Práctica Urbanística nº 146, mayo-junio 2017, Nº 146, 1 de may.

de 2017, Editorial Wolters Kluwer

Influencias y confluencias de la Ley de Suelo española en la legislación

urbanística y de ordenamiento territorial de Latinoamérica

Marcos VAQUER CABALLERÍA

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Carlos III de Madrid

Resumen: Este artículo reflexiona sobre las relaciones existentes entre la Ley de Suelo de España y
algunas leyes de urbanismo, ordenamiento territorial y uso y gestión del suelo de Latinoamérica. Para ello, centra
su análisis en cinco países de la Región (Colombia, Brasil, Uruguay, Ecuador y Chile) y en tres materias centrales
de sus respectivos regímenes legales, como son (1.º) sus principios inspiradores y, en particular, el principio de
desarrollo sostenible (2.º) el estatuto de la ciudadanía en su relación con el ordenamiento territorial y urbanístico,
que nos lleva a tratar la participación ciudadana, el acceso a las dotaciones urbanas y el derecho a la vivienda en el
marco del conocido como «derecho a la ciudad», y (3.º) el régimen de la distribución de beneficios y cargas
derivados de la actividad urbanística y la participación pública en las plusvalías urbanísticas.

I. INTRODUCCIÓN

Sin necesidad de remontarnos a un pasado remoto en el que la metrópoli española ordenó los asentamientos coloniales en
Latinoamérica dejando una impronta aún visible en los centros históricos de muchas ciudades de la región, podemos afirmar
que existe cierta comunidad de ideas e influencias entre la legislación sobre el régimen del suelo y la ordenación territorial y
urbanística de España y de varios países latinoamericanos. Una familiaridad bien perceptible y que trataré de ejemplificar en
las páginas que siguen en torno a las influencias y confluencias de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo de España,
sucesivamente modificada y refundida hasta llegar al Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado
por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, actualmente vigente.
Ante la imposibilidad de hacer aquí un repaso exhaustivo y sistemático de estas relaciones, he seleccionado una muestra de
cinco países que han legislado en la materia unos años antes y/o después de la Ley española de Suelo de 2007 y que acogen
algunos principios e instituciones jurídicas próximos a las de nuestra legislación, lo que facilita la labor de ensayar un diálogo
fructífero entre ellas. Me refiero, en particular, a las Leyes 388 de 1997, de 18 de julio, y 1454 de 2011, de 28 de junio, de
Ordenamiento Territorial de Colombia; la Ley 10257/2001, de 10 de julio de 2001, del Estatuto de la Ciudad de Brasil,
modificada sobre todo, en lo que aquí importa, por la Ley núm. 12.608, de 2012; la Ley núm. 18.308 de 2008, de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Uruguay; la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del
Suelo de 2016 del Ecuador; así como el Decreto con Fuerza de Ley núm. 458, aprobatorio de la Ley General de Urbanismo y

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Construcciones de Chile de 1976, y sus modificaciones por —entre otras muchas— las Leyes núm. 19.778, de 2001, núm.
20.218, de 2007, núm. 20.791, de 2014, de afectaciones de utilidad pública de los planes reguladores, y núm. 20.958, de 2016,
por la que se establece un sistema público de aporte al espacio público. Para abreviar estas referencias, utilizaré en adelante
sus acrónimos topónimos: LEsp 2007 y 2015, LCol 1997 y 2011, LBra 2001, LUru 2008, LEcu 2016 y LChi 1976, 2007, 2014
y 2016, respectivamente. La misma notación servirá para las menciones a las respectivas Constituciones, cuando procedan:
CEsp, CPCol, CBra, CUru, CEcu y CChi.
Tampoco desde un punto de vista material podemos acometer aquí una comparativa exhaustiva, sino centrada en tres
aspectos que considero centrales y estructurantes del ordenamiento territorial y urbanístico y a los que dedicaré los tres
apartados que siguen.

II. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA LEGISLACIÓN. EN PARTICULAR, EL

DESARROLLO SOSTENIBLE

Las correspondencias y paralelismos entre los ordenamientos jurídicos estudiados empiezan por sus principios
inspiradores. En la mayoría de ellos, en efecto, se proclaman los siguientes principios:
— La calificación de la ordenación del territorio y el urbanismo (o el ordenamiento territorial, expresión sintética
utilizada en varios de los países estudiados) como una función pública, de la que se sigue la potestad administrativa de
planificar los usos del territorio y el suelo (arts. 4.1 LEsp 2015, 3 y 8 LCol 1997, 2.IV LBra2001, 3 LUru 2008 y 5.7
LEcu 2016).
— La función social (y ecológica o ambiental, se añade en algunos de ellos) de la propiedad privada, que delimita su
contenido mediante las determinaciones de los instrumentos del ordenamiento territorial al servicio del interés general y
legitima la intervención administrativa sobre los usos del suelo (art. 33.2 CEsp y 11 y 49.1 LEsp 2015, 2.1 y 52 LCol
1997, 182.2 CBra y 2 y 39 LBra 2001, 35 LUru 2008, 66 y 321 CEcu y 7 LEcu 2016 y 19.24.º CChi).
— La distribución equitativa de los beneficios y las cargas derivados de las actuaciones de transformación urbanística
y, en particular, de la urbanización del suelo [arts. 9.6 y 13.2.c) LEsp 2015, 2.3 LCol 1997, 2.IX y 42-B.VII LBra 2001, 5
e) LUru 2008 y 5.8 LEcu 2016].
— La participación pública en las plusvalías generadas por la actividad urbanística [arts. 47 CEsp y 4.2.b) LEsp
2015, 82 CPCol, 2.XI LBra 2001, 5 f) LUru 2008 y 7.3 LEcu 2016].
— El desarrollo sostenible, que debe conciliar el desarrollo económico, la calidad ambiental y la cohesión social
[arts. 3 LEsp 2015, 3.2 LCol 1997 y 2 LCol 2011, 2.I LBra 2001, 4 a) y 5 g) LUru 2008, 3 CEcu y 5.1 y 2 LEcu 2016 y
176 LChi 1976, en la redacción dada por la LChi 2016].
— La participación ciudadana en el ordenamiento territorial [arts. 4.2.c) LEsp 2015, 4 LCol 1997, 2.II LBra 2001, 5
d) LUru 2008 y 95 CEcu].
— El acceso libre e igualitario a las dotaciones urbanas [arts. 3.3.e) LEsp 2015, 3.1 LCol 1997, 2.I LBra 2001, 5 i)
LUru 2008 y 31 CEcu].
En este panorama, es singular el caso de Chile por su tradición jurídica liberal y porque promulgó su ley nacional en la
materia en un tiempo en el que las leyes urbanísticas eran menos principialistas y más tecnicistas. Pese a haber sido reformada
sucesivamente, la Ley General de Urbanismo y Construcciones de Chile conserva dicho estilo. (1) No obstante, por ejemplo y
aunque no proclame la ordenación urbanística como una función pública, sí que configura la potestad administrativa de
planificación urbana mediante un sistema de cuatro niveles territoriales de acción (art. 27 LChi 1976) que rigen la
transformación urbanística del suelo y sus usos (art. 55, 57, 66); aunque no establezca la distribución equitativa de beneficios y
cargas urbanísticas, ha sido reformada para articular un sistema de «aporte al espacio público» del que nos ocuparemos en el
apartado 3; aunque no proclame el principio de participación ciudadana, instituye trámites para su sustanciación en los
procedimientos de planeamiento, reforzados a partir de 2001 (art. 43); y aunque no enuncie un principio de accesibilidad a las
dotaciones urbanas, desde 2016 exige «un plan comunal de inversiones en infraestructuras de movilidad y espacio público»
(art. 176).
Además, al escribir estas líneas se encuentra en tramitación parlamentaria en Chile un Proyecto de Ley sobre
Transparencia del Mercado del Suelo e Incrementos de Valor por Ampliaciones del Límite Urbano que, de aprobarse en sus
términos actuales, reduciría sensiblemente la aludida singularidad histórica, puesto que:
(1.º) Define a la planificación urbana como «una función pública cuyo
objetivo es organizar y definir el uso del suelo de acuerdo con el interés

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general» y proclama «los principios de sustentabilidad, cohesión territorial y

Más tardío es el eficiencia energética, procurando que el suelo se ocupe de manera eficiente y
protagonismo de las combine los usos en un contexto urbano seguro, saludable, accesible
dimensiones social y universalmente e integrado socialmente» (redacción proyectada para el nuevo
ambiental del urbanismo, art. 28 bis D LChi 1976)
tal y como hoy las (2.º) Refuerza la participación ciudadana en los procedimientos de
planeamiento, para lo que instaura la publicidad telemática, facilita el
entendemos entendimiento y debate de la ordenación mediante la formulación previa de una
«imagen objetivo del desarrollo urbano del territorio a planificar» y su
plasmación en «un resumen ejecutivo que sintetizará, en un lenguaje didáctico,
claro y simple, el diagnóstico y sus fundamentos técnicos; los objetivos generales y los principales elementos del instrumento a
elaborar; las alternativas de estructuración del territorio por las que se propone optar, y los cambios que provocarían respecto
de la situación existente, apoyándose en uno o más planos que expresen gráficamente estos conceptos» y que sujeta a
exposición pública y audiencias públicas en forma de sesiones informativas con los vecinos (nuevos arts. 28 bis B y C, 36 y 43
LChi 1976)
En España, algunos de los principios enunciados más atrás cuentan con una larga tradición: Me refiero en particular a los
de contenido económico y carácter patrimonial. Así, la tríada formada por la función pública del urbanismo, la función social
de la propiedad y la equidistribución de beneficios y cargas puede encontrarse ya perfectamente caracterizada en la Ley
fundadora de nuestro urbanismo contemporáneo, la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956. Y su cuarto
elemento, el de la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, llegaría ya con su primera reforma operada en
1975 y se extendería en la siguiente de 1990.
Más tardío es el protagonismo de las dimensiones social y ambiental del urbanismo, tal y como hoy las entendemos. En
efecto, los dos componentes principales más novedosos de la Ley de Suelo actual son el principio de desarrollo territorial y
urbano sostenible y la orientación a los derechos de los ciudadanos. Por ello dedicaremos aquí unas líneas al esbozo del
primero y abordaremos el segundo en el siguiente apartado.
La más clásica definición del desarrollo sostenible, la de la Comisión Brundtland de Naciones Unidas, lo enuncia como
«el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer las capacidades de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades». Esta noción pone el énfasis en la solidaridad intergeneracional y, por tanto, en
el largo plazo: sólo es sostenible el desarrollo capaz de perdurar. Esto último, a su vez, aboca al carácter holístico e integrador
del desarrollo sostenible: sólo es sostenible el desarrollo que integra la eficiencia económica con la calidad ambiental (del
medio natural y cultural) y la cohesión social.
Así pues, el principio de desarrollo sostenible es una composición diacrónica. Expresa un equilibrio o ponderación entre
varias dimensiones del interés general, como son la económica, la social y la ambiental. Si históricamente las relaciones entre
ellas expresaban una supremacía apriorística del orden económico sobre el social y el ambiental, el principio de la
sostenibilidad demanda en cambio una ponderación equilibrada entre ellos, que en unos casos primará al primero, pero en
otros lo hará con el segundo o el tercer orden, según sea la intensidad relativa de cada uno en cada problema concreto.
Esta ponderación opera además en dos momentos lógicos sucesivos de la determinación del interés general: en primer
lugar, en la legislación; y en segundo lugar, en el ejercicio de la discrecionalidad que aquélla deja a las potestades públicas de
ordenación y gestión urbanísticas, donde el principio de desarrollo territorial y urbanístico sostenible opera como un canon al
mismo tiempo orientador de la discrecionalidad y también del control judicial sobre su ejercicio. (2)
Así, en efecto, del principio de desarrollo sostenible extrae el legislador reglas concretas, pero también mandatos
dirigidos al planeamiento urbanístico. Veámoslo para la sostenibilidad ambiental. En el caso español y en cuanto a las
primeras, puede por ejemplo señalarse la prohibición legal de alterar la delimitación de los espacios naturales protegidos o
incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, salvo que así lo
justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada, en cuyo caso el
procedimiento deberá someterse a información pública antes de remitirse a la Comisión Europea (art. 13.3 LEsp 2015).
En cuanto a los mandatos dirigidos al planeamiento urbanístico, podemos destacar en España la apreciación según la cual
todo el suelo rural —y no sólo el especialmente protegido— tiene un cierto valor ecológico y/o paisajístico que demanda «la
protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para
atender las necesidades de transformación urbanística» [art. 3.2.b) LEsp 2015], de donde se siguen consecuencias sobre la
potestad urbanística de ordenación de los usos del suelo mediante su clasificación [art. 20.1.a) LEsp 2015]; o la sujeción de
los planes que prevean actuaciones de transformación urbanística a una evaluación ambiental que incluya un mapa de riesgos
naturales, para prevenir la urbanización de terrenos inundables o sujetos a riesgo de desprendimientos u otros riesgos

