Sistemas Administrativos E
Sistema Nacional de Control
La Configuración de la Responsabilidad
índice
1. Introducción
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
2. La responsabilidad administrativa funcional
solo puede ser identificada en un informe
de control gubernamental
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
3. El informe de control es el resultado de una
accion de control gubernamental
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
4. La identificación de la responsabilidad ad-
ministrativa funcional debe ser realizada
conforme a un debido proceso de control.
Las normas de auditoría gubernamental re-
gulan el debido proceso de control
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
––––––––––––
(*) Abogado, Especialista en Derecho Civil y Ad-
ministrativo. Universidad Nacional Federico
Villarreal. Estudios de Especialización en Con-
trol y Evaluación de la Acción Administrativa,
Instituto Internacional de Administración Pú-
blica (París – Francia). Egresado de la Maestría
en Derecho Civil de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Egresado del Programa de
“Gerencia en la Administración Pública” de
ESAN. Arbitro PUCP. Arbitro del Colegio de
Abogados de Lima.
(**) El presente trabajo esta dedicado al Ingeniero
Hortencio Vega Vega quien en múltiples opor-
tunidades nos brindo acogedora posada en su
inolvidable parcela ubicada en la Colonización
San Lorenzo, Piura – Perú.
Administrativa Funcional
Resumen Ejecutivo
" Es, entonces, en el “informe administrativo” donde se ubica la identificación de las presuntas
“Responsabilidades Administrativas Funcionales”, y el Informe Especial está reservado a las
presuntas responsabilidades civiles o penales".
1. INTRODUCCIÓN
El 07 de diciembre del 2010 se publicó
en el diario oficial El Peruano la Ley Nº29622
– Ley que modifica la Ley Nº 27785, Ley Or-
gánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República,
y amplia las facultades en el proceso para
sancionar en materia de responsabilidad ad-
ministrativa funcional, lo que ha motivado
un interés generalizado en el sector público
por conocer las especiales características de
la Responsabilidad Administrativa Funcional,
teniendo en consideración que a partir de la
vigencia de la Ley Nº 29622 (prevista según
su Primera Disposición Complementaria Fi-
nal para que se inicie en un plazo de ciento
veinte (120) días a partir del día siguiente
de su publicación; esto es, el 06 de abril del
2011), la determinación de la responsabili-
dad administrativa funcional por conductas
infractoras graves o muy graves, será efec-
tuada en primera instancia por órganos de
la Contraloría General de la República y en
segunda y definitiva instancia por un Tribu-
nal (actualmente ya constituido) denomina-
do Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas, quedando en los Titulares
de las Entidades Públicas únicamente la de-
terminación de la responsabilidad adminis-
trativa funcional por conductas infractoras
“leves” o que no se encuadran dentro de las
calificadas como graves o muy graves.
Por tanto en el presente artículo se preten-
de efectuar un estudio sumario de la configu-
ración (1) de la Responsabilidad Administrativa
Funcional tal y como se encuentra establecida
en la normativa de control gubernamental
vigente; incluyendo el Reglamento de la Ley
Nº  29622 – “Reglamento de infracciones y
sanciones para la responsabilidad administra-
tiva funcional derivada de los informes emi-
tidos por los órganos del Sistema Nacional
de Control”, aprobado por Decreto Supremo
Nº  023-2011-PCM y publicado en el Diario
Jorge León Flores(*) (**)
Oficial El Peruano, el 18 de marzo del 2011; y
la Directiva Nº 008-2011-CG/GDES “Procedi-
miento Administrativo Sancionador por Res-
ponsabilidad Administrativa Funcional”, emi-
tida por la Contraloría General de la República
con Resolución de Contraloria Nº 333-2011-
CG de 21 de noviembre del 2011.
Debe resaltarse la importancia de conocer
las especiales características que definen a la
“Responsabilidad Administrativa Funcional”
en nuestro país, categoría que ha evoluciona-
do en los últimos cuarenta años hasta lograr
adquirir con la Ley Nº 29622 una identidad
propia, a fin que su aplicación pueda real-
mente contribuir a una efectiva lucha contra
la corrupción. Para ello debemos indicar que
la definición de Responsabilidad Administra-
tiva Funcional que esta comprendida en la
Novena Disposición Final de la Ley Nº 27785
es incompleta por que solo hace referencia
a que los servidores y funcionarios públicos
para incurrir en responsabilidad administra-
tiva funcional deben contravenir el ordena-
miento jurídico administrativo y las normas
internas de la entidad a la que pertenecen,
o desarrollar una deficiente gestión, siempre
y cuando en la entidad se hayan aprobado
mecanismos objetivos o indicadores de me-
dición de eficiencia, previamente a la confi-
guración de la responsabilidad (2); por lo que
se requiere acudir a las demás disposiciones
de la Ley Nº 27785 y a las Normas de Au-
ditoría Gubernamental que complementan
la regulación vigente de la Responsabilidad
Administrativa Funcional, para superar este
espejismo jurídico que nos induce a pensar
que para configurarse la Responsabilidad
Administrativa Funcional basta con quebran-
tar el ordenamiento jurídico administrativo
con una conducta dolosa o culposa.
Es necesario precisar que para que se
configure la Responsabilidad Administrativa
Funcional debe existir previamente una “Ob-
servación de Auditoría” contenida en un In-
Setiembre de 2012 E11
 E Sistemas Administrativos
forme de Control emitido por una Comisión
de Auditoría debidamente acreditada por un
órgano del Sistema Nacional de Control, sis-
tema que está conformado por la Contraloría
General de la Republica, los Órganos de Con-
trol Institucional y las Sociedades de Audito-
ría acreditadas por la Contraloría General de
la Republica. La “Observación de Auditoría”
consta de cuatro elementos esenciales: la
Condición, el Criterio, el Efecto y la Causa.
Pero para que se configure esta “Obser-
vación de Auditoría”, de la cual se deriva la
Responsabilidad Administrativa Funcional,
previamente debe notificarse el “Hallazgo
de Auditoría” a los funcionarios, ex funcio-
narios, servidores y ex servidores, implicados
en la presunta desviación (3), a fin que pue-
dan formular sus aclaraciones y comentarios
sobre el particular. El “Hallazgo de Auditoría”
constituye una presunta desviación identifi-
cada por la Comisión de Auditoría, que debe
ser comunicado a los rindentes por lo menos
con tres elementos: la Condición, el Criterio
y el Efecto. Solo en caso que como resultado
de la evaluación de las aclaraciones y co-
mentarios formulados subsistan los hechos
presuntamente irregulares comunicados, el
“Hallazgo de Auditoría” se convertirá en una
“Observación de Auditoría”, y en tal calidad
se incorporara en el respectivo Informe de
Control. Y es a partir de esta “Observación
de Auditoría” que se deriva la Responsabili-
dad Administrativa Funcional.
Es pertinente aclarar asimismo que en
el Informe de Control lo que se establece o
identifica es una “presunta” Responsabilidad
Administrativa Funcional, aun cuando por lo
general no se precise esta calidad de presunta.
Es recién en el Proceso Administrativo
Sancionador por responsabilidad administra-
tiva funcional (4), instruido por la Contraloría
General de la Republica, para el caso de las
infracciones “graves” o “muy graves”, en que
se va a determinar la existencia o no de la
Responsabilidad Administrativa Funcional.
De otro lado, en el caso de las infraccio-
nes “leves” es el Titular de la Entidad, el que
previo debido proceso, determinara la exis-
tencia o no de la Responsabilidad Adminis-
trativa Funcional (5).
Cabe subrayar que la Responsabilidad
Administrativa Funcional es independiente
de la Responsabilidad Civil o Penal que por
los mismos hechos pudieran generarse.
2. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRA-
TIVA FUNCIONAL SOLO PUEDE SER
IDENTIFICADA EN UN INFORME DE
CONTROL GUBERNAMENTAL
En efecto, conforme lo establecía el ar-
tículo 11º de la Ley Nº 27785 – Ley Orgáni-
ca del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República, antes de
ser modificado por el artículo 2º de la Ley Nº
29622: “Las acciones de control que efectúen
los órganos del Sistema no serán concluidas
E12 Setiembre de 2012
sin que se otorgue al personal responsable
comprendido en ellas, la oportunidad de co-
nocer y hacer sus comentarios y aclaraciones
sobre los hallazgos en que estuvieren incur-
sos, salvo en los casos justificados señalados
en las normas reglamentarias. Cuando en el
informe respectivo, se identifiquen responsa-
bilidades, sean estas de naturaleza adminis-
trativa funcional, civil o penal, las autoridades
institucionales y aquellas competentes de
acuerdo a Ley, adoptaran inmediatamente
las acciones para el deslinde de la responsa-
bilidad administrativa funcional y aplicación
de la respectiva sanción, e iniciaran, ante el
fuero respectivo, aquellas de orden legal,
que consecuentemente correspondan a la
responsabilidad señalada. Las sanciones se
imponen por el Titular de la entidad y, res-
pecto de éste en su caso, por el organismo
o sector jerárquico superior o el llamado por
ley”; este enunciado implica que la respon-
sabilidad administrativa funcional solo puede
ser identificada en un informe de control gu-
bernamental, previa acción de control, que
puede ser: una auditoría financiera, una au-
ditoría de gestión o un informe especial (6).
Ello guarda coherencia con lo establecido
en el artículo 15º literal e) y f) que establecen:
“Artículo 15º.- Atribuciones del sistema: …e)
Exigir a los funcionarios y servidores públicos
la plena responsabilidad por sus actos en la
función que desempeñan, identificando el
tipo de responsabilidad incurrida, sea admi-
nistrativa funcional, civil o penal y recomen-
dando la adopción de las acciones preven-
tivas y correctivas necesarias para su imple-
mentación. Para la adecuada identificación de
la responsabilidad en que hubieren incurrido
funcionarios y servidores públicos, se deberá
tener en cuenta cuando menos las pautas de:
identificación del deber incumplido, reser-
va, presunción de licitud, relación causal, las
cuales serán desarrolladas por la Contraloría
General. f) Emitir, como resultado de las ac-
ciones de control efectuadas, los Informes
respectivos con el debido sustento técnico
legal, constituyendo prueba pre-constituida
para el inicio de las acciones administrativas
y/o legales que sean recomendadas en di-
chos informes. En el caso de que los informes
generados de una acción de control cuenten
con la participación del Ministerio Público y/o
la Policía Nacional, no corresponderá abrir in-
vestigación policial o indagatoria previa, así
como solicitar u ordenar de oficio la actua-
ción de pericias contables.”
Esta afirmación que la responsabilidad
administrativa funcional solo puede ser
identificada en un informe de control guber-
namental se mantiene inalterable con el nue-
vo texto del artículo 11º de la Ley Nº 27785,
que introduce la modificación aprobada
por el artículo 2º de la Ley Nº 29622, que
establece: “Artículo 11.- Responsabilidades y
sanciones derivadas del proceso de control:
Para la determinación de responsabilidades
derivadas de la acción de control, deberá
brindarse a las personas comprendidas en el
procedimiento, la oportunidad de conocer y
hacer sus comentarios o aclaraciones sobre
los fundamentos correspondientes que se
hayan considerado, salvo en los casos justifi-
cados señalados en las normas reglamenta-
rias. Cuando se identifique responsabilidad
administrativa funcional, la Contraloría Ge-
neral adoptará las acciones para la determi-
nación de responsabilidad y la imposición de
la respectiva sanción, conforme a las atribu-
ciones establecidas en la presente Ley. Por
otro lado, de identificarse responsabilidades
de tipo civil o penal, las autoridades com-
petentes, de acuerdo a ley, iniciaran ante el
fuero respectivo aquellas acciones de orden
legal que correspondan a dichas responsa-
bilidades. En el caso de responsabilidades
de naturaleza penal, el jefe del Órgano de
Auditoría Interna comunicará sobre las res-
ponsabilidades simultáneamente al procu-
rador público para que este último accione
cuando el titular de la entidad no haya cum-
plido con actuar inmediatamente de tomado
conocimiento de dichas irregularidades. La
ejecución de las sanciones por responsabi-
lidad administrativa funcional impuestas por
la Contraloría General o el Tribunal Superior
de Responsabilidades Administrativas son
de obligatorio cumplimiento por los titula-
res de las entidades, en un plazo máximo de
cuarenta y cinco (45) días calendario, bajo
responsabilidad del mismo”.
Aun cuando debo reconocer que para
una mayor claridad se debió precisar en di-
cho texto, como se hacia en el anterior (ver
referencia a “informe respectivo”), que la
identificación de responsabilidades se reali-
za en el informe de control gubernamental
que corresponde según la naturaleza de la
responsabilidad que se identifica: en el in-
forme de control “administrativo”, cuando
se trata de responsabilidad administrativa
funcional; o en el informe de control “espe-
cial”, cuando se tratan de responsabilidades
penales o civiles.
3. EL INFORME DE CONTROL ES EL RE-
SULTADO DE UNA ACCION DE CON-
TROL GUBERNAMENTAL
El artículo 10º de la Ley Nº 27785 – Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control
y de la Contraloría General de la República
define las principales características de la
acción de control: “Artículo 10º.- Acción de
control: la acción de control es la herramien-
ta esencial del Sistema, por la cual el per-
sonal técnico de sus órganos conformantes,
mediante la aplicación de las normas, proce-
dimientos y principios que regulan el control
gubernamental, efectúa la verificación y eva-
luación, objetiva y sistemática, de los actos
y resultados producidos por la entidad en la
gestión y ejecución de los recursos, bienes y
operaciones institucionales. Las acciones de
control se realizan con sujeción al Plan Na-
cional de Control y a los planes aprobados
para cada órgano del Sistema de acuerdo
a su programación de actividades y reque-
rimientos de la Contraloría General. Dichos
planes deberán contar con la correspon-
diente asignación de recursos presupuesta-
les para su ejecución, aprobada por el Titular

de la entidad, encontrándose protegidos por
el principio de reserva. Como consecuencia
de las acciones de control se emitirán los in-
formes correspondientes, los mismos que se
formularán para el mejoramiento de la ges-
tión de la entidad, incluyendo el señalamien-
to de responsabilidades que, en su caso, se
hubieran identificado. Sus resultados se
exponen al Titular de la entidad, salvo que
se encuentre comprendido como presunto
responsable civil y/o penal”.
4. LA IDENTIFICACIÓN DE LA RESPON-
SABILIDAD ADMINISTRATIVA FUN-
CIONAL DEBE SER REALIZADA CON-
FORME A UN DEBIDO PROCESO DE
CONTROL. LAS NORMAS DE AUDITO-
RIA GUBERNAMENTAL REGULAN EL
DEBIDO PROCESO DE CONTROL
Debemos recordar que el Debido Proce-
so de Control, se encuentra también defini-
do en la Novena Disposición Final de la Ley
Nº 27785 como: “Debido Proceso de Con-
trol.- Consiste en la garantía que tiene cual-
quier entidad o persona, durante el proceso
integral de control, al respeto y observancia
de los procedimientos que aseguren el aná-
lisis de sus pretensiones y permitan, luego
de escuchar todas las consideraciones que
resulten pertinentes, resolver conforme la
normativa vigente”, y que los “procedimien-
tos” a los que alude la citada definición están
desarrollados en las Normas de Auditoría
Gubernamental – NAGU. Asimismo debe-
mos tener presente que el Debido Proceso
de Control constituye un Principio del Con-
trol Gubernamental previsto en literal g) del
artículo 9º de la Ley Nº 27785 (7).
Es pertinente recordar el contenido de
algunas de las principales Normas de Au-
ditoría Gubernamental (las NAGU 3.60, 4.40
y 4.50), que desarrollamos en el artículo “El
Proceso de la Auditoría Gubernamental” (8):
“El concepto de proceso integral del con-
trol, esta definido en la Ley Nº 27785 como
“el conjunto de fases del control guberna-
mental, que comprende las etapas de Pla-
nificación, Ejecución, Elaboración y emisión
del Informe y Medidas Correctivas”. (9)
Gráfico 1. Proceso integral del control
La NAGU 3.60 define como Hallazgo de
Auditoría, a las presuntas deficiencias o irre-
gularidades identificadas como resultado
de la aplicación de los procedimientos de
control gubernamental; en consecuencia, no
implica un prejuzgamiento ni imputación de
responsabilidad alguna.
Los hallazgos serán formulados revelan-
do necesariamente la situación o hecho de-
tectado (condición); la norma, disposición o
parámetro de medición transgredido (crite-
rio); el resultado adverso o riesgo potencial
identificado (efecto); y, la razón que motivó
el hecho o incumplimiento establecido (cau-
sa) (10), cuando ésta haya sido determinada a
la fecha de comunicación.
La comunicación de los hallazgos se efec-
túa por escrito, y su entrega al destinatario
es de forma directa y reservada; previendo
la norma determinadas formalidades para la
misma así como los casos de excepción a la
indicada comunicación.
Asimismo, dicha comunicación debe-
rá incluir el plazo para la recepción de las
aclaraciones o comentarios que deberán
formular individualmente las personas com-
prendidas, pudiéndose ampliar el plazo de
ser requerido.
En relación al contenido y estructura del
Informe, estos aspectos se encuentran desa-
rrollados en las NAGU 4.40-Contenido del
Informe y la NAGU 4.50- Informe Especial.
La NAGU 4.40-Contenido del Informe,
regula el contenido del Informe de la acción
de control, a fin de asegurar que su deno-
minación, estructura y el desarrollo de sus
resultados guarden la debida uniformidad,
ordenamiento, consistencia y calidad. A este
Informe se le conoce como “informe admi-
nistrativo” para distinguirlo del otro informe
de control denominado “informe especial”.
En este documento básicamente se re-
velan los hechos observables que se hayan
identificado como producto de la labor de
auditoría, incluye adicionalmente las reco-
mendaciones para promover la superación
de las causas y las deficiencias evidenciadas;
asimismo, también se incluye la identifica-
ción de responsabilidades de tipo adminis-
trativo funcional y las que involucren per-
juicio económico siempre que sea viable su
recupero en la vía administrativa , bajo res-
ponsabilidad de la Comisión Auditora.
Cuando en la ejecución de una acción de
control se evidencien indicios razonables de
la comisión de delito, o de perjuicio econó-
mico que no sea susceptible de recupero en
la vía administrativa, la comisión de auditoría
emitirá un Informe Especial, cuyo contenido
y estructura se encuentran definidos en la
NAGU 4.50-Informe Especial.
Cuadro 1. Estructura de los Informes
NAGU 4.40 NAGU 4.50
Contenido del Informe Informe Especial
I. Introducción I. Introducción
II. Observaciones II. Fundamentos de Hecho
III. Conclusiones III. Fundamentos de Derecho
IV. Recomendaciones IV. Identificación de Participes
V. Anexos en los Hechos
V. Pruebas
VI. Recomendación
VII. Anexos
En los Informes Especiales, la recomen-
dación que se incluye esta encaminada al
inicio de las acciones legales de tipo civil o
penal que correspondan.”
Sistemas Administrativos E
Es, entonces, en el “informe administra-
tivo” donde se ubica la identificación de las
presuntas “Responsabilidades Administrati-
vas Funcionales”, y el Informe Especial está
reservado a las presuntas responsabilidades
civiles o penales.
NOTAS:----------------
(1) Entendiendo “configuración” como: Conjunto
de rasgos que configuran o dan a una cosa el
aspecto o la estructura que la caracterizan y la
hacen como es.
(2) Novena Disposición Final de la Ley Nº 27785.-
“Responsabilidad Administrativa Funcional.- Es
aquella en la que incurren los servidores y fun-
cionarios por haber contravenido el ordenamiento
jurídico administrativo y las normas internas de la
entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente
o extinguido el vinculo laboral o contractual al
momento de su identificación durante el desa-
rrollo de la acción de control. Incurren también
en responsabilidad administrativa funcional los
servidores y funcionarios públicos que en el ejer-
cicio de sus funciones, desarrollaron una gestión
deficiente, para cuya configuración se requiere la
existencia previa a la asunción de la función públi-
ca que corresponda o durante el desempeño de
la misma, de mecanismos objetivos o indicadores
de medición de eficiencia.”.
(3) La NAGU 3.60 prevé la excepción a la Comunica-
ción de Hallazgos en caso la Comisión de Audito-
ría la considere innecesaria por la contundencia
de los hechos, supuesto que en mi opinión es
imposible en la realidad.
(4) La Directiva N° 008-2011-CG/GDES lo define en su
numeral 5.1 como “El procedimiento sancionador,
comprende los actos y diligencias conducentes
a la decisión sobre la existencia de la responsa-
bilidad administrativa funcional e imposición de
la correspondiente sanción, por la comisión de
infracciones graves o muy graves, derivadas de
los Informes de Control emitidos por los órganos
del Sistema Nacional de Control.”
(5) Esta división de la competencia se produce para
el caso de los hechos cometidos a partir del 06
de Abril del 2011. En el caso de los hechos come-
tidos antes del 06 de Abril del 2011 corresponde
únicamente al Titular de la Entidad determinar la
existencia o no de la Responsabilidad Adminis-
trativa Funcional.
(6) Tipos de Auditoría Gubernamental. 9. La auditoría
gubernamental esta definida por sus objetivos y
se clasifica en: -Auditoría Financiera-, Auditoría de
Gestión, -Examen Especial. Pagina 9 del Manual
de Auditoría Gubernamental- MAGU, publicado
en separata especial en el diario oficial El Perua-
no, el 23 de Diciembre de 1998. Asimismo las
Normas de Auditoría Gubernamental - NAGU
en el rubro II. Marco Conceptual, numeral 2.
Tipos de Auditoría Gubernamental señala: “La
auditoría gubernamental, cuyo tipo se define por
sus objetivos, se clasifica en auditoría financiera
y auditoría de gestión o de desempeño.”, y re-
conoce al Examen Especial como “…la auditoría
que puede comprender o combinar la auditoría
financiera –de un alcance menor al requerido
para la emisión de un dictamen de acuerdo con
las normas de auditoría generalmente acepta-
das– con la auditoría de gestión-destinada sea
en forma genérica o especifica, a la verificación
del manejo de los recursos presupuestarios de un
periodo dado, así como al cumplimiento de los
dispositivos legales aplicables.”
(7) Ley Nº 27785.- “Artículo 9º.- Principios del control
gubernamental: …g) El debido proceso de control,
por el que se garantiza el respeto y observancia
de los derechos de las entidades y personas, así
como de las reglas y requisitos establecidos.”.
(8) Ver artículo “El Proceso de la Auditoría Guberna-
mental”, publicado en GESTION PUBLICA, edición
Setiembre 2007.
(9) De acuerdo a la Novena Disposición Final Defini-
ciones Básicas, de la Ley Nº 27785.
(10) La inclusión del elemento “Causa” en el Hallazgo
tiene carácter opcional.
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