Informe Especial
Sistema Penitenciario
Apuntes sobre el régimen disciplinario en la carrera
especial pública penitenciaria
índice
I. Presentación del tema
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II. Sobre vulneración del debido procedi-
miento administrativo
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III. Sobre vulneración del principio de seguri-
dad jurídica
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IV. Sobre prescripción de acción disciplinaria
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
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(*) Abogado por la Pontificia Universidad Católica
del Perú, con especialización en administración
y gestión pública. Actualmente, se desempeña
como Asesor de la Presidencia Ejecutiva de la
Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR,
habiendo asumido también las funciones
de Gerente de Desarrollo de Capacidades y
Rendimiento (e), Jefe de la Oficina de Asesoría
Jurídica (e) y Secretario Técnico del Tribunal del
Servicio Civil (e). Previamente, ha sido Asesor de
Alta Dirección para los Ministerios de Defensa,
Mujer y Desarrollo Social y Agricultura.
Junio de 2012
Resumen Ejecutivo
El presente artículo es abordado a partir de lo dispuesto en la Ley N° 29709, Ley de la Carrera
Especial Pública Penitenciaria, dada la naturaleza especial que tiene el servicio penitenciario
(por las dificultades y riesgos que sus operadores asumen a diario).
I. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Existen diferentes posturas en relación a
la conveniencia o no de tener una o varias
carreras en la Administración Pública. Sin
duda, la apuesta debe ir por la construcción
de un Servicio Civil que reconozca y unifor-
mice los distintos regímenes laborales exis-
tentes, generando un marco normativo que
desarrolle, de manera integral y sistemática,
el ingreso al Estado, el pago de retribucio-
nes, la evaluación y progresión, el régimen
disciplinario y las causas que determinen la
culminación de la relación de trabajo.
Ahora bien, también es cierto que en la
construcción de este nuevo Servicio Civil se
debe tener en consideración las característi-
cas particulares de determinadas relaciones
de trabajo. Así, por ejemplo, tenemos los
casos de los bomberos, los profesionales de
la salud, los profesores, los servidores peni-
tenciarios, entre otros.
La dación de la Ley Nº 29709, Ley de la
Carrera Especial Pública Penitenciaria, se da
justamente atendiendo la naturaleza espe-
cial que tiene el servicio penitenciario.
Las dificultades y riesgos que asumen a
diario sus operadores hace que la regula-
ción de sus derechos y obligaciones tenga
un toque diferenciador de los regímenes
laborales clásicos.
El régimen disciplinario previsto para la
carrera especial pública penitenciaria apor-
ta, en la tipificación de las faltas, materias de
sanción leves, graves y muy graves, contri-
buyendo, de esta manera, a hacer más pre-
decible las consecuencias del incumplimien-
to de las obligaciones propias de la función
penitenciaria(1). Asimismo, se define las san-
ciones a imponerse(2).
Por otro lado, se establece que las san-
ciones previstas por la comisión de faltas
graves y muy graves se imponen a través
José Valdivia Morón(*)
de un proceso administrativo disciplinario.
No obstante, las sanciones previstas por la
comisión de faltas leves (amonestación es-
crita) y aquellas que no ameriten suspensión
mayor a treinta días (suspensión) se aplican
de manera directa, sin un proceso adminis-
trativo disciplinario previo.
Sobre las sanciones disciplinarias con o
sin proceso administrativo previo, el Regla-
mento de la Ley Nº 29709 deberá buscar que
se garantice el principio del debido procedi-
miento administrativo regulado en numeral
1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la
Ley Nº 27444, que señala: “Los administra-
dos gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento admi-
nistrativo, que comprende el derecho a ex-
poner sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada
y fundada en derecho (..)”.
Cabe destacar que un reciente pro-
nunciamiento del Tribunal del Servicio
Civil, en la Resolución de Sala Plena Nº
001-2012-SERVIR/TSC, publicada el 18 de
mayo de 2012, en el Diario Oficial El Pe-
ruano, ha establecido como precedentes
administrativos de observancia obligatoria
para los órganos componentes del Siste-
ma Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos(3), los fundamentos 21, 22, 23, 24
y 26 de la citada resolución. Así, los funda-
mentos 22, 23 y 24 señalan:
“(..) Si bien el Decreto Legislativo Nº 276
y su Reglamento no han regulado de
forma expresa la obligación de las en-
tidades estatales de solicitar descargos
al personal a su servicio respecto de las
presuntas faltas que les son imputadas
antes de la aplicación de sanciones de
amonestación o de suspensión; éstas
están obligadas a respetar el mandato
dispuesto en el numeral 14 del artículo
139º de la Constitución Política del Perú
de 1993, que señala que nadie puede ser
privado del derecho de defensa.

Por tal razón, para esta Sala Plena, todo
procedimiento administrativo que tenga
como derrotero la identificación de res-
ponsabilidades administrativas y que even-
tualmente conlleve la aplicación de una
sanción disciplinaria; necesariamente debe
implicar la oportunidad de presentación
de descargos en un plazo razonable y de
forma previa a la aplicación de la sanción, a
efectos de garantizar el derecho de defen-
sa y el derecho al debido procedimiento
del administrado sometido a la potestad
disciplinaria de su empleador.
Partiendo de estas consideraciones, se
debe concluir que todo procedimiento
disciplinario tiene como presupuesto de
validez la comunicación escrita de los
cargos imputados a un administrado por
parte de su entidad empleadora, con la
necesaria descripción de los hechos que
se le imputan y la mención exacta de las
normas que presuntamente ha vulnera-
do con su actuación, así como la opor-
tunidad de presentación de descargos
dentro de un plazo razonable y de forma
previa a la aplicación de la sanción.(…)
La carrera especial pública penitenciaria,
introduce una novedad, en relación a los
regímenes disciplinarios del Decreto Legis-
lativo Nº 276 y 728, al tener dos tipos de
órganos de disciplina: 1) Los órganos de in-
vestigación (Oficina de Asuntos Internos del
INPE o el órgano que haga sus veces en las
oficinas regionales); y, 2) Los órganos de de-
cisión (Tribunal Disciplinario del INPE).
Al respecto, si bien el precedente de ob-
servancia desarrollado por el Tribunal del Ser-
vicio Civil es aplicable al régimen del Decreto
Legislativo Nº 276, los argumentos expuestos
por el mismo deben ser considerados al mo-
mento de reglamentar la Ley Nº 29079, en lo
relativo a los órganos de disciplina, más aun
considerando que se trata del cumplimiento
de un principio constitucional.
Además, debe tenerse en cuenta que la
nueva carrera especial pública penitenciaria
establece que el servidor penitenciario que
no se encuentre conforme con la sanción en
primera instancia podrá interponer recurso
de apelación ante el Tribunal del Servicio Ci-
vil, última instancia administrativa, regulado
por el Decreto Legislativo Nº 1023 y por el
Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM.
Sobre el particular, vale la pena hacer
referencia a algunos pronunciamientos del
Tribunal, para algunos casos referidos al Ins-
tituto Nacional Penitenciario:
II. Sobre vulneración del debido
procedimiento administrativo
La Resolución Nº 12350-2012-SERVIR/
TSC-Primera Sala, declara la nulidad de la
Resolución Secretarial del Instituto Nacional
Penitenciario Nº 084-2010-INPE/SG y de la
Resolución de Consejo Nacional Penitencia-
rio Nº 361-2011-INPE/P-CNP, mediante la
cual se sanciona a un servidor del Estable-
cimiento Penal “Miguel Castro Castro” con
cese temporal de seis (6) meses sin goce de
remuneraciones, porque habría presentado
un certificado de incapacidad temporal falso,
con al finalidad de justificar su inasistencia y
evitar el descuento en su remuneración.
El Tribunal, al resolver el caso, señala que
en el procedimiento administrativo disci-
plinario que motivó la sanción, se aplicaron
tanto las normas correspondientes al Decreto
Legislativo Nº 276, así como las disposiciones
previstas en la Ley Nº 27815, Ley del Código
de Ética de la Función Pública. En ese sentido,
el Tribunal considera que se ha vulnerado el
derecho al debido procedimiento administra-
tivo, al haber aplicado a un caso dos normas
de naturaleza distinta para la tipificación de
un mismo acto, lo que motivo no tener un
adecuado ejercicio del derecho a la defensa.
El Tribunal, al declarar la nulidad, dispone que
el Instituto Nacional Penitenciario opte por la
aplicación de una de las normas (Decreto Le-
gislativo Nº 276 o Ley Nº 27815), atendiendo
a la naturaleza de la falta cometida.
III. Sobre vulneración del principio
de seguridad jurídica
La Resolución Nº 6937-2011-SERVIR/
TSC-Segunda Sala, declara fundado el recur-
so de apelación presentado contra la Reso-
lución de Consejo Nacional Penitenciario Nº
108-2010-INPE/P-CNP, a través de la cual se
sanciona a la Directora del Penal de Mujeres
de Chorrillos que también era Presidenta del
Consejo Técnico Penitenciario con suspensión
por tres (3) días sin goce de remuneraciones,
por haber autorizado, junto con los demás
miembros del Consejo Técnico Penitenciario,
el ingreso de productos de belleza, tarjetas
telefónicas y otros para la venta en los Kioskos
del Penal, sin contar con los informes técnicos
correspondientes, habiendo transgredido el
Reglamento del Código de Ejecución Penal.
El Tribunal, al analizar el caso, señala que
los hechos materia de sanción a la Directora
del Penal y Presidenta del Consejo Técnico
Penitenciario fueron los mismos imputados
a los demás miembros del Consejo, quienes
habían sido absueltos, no desprendiéndose
de la resolución impugnada existencia de una
mayor responsabilidad de la impugnante por
su condición de Directora del Penal y Presi-
denta del Consejo Técnico Penitenciario.
Manifiesta el Tribunal, en uno de sus
fundamentos, que “la seguridad jurídica es
un principio constitucional implícito, que no
únicamente se encuentra dentro del ámbito
administrativo, sino además recorre todo el
ordenamiento jurídico, otorgando predicti-
bilidad a las conductas realizadas por todos
los poderes públicos”.
Lo relevante en este pronunciamiento es
el señalamiento de la predictibilidad en las
decisiones que se adopten en la administra-
ción pública; es decir que, las decisiones que
se tomen sean predecibles.
Informe Especial
IV. Sobre prescripción de acción
disciplinaria
La Resolución Nº 1304-2010-SERVIR/
TSC-Primera Sala, declara fundado el re-
curso de apelación interpuesto por una
servidora penitenciaria contra la Resolu-
ción de Consejo Nacional Penitenciario
Nº 151-2010-INPE/P-CNP, emitida por el
Presidente del Consejo Nacional Peniten-
ciario del INPE, que impone una sanción de
suspensión por quince (15) días sin goce de
remuneraciones a la impugnante, al haber
prescrito el plazo para el inicio del proceso
administrativo disciplinario.
Para resolver el caso, el Tribunal se ampa-
ra en lo establecido en el Decreto Supremo
Nº 005-90 PCM, que aprueba el Reglamento
del Decreto Legislativo Nº 276, el mismo que
en su artículo 173º señala que: “El proceso
administrativo disciplinario deberá iniciarse
en el plazo no mayor de un año (1) contado a
partir del momento en que la autoridad com-
petente tenga conocimiento de la comisión
de la falta disciplinaria, bajo responsabilidad
de la citada autoridad. En caso contrario, se
declarará prescrita la acción sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubiere lugar.”
Finalmente, considerando las particulari-
dades del régimen disciplinario en la carrera
especial penitenciaria se debe tener especial
cuidado en la aplicación del principio de in-
mediatez en las sanciones del empleador
ante el incumplimiento de alguna obligación.
Al respecto, el Tribunal del Servicio Civil
también se ha pronunciado a través de la Re-
solución de Sala Plena Nº 003-2010-SERVIR-
TSC. En ella, se fijan los siguientes criterios:
“(..) (i) El inicio de los procesos disciplinarios
tan pronto la entidad tenga conocimiento
de la falta y con la oportunidad necesaria
para garantizar el respeto de los derechos
y garantía del debido procedimiento admi-
nistrativo y la eficacia de la potestad inqui-
sitiva de la Administración para conocer los
hechos que motivan la investigación.