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geológicos, y que considere como determinantes a los informes hidrológico, de costas y de carreteras, cuando sean
preceptivos; pero también el deber de dichos planes de «incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que
se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el
mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la
suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos» (art. 22 LEsp 2015).
Pueden encontrarse diversas determinaciones análogas de sostenibilidad
ambiental en varios de los otros ordenamientos aquí tomados en consideración.
En Brasil, por ejemplo, el plan director (obligatorio para las ciudades de más de
La integración de las 20.000 habitantes o integrantes de regiones metropolitanas o aglomeraciones
dimensiones económica, urbanas) debe contener un plan de vías accesibles y, en las ciudades de más de
social y ambiental obliga 500.000 habitantes, un plan de transporte urbano integrado o ser compatible con
a los poderes públicos a él si no lo contiene (art. 41 LBra 2001), debe ser compatible con las
disposiciones de los planes de recursos hídricos y debe incluir específicos
abordar problemas contenidos preventivos y mitigadores de desastres cuando se trate de municipios
históricamente con áreas susceptibles de deslizamientos de gran impacto, inundaciones bruscas
minusvalorados o procesos geológicos o hidrológicos correlativos, ámbitos en los que puede
restringir la urbanización (arts. 42 y 42-B.II).
En Uruguay, la ley ha excluido de la urbanización no sólo los suelos
pertenecientes al sistema nacional de áreas naturales protegidas y aquellos otros
con valores ambientales, paisajísticos o productivos rurales, sino también los necesarios para la gestión sostenible de los
recursos hídricos, los afectados por riesgos naturales o tecnológicos de accidentes mayores y cualesquiera otros que los
instrumentos de ordenamiento territorial consideren incompatibles con el modelo adoptado (art. 48 LUru 2008). Y manda
regular mediante planes especiales los fraccionamientos ya aprobados pero todavía no consolidados en el litoral, debiendo
destinar a espacios libres los primeros 150 metros de la ribera medidos hacia el interior del territorio desde el mar o los ríos
(art. 50). (3)
En Ecuador se establece la colindancia con el suelo urbano como criterio general para clasificar suelo rural de expansión
urbana y se prohíbe incluir en él al identificado como de alto valor agroproductivo (art. 19.3 LEcu 2016). Asimismo, se manda
a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial identificar las actividades económico-productivas, zonas de riesgo,
patrimonio cultural y natural y grandes infraestructuras como parte del diagnóstico condicionante de su propuesta, así como
contener estrategias para garantizar la reducción de los factores de riesgo o su mitigación (disp. ref. 2.ª.13 LEcu 2016).
Y en Chile, ya hemos dado cuenta de la reciente exigencia legal de un plan comunal de inversiones en infraestructuras de
movilidad y espacio público (art. 176 LChi 1976). La Ley también emplaza a los planes a señalar «los terrenos que por su
especial naturaleza y ubicación no sean edificables», que «no podrán subdividirse y sólo se aceptará en ellos la ubicación de
actividades transitorias, manteniéndose las características rústicas del predio» (art. 60). Su reglamento, la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones (4) , desarrolla en su art. 2.1.17 las áreas de riesgo y zonas no edificables y en su art. 2.1.18
establece que «los instrumentos de planificación territorial deberán reconocer las áreas de protección de recursos de valor
natural, así como definir o reconocer, según corresponda, áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural»,
remitiéndose a las categorías establecidas en leyes especiales.
En suma, la integración de las dimensiones económica, social y ambiental desde una perspectiva intergeneracional obliga a
los poderes públicos a abordar, a la luz del desarrollo sostenible, problemas de la urbanización que habían sido históricamente
minusvalorados, tales como el consumo eficiente del suelo, la movilidad, la garantía del suministro de agua, la eficiencia
energética, la prevención de riesgos naturales o la mitigación y adaptación al cambio climático. Aquí se han puesto algunos
ejemplos de ello, a los que probablemente se irán añadiendo otros con la evolución legislativa futura.

III. CIUDADANÍA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL. EL DERECHO A LA CIUDAD

Que la ordenación y gestión de la ciudad afecta a diversos derechos de la persona es evidente. Y, sin embargo, había
sufrido una cierta alienación tecnocrática, por lo que el legislador español se sintió en la necesidad de enfatizar este
fundamento axiológico en el preámbulo de la LEsp 2007: «esta Ley abandona el sesgo con el que, hasta ahora, el legislador
estatal venía abordando el estatuto de los derechos subjetivos afectados por el urbanismo. Este reduccionismo (…) ha
provocado la simplista identificación de tales derechos y deberes con los de la propiedad. Pero los derechos constitucionales
afectados son también otros, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un
medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que la propia Constitución
vincula directamente con la regulación de los usos del suelo en su art. 47. Luego, más allá de regular las condiciones básicas

