,
1993, p. 609.
109
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(14) ÁLVAREZ GARDIOL, Ariel. Manual de Filosofía del Derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires,
1982, p. 9.
(15) DÍAZ CANDIA, Hernando. “La Doctrina de la Deferencia en el control judicial de la constitucionalidad
de las leyes”. En: Tomo I del Congreso Internacional de Derecho Administrativo: Homenaje a Luis
Farias Mata/Coordinador Rafael Badell Madrid. Editorial Texto C.A. 1a edición, Universidad Católica
Andrés Bello, Caracas, 2006, p. 249.
110
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(16) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “La Suspensión de la Cobranza Coactiva por la interposición de
la demanda contencioso-administrativa - Una apreciación constitucional”. En: Actualidad Jurídica,
Tomo 142, Gaceta Jurídica, Lima, setiembre 2005, p. 16.
111
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(17) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Buenos Aires, 2004, p. 29.
112
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
113
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(18) SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “El objeto del recurso contencioso-administrativo”. En: Comentarios a la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Lex Nova, Madrid, 1999, p. 201.
(19) GALINDO VÁCHA, Juan Carlos. Lecciones de Derecho Procesal Administrativo. Tomo II. Editorial
Pontificia Universidad Javeriana, JAVEGRAF, Bogotá DC, 2001, p. 391.
114
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(20) Artículo 51.- Infracciones y sanciones administrativas : (…) 51.2 Sanciones: En los casos que la presen-
te norma o su Reglamento lo señalen, el Tribunal de Contrataciones del Estado impondrá a los provee-
dores, participantes, postores y contratistas las sanciones siguientes: (…) c) Económicas: Son aquellas
que resultan de la ejecución de las garantías otorgadas a la presentación de recursos de apelación que son
declarados infundados o improcedentes por la Entidad o el Tribunal de Contrataciones del Estado. Si el
recurso de apelación es declarado fundado en todo o en parte, se devolverá la garantía por el Tribunal o
la Entidad. En caso de desistimiento, se ejecutará el cien por ciento (100%) de la garantía.
(21) Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas
las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo
constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en nor-
mas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identi-
ficar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas
legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.
(22) Según la Opinión N° 003-2011/DTN del OSCE.
115
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(23) GARCÍA TREVIJANO, José Antonio. Ob. cit., pp. 104 y 105.
116
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(24) BARCELONA LLOP, Javier. Ejecutividad, Ejecutoriedad y Ejecución Forzosa de los actos administrati-
vos. Editorial Artes Gráficas, Universidad de Cantabria, 1995, p. 35.
(25) Ibídem, p. 48.
117
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(26) SOPENA GIL, Jordi. El embargo de dinero por deudas tributarias. Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 34.
118
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Ejecución coactiva
Es aquella en la cual se procura la ejecución de una obligación de
dar, hacer o no hacer. Sobre el particular, “la obligación de dar entraña
un hecho positivo a semejanza de la de hacer, pero mientras en la prime-
ra dicho hecho consiste sustancialmente en la entrega de una cosa, en la
segunda recae sustancialmente sobre una actividad. La obligación de no
hacer, por el contrario, recae sobre una abstención o hecho negativo”(28).
119
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
120
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El Obligado deberá asumir los gastos en los que haya incurrido la Entidad, para llevar a cabo el
Procedimiento.
17.2. Cuando se trate de embargo en forma de inscripción, el importe de las tasas registrales u otros
derechos que se cobren por la anotación en el Registro Público u otro Registro, deberá ser pagado por: a)
La Entidad, con el producto del remate, luego de obtenido este, o cuando el embargo se hubiese trabado
indebidamente, o; b) El Obligado, con ocasión del levantamiento de la medida.
(32) Artículo 18.- Obligación y responsabilidad del tercero.
18.3 La imputación de responsabilidad solidaria al tercero se determina mediante resolución emitida por
el mismo órgano de la entidad que determinó la Obligación materia del procedimiento de ejecución coac-
tiva en trámite y es notificado conforme a Ley.
121
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(33) Decreto Ley Nº 25604: Mediante este decreto Ley se determinó la intangibilidad de los activos de pro-
piedad de las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado, que hayan sido declaradas en
liquidación o comprendidas formalmente en el proceso de privatización. Cabe acotar que en su oportuni-
dad, en conformidad con el Resolutivo N° 1 del Acuerdo del Consejo Directivo de Proinversión de la Se-
sión N° 156, publicada el 4 noviembre de 2006, se deja sin efecto la inclusión dentro de los alcances del
presente Decreto Ley, a las empresas del Estado correspondientes al subsector eléctrico comprendidas
dentro del proceso de promoción de la inversión privada a que se refiere el Decreto Legislativo Nº 674.