(ii) El ejercicio diligente de las potestades
otorgadas a los órganos de gestión de
personal o a las comisiones permanentes
de procesos disciplinarios, de acuerdo
con la gravedad de la falta.
(iii) El cumplimiento estricto de los plazos
máximos de duración del proceso discipli-
nario que correspondan a cada régimen la-
boral y, ante su inexistencia, la adecuación
de sus pasos a los términos estrictamente
necesarios para cumplir su finalidad.
(iv) La inclusión en la motivación de los actos
administrativos de las razones que causa-
ron la demora en la tramitación de los pro-
cedimientos que les dieron origen, en caso
de haberse producido tales dilaciones.
(v) La comunicación y procesamiento de las
dilaciones injustificadas a los órganos
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institucionales correspondientes para
que determinen responsabilidades y apli-
quen las sanciones a que hubiere lugar.
(vi) La adopción de acciones tendientes a que
los procesos disciplinarios sean ventilados
con celeridad, oportunidad y eficacia.(…)”
Ahora bien, si bien la carrera especial pú-
blica penitenciaria nace ante una necesidad
real producto del incremento delincuencial,
la inseguridad ciudadana y la sobrepoblación
de los establecimientos penitenciarios, no de-
bemos perder de vista la construcción de un
marco normativo único para las personas que
prestan servicios en la Administración Pública,
marco normativo, que desde luego, además de
ser gradual deberá tener en cuenta las particu-
laridades propias de la variedad de actores que
cumplen una función pública en el Estado.
NOTAS:---------------––––––-
(1) Ley Nº 27444. “Artículo 230º. Principios de la
Potestad Sancionadora Administrativa
La potestad sancionadora de todas las en-
tidades está regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:
(…) 4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas
sancionables administrativamente las infrac-
ciones previstas expresamente en normas
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con rango de ley mediante su tipificación
como tales, sin admitir interpretación ex-
tensiva o analogía. Las disposiciones regla-
mentarias de desarrollo pueden especificar
o graduar aquellas dirigidas a identificar
las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en
que la ley permita tipificar por vía reglamen-
taria.(…)”
(2) Ley Nº 29709. “Artículo 50º. Clases de sanciones
Las sanciones que se imponen son las si-
guientes:
1. Amonestación. Es la sanción escrita que
consiste en la llamada de atención, de ca-
rácter reflexivo, que se impone al servidor
penitenciario. Se registra en la foja de servicio
del infractor.
2. Suspensión. Es la sanción que se impone
al servidor penitenciario mediante la cual se
le separa de sus labores sin goce de remu-
neraciones desde un día hasta un máximo de
treinta días calendario. Se registra en la foja
de servicio.
3. Cese temporal. Es la sanción que se
impone al servidor penitenciario mediante
la cual se le separa de sus labores sin goce
de remuneraciones por un plazo mayor a
treinta días calendario hasta doce meses.
Se aplica previo proceso administrativo-
disciplinario.
4. Destitución. Es la sanción que se impone al
servidor penitenciario e implica la separación
definitiva de la institución. Se registra en el
Registro Nacional de Sanciones de Destitu-
ción y Despido (RNSDD). Se aplica previo
proceso administrativo-disciplinario. (…)”
(3) De acuerdo a lo establecido por el artículo
3º del Decreto Legislativo Nº 1023, El Siste-
ma Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos se aplica a todas las entidades
de la Administración Pública señaladas en
el artículo III del Título Preliminar de la Ley
Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, de
conformidad con la Constitución Política del
Perú y la ley.
Estas son:
– El Poder Legislativo, conforme a la Cons-
titución y al Reglamento del Congreso de
la República.
– El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos
públicos descentralizados, proyectos espe-
ciales y, en general, cualquier otra entidad
perteneciente a este Poder.
– El Poder Judicial, conforme a lo estipulado
en su ley orgánica.
– Los Gobiernos Regionales, sus órganos y
entidades.
– Los Gobiernos Locales, sus  órganos y
entidades.
– Los organismos constitucionales autó-
nomos.