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de la igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es el medio en el que se desenvuelve la
vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de
los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano. En suma, la Ley se propone garantizar en
estas materias las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales de los ciudadanos.»
De ahí que la Ley española adoptase una novedosa orientación a la ciudadanía que le llevó a basar toda su ordenación
sobre la finalidad de hacer efectivos ciertos derechos de los ciudadanos (art. 4 LEsp 2007, hoy art. 5 LEsp 2015), como
análogamente han hecho el legislador uruguayo (art. 6 LUru 2008) o el ecuatoriano (art. 6 LEcu 2016). Derechos, la mayoría de
ellos, que tienen un fundamento constitucional, por lo que con ellos el legislador trata de configurar el Derecho urbanístico a
partir de su marco constitucional y nos evoca la vieja máxima de Fritz Werner según la cual el Derecho administrativo es
Derecho constitucional concretizado.
Acabamos de recordar que la Ley española invocó para ello al citado art. 47 CEsp, que proclama el derecho a la vivienda
dentro del bloque ambiental de la Constitución encabezado por su art. 45, donde el medio ambiente incluye tanto al medio
natural como al artificial o cultural y, por tanto, tanto al medio rural como el urbano. Así lo afirmaba ya la Declaración de
Naciones Unidas de Estocolmo sobre el medio humano, de 1972: «Los dos aspectos del medio humano, el natural y el
artificial, son esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el
derecho a la vida misma».
Pese a ello, es cierto que la política ambiental ha estado tradicionalmente más volcada en el cuidado del medio natural y
que éste plantea problemas algo diversos de los que suscita el medio urbano. La protección de la naturaleza demanda sobre
todo medidas de ordenación física del espacio y conservación de la biodiversidad, mientras que la calidad del medio urbano
obliga a una articulación más intensa de éstas con medidas de orden socio-económico (5) : la ciudad es un asentamiento
humano caracterizado por la aglomeración, donde se concentran e interactúan la población, el capital, la actividad económica y
la diversidad cultural. La alta demanda del medio urbano encarece sus precios y ello provoca que el acceso de las personas a
las dotaciones y servicios urbanos —sin el cual los habitantes de la ciudad no pueden ser llamados ciudadanos en sentido
pleno— no sea ya una mera cuestión de accesibilidad física (diseño para todos, supresión de barreras, etc.) sino también
socio-económica (acceso gratuito o asequible a la vivienda, al agua, al transporte, a los equipamientos y servicios educativos,
sanitarios y deportivos y demás recursos de una vida digna en la ciudad).
La paternidad del concepto de «derecho a la ciudad» se le atribuye a Henri LEFEBVRE, cuyo libro Le droit a la ville fue
publicado en 1968 (6) , cuando ya se empezaban a hacer evidentes los efectos perversos de la especialización funcional de los
espacios urbanos y de las ciudades-dormitorio masivas construidas en los suburbios de las grandes ciudades para alojar a
población obrera e inmigrante. «En un período en el que los ideólogos discurren profusamente sobre las estructuras, la
desestructuración de la ciudad manifiesta la profundidad de los fenómenos de desintegración (social, cultural)», frente a los
que LEFEBVRE propone un derecho a la ciudad «como llamada, como exigencia» que «sólo puede formularse como derecho a
la vida urbana, transformada, renovada» (7) .
Poco a poco, han ido creciendo los problemas de las aglomeraciones
urbanas: pobreza urbana, degradación de barrios y segregación espacial de la
población, privatización del espacio público, etc. Y el derecho a la ciudad ya no
La vivienda no es una es sólo una reivindicación doctrinal, sino que va afirmándose en el Derecho
isla, sino una pieza del positivo de algunos países (8) , que inserta el derecho a disfrutar de una vivienda
puzle urbano que le da digna y adecuada en el más amplio derecho a disfrutar de un medio urbano
servicio y al que da asimismo adecuado. Porque la vivienda no es una isla, sino una pieza del puzle
urbano que le da servicio y al que da sentido.
sentido
Primero en Francia, la Ley núm. 91-662, de 13 de julio de 1991,
d’orientation pour la ville, proclamó el «droit a la ville», para cuya efectividad
los poderes públicos deben «asegurar a todos los habitantes de las ciudades
las condiciones de vida y de hábitat que favorezcan la cohesión social» para lo cual afirmó a la política urbana como un
elemento de la política de ordenación del territorio, declaró de interés nacional a la vivienda social y, entre otras cosas,
instituyó por primera vez un estándar de vivienda social obligatorio para todos los ayuntamientos de las aglomeraciones de
más de 200.000 habitantes. En Brasil, la citada Ley núm. 10.257, de 10 de julio de 2001 o Estatuto da Cidade, proclama en su
art. 2.1 como directriz general de la política urbana «garantizar el derecho a contar con ciudades sustentables, entendido como
el derecho a la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al transporte y a los servicios
públicos, al trabajo y al esparcimiento, para las generaciones futuras» (9) . Y en Ecuador, a continuación del derecho al hábitat
y la vivienda del art. 30, el art. 31 de la Constitución de Montecristi proclama el derecho a la ciudad en estos términos:

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«Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo los principios de
sustentabilidad, justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural. El
ejercicio del derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática de ésta, en la función social y ambiental de la
propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadanía.»

Tres elementos pueden destacarse de este supraconcepto del «derecho a la ciudad»: Uno es el derecho de disfrute general e
igualitario de los espacios públicos y demás dotaciones urbanas, para lo que el urbanismo debe garantizar su uso común. Otro
es el derecho de disfrute de una vivienda, puesto que la vivienda es el primer elemento constitutivo de la ciudad, (10) el
espacio en el que se desarrolla la intimidad individual y familiar y, por tanto, el espacio urbano más íntimamente conectado
con la dignidad de la persona y los derechos que le son inherentes. El tercer y último elemento a destacar serían los derechos
de participación de los ciudadanos en la ordenación y gestión de la ciudad. Repasemos brevemente su plasmación:
a) Disfrute del espacio público y las dotaciones urbanas
La ciudad como espacio cívico de convivencia, en el que los ciudadanos ejercen sus derechos con libertad de igualdad y
disfrutan de una calidad de vida adecuada a la dignidad de la persona, afronta las amenazas que representan tanto la «ciudad
privada» como su reverso de la «ciudad informal», que no son genuina ciudad sino más bien formas de asentamiento suburbano
de la población.
Frente a tales amenazas reacciona el legislador. El art. 82 de la Constitución Política de Colombia (CPC) proclama que
«es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular». (11) En España, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana también
vincula el derecho a la vivienda con el de «acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la
utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público, de acuerdo con la legislación
reguladora de la actividad de que se trate» [art. 5 b) LEsp 2015]. En Uruguay, la Ley proclama como principio rector «la
creación de condiciones para el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de vida digna, garantizando l a
accesibilidad a equipamientos y a los servicios públicos necesarios, así como el acceso equitativo a un hábitat adecuado» [art.
5 i) LUru 2008] y el correlativo derecho subjetivo de toda persona «al uso común y general de las redes viales, circulaciones
peatonales, ribera de los cursos de agua, zonas libres y de recreo —todas ellas públicas— y a acceder en condiciones no
discriminatorias a equipamientos y servicios de uso público, de acuerdo con las normas existentes, garantizándolo a aquellas
personas con capacidades diferentes» [art. 6 e)].
b) Disfrute de una vivienda digna y adecuada
Por otro lado, el derecho a la ciudad debe garantizar no sólo el acceso a los espacios públicos, sino también a los espacios
privativos donde se desarrolla la intimidad de la vida individual y familiar: las viviendas. En España, la vivienda es
proclamada en la Constitución como un derecho que traba directa y expresamente con la regulación de los usos del suelo al
servicio del interés general (art. 47 CEsp). La mayoría de los ordenamientos estudiados dedican cierta atención a la necesaria
coordinación entre las políticas de suelo y de vivienda y varios de ellos se valen al efecto de técnicas similares, como son
destinar a la vivienda social una calificación urbanística (arts. 8.7 y 15.3.2 LCol 1997) y/o establecer reservas de suelo para
ese fin en las actuaciones de urbanización de suelo [arts. 20.1.b) LEsp 2015, 92 LCol 1997, 42-B.V LBra 2001, 53 LUru 2008,
65 y 87 LEcu 2016].
c) Participación ciudadana
La ciudad no sólo es una obra o construcción, sino también un fenómeno o proceso socio-económico vivo, en continua
transformación. Y el derecho a la ciudad no ha de consistir sólo en derechos o facultades de disfrute, sino también de
participación en dicho proceso: si la ciudad es el hábitat de los ciudadanos y la ordenación y gestión urbanísticas son
funciones públicas, la participación en ellas es una manifestación nuclear de la participación en los asuntos públicos y, por
tanto, del status activae civitatis.
Tradicionalmente, esta participación ha adoptado modalidades formalizadas que no siempre garantizaban su eficacia: me
refiero, en particular, al trámite de información pública en los procedimientos de planificación territorial y urbana. Más
recientemente, el legislador ha tratado de vivificar la participación ciudadana en el urbanismo, ya sea adoptando garantías para
que la información pública fuera más amplia y eficaz, ya sea añadiéndole otras formas de participación directa, como las
audiencias o consultas públicas. Un ejemplo de lo primero lo tenemos en el art. 25 LEsp 2015, un paradigma de lo segundo, en
el Capítulo IV («da gestão democrática da cidade»), arts. 43 a 45, de la LBra 2001, que prevé, entre otros instrumentos, los
debates, audiencias y consultas públicas (12) , y una combinación de ambos, en el Proyecto de Ley chileno sobre
Transparencia del Mercado del Suelo e Incrementos de Valor por Ampliaciones del Límite Urbano, comentado más atrás.

IV. EQUIDISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS Y PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN

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LAS PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS

El principio de la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico es un corolario
de la concepción de la ordenación urbanística como una función pública, que atribuye el aprovechamiento urbanístico de los
terrenos. Este principio de justicia distributiva manda que el beneficio consistente en el aprovechamiento urbanístico no sólo
se reparta proporcionalmente, sino que también costee del mismo modo las cargas de la urbanización hasta donde lo establezca
el legislador sin arriesgar la viabilidad económica de la actuación urbanizadora. (13) Y entre tales cargas se incluyeron
primero (1.º) las de ejecución de las obras de urbanización y entrega obligatoria y gratuita de las dotaciones urbanas de ellas
resultantes, a las que la mayoría de los países estudiados han añadido también (2.º) la participación pública en la plusvalía, ya
sea mediante la entrega obligatoria y gratuita de los terrenos correspondientes a una parte proporcional del aprovechamiento o
mediante su pago en metálico.
En España (art. 47 CEsp) y en Colombia (art. 82 CPCol), la participación
pública en las plusvalías generadas por su actuación urbanística es un mandato
constitucional. (14)
Tampoco podemos caer
En ambos países y en Uruguay, además y con independencia de la exacción
inocentemente en la fiscal sobre las plusvalías inmobiliarias, esta participación se ha instrumentado
moda de la mediante la configuración de un deber urbanístico de la propiedad de «entregar»,
simplificación «transferir» o «ceder» unos terrenos con aprovechamiento lucrativo o su valor en
administrativa, que no dinero, (15) que quedan afectados a fines específicos de interés general (art. 85
LCol 1997). En el caso español, se trata del deber d e e n t r e g a r a l a
siempre nos trae Administración, con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de
simplicidad, sino a veces cargas de urbanización correspondiente a un porcentaje que determine la
simplismo legislación autonómica de entre el 5 y el 15 % de la edificabilidad media
ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en el que se
incluya a estos efectos [art. 18.1.b) LEsp 2015]. En Colombia, la determinación
del porcentaje de participación corresponde a los concejos municipales o
distritales y podrá oscilar entre el 30 y el 50 % de la plusvalía por metro cuadrado (art. 79 LCol 1997). También en Uruguay la
competencia de fijación de la participación en la plusvalía es municipal y el legislador se limita a fijar para ella unos mínimos,
según se trate del suelo potencialmente transformable (el 5 % de la edificabilidad total) o del suelo urbano incluido en áreas
de renovación, consolidación o reordenamiento (el 15 % del aumento de edificabilidad autorizada por el nuevo ordenamiento:
art. 46 LUru 2008). Este deber se suma al de entregar, asimismo, de forma obligatoria y gratuita el suelo destinado a dotaciones
públicas [arts. 18.1.a) LEsp 2015, 37 LCol 1997 y 42 b) LUru 2008].
Pero su forma de liquidación difiere. En España y Uruguay, ambos se cumplen de forma conjunta y sistemática en el seno
de unidades o perímetros de actuación, conforme al principio de distribución equitativa de beneficios y cargas entre todos los
propietarios afectados [arts. 9.6, 13.2.c) y 14 c) LEsp 2015, arts. 42 y 45 LUru 2008], mientras que en Colombia la
participación en la plusvalía sólo es exigible individualizadamente, en el momento de solicitar la licencia de obras, hacer
efectivo el cambio de uso del inmueble o transmitir su dominio (art. 83 LCol 1997). No es que Colombia desconozca el
principio de equidistribución (arts. 2.3 y 38 LCol 1997) (16) ni la ejecución sistemática del planeamiento mediante unidades
de actuación (art. 39), sino que no los aplica a estos concretos efectos.
También Brasil y Ecuador se han dotado de instrumentos urbanísticos tanto para la adquisición gratuita de las dotaciones
urbanas, (17) como para la participación pública en las plusvalías, pero bajo la modalidad de lo que denominan,
respectivamente, el otorgamiento oneroso del derecho de construir (18) y de las modificaciones de uso (arts. 28 a 31 LBra
2001) y la concesión onerosa de derechos (art. 72 LEcu 2016). (19) Es decir, en estos países también se distribuye
proporcionalmente entre propietarios y administración el aprovechamiento lucrativo atribuido al suelo por el plan, si bien en
lugar de «entregar», «transmitir» o «ceder» aquellos a ésta los terrenos correspondientes a su parte de aprovechamiento, ella
les «otorga» o «concede» el derecho a disfrutar del mayor aprovechamiento lucrativo atribuido por el plan (ya sea por
transformación del suelo, por cambio de uso o por aumento de la edificabilidad). Aunque la configuración jurídica de estas
técnicas sea diversa, su resultado económico puede ser similar e incluso equivalente.
Y en ambos casos, al igual que en todos los anteriores estudiados, los recursos generados mediante estas técnicas quedan
afectados a destinos de interés general determinados por la propia ley (arts. 31 LBra 2001 y 73 LEcu 2016).
En Chile, por último, no se contempla el rescate urbanístico de plusvalías (que se practica mediante instrumentos
tributarios (20) ) pero sí las cesiones obligatorias y gratuitas de terrenos dotacionales. (21) Además, las LChi 2001, 2007,
2014 y 2016 han modificado su Ley General de Urbanismo y Construcciones de 1976 para establecer lo que la última de las

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citadas denomina «un sistema de aporte al espacio público» recogido en la redacción actual de los arts. 51 c), 70, 134 y 135 y
170 a 186 LChi 1976. En virtud de este sistema: (a) En toda urbanización los propietarios deben ejecutar a su costa las obras
de urbanización y ceder obligatoria y gratuitamente para circulación, áreas verdes, actividades deportivas y recreativas y
equipamientos la superficie que determine la ordenanza general hasta un máximo del 44 % de la superficie total del terreno.
Así ha sido tradicionalmente. (22) Pero ahora (b) los proyectos de crecimiento urbano por densificación (23) deben realizar
aportes, sea mediante la cesión obligatoria y gratuita de suelo ya mencionada o sea mediante el pago equivalente al avalúo
fiscal del porcentaje de terreno a ceder, (24) para las infraestructuras previstas en el plan comunal de inversiones en
infraestructuras de movilidad y espacio público (art. 175); y todos los proyectos de crecimiento urbano, sea por extensión o
por densificación, deben además contemplar y ejecutar medidas de mitigación de su impacto sobre la movilidad local, cuando
éste sea relevante (art. 170).

V. RECAPITULACIÓN

Podría decirse, de forma muy resumida y algo esquemática, que las legislaciones de todos los países analizados han
avanzado en lo que va de siglo por el camino de la configuración (o la reafirmación) del urbanismo como una función pública
al servicio de intereses generales económicos, sociales y ambientales. Una función pública, por tanto, que delimita el
contenido de la propiedad del suelo y cuya eficacia demanda una articulación inspirada en el principio de desarrollo
sostenible. Aunque sus legislaciones han emprendido este camino desde puntos de partida muy diversos entre sí, siguiendo
sendas asimismo diferentes y a distintos ritmos, en este pequeño trabajo he intentado desvelar algunos puntos de conexión entre
todas ellas, que reflejan tanto divergencias como también notables confluencias que he intentado poner aquí en valor.
Ahora bien, estas confluencias admiten una lectura ambivalente. Positiva, si son un ejercicio sensato y fructífero d e
comparatismo. Negativa, si se quedan en una mera impostura intelectual del legislador. La legislación puede ser un poderoso
motor de cambio, pero para procurar eficazmente dicho cambio sirven menos la elevación de sus principios y la sofisticación
de sus técnicas que la adecuación a la ley de los medios de que disponen las administraciones urbanísticas para ejecutarla y de
la cultura del territorio que tiene la sociedad en la que ha de regir. Sin el cuidado de estos aspectos, sabemos por experiencia
que las leyes más avanzadas pueden mantenerse en vigor por décadas sin ser apenas aplicadas.
Es más, esta sofisticación debe cuidarse de no ser paralizante. Yo mismo he criticado en otro lugar el ensimismamiento
tecnocrático y la esclerosis institucional que ha alcanzado nuestro urbanismo (25) , por lo que no puedo aplaudir la
acumulación de nuevos trámites, nuevos instrumentos y nuevos requerimientos que dificulten aún más su comprensión, su
gestión y su necesaria adaptación al cambio. Pero tampoco podemos caer inocentemente en la moda de la simplificación
administrativa, que no siempre nos trae simplicidad, sino a veces simplismo. El urbanismo concierta los múltiples y diversos
intereses públicos y privados sobre la utilización del suelo, que es un recurso escaso, por lo que es complejo por naturaleza. Y
su orientación por el principio del desarrollo sostenible aporta una complejidad añadida. Sólo que esta complejidad debe
procurar abordarse e integrarse en la mirada holística que le es propia, en lugar de instrumentarse mediante una sucesión
acumulativa de aproximaciones —informes, planes, etc.— unidimensionales. Sólo así se logrará la deseable simplicidad de la
complejidad urbanística.

NOTAS

(1)
Sobre la Ley chilena, sus precedentes históricos, sus sucesivas modificaciones y sus carencias, puede consultarse José FERNÁNDEZ
RICHARD, «Síntesis de la evolución histórica experimentada por la legislación urbanística chilena», Revista de Derecho, n.o 28,
2012, págs. 51-7; y Enrique PETAR RAJEVIC MOSLER, para quien en 2000 todavía no existía en rigor un Derecho urbanístico
chileno («Derecho y legislación urbanística en Chile», Revista de Derecho Administrativo Económico, n.o 2, julio-diciembre 2000,
págs. 527-548) y diez años después, éste todavía se encontraba «en plena adolescencia» («El paulatino pero insuficiente desarrollo
del derecho urbanístico en Chile: en tránsito de la adolescencia a la madurez», Fórum de Direito Urbano e Ambiental, n.o 54, nov.-
dic. 2010, págs. 61-70). Sobre las principales instituciones del Derecho urbanístico chileno, Eduardo CORDERO, «Naturaleza,
contenido y principios del Derecho urbanístico chileno», Revista de Derecho, n.o 2, 2015, págs. 93-138.

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(2)
Sobre los fundamentos y la configuración legal y jurisprudencial del principio en España, me permito remitir al reciente estudio de
Marcos VAQUER, «La consolidación del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en la última década», Revista de
Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Especial 50 aniversario, n.o 311, enero-febrero 2017, págs. 499-525.

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(3) Sobre las «considerables» novedades de la Ley uruguaya de 2008 puede verse Juan Pedro URRUZOLA, «A propósito de la nueva Ley
de Ordenamiento Territorial y sus directrices nacionales», Pampa. Revista Interuniversitaria de Estudios Territoriales, n.o 5, 2009,
págs. 107-121. El autor destaca cuatro como «de enorme trascendencia»: la definición del ordenamiento territorial como una función
pública cuya finalidad es la mejora de la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso sustentable de
los recursos naturales y culturales; la incorporación del conjunto del territorio, urbano y rural, en los procesos de planificación
territorial; la regulación del ejercicio de los derechos de propiedad sobre el suelo en función del interés general; y la introducción de
un instrumento de conocimiento, pensamiento y planificación territorial a escala nacional (pág. 108), que centra su estudio.

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(4) La Ordenanza puede consultarse en http://www.minvu.cl/incjs/download.aspx?

glb_cod_nodo=20061113165715&hdd_nom_archivo=OGUC%20Marzo%202016.%20actualizada%20al%2021-04-2016.pdf

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(5) De ahí, por ejemplo, que la Unión Europea apueste por políticas urbanas integradas. En los términos de la Carta de Leipzig sobre
Ciudades Europeas Sostenibles de 2007: «Una política integrada de desarrollo urbano representa un proceso en el que se coordinan
los aspectos espaciales, sectoriales y temporales de las áreas clave de la política urbana.»

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(6) En español, puede consultarse Henri LEFEBVRE, El derecho a la ciudad, prólogo de Mario GAVIRIA, 4.ª ed., Barcelona, Ediciones
Península, 1978.

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(7) Ibid., págs. 135-138 (la cursiva en el original).

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(8) En el plano internacional y en el contexto del impulso de una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, puede verse Coalición
Internacional para el Hábitat, El derecho a la ciudad en el mundo. Compilación de documentos relevantes para el debate, Ciudad
de México, 2008.

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(9) Cito por la traducción española incluida en Raquel ROLNIK (coord.) et al., El estatuto de la ciudad. Nuevas herramientas para
garantizar el derecho a la ciudad en Brasil, Instituto Polis (www.polis.org.br).

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(10) Sobre la relación estructural y funcional entre vivienda y ciudad pueden recordarse las palabras clásicas de Ildefonso CERDÁ (Teoría
General de la Urbanización, Tomo I, Madrid, Imprenta Española, 1867, pág. 43): «La necesidad que tiene el hombre de un albergue
en todas las situaciones y circunstancias en que puede encontrarse, es el origen de la urbanización; y de ahí resulta que el albergue es
el primer elemento constitutivo de ésta. No es empero la urbanización misma, y dista mucho de serlo; como una gota de agua no es el
mar, que encierra en su seno inmensidad de millones de gotas. La urbanización es mucho más que un albergue, y aun más que muchos
albergues, sola y aisladamente considerados. La urbanización para ser tal, requiere un agrupamiento, más o menos bien organizado, de
albergues con el fin de que sus moradores puedan comunicarse entre sí y prestarse servicios recíprocos».

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(11) «La Constitución Política de 1991 le otorgó especial importancia al problema del ordenamiento físico-espacial urbano» y propició la
llamada «política urbana del salto social», que «buscaba que las ciudades se proyectaran como el sustrato espacial de las grandes
metas de tipo social y económico, y no como el resultado de la iniciativa liderada exclusivamente por el interés individual de los
propietarios de las tierras» y que fue impulsada por la Presidencia de Ernesto Samper, bajo la cual se promulgó la Ley 388 de 1997.
Felipe ARBOUIN-GÓMEZ, «Derecho urbanístico y desarrollo territorial colombiano. Evolución desde la colonia hasta nuestros
días», Vniversitas, n.o 124, enero-junio 2012, págs. 17-42.

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(12) La «democratización de las políticas urbanas» plasmada en el Estatuto de la Ciudad de 2001 fue fruto de un movimiento por la
reforma urbana desarrollado durante décadas desde comienzos de los años 80 del siglo pasado. Leonardo AVRITZER, «O Estatuto da
Cidade e a democratização das políticas urbanas no Brasil», Revista Crítica de Ciências Sociais, n.o 91, 2010, págs. 205-221.
Paradójicamente, se ha criticado recientemente la escasa conexión de la ley con la realidad social: «En quince años de vigencia, el
Estatuto aún no ha sido capaz de sobreponerse a la lógica reinante que guía la producción del espacio urbano. Se originó así una
paradoja visible entre la teoría y la práctica, entre la ley y la realidad social. La ciudad idealizada por el orden jurídico-urbanístico
brasileño no es la misma ciudad que la gente ve, oye y siente de forma cotidiana.» Claudio OLIVEIRA DE CARVALHO e Raoni
ANDRADE RODRÍGUES, «O Estatuto da Cidade e seus 15 Anos: opiniões novas na casa velha», Revista Paranaense de
Desenvolvimento, n.o 131, julio-diciembre 2016, págs. 53-65.

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(13) Marcos VAQUER, «Pasado, presente y futuro inmediato de la distribución de beneficios y cargas en el urbanismo español», Revista
de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.o 294, diciembre 2014, págs. 13-51.

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(14) En Colombia, la Sentencia C-517/2007 de la Corte Constitucional ha confirmado la «raigambre constitucional» de la participación en
la plusvalía, sobre cuya base ha sancionado la constitucionalidad de su regulación contenida en la LCol 1997.

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(15) En el caso colombiano, la ley prevé otras formas de pago de la participación, como son la atribución a la administración de una
participación accionarial en la empresa promotora de la actuación, la ejecución de obras de infraestructuras, servicios y
equipamientos o la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la plusvalía liquidada (art. 84 LCol
1997).

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(16) Sobre este particular, puede verse Augusto César PINTO CARRILLO, «La distribución equitativa de cargas y beneficios en Colombia:
y algunas referencias sobre la experiencia de Japón», Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, n.o 143, 2005, págs. 89-104.

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(17) En Brasil, desde la fecha del registro de la parcelación, pasan a integrar el dominio del municipio las vías y las plazas, los espacios
libres y las áreas destinadas a edificios públicos y otros equipamientos urbanos (art. 22 de la Ley n.o 6.766, de 19 de diciembre de
1979, sobre la Parcelación del Suelo Urbano). Ecuador tiene establecido el deber de la ejecución y cesión obligatoria y gratuita de
las obras de urbanización, viario y áreas verdes y comunitarias, no pudiendo exceder el total a ceder del 35 % del área útil urbanizable,
ni las áreas verdes y comunitarias a ceder ser inferiores al 15 %, cuyo 50 % debe a su vez destinarse exclusivamente a áreas verdes
(disp. ref. 1.ª.4 y 5 LEcu 2016).

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(18) De conformidad con lo dispuesto en el art. 28 LBra 2001, «el plan director podrá establecer áreas en las cuales el derecho de
construir podrá ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento básico adoptado, mediante el otorgamiento de una
contrapartida por parte del beneficiario.» El «coeficiente de aprovechamiento es la relación entre el área edificable y el área del
terreno» y puede ser único para todo el suelo urbano o diferente para áreas específicas delimitadas por el plan. Esta adquisición
onerosa de aprovechamiento es todavía más abierta en el caso particular de las «operaciones urbanas consorciadas», en las que se
«podrá prever que el Municipio emita una cantidad determinada de certificados de potencial adicional de construcción, que serán
enajenados en subasta pública o utilizados directamente en el pago de las obras necesarias a la propia operación.» (art. 34).

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(19) Además de los instrumentos tributarios concurrentes. En Ecuador, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos de 2016 ha creado un impuesto sobre el valor especulativo del suelo en la transferencia de bienes
inmuebles, cuyo hecho imponible es la transferencia de dominio de bienes inmuebles que dé lugar a una «ganancia extraordinaria».

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(20) El art. 4 del Proyecto de Ley sobre Transparencia del Mercado del Suelo e Incrementos de Valor por Ampliaciones del Límite Urbano
(al que ya me he referido más atrás) tiene por objeto la aprobación de una nueva Ley sobre Incrementos de Valor por Ampliaciones de
los Límites Urbanos, que refuerza este régimen fiscal y grava «con una tasa de 10%, la parte del mayor valor obtenido en aquellas
enajenaciones a título oneroso de bienes raíces situados en Chile, derechos reales constituidos en ellos, o de cuotas poseídas en
comunidad respecto de tales bienes, que se encuentren en zonas incluidas en un proceso de ampliación del límite urbano», al decir de
su art. 1.º.

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(21) El Tribunal Constitucional chileno, en su Sentencia N.o Rol 253, de 15 de abril de 1997, confirmó la constitucionalidad de esta
técnica al entender que no viola el derecho de propiedad, porque «lejos de constituir un daño patrimonial para el dueño, procura un
beneficio pecuniario para él, pues el valor de los terrenos urbanizados es superior al valor de dichos terrenos sin urbanizar,
incluyendo por cierto, en este último, los costos que demanda la urbanización tanto por la ejecución de las obras respectivas como
aquellos que derivan de la pérdida de superficie por las cesiones gratuitas. Esta es una realidad constitutiva de un hecho público y
notorio que no se puede ignorar».

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(22) Téngase en cuenta que «en Chile no se contemplan sistemas de ejecución sistemática del planeamiento, de manera que su aplicación
se realiza solo de forma asistemática» y «para la ejecución del plan es requisito sine qua non tener la calidad de propietario o
contar con el asentimiento de los propietarios, con el objeto de llevar adelante las obras de urbanización, cediendo el suelo para las
dotaciones (viales, áreas verdes, etc.)». Eduardo Cordero, «Naturaleza …», op. cit., págs. 114-115.

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(23) Crecimiento urbano por extensión es «el proceso que incorpora nuevo suelo urbanizado a consecuencia de un loteo» y crecimiento
urbano por densificación, «el proceso que incrementa la intensidad de ocupación del suelo, sea como consecuencia del aumento de
sus habitantes, ocupantes o edificación» (art. 169 LChi 1976, introducido por la LChi 2016). Nótese la correspondencia de estas
categorías con las actuaciones de nueva urbanización y las actuaciones de transformación urbanística sobre el medio urbano, ya sean
de reforma o renovación de la urbanización ya de dotación, de la Ley española (art. 7 LEsp 2015).

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(24) Los aportes recaudados por el municipio debe «mantenerlos en una cuenta especial y separada del resto del presupuesto municipal»,
por estar destinada única y exclusivamente a los fines determinados por la ley (art. 180 LChi 1976, introducido por la LChi 2016),
que son eminentemente de ejecución o costeamiento de las infraestructuras de movilidad y espacio público, un régimen que nos
evoca el tratamiento de los patrimonios públicos de suelo como patrimonios separados y afectos a determinados fines de interés
general en la Ley española (art. 51.2 y 52.1 LEsp 2015).

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(25) Marcos VAQUER, «El desgobierno del territorio», en José Luis PIÑAR MAÑAS, coord., Crisis económica y crisis del Estado de
bienestar. El papel del Derecho administrativo (Actas del XIX Congreso Ítalo-Español de Profesores de Derecho administrativo),
Madrid, Reus, 2013, págs. 257-294.

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