Asimismo, conforme al Resolutivo Nº 1 del Acuerdo Proinversión Nº 412-8-2011, publicado el 27 marzo
de 2011, se da por concluido el régimen especial establecido en el presente Decreto Ley otorgado en virtud
de los acuerdos Nºs 155-92, 211-92, 212-92, 221-92, 120-93, 155-93, 157-93, 172-93, 217-93, 281-93,
332-93, 349-93, 141-94, 169-94, 212-94, 239-94, 241-94, 255-94, 263-94, 282-94, 283-94, 284-94 con
excepción de la otorgada a las empresas Electrocentro S.A., Electronorte S.A. Electro Norte Medio S.A.
y Electronoroeste S.A., 285-94, 448-94, 450-94, 338-94, 196-95, 245-95, 280-95, 300-95, 310-95, 014-
96, 131-97, 157-98, 391-98, 340-99, 365-07-2001 y 092-99.
122
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
c) Medidas cautelares
El artículo 17 y 33 del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecu-
ción Coactiva establece que vencido el plazo de siete (7) días hábiles sin
que el obligado haya cumplido con el mandato contenido en la Reso-
lución de Ejecución Coactiva (al inicio del procedimiento), el Ejecutor
(34) Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento: “El procedimiento de ejecución coactiva puede ser
sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumpli-
miento de las normas previstas para su iniciación y trámite (…)”.
123
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
(35) El obligado deberá asumir los gastos en los que haya incurrido la entidad para llevar a cabo el
Procedimiento.
(36) Cuando se trate de embargo en forma de inscripción, el importe de las tasas registrales u otros derechos
que se cobren por la anotación en el Registro Público u otro Registro, deberá ser pagado por: a) La Enti-
dad, con el producto del remate, luego de obtenido este, o cuando el embargo se hubiese trabado indebi-
damente, o; b) El Obligado, con ocasión del levantamiento de la medida.
124
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2. Ejecución subsidiaria
Como su propio nombre lo indica, la ejecución subsidiaria consiste
en la realización de lo ordenado en el acto administrativo previo por per-
sona distinta del destinatario de este y por su cuenta. La ejecución sub-
sidiaria no impone, por lo tanto, ninguna carga nueva al destinatario del
acto, razón por la cual la utilización de este medio de ejecución forzo-
sa no requiere ninguna cobertura legal específica. Por su propia naturale-
za solo procede en los casos en que se trate de actos que por no ser perso-
nalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto al obligado, es decir,
en relación a obligaciones o prestaciones fungibles, tales como realiza-
ción de obras, derribo de construcciones, etc. Supone pues la conversión
de la obligación que el acto impone en una deuda pecuniaria, susceptible
de ser satisfecha por vía de apremio(37) si el obligado sigue resistiéndose a
esta nueva forma de cumplimiento”(38).
125
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto
del obligado.
3. Multa coercitiva
Al igual que en el derecho civil, el objeto de las relaciones obligato-
rias consiste en un dar, un hacer o un soportar, en el Derecho Administra-
tivo el contenido obligacional de los actos se reconduce a uno de aquellos
comportamientos. Y es precisamente la índole de estos la que determina
que, a salvo de lo que se va a decir a continuación sobre multas coerciti-
vas, proceda un medio u otro de ejecución forzosa en caso de incumpli-
miento; el ordenamiento impone que, en función del tipo de obligación
incumplida se acuda concretamente a uno de aquellos. Manifiestamente
podemos apreciarlo así en relación con el apremio sobre el patrimonio
(prestaciones dinerarias de dar), la ejecución subsidiaria (obligaciones de
hacer no personalísimas) y la compulsión sobre las personas (obligacio-
nes personalísimas de no hacer o soportar). Sin embargo, las cosas no son
tan claras cuando de las multas coercitivas se trata(39).
126
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
127
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
128
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CONCLUSIONES
1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,
en el marco de normas de Derecho Público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o de-
rechos de los administrados dentro de una situación concreta.
129
JUAN JOSÉ DÍAZ GUEVARA
130
LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
131
Héctor Hernández Huamañahui
El procedimiento
administrativo
trilateral: la
Administracion como
árbitro cuasijurisdiccional
El procedimiento administrativo trilateral
La Administracion como árbitro
cuasijurisdiccional
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene por finalidad realizar una exposición estruc-
turada de lo que en nuestro ordenamiento jurídico administrativo se co-
noce como ‘procedimiento trilateral’. En las siguientes líneas pasaremos
a explicar en qué consiste dicho procedimiento, su naturaleza jurídica,
sus características y cómo se desenvuelve conforme a la regulación efec-
tuada por nuestra Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimis-
mo, efectuaremos un análisis de algunas de las opiniones doctrinarias que
se han vertido en torno al procedimiento trilateral y para culminar, un es-
tudio relativo al control constitucional difuso en sede administrativa visto
a la luz del precedente vinculante del Tribunal Constitucional (caso Sala-
zar Yarlequé).
(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Especialista en Derecho
Administrativo.
135
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
136
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
(3) MARTIN TIRADO, Richard. “El Procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la Ley del
Procedimiento Administrativo General”. En: Actualidad Jurídica. T. 103, 2002, p. 47.
137
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
José Bartra Cavero(5) va aún más allá y señala que los antecedentes
del procedimiento trilateral son anteriores al Decreto Legislativo Nº 701,
y que dichos antecedentes se encuentran en numerosas normas sobre lici-
taciones públicas a partir del año 1958, así expresa el mencionado autor
que “en estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la
solución de conflictos surgidos entre los postores a través de los medios
de impugnación previstos en ellas; originándose así los ahora denomina-
dos procedimientos trilaterales”.
138
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
139
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
Por su parte, Danós Ordóñez, citado por Bartra Cavero(8), expone que
“es aquel en el que la administración decide un conflicto entre dos par-
ticulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la ad-
ministración es al mismo tiempo juez y parte”.
140
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
En el mismo sentido opina Guerra Cruz(12), quien señala que “la ad-
ministración adquiere, en este caso, los roles de examinada y examina-
dora. Por ejemplo, la revisión de las resoluciones por concejos o tribuna-
les administrativos, en sede administrativa; procedimiento en los que la
administración es sujeto pasivo, desde una perspectiva; y, sujeto activo,
desde otra perspectiva”.
141
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
(14) AAVV. (MARAVÍ SUMAR, Milagros. Compiladora). “Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Libro Homenaje a José Alberto Bustamante”. Fondo Editorial de la Universidad Peruana de
Ciencias Aplicadas, Lima, Perú, 2009, p. 374.
(15) Ibídem, p. 376.
142
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
Son del mismo parecer, Jorge Danós y Juan Francisco Rojas Leo(16)
quienes definen al procedimiento trilateral “como aquel donde la auto-
ridad administrativa debe resolver una controversia entre dos o más
particulares”.
(16) Ídem.
143
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
144
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
Es decir, que pese a que aquí la administración cumple una función he-
terocompositiva, esto no es óbice para que las partes puedan conciliar o
llegar a un acuerdo por sí solas (autocomposición); sin que ello implique
dejar de lado la tutela del interés público que se constituye en su razón
de ser.
En esta parte, hay que tener en cuenta la inmersión del “principio del
contradictorio” totalmente aplicable al procedimiento trilateral, pues per-
mite al reclamado contestar la pretensión del reclamante manifestando
su punto de vista y presentando los instrumentos probatorios que respal-
den su posición o, en otros casos, que sustenten su defensa. Todo esto,
pues, implica el respeto al debido procedimiento administrativo, es decir,
el cumplimiento de las garantías mínimas para que un procedimiento se
lleve a cabo de manera satisfactoria.
1. Características de la reclamación
La ley señala que la reclamación deberá contener los requisitos de
los escritos previstos por el artículo 113 de la LPAG, es decir, la identi-
ficación con nombre, DNI o carné de extranjería y en su caso la calidad
de representante y de la persona a quien represente, así como el lugar,
fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido;
además de la indicación de la autoridad a la que va dirigida la reclama-
ción, así también la relación de los documentos y anexos que se acompa-
ña. Cabe precisar, que la LPAG trata de resaltar la consignación del nom-
bre y dirección de cada reclamado, los fundamentos de la reclamación y
la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa. En este extre-
mo, es necesario puntualizar, como bien lo señala Guzmán Napurí(20), que
la imposición de sanciones no se opone a la naturaleza del procedimien-
to trilateral pues podría ser el resultado de la resolución del conflicto de
intereses.
145
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
146
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
Del mismo modo opina Morón Urbina al señalar que “la regla cen-
tral de la materia probatoria es que la actuación probatoria está regida por
la voluntad de las partes, y, por ende, la administración debe cumplir con
actuar las evidencias indicadas por las partes”(27).
147
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
148
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
(32) Artículo 148 de la Constitución Política del Perú: “Las resoluciones administrativas que causen estado,
son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.
(33) Artículo 221, inciso 221.2 de la LPAG.
(34) Artículo 228 de la LPAG.
149
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
(35) Sentencia del 11 de octubre de 2006, expedida en el proceso de amparo tramitada bajo el Exp. Nº 3741-
2004-AA/TC (caso Ramón Salazar Yarlequé). En dicha sentencia el TC fijó como precedente constitu-
cional vinculante lo siguiente: “Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la fa-
cultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera
manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38, 51 y 138 de
la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de cons-
titucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo;
(2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución.
150
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
(36) Artículo 38.- Deberes para con la patria: Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de prote-
ger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento
jurídico de la Nación.
(37) Artículo 51.- Supremacía de la Constitución: La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley,
sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de
toda norma del Estado.
(38) Artículo 138.- Administración de Justicia. Control difuso: La potestad de administrar justicia emana del
pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución
y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jue-
ces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.
(39) Resolución aclaratoria de fecha 13 de octubre de 2006.
151
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
es de este parecer Gómez Apac(40), quien refiere que: “el control difuso
tiene una explicación natural tratándose de la función jurisdiccional. En
el caso de la función administrativa, podría considerarse peligrosa su atri-
bución a cualquier autoridad administrativa”.
(40) AAVV. (MARAVÍ SUMAR, Milagros. Compiladora). Ob. cit., pp. 395 y 396.
(41) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob. cit., p. 308.
(42) Artículo 139 de la Constitución Política del Perú.
152
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
CONCLUSIONES
1. Queda claro que cuando la Administración Pública resuelve un
conflicto de intereses al interior del procedimiento administrativo
trilateral actúa como “árbitro cuasi jurisdiccional”, sin embargo,
queda a salvo el derecho de los sujetos administrados de impug-
nar dicha decisión ante el Poder Judicial. En tal sentido, la “jus-
ticia administrativa” no reemplaza en ningún caso a la “función
jurisdiccional”.
153
HÉCTOR HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI
154
Juan Carlos Cortez Tataje
CONSIDERACIONES PREVIAS
La nulidad como concepto jurídico surge de la necesidad de distin-
guir niveles de imperfección de los actos administrativos. En tal sentido,
se ha ido incorporando a las legislaciones administrativas supuestos en
los cuales un acto administrativo que se encuentra afectado por un vicio,
pueda ser declarado nulo.
(*) Abogado. Especialista en temas asociados a empresa, Derecho Administrativo y procedimientos consti-
tucionales, contractuales y arbitrales. Con estudios en Derecho de la Competencia, Derecho Contractual,
Derecho Societario, análisis económico, Derecho Constitucional, regulaciones y empresa. Maestrista en
Derecho de la Empresa en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
157
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
(1) Al respecto ver: ORLANDO SANTOFIMIO, Jaime. Acto administrativo. Procedimiento, eficacia y vali-
dez. 2a edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1994, p. 234.
158
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(2) OLGUÍN JUÁREZ, Hugo. Extinción de los actos administrativos. Revocación, invalidación y decai-
miento. 1a edición, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1961, p. 21.
(3) CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo. 2a edición, Abeledo-Perrot. Buenos Aires,
pp. 181 y 182.
(4) Vide: SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Vigésima tercera edición, Porrúa, México,
2002; FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Cuadragésima segunda edición, Porrúa, México, 2002;
DEL RÍO GONZALES, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial México, 1984; y
DIEZ, Manuel María. El acto administrativo. Astrea, Buenos Aires, 1961.
(5) Vide: ACOSTA ROMERO, Miguel. Segundo curso de Derecho Administrativo. Porrúa, México, 1993.
(6) CALEFELL, Jorge Enrique. “La teoría del acto administrativo”. En: Jurídica. Anuario del Departamento
de Derecho de la Universidad Iberoamericana, México, 1995, p. 26.
159
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
Respecto al sujeto físico titular del órgano, este debe estar inves-
tido, esto es, debe encontrarse en el válido ejercicio de las tareas
que corresponden al órgano administrativo. La investidura re-
quiere un nombramiento legal, la toma de posesión del puesto o
cargo, y el desempeño de la competencia en situación de servicio
activo(8). Si se incumple uno de estos requisitos surge un conflic-
to de legalidad, que induce al cuestionamiento de la validez del
acto administrativo(9). El fundamento de la competencia de cada
órgano, de su aptitud para dictar actos administrativos radica en
la existencia de una potestad administrativa de la que aquellos
actos son su concreción. Aquella potestad imputada a una Admi-
nistración se distribuye entre los órganos que la integran, atribu-
yendo a cada uno de ellos un fragmento de ella, una determinada
esfera de actuación. La competencia es, pues, la medida de po-
testad que corresponde a cada órgano. La extensión de la misma
lo es en función del territorio, de la materia y de la jerarquía. El
vicio de incompetencia siempre provocará el cuestionamiento del
acto.
(7) En relación con el acto administrativo es obvia la existencia de un sujeto productor. Este sujeto debe
ser un órgano de la Administración, y un órgano competente para producir el acto so pena de que este
aparezca viciado –no legal– inicialmente por falta de competencia. Ahora bien, teniendo en cuenta que
los órganos son servidos por personas físicas, es necesario que sus titulares reúnan determinadas circuns-
tancias personales de imparcialidad para adoptar legítimamente los actos en concreto de que se trate.
(8) Hay que recordar que lo que perfecciona la condición de funcionario, además del nombramiento, es la
toma de posesión. Por lo tanto, serán funcionarios de hecho los que habiendo sido nombrados no han
tomado posesión o bien habiendo sido cesados continúen dictando actos.
(9) Se puede presentar la posibilidad de que frente a un cuestionamiento de acto administrativo por que-
brantar el principio de legalidad se oponga el principio de seguridad jurídica, que exige mantener el acto
debido a su apariencia de legalidad. Frente a esta situación, la prevalencia de uno u otro principio solo
puede enjuiciarse en cada caso concreto, atendiendo al principio de ponderación.
160
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(10) El contenido de los actos debe ajustarse en todo caso a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. Así,
pues, los actos tendrán un contenido determinado por el ordenamiento jurídico. Ahora bien, la norma
puede establecer un contenido muy concreto (se habla entonces de actos reglados) o dejar a la Admi-
nistración un abanico más o menos amplio de posibilidades de actuación todas ellas igualmente válidas
(actos discrecionales).
161
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
(11) Vide: MARTÍNEZ USEROS, Enrique. Desviación del poder. Anales de la Universidad de Murcia,
Vol. XIV, N°s 1-2, Murcia, 1956, p. 6 y ss.
(12) La motivación de actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que
busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar estable-
ce que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención
a este, se reconoce que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido
procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en el Derecho. A su turno, los artículos 3.4, 6.1,
6.2 y 6.3 señalan respectivamente que, para su validez: “El acto administrativo debe estar debidamente
motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. La motivación deberá ser
expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico,
y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justi-
fican el acto adoptado. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos
y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición
de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del res-
pectivo acto. No son admisibles como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías de fun-
damentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción
o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”. Abundando en
la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo
24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga: “El texto íntegro del acto administrati-
vo, incluyendo su motivación”. Por último, se debe recordar que en el artículo 239.4, desarrollado en
el Capítulo II del Título IV sobre “Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Ad-
ministración Pública”, se señala que serán pasibles de sanción: “Las autoridades y personal al servicio
de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, [que] incurren en falta admi-
nistrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de
162
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
163
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
(14) Al respecto, vide STC Exp. N° 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en la
STC Exp. N° 294-2005-PA, STC Exp. N° 5514-2005-PA, entre otras. Todos estos fundamentos se hacen
mención en la STC Exp. N° 03399-2010-PA/TC.
(15) Vide STC Exp. N° 2192-2004-AA/TC.
164
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(16) MADARIAGA GUTIÉRREZ, Mónica. Seguridad jurídica y administración política en el siglo XXI. 2a
edición, Editorial jurídica de Chile, Santiago, 1993, p. 108.
165
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
166
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(21) El carácter de ejecutoriedad del acto administrativo puede interpretarse en dos sentidos: en el primero,
que es obligatorio o exigible y por tanto debe cumplirse; y, en segundo sentido, que entraña una fuerza
especial gracias a la cual la administración puede ejecutar coactivamente el acto.
(22) PÉREZ DAYÁN, Alberto. Ob. cit., México D.F., 2003, p. 62.
167
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
devenga en firme y consentido pero una vez que aquél formula su recur-
so la carga de la prueba se reparte de acuerdo con las reglas generales. Y
cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas conse-
cuencias jurídicas invoca: es la Administración que traza una unidad de
actuación la que ha de demostrar que esta cumple las formalidades lega-
les(23). La consecuencia expuesta se intensifica si se acuerda el principio
de buena fe que en su vertiente procesal matiza las reglas generales de la
carga de la prueba con el criterio de la facilidad y que atiende a la deter-
minación de a cuál de las partes le ha de resultar más sencilla tal prueba.
(23) Vide: STS de España de fecha 23 de octubre de 1989. Citada en SARDINA PÁRAMO, Juan Antonio;
CALVO CORBELLA, Juan Carlos; y GILABERT CERVERA, Miguel Ángel. Estudios y comentarios
sobre la ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo
común. Ministerio de Justicia, Madrid, 1993, p. 369.
(24) Vide: TRON PETIT, Jean Claude y ORTIS REYES, Gabriel. La nulidad de los actos administrativos.
Porrúa, México, 2009, p. 236.
(25) Para mayor presión consultar a CABEZUT URIBE, Adriana. “Teoría de la nulidad de los actos adminis-
trativos”. En: Revista Praxis de la Justicia Fiscal y Administrativa, Nº 7, México.
168
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(26) BOCANEGRA SIERRA, Raúl. La teoría del acto jurídico. Primera edición, Usitel, Madrid, 2005,
p. 175.
169
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
170
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
171
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
(29) PANDO VÍLCHEZ, Jorge. “El plazo de prescripción en la nulidad de oficio: ¿necesidad jurídica o
imperfección normativa?”. En: Derecho Administrativo contemporáneo. Ponencias del II Congreso de
Derecho Administrativo contemporáneo, Palestra, Lima, 2007, pp. 188 y 189.
(30) BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Ob. cit., Madrid, 2005, p. 187.
172
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(31) En relación al interés público, a través de la STC Exp. Nº 0090-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional
ha reconocido que se trata de un concepto jurídico con contenido y extensión variable en atención a las
circunstancias. La noción de interés público incorpora además, las funciones que está llamada a cumplir
la autoridad. Por ello, tras el interés público es posible encontrar el deber de la Administración de, por un
lado, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades; y, por otro, garantizar la seguridad ciudada-
na y el desarrollo en términos sociales. En esa medida, la Administración en cada caso deberá mantener
las condiciones adecuadas para el logro de estas finalidades y, a su vez, remover los obstáculos que pu-
dieran impedirlas; o dicho de otra manera, hacer posible la convivencia pacífica de los administrados en
la sociedad y a la vez su desarrollo.
(32) Vide Resolución N° 1142-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala.
173
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
174
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(33) Al respecto vide: GONZALES-VARAS IBÁÑEZ, Santiago; VILLALBA PÉREZ, Francisca; y CASSAGNE,
Juan Carlos. El Derecho Administrativo iberoamericano. Granada, 2005, p. 577.
(34) Ídem.
175
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
176
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
177
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
(36) Ídem.
178
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(37) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 8a
edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2009, p. 175.
179
JUAN CARLOS CORTEZ TATAJE
REFLEXIONES FINALES
Luego de haber desarrollado el tratamiento legal nacional en cuanto a
la nulidad de los actos administrativos, consideramos importante precisar
algunas reflexiones finales:
180
Olivia Blanca Capcha Reymundo
INTRODUCCIÓN
Garantizar la sana convivencia es una de las tareas prioritarias que
tiene el Estado. El cumplimiento de tal fin lleva implícita la idea de que
los integrantes de la sociedad tienen el deber de respetar el marco jurídi-
co que regula las diferentes relaciones que entre sus miembros se estable-
cen. De no ser así, el mismo ordenamiento jurídico establece sanciones
para los sujetos infractores. Por ello, el Estado, sobre la base de las facul-
tades que el poder constituyente le ha conferido es el encargado de apli-
car las sanciones que corresponden en caso de evidenciar la contraven-
ción al ordenamiento jurídico, de esta forma, ejercita el ius puniendi a
través del Poder Judicial en el caso de comisión de delitos o de la Admi-
nistración Pública en el caso de infracciones.
(*) Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Responsable de la Sección de Derecho
Administrativo de Gaceta Jurídica.
183
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
I. NATURALEZA DE LA SANCIÓN
Antes de abordar el tema de aplicación de los principios, considera-
mos necesario realizar algunos alcances referidos a la naturaleza y fina-
lidad de las sanciones. En tal sentido, podemos señalar que la sanción es
una medida adoptada por el Estado para revertir y desincentivar conduc-
tas que contravienen el ordenamiento jurídico; por ello, esta debe ser uti-
lizada en función de la naturaleza de las situaciones en las que se preten-
da aplicar.
184
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
185
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
(4) NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo sancionador. 4a edición, Tecnos, Madrid, 2008, p.
25.
186
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
misma ha creado(5): Lo más curioso de esta historia es, con todo, que a
la denunciada indefensión de los ciudadanos corresponde con frecuen-
cia una indefensión no menor de la Administración. Si las Administracio-
nes Públicas quisieran cumplir puntualmente las normas sancionatorias y
obligar a los ciudadanos a cumplirlas tendrían que dedicar todos sus fun-
cionarios a la tarea y, aun así, no se darían abasto. Además el sistema nor-
mativo represivo es tan defectuoso (piénsese en los medios de prueba lí-
citos y, sobre todo, en las dificultades de ejecución o cobro de multas)
que la mayor parte de los expedientes están condenados de antemano a
no llegar a buen fin. Con la consecuencia de que de ordinario la Adminis-
tración ha de contemplar impotente cómo se cometen infracciones ante
sus mismos ojos. Aunque eso sí, el que es sancionado, paga por todos.
187
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
De otra parte, por su directa conexión con el asunto que ahora con-
sideramos, en esa misma jurisprudencia está igualmente dicho que,
si bien “no es posible exigir la reserva de ley de manera retroacti-
va para anular disposiciones [sancionadoras] respecto de las cuales
esa exigencia formal no existía de acuerdo con el Derecho anterior”,
en todo caso, “no es posible, a partir de la Constitución, tipificar
nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el
cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo con-
tenido no esté predeterminado o delimitado por otra de rango
188
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
(8) PEDRESCHI GARCÉS, Willy. Ob. cit., pp. 526, 227, 228.
189
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
1. Legalidad
El principio de legalidad es por excelencia el pilar sobre el cual se
desarrolla el accionar del Estado. En el caso del procedimiento adminis-
trativo sancionador este adquiere mayor protagonismo, pues tal como
(9) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 1a edición, Tomo II, Gaceta Jurídica y Ciudad Argentina, Perú,
2005, pp. 92 y 93.
190
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
191
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
2. Debido procedimiento
El debido procedimiento es un principio que garantiza el correcto de-
sarrollo del procedimiento administrativo sancionador, es decir, que las
actuaciones realizadas por la Administración se realicen sin soslayar los
derechos que el ordenamiento jurídico concede al administrado.
192
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
193
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
194
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
3. Razonabilidad
Marcial Rubio Correa señala que los criterios para determinar el con-
tenido del principio de razonabilidad en razón a los fallos que ha emitido
el Tribunal Constitucional son los siguientes(17):
195
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
196
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
197
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
4. Tipicidad
Alejandro Nieto establece que el mandato de tipificación alude a una
forma técnica que acumula las condiciones de previsión y certeza de la
norma. Las infracciones y las sanciones no solo tienen que estar previstas
con anterioridad al momento de producirse la conducta enjuiciable, sino
que han de estar previstas con un grado de precisión tal que priven
al operador jurídico de cualquier veleidad creativa, analógica o sim-
plemente desviadora de la letra de la ley.
(23) Ídem.
(24) Sala Segunda. Sentencia 297/2005, de 21 de noviembre de 2005, f. j. 8.
198
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
199
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
5. Irretroactividad
La Ley del Procedimiento Administrativo General señala en forma
expresa que son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo
que las posteriores le sean más favorables.
6. Concurso de infracciones
Este principio guarda relación con el sistema de absorción, propio del
Derecho Penal(25); no obstante ello, su peculiaridad se sustenta en aplicar
la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad.
200
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
7. Continuación de infracciones
Si las infracciones se dan en forma continuada, es decir, si el mismo
sujeto comete varias faltas, el inciso 7 de la Ley Nº 27444, establece que
para su configuración se requiere que hayan transcurrido 30 días hábiles
desde la fecha de imposición de la última sanción y que se acredite haber
solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción den-
tro de dicho plazo
(26) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentario a la Ley del Procedimiento Administrativo general. Gaceta
Jurídica, Lima, 2009, p. 662.
(27) Ibídem, pp. 663-664.
201
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
- Pluralidad fáctica
La pluralidad fáctica significa que para la aplicación del citado prin-
cipio es necesario que se den varios hechos o conductas que sean ca-
paces de constituir por sí solas, a cada una de ellas una infracción
administrativa sancionable. No obstante la pluralidad de hechos san-
cionables, por conexiones subjetivas y objetivas, derivan en una uni-
dad jurídica: una sola voluntad.
- Proximidad temporal
La concurrencia de este presupuesto resulta esencial para la aplica-
ción del principio estudiado; toda vez que las diversas acciones tipi-
ficadas como infracciones administrativas deben producirse de forma
sucesiva o intermitente en el tiempo, respondiendo a una sola unidad
de finalidad.
8. Causalidad
En relación al principio de causalidad, este precisa que la atribución
de una infracción al responsable debe girar en torno al radio de acción
202
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
realizado por el infractor, pues es este quien debe responder por las con-
secuencias generadas por la falta cometida. Por ello no puede sancionarse
al sujeto que no ha realizado la conducta tipificada como infracción.
DERECHO ADMINISTRATIVO
DERECHO PENAL
SANCIONADOR
El repertorio de ilícitos es lo Los repertorios de ilícitos son
suficientemente breve para ser inabarcables y el Estado no
EN RELACIÓN
conocido por todos los ciudada- puede exigir a nadie que los co-
AL REPERTORIO
nos y, además, coincide a gran- nozca. El conocimiento real es
DE ILÍCITOS
des rasgos con la conciencia sustituido por la ficción legal de
popular. que se conoce.
Predominan las llamadas in-
fracciones formales, consti-
tuidas por una simple omisión
o comisión antijurídica que no
El delito penal está conectado precisa ir acompañada de un
REPRESIÓN Y
con la lesión de un bien jurídico: resultado lesivo.
PREVENCIÓN
el resultado es aquí una lesión.
Énfasis en el incumplimiento.
Ello en función al carácter pre-
ventivo del Derecho Adminis-
trativo.
203
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
9. Presunción de licitud
Este principio es de gran trascendencia en el procedimiento admi-
nistrativo sancionador, pues se sustenta en el principio de confianza que
se tiene hacia el administrado. Ello implica que se mantiene la inocen-
cia del supuesto infractor, mientras no exista prueba que evidencie que
su actuación ha sido realizada con la finalidad de obtener beneficios pro-
pios o con el ánimo de contravenir las normas y atentar contra el interés
público.
204
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus debe-
res mientras que no cuenten con evidencia en contrario”(30).
205
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
206
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Estas reglas que se derivan del desarrollo de la regla del non bis in
ídem en la interacción de los procedimientos administrativos con otros de
su misma naturaleza y diversos procesos penales, permiten tomar mejo-
res decisiones al momento de presentarse los presupuestos configurado-
res para una correcta aplicación de la regla del non bis in ídem.
CONCLUSIONES
Por lo señalado en el presente artículo, podemos arribar a las siguien-
tes conclusiones:
207
OLIVIA BLANCA CAPCHA REYMUNDO
208
Índice general
Índice
general
Presentación...................................................................................................... 5
Introducción........................................................................................................ 9
I. Las condiciones jurídicas para la procedencia de la conservación del
acto administrativo .................................................................................. 10
1. Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a
sus elementos de validez, no sea trascendente, caso en el cual
corresponde a la autoridad emisora efectuar la enmienda res-
pectiva............................................................................................. 11
1.1. Del origen y el concepto del acto administrativo................... 12
1.2. La voluntad........................................................................... 13
1.3. Los elementos de validez del acto administrativo................. 14
1.4. Los vicios de la voluntad y la invalidez del acto. La nulidad
y la anulabilidad.................................................................... 15
2. Los vicios no trascendentes y la conservación del acto adminis-
trativo.............................................................................................. 17
2.1. Conservación y saneamiento................................................ 18
2.2. Los actos administrativos afectados por vicios no trascen-
dentes................................................................................... 19
i. El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente
con las cuestiones surgidas en la motivación / El acto
emitido con una motivación insuficiente o parcial........... 20
ii. El acto emitido con infracción a las formalidades no
esenciales del procedimiento, considerando como tales
aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido
o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos
211
ÍNDICE GENERAL
Introducción........................................................................................................ 29
I. Aspectos generales................................................................................. 30
1. Requisitos....................................................................................... 30
2. Plazo de la notificación................................................................... 32
3. Realización de la notificación.......................................................... 33
II. La notificación personal y los ajustes efectuados por el Decreto
Legislativo Nº 1029.................................................................................. 34
1. Cuando el domicilio del administrado ha sido ubicado................... 35
III. Notificación no personal.......................................................................... 37
IV. Actos con dispensa de notificación.......................................................... 38
V. La publicación del acto administrativo..................................................... 39
1. La publicación como notificación.................................................... 40
2. Requisitos....................................................................................... 41
VI. Los efectos jurídicos de la publicidad del acto administrativo................. 42
1. Naturaleza jurídica de los medios de publicidad............................. 43
VII. Notificaciones defectuosas...................................................................... 44
1. Saneamiento de notificaciones defectuosas................................... 45
Introducción........................................................................................................ 49
I. La técnica del silencio administrativo...................................................... 51
212
ÍNDICE GENERAL
Introducción........................................................................................................ 77
I. La medida cautelar.................................................................................. 81
II. Características de la medida cautelar..................................................... 83
III. Presupuestos para dictar una medida cautelar.......................................... 85
IV. La oportunidad de la medida cautelar..................................................... 88
V. El debido procedimiento en el uso de las medidas cautelares................ 93
Conclusiones...................................................................................................... 98
Introducción........................................................................................................ 101
I. La autotutela administrativa: una visión panorámica............................... 103
1. Clases de autotutela administrativa................................................ 105
1.1. Autotutela declarativa........................................................... 105
1.2. Autotutela ejecutiva............................................................... 106
1.3. Autotutela conservativa......................................................... 107
II. La ejecutoriedad del acto administrativo, dentro de un enfoque constitu-
cional....................................................................................................... 109
III. Condiciones para la ejecutoriedad del acto administrativo........................... 113
1. Por suspensión provisional conforme a ley..................................... 113
2. Cuando transcurridos cinco años de adquirida firmeza, la
Administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecu-
tarlos................................................................................................ 114
213
ÍNDICE GENERAL
3.
Cuando se cumpla la condición resolutiva a la que estaban sujetos
de acuerdo a ley.............................................................................. 114
IV. La distinción entre ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo. 116
V. Medios de ejecución forzosa................................................................... 118
1. Ejecución coactiva.......................................................................... 119
a) Inicio del procedimiento ........................................................ 120
b) Suspensión del procedimiento............................................... 121
c) Medidas cautelares................................................................ 123
2. Ejecución subsidiaria...................................................................... 125
3. Multa coercitiva............................................................................... 126
4. Compulsión sobre las personas...................................................... 127
Conclusiones...................................................................................................... 129
Introducción........................................................................................................ 135
I. Los orígenes del procedimiento administrativo trilateral.......................... 137
II. Naturaleza jurídica del procedimiento administrativo trilateral ............... 138
III. Características del procedimiento administrativo trilateral...................... 143
IV. Desarrollo del procedimiento .................................................................. 144
1. Características de la reclamación.................................................... 145
2. El traslado de la reclamación y la respuesta del reclamado............. 146
3. La actividad probatoria y el valor de la prueba en el procedimiento
administrativo trilateral ..................................................................... 147
4. Las medidas cautelares en el procedimiento administrativo trilateral 148
5. La impugnación de la resolución final en el procedimiento trilateral 148
6. La conciliación y la transacción en el procedimiento trilateral ......... 149
V. El control difuso en el procedimiento trilateral......................................... 150
Conclusiones...................................................................................................... 153
214
ÍNDICE GENERAL
Introducción........................................................................................................ 183
I. Naturaleza de la sanción......................................................................... 184
II. Proclividad a la sanción........................................................................... 186
III. Ley vs. reglamento en el establecimiento de sanciones......................... 187
IV. Principios del procedimiento administrativo sancionador........................ 190
1. Legalidad......................................................................................... 190
2. Debido procedimiento..................................................................... 192
3. Razonabilidad................................................................................. 195
4. Tipicidad.......................................................................................... 198
5. Irretroactividad................................................................................ 200
6. Concurso de infracciones................................................................ 200
7. Continuación de infracciones.......................................................... 201
8. Causalidad...................................................................................... 202
9. Presunción de licitud....................................................................... 204
10. Non bis in ídem............................................................................... 205
Conclusiones...................................................................................................... 207
215