El Juicio Por Audiencias CPACA PRIMERA PARTE 1 PDF

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA ADMINISTRATIVA
ESCUELA JUDICIAL “RODRIGO LARA BONILLA”
El Juicio por audiencias

en la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo
(Guías procesales de casos típicos)
Primera parte: Tomo I.

Temas transversales
Módulos de Aprendizaje Autodirigido

Diciembre de 2012
PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO:
DR. GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA ADMINISTRATIVA
DR. NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO

Presidente
Magistrados:
RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH.
FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ.
PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA.
EDGAR CARLOS SANABRIA MELO.
JOSÉ AGUSTÍN SUÁREZ ALBA.
DR. EDGAR CARLOS SANABRIA MELO
ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”
MARÍA CRISTINA GÓMEZ ISAZA

Directora.
2
ISBN
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2012.
Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra
Calle 11 nº 9ª -24 piso 4
www.ramajudicial.gov.co
Primera edición: ….. de 2012
Con un tiraje de ….. ejemplares
Asesoría Pedagógica y Metodológica: Carmen Lucía Gordillo Guerrero
Diseño editorial:
Impresión:
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
3
AUTORES:
Colectivo de magistrados, magistradas y jueces en comisión para el

desarrollo del Plan de Formación General y la implementación de la L.
1437. Las comisiones fueron otorgadas mediante resolución núm.
PSAR12-63 del 27 de febrero de 2012 y resolución núm. PSAR12-
PSAR12-131 del 27 de abril de 2012, las cuales fueron prorrogadas
hasta el 19 de diciembre de 2012, mediante resoluciones nº PSAR12-
300 del 29 de agosto de 2012 y nº PSAR12-399 del 16 de octubre de
2012.
Por orden alfabético:
Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Magistrada del Tribunal

Administrativo de Boyacá.
Juan Carlos Garzón Martínez. Magistrado del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.
William Hernández Gómez. Magistrado del Tribunal

Administrativo de Caldas.
María Josefina Ibarra Rodríguez. Magistrada del Tribunal

Administrativo de Norte de Santander.
Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Magistrada del Tribunal

Luis Manuel Lasso Lozano. Magistrado del Tribunal

Herney de Jesús Ortiz Moncada. Juez cuarto administrativo de

Pereira.
4
Guillermo Poveda Perdomo. Juez noveno administrativo de Bogotá.
María Victoria Quiñonez Triana. Magistrada del Tribunal

Administrativo de Magdalena.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Magistrado del Tribunal

Administrativo de Antioquia.
Oscar A. Valero Nisimblat. Magistrado del Tribunal Administrativo

del Valle.
María del Pilar Veloza Parra. Magistrada del Tribunal

Administrativo de la Guajira.
5
CONVENCIONES
Og. Objetivos generales.
Oe Objetivos específicos.
Ap Actividades pedagógicas.
Ae Autoevaluación.
T Tema.
C Caso.
Pj Problema jurídico.
N Normas.
Tp Tesis plausibles.
J Jurisprudencia aplicable.
Co Comentario.
B Bibliografía.
6
ESTRUCTURA DE LAS UNIDADES
Las unidades presentan la siguiente estructura básica:
Un ensayo que introduce al lector en los conceptos clave que sirven

para desarrollar los casos que ilustran los temas.
Un cuestionario de autoevaluación (Ae) con el cual se busca alertar

sobre los principales problemas jurídicos que se desarrollarán en los
casos.
Las actividades pedagógicas (Ap) que se centra en el listado de guías

de casos típicos correspondientes a cada tema.
Nota: Para efectos de simplificar el texto se utilizarán las siguientes

abreviaturas:
LEAJ Ley Estatutaria de la Administración de

Justicia o Ley 270 de 1996.
EJRLB Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
CCA Código Contencioso Administrativo.
CPC Código de Procedimiento Civil.
CE Consejo de Estado.
CPACA Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. L. 1437.
CGP Código General del Proceso. Ley 1564.
CSJ-SA Consejo Seccional de la Judicatura, Sala
Administrativa.
7
TABLA DE CONTENIDO
PRIMERA PARTE.
TEMAS TRANSVERSALES. TOMO I
PRÓLOGO:
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO.
PRESENTACIÓN:
POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
UNIDAD 1
LA ORALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 2
LA GERENCIA DEL PROCESO. SISTEMAS DE CONTROL.

POR SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
UNIDAD 3
NOTIFICACIONES, TRASLADOS Y AVISOS.

POR HERNEY DE JESÚS ORTIZ MONTACADA.
UNIDAD 4
LOS RECURSOS ORDINARIOS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO.
POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.
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UNIDAD 5
MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO.
UNIDAD 6.
MEDIDAS CAUTELARES DESDE LA ARGUMENTACIÓN.

UNIDAD 7.
¿LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL ES LA ÚNICA MEDIDA CAUTELAR APLICABLE

EN RELACIÓN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS?
POR LUIS MANUEL LASSO LOZANO.
UNIDAD 8.
NULIDADES PROCESALES.
POR JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
UNIDAD 9.
ANÁLISIS COMPARATIVO Y CRÍTICO DE LA DENOMINADA INTERVENCIÓN

DE TERCEROS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
POR JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ.
9
SEGUNDA PARTE
TEMAS ESPECIALES. TOMO II
UNIDAD 10.
OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 11.
COMPETENCIA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO.
UNIDAD 12.
ETAPA ESCRITA EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 13.
LA AUDIENCIA INICIAL.
UNIDAD 14.
OFERTA DE REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

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UNIDAD 15.
PRINCIPALES MODIFICACIONES AL RÉGIMEN PROBATORIO EN EL CPACA.

POR JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ.
UNIDAD 16.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS Y PROCESOS EJECUTIVOS.

UNIDAD 17.
EL PROCESO ELECTORAL.
POR OSCAR A. VALERO NISIMBLAT
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PRÓLOGO
DOCTOR: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO
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PRESENTACIÓN GENERAL DEL MÓDULO
POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
18 DE DICIEMBRE DE 2012.
Como resultado final de la comisión especial que fuera conferida por el Honorable
Consejo de Estado y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
bajo el auspicio y guía de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el colectivo de
comisionados presenta el módulo de aprendizaje autodirigido titulado “El juicio
por audiencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo(Guías
procesales de casos típicos)”.
Se hace especial entrega del texto final del módulo al doctor GUSTAVO EDUARDO
GÓMEZ ARANGUREN, presidente del Honorable Consejo de Estado, quien con gran
entusiasmo nos acompañó en las múltiples labores que debimos cumplir.
El presente módulo es el resultado del Programa de Formación Judicial

Especializada para la implementación de la oralidad en la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo. Se trata de un trabajo colectivo en donde se recogen
las principales reflexiones que surgieron en las cuatro mesas de estudio
presenciales, y en las actividades virtuales que se desarrollaron en todo el país
durante el año 2012.
Por razones de espacio y distribución de obligaciones, no todos los miembros del

colectivo de comisionados y comisionadas aparecen como autores en este módulo.
Sin embargo, se deja constancia que las ideas y conceptos aquí consignados son el
producto de múltiples horas de reflexión en las cuales participaron todos los
magistrados, magistradas y jueces en comisión. Así mismo se destaca las múltiples
ideas, inquietudes y propuestas de interpretación que los discentes cimentaron en
las mesas de estudio presenciales y en el aula virtual. Todos esos aportes se
convirtieron en insumo enriquecedor del presente módulo.
El módulo consta de dospartes impresas en dos tomos, a saber:
La primera parte (Tomo I), dedicado a temas transversales: La oralidad en el

proceso contencioso administrativo; gerencia del proceso y sistemas de
control;notificaciones, avisos y traslados; los recursos ordinarios; las medidas
cautelares; nulidades procesales y terceros.
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La segunda parte (Tomo II), con temas procesales específicos: Objeto de la
jurisdicción; distribución de competencias; etapa escrita del proceso; la audiencia
inicial; la oferta de revocatoria directa; las modificaciones al régimen probatorio;
cumplimiento de sentencias y procesos ejecutivos; nulidad electoral.
Antecedentes normativos.
Mediante la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 1 se expidió el "Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo" que, entre
otras disposiciones, derogó el Decreto 01 de 1984, "Código de lo Contencioso
Administrativo".
El CPACA previó en su artículo 305 que el Consejo Superior de la Judicatura con la

participación del Consejo de Estado tomaría las decisiones tendientes a lograr la
implementación del nuevo régimen procesal y en particular, en el núm. 3, ordenó
la ejecución de planes de capacitación en el nuevo sistema a los funcionarios y
empleados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En desarrollo de dicho mandato legal el Consejo Superior de la Judicatura, Sala

Administrativa, expidió el Acuerdo núm. 9139 del 17 de enero de 2012 "Por el cual
se adopta el Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo." cuyo artículo 4, numeral 3, prevé dentro de sus objetivos
específicos el de "Diseñar e implementar el plan de capacitación de las y los
funcionarios y empleados judiciales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
para la implementación de la Ley 1437 de 2011".
Conforme a lo señalado por el Consejo Superior de la Judicatura adoptó el

"Programa de Formación Judicial Especializada para la Implementación de la
Oralidad en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.".
Como parte del Programa de Formación Judicial Especializada de lo Contencioso

Administrativo surge el Subprograma de Formación Judicial Especializada para la
Modernización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que tiene
como propósito una respuesta inmediata a fin de apoyar a la jurisdicción en los
nuevos retos que implica el CPACA. Todo lo anterior bajo el marco de la Ley 270
de 1996, la cual dispone que es un derecho y un deber de los funcionarios y
1 En adelante CPACA.
14
empleados de la Rama Judicial participar en programas de capacitación (arts.152,
núm 1; 153, núm 10).
Con el fin de poner en marcha el Plan de Formación Judicial Especializada, la Sala

Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, previo concepto favorable
del Consejo de Estado, otorgó Comisión Especial a diez (10) magistrados y
magistradas, y a dos jueces administrativos, los cuales se dedicaron de manera
exclusiva, bajo el auspicio y guía de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, al
Plan de Formación, durante el año 2012.
Las fases del Plan de Formación.
La Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla diseñó tresfases para la preparación,

ejecución y evaluación del Plan de Formación, las cuales fueron cumplidas en diez
meses, durante el año 2012.
• Fase I. Diagnóstico de necesidades de formación, diseño curricular,

preparación del material didáctico.
Dedicada al estudio y selección de los principales temas calificados como

necesidades inmediatas de formación para la implementación de la L. 1437. Se
prepararon varios talleres con cerca de medio millar de preguntas, casos virtuales
“integrados integradores”, casos de simulación, diapositivas, y demás apoyos
didácticos.
• Fase II. Ejecución del Plan de Formación. Mesas de estudio, actividades

virtuales.
Con los insumos de la primera fase se inició la ejecución del Plan de Formación, el
cual tuvo como pilares las mesas de estudio presenciales y las actividades en el
aula virtual.
• Fase III.Observatorio y seguimiento de la L. 1437. Propuestas de ajustes

legislativos, despacho tipo, actividades virtuales y módulo escrito.
Durante la fase III el colectivo de comisionados se distribuyó en cuatro

subcomisiones, a saber:
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1. Observatorio y seguimiento de la implementación del CPACA, con el
objetivo de presentar un informe sobre el estado del arte de la oralidad en el
país, la propuesta del despacho modelo o tipo que se requiere para la
oralidad y los ajustes legislativos a la Ley 1437.
2. Redacción de un módulo con los principales temas del proceso contencioso

administrativo, a manera de una herramienta didáctica y útil para la
decisión judicial bajo el paradigma del juicio por audiencias.
3. Temática, metodología y casos para desarrollar en la mesa IV.
4. Culminación de las actividades en el aula virtual. Wiki jurídico, casos

integrados integradores del aula virtual.
Objetivos fijados en el programa de formación judicial especializada para la

implementación del CPACA.
Objetivo general.
Propiciar el conocimiento y aplicación del CPACA, mediante el fortalecimiento de

las competencias de las y los funcionarios y empleados con el fin de lograr una
pronta y cumplida administración de justicia.
Objetivos específicos.
• Ofrecer herramientas metodológicas para la implementación de las normas

procesales de oralidad bajo el concepto de nuevas tendencias de dirección del
proceso, como la dirección temprana, la construcción del plan del caso y las
actividades preparatorias de la audiencia.
• Brindar elementos prácticos de oralidad mediante la simulación de las
audiencias.
• Propiciar los debates y estudios críticos sobre la aplicación de la oralidad en la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como instrumento de
mejoramiento de la eficiencia, oportunidad, transparencia y publicidad de las
decisiones judiciales.
• Propiciar la práctica de la oralidad para abordar los problemas jurídicos con
solidez y mayor agilidad a fin de garantizar la calidad y oportunidad en la
satisfacción de la demanda de justicia.
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• Estructurar y adoptar decisiones con argumentos sólidos, motivadas
fácticamente y fundamentadas jurídicamente en oralidad, en las cuales se
evalúen los razonamientos judiciales presentados por las partes y se resuelvan
todas las cuestiones planteadas, incorporando la perspectiva de género para
eliminar toda forma de discriminación.
• Aplicar las reglas positivas reguladoras de las pruebas en oralidad tanto en su
decreto como en su producción y hacer una debida valoración de las mismas.
• Aplicar la oralidad en las audiencias, escuchar y facilitar la comunicación
verbal con las partes y demás intervinientes, preparar las audiencias y conducir
los debates con orden y un lenguaje comprensible para los intervinientes.
• Reconocer que la dignidad humana es el fundamento ético de la actividad
judicial; promover la justicia y el bien común, y obrar con independencia e
imparcialidad.
• Promover, acompañar y apoyar el proceso de cambio, innovar e interactuar con
su equipo de trabajo para posibilitar un clima de estudio productivo y fomentar
una cultura organizacional de mejoramiento continuo y búsqueda de la
excelencia.
Ejes y objetivos de aprendizaje.
El Acuerdo núm. 9139 de 17 de enero de 2012, ya citado, definió los siguientes ejes
centrales de formación:
• Formación de los servidores judiciales con énfasis en el desarrollo de

habilidades y destrezas para el buen desempeño en la oralidad.
• Formación de los servidores judiciales en estrategias de descongestión y
aplicación de mejores prácticas que permitan una mayor evacuación de
procesos.
• Formación de los servidores judiciales en medios tecnológicos.
Objetivos de aprendizaje respecto de la Ley 1437 de 2011.
De conformidad con los ejes, el Subprograma de Formación Judicial Especializado

tiene los siguientes objetivos de aprendizaje.
Objetivos generales.
Al culminar las mesas presenciales y los ejercicios en el aula virtual se espera que
los discentes estén en capacidad de:
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Dirigir y adoptar las principales decisiones procesales en el juicio por
audiencias.Adoptar las mejores prácticas procesales para la eficiente dirección del
proceso por audiencias.
Objetivos específicos.
Al culminar las mesas presenciales y los ejercicios en el aula virtual, los discentes
desarrollaron las habilidades y destrezas necesarias para:
Analizar y controlar de manera temprana el proceso.

Identificar y relacionar las teorías del caso que definen el litigio.
Preparar y dirigir las audiencias.
Decidir los recursos y los efectos en que se conceden durante el trámite de las
audiencias.
Argumentar y decidir adecuadamente las medidas cautelares.
Tramitar y decidir las nulidades y los incidentes.
Orientar el trámite de la conciliación judicial.
Decidir sobre la acumulación de pretensiones y de procesos.
Decidir respecto de las excepciones y el trámite en la audiencia inicial.
Orientar y decidir la fijación del litigio.
Decidir respecto de la vinculación de terceros.
Exponer oralmente la sentencia cuando hubiere lugar a ello.
Cobertura del plan de formación.
El subprograma de formación judicial especializado estuvo dirigido a las y los

funcionarios y empleados vinculados a los despachos de tribunales y juzgados de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En total, un poco más de mil
personas vinculadas a la jurisdicción fueron beneficiadas con el plan de formación.
En total se programaron 112 horas de capacitación, distribuidas en 56 presenciales

y 56 horas en el aula virtual de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
Metodología general del programa de formación judicial especializada.
El Programa de Formación adoptó una metodología que combinó el aprendizaje

presencial y el no presencial. El presencial se materializó en las mesas de estudio
y el no presencial en el aula virtual de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
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La metodología tuvo como base el aprendizaje auto-dirigido de personas adultas,
en este caso de profesionales del derecho con experiencia judicial y criterio
hermenéutico para aplicar el CPACA a las situaciones problemáticas que se
formularon en la capacitación.
La metodología propuso la construcción colectiva del conocimiento a partir de los

saberes y prácticas judiciales ya conocidos, los cuales se deben adaptar a las nuevas
reglas procesales que implica el proceso por audiencias.
Todo lo anterior bajo el marco de la independencia judicial, lo cual supone que en

la capacitación se formulan algunas respuestas plausibles o se resaltan las
diferentes tesis que podrían resolver el problema jurídico procesal, sin que ello
comprometa la autonomía del funcionario.
Perfeccionamiento de habilidades y destrezas.
En los ejes centrales del Plan de Formación Especializada se destaca el

perfeccionamiento de las habilidades y destrezas del funcionario judicial para
efectos de hacer más eficiente la decisión judicial en la oralidad.
Se entiende por habilidades las capacidades que están relacionadas con el saber
pensar, esto es, análisis, síntesis, asociación, diferenciación, etc. Se destaca la
capacidad de síntesis porque es clave para el éxito del proceso por audiencias.
Dicha habilidad se refleja en la identificación de los problemas jurídicos
principales, la teoría del caso que proponen las partes, y en general, habilidad para
presentar las argumentaciones orales.Por lo anterior el Plan de Formación se
fundamentó en la solución de casos que implicaron un ejercicio de análisis y
síntesis de los supuestos fácticos y normativos vistos desde el CPACA.
Las destrezas están relacionadas con la resolución de las actividades diarias o

rutinarias. La repetición o entrenamiento es la base del desarrollo de las destrezas.
Las principales destrezas útiles en el proceso por audiencias, se pueden resumir
así:Protocolos o listas de chequeo; preparación de la audiencia; anticipación de los
eventos procesales en la audiencia; comunicación verbal y no verbal en la
audiencia; dirección material y técnica de la audiencia.Para desarrollar las referidas
destrezas, se propusieron varios casos de simulación en las mesas presenciales, que
implicó un juego de roles, a partir de una situación procesal concreta, en aquellos
puntos en donde se consideró que CPACA presenta dificultades interpretativas.
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Los temas seleccionados para la capacitación.
Los principales temas procesales que pueden ser considerados novedosos en la Ley
1437 de 2011, entre otros, son los siguientes:Demanda, corrección, términos,
etc.Obligaciones de las partes.Pruebas anticipadas, peritajes,pruebas en general.
Recursos ordinarios,efectos, armonización de normas. Dirección del proceso, de
las audiencias.Incidentes, nulidades.Terceros.Medidas cautelares.Audiencia
inicial.Excepciones, trámite y recursos.Conciliación, total, parcial, aprobación en
los tribunales. Medios electrónicos.Acumulación de pretensiones y de procesos.
Requisitos de procedibilidad.Régimen de transición, integración normativa con el
CPC y al CGP.Cargas procesales.Ejecución de sentencias.Notificaciones, traslados
y avisos.Motivación de decisiones. Fijación del litigio.Trámite de los principales
autos en los tribunales (competencia funcional del ponente o de Sala).Saneamiento
del proceso y control de legalidad por parte del juez.
Los temas reseñados se desarrollaron de manera directa o indirecta en las mesas

presenciales y en el aula virtual a través de los casos, talleres, ejercicios, protocolos,
etc. En algunos de ellos se hizo mayor hincapié por su novedad o por la dificultad
que entraña la adaptación de viejas instituciones al nuevo paradigma del juicio por
audiencias.
Es del caso advertir que en el curso de Formación Especializada y para el módulo

escrito se seleccionaron los temas que tienen relación directa con las decisiones
judiciales de los juzgados y los tribunales en el trámite del proceso contencioso
administrativo. No se eligieron aquellos que son de exclusiva competencia del
Consejo de Estado que, aunque importantes, no son prioritarios en este momento
porque el Programa de Formación tiene como principal misión la capacitación de
funcionarios y empleados de los juzgados y tribunales. No obstante, en la última
mesa presencial de estudios (IV)se abordóel tema de la extensión y unificación de
la jurisprudencia, lo cual motivó la reflexión sobre el precedente jurisprudencial en
Colombia.
Así mismo, dadas las limitaciones de tiempo y los objetivos de aprendizaje, que se
centran en las habilidades y destrezas para dirigir las audiencias, no se incluyen
temas de orden sustantivo, ni la primera parte del código que regula el
procedimiento administrativo.
Actividades presenciales.
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Consistieron en cuatro (04) mesas de estudio presenciales de dos (02) días cada
una, con tres técnicas de aprendizaje: talleres, casos y simulaciones. Los temas
desarrollados fueron los siguientes:
La mesa de estudio presencial I:
Contenido: Objetivos, metodología, la dirección del proceso y los retos de la

oralidad.Protocolos (listas de chequeo, planillas, etc.).Trámite escrito, admisión,
inadmisión, acumulación, etc. Caso laboral “grave enemistad”.Taller sobre los
recursos y los efectos en que se conceden.Medidas cautelares.La audiencia inicial.
Mesa de estudio presencial II.
Contenido: Estuvo dedicada a simulaciones, lo cual implicó juego de roles, con el

fin de desarrollar destrezas para la dirección de la audiencia y la toma de
decisiones orales. Taller de incidentes y nulidades; simulación de nulidades; taller
de conciliación y oferta de revocatoria; simulación de conciliación; simulación
requisito de procedibilidad (caso la madre triste); simulación de audiencias
simultáneas; simulación doble tributación; aula virtual.
Mesa de estudio presencial III.
Contenido: Se dedicó a talleres de pruebas;ejercicio de decisiones orales en

pruebas; taller de procesos ejecutivos; taller de terceros e integración de la Litis;
notificaciones, avisos y traslados.
Mesa de estudio presencial IV.
Contenido: Taller de ajuste normativo de la L. 1437; taller de control de nulidad

electoral; taller sobre el precedente jurisprudencial en el CPACA.
Actividades no presenciales o virtuales.
Las actividades no presenciales se desarrollaron en el aula virtual de la Escuela

Judicial Rodrigo Labra Bonilla, con dos modalidades principales: 1) Los casos
denominados "integrados integradores", con múltiples preguntas y situaciones
procesales hipotéticas, los que motivaron interesantes foros virtuales; 2) wiki
jurídico con aportes de todos los discentes y formadores de la EJRLB en la
interpretación e integración normativa del articulado de la Ley 1437.
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Los casos virtuales que se insertaron en el aula virtual fueron los siguientes:
1. Medio de control reparación directa. “Conscripto herido”.

2. Medio de control controversias contractuales. “El contrato caducado”.
3. Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.
“La educación a caballo”.
4. Medio de control reparación directa (responsabilidad médica). “La madre
triste”.
5. Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho (aduanero). “Ola
invernal”.
6. Medio de control reparación directa (privación injusta de la libertad). “El
inocente”.
7. Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho (tributario).
“Doble tributación”.
8. Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho. “El aseador
aprovechado”.
Otros medios electrónicos.
Para construir canales de comunicación más fluida entre los Formadores y los
discentes, se utilizó el correo electrónico: ley1437@gmail.com y el Twitter:
@ley1437.
En conclusión:
El módulo “El Juicio por audiencias en la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo(Guías procesales de casos típicos)”, es una construcción colectiva y
expresa las principales reflexiones que suscitaron las actividades presenciales y
virtuales del Plan Especial de Capacitación para la implementación de la Ley 1437.
22
LA ORALIDAD EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Unidad 1 POR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS.
MAGISTRADO DEL
Oe Objetivos específicos de la unidad 1.
• Identificar y relacionar los principios orientadores de la oralidad.

• Demostrar las habilidades necesarias para la dirección material y
técnica de las audiencias.
• Identificar y relacionar los poderes del juez en la audiencia.
“[…] El buen funcionamiento de la justicia depende de los hombres y no de las leyes, y el óptimo sistema
judicial es aquel en que los jueces y los abogados, vinculados por recíproca confianza, buscan la solución de
sus dudas más que en la pesada doctrina, en la viva y fresca humanidad […]” Calamandrei.2
2Calamandrei, Piero. Instituciones de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, Librería El Foro, 1996.
Vol III, p. 255
23
Ensayo. Conceptos clave.
Algunos datos históricos.
Aunque en la cultura griega encontramos indicios de indagación oral3, en estricto

sentido, el juicio oral tiene antecedentes en la época clásica del imperio romano, en
vigencia del Corpus Juris Civilis. Por ejemplo, la fase del procedimiento “apud
iudicem” fue eminentemente oral, lo cual implicaba inmediación y publicidad. En
ese marco se recibían las pruebas, se escuchaban las partes y se fallaba en una
sentencia que no admitía recursos4.
Lo escritural surge en una etapa posterior, cuando se instauró la appellattio que

obligó ala protocolización de la actuación para facilitar la revisión por el superior y
en lo que se conoció como “extraordinaria cognitio”, un sistema inquisitivo escrito,
en donde la publicidad cede el paso al secreto, la mediación sustituye a la
inmediación5.
El Tribunal de Aguas de la Vega de Valencia, la institución de justicia más antigua

de Europa, es un vivo ejemplo de oralidad sencilla y efectiva, que data de los
tiempos de Al-Andalus y, muy posiblemente de la época del Califato de Córdoba,
perfeccionada desde los primeros momentos de la conquista del Reino de Valencia
por el rey don Jaime6. El Tribunal sesiona los jueves para resolver los conflictos
derivados de la escasez de agua. Todo el juicio es oral, desde la denuncia hasta la
sentencia, la cual es inapelable.
De nuestra parte, en el continente americano, estudios del derecho prehispánico

han concluido que en las culturas maya y azteca adelantaban juicios orales7.
Se preguntarán: ¿En qué momento de la historia la oralidad fue desdeñada

oficialmente? Fue el Papa Inocencio III quien en decisión pontifical del año 1216
3Foucault, Michel. La verdad y las formas jurídicas. 4ª ed. Barcelona, Gedisa, 1995. p. 39. “[…] el primer
testimonio de la investigación de la verdad en el procedimiento judicial griego con que contamos se remonta a la Ilíada […]”.
4 Véscovi, Enrique. Teoría General del Proceso. Bogotá, Temis, 1984. p. 28.
5 Véscovi, ob. cit. p. 29.
6Ver http://www.tribunaldelasaguas.com/el%20tribunal4.html.
7 Ver Pérez de los Reyes, Marco Antonio. Historia del derecho mexicano. Oxford, University Press.
2008. El autor es profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México.
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impuso el deber de consignar en un acta todo lo ocurrido en un juicio, bajo el
axioma “quod no est in actis, non est in hoc mundo” (lo que no está en actas no está en
el mundo). Durante la edad media la idea se exageró a tal punto que se impuso al
extremo el sistema escrito, lo cual acentúo sus debilidades y desdibujó sus
virtudes.
En la Francia del siglo XIX se esbozó la recuperación de la oralidad en los procesos

a través de los códigos napoleónicos, lo cual tuvo amplias repercusiones en las
siguientes décadas de la Europa continental, en donde se aprobaron normas
procesales que morigeraron lo escritural e integraron la oralidad. Merece especial
mención la ley procesal alemana de 1887, poco después se aplicó en Austria8 y así
se fue extendiendo por los demás ordenamientos jurídicos.
En Colombia los ecos de dicha corriente hacia la oralidad es tardía, porque sólo
tiene pasos firmes a partir del siglo XXI. Como antecedentes recordamos que el
Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal al finalizar la década de los noventa
del siglo pasado, propuso el Código Procesal Civil modelo para Iberoamérica, el
cual siembra las bases del proceso oral. Por su parte, el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal retoma dicha propuesta y empieza a redactar desde el año 2003
el Código General del Proceso bajo los parámetros del juicio por audiencias, el cual
también comprendía el proceso contencioso administrativo.
En el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) encontramos un

tímido acercamiento a la oralidad, el cual fue previsto en el artículo 147 del CCA,
subrogado por el D.E. 2304/89, en el cual se consagró un mecanismo que
autorizaba la celebración de audiencias públicas para dilucidar puntos de hecho o
de derecho. Sin embargo, tal norma, cuyos beneficios nadie pone en duda,
presentó algunos inconvenientes, unos de orden normativo y otros de orden
práctico. Veamos:
i) Su celebración sólo podía hacerse después de expirado el período

probatorio, como una especie de audiencia oral de alegaciones.
ii) Requería petición de parte formulada dentro del término del traslado para
alegar de fondo, lo que indudablemente limitó su utilidad.
iii) Era potestativo del juzgador acceder a dicha audiencia. Pocas veces se
accedió.
8Devis Echandía, Hernando. Comedio de derecho procesal. Teoría general del proceso. Tomo I. 13ed.
Bogotá, Dike, 1994. p. 50
25
iv) En punto a las dificultades de orden práctico fuimos reacios a su utilización.
Las partes por tal circunstancia o desconocimiento pocas veces lo
solicitaron. Podríamos decir que fue una norma ineficaz.
Como puede verse, una excelente idea procesal, que además podría calificarse
como una temprana señal de oralidad, se malogró por tales circunstancias y
especialmente porque teníamos la mentalidad de un sistema escritural, que
menospreciaba toda posibilidad de oralidad.
Las mayores dificultades en la aplicación del juicio por audiencias no está en la

Legislación sino en nuestra propia ideología, que ofrece una gran resistencia al
cambio. Al respecto dijo Chiovenda: "[…] no será fruto de una reforma legislativa, ni
de una reforma radical, sino sólo de una lenta y profunda modificación de nuestra
conciencia y de nuestros sentimientos […]"9.
En el mes de septiembre de 2009 el Consejo de Estado presentó el proyecto de

proceso contencioso administrativo bajo los principios del juicio por audiencias,
con las bases esenciales de lo que hoy conocemos como Códigos de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cual fue
aprobado mediante Ley 1437 del 18 de enero de 2011, y comenzó a regir el dos (2)
de julio de 201210.
El 12 de julio de 2012 se expidió el Código General del Proceso (CGP) que regula
de manera general el juicio por audiencia en la jurisdicción ordinaria y modificó
varias normas del Código de lo Contencioso Administrativo.
Instrumentos internacionales.
Los tratados internacionales de Derechos Humanos, que son parte del bloque de
constitucionalidad (art. 93, superior), también han sido fuente vinculante para que
se adopte el modelo del juicio por audiencias. Son ellos:
(i) La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 10 indica

que “[…]Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser
oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para
9Chiovenda, en marzo de 1906 dictó una conferencia en el Círculo Jurídico de Nápoles, con el título
“Las reformas procesales y las corrientes del pensamiento moderno”. Citado por Juan Montero Aroca “La
nueva ley de enjuiciamiento civil española y la oralidad”. Ver:http://www.e-
derecho.org.ar/congresoprocesal/Montero.htm.
10 En adelante CPACA.
26
la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier
acusación contra ella en materia penal […]”11.(subrayado fuera de texto).
(ii) La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en el artículo

8, párrafo 1°, como parte de las Garantías Judiciales, que toda persona
tiene derecho “[…] a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter […]”12.
(subrayado fuera de texto)
(iii) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 14

ordena que “[…] Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de
justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas
garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por
la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada
contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter
civil […]”13.(subrayado fuera de texto).
Lo anterior nos indica que el sistema de juicios públicos orales no es un asunto

local sino transnacional, obligatorio para los Estados asociados desde mediados del
siglo XX. Colombia, que ha ratificado en el orden interno dichos tratados, estuvo
en deuda con la comunidad internacional durante varias décadas y no hay marcha
atrás, aunque los detractores sueñen con ello.
La oralidad como principio y como idea símbolo.
En el ordenamiento jurídico colombiano la oralidad fue elevada al rango de

principio con la promulgación de la Ley 1285 de 2009 que modificó el artículo 4º de
la Ley 27014. Veamos el texto:
11 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.

12 Conocida como el Pacto de San José. Aprobada en noviembre de 1969 en San José des Costa
Rica.
13 Aprobado en las Naciones Unidas y con plena vigencia a partir del 23 de marzo de 1976.
14 En el derecho penal la oralidad fue consagrada en Ley 906 del 31 de agosto de 2004 que entró a
regir el 01 de enero de 2005. Se advierte que en este ensayo no analizamos lo ocurrido en tan
importante área del derecho.
27
[…] Artículo 1º: Modifíquese el artículo 4º de la Ley 270 de 1996.
Artículo 4º Celeridad y Oralidad. La administración de justicia debe ser pronta,

cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su
conocimiento. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento
por parte de los funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal
de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo
se aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.
Las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las
excepciones que establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con
diligencias orales y por audiencias, en procura de la unificación de los
procedimientos judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.
Parágrafo transitorio: Autorizase al Gobierno Nacional para que durante los

próximos cuatro años incluya en el presupuesto de rentas y gastos una partida
equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto de acuerdo con las
disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de
Gastos, para desarrollar gradualmente la oralidad en todos los procesos judiciales
que determine la ley y para la ejecución de los planes de descongestión. (parágrafo
declarado parcialmente exequible en sentencia C-713 de 2008). (subrayado fuera
de texto).
La norma estatutaria transcrita no excluye, ni se contrapone al componente

escritural que es necesario en un sistema procesal moderno. La experiencia
acumulada durante siglos permiten combinar eficientemente los dos sistemas –oral
y escritural-. Las deficiencias y recelos que suscitó la oralidad en la edad media
por la dificultad para conservar la memoria de lo actuado, son superadas, y por
mucho, con los medios tecnológicos modernos de grabación en vídeo y/o audio. Y
por su parte, no se puede desconocer que el sistema escritural en sus justas
proporciones nos ofrece buenas prácticas que se deben conservar como garantía de
la seguridad jurídica y del principio dispositivo.
Por ello es más técnico llamar al sistema “juicio o proceso por audiencias”, el cual
implica que las principales decisiones se adoptan oralmente en audiencia pública,
sin excluir completamente lo escrito, que como sabemos se conserva en la primera
etapa desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial (art. 179
28
CPACA). Nótese que aún la etapa escrita está diseñada como preparatoria de las
audiencias, por eso se resalta que el proceso es “predominantemente oral”15.
La Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 200816 al estudiar la exequibilidad

de la Ley 1285, precisó que se trataba de una norma que con estructura de principio
contiene un mandato de optimización que se cumple en la mayor medida posible,
lo cual no sólo depende de las posibilidades reales, sino también de las jurídicas17.
Advierte la sentencia que la oralidad se proyecta como una norma cuyo alcance
puntual debe ser definido por el Legislador de acuerdo con las características y
necesidades de cada procedimiento en particular, lo que permite que su desarrollo
e implementación pueda hacerse en forma gradual. Con tal argumentación blindó
los procesos escriturales de posibles nulidades por una supuesta falta de
implementación de la oralidad. Por ello, en la parte resolutiva de la C-713 de 2008
se condicionó la constitucionalidad de los incisos 1º y 2º del artículo primero de la
Ley 1285, así: “[…] en el entendido de que la oralidad sólo puede ser exigible de
conformidad con las reglas procedimentales que fije el Legislador […]”.
Es pertinente complementar el análisis anterior con la precisión conceptual de

Manuel Atienza18, cuando distingue entre principio en sentido estricto y principio
como directriz o norma programática. En la norma en cita la oralidad no es un
principio en sentido estricto, porque como tal, no es un valor superior del
ordenamiento, sino un medio, que podrá tener excepciones, según lo determine el
Legislador. Por ello el concepto de principio debemos entenderlo como una norma
programática o directriz, que consagra un medio (diligencias orales y por
audiencias) para alcanzar una justicia pronta.
Lo anterior no desdeña el enfoque del maestro Mauro Cappelletti quien consideró

la oralidad como una idea símbolo, lo cual nos hace pensar que la oralidad tiene
algunos elementos de un principio en sentido estricto, porque expresa un valor
superior, una posición ideológica que representa un concepto más amplio y
elocuente vinculado con una manera de concebir el proceso y la relación entre el
15Concepto acuñado por Chiovenda.

16 Ver Corte Constitucional, sentencia C-713 del 15 de julio de 2008, con ponencia de Clara Inés
Vargas Hernández.
17 Ver Alexy, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales. 1993, p. 86.
18 Ver Atienza, Manuel y Manero, Juan Ruiz. Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos.
2ed. Barcelona, Ariel, 2004. p. 26.
29
juez y las partes19. Atienza reconoce que la dimensión directiva y valorativa de los
principios a veces tiende a confundirse, lo que no ocurre con las reglas jurídicas20.
La realización de los principios procesales.
La oralidad como principio tiene una particular dimensión legitimadora de la

administración de justicia21, porque el proceso por audiencias realiza a plenitud –
como ningún otro- los principios procesales que son más caros a un sistema judicial
eficiente. De allí la importancia histórica que tiene para la justicia contenciosa
administrativa el proceso por audiencias, porque nos pone en el camino de
correctivos de fondo que la sociedad reclama con especial urgencia. Un sistema
judicial socialmente ineficaz y desprestigiado es el peor de los males, lo cual podría
hacer inviable una sociedad.
Los principios procesales que se realizan con especial preponderancia en el juicio

por audiencias son: la inmediación, la publicidad, y la concentración. Veamos:
• La inmediación vs. la “torre de papel”.
La inmediación podemos describirla de manera simple, como la proximidad física

del juez o jueza a las parte al momento de tomar las principales decisiones
judiciales en la audiencia, de cara al ciudadano o ciudadana. La transparencia que
ello implica se convierte en un eficiente mecanismo legitimador de la justicia.
El sistema escritural ha propiciado la “torre de papel” que hace invisible al juez o

jueza ante los ojos del usuario de la justicia, quien frecuentemente lo imagina como
un ser prepotente, oscuro, sospechoso y tal vez imparcial, del que sólo tiene una
vaga descripción –positiva o negativa- que le proporciona su apoderado judicial.
Josef K le dice a su abogado: “[…] Nunca había tenido tan graves preocupaciones a
causa del proceso como desde que usted me defiende. […] Sin duda usted me ha comunicado
19 Capelletti, M. Procédure ´crite e procédure orale, presentada al VIII Congreso Internacional de

Derecho Comparado, organizado por la Academia Internacional de Derecho Comparado, Pescara,
29 de agosto al 5 de septiembre de 1970. Consultada la traducción de Sentís Melendo, S. en
Cappelletti, M., La oralidad y las pruebas en el proceso civil, Buenos Aires, 1972, p. 52.
20 Atienza y Manero, ob. cit. p. 45.
21 Atienza y Manero, ob. cit. pp. 49-50.
30
algunas cosas sobre el tribunal que probablemente nadie más podría comunicarme. Pero
esto no puede satisfacerme, si resulta que ahora el proceso, formalmente secreto, me viene
pisando los talones […]”22
El doctor Edgardo Villamil Portilla23 lo expresó en forma categórica: “[…] con el

proceso por audiencias se va a construir una nueva modalidad de juez, porque éste no va a
estar escondido detrás de los expedientes, sino que tendrá que estar frente al conflicto […]”.
El contacto inmediato del juez o jueza con las partes, los testigos, los peritos, etc., le
permite captar de manera genuina las declaraciones y obtener impresiones
esenciales para calificar la credibilidad de los deponentes24.
La inmediación es prenda de garantía en la indagación de la verdad, el gran reto que

tiene el juez o jueza para decidir el asunto de la manera más justa posible.
La “torre de papel”, propia del sistema escritural, indudablemente le ha prestado

un flaco servicio a la legitimidad de la justicia en Colombia.
La publicidad vs. el secreto.
La publicidad es parte esencial del juicio por audiencias porque rompe con el fetiche
de lo “secreto” –para el ciudadano- que ha implicado el sistema escrito. La
oralidad ennoblece la legitimidad de las decisiones judiciales porque son
adoptadas en frente de todos, de manera transparente, abierta, sin ocultamientos.
Dice Stefan Leible25, lo “[…] que ocurre a la vista y oídos del público, goza de confianza
más fácilmente […]”.
Son famosas las palabras del Conde de Mirabeau dirigidas a la Asamblea Nacional
Francesa, en las que muestra la confiabilidad que al juicio público atribuía: “[…]
22 Kafka, Franz. El proceso. Bogotá, Círculo de lectores, 1975. p. 192.

23 Ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Instituto Colombiano de Derecho Procesal, ver
acta núm. 02 del 18 de junio de 2003, de la Comisión Redactora del Proyecto de Código General del
Proceso. Cfr. www.icdp.org.co
24 Ver: Tejeiro Duque, Octavio Augusto. Juez Director del proceso civil. Módulo publicado por la
Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Bogotá, 2012. En imprenta.

25 Leible, Stefan. Proceso Civil Alemán. 2ed., Biblioteca Jurídica Diké, Konrad Adenauer Stiftung, p.
150. Citado por Octavio Tejeiro Duque en el “Juez Director del proceso civil”. Módulo de la EJRLB.
31
Dadme el juez que vosotros queráis, parcial, corrompido, incluso mi enemigo si queréis; no
me importa, siempre que él no pueda actuar más que ante la cara del público […]”26.
La publicidad convierte a las partes y demás interesados en testigos de excepción de

los principales actos procesales. La oportunidad que les brinda el sistema de asistir
a la audiencia los hace copartícipes y por ende validadores de lo que allí sucedió,
aunque no compartan las decisiones judiciales adoptadas. Ya no es sólo un asunto
de los abogados y los jueces, es un asunto en donde todos están involucrados, de
allí la confianza que genera este principio, que por lo mismo es profundamente
democrático por el control social que implica.
Dice Tejeiro: “[…] La circunstancia de producirse la mayoría de los actos procesales en la

audiencia, públicamente, permite a las partes y a los terceros “adivinar” con anticipación,
en la mayoría de los casos, el sentido del fallo, pues pueden observar el debate, la práctica
probatoria y las alegaciones finales, de suerte que en una especie de previsibilidad de la
decisión tienen la opción de anticiparse a la sentencia y, normalmente, de coincidir con ella,
lo cual importa confiabilidad y, por ese camino, inapelabilidad […]”27.
Es necesario distinguir la publicidad interna 28 que cobija a las partes y terceros

interesados del proceso, los que tendrán garantía de publicidad para preservar el
debido proceso, de la publicidad externa que tiene relación con la comunidad en
general, los medios de comunicación, y que desde luego, en ciertas y determinadas
circunstancias podrá restringirse por tratarse de asuntos en donde, por ejemplo,
estén involucrados menores de edad, asuntos de seguridad nacional, o existan
peligros de desorden público, o cualquier otra circunstancias que el juez considere
atentatoria de los derechos fundamentales de las partes.
Respecto de la publicidad externa es oportuno citar nuevamente el artículo 14 del

Pacto de Nueva York, llamado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
vigente en Colombia desde el 23 de marzo de 1976, que precisa el alcance de la
publicidad externa como garantía fundamental de la sociedad para el ejercicio del
control social. Veamos los apartes pertinentes:
“[…] Artículo 14: Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia.
Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, […] La prensa y el
26 Citado por Tejeiro Duque, ob. cit.

27Tejeiro Duque, ob. cit.
28 Tejeiro Duque, ob.cit.
32
público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de
moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el
interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión
del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera
perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa
será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o
en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores. […]”
La norma transcrita nos resuelve los temores que tenemos respecto de la presencia
de la prensa en las audiencias, porque puede convertir el proceso en un show
mediático. Se recomienda entonces evaluar con sindéresis la situación concreta,
bajo dos premisas básicas. (i) Prima facie se debe favorecer el principio de
publicidad, lo cual autoriza la presencia de los medios de comunicación en las
audiencias que ellos consideren importantes. (ii) Pero si es necesario proteger
derechos de un menor, o en general si la presencia de dichos medios afecta el
núcleo esencial de los derechos fundamentales de alguna de las partes, o el debido
proceso puede resultar grave y directamente afectado, o se trata de asuntos de
orden público o seguridad nacional, entonces el juez o jueza podrá restringir la
publicidad externa. El juez o jueza harán la ponderación en cada caso concreto29.
Ahora bien, el numeral 2º del artículo 180 del CPACA al regular los intervinientes
en la audiencia señala: “[…] Todos los apoderados deberán concurrir obligatoriamente.
También podrán asistir las partes, los terceros y el Ministerio Público […]” (subrayado
fuera de texto). Consideramos que el concepto de “terceros” debe interpretarse en
el sentido amplio que incluya interesados o espectadores, y no en el concepto
procesal restrictivo de “intervención de terceros” de que trata el capítulo décimo –
arts. 223 y s.s. del CPACA-.
Con más claridad y en apoyo de lo anterior, el artículo 107 del Código General del
Proceso indica lo siguiente:
“[…] Artículo 107. Audiencias y diligencias. […] 5. Publicidad. Las audiencias y

diligencias serán públicas, salvo que el juez, por motivos justificados, considere necesario
limitar la asistencia de terceros. […]”
Una interpretación restrictiva del numeral 2º del artículo 180 del CPACA,
circunscrita a “terceros procesales”, a nuestro modo de ver, sería violatoria del
29Más adelante,en el acápite sobre los poderes de dirección y disciplinarios del juez analizaremos
con más detalle este punto.
33
principio de publicidad, que como se ha visto, tiene fuente vinculante en los
tratados internacionales, inclusive. Desde luego que será el Consejo de Estado el
encargado de definir por vía jurisprudencial la interpretación de dicha norma.
La concentración vs. la dispersión.
Podría decirse que la concentración es el principio de mayor jerarquía en el juicio

por audiencias, porque el sistema permite que las principales decisiones judiciales
se adopten en una sola audiencia, o sólo en las que sean absolutamente necesarias.
En consecuencia, el juez o jueza puede dedicar lo mejor de sus conocimientos
jurídicos y energías a la solución de un caso a la vez, y no en simultaneidad de
procesos, que de manera dispersa acostumbrábamos en lo escritural. Esto implica
un profundo cambio de metodología de trabajo en el despacho judicial, porque en
pocas horas se pueden surtir los pasos procesales que en el sistema escritural
requería de varios meses.
Juan Montero Aroca30 nos ilustra al respecto: “[…] la concentración supone que los
actos procesales deben desarrollarse en una sola audiencia, o en todo caso en unas pocas
audiencias próximas temporalmente entre sí, con el objetivo evidente de que las
manifestaciones realizadas de palabra por las partes ante el Juez y las pruebas, permanezcan
fielmente en la memoria de éste a la hora de dictar sentencia. El ideal de todo procedimiento
es la concentración en una sola audiencia de todos los alegatos de las partes, de la
proposición y práctica de la prueba e incluso de la resolución del asunto, y que si este ideal
es difícilmente conseguible, la tarea del legislador y del tribunal consiste en aproximar lo
más posible el procedimiento al ideal […]”.
La continuidad y la cercanía temporal de las audiencias ahorra esfuerzos, mantiene

fresca en la memoria las pruebas y los demás actos procesales, etc., lo cual
indudablemente contribuye a una decisión más cercana a la verdad, lo cual otorga
una mayor legitimidad de las decisiones judiciales.
El principio de la concentración es un mandato que no puede soslayarse con viejas

“mañas” de frecuentes suspensiones de la audiencia que sólo propicia la
dispersión. Por ello el artículo 181 del CPACA precisa que “[…] la audiencia se
Montero Aroca Juan, Ortells Ramos Manuel, Gomez Colomer Juan Luis. Derecho Jurisdiccional.
30
Tomo I, Parte General. J. M. Bosh Editor. Barcelona 1991. p. 540. Citado por Tejeiro Duque, op. cit.
34
realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios […]”. Y a
renglón seguido dispone que la audiencia se podrá suspender excepcionalmente
en los siguientes casos: 1) Cuando sea necesario dar traslado de la prueba, de su
objeción o de su tacha. 2) A criterio del juez, dada complejidad de la situación.
Aunque la norma en cita regula específicamente la audiencia de pruebas,
consideramos que las reglas se hacen extensivas a las demás audiencias.
Por su parte, el Código General del Proceso en el artículo 107 consagra el principio
de concentración como un mandato que en caso de incumplimiento por el juez o
jueza puede acarrear consecuencias disciplinarias. Veamos la parte pertinente:
“[…] Art. 107. Audiencias y diligencias. […] 2. Concentración. Toda audiencia o

diligencia se adelantará sin solución de continuidad. El juez deberá reservar el tiempo
suficiente para agotar el objeto de cada audiencia o diligencia.
El incumplimiento de este deber constituirá falta grave sancionable conforme al régimen
disciplinario. […]”
Según lo expuesto, podemos concluir que la suspensión de las audiencias es un

evento procesal excepcional porque prima facie debe garantizarse la realización del
principio de concentración.
Metodológicamente se pueden diferenciar los conceptos “suspensión” y “receso”.

Éste último no aparece mencionado en ninguna parte del CPACA, pero el Código
General del Proceso sí se refiere al mismo en los siguientes términos: “[…] Art. 373:
[…] del CPACA Si fuere necesario podrá decretarse un receso hasta por dos (2) horas para
el pronunciamiento de la sentencia. […]” (subrayado fuera de texto).
Siguiendo el lineamiento legal podemos decir que la “suspensión” de la audiencia

implica un tiempo de parálisis más o menos considerable, tal vez en términos de
días. En cambio el concepto de “receso” nos da la idea de pausa breve, de máximo
dos horas, si nos atenemos al artículo 373 del CGP. El “receso” puede ser un
interesante mecanismo de dirección de la audiencia, claro está, si se sabe usar con
mesura31.
En resumen, los tres principios reseñados: inmediación, publicidad y concentración,

son garantía del debido proceso y en especial de la legitimación de las decisiones
judiciales ante los usuarios de la justicia, entre otras, por las siguientes razones:
31 Más adelante se analizará este punto en la dirección de la audiencia.
35
Identificación de la persona del juez, jueza o tribunal que ha decidir su causa.
Constata que su caso merece plena atención y cuidado.
La audiencia pública le permite asistir y percatarse por sus propios sentidos de
lo que ocurre procesalmente con su caso.
El despojo del ritualismo y tecnicismo excesivo hace más comprensible el
proceso para el ciudadano o ciudadana.
Escucha los argumentos y contra argumentos, lo cual tiene un efecto de
legitimación o aceptación de la decisión judicial, así le resulte desfavorable.
Democratiza el proceso.
Realización del mandato de los tratados internacionales para la efectiva
protección a los derechos humanos.
“[…] la inmediación, la concentración y la publicidad, constituyen el fondo esencial de la

oralidad, cuyo resultado natural es la audiencia pública, continua e ininterrumpida en que
se produce la discusión probatoria, la alegación y la sentencia, en medio de la unidad de
tiempo, de lugar y de acción, como caracterizan al trial anglosajón los autores Antoine
Garapon y Ioannis Papadopoulus en su texto “Juzgar en Estados Unidos y en Francia”,
editado por Legis en 2006 y traducido al español por Viviana Díaz Perilla […]32.
LA DIRECCIÓN MATERIAL DE LA AUDIENCIA.
La inexperiencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en la oralidad genera

dudas sobre el rol que debe jugar el juez o jueza en la dirección de la audiencia. En
el imaginario colectivo pensamos que lo correcto es una fórmula intermedia entre
la pasividad y el protagonismo, pero aún no vislumbramos con claridad los
conceptos y las técnicas que garanticen el justo medio que necesitamos.
La dirección de la audiencia es un reto para el juez o jueza, de allí la necesidad de

profundizar en los conceptos de dirección material y técnica de la misma. Por
tanto, es pertinente hacer varias recomendaciones básicas, que a veces, por obvias,
se olvidan.
La verdad como piedra angular.
32Ver Tejeiro Duque, ob. cit. quien agrega: “Como en el teatro clásico, el trial responde a la regla de
las tres unidades: de tiempo, de lugar y de acción, a la cual se añaden el principio de contradicción
en todas las etapas y el de la inmediatez de la prueba”.
36
El fin primordial del proceso, y por ende de la audiencia, es la búsqueda de la
verdad, la cual es el soporte esencial de una decisión judicial justa, que preserve el
orden jurídico y específicamente que garantice la efectividad de los derechos
reconocidos en la Constitución Política y la ley -artículo 103 del CPACA-.
Por su parte, el artículo 213 del CPACA precisa que en cualquiera de las instancias
se podrá decretar de oficio las pruebas que se consideren necesarias para el
esclarecimiento de la verdad. Esta es la piedra angular del proceso contencioso
administrativo, el cual sólo tiene sentido y legitimidad en la medida que es la
brújula de las decisiones judiciales.
Sabemos que la verdad es elusiva y que en el proceso cada una de las partes
pretende hacer prevalecer su “verdad”. Los abogados de las partes utilizan todos
los subterfugios legalmente posibles para ocultar aquello que le es desfavorable y
el juez o jueza no puede ser un simple espectador de prestidigitaciones
probatorias. De allí que se insista en un juez proactivo, que sin romper el equilibrio
y el debido proceso, tiene como meta descubrir la verdad hasta donde ello fuere
posible.
Ahora bien, la verdad metodológicamente se concibe como un principio directriz,

esto es, como un ideal al que se aspira sin que sea conseguible en términos
absolutos. Ontológicamente la verdad es la coincidencia con la realidad.
Axiológicamente es un valor.
En el proceso judicial la verdad es relativa y por ello se ha conocido como la verdad

procesal33, en términos de K. R. Popper34 podríamos decir que el proceso debe ser
verosímil, es decir, lo más próximo posible a la verdad.
La verdad procesal básicamente la encontramos en los hechos judicialmente

relevantes35, lo cuales no se conocen directamente por el juez o jueza, sino como
33 Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal. Teoría genera del proceso. Bogotá, Dike,
1993. p. 40. “[…] Es la que surge del proceso, es decir, la que consta en los elementos probatorios y de
convicción allegados a los autos. Esta puede ser diferente de la verdad real […] para el juez lo importante y
único es la verdad procesal […]”.
34 Martínez Solano, José Francisco. El problema de la verdad en K. R. Popper: Reconstrucción histórico-
sistemática. Madrid, Gesbiblo S.L., 2005. p. xvii.

35 Sin desconocer la verdad relativa de lo estrictamente hermenéutico que es directamente
proporcional a la línea jurisprudencial predominante, tema que no se aborda en este ensayo.
37
una representación o un juicio sobre ellos36. Así las cosas, en los hechos procesales
no hay transparencia sino opacidad para esclarecer. Ante ello las pruebas de oficio
son el punto arquimédico para aproximarnos a verdad –art. 213 CPACA-, o con
mayor precisión a la verosimilitud, que no es otra cosa que la verdad procesal.
Algunos piensan que en la jurisdicción contenciosa la “justicia rogada” restringe el

deber de indagación de la verdad. Por eso tradicionalmente y por regla general nos
hemos inhibido de decretar pruebas de oficio, para no “romper el equilibrio”
procesal, o para evitar interpretaciones maliciosas del actuar oficioso. Ese mito se
rompe si somos conscientes de los siguientes argumentos, que resume con gran
precisión Jairo Parra Quijano en su libro Manual del Derecho Probatorio: (i) Las
partes no tienen derechos adquiridos sobre verdades aparentes. (ii) El juez o jueza
debe ser activo en la búsqueda de la verdad. “[…] Es parcial en la búsqueda de la
verdad y, con este proceder, es imparcial con las partes […]”. (iii) Se protege intereses de
terceros (así se evita la seudo-verdad). (iv) En materia laboral no hay igualdad de
las partes37.
Ahora bien, es cierto que las pruebas decretadas de oficio permiten fallar cuando el
hecho no aparece demostrado a iniciativa de las partes, pero también es cierto que
la oficiosidad tiene un límite razonable, en la medida que se debe exigir a las partes
autorresponsabilidad probatoria, que los obliga a tomar la iniciativa. De allí que si
no es posible llegar a la verdad por inercia de las partes, finalmente es posible
utilizar el sucedáneo de prueba y aplicar la regla de la carga probatoria –art. 177
del CPC. o con mejor desarrollo el art. 167 del C.G.P.-
A manera de paréntesis y como una simpática ilustración vale recordar que en la

antigüedad las reglas de indagación o búsqueda de la “verdad” fueron muy
diferentes a las que hoy conocemos. Por ejemplo, en la Grecia antigua, la Ilíada
narra la historia de la disputa entre Antíloco y Menelao durante los juegos que se
realizaron con ocasión de la muerte de Patroclo. En aquellos juegos hubo una
carrera de carros impulsados por caballos, en un circuito de ida y vuelta, pasando
por una baliza que debía rodearse tratando de que los carros pasaran los más cerca
posible. Homero nos informa que en aquella baliza se ubicaba un testigo, para que
observara las posibles irregularidades, que ocasionaban accidentes e
irregularidades. Antíloco gana la carrera. Menelao acusa a Antíloco de haber
incurrido en irregularidad. El encargado de dar el premio, para efectos de dirimir
el pleito y establecer la verdad, paradójicamente no recurre al testigo de la baliza;
36 Stein, Friedrich. El conocimiento privado del juez. Bogotá, Temis, 1998. p. 14

37 Parra Quijano, Jairo. Manual de derecho probatorio. 4ed. Bogotá, Librería Profesional, 1994. p. 40.
38
no lo interroga sobre lo sucedido. La querella se contrae a los adversarios Menelao
y Antíloco de la siguiente manera: Menelao desafía a Antíloco para que jure ante
Zeus que no incurrió en ninguna irregularidad, y para ello debía poner la mano
derecha sobre la cabeza del caballo y con la mano izquierda sostener la fusta. En
ese instante, narra Homero, Antíloco frente a la exigencia de tal juramento (la
prueba), renuncia a ella, no jura y reconoce así que cometió irregularidad38.
Lo anterior nos muestra una manera singular de producir la verdad jurídica, en

donde todo se reduce a una especie de juego, prueba arcaica, que implica un cierto
desafío. Así, el descubrimiento de la verdad quedaría en manos de los dioses.
Aún más, recordemos las llamadas «ordalías» que fueron practicadas

especialmente en la Edad Media occidental, bajo las reglas del enfrentamiento del
acusado con otras fuerzas provenientes de los hombres, de Dios o de la naturaleza.
Por ejemplo, el viejo Derecho Germánico en Occidente reglamentó los combates y
duelos, en los que cada parte elegía un campeón que, con la fuerza, debía hacer
triunfar su buen derecho.
La prueba del hierro candente consistía en coger con las manos un hierro al “rojo
vivo”, luego se examinaban las manos para descubrir si en ellas había signos de
quemaduras que acusaban al culpable.
La ordalía del agua era muy común. Al imputado se le amarraban los brazos y las
piernas. Se le lanzaba al agua, si flotaba era culpable, y si, por el contrario, se
hundía, era inocente. Se argumentaba que el agua siempre estaba dispuesta a
acoger en su seno a un inocente mientras rechazaba al culpable.
Como puede verse, en este sistema no se buscaba probar la verdad, sino la fuerza,
la resistencia, el peso o la importancia de quien estaba bajo juicio. En el viejo
Derecho Germánico, el proceso es sólo una continuación reglamentada,
ritualizada, de la guerra.
L. Ferrajoli, en Derecho y Razón, al criticar el modelo de prueba legal o tasada, con

la limitación de los medios probatorios y la atribución a cada uno de ellos de un
peso o valor propio, sostiene que es una prolongación lógica y coherente de la
prueba irracional o de la ordalía, porque son un supuesto de prueba formal, en
donde se excluye la investigación y la libre valoración del juez o jueza,
sustituyéndolas por un juicio infalible y superior.
38 Foucault, Michel, ob. cit. pp. 39-41
39
Condiciones procesales necesarias para la conducción material de la audiencia.
La dirección material de la audiencia requiere de varias condiciones procesales, sin

los cuales la búsqueda de la verdad sería un ejercicio estéril. Las principales
condiciones las resumimos en los siguientes ítems: (i) La dirección temprana del
proceso. (ii) La actitud dialógica en la audiencia. (iii) La lealtad procesal. Veamos
los detalles:
(i) Dirección temprana del proceso.
La última década del siglo XX se caracterizó por amplias e importantes reformas a

los códigos de procedimiento en el mundo, con el objetivo de conferir mayor poder
legal a los jueces, de tal suerte que pudieran dirigir y orientar el proceso con
mayor eficiencia, y así romper con la llamada “captura estratégica” (dominus litis)
que de los procesos hicieron los litigantes, aprovechando la orientación
dispositivas de los códigos y el excesivo formalismo continental, que generó un
inmanejable lastre de morosidad de la justicia en el mundo.
En Francia se aprobó el Nouveau Code de Procédure Civil de 2001, que incrementó los
poderes y competencias del juge de la mise en état des affaires. Se reforzó la figura del
“mise en état” que busca dar fuerza a la idea de la necesaria “preparación y
dirección del caso” por parte del Juez. A decir de Diego López Medina39, la nueva
concepción del juez director del proceso del common law y del derecho francés
continental ha propiciado convergencias ideológicas y técnicas muy interesantes.
Ahora bien, en el sistema escritural la inercia de las circunstancias favorecía lo que

se podría llamar la cultura jurídica del “aplazamiento”40. Al decidir la admisión de
la demanda nos circunscribíamos a constar los presupuestos de la acción y de la
demanda; en el decreto de pruebas apenas sí se examinaba el expediente, sin
39
López Medina, Diego. Nuevas tendencias en la dirección judicial del proceso. Bogotá, Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2004. p. 33.[…] La década de los noventa, pues, muestra un
renacer de la idea de dirección de proceso: en todas partes del mundo los tratadistas y los
reformadores legales se quejan del poder excesivo que todavía tienen el litigantes como dominus
litis, ocasionado por tanto aumento excesivo en los costos y tiempo de los procesos civiles […].
40El Presidente del Consejo de Estado, doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren ha acuñado este
concepto.
40
profundizar en la teoría del caso propuesto por las partes. La verdad es que por
regla general el estudio holístico del caso se aplazaba para el momento de proferir
el fallo.
El juicio por audiencias exige un rotundo cambio cultural. Desde la admisión de la

demanda y la contestación de la misma, se debe identificar de manera temprana
las teorías del caso que proponen las partes, y así definir los problemas jurídicos
principales y asociados de la litis para una adecuada preparación de la audiencia.
Estos son los principales elementos con los cuales se construye el llamado “plan
del caso”, que es un derrotero para una adecuada dirección material y técnica de
las audiencias.
Es inaceptable la citación a la audiencia si ella no está debidamente preparada con

un detallado “plan del caso”, que pronostica el número de audiencias necesarias y
los eventos procesales que se espera han de ocurrir.
El CPACA reguló el juicio ordinario por audiencias en tres velocidades distintas, a

saber:
El juicio de vía rápida (fast track)41 que se resuelve en una sola audiencia. Así lo
ordena el artículo 179 del CPACA “[…] cuando se trate de asuntos de puro derecho
o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y
procederá a dictar sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las
partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión. […].
El juicio de vía lenta o múltiple (multi track) que implica la realización de todas
las audiencias (inicial –art. 180-, pruebas –art. 181-, alegaciones y juzgamiento –
art. 182-), en aquellos casos de alta complejidad probatoria y dudas
hermenéuticas.
Juicio de vía intermedia que prescinde de la audiencia de alegaciones y

juzgamiento porque el juez la considera innecesaria –inciso final del art. 181-.
La versatilidad que hemos visto del juicio por audiencias en tres velocidades es
una virtud del CPACA. La novedosa dinámica es más eficiente al permitir los
diferentes ritmos, según la complejidad del caso, y facilita la preparación del “plan
del caso”.
41 López Medina, ob. cit., pp. 98-99.
41
Cuando se trate de asuntos de puro derecho la regla es diáfana y no hay
alternativa, pues se dictará sentencia oral en la audiencia inicial. Respecto de
aquellos casos en donde, prima facie, “no fuere necesario practicar pruebas”, el juez
debe decidir de manera temprana si además de las aportadas por las partes, fuere
menester decretar y practicar prueba de oficio, en cuyo caso el proceso se
planificará con todas las audiencias por vía multi track o por la vía intermedia.
El éxito de la dirección material de la audiencia y de la búsqueda de la verdad

dependerá en gran medida de la adecuada preparación de aquella, que empieza en
la etapa escrita de presentación y contestación de la demanda, y de los otros
eventos previstos en la fase inicial (artículo 179 del CPACA).
Sólo es posible una adecuada dirección material de la audiencia, si y sólo si hay

conocimiento pleno de las teorías de los casos propuestos por las partes y terceros,
y además, el juez o jueza ha desarrollado el esquema básico de las decisiones
judiciales que adoptará o al menos la guía jurisprudencial o normativa que lo
iluminará. Temas todos ellos que también deben estar en el “plan del caso”.
Claro está, sin perjuicio de la actitud dialógica que obliga a escuchar con atención
los argumentos expuestos por las partes, lo cual podría conducir a un eventual
cambio de decisión o de enfoque argumentativo.
(ii) La actitud dialógica en la audiencia42.
En otras jurisdicciones parecería que las audiencias están afectadas por un mal que
podríamos llamar “oídos de sordos”, en el que cada una de las partes cumple con
exponer sus argumentos (algunos simplemente leen), mientras los demás no
escuchan, o cuando más, simulan escuchar. Hay poco interés en evaluar los
argumentos del otro, o de contra argumentar, porque cada parte tiene posiciones
dogmatizadas y casi que considera inútil el diálogo, el debate o el discurso43. Es
muy difícil cambiar esta actitud reticente de algunos los abogados y abogadas,
porque finalmente el principal objetivos de ellos es convencer al juez o jueza de la
bondad de sus planteamientos, y dan por descontado el desacuerdo de la
contraparte.
42 No confundir con el dialogo como herramienta de comunicación; el concepto dialógico sugiere

una ética del discurso.
43 En la audiencia los abogados y el juez tienen tres herramientas de comunicación: el debate, el
diálogo y el discurso.
42
El punto más delicado y deformante lo encontramos cuando el juez o jueza deja
traslucir tal desinterés en la audiencia, lo que desalienta el esfuerzo argumentativo
de los letrados y deslegitima las decisiones judiciales. Hay que recordar que en la
audiencia también están las personas interesadas en los resultados del proceso y lo
mínimo que esperan es la debida atención del juez o jueza. Podríamos decir que la
displicencia es enemiga de la oralidad y es el peor de los escenarios, que desde
luego, no quisiéramos repetir en la jurisdicción contenciosa administrativa.
Se advierte que la actitud dialógica no es sólo un asunto de postura o de

intencionalidad durante la audiencia. La plena realización de tal condición se
materializa en la decisión judicial que ha de referirse de manera explícita a los
argumentos expuestos por las partes, bien para acogerlos o para refutarlos. El
silencio es desestimulante, es deslegitimador44. Los letrados y las partes estarán
más dispuestos a aceptar una decisión judicial, aunque ella sea desfavorable, si en
la motivación se controvierten los argumentos expuestos.
Recuérdese que la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con

ponencia de Jaime Córdoba Triviño precisó que la una de las causales o requisitos
de procedibilidad de la tutela contra sentencias –también llamada vía de hecho-
radica en “[…] Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.[…]”45
Por su parte Bonorino46 afirma: “[…] El dogmatismo ciego que sólo permite ver un lado
de la discusión es el impedimento más severo para lograr un diálogo razonable, actividad
esta coherente y regulada, que permite a los participantes expresar sus opiniones sobre un
tema y probarlas si pueden. Esto implica una postura abierta y capaz de reconocer las
debilidades de su propia postura. [...]”.
La legitimidad y la búsqueda de la verdad se construye gracias al proceso

dialógico en condiciones de simetría, es decir, en igualdad de condiciones y
posibilidades de éxito para cualquiera de las partes. Así, en las argumentaciones,
44 En la picaresca nacional algún abogado no presentó los alegatos de conclusión en una audiencia
laboral, porque consideró que sería un esfuerzo inútil si la sentencia guardaba silencio respecto de
sus argumentos.
45 Ver también la T-949 de 2003, con ponencia de Eduardo Montealegre Lynett.
46 Bonorino, Pablo Raúl.Argumentación judicial. Bogotá, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
Capítulo V. Diálogo racional e interrogatorios.
43
los intervinientes participan como libres e iguales en una búsqueda cooperativa de
la verdad, en la que la única coacción permitida es la del mejor argumento47.
La palabra audiencia viene del latín “audire” que significa oír. En ella la actitud
dialógica la entendemos a partir de un axioma simple: todas las personas capaces
de comunicarse son interlocutores válidos, a fortiori, si se trata de un proceso en el
cual la legitimación en la causa por activa o pasiva es presupuesto de su presencia
en el debate. Por tanto, la actitud dialógica es condición necesaria para la dirección
material de la audiencia en la búsqueda de la verdad y en la legitimidad de la
decisión judicial, porque es el sello de humanización del proceso, lo cual justifica, y
por mucho, la oralidad.
La actitud dialógica también es antídoto de los conflictos que nos genera la

“disonancia cognitiva” 48 , la cual se presenta en la audiencia cuando no existe
armonía, congruencia o consonancia entre lo que escuchamos y lo que nos
convence. Por ello psicológicamente sobreestimamos los argumento de la opción,
tal vez ya elegida en la preparación de la audiencia, al mismo tiempo que
disminuimos el valor de la solución no seleccionada.
La correcta dirección material de la audiencia creará un ambiente favorable para la

acción comunicativa racional, en donde ha de predominar la mentalidad abierta,
particularmente del juzgador, en el que se manifieste dispuesto al entendimiento.
Lo contrario será una actitud irracional –mentalidad cerrada- si se muestra
dogmático e irreflexivo49.
(iii) La buena fe y la lealtad procesal de las partes y del juez.
La buena fe y la lealtad procesal son principios fundamentales del procedimiento

para garantizar una recta administración de justicia. Dice Devis Echandía: “[…] La
lealtad procesal es consecuencia de la buena fe en el proceso, y excluye las trampas
47 Habermas, Jürgen. Aclaraciones a la ética del discurso. Madrid, Trotta, 2000. p. 17

48Concepto acuñado por León Festinger en 1957, en su obra A theory of cognitive dissonance:  Dice el
autor: "Las personas nos sentimos incómodas cuando mantenemos simultáneamente creencias
contradictorias o cuando nuestras creencias no están en armonía con lo que hacemos. Por ejemplo,
si normalmente votamos al partido A pero resulta que nos gusta más el programa electoral del
partido B, es posible que sintamos que algo no marcha bien en nosotros”.
49 Habermas, Jürgen. Teoría de la acción comunicativa, II. 4ed. Madrid, Taurus, 2003. p. 42
44
judiciales, los recursos torcidos, la prueba deformada, las inmoralidades de todo orden.
[…]”50.
Una de las condiciones necesarias para la adecuada dirección material de la

audiencia es la buena fe y lealtad procesal de todo los intervinientes, razón por la
cual debemos estar vigilantes del cabal cumplimiento de aquellos, y en los casos
extremos, hacerlos valer incluso con los poderes disciplinarios.
Sin la colaboración oportuna y diligente de los litigantes, es imposible un

desarrollo productivo de la audiencia. De allí que resulte interesante consignar las
siguientes reflexiones:
Hay prevenciones que se deben superar en la audiencia. En la picaresca del foro, a

veces –no siempre- se rotula al litigante como un “enemigo”, un “ambicioso”, un
“aguafiestas”, o un “desidioso” que no colabora. Del otro lado el litigante, a veces
–no siempre- califica al juez o jueza de “ignorante”, “moroso”, “envidioso”,
“formalista”, “defensor de la administración”, etc. Parecería que estuviéramos en
una contienda de recelos interminables.
Si identificamos los roles que desempeñamos en la audiencia, ello puede despejar

dudas y hacen prevalecer el principio de buena fe y lealtad procesal.
Según los parámetros éticos los letrados deben “colaborar lealmente en la recta y
cumplida administración de justicia”, y con “absoluta lealtad y honradez en sus
relaciones con los clientes”51.
Lo que parece un simple catálogo de deberes, en ciertos casos, puede convertirse

en un verdadero dilema deontológico profesional. Esta última afirmación se hace
más evidente en un sistema de justicia por adjudicación, que supone una tríada
(demandante-juez-demandado) en el que el rol del juez o jueza se contrae a decidir
50Devis, ob. cit. p. 54.

51Ley 1123/07. Artículo 28. Son deberes del abogado: […] 6. Colaborar leal y legalmente en la recta y
cumplida realización de la justicia y los fines del Estado. […] 8. Obrar con lealtad y honradez en sus
relaciones profesionales. En desarrollo de este deber, entre otros aspectos, el abogado deberá fijar sus
honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las
normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su
concepto. […] 11. Proceder con lealtad y honradez en sus relaciones con los colegas. […] 13. Prevenir litigios
innecesarios, inocuos o fraudulentos y facilitar los mecanismos de solución alternativa de conflictos. […] 17.
Exhortar a los testigos a declarar con veracidad los hechos de su conocimiento. […]”.
45
sobre los "aciertos" y "desaciertos" de las partes, es decir, una solución dicotómica
al conflicto, en que una parte lleva la razón y la otra está equivocada, lo cual, en la
mayoría de los casos, no es una auténtica solución del conflicto jurídico, porque se
erige como una solución impuesta o artificial de dos-contra-uno52.
En la percepción popular el juez o jueza se convierte en aliado de una de las partes

y hace mayoría con ella, rol que es diferente al de la mediación o conciliación, en
donde las partes en conflicto eligen por regla general un tercero aceptado por
ambas, que no impone a los litigantes normas extraídas de una fuente externa al
conflicto, sino que busca establecer un compromiso entre las ideas y demandas
aducidas por los litigantes, buscando conscientemente el consenso de ambas partes
en las propuestas de resolución, de forma que ninguna de ellas pueda aparecer
como totalmente equivocada, y que ambas queden satisfechas.
En dicho escenario es del caso abordar el complejo concepto de lealtad, que desde
su perspectiva más general, presupone la fidelidad a unos principios, en nuestro
caso, que corresponden a un Estado Social de Derecho, inscrito en los postulados
de la modernidad. No es fácil entender el concepto de lealtad, puesto que
necesitamos recurrir al antivalor traición, que implica la ruptura con aquellos
principios o postulados que han orientado nuestro proyecto de vida como
individuos, pero también y fundamentalmente como seres inscritos en una
sociedad en donde creemos que vale la pena vivir. Esta es una reflexión ética
ineludible.
Desde una perspectiva más concreta, no es posible entender el deber de lealtad, sin
apoyarnos conceptualmente en la veracidad y la buena fe. El abogado o abogada,
cuando menos, tiene la obligación procesal de afirmar lo que es verdad en el
expediente, aunque por lealtad a su cliente pueda ocultar “la verdad” que
representa. Por ello, la verdad como deber del letrado en el proceso es relativa y
sólo se exige respecto de las afirmaciones o negaciones maliciosas o las citas
inexactas. En tanto que la verdad respecto de su cliente debe ser absoluta.
En el imaginario colectivo, a veces, el abogado o abogada son vistos como un

instrumento de venganza que no sólo hará triunfar la justicia, sino que además, en
la medida de lo posible, hará “sufrir” (o “desaparecer”) la contraparte, como una
especie de justicia de retaliación. Los letrados bajo este marco sociológico son un
52Hernández Gómez, William. La dirección del proceso contencioso administrativo. Parte I.

Bogotá, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2009. p. 45-46. Los párrafos siguientes fueron
tomados literalmente.
46
portaestandarte de trapisondas capaces de hacerle “trampas a la ley”, y
particularmente se valora la capacidad profesional de manipulación del proceso en
beneficio del mejor postor (dominus litis). Consciente o inconscientemente el
abogado o abogada se vanagloria de su sagacidad manipuladora respecto del
proceso, bien para agilizarlo o para ralentizarlo, según el caso. Así mismo, hace
gala de su influencia sobre los servidores judiciales a quienes trata como sus
amigos íntimos (“cómplices” en el lenguaje cifrado para el cliente). El sistema
escritural era más propicio para tales conductas. Bajo el paradigma del juicio por
audiencias las condiciones cambian radicalmente y por ello la lealtad procesal tiene
un valor singular.
Nos hemos referido con mayor detalle respecto de la lealtad y buena fe de los
apoderados en la audiencia, porque desde luego, damos por supuesto que el juez o
jueza será ejemplo de lealtad y buena fe en el proceso.
LA DIRECCIÓN TÉCNICA DE LA AUDIENCIA
La dirección de la audiencia es también técnica, en la medida que debemos

desarrollar ciertas destrezas, que nos permita cumplir a plenitud con los objetivos
de las audiencias. El juez tiene deberes procesales, poderes de ordenación e
instrucción y poderes correccionales de los cuales debe hacer uso de la manera más
eficiente posible53. Por ello, en este acápite de dirección técnica nos proponemos
socializar algunas recomendaciones que consideramos útiles en la dirección técnica
de las audiencias.
Los aspectos más relevantes los centraremos en lo siguiente: (i) La informalidad y

flexibilidad; (ii) la comunicación verbal y no verbal; (iii) la administración del
tiempo y pausas; (iii) los poderes del juez en la audiencia.
(i) La informalidad y la flexibilidad.
Un mito ronda la oralidad. Se piensa que la misma sólo es posible realizarla si

contamos con ostentosas salas de audiencias, medios tecnológicos, togas y otros
artilugios, que son más producto de la picaresca cinematográfica. En realidad para
el cabal desarrollo de la oralidad sólo requerimos de una eficiente comunicación
humana, lo demás, viene por añadidura.
53 Ver artículos 42, 43 y 44 del Código General del Proceso.
47
En la jurisdicción contenciosa administrativa las primeras experiencias en el uso de
las salas de audiencia nos demostró que para ciertos y determinados casos, la
parafernalia que ello implicaba puede ser un obstáculo, más que un apoyo. Por
ejemplo, en Manizales, en vigencia de la Ley 1395 los juzgados y el tribunal
utilizamos la sala de audiencias para los pacto de cumplimiento, la recepción de
testimonios y para proferir las sentencias orales reguladas en el artículo 211A54.
Instintivamente descubrimos que para los casos, que podemos denominar de
“serie”, no tenía ningún sentido el desgaste de solicitar turno de asignación de la
sala, el uso de toga, etc. si resultaba más cómodo para todos hacer la audiencia en
el despacho. La parte tecnológica de grabación de la audiencia se resolvió muy
fácil, con un sencillo programa que gratuitamente se baja de la web denominado
“audacity”55 y un micrófono de bajo costo que se inserta al computador. Incluso se
desarrollaron audiencias simultáneas en el mismo despacho, claro está si se trataba
del mismo tema, con supuestos facticos y normativos similares, el mismo abogado,
etc.
Lo anterior nos demuestra que en algunas oportunidades es más importante la

informalidad que el excesivo formalismo. Desde luego, es al juez quien
corresponde decidir con sindéresis en qué casos es pertinente la utilización del
despacho o de la sala de audiencias, y para ello tendrá en cuenta los pronósticos
del número de apoderados y las partes, la posible presencia de terceros, el impacto
social y mediático del caso, etc.
Audiencias simultáneas.
Las siguiente reflexiones constitucionales y legales sobre las audiencias

simultáneas fueron escritas por la Magistrada del Tribunal Administrativo de
Boyacá, Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Veamos:
“[…] Una de las finalidades propuestas por la Ley 1437 es la descongestión de la justicia
contencioso administrativa. Para ello se ha diseñado un nuevo esquema de funcionamiento
del proceso que se inicia con una parte escrita – demanda/contestación – y luego se prevé la
54 L. 1395 de 2010. ARTÍCULO 66. El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo,
cuyo texto es el siguiente: “Artículo 211-A. Reglas especiales para el procedimiento ordinario. Una vez
vencido el término de fijación en lista y en los procesos que no se requiera la práctica de pruebas el
Juez citará a las partes a una audiencia para que se pronuncien sobre aquellos aspectos de hecho o
de derecho que él considera indispensables para decidir. En esta audiencia podrá dictarse
sentencia”.
55 Ver página web: http://audacity.sourceforge.net/?lang=es
48
realización de audiencias con las que se inicia la intervención oral de las partes y el juez y
se pretende incluso desde la primera, que la sentencia sea proferida.
Sin duda, este nuevo marco judicial implica que la conducta de las partes y el juez se ponga
al servicio de la decisión y sin descuidar cada uno su labor: las partes en aras a lograr la
protección de los intereses representados y el juez como dador de justicia, preservar el valor
innegable e irrenunciable de la decisión pronta y eficaz que sirva a la solución del conflicto
social planteado.
La llegada del sistema mixto previsto en la Ley 1437 implica un cambio radical en la forma
de abordar la demanda de justicia, no será la ley la que permita la descongestión, tampoco es
de esperarse que la nueva ley implique que la demanda de justicia ante lo contencioso
administrativo disminuya por si misma, por el contrario, de no encontrar creatividad y
decisión en los jueces, manejo adecuado de las audiencias, cambio en el comportamiento de
las partes para que hagan un uso racional de los recursos judiciales y economía de los
recursos físicos, incluido el tiempo, el esquema de la jurisdicción contencioso
administrativo, muy posiblemente, desbordará la capacidad del factor humano.
La anterior afirmación, por supuesto, no pierde de vista que la ley reitera mecanismos con
los que cuenta la administración pública para resolver a su interior los conflictos jurídicos
mediante el procedimiento administrativo o la conciliación prejudicial y crea otros como la
extensión de la jurisprudencia, de manera que a la jurisdicción no llegue sino los que
realmente ameriten la intervención del juez, pero mientras esa cultura invade los órganos
estatales, corresponde al órgano judicial responder, se reitera, creativamente, a la demanda
de justicia que los ciudadanos le planteen y, en lo posible, resolver sus conflictos de la
manera más rápida.
Los párrafos anteriores buscan ser el abrebocas para las ideas que, sin dejar de lado, como
otro pilar fundamental, el derecho de defensa, logre una respuesta pronta a la demanda de
justicia, no sólo para que el ciudadano sienta la presencia del juez, sino también para que el
fin prometido por el legislador sea una realidad.
Una de ellas, es la que atina a la realización de audiencias simultáneas. En el articulado de
la Ley 1437 se prevé una audiencia inicial en la que, de no haber pruebas por practicar o
siendo el asunto de puro derecho deberá dictarse sentencia (art. 179), también dijo el
legislador que el demandante podía acumular pretensiones, sin perjuicio de que se tratara
de medios distintos (art. 165), normas que permiten confirmar la necesidad sentida de una
respuesta rápida a la controversia. Pero, conocido el alto grado de demanda ante esta
jurisdicción, cabe preguntarse si una audiencia (art. 180) que ordena examinar casi diez
aspectos puede realizarse simultáneamente para varios procesos.
49
Dadas las características de la administración pública y, frecuentemente, en materia laboral
administrativa, con iguales razones la administración se pronuncia para resolver una
misma petición que interesa a un número considerable de servidores públicos y para cada
uno profiere un acto administrativo o, con iguales razones y mediante el mismo acto
administrativo se toman decisiones que afectan de igual forma a un número considerable de
servidores públicos, o, a pesar de la reiterada jurisprudencia proferida por el Consejo de
Estado, la administración sigue manteniendo una postura que la contraría.
El artículo 165 del CPCA reguló la acumulación de pretensiones, de manera que, a

diferencia de lo que ocurría en el Decreto 01 de 1984, hoy la Ley 1437 propende por la
acumulación incluso de pretensiones propias de diferentes medios de control; sin embargo,
nada dijo sobre la acumulación de procesos y, por el contrario, la lectura del art. 306
llevaría a considerar que ello será posible sólo a petición de parte, tal como lo prevé el
procedimiento civil.
Pero, qué sucede si ante los ojos del juez se evidencia que ese mismo acto decidió la
situación laboral de un número considerable de servidores públicos y que, a pesar de ello,
cada uno acudió a la jurisdicción con su propia demanda, sin hacer uso de la acumulación
que claramente permite la ley. Deberá el juez tramitarlos separadamente si no se le pide
acumular tales procesos?
Acudiendo al marco procesal vigente fuerza concluir que no corresponde al juez

acumularlos y, en consecuencia, esa audiencia inicial que, sin duda, ocupará un tiempo
considerable deberá realizarse independientemente para cada uno de ellos.
No obstante, existe un elemento que no se puede pasar por alto y es que el alto grado
dispositivo del derecho del que ha gozado el ciudadano, es uno de los factores que
corresponde controlar al juez como parte de la dirección temprana del proceso. Cuando el
juez, observa que en su despacho cursan un número de procesos que discuten la legalidad de
actos administrativos que varían el número o la fecha, pero tienen igual contenido; cuando
el juez encuentra que ante su despacho cursan un número de procesos que piden igual
derecho que el concedido a otros en reiterada jurisprudencia, debe hacer uso de ese poder
inquisitivo y, sin saltar el debido proceso, llamar al esquema de justicia pronta y efectiva.
Es entonces cuando esta propuesta cree que, a pesar de que el legislador no haya
contemplado tal situación dentro del proceso, pueda llamar de manera simultánea a todos
estos ciudadanos para atender en una sola audiencia su caso y, de ser posible, dictarles la
sentencia que resuelva la controversia. Si bien el funcionario público sólo puede hacer lo que
está previsto en la ley, no se cree contrario a la Constitución escuchar los planteamientos de
las partes por una sola vez, cuando de la lectura de cada demanda y la contestación de cada
50
una de ellas, del análisis de las pruebas aportadas, de la jurisprudencia reiterada del
Consejo de Estado emerge, casi de manera inmediata, la decisión que debe tomarse. Esta
propuesta, no carece de sustento legal y constitucional, por el contrario, como se verá
adelante, realiza el derecho de manera concreta.
Según el numeral 1 del artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, uno de los deberes
del juez es “Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas
conducentes para impedir su paralización y procurar la mayor economía procesal, so pena
de incurrir en responsabilidad por las demoras que ocurran”. A su vez, el artículo 4º del
CPC ordena al juez “tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de
los derechos reconocidos por la ley sustancial”.
Las normas citadas consagran dos de los principios reconocidos por el artículo 228 de la
Constitución: el primero, el de la economía procesal, en lo que tiene que ver con el pronto
diligenciamiento de los procesos: “Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado”. El segundo, la primacía del derecho sustancial: “… y en
ellas (en las actuaciones de la Administración de Justicia) prevalecerá el derecho
sustancial.”
Las normas procesales relativas a las etapas del proceso, tal como quedaron previstas el
capítulo V del CPACA, son demostrativas de la posibilidad de dirigir diferencialmente los
procesos atendiendo a su complejidad, para lograr una dirección dinámica que se adapte a
las condiciones que plantean los casos a partir de la demanda y su contestación al establecer
la posibilidad de prescindir de la audiencia de pruebas o alegaciones (art. 179 inciso 2º y
art. 181inciso 3º).
El inciso segundo del artículo 179 está basado en el principio de la economía procesal,
economía procesal que implica conseguir los resultados del proceso (el establecimiento de la
verdad como medio para lograr la realización del derecho sustancial) con el empleo del
mínimo de actividad procesal, naturalmente sin violar el derecho fundamental al debido
proceso, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución.
Citar a la misma hora audiencias en las que la controversia gira entorno a los mismos
argumentos de parte, no vulnera el debido proceso pues todos ellos están siendo llamados a
la audiencia y tampoco el derecho de defensa por cuanto se está concediendo la oportunidad
para presentar alegatos de conclusión; por el contrario, es reflejo de la prevalencia de lo
sustancial (art. 228 C.P.) constituida en la decisión de fondo de la controversia, sobre lo
formal, que sería citar innumerables audiencias para escuchar los mismos argumentos y
para exponer las mismas razones, generando esfuerzos y desgastes innecesarios para el
aparato de justicia, los abogados y las partes.
51
Podría decirse que esa amplia capacidad dispositiva del derecho en donde sólo la parte puede
decidir la acumulación de pretensiones se ve menguada por las facultades inquisitivas
conferidas al juez en el nuevo ordenamiento procesal, que le imponen acudir a mecanismos
que permitan resolver rápida y oportunamente casos que tienen iguales supuestos fácticos y
normativos.
Mejores prácticas recomendadas:
- Se considera deseable que el apoderado sea el mismo en todos los procesos, de esa manera
sólo hará una intervención de alegatos y, a su vez, el juez con iguales argumentos podrá
decidir de manera uniforme en todos los proceso.
- Es necesario examinar que se trate de procesos de vía rápida o fast track – casos sencillos -,
para lograr eficiencia en la audiencia.
- Al citar a la audiencia deberán determinarse previa y claramente los casos a decidir - partes
y radicación.
- El juez debe contar con una proforma en la que se expongan las consideraciones
fundamentales del caso, iguales para todos, de manera que ello sea suficiente para
decidirlos. […]” (Hasta aquí la doctora Cifuentes Ortiz).
(ii) La comunicación verbal y no verbal
La comunicación humana no es sólo verbal pues está enriquecida con signos no

verbales. Los estudiosos del tema señalan que la comunicación tendría un
componente no verbal de hasta un 60% o 70%, lo cual podría sorprendernos
porque siempre se ha insistido en el poder de la palabra.
Lenguaje verbal en la audiencia.
En la audiencia utilizamos el lenguaje jurídico que es semiartificial y se apoya en el

vocabulario y sintaxis del lenguaje usual, pero imprime algunas transformaciones,
añade términos y giros específicos que conocemos como dogmática. Así, el
lenguaje jurídico algunas veces utiliza conceptos usuales referidos a aquellos que
no son construidos por el derecho, pero también tiene conceptos técnicos o
52
sistemáticos propios, que nos abrevian la comunicación jurídica y eluden –en
parte- la ambigüedad lingüística56.
Desde luego que no profundizaremos en el lenguaje semiartificial jurídico porque es

asunto de otros estudios gnoseológicos que, aunque interesantes, no son
pertinentes en este ensayo. El sistema escritural nos ha adiestrado en su uso, pero
sabemos que en la oralidad se requiere mayor dominio, y ante todo, capacidad de
síntesis para que sea racional, coherente y comprensible. Tal vez este es uno de los
mayores retos y motivos de vacilación respecto de la oralidad. Suponemos
entonces que el juez o jueza domina este lenguaje y es asunto que cada cual ha de
superar por sus propios medios. No obstante, desplegamos algunas indicaciones.
Veamos:
El estilo que se espera del juez en la audiencia podemos concretarlo en los

siguientes términos: preciso y asertivo que consiste en hacer uso del lenguaje con
énfasis en la agudeza y la exactitud, con palabras sencillas y maneras suaves57,
sosegado, sin retórica artificiosa, ordenado, centrado en la claridad de lo que
expone, para que los presentes en la audiencia entiendan la decisión judicial y las
razones en que se sustenta.
Vale insistir en el esquema propuesto por el profesor Pablo Raúl Bonorino para
ordenar la exposición oral58:
1. Introducción: Presentar la cuestión, anticipar la respuesta y definir

los conceptos centrales.
2. Presentación del (o los) argumento(s) central(es).
3. Exposición de los subargumentos.
4. Anticipar objeciones a nuestra argumentación y responderlas.
5. Especular sobre los posibles argumentos para defender la tesis
opuesta a la nuestra y mostrar su falta de solidez.
6. Recapitulación: recordar la tesis central defendida y los argumentos
centrales.
56 Ost, Fraçois, Van de Kerchove, Michel. Elementos para una teoría crítica del derecho. Bogotá,
Universidad Nacional de Colombia, 2001. p. 289
57 Calonje, Concha. Técnica de argumentación jurídica. 2ed. Pamplona, Thomson Reuters, 2009. p.
230.
58 Bonorino, Pablo Raúl, Peña Ayazo, Jairo Iván. Argumentación Judicial: Construcción, reconstrucción y
evaluación de argumentaciones orales y escritas. Bogotá, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2006. p.
145.
53
En términos generales la audiencia implica un “debate judicial”59que se entiende
como desacuerdos o disputas rigurosamente reguladas por el procedimiento, en
nuestro caso por el CPACA y el CGP. Ahora bien, en las audiencias la acción
comunicativa suele desarrollarse en tres niveles o estilos jurídicos, dependiendo
del momento procesal, diálogo, debate y discurso60.
El diálogo 61 lo entendemos como todo intercambio discursivo argumentativo en

donde los participantes buscan la verdad o tratan de resolver un problema de la
mejor manera posible. Según lo indicado en la audiencia inicial básicamente hay
un diálogo jurídico del juez y las partes, particularmente al momento de fijarse el
litigio (art. 180-7), o cuando se invita a las partes a conciliación (art. 180-8) y al
decretar o recaudar las pruebas (art. 180-10 y 181). La audiencia de pruebas, esto
es la práctica de los interrogatorios, los peritajes, etc., son momentos procesales en
donde predomina el diálogo.
El debate en sentido estricto lo entendemos como el enfrentamiento directo entre las

partes respecto de valoraciones probatorias, fácticas o normativas relacionadas con
el caso concreto. Los recursos que se interponen contra las decisiones judiciales
son buen ejemplo del debate porque el recurso de apelación o reposición deberá
sustentarse en la audiencia y en ella misma se dará traslado a los demás sujetos
procesales para la réplica argumentativa correspondiente (ver arts. 242, 244 del
CAPACA).
El discurso lo entendemos como la intervención de las partes en la audiencia, que

busca convencer y persuadir, bajo los criterios de integralidad fáctica y normativa,
sin lugar a interrupciones y con la especial predisposición a ser atentamente
escuchados. Este particular momento del discurso es propio de la audiencia de
alegaciones y juzgamiento, regulada por el artículo 182 del CPACA, en el cual se
indica que las partes y los demás sujetos procesales tendrán hasta veinte (20)
minutos para ser oídos en la audiencia.
El juez ante todo se convence con razones jurídicas y fácticas debidamente probadas
en el proceso, aunque ello no excluye la persuasión, que es un recurso retórico que
59 Bonorino, Pablo Raúl. Argumentaciones orales en debates judiciales. Bogotá, Escuela Judicial
Rodrigo Lara Bonilla, 2006. p. 28
60 Calonje, ob. cit. pp. 71-93.
61 Bonorino, ob. cit. pp. 24-25.
54
se apoya en el sentimiento, la emoción, la adhesión62. El convencimiento es interno,
la persuasión es externa, inducida, efectista. Normalmente en la audiencia
repudiamos los intentos de persuasión, y en cambio valoramos el camino del
convencimiento, el que nos acerca a la verdad del caso.
La sencilla distinción entre los tres niveles o estilos de la acción comunicativa en las
audiencias puede ser útil para la dirección técnica de la audiencia, porque advierte
sobre debido uso en el momento apropiado. Algunos letrados confunden los
estilos y por ejemplo, al presentar un recurso, pretenden hacerlo a manera de
discurso, y para ello introduce argumentos que son más propios de las alegaciones
finales y por ello se extienden varios minutos –algunos abusan del tiempo-. En ese
momento el juez o jueza debe llamar al orden para que el apoderado sea breve y
los argumentos se centren en el debate pertinente, que ya tendrá el momento
oportuno para el discurso.
Es oportuno recordar las principales deficiencias relacionadas con la velocidad del

lenguaje verbal a los cuales debe estar atento el juez o jueza: (i) taquilalia o habla
excesivamente rápida; (ii) bradilalia o hablar muy lento; (iii) espasmofemia o
tartamudez63. En algunos casos puede ser el resultado de inseguridades en la
oralidad, que normalmente se corrigen con la adecuada preparación de la
audiencia y con la experiencia. En otros casos puede ser un asunto patológico, en
cuyo caso es recomendable la consulta con un especialista de la fonoaudiología.
Así mismo se resaltan las habilidades para escuchar y recordar las intervenciones
orales de los sujetos procesales en la audiencia. Por ello es aconsejable un sistema
de apuntes, con frases clave, abreviaturas, símbolos, etc., que ayuden a memorizar
y así reconstruir rápidamente el argumento principal y sub-argumentos, para
efectos apoyarlos o refutarlos en la decisión judicial. En la audiencia dependemos
de nuestra memoria, particularmente la que se conoce como memoria de corto
plazo o de trabajo, que nos permite hacer operativa la memoria de largo plazo y
recordar lo inmediato para la toma de decisiones64. Cada cual deberá desarrollar
su propio y particular sistema, dependiendo de si tiene una memorial visual o
auditiva.
62 Perelman, Chaïn. El imperio retórico. Retórica y argumentación. Bogotá, Norma, 1997. p. 33.
Recuerda a San Agustín quien afirmará que el auditorio no estará persuadido verdaderamente “sino
cuando es movido por nuestras promesas y atemorizado por nuestras amenazas”.
63 Ver en detalle estos temas en Chillón Puentes, Liseth Carolina. Técnicas de oralidad. Bogotá,
Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2009.

64 Ver este tema con más detalles en Chillón Puentes, ob. cit.
55
El lenguaje no verbal en la audiencia65.
En la audiencia tiene especial importancia el lenguaje corporal y facial, esto es, los
gestos, movimientos, que también se le ha llamado el “lenguaje silencioso” el cual
percibimos en el subconsciente con una codificación reconocida socialmente. El
lenguaje de los gestos influye en gran medida en la argumentación y en el caso del
juez o jueza es relevante porque los sujetos procesales los examinan con especial
interés, y esperan encontrar señales de aprobación o negación, lo cual puede
generar desconfianzas en la contraparte.
La distribución de los sujetos procesales en la audiencia, cada abogado sentado al

lado de su cliente y frente a la otra parte, mientras que el juez o jueza ocupa el
centro de la misma, tiene especial connotación en el juego de la tríada
demandante-juez-demandado. En ese escenario las expresiones faciales y las
posturas corporales del juez o jueza deben ser cuidadosamente controladas para
que se forje un ambiente de imparcialidad, de actitud dialógica, de genuina
búsqueda de la verdad.
Merece especial mención la expresión de los ojos. Bien se ha dicho que los ojos son
el espejo del alma. La mirada fija y sostenida es una forma de amenaza para
muchos animales y desde luego para los seres humanos. Al contrario, la mirada
evasiva siembra dudas de honestidad o transparencia. Una mirada fija o
persistente en un solo punto de la sala de audiencia también puede despertar
desconfianza. En otras jurisdicciones, a veces, se observa que el juez o jueza sólo
mira el computador o los papeles que tiene sobre el estrado, sin mirar a quien
habla, y ello es contrario a la actitud dialógica que siempre debe mostrarse en la
audiencia. Lo recomendable es la mirada atenta, espontánea, respetuosa, sincera.
Cada funcionario o funcionaria sabrá evaluar este delicado punto.
El movimiento de las cejas es otro gesto de gran sensibilidad social. En el

imaginario colectivo una cejas completamente elevadas pueden significar
incredulidad; medio elevadas, sorpresa; fruncidas a medias, confusión; totalmente
fruncidas, enfado. Lo ideal es mantener las cejas relajadas, normales, y evitar que
el subconsciente nos traicione con estos gestos involuntarios.
Por otro lado, las posturas corporales también tienen una fuerte carga semiótica,
sobre todo las inclinaciones demasiado notorias, la posición de las manos, etc. El
65 Ver este tema con más detalles en Chillón Puentes, ob. cit.
56
juez o jueza debe estudiar con atención sus posturas corporales para los correctivos
necesarios. En internet puede encontrar múltiples ejemplos e interpretaciones de
dicho lenguaje silencioso.
(iii) La administración del tiempo y pausas.
En la audiencia la correcta administración del tiempo es un reto para la dirección

técnica de la misma. El “tiempo es oro” para el despacho judicial y para los sujetos
procesales. Los abogados y abogadas litigantes normalmente están interesados en
que la audiencia se desarrolle en el tiempo razonable y absolutamente necesario.
Si el despacho judicial ha preparado adecuadamente la audiencia se ahorrará
tiempo porque las “sorpresas” procesales serán mínimas. Desde luego, que el
ahorro del tiempo no puede significar atropello al debido proceso. Se trata de
guardar un delicado equilibrio que sólo se podrá ponderar en cada audiencia
concreta y con la particularidad de los actores que intervienen en ella.
Controlar los abusos del tiempo en las intervenciones de los sujetos procesales es
una de las decisiones más difíciles. Si algún abogado o abogada se ha extendido
más allá de lo razonable sería recomendable que se le invite a concretar sus
argumentos. Incluso el juez podría hacer un breve resumen para ordenar las ideas
expuestas y apremiarlo para que concluya. En los casos extremos se hará cumplir
la regla general que trae el artículo 107 del Código General del Proceso, según el
cual, las intervenciones de los sujetos procesales no excederá de 20 minutos. En
vigencia del Código de Procedimiento Civil la intervención no excederá de 15
minutos.
Es el momento de recordar el artículo 106 del Código General del Proceso el cual
indica que las actuaciones, audiencias y diligencias judiciales se adelantará en días
y horas hábiles, sin perjuicio de los casos en que la ley o el juez dispongan
realizarlos en horas inhábiles. La regla legal también autoriza que si las audiencias
y diligencias se han iniciado en hora hábil podrán continuarse en horas inhábiles,
sin necesidad de habilitación expresa.
La adecuada administración del tiempo no significa apresuramiento pues muchas

veces es necesaria la pausa, como parte de la dinámica de la audiencia. Para la
dirección técnica de la audiencia el juez tiene dos importantes herramientas: (i) la
suspensión; (ii) el receso.
57
Metodológicamente habíamos dicho que la “suspensión” implica un tiempo de
parálisis más o menos considerable, tal vez en términos de días. En cambio el
concepto de “receso” nos da la idea de pausa breve, de máximo dos horas, si nos
atenemos al artículo 373 del C.G.P.
En este acápite resaltamos el “receso” como un sugestivo mecanismo de dirección,

puesto que el juez o jueza no puede dejarse “acorralar” por la premura de la
audiencia. En ciertos momentos o circunstancias tal vez sea necesario consultar
normas, sentencias o se requiera de un saludable sosiego para tomar una decisión
judicial, y por ello consideramos que se puede recurrir al “receso”, claro está, si se
sabe usar con mesura66.
Así mismo es aconsejable hacer uso del receso para propiciar pequeñas reuniones
con todos los abogados67, sin excluir a ninguno porque podría quebrantarse la
igualdad y publicidad, con el fin de requerir precisiones, aclaraciones o
explicaciones en torno a las posiciones y peticiones que presenten68. Esta práctica
ha sido exitosa en otras latitudes, pero desde luego, en nuestra jurisdicción sólo
será pertinente bajo circunstancias muy precisas y dependiendo del estilo de
conducción de la audiencia.
(iii) Los poderes del juez en la audiencia.
Los principios de concentración, inmediación y publicidad, propios del juicio por

audiencias están íntimamente unidos a los poderes del juez para la ordenación,
instrucción del proceso, y en los casos extremos para mantener la disciplina de la
audiencia. El sistema oral ha restituido al juez o jueza una posición central y
activa en la relación procesal para lo cual debe contar las herramientas procesales
ágiles y eficientes, que hagan valer su autoridad y así conducir el proceso con la
mayor celeridad posible, con el respeto al debido proceso, en busca de la verdad
para llegar a la decisión judicial más acertada.
Resaltamos los deberes que consagra el artículo 42 del Código General del Proceso,
los cuales se transcriben a manera de colofón de lo ya dicho en este ensayo.
1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, presidir las audiencias, adoptar
66 En el sistema acusatorio algún juez abusó tanto de la figura que lo llamaron “doctor receso”.
67 Incluido Ministerio Público y Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado.
68 Ver artículo 43, numeral 3 del CGP.
58
las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y
procurar la mayor economía procesal.
2. Hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando los poderes que
este código le otorga.
3. Prevenir, remediar, sancionar o denunciar por los medios que este código
consagra, los actos contrarios a la dignidad de la justicia, lealtad, probidad y buena
fe que deben observarse en el proceso, lo mismo que toda tentativa de fraude
procesal.
4. Emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas de oficio
para verificar los hechos alegados por las partes.
5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de
procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la
demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación
debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia.
6. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o
aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen
situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la
jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y
procesal.
7. Motivar la sentencia y las demás providencias, salvo los autos de mero trámite.
La sustentación de las providencias deberá también tener en cuenta lo previsto en
el artículo 7 sobre doctrina probable.
8. Dictar las providencias dentro de los términos legales, fijar las audiencias y
diligencias en la oportunidad legal y asistir a ellas.
9. Guardar reserva sobre las decisiones que deban dictarse en los procesos. El
mismo deber rige para los empleados judiciales.
10. Presidir el reparto de los asuntos cuando corresponda.
11. Verificar con el secretario las cuestiones relativas al proceso y abstenerse de
solicitarle por auto informe sobre hechos que consten en el expediente.
12. Realizar el control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada
etapa del proceso.
13. Usar la toga en las audiencias.
14. Usar el Plan de Justicia Digital cuando se encuentre implementado en su
despacho judicial.
15. Los demás que se consagren en la Ley.
Los poderes de ordenación e instrucción.
59
El artículo 43 del Código General del Proceso consagra los poderes de ordenación e
instrucción de los cuales destacamos los siguientes:
“[…] 2. Rechazar cualquier solicitud que sea notoriamente improcedente o que

implique una dilación manifiesta. […]”.La decisión judicial en tal sentido no es
fácil en los casos ambiguos, porque es recomendable dar trámite a la
solicitud, sino se tienen argumentos convincentes de notoria improcedencia.
En el sistema oral parecería que es más difícil la introducción de dichas
peticiones dilatorias o improcedentes por la dinámica de la audiencia.
“[…] 3. Ordenar a las partes aclaraciones y explicaciones en torno a las posiciones y

peticiones que presenten. […]”. La actitud dialógica, como condición para la
dirección material de la audiencia tiene su cabal realización en este poder de
ordenación e instrucción, así el juez o jueza no será un simple receptor, sino
un activo interlocutor que exigen precisión, aclaración y asertividad de las
peticiones o argumentaciones de los sujetos procesales.
“[…] 4. Exigir a las autoridades o a los particulares la información que, no obstante

haber sido solicitada por el interesado, no le haya sido suministrada, siempre que sea
relevante para los fines del proceso. El juez también hará uso de este poder para
identificar y ubicar los bienes del ejecutado. […]”. En otros términos es lo que
hemos llamado el “juez o jueza proactivo” que no es un simple espectador,
sino un dinámico buscador de la verdad para una eficaz dirección material
de la audiencia.
Los poderes correccionales del juez.
El artículo 44 del Código General del Proceso le confiere al juez poderes

correccionales de gran importancia para mantener el orden en la audiencia, sin
perjuicio de las investigaciones disciplinarios o penales que fueren del caso. No se
trata de poderes absolutos pues debe preservarse el debido proceso previsto en el
artículo 59 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia el cual precisa lo
siguiente:
“[…] L. 270. ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO. El magistrado o juez hará

saber al infractor que su conducta acarrea la correspondiente sanción y de inmediato
oirá las explicaciones que éste quiera suministrar en su defensa. Si éstas no fueren
satisfactorias, procederá a señalar la sanción en resolución motivada contra la cual
60
solamente procede el recurso de reposición interpuesto en el momento de la
notificación. El sancionado dispone de veinticuatro horas para sustentar y el
funcionario de un tiempo igual para resolverlo. […]”
Si el infractor no se encuentra presente, por ejemplo se ha retirado de la audiencia,

la sanción se impondrá por medio de incidente que se tramitará en forma
independiente de la actuación principal del proceso. Contra las sanciones
correccionales sólo procede el recurso de reposición, que se resolverá de plano.
Veamos:
“[…] 1. Sancionar con arresto inconmutable hasta por cinco (5) días a quienes le
falten al debido respeto en el ejercicio de sus funciones o por razón de ellas. […]”.
Este es un valioso poder correccional de la audiencia el cual se debe usar en
los casos graves, el cual ya estaba consagrado en el artículo 39 del CPC. Se
sugiere que frente a situaciones ambiguas, aquellas en las cuales “insultan
con el debido respeto”, que podría el juez o jueza actuar rápidamente a manera
de apercibimiento69 o podríamos decir, como “tarjeta amarilla”. Si pese a
ello persiste en el lenguaje ofensivo, se impondrá la sanción con la carácter
que ello amerita sin las dudas de un posible apresuramiento del funcionario
o funcionaria.
“[…] 2. Sancionar con arresto inconmutable hasta por quince (15) días a quien
impida u obstaculice la realización de cualquier audiencia o diligencia. […]”.
Situación que es evidentemente extrema frente a la cual hay que actuar con
firmeza. La duda surge cuando se trata de “paros judiciales” en los cuales
podría aconsejarse prudente espera, para no actuar precipitadamente y tal
vez a contrapelo de las decisiones últimas del ejecutivo o de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“[…] 3. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv) a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los
particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio
de sus funciones o demoren su ejecución.[…]”. Podríamos decir que este
numeral le otorga “dientes” a las órdenes judiciales que a veces son
olímpicamente desconocidas por los servidores públicos y particulares.
Esta facultad correccional que no estaba consagrada en el Código de
Procedimiento Civil es un verdadero avance en esta materia.
Corrección disciplinaria que consiste en anotar una infracción al culpable y que en caso de que se
69
repita dará lugar a una sanción más grave.
61
“[…] 4. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv) a los empleadores o representantes legales que impidan
la comparecencia al despacho judicial de sus trabajadores o representados para
rendir declaración o atender cualquier otra citación que les haga.[…]”. Se amplía
el techo de la sanción de 5 a 10 smlmv que traía el art. 39 del CPC.
“[…] 5. Expulsar de las audiencias y diligencias a quienes perturben su curso.[…]”.

Poder correccional que estaba consagrado en el CPC y que adquiere mayor
importancia bajo el paradigma del juicio por audiencias. El juez o jueza
debe ser enfático en el uso de dicho poder correccional, para que la
audiencia no se salga de su curso normal. Mostrar debilidad frente a estas
perturbaciones puede acarrear consecuencias tal vez orden público.
LA GERENCIA DEL PROCESO.

SISTEMAS DE CONTROL.
Unidad 2 POR SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

MAGISTRADA DEL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
62
• Identificar y relacionar los principios protocolos para la adecuada

preparación de la etapa escrita y de las audiencias.
• Demostrar las habilidades necesarias para la dirección material y
técnica de las audiencias.
• Instrumentar la sinergia del despacho judicial para la adecuada
dirección del juicio por audiencias.
INTRODUCCIÓN
Los enfoques del cambio propuestos en la reforma al Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dotan al juez (a) o magistrado
(a) para atender el nuevo reto, esto es, pasar de un procedimiento escritural a un
proceso mixto marcado por la oralidad a través de audiencias con carácter
preclusivo y perentorio. Para ello lo fortalece con herramientas que tienen como fin
una dirección temprana y activa del proceso y en consecuencia, la gerencia del
caso.
Estas facultades, aunque parecen herramientas, son en realidad poderes con los
que se ha investido al juez (a) o magistrado (a) para dinamizar y garantizar la
efectividad del proceso. Algunas de estas facultades/ deberes de gestión judicial se
reconocen fácilmente en la lectura del texto de la Ley 1437/2011 así:
1) Darle a la demanda el curso procesal efectivo, así el demandante haya

invocado otro70.
2) Informar a la comunidad sobre la existencia de la demanda de nulidad de
actos administrativos cuando considere que la comunidad pueda estar
interesada71.
70 Artículo 171 Ley 1437/2011.
63
3) Promover un compromiso de cooperación de las partes con la conducción del
proceso e impulsar las actuaciones disciplinarias a los abogados por su no
colaboración con el mismo72.
4) El direccionamiento de las audiencias por parte del juez (a), no de los
abogados73.
5) Los poderes permanentes de saneamiento del proceso74.
6) Fijar el litigio, lo que comprende la identificación del problema
jurídico central y los problemas jurídicos asociados de manera
temprana75.
7) Decidir todos los problemas jurídicos distintos al del fondo de
manera temprana y en una misma oportunidad.
8) Proponer fórmulas de arreglo cuando lo considere oportuno76.
9) Decretar pruebas de oficio cuando considere sean indispensables77.
10) Practicar las pruebas de manera concentrada, es decir en la misma
audiencia.
11) Ser un garante del uso de los términos procesales en la forma
prescrita en el proceso ordinario de la Ley 1437 de 2011.
12) Estudiar disposiciones nuevas en remplazo de las acusadas,
modificarlas o reformarlas, cuando lo considere78.
13) Utilizar los medios electrónicos y la tecnología79.
14) Diseñar el plan del caso, que le permite no adelantar trámites
innecesarios80.
15) Decreto de medidas cautelares de urgencia y /o anticipativas81.
Se espera entonces que el juez (a) o magistrado (a) en la finalidad de continuar

reconociendo el Nuevo Código de lo Contencioso Administrativo y de iniciar su
implementación, aplique la filosofía en él contenida, esto es, que el Juez de lo
Contencioso Administrativo no es un juez del litigio, sino un juez de control de la
actuación de la Administración, que permita la efectividad de los derechos
71 Artículo 171 numeral 5 Ley 1437/2011

72 Artículos 179 y 206 Ley 1437/2011
78 Artículo 187 inciso tercero Ley 1437/2011
79 Artículo 216 Ley 1437/2011
80 Artículos 163, 170, 179, 180 y 181 Ley 1437/2011
81 Artículo 234 Ley 1437/2011
64
reconocidos en la Constitución Política y la ley y, la preservación del orden
jurídico82.
I. COMPONENTES RELATIVOS A LA GERENCIA DEL PROCESO

Señalado qué persigue con el nuevo procedimiento y a aquellas facultades la ley
otorga al juez (a) o magistrado (a), se proponen aquí de manera enunciativa unas
mejores prácticas o estrategias que permitan con los recursos actuales de los
despachos, sean encaminados a una disposición eficiente al nuevo procedimiento
de lo contencioso administrativo. Esta mirada se propone desde la perspectiva del
juez (a) o magistrado (a), atendiendo su compromiso con la justicia y con el país,
como una solución temprana en la implementación del nuevo código, pues como
es bien sabido por todos, ello corresponde es a la autoridad judicial
administrativa83 el desarrollar el modelo de gestión entendido no solo desde lo
administrativo, sino acompañado de las reformas procesales necesarias sobre
competencias, trámites, dotación de una plataforma tecnológica de información y
telecomunicación, la revisión de las funciones y objetivos que debe cumplir el
Centro de Servicios, etc., que faciliten la realidad legislativa de un proceso escrito y
oral
i. ANÁLISIS Y AMBIENTE FUNCIONAL DE LOS ÓRGANOS DE APOYO

ADMINISTRATIVO
Partiendo de que usted sea juez (a) o magistrado (a), revise los órganos u oficinas
de apoyo administrativo con que usted cuenta para establecer con ocasión del
nuevo procedimiento contencioso administrativo, en qué etapa – trámite colaboran
ellos. Esto le permitirá desarrollar un mapa de proceso o control que evite el día de
mañana, retrasos y trámites cumplidos de manera imperfecta, por ejemplo:
El juez corporativo no se encarga desde su despacho de cumplir con el reparto,
notificación, sea ella personal o por estado, archivo, correspondencia, control del
pago de expensas judiciales; luego entonces, deberá formarse primero al personal y
posteriormente, desarrollar revisiones periódicas a través de quien el juez designa
desde su despacho para garantizar la oportuna y eficiente actividad.
Igualmente aquí, deberá reconocerse aquellos procesos en que las partes o una de
ellas84, ha solicitado y aceptado expresamente los medios electrónicos para recibir
notificaciones. Recordemos que la notificación debe ser efectuada por el secretario,
¿Qué mecanismo adoptar que haga visible ese expediente?, una pestaña de color,
82 Artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 – C.C.A.

83 Arts. 256 y 257 Constitución Política de Colombia.
84 Artículo 205 Ley 1437 /2011
65
una ubicación determinada ¿Cuál es aquella que garantice el punto de error cero?
Se recomendaría una pestaña de color para todos ellos.
Identificar desde la presentación de la

demanda y su contestación si acepta
notificación por medios electrónicos
Se propone para el personal de apoyo, además de la formación por parte del juez
(a) o magistrado (a) del nuevo rol de una Secretaría, desarrollar un taller donde
ellos formulen la lista de chequeo o revisión del proceso en cada etapa, en especial,
para la etapa escrita o primera y con ello, puedan dar el impulso al proceso que
corresponde a dicha dependencia, a manera de ejemplo se tiene traslado de
excepciones, disposición del dictamen, entre otros.
• Art. 175 numeral 5 Ley 1437 /2011.
• Art. 175 parágrafos 1, 2 y 3 Ley 1437 /2011.
• Que se cuente con un directorio de direcciones para notificación electrónica a
entidades del Estado85, el control que debe llevarse de la inserción en el estado
electrónico y los tiempos que deberá permanecer allí.
Una vez establecidas las herramientas necesarias para hacer controlable y eficiente
el actuar que debe adelantarse en Secretaría, debe considerarse:
• La organización de los expedientes. Es una de las herramientas más importantes
para las secretarías, de tal manera que de conformidad con las temáticas que se
manejen, esto es, procesos ordinarios o constitucionales, deben estar identificados
con carátulas de color diferente, por decir, los procesos ordinarios con carátula
blanca y los constitucionales con carátula amarilla y las tutelas rojo.
• La organización del expediente por el trámite que se adelanta. Esto es, el lugar en
la estantería en que se coloca mientras se atiende el trámite que se adelanta.
Ejemplo: i) Para notificación, ii) Traslado, iii) Trámite recurso, iv) Elaboración de
oficio, etc.
• Establecer los niveles de seguridad de acceso a la información y transcripción de
datos al sistema.
85 Art. 197 Ley 1437/2011
66
• Establecer la salvaguarda de la información con esquemas de bases de datos y
respaldo que la posibiliten.
• Establecer el mecanismo que garantice la continuidad del registro de la
información, cuando quien la maneja se ausente por un caso fortuito, fuerza
mayor, salud, etc.
ii. ANÁLISIS Y AMBIENTE FUNCIONAL DEL DESPACHO JUDICIAL.
También se hace necesario revisar con qué personal se cuenta en el despacho,

evaluar las condiciones formativas y de experiencia de cada uno de ellos para
organizar el trabajo para atender el trayecto que cumple el nuevo proceso
contencioso desde lo formal y desde lo cualitativo con ellos.
Recordemos que el proceso debe ser aprehendido desde el primer momento, de
una manera muy especial, porque el juez (a) o magistrado (a) tiene que estar en
condición en cualquier momento, si se lo piden, de atender la conciliación o incluso
de fallarlo anticipadamente o, de indicar el sentido de su decisión. Ello conlleva
compromisos funcionales mayores en la parte cualitativa, como es entre otros,
reconocer los precedentes o la jurisprudencia como tal, ya sea vertical u horizontal.
Esto implica una variación en la asignación de funciones a nuestros colaboradores,
pues cuando nos presentemos a la Audiencia Inicial, debemos estar en la condición
de conocimiento del proceso como si lo fuéramos a fallar, por ello se recomienda a
título de mejor práctica:
• Designar un auxiliar que desde el despacho apoye la alimentación del sistema

de gestión procesal, ya que si bien todos los funcionarios o empleados lo
deben saber manejar, no es conveniente que todos lo manejen a la vez, por
cuanto no habría un responsable único con ésa tarea en especial, lo cual puede
hacer incurrir en error.
• Designar quién en las audiencias estará atento a los aspectos tecnológicos del
desarrollo de la audiencia y al levantamiento y promulgación de las actas.
• Designar quiénes desarrollarán, entre otras, la función del estudio y
diligenciamiento de las listas de chequeo y registro de información, atendiendo
la etapa procesal.
• Designar quiénes desarrollarán, entre otras, la función del estudio y
diligenciamiento de las listas de chequeo y registro de información, para la
Audiencia Inicial y demás según la especialidad del problema jurídico a
resolver, convirtiéndose como en el Padrino – Responsable del proceso.
• Formalizar las funciones que debe desarrollar cada uno de los empleados con
que cuente, lo cual le permitirá abordar todos los ejes y tiempos.
67
• Establecer quién manejará y tendrá a su cargo la agenda de audiencias, de tal
manera que le facilite al juez (a) o magistrado (a) la decisión de asignación de
nueva fecha, previo análisis de los problemas jurídicos que rodean el caso, de
los tiempos con que se cuenta y atendiendo los que exige la normatividad y
responsabilizarse de la publicación oportuna y eficiente en la agenda de
audiencias de la página web de la jurisdicción contenciosa administrativa.
• Establecer que quien maneja y tiene a su cargo la agenda de audiencias, esté en
perfecta coordinación con los demás magistrados que integran la Sala cuando
se requiera su presencia y tener en cuenta las posibilidades de espacio y salas
de audiencia, cuando se trate de juez colegiado.
iii. INSTALACIONES.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo entró en vigencia el 12 de julio de 2012; sin embargo, las
condiciones de infraestructura y tecnología no fueron previstas a tiempo para su
entrada en vigencia poniendo al juez (a) y magistrado (a) a implementarlo con los
recursos que tiene para que el ciudadano pueda tener la tutela judicial efectiva de
sus derechos, ello nos obliga entonces a revisar nuestras instalaciones y establecer
de conformidad con el proceso si es posible desarrollar las audiencias en nuestros
despachos como Salas de ponente o, si se hace necesario solicitar a la
Administración la Sala de audiencias. Lo anterior, por cuanto la Sala de audiencias
no está adjudicada a un solo despacho y debe solicitarse con antelación, luego
quien tiene la función de la agenda de audiencias debe coordinar también esta
actividad.
iv. ACOMPAÑAMIENTO, EJECUCIÓN Y ESTRATEGIA.
El papel del nuevo juez (a) o magistrado (a) tiene que ser en la práctica más
visionario y estratega de lo que hasta ahora ha sido, por qué, a la fecha todos los
procesos son nuevos y podemos programar las audiencias a la fecha con una
agenda amplia y sin congestión, pues no la tenemos comprometida. Se presenta a
continuación la ruta en tiempos de la parte oral que se cumple en los precisos
términos y no requiera ampliaciones.
ACTUACIÓN MES DÍA FECHA DILIGENCIA
1. Se venció el término
del último traslado y
se fijó fecha para Febrero Martes Cinco Audiencia Inicial
Audiencia Inicial
68
dentro del mes
siguiente (Art. 180
numeral 1)
2. Se realizó Audiencia
Inicial y se fijó fecha y
hora para Audiencia
de Pruebas dentro de Abril Miércoles Tres Audiencia de Pruebas
los 40 días siguientes
(Art. 180 numeral 10)
3. Se realizó Audiencia
de Pruebas y se fijó
fecha para Audiencia
de Alegaciones en un Mayo Jueves Dos Audiencia de Alegaciones y
término no mayor a 20 Juzgamiento
días (Art. 181)
En el cuadro se les presenta una estrategia de asignación de audiencias atendiendo

cuál sea ella, así si es la inicial se recomienda que se fijen siempre los días martes;
la de pruebas los días miércoles; la de alegaciones y juzgamiento el día jueves86, de
lo contrario, estaríamos afectando en oportunidad a las demandas que
posteriormente van llegando, pues encontrarían una agenda totalmente llena si
no damos la oportunidad por días para ser realizadas, no obstante se repite son
sugerencias de mejores prácticas. La anterior estrategia le deja sin audiencias los
días lunes y viernes al juez (a) o magistrado (a) para lo que es planeación del
trabajo, estudio de los casos, etc.
En cuanto a la asignación de fecha de audiencias, también vale la pena señalar

como una estrategia la fijación de ellas: i) Por problemas jurídicos similares, ii)
Contra la misma parte y iii) Con los mismos abogados.
Otra estrategia que se presenta al juez (a) y magistrado (a) es una herramienta de
control al proceso en sus diferentes etapas y del registro de su información
necesarias a la toma de decisiones.
Dicha herramienta, es un protocolo de gestión de información que se define para el

efecto, como un conjunto de aplicaciones, acciones, procedimientos y exámenes,
tendientes a reconocer de manera efectiva todos los pasos que deben atenderse
86 En especial porque el día jueves en los jueces corporativos las Salas se llevan a cabo ese día y
están concentrados los magistrados.
69
para culminar sin falencias una actuación, esto es, un instrumento de control
permanente al trámite procesal del cual el juez debe ocuparse y que de ser
utilizado, se convierte en un instrumento de colaboración y fortaleza a la actividad
judicial.
Se recalca mucho en la utilización de estos instrumentos, atendiendo que pasamos

al ejercicio de la actividad judicial contenciosa administrativa bajo un concepto de
inmediatez, que es lo que brinda de manera preponderante el proceso por
audiencias.
Como ya lo mencionaba Claudio S. Catillo, 87 en su artículo “de qué hablamos

cuando hablamos de gestión” vale la pena reconocer la siguiente conclusión por él
expuesta, “Comencé este artículo diciendo que la gestión judicial es una cuestión práctica,
donde toda teoría tiene que pasar la prueba de la experiencia. Después de todo, las ideas más
útiles en gestión son las ideas vueltas acciones. Llegados a este punto cabe entonces
explicitar la relación que la práctica tiene con la materia que nos ocupa. Tal relación pasa
por que una “nueva gestión judicial” nace de y vuelve a un complejo de experiencias
específicas que son su único fundamento. Es nueva –o no- siempre para alguien, y en
relación a algo que ocupa el lugar de lo viejo. No sucede de otra manera. Y esto, aunque
parece una obviedad, ayuda a responder cómo hacer posibles nuevas formas de trabajo y
afianzarlas…” En consecuencia, se invita a utilizarlas en las tres etapas del proceso
ordinario.
II. PROTOCOLOS DE CONTROL Y REGISTRO DE INFORMACIÓN.
El protocolo de control de información mejores conocidas como listas de chequeo,

se definen también como el registro de la información útil y veraz que evidencia
los contenidos necesarios a un trámite para atender una aspiración futura. Ellos
pueden ser identificados y formalizados de diferente manera; para el caso que nos
convoca, se han diseñado listas de chequeo y registro de información.
i. LISTA DE CHEQUEO Y REGISTRO DE INFORMACIÓN.
Para la elaboración de estas listas, se ha desarrollado un proceso consciente y

controlado de pensamiento simple e informal articulado a las necesidades de la
Diplomado en Humanidades (U.N.L.) y Lead Auditor (certificado por el International Register of

87
Certificated Auditors, Reino Unido). Experiencia en servicios de consultoría y formación en

empresas privadas y organismos públicos. Actualmente se desempeña en el Superior Tribunal de
Justicia de Entre Ríos, y como consultor independiente en la dirección de un Proyecto de
Aprendizaje y Desarrollo Organizacional para la Asociación Judicial de Entre Ríos.
70
norma en sus diferentes exigencias, trámites o etapas y eliminando cualquier
posibilidad de riesgo en el no cumplimiento por parte del juez (a) o magistrado (a)
de desatención de aspectos formales y aún sustanciales que puedan viciar el
procedimiento y que ha arrojado las siguientes listas de chequeo y registro de
información que serán entregadas como anexos.
Las listas se desarrollan de conformidad con las etapas del proceso, las cuales son
perentorias o preclusivas, no así las listas, ellas se convierten en instrumentos de
insumo de conocimiento para las siguientes etapas, es decir, la actividad de control
e información allí contenida no se pierde y retroalimenta la actuación posterior.
Objetivos
• Reconocer la lista de chequeo y registro de información

• Aplicar en la práctica la lista de chequeo
• Validar en la práctica la lista de chequeo
• Desarrollar una sinergia y competencia con la información que reporta la lista
de chequeo
• Facilitar la adaptación al cambio
• Reducir a cero el nivel de error
• Que el juez (a) o magistrado (a) esté en la posibilidad de adoptarla o ajustarla a
sus propias necesidades, atendiendo al proceso consciente y controlado de
pensamiento.
PROCEDIMIENTO PARA SU USO EFICIENTE.
Para obtener el uso eficiente de una lista de chequeo se debe establecer los puntos
de control que deben revisarse para la admisión o para la etapa o actuación que se
ha diseñado, pero en especial apropiarse de la importancia del concepto a revisar,
lo anterior implica consignar la información cierta y veraz de todos los rubros allí
contenidos y utilizarse la citación de folios como un medio de verificación de la
información que respalde la respuesta al trámite que se atiende. El
diligenciamiento de este documento, es un respaldo formal y sustancial para la
decisión que el juez (a) o magistrado (a) adopte y una fuente de información para
el antecedente del diagnóstico o plan del caso.
ii. LISTA DE CHEQUEO PARA LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
Encontrará usted para la admisión de la demanda las listas de chequeo y registro

de información para los siguientes medios de control atendiendo el Código de
71
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el recién
expedido Código General del Proceso y la intervención de conformidad con la ley
de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
• Medio de control de nulidad

• Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
• Medio de control de nulidad electoral
• Medio de control de reparación directa
• Medio de control de controversias contractuales
• Medio de control de repetición
• Medio de control de pérdida de investidura
• Medio de control de nulidad de cartas de naturaleza y de las resoluciones de
autorización de inscripción
• Medio de control de nulidad por inconstitucionalidad
El nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, regula en el capítulo tercero

los requisitos de la demanda objeto de un proceso ordinario; no obstante, son
varias las normas contenidas en distintos capítulos que de alguna manera inciden
en la decisión que convoca a dicho trámite, vale decir, los que regulan la
posibilidad de poder acceder a los medios de control y aquellos previos a la
presentación de la misma, comúnmente conocidos como presupuestos de la acción
y requisitos de procedibilidad y los que señalan aspectos referidos a competencia y
especificidades del medio de control, en sí, unos y otros se encontrarán a manera
de seguimiento en la “lista de chequeo y registro de información”, para admisión
de la demanda según se origine en: un acto, contrato, hecho, omisión u operación
administrativa, en los que estén involucradas las entidades públicas o los
particulares cuando ejerzan funciones administrativas88 y de los demás medios de
control de competencia de la jurisdicción contenciosa.
En primer lugar procede verificar el cumplimiento de requisitos de procedibilidad

y presupuestos de la acción, propios de cada medio de control, como son
jurisdicción, competencia, requisitos de procedibilidad, caducidad, legitimación en
la causa por activa y pasiva, anexos obligatorios, pretensiones y acumulación de
las mismas, exposición adecuada de los hechos, analizar las normas violadas y el
concepto de violación pertinente, petición de pruebas de acuerdo con lo
88 Artículo 104 Ley 1437 de 2011 – Código de lo Contencioso Administrativo
72
establecido en artículo 162 numeral 5 de la Ley 1437 de 2011, vinculación de
terceros a solicitud o de oficio.89
Esta unidad ofrece como propuesta una lista de chequeo para la admisión de la
demanda, en donde encontrará detallado cada uno de los aspectos antes
reseñados. Ella pretende resaltar la importancia de la información que se registra,
planteando en su parte final todo aquello que sea importante para la siguiente
etapa.
Para analizar la legitimación por pasiva se puede atenderse al siguiente cuadro:
CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN
Las Entidades, Los particulares que cumplen Demás sujetos de derecho que de
Órganos Públicos funciones públicas acuerdo con la ley tengan capacidad
para comparecer al proceso
Estarán representadas para efectos

judiciales por
Ministro Presidente del Senado en cuanto se relacione

con la Rama Legislativa
Superintendente
Director Ejecutivo de la Administración Judicial
Contralor General de la República en cuanto se relacione con La Rama Judicial
Procurador General de la Nación
Director General de Impuestos y Aduanas
Registrador Nacional del Estado Civil Nacionales o por el funcionario que expidió el
acto en cuanto se relacione con impuestos,
Fiscal General de la Nación tasas y contribuciones
Director de Departamento El servidor público de mayor jerarquía de las

Administrativo dependencias referidas en el literal b) del
numeral 1 del Art. 2 Ley 80 de 1993 en cuanto
O la persona de mayor jerarquía que se relacione con contratos
expidió el acto o produjo el hecho
Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República si el contrato fue
suscrito por el Presidente de la República
Las unidades correspondientes a Competencia, Jurisdicción y fase escrita examina cada uno de los
89
aspectos necesarios para abordar el examen de admisión de la demanda.
73
LAS ENTIDADES Y ÓRGANOS DEL SECTOR
CENTRAL
De las Administraciones del De los Órganos de Control del

Nivel Territorial Nivel Territorial
Estarán representadas por el respectivo Estarán representadas por el respectivo
Gobernador Alcalde Personero Contralor
Distrital Municipal
iii. LISTA DE CHEQUEO PARA FIJAR FECHA DE AUDIENCIA INICIAL
Esta lista de chequeo se convierte una vez diligenciada, en un instrumento de

gestión de tal valía que la misma desarrolla y contiene el estado del arte del
proceso hasta ese momento, es decir comprende todo lo relativo a la parte
escritural: demanda, contestación, excepciones, demanda de reconvención,
llamamiento en garantía y hasta determinar la fecha para realización de la
Audiencia Inicial.
Como juez director del proceso, el funcionario (a) tiene la obligación de
encontrarse en el nuevo rol y en consecuencia, apropiado de toda la información
que le permita llegar a dos conclusiones: i) Que la etapa escritural se ha concluido
con todas las exigencias legales que le permitan llegar a la Audiencia Inicial con el
proceso saneado y ii) Que le permitan emitir una decisión de fondo, esto es que no
sea inhibitoria. Por ello, se ha previsto que el formato contenga entre otras, la
siguiente información:
1. La relacionada con aspectos formales: fechas de

presentación de la demanda, su contestación, terceros, etc. útiles a efectos de
problemas de términos, caducidad y de término para fijar la fecha de la
Audiencia Inicial (Art. 180 numeral 1).
2. La relacionada con aspectos sustanciales como el problema
jurídico central del proceso y problemas asociados, excepciones, etc.
74
3. En el caso de medidas cautelares desde ya formula un
análisis de las mismas a efectos de la decisión del juez y ocuparse de que si fue
solicitada en la demanda se haya dado el trámite respectivo.
4. Un análisis de las situaciones fácticas aceptadas y en las que
hay desacuerdo.
5. La enunciación del problema normativo y si hay precedente
sobre ello.
6. Las pruebas con que se cuenta y las solicitadas que deban
decretarse.
7. Debe resaltar si el juez (a) o magistrado (a) debe adoptar
medidas de saneamiento.
Verificada la información anterior, es posible señalar la fecha de para la
realización de la Audiencia Inicial.
iv. LISTA DE CHEQUEO PARA DESARROLLAR LA AUDIENCIA INICIAL
El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, maneja en su redacción como un

instrumento de control de contenido legal, todo aquello que debe desarrollarse en
la audiencia, por ello, se hace necesario construir la lista de chequeo incluyendo la
información y especificidades del proceso que convoca a la audiencia. 90
Recordemos que para desarrollar esta lista ya contamos con un valor agregado y es
la información contenida en la lista para fijar fecha que elaboramos para concluir la
etapa escrita del proceso, que le garantiza al juez (a) o magistrado (a) que la etapa
en que se encuentra y el trámite que se está desarrollando, se han concluido eficaz
y eficientemente.
Ella deberá ser diligenciada en algunos puntos, previo al inicio de la audiencia,

esto es los que hacen referencia a:
• La comparecencia de los abogados de las partes y de terceros si los hay.

• Si hay justificaciones de no asistencia.
• Si se han elevado solicitud de medidas cautelares para la audiencia o, falta
decidir sobre ella.
• Si hay excepciones previas que resolver y se encuentran las pruebas
necesarias.
El módulo contiene una unidad

90 que analiza con detenimiento lo relacionado con la
audiencia inicial, se sugiere remitirse a él.
75
• Si es necesario suspender la audiencia para practicar pruebas relativas a las
excepciones.
• Resolución de excepciones
• Recursos contra la decisión de excepciones y los efectos en que se deben
conceder.
• Conocimiento por parte del juez de posibilidades de conciliación y
precedentes jurisprudenciales frente al problema jurídico debatido.
• Fijación del litigio.
• Decreto de las pruebas necesarias y el por qué no se conceden otras.
• Finalmente, debe comprender la fecha para la realización de la audiencia de
práctica de pruebas, si es necesaria.
• Levantamiento del acta de la audiencia.
v. LISTA DE CHEQUEO DE SOLICITUD Y DECRETO DE MEDIDAS

CAUTELARES
El Capítulo XI de la Ley 1437 de 2011, registra como una gran innovación las
medidas de carácter positivo en los procesos declarativos que cursen en la
jurisdicción contenciosa administrativa, distintas a la suspensión provisional
registrada en la regulación anterior, cual es de carácter negativo y contempla
también:
1. La oportunidad para su solicitud

2. El trámite que debe atender de conformidad en el momento o etapa que se solicite
3. Las medidas cautelares posibles a decretar
4. Los requisitos sustanciales y formales que se deben atender para su decreto
5. La caución que pueda garantizar la medida decretada.
Por ello, se incluye esta lista que también como se ha dicho siempre puede ser
ajustada a las necesidades de análisis por parte del juez.
vi. OTRAS LISTAS DE CHEQUEO
Se incluyen también las listas de chequeo y registro de información de:
• Audiencia de Pruebas
• Audiencia de Alegaciones y Juzgamiento
• Sentencia
76
vii. RUTA DEL PROCESO O FLUJOGRAMA
La ruta del proceso o flujo grama también es un instrumento de control visual que
puede ser útil, por ello se incluyen así:
• Proceso ordinario
• Proceso electoral
77
FLUJOGRAMA DE TIEMPOS – LEY 1437 DE 2011
Término de 25 días Por el

después de la última término de
Al día siguiente hábil notificación 30 días
Notificación al demandado, al Queda a Traslado al

Demanda Asignación de No. de Admisión Ministerio Público y a la disposición en demandado y
radicación y reparto Agencia Nacional de Defensa Secretaría las a las partes
Jurídica del Estado copias de demanda interesadas
y sus anexos
Traslado de demanda o del

de su prórroga
La reconvención
Mes siguiente Contestación excepciones

Dentro de 10 días
Por el término de 15 al vencimiento
siguientes al traslado Contestación demanda de
días de término de
de demanda reconvención
Notificación por estado

Contestar demanda Reforma de
Solicitar pruebas demanda
Llamar en garantía Si se llama personas
Demanda reconvención nuevas al proceso:
Notificación personal
Presentar excepciones 30 días
Aporta dictamen Se dicta sentencia en asuntos

Traslado 3 días por secretaría de puro derecho art. 179
Queda a disposición en
Secretaría
Dentro de los 10
Hasta por 10 días
días siguientes
Si excepcionalmente Antes de finalizar audiencia

Auto: Fija Si se presenta excusa requiere práctica de pruebas fijará fecha y hora para
fecha para con anterioridad a Audiencia se suspenderá la audiencia audiencia de pruebas
Audiencia audiencia fija nueva Inicial
Inicial fecha y hora
Sin interrupción durante

Dentro de 40 días Dentro de término no
días consecutivos sin
siguientes mayor a 20 días
exceder 15 días
Al momento de finalizar la
Audiencia audiencia fijará fecha y Audiencia de
de Pruebas hora para audiencia de Alegaciones y
alegaciones y juzgamiento Juzgamiento
78
FLUJOGRAMA NULIDAD ELECTORAL
Auto admisorio
Dentro de los 3
días siguientes
Al día siguiente hábil
1) Notificación personal al elegido o nombrado.

Demanda Asignación de Se decidirá
2) Notificación personal a la autoridad que expidió el acto y a
No. de radicación sobre su la que intervino en su expedición mediante mensaje al buzón
y reparto Admisión electrónico.
3) Notificación personal al Ministerio Público.
4) Notificación por estado al actor
5) Informe a la comunidad a través del sitio web de la
jurisdicción o de otros medios eficaces de comunicación
6) Tratándose de elección por voto popular, se informe al
presidente de la respectiva corporación pública para que
entere a los demás miembros
Dentro de los 2 días
Al día siguiente de la
siguientes a la En el término de 5 días a
notificación por estado al
expedición de la partir del día siguiente al
demandante
providencia de su publicación
Se considera surtida la notificación

El auto admisorio
Si no se puede hacer la
quedará en firme
notificación personal en la
dirección informada por el - Cuando se demande la elección por voto popular a cargos
demandante o este manifiesta de corporaciones públicas con fundamento en las causales 1,
que la ignora, se notificará al 2, 3, 4, 6 y 7 del artículo 275 del CPACA relacionadas con
nnnsin
elegido o nombrado, irregularidades o vicios en la votación o en los escrutinios,
necesidad de orden especial, caso en el cual se entenderán demandados todos los
mediante aviso que se publicará ciudadanos elegidos por los actos cuya nulidad se pretende,
por una vez en 2 periódicos de se les notificará por aviso en los términos anteriores.
amplia circulación en el territorio
de la respectiva circunscripción. - Los partidos o movimientos políticos y los grupos
significativos de ciudadanos quedarán notificados mediante la
publicación de avisos.
Las copias de
la demanda y
de sus anexos Dentro de los 20 días siguientes a la notificación
quedarán en Dentro de los 15 días siguientes a la notificación personal
Secretaría a
disposición del 3 días después de la
notificado notificación personal o por
aviso
Reforma de demanda: Dentro Comenzará a correr el Contestación de demanda El demandante debe

de los 3 días siguientes a la traslado o los términos acreditar las publicaciones
notificación del auto admisorio que conceda el auto en la prensa requeridas
de la demanda y se resuelve notificado para surtir las
dentro de los 3 días siguientes notificaciones por aviso.
De lo contrario, se
declarará terminado el
proceso por abandono y
se ordenará archivar el
expediente
79
Por auto se Por 1 día
Vencido término para contestar decidirá sobre la permanecerá
demanda acumulación fijado el aviso
Por 1 día
permanecerá
Acumulación de procesos: En Consejo de Estado y Tribunales Se ordenará Convocando a las
Por 1eldía
fijado aviso
Deben fallarse en una sola Administrativos, el Secretario fijar aviso partes para la
permanecerá
sentencia los procesos informará al magistrado ponente el diligencia de sorteo
fijado el aviso
estado en que se encuentren los del magistrado o
demás, para ordenar su acumulación juez de los
Fundados en falta de requisitos o en procesos
inhabilidades cuando se refieran a un acumulados
mismo demandado
En Juzgados Administrativos,
proferido el auto admisorio de la
En que se impugne un mismo demanda el despacho ordenará
nombramiento / elección cuando la remitir oficios a los demás juzgados
nulidad se impetre por irregularidades del circuito judicial comunicando el Se dicta sentencia en asuntos
en la votación o escrutinios auto respectivo de puro derecho Art. 179
Al día siguiente a Al día siguiente del

la desfijación del vencimiento del término para En un término no menor
de 5 días ni mayor de ocho Hasta por 10 días
aviso contestar demanda
El juez o magistrado ponente, Audiencia Inicial Si excepcionalmente

Se hará el mediante auto que no tendrá requiere práctica de
señalamiento para recurso, fijará fecha para pruebas se
la diligencia celebración de Audiencia Inicial Proveer saneamiento suspenderá la
audiencia
Fijar el litigio
Decretar pruebas
Sin interrupción durante

Dentro de 40 días días consecutivos sin Dentro de término no
siguientes mayor a 20 días
exceder 15 días
siguientes
Antes de finalizar audiencia Al momento de finalizar la

Audiencia de Pruebas Audiencia de Alegaciones y
fijará fecha y hora para audiencia fijará fecha y
Juzgamiento
audiencia de pruebas hora para audiencia de
Cuando se trate de pruebas alegaciones y juzgamiento
documentales constitutivas de los
antecedentes del acto de elección
por voto popular, se deberán solicitar
al Registrador Nacional del Estado
Civil o al Consejo Nacional Electoral,
quienes tendrán la obligación de
enviarlos de manera inmediata
El día siguiente a su expedición

Dentro de los 10 días siguientes
Inmediatamente, el juez, si La consignará por escrito Se notificará personalmente a las

es posible, informará partes y al agente del Ministerio
sentido de la SENTENCIA Público
Habrá lugar a declarar la nulidad de la
elección por voto popular, cuando el
Si no es posible indicar el juez establezca que las irregularidades
sentido de la sentencia la en la votación o escrutinios son de tal
proferirá por escrito dentro de incidencia que de practicarse nuevos
los 30 días siguientes escrutinios serían otros los elegidos
Una vez ejecutoriada, la sentencia se
comunicará de inmediato por el secretario a
Durará fijado por 3 días las entidades u organismos correspondientes
2 días sin que se haya hecho Se notificará por edicto

notificación personal
80
LISTA DE CHEQUEO - DESARROLLO AUDIENCIA INICIAL
ART. 180 LEY 1437 DE 2011
Elaborada por: _______________________ ______________ Fecha: _____________
Medio de Control: ______________________________________________________
Demandante: ________________________________________ _________________
Demandado: ______________________________________________ ____________
1. Oportunidad
Verifique que el auto que señale la fecha para la audiencia haya sido notificado por estado y esta se
está realizando dentro del mes siguiente al vencimiento del término del último traslado y no, antes.
2. Intervinientes
Se encuentra presente apoderado SI NO

parte demandante

parte demandada

terceros
Se encuentra presente Ministerio SI NO

Público
Hay justificación de no asistencia Presentó 3. Aplazamiento.- Pronunciamiento del juez

de alguno de los apoderados de excusa
las partes mediante
prueba
sumaria de
justa causa
SI NO SI NO
O O
4. Consecuencias de la inasistencia.- Debe considerar si hay que imponer multa al apoderado que
no concurra a la audiencia.
5. Medidas de saneamiento.-En este punto, debe señalarse si el juez (a) o magistrado (a) debe
hacer uso de oficio o a petición de parte del saneamiento del proceso por vicios presentados en la
primera etapa y adoptar medidas que favorezcan una decisión de fondo y eviten un fallo inhibitorio.
6. Decisión de excepciones prev ias

Si se presentaron excepciones deberá en este espacio señalar cuál (es), indicar las pruebas.
1"
"
81
Si No Requiere práctica de pruebas y
Previas suspensión de la audiencia
Cosa juzgada
Caducidad SI NO
Transacción O
Conciliación
Falta de legitimación
Prescripción extintiva
Otra
Posible decisión de excepciones.- En este espacio deberá exponerse brevemente la posible

decisión que el juez (a) o magistrado (a) debe adoptar con sus argumentos normativos, fácticos y
probatorios y señalar el recurso que procede a dicha decisión.
7. Fijación del litigio.- Aquí deberá señalarse brevemente partiendo del análisis de demanda y su
contestación:
Hechos en que están de acuerdo

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Hechos en que hay divergencia

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________ ____
Establecer el marco del litigio, es decir los problemas jurídicos que deben ser resueltos___________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
8. Fomento de la conciliación.- Aquí se debe después de un análisis temprano ver qué

posibilidades de conciliación, transacción se dan en el proceso para el juez promoverlas y verificar si
hay:
1. Facultades de los apoderados para conciliar.
2. Aprobación del Comité de Conciliación
3. Si fue informada la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
2"
"
82
9. Medidas cautelares.- Indicar si debe pronunciarse sobre medida cautelar. Si se la solicitan en la
audiencia, dar traslado en dicha audiencia para que se pronuncie sobre ella la parte y en la misma,
emitir la decisión, revisando los requisitos del Art. 233 de la Ley 1437 de 2011 y en ése momento
aplique la lista de chequeo de medida cautelar.
Si las partes aportaron dictámenes periciales en la oportunidad establecida en la Ley 1437, dar la
oportunidad para que formulen objeciones, soliciten las aclaraciones y adiciones, que deberán tener
relación directa con la cuestión materia del dictamen (Art. 220 Ley 1437 de 2011)
10.Decreto de Señalar aquí las que deben Señalar aquí las que deben negarse y
pruebas.- La idea decretarse y ¿Por qué? ¿Por qué?
es que se traiga
una convicción
clara de las que
se deben
decretar,
incluidas las de
oficio
Si no se concilió, como la audiencia es perentoria o preclusiva aquí debe indicarse ya la fecha para
la Audiencia de Pruebas dentro de los 40 días siguientes a la actual _________________________
Levantar acta de la audiencia, la cual debe ser suscrita por los participantes con los requisitos del
Art. 183 Ley 1437 de 2011
Notas adicionales que se consideren de interés a la prosperidad de la audiencia

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
"
3"
"
83
ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA
LISTA DE CHEQUEO
ADMISIÓN DEMANDA REPARACIÓN DIRECTA
Elaborada por: ________________________ _________ Fecha: ________________

Medio De Control: Reparación Directa Art. 140 Ley 1437 de 2011 concordante Art. 90
Constitución Política
Demandante: ________________________________________ _________________
Demandado: ______________________________________________ ____________
Radicado!No.:________________________________________________________________!
1. Presupuestos de la Acción, Legitimación y Competencia
Jurisdiccional - folio______
1.1. Jurisdicción y Competencia C. Funcional – folio______
(Arts. 151 – 157 Ley 1437 de 2011)
C. Territorial
(Art. 156 numeral 6 Ley 1437
de 2011) Folio______
C. Por cuantía
(art. 152 numeral 6 Ley 1437
de 2011) – folio_______
1.2. Conciliación Prejudicial.- Revisar si se Comentarios conciliación prejudicial

agotó el requisito de procedibilidad. (Art. 161
numeral 1 Ley 1437 de 2011) Fecha solicitud conciliación _________fl___
Fecha audiencia o constancia________fl___
Se solicitó conciliación sobre todas las
pretensiones _________ fl______ Constancia de aviso a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado ( Art. 613 Ley
1564 de 2012) fl. _____
1.3. Caducidad de la acción (Art. 164 Comentarios a efectos de la caducidad
numeral 2 literal i) Ley 1437 de 2011) – folio
Fecha presentación
Fecha de la acción u omisión causante del demanda_____________________ fl____
daño, o del momento en que se tuvo
conocimiento del mismo___________ fl____
Hay caducidad ________________
Fecha de ejecutoria del fallo definitivo
adoptado en el proceso penal________ fl____
Fecha en que ocurrieron los hechos que

dieron lugar a la desaparición forzada_______
fl______
84
1.4. Legitimación por activa.- Entiéndase las
personas interesadas (Art. 140 Ley 1437 de SI NO
2011) – folio______
1.5. Legitimación por pasiva.- Entiéndase la SI NO

entidad u órgano del Estado posiblemente
responsable del daño antijurídico (Art. 159 Ley
1437de 2011) – folio_____
2. Requisitos de la demanda Art. 162 concordante con 159, 163, 165, 166 Y 167 Ley
1437 de 2011
2.1.Designación de las partes y sus representantes:

Parte demandante________________________________________________
Representante___________________________________________________
Parte demandada ________________________________________________
Representante___________________________________________________
Otros__________________________________________________________
Folios_______
2.2.Pretensiones congruentes con el tipo de

medio – folio______ SI NO
2.3. Acumulación de pretensiones relativas Revise si se solicita Nulidad y si es

a diferentes medios de control competente para conocer de ella.
(Art. 165 Ley 1437 de 2011) Si la respuesta anterior es afirmativa
Nulidad _______________ _________ continúe con la verificación de requisitos, de
Nulidad y restablecimiento__________ lo contrario se remitirá al competente
Nulidad y restablecimiento Verificación requisitos:
relativas a contratos_______________ Juez competente para conocer de todas
Reparación directa________________ ellas _________________________
Competencia para conocer ( Art. 165 numeral Las pretensiones no se
1Ley 1437 de 2011) excluyen entre sí _______________
______________________________ Se han propuesto como principales o
subsidiarias___________________
Ha operado la caducidad respecto de alguna
de ellas_________________
Todas se pueden tramitar por el mismo
procedimiento___________________
2.4.Relación adecuada de los hechos y
SI NO
omisiones - folio____
2!
!
85
2.5. Petición de pruebas, conducentes y Aporta pruebas
pertinentes - folio______ en su poder
¿Cuáles? SI NO
¿Presentó juramento estimatorio como medio Dictámenes
de prueba? (Art. 206 Ley 1564 de 2012)1 Periciales
2.6.Estimación razonada de la cuantía para

efectos de determinar la competencia cuando SI NO
sea necesario
folio_______
2.7.Fundamentos de derecho - folio_____ SI NO
2.8.Dirección de las partes y del apoderado Señala SI NO

del demandante donde recibirán direcciones
notificaciones – folio______ electrónicas
2.9. Medida Cautelar.- Verificar si hay solicitud de medida cautelar (Art. 229 – 231 Ley 1437
de 2011.
Medida solicitada ____________________________ Folio_______

En escrito separado____________
2.10. Vinculación de Terceros.- (Arts. 224 y Comentarios referidos a dicha calidad

227 Ley 1437/2011) – folio
Nombre__________________________
Coadyuvante_________________
Impugnador _________________ Dirección_________________________
Litisconsorte facultativo_________
Interviniente ad excludendum____ Verifique que no operó caducidad (Art. 224
Otro ______________ Ley 1437 de 2011)
Debe vincularse Litisconsorte necesario? ( arts. ______________________________
51 y 83 CPC en concordancia con el 227 de la
Ley 1437 de 2011)________________________
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
!En cuanto a la exigencia efectuada por el Código General del Proceso en el Art. 206 para quien pretenda
el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá estimarlo
razonadamente bajo juramento en la demanda o petición correspondiente, discriminando cada uno de sus
conceptos, quedará a criterio de quien interpreta la norma para admitir la demanda. En todo caso, el Grupo
de Formadores considera que no es requisito de la demanda en materia contenciosa y otra cosa será
evaluarla como medio de prueba.
3!
!
86
3. Anexos
3.1. Documentos idóneos que acreditan la condición con que el actor se presenta al
proceso y de su existencia y representación.
Persona Natural: C.C._________________________________ Registros civiles

Persona Jurídica de Derecho Privado: Certificados de existencia y representación legal
folio___________
Persona de derecho público distinta a la Nación, Departamento, Municipio y creadas por la
Constitución y la ley: Art. 159. Acompañar certificado donde conste quien la representa
legalmente, acto de nombramiento o elección y fecha de posesión – constancia de
desempeño actual del cargo - expedida por la misma entidad a través del funcionario
autorizado para ello.
Folio_______
3.2. Pruebas anticipadas.- Aporta:

Documentales en su poder_______________ folios ______
Peritajes _____________________________ folios ______
Otras ________________________________ folios ______
3.3. Copia de la demanda y anexos para

notificación a las partes, al Ministerio
Público y a la Agencia Nacional de Defensa SI NO
Jurídica del Estado cuando se trate de
entidades nacionales (Art. 199 Mod. Art. 612
Ley 1564 de 2012) folio___________
3.4. Otros anexos.-

_____________________________________________________________________
Folios ______
3.5. Poder (es) (Art. 69 C.P.C.):

Presentación personal del poderdante _____________fl. ______________
Objeto para el que fue conferido, claramente identificado _____________fl. __________
Concordancia entre el poder y la demanda – Objeto _____________fl. ______________
Especial________________________
General________________________ Vigente_____________
Debidamente otorgado_____________
Facultades para conciliar____________ Otras facultades___________________
4!
!
87
DEMANDA PARA
Instancia en que se conoce

ADMITIR
Única
Primera
!
REMITIR COMENTARIOS:
Aquí se deben incluir todos los comentarios útiles para la
decisión que corresponda y los que posteriormente sean
necesarios para desarrollar el Plan de Caso
INADMITIR
RECHAZAR
5!
!
88
LISTA DE CHEQUEO
ADMISIÓN DEMANDA NULIDAD ELECTORAL
Elaborada por: ________________________ Fecha: ______________

Medio De Control: Nulidad Electoral Art. 139 Ley 1437 de 2011
Demandante: ________________________________________ _____
Demandado: ______________________________________________
1. Presupuestos de la Acción, Legitimación y Competencia
! Jurisdicción - folio !
1.1. Competencia
(Arts. 151 a 157 Ley 1437 de 2011) Funcional - folio
!
Territorial - folio
1.2. Identificación del acto Comentarios a efectos de la identificación del acto

demandado de elección o nombramiento
I) Actos de elección por voto popular Si demandó un acto de elección por voto popular,
o por cuerpos electorales________ demandó también los actos que resuelven
fl_____ reclamaciones o irregularidades____
II) Actos de nombramiento que Folio_______
expidan entidades y autoridades
públicas de todo orden________
fl_____
III) Actos de llamamiento para
proveer vacantes en corporaciones
públicas_____
fl________
1.3. Se cumplió el requisito de Causales de anulación electoral en que procede

examen por parte de la autoridad requisito de procedibilidad:
previamente (Art. 161 numeral 6 Ley
1437 de 2011 concordante Art. 275 I)Cuando los documentos electorales contienen
numerales 3 y 4 de la misma) datos contrarios a la verdad o han sido alterados
para modificar los resultados electorales____
II) Cuando los votos emitidos en la elección se

computen con violación del sistema constitucional o
legalmente establecido para la distribución de
curules o cargos por proveer___
1.4.Caducidad de la acción (Art. Comentarios a efectos de la caducidad
164 numeral 2 literal a) Ley 1437 de Fecha de la declaración en audiencia pública de la
2011) elección (el término se contará a partir del día
siguiente)_________ fl______
89
Fecha presentación
demanda________________ fl____ Fecha de la publicación del acto de elección o
nombramiento_________ fl______
Debe atender término de
caducidad_____ Fecha de la confirmación de la elección o
No requiere atender nombramiento (el término se contará a partir del día
término___________ siguiente)_________ fl______
Hay caducidad__________
1.5. Legitimación por activa.- (Art. 138 Ley 1437 de 2011)

Cualquier persona_____________________
1.6. Legitimación por pasiva.- (Art. SI NO

139 Ley 1437 de 2011) – folio
1.7. Causal de anulación electoral invocada (Art. 275 Ley 1437 de 2011)
I) Se ejerció cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, electores o autoridades
electorales____________
II) Se destruyeron los documentos, elementos o el material electoral o se ejerció cualquier

tipo de violencia contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o
consolidación de resultados de las elecciones____________
III) Los documentos electorales contienen datos contrarios a la verdad o

alterados_________
IV) los votos se computaron con violación del sistema constitucional o legalmente
establecido para la distribución de curules o cargos por proveer_________
V) Se eligieron candidatos o se nombraron personas que no reúnen calidades y requisitos

constitucionales o legales de elegibilidad o incursos en causales de
inhabilidad___________
VI) Los jurados de votación o miembros de las comisiones escrutadoras son cónyuges,
compañeros permanentes o parientes de candidatos hasta en tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil______________
VII) En elecciones por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los
electores no son residentes en la respectiva circunscripción______________
VIII) En elecciones por voto popular, el candidato incurrió en doble militancia política al
momento de la elección______________
Folio____________
!
2!
!
90
2. Requisitos de la demanda Art. 162 concordante con 159, 163, 165, 166 y 167 Ley
1437 de 2011
2.1.Designación de las partes y sus representantes:

Parte demandante________________________________________________
Parte demandada ________________________________________________
Folios_______
2.2.Pretensiones congruentes con el tipo de SI NO

medio – folio
2.3.Individualización de las pretensiones Art.

163 Ley 1437 de 2011 Se demandó el acto de SI NO
elección por voto popular y los actos que
resolvieron las reclamaciones o irregularidades.
- folio
2.4.Relación adecuada de los hechos y SI NO

omisiones - folio
Si es sí, dar
2.5. Se acumulan cargos de nulidad aplicación al Art. 281 NO
objetivos y subjetivos – folio e inadmitir
2.6.Fundamentos de derecho - folio SI NO
2.7.Normas violadas y concepto de violación SI NO

- folio
Aporta pruebas en
2.8.Petición de pruebas, conducentes y su poder SI NO
pertinentes - folio
2.9.Dirección de las partes y del apoderado Señala

si se actuó por medio de este, donde direcciones SI NO
recibirán notificaciones – folio electrónicas
2.10. Medida Cautelar.- Verificar si hay solicitud de medida cautelar (Art. 229 – 241 Ley
1437 de 2011).- En ese caso, utilizar lista de chequeo para medida cautelar. Medidas
solicitadas:
Suspensión provisional______________
Suspensión de un procedimiento o actuación administrativa_______________
Otra ____________________________ En escrito separado__________________
!
3!
!
91
2.11. Vinculación de Terceros.- Desde la Comentarios referidos a dicha calidad
admisión de la demanda y hasta en la audiencia
inicial (Arts. 223, 224 y 227 Ley 1437 de 2011) – Nombre__________________________
folio
Coadyuvante_________________ Dirección_________________________
Impugnador _________________
Litisconsorte facultativo_________
Interviniente ad excludendum____
Otro ________________________
3. Anexos
3.1. Petición previa de allegar acto (s) Trámite a seguir:

demandado (s).- Art. 166 Ley 1437 de 2011
Se hace necesario solicitarlos________
Hay solicitud bajo juramento que se le ha
negado________________________ fl_____ Puede obtenerse en la página web del
Hay solicitud bajo juramento que no se ha demandado______________________
publicado_______________________ fl_____
3.2. Copia Acto (s) acusado (s)
Anexó acto (s) acusado (s)_____________ folios____________

El acto (s) anexo (s) corresponde al demandado (s)__________ folios________
3.3. Pruebas anticipadas.- Aporta:
Documentales en su poder_______________ folios ______

Peritajes _____________________________ folios ______
Otras ________________________________ folios ______
3.4.Copia de la demanda y anexos para SI NO

notificación a las partes y al Ministerio
Público – folio
3.5. Otros anexos.-

_____________________________________________________________________
Folios ______
!
4!
!
92
DEMANDA PARA
Instancia en que se conoce
ADMITIR Única
Primera
COMENTARIOS:
!
REMITIR Aquí se debe colocar todos los comentarios útiles
para la decisión que convoca y los que
posteriormente sean necesarios para desarrollar el
Plan de Caso
INADMITIR
RECHAZAR
!
5!
!
93
LISTA DE CHEQUEO
SOLICITUD MEDIDAS CAUTELARES ARTS. 229 – 241
Elaborada por: ________________________ Fecha: _____________

Medio de Control: __________________________________________
Demandante: ________________________________________ _____
Demandado: ______________________________________________
1. Medida cautelar de
urgencia Desde la solicitud y sin previa notificación a la otra
parte, el juez o magistrado podrá adoptarla. (art. 234
SI NO CPACA)
2.Solicitada en la demanda Si se solicitó con la demanda, al admitirla corra

SI NO traslado en auto separado por cinco (5) días art. 233 y
notifique personalmente al demandado y Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Art. 612 Ley
1564 de 2012)
Para la decisión se aplicará

condiciones descritas en el Diez (10) días siguientes al vencimiento del término
art. 233 CPACA anterior, se decide la medida cautelar y se fija caución
si se concede. La medida solo producirá efectos
ejecutoriado el auto que acepte la caución.
3.Solicitada en el curso del
proceso Si es así, se corre traslado por 5 días al día siguiente
SI NO de su recepción conforme el art. 108 C.P.C. sin
necesidad de auto por parte de secretaría.
Para la decisión se aplicará 10 días siguientes al vencimiento del término anterior,

condiciones descritas en el se decide la medida cautelar y se fija caución si se
art. 233 CPACA concede. La medida solo producirá efectos
ejecutoriado el auto que acepte la caución.
4.Solicitada en audiencia
Si se solicita en la audiencia se corre traslado a la otra
SI NO parte, en la misma. Una vez evaluada por el juez,
podrá ser decretada allí mismo art. 233 CPACA
5.Solicitada nuevamente Habiendo sido negada, puede solicitarse nuevamente

si se han presentado hechos sobrevinientes que
SI NO ameriten sea estudiada.
94
Si se cumplió el trámite descrito anteriormente, continúe al paso 2. SI NO
1. OPORTUNIDAD PARA SOLICITARLA Y TRÁMITE

2. REQUISITOS FORMALES
Si No
2.1. Se trata de un proceso declarativo Art. 229 CPACA
2.2. Tiene la medida solicitada relación directa y necesaria con las
pretensiones de la demanda Art. 230 CPACA
2.3. Se prueba al menos sumariamente, la existencia de perjuicios (solo
para suspensión provisional cuando se pretenda restablecimiento del
derecho e indemnización de perjuicios) - Art. 231 CPACA
2.4. Se demuestra así sea sumariamente, la titularidad del (os) derecho
(os) invocado (s) Art. 231 CPACA
2.5. La medida solicitada pretende proteger y garantizar provisionalmente
el objeto del proceso
2.6. La medida solicitada pretende proteger y garantizar provisionalmente
la efectividad de la sentencia
3. REQUISITOS MATERIALES O DE FONDO PARA DECRETAR LA MEDIDA

Si No
Apariencia de buen derecho
3.1.La demanda está razonablemente fundada en derecho, esto es, hay
un margen de posibilidad de éxito
3.2. La fundamentación fáctica y probatoria alegada, permite concluir al
ponderar los intereses en juego que es más gravoso para el interés
público negar la medida que concederla
Si No
Periculum in mora
3.3. Se causa un perjuicio irremediable si no se otorga la medida
3.4. Los efectos de la sentencia podrían ser nugatorios
3.5. Inminencia del peligro
3.6. Inexistencia de otros medios que mitiguen el perjuicio
2"
"
95
4. MEDIDA CAUTELAR A DECRETAR ART. 230 CPACA
1. Ordenar se mantenga la situación o restablecerla al estado en que se

encontraba antes de la vulneración o amenaza, cuando fuere posible.
2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa inclusive de

carácter contractual.
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto Administrativo.
4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o

demolición de una obra para evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de
sus efectos.
5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso

obligaciones de hacer o no hacer.
"
5. OTROS CRITERIOS DE VALORACIÓN PARA DECTRETAR LA MEDIDA
Argumentos normativos________________________________________________
___________________________________________________________________
Criterios jurisprudenciales_______________________________________________
___________________________________________________________________
Intereses públicos en juego_____________________________________________

___________________________________________________________________
Análisis de la mora___________________________________________________
________________________________________________________________ ___
6. DECISIÓN ADICIONAL EN CASO DE QUE SE DECRETE LA MEDIDA
Fijar caución Art. 232 CPACA SI NO

La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que
acepte la caución prestada. Art. 233 CPACA
3"
"
96
LISTA DE CHEQUEO PARA SEÑALAR FECHA DE LA AUDIENCIA INICIAL
Elaborada por: ________________________ __________ Fecha: _____________

Medio de Control: ___________________________________________________
Demandante: ________________________________________ ______________
Demandado: _____________________________________________ __________
Radicado No._______________________________________________________
1. Resumen de los aspectos formales y del trámite adelantado
1.1. Fecha de presentación de la demanda ____________________________

(Art. 171 Ley 1437 de 2011) - Folio ______
1.2. Fecha de notificación del auto admisorio de la demanda ___________________________

( Arts. 171 y 196, 199 (Mod. Art. 612 Ley 1564 de 2012) - 204 Ley 1437 de 2011) – Folio
_______
A la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado_____________________ Folio______
1.3. Fecha de depósito de los gastos ordinarios del proceso _________________________
(Art. 171 numeral 4 Ley 1437 de 2011) – Folio _______
1.4. Fecha en que se informó a la comunidad de la existencia

de la demanda de nulidad de un acto administrativo a través del
medios electrónicos o por otro medio de comunicación eficaz __________________________
(Art. 171 numeral 5 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
1.5. Fecha en que se corrió traslado de la demanda al demandado, Desde _______________

al Ministerio Público y a los sujetos que según la demanda o las
actuaciones acusadas tienen interés directo en el resultado del Hasta _______________
proceso por el término de 30 días, después de contar 25 días de
surtida la última notificación.
(Art. 172 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
1.6. Durante los 10 días siguientes al traslado de la demanda,
se presentó adición, aclaración o modificación de la misma. Fecha ___________________
(Art. 173 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
• Fecha en que se corrió traslado de la admisión de la reforma
mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. _______________Folio ___
• Si se llama a nuevas personas al proceso, fecha en que se
corrió traslado de la admisión de la demanda y de su reforma
mediante notificación personal y por el término inicial. _______________Folio ___
1.7. Existe solicitud de una persona que tiene interés directo,

para que se le tenga como coadyuvante o impugnadora, Si No
litisconsorte o interviniente ad excludendum.
(Arts. 223 - 228 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
1.8 Verificar si está pendiente de vincular a quien tenga la condición de litisconsorte necesario
(arts. 51 y 83 CPC en concordancia con el 227 de la Ley 1437 de 2011)._______________
97
1.9.Solicitud de medida cautelar
Si No
En caso afirmativo, verificar que se haya dado el procedimiento contenido en el Art. 233 CPACA
1.10. ¿Se aportó dictámen pericial con la demanda?
Si No
2. Contestación de la demanda
2.1. ¿Se contestó la demanda?_____________________________

(Art. 175 Ley 1437 de 201) - Folio ______
2.2. Si se contestó la demanda:

Si No
• Se allanó a la demanda (Art. 176 Ley 1437 de 2011)
Folio ________
• Se allanó parcialmente a la Cargos aceptados por el demandado (a)
demanda (Art. 176 Ley 1437/2011)
Si No
Cargos que controvierte el demandado (a)
Folio _______
2.3. Pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda (Art. 175 Ley 1437 de 2011)
____________________________ ________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Folio
2.4. Formuló llamamiento en garantía______________________________________________
____________________________________________________________________________
2.4.1. Se realizó el procedimiento para notificar al llamado en garantía____________________
2.5. Hechos en los que están de acuerdo las Hechos en que los que hay divergencia
partes - Folio_______ Folio________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
______________________________ ______ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
98
2.6. Formulación de excepciones (Art. 175 numeral 3 Ley 1437 de 2011) – Folio______
____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Fecha de traslado de excepciones por el término de 3 días. Desde ______________________
Hasta ______________________
Propuesta de resolución :____________________________________ ____________________
___________________________________________________________ _________________
2.7. Relación de pruebas que se acompañen (Art. 175 numeral 2 Ley 1437/2011) Folio_______
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
• Petición de pruebas cuya práctica se solicita:

____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
2.8. Dictámenes periciales aportados (Art. 175 numeral 5 Ley 1437 de 2011) Folio_______
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Si se aportaron dictámenes periciales, verificar que se haya puesto a disposición del
demandante en secretaría sin necesidad de auto
2.9.Fundamentación fáctica y jurídica de la defensa (Art. 175 numeral 6 Ley 1437 de 2011)
Folio _______
____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
3. Solicitud de medidas cautelares
3.1. La medida cautelar fue solicitada en:

• La presentación de la demanda
• En el curso del proceso, antes de la Audiencia Inicial
(Art. 233 Ley 1437de 2011) Folio
3.2. Si fue solicitada en la demanda, señale la fecha en que

se ordenó correr traslado, en auto separado, de la solicitud Desde___________________
de medida cautelar por el término de 5 días. Hasta ___________________
Fecha de notificación personal _______________________
(Art. 233 Ley 1437 de 2011) Folio
3.3.Si fue solicitada posteriormente en el curso del proceso, señale fecha en que
99
se ordenó correr traslado, por el término de 5 días, al día Desde _______________
siguiente de su recepción. Hasta _______________
(Art. 108 C.P.C.) Folio__________
3.3. Decisión dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del término anterior.
____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
______________________ ______________________________________________________
3.4. Si se concedió la solicitud de medida cautelar:

Fijación de la caución __________________________________________________________
(Art. 233 Ley 1437 de 2011) Folio__________
4. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
4.1.Fecha de notificación del auto admisorio de la demanda ___________________________

_______
Fecha de la contestación de demanda_____________________ Folio______
Aspectos relevantes de su oposición _______________________________________________
_____________________________________________________________________________
4.2. Solicitud de pruebas _______________________________________________________

____________________________________________________________________________
5. Información especial
5.1. Problema jurídico central

____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
5.2. Problemas jurídicos asociados
6. Reforma de la demanda
6.1. La demanda se:

Adicionó___________________
Aclaró ____________________
Modificó____________________
100
6.2.Se presentó en término _____________________________________________________
6.3. Se dio traslado de la admisión de la reforma de la demanda por estado________________
6.4. Se vinculó a nuevas personas_________________________________________________
6.4.1.Se les notificó personalmente_______________________________________________
6.4.2. Se les corrió traslado por el término de 30 días__________________________________
7. Objeto de la demanda
¿Cuál es el objeto de la demanda?________________________________________________
Considerar si se dan todos los elementos para señalar la fecha de audiencia, la cual debe
ser fijada dentro del mes siguiente al vencimiento del término del traslado de la demanda, su
prórroga, reconvención, etc.
Fijase para:
DÍA MES AÑO
101
LISTA DE CHEQUEO PARA SEÑALAR FECHA DE LA AUDIENCIA INICIAL
Elaborada por: ________________________ __________ Fecha: _____________

Medio de Control: ___________________________________________________
Demandante: ________________________________________ ______________
Demandado: _____________________________________________ __________
Radicado No._______________________________________________________
1. Resumen de los aspectos formales y del trámite adelantado
1.1. Fecha de presentación de la demanda ____________________________

(Art. 171 Ley 1437 de 2011) - Folio ______
1.2. Fecha de notificación del auto admisorio de la demanda ___________________________

_______
A la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado_____________________ Folio______
1.3. Fecha de depósito de los gastos ordinarios del proceso _________________________
(Art. 171 numeral 4 Ley 1437 de 2011) – Folio _______
1.4. Fecha en que se informó a la comunidad de la existencia
de la demanda de nulidad de un acto administrativo a través del
medios electrónicos o por otro medio de comunicación eficaz __________________________
(Art. 171 numeral 5 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
1.5. Fecha en que se corrió traslado de la demanda al demandado, Desde _______________

al Ministerio Público y a los sujetos que según la demanda o las
actuaciones acusadas tienen interés directo en el resultado del Hasta _______________
proceso por el término de 30 días, después de contar 25 días de
surtida la última notificación.
(Art. 172 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
1.6. Durante los 10 días siguientes al traslado de la demanda,
se presentó adición, aclaración o modificación de la misma. Fecha ___________________
(Art. 173 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
• Fecha en que se corrió traslado de la admisión de la reforma
mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. _______________Folio ___
• Si se llama a nuevas personas al proceso, fecha en que se
corrió traslado de la admisión de la demanda y de su reforma
mediante notificación personal y por el término inicial. _______________Folio ___
1.7. Existe solicitud de una persona que tiene interés directo,

para que se le tenga como coadyuvante o impugnadora, Si No
litisconsorte o interviniente ad excludendum.
(Arts. 223 - 228 Ley 1437 de 2011) – Folio ________
1.8 Verificar si está pendiente de vincular a quien tenga la condición de litisconsorte necesario
(arts. 51 y 83 CPC en concordancia con el 227 de la Ley 1437 de 2011)._______________
102
1.9.Solicitud de medida cautelar
Si No
En caso afirmativo, verificar que se haya dado el procedimiento contenido en el Art. 233 CPACA
1.10. ¿Se aportó dictámen pericial con la demanda?
Si No
2. Contestación de la demanda
2.1. ¿Se contestó la demanda?_____________________________

(Art. 175 Ley 1437 de 201) - Folio ______
2.2. Si se contestó la demanda:

Si No
• Se allanó a la demanda (Art. 176 Ley 1437 de 2011)
Folio ________
• Se allanó parcialmente a la Cargos aceptados por el demandado (a)
demanda (Art. 176 Ley 1437/2011)
Si No
Cargos que controvierte el demandado (a)
Folio _______
2.3. Pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda (Art. 175 Ley 1437 de 2011)
____________________________ ________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Folio
2.4. Formuló llamamiento en garantía______________________________________________
____________________________________________________________________________
2.4.1. Se realizó el procedimiento para notificar al llamado en garantía____________________
2.5. Hechos en los que están de acuerdo las Hechos en que los que hay divergencia
partes - Folio_______ Folio________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
______________________________ ______ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
____________________________________ ____________________________________
103
2.6. Formulación de excepciones (Art. 175 numeral 3 Ley 1437 de 2011) – Folio______
____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Fecha de traslado de excepciones por el término de 3 días. Desde ______________________
Hasta ______________________
Propuesta de resolución :____________________________________ ____________________
___________________________________________________________ _________________
2.7. Relación de pruebas que se acompañen (Art. 175 numeral 2 Ley 1437/2011) Folio_______
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
• Petición de pruebas cuya práctica se solicita:

____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
2.8. Dictámenes periciales aportados (Art. 175 numeral 5 Ley 1437 de 2011) Folio_______
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Si se aportaron dictámenes periciales, verificar que se haya puesto a disposición del
demandante en secretaría sin necesidad de auto
2.9.Fundamentación fáctica y jurídica de la defensa (Art. 175 numeral 6 Ley 1437 de 2011)
Folio _______
____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
3. Solicitud de medidas cautelares
3.1. La medida cautelar fue solicitada en:

• La presentación de la demanda
• En el curso del proceso, antes de la Audiencia Inicial
(Art. 233 Ley 1437de 2011) Folio
3.2. Si fue solicitada en la demanda, señale la fecha en que

se ordenó correr traslado, en auto separado, de la solicitud Desde___________________
de medida cautelar por el término de 5 días. Hasta ___________________
Fecha de notificación personal _______________________
(Art. 233 Ley 1437 de 2011) Folio
3.3.Si fue solicitada posteriormente en el curso del proceso, señale fecha en que
104
se ordenó correr traslado, por el término de 5 días, al día Desde _______________
siguiente de su recepción. Hasta _______________
(Art. 108 C.P.C.) Folio__________
3.3. Decisión dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del término anterior.
____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
______________________ ______________________________________________________
3.4. Si se concedió la solicitud de medida cautelar:

Fijación de la caución __________________________________________________________
(Art. 233 Ley 1437 de 2011) Folio__________
4. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
4.1.Fecha de notificación del auto admisorio de la demanda ___________________________

_______
Fecha de la contestación de demanda_____________________ Folio______
Aspectos relevantes de su oposición _______________________________________________
_____________________________________________________________________________
4.2. Solicitud de pruebas _______________________________________________________

____________________________________________________________________________
5. Información especial
5.1. Problema jurídico central

____________________________________________________________________________ !
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
5.2. Problemas jurídicos asociados
6. Reforma de la demanda
6.1. La demanda se:

Adicionó___________________
Aclaró ____________________
Modificó____________________
105
6.2.Se presentó en término _____________________________________________________
6.3. Se dio traslado de la admisión de la reforma de la demanda por estado________________
6.4. Se vinculó a nuevas personas_________________________________________________
6.4.1.Se les notificó personalmente_______________________________________________
6.4.2. Se les corrió traslado por el término de 30 días__________________________________
7. Objeto de la demanda
¿Cuál es el objeto de la demanda?________________________________________________
Considerar si se dan todos los elementos para señalar la fecha de audiencia, la cual debe
ser fijada dentro del mes siguiente al vencimiento del término del traslado de la demanda, su
prórroga, reconvención, etc.
Fijase para:
DÍA MES AÑO
106
LISTA DE CHEQUEO Y REGISTRO DE INFORMACIÓN
SENTENCIA ARTS. 187 – 195 CPACA
Elaborada por: ________________________ Fecha: _____________

Medio de Control: __________________________________________
Demandante: ________________________________________ _____
Demandado: ______________________________________________
!
Verifique los siguientes requisitos:
1. Motivación de la sentencia:
Presupuestos fácticos relevantes del caso concreto: __________________________________

_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
Problema jurídico central: _______________________________________________________

_______________________________________________________________________________
Problemas jurídicos asociados: __________________________________ _________________

_______________________________________________________________________________
Ratio decidendi (Razón central de la decisión):_______________________________________

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Obiter dicta o “dicho de paso” :____________________________________________________

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
2. Breve resumen de:
La demanda: _________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
La contestación: ______________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
3. Análisis crítico de las pruebas:___________________________________________________

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
4. Razonamientos que fundamentan las conclusiones:
Legales (Citar los textos legales que se apliquen): __________________________________ _

_______________________________________________________________________________
107
De equidad: _________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
Doctrinarios _________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
5. Decisión sobre todas las excepciones propuestas u otras que encontró probadas:
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de
fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
6. A efectos del restablecimiento del derecho del particular:
Establece disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas: Si No
En caso de ser afirmativo ¿Cuáles son?________________________________________________

________________________________________________________________________________
Modifica o reforma las disposiciones acusadas: Si No
En caso de ser afirmativo ¿Cuáles son?________________________________________________

________________________________________________________________________________
7. En condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustaron tomando como
base el índice de precios al consumidor:
Si No
8. Condena en costas.- La sentencia dispone sobre la condena en costas, salvo en los procesos
en que se ventile un interés público (Art. 188 CPACA):
Si No
En caso afirmativo, su liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de
Procedimiento Civil.
9. Deducción por valorización.- En la sentencia que ordene reparar el daño por ocupación de
inmueble ajeno (Art. 190 CPACA):
Se deducirá del total de la indemnización, la suma que las partes hayan calculado como
valorización por el trabajo realizado, a menos que ya hubiere sido pagada la mencionada
contribución.
108
Cuando se condenare a la entidad pública o a una privada que cumpla funciones públicas al
pago de lo que valga la parte ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada
obrará como título traslaticio de dominio.
10. Transmisión de la propiedad.- Si se trata de ocupación permanente de una propiedad
inmueble, y se condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones
públicas (Art. 191 CPACA):
Al pago de lo que valga la perte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como
título traslaticio de dominio.
11. Condenas en abstracto.- Cuando la cuantía de las condenas al pago de frutos, intereses,
mejoras, prejuicios y otros, impuestas en auto o sentencia, no hubiere sido establecida en el
proceso, se harán en forma genérica (Art. 193 CPACA).
Señalar las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los tperminos
previstos en el CPACA y en el CPC.
Efectos de la sentencia (Art. 189 CPACA)
SENTENCIA EFECTOS
1. Si declara la nulidad de un acto Cosa juzgada erga omnes

administrativo en un proceso
Cosa juzgada erga omnes, solo en relación con la
2. Si niega la nulidad pedida causa petendi juzgada
3. Si declara la legalidad de las medidas que Erga omnes solo en relación con las normas
se revisen en ejercicio del control inmediato de jurídicas superiores frente a las que se hace el
legalidad examen
Ordenanza
4. Ejecutoriada que Acuerdo distrital En todo o Quedarán sin efectos en lo
declare la nulidad de o municipal en parte pertinente sus decretos
reglamentarios
Hacia el futuro
5. De nulidad sobre los actos proferidos en De cosa juzgada El juez puede disponer
virtud del num. 2 del art. 237 constitución constitucional efectos diferentes
política
6. Procesos Contratos Cosa juzgada frente a El mismo objeto

relativos a otro proceso que tenga
Reparación directa La misma causa
Que entre ambos
Cumplimiento procesos haya Identidad jurídica
Aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y

7. Procesos de restablecimiento del derecho obtenido esta declaración a su favor
Serán obligatorias
8. Sentencias ejecutoriadas Quedan sometidas a la formalidad del registro de
acuerdo con la ley
109
LISTA DE CHEQUEO – AUDIENCIA DE ALEGACIONES Y
JUZGAMIENTO
ART. 182 LEY 1437 DE 2011
Medio de Control: ______________________________________________________
Demandante: ________________________________________ _________________
Demandado: ______________________________________________ ____________
1. Fecha de celebración de A udiencia de Pruebas ___________________
2. Fecha de Audiencia a practicar_________________________________
3. Verifique el trámite adelantado para efectuar saneamiento en caso de ser necesario
4. La audiencia debe realizarse ante el Juez, Sala, Sección o Subsección correspondiente.
5. Otorgar oportunidad para escuchar los alegatos (Hasta por 20 minutos):
5.1. Demandante__________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
5.2. Terceros de la parte activa_______________________________________________________

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
5.3. Demandado__________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
5.4. Terceros de la parte pasiva____________________________ __________________________

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
5.5. Ministerio Público____________________________ __________________________________

________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Interrogantes del juez sobre lo planteado en los alegatos___________________________

_________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
1"
"
110
6. Si es posible, informar el sentido de la sentencia en forma oral (aún en el evento en que las
partes se hayan retirado de la audiencia):
_________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Consignar por escrito el sentido de la sentencia, dentro de los 10 días siguientes.
7. Si no es posible indicar el sentido de la sentencia, proferirla por escrito dentro de los 30

días siguientes.
Motivo por el cual no es posible indicar el sentido de la decisión en ese momento (Dejar
constancia):
______________________________________________ __________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
"
"
"
2"
"
111
LISTA DE CHEQUEO – AUDIENCIA DE PRUEBAS
ART. 181 LEY 1437 DE 2011
Medio de Control: ______________________________________________________
Demandante: ________________________________________ _________________
Demandado: ______________________________________________ ____________
"
1. Fecha de celebración de A udiencia Inicial ________________________
2. Fecha de Audiencia a practicar_________________________________
3. Verifique el trámite adelantado para efectuar saneamiento en caso de ser necesario
4. Fijación del litigio_______________________________ ______________________________

_______________________________________________________________________________
• Problema jurídico a resolver

________________________________________________________ _________________
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
• Problemas jurídicos asociados que deben ser resueltos
__________________________________________ _____________________________________
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
5. Pruebas que se decretaron:
Para el demandante
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
Para el demandado
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
Para los terceros
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
Pruebas decretadas de oficio

_______________________________________________________________________________
1"
"
112
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
5.1. Se recaudaron todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas

Si No
6. La audiencia debe realizarse sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios , sin
que la duración exceda 15 días
Desde_______________
Hasta_______________
7. Pruebas decretadas y que deben ser practicadas

_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________
Hechos en lo que están de acuerdo y no Hechos que deben probarse porque hay
requieren prueba divergencia
______________________________________ _ _____________________________________
_______________________________________ _____________________________________
_______________________________________ _____________________________________
_______________________________________ _____________________________________
8. La Audiencia se podrá suspender en los siguientes casos:
Cuando sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha,

por el término fijado por la ley
A criterio del juez y cuando atendiendo a la complejidad lo considere necesario
9. Si las partes aportaron dictámenes periciales, otorgar la oportunidad para que se discutan los
dictámenes periciales (Art 220 CPACA)
Peritos:
Razón y conclusiones de su dictamen_________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Información que dio lugar al dictamen_________________________________________________
________________________________________________________________________________
Origen de su conocimiento__________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Los peritos pueden consultar documentos, notas escritas y publicaciones.

Pronunciamiento de los peritos acerca de las peticiones de:
2"
"
113
Aclaración_______________________ _________________________________________ _______
_________________________________________________________________________ ____
Adición__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________ ____
Objeción en contra de su dictamen __________________________________________________
_________________________________________________________________________ ____
Si es necesario dar oportunidad para la lectura de los dictámenes periciales
Preguntas formuladas por las partes a los peritos (Rechazar preguntas capciosas, sugestivas
o impertinentes)__________________________________ ___________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
Respuestas facilitadas por los peritos___________________________________________

____________________________________________________________________________ __
______________________________________________________________________________
Interrogantes del juez_______________________________________________________

___________________ ___________________________________________________________
______________________________________________________________________________

__________________________________ ____________________________________________
______________________________________________________________________________
9.1. Cuando la prueba pericial hubiese sido decretada por el juez (Art. 220 numeral 3)
Peritos:
Razón y conclusiones de su dictamen_________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
Información que dio lugar al dictamen_________________________________________________
________________________________________________________________________________
Origen de su conocimiento__________________________________________________________
________________________________________ ________________________________________
Si es necesario dar oportunidad para la lectura de los dictámenes periciales
Preguntas formuladas por las partes a los peritos (Rechazar preguntas capciosas, sugestivas
o impertinentes)_____________________________________________________________
______________________________________________________________________________
_______________________________________________ _______________________________

______________________________________________________________________________
______________________________________________________________ ________________
3"
"
114
Interrogantes del juez_______________________________________________________ __
______________________________________________________________________________ ___
____________________________________________________________________________ _____

______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
Solicitud de adiciones o aclaraciones por las partes ________________________ ____

______________________________________________________________________________
Objeción por error grave formulada por las partes Si No
10. De oficio o a petición de parte, el juez podrá, previa ponderación de la complejidad del
dictamen (Art. 222 CPACA)
Ampliar el término de su traslado del dictamen Desde ________________

Hasta________________
Ampliar el término de traslado de las aclaraciones o complementaciones el cual no puede ser

superior a 10 días.
Desde ________________
Hasta________________
11. Indicar la fecha para la Audiencia de Alegaciones y Juzgamiento que debe llevarse a cabo en un
término no mayor a 20 días ______________________________
12. Si considera innecesaria la celebración de Alegaciones y Juzgamiento, ordenar la presentación por

escrito de los alegatos dentro de los 10 diez días siguientes_________________________
En ese caso, dictar sentencia en el término de 20 días siguientes al vencimiento de aquel

concedido para presentar alegatos.
13. El Ministerio Público podrá presentar el concepto dentro de los 10 días siguientes, si a bien lo tiene.
"
4"
"
115
NOTIFICACIONES, TRASLADOS Y
Unidad 3 AVISOS.
Por Herney de Jesús Ortiz Moncada. Juez Cuarto

Administrativo de Pereira.
• Identificar las modificaciones procesales que surgen en materia de

notificaciones avisos y traslados a raíz de al expedición del CPACA.
• Examinar la notificación electrónica y la notificación de las decisiones
por estrados.
• Establecer algunas pautas para la práctica de las notificaciones, avisos
y traslados en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción de lo
Contencioso administrativo.
• Analizar algunos casos problemáticos surgidos con las nuevas reglas
procesales.
116
INTRODUCCIÓN.
Con la expedición de la ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, en adelante CPACA), se presentan cambios importantes en la forma
de realizar los diversos actos procesales de comunicación y notificación a las partes, intervinientes,
terceros y público en general, sobre las situaciones particulares y decisiones que se producen dentro
del proceso judicial.
Cambios que se hacen mas evidentes, si se tiene en cuenta que, sin perjuicio de la aplicación del
Estatuto Procesal Civil, en virtud de lo establecido en el artículo 196 del CPACA, que consagra
explícitamente la integración normativa con aquel, en lo no previsto, existe una regulación expresa,
que difiere en muchos de los casos de la prevista en el C.P.C. o en el C.G.P., situación que no se
presentaba en el CCA .
A ello agréguese, como aspecto común a las notificaciones y avisos, que el CPACA adopta la
utilización obligatoria y voluntaria (en algunos casos), de los medios tecnológicos para la
realización de tales actuaciones, consolidando la tendencia legislativa iniciada con la ley 527 de
1999, dada la necesidad de actualizar el ordenamiento jurídico acorde con el surgimiento de las
nuevas tecnologías para el Intercambio Electrónico de Datos 91 , lo que imponía, igualmente, un
marco normativo adicional para el uso de las nuevas tecnologías de la información y las
comunicaciones tanto en la administración pública como en la Rama Judicial, específicamente, en lo
que atañe a este trabajo, en el trámite de los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Este ensayo se enfoca al estudio de dichas normas, conforme a los objetivos

específicos fijados.
NOTIFICACIONES
1.1. CONCEPTOS CLAVE
Una de las modificaciones sustanciales del CPACA tiene que ver con la utilización de recursos
tecnológicos para poner en conocimiento de los sujetos procesales las diversas actuaciones.
91 IDE por su sigla en inglés
117
La adopción de esos medios electrónicos se consagra tanto para los procedimientos
administrativos como para los procedimientos jurisdiccionales y respecto de estos últimos, que son
los que interesan para efectos de este ensayo, se destacan los siguientes aspectos generales.
1.1.1. Obligatoriedad de tener y señalar dirección electrónica para notificaciones.
La idea que se extrae del CPACA, es que las entidades públicas tienen la obligación de suministrar
a los despachos judiciales su dirección electrónica, para recibir las notificaciones y las
comunicaciones procesales.
Por eso dispone el artículo 175 que cuando el demandado sea una entidad pública, en la
contestación de la demanda “deberá incluir su dirección electrónica” y si se trata de particulares
solo la incluirán en caso de que la tuvieren (num. 7).
Dirección electrónica que debe entenderse como el buzón de correo electrónico para notificaciones
y no del sitio web de la respectiva entidad o persona, pues lo que se pretende con ello es tener un
punto virtual donde realizar notificaciones y comunicaciones en el respectivo proceso, lo se hace vía
correo electrónico como lo exigen las normas procesales.
Para estos efectos, resulta muy importante la obligación que impone el artículo 197, cuando señala
que “Las entidades públicas de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el Ministerio
Público que actúe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para
recibir notificaciones judiciales.” Establecida igualmente para los particulares que deban estar inscritos
en el registro mercantil, acorde con lo señalado del artículo 199 ib.92
1.1.2. Opciones para que los usuarios reciban notificaciones vía electrónica, con plena
validez procesal.
En esta misma vía tenemos que dentro de toda demanda que se presente ante la jurisdicción
contencioso administrativa, según el artículo 162 de la ley, se indicará la dirección donde la parte y
el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales, para tal efecto, podrán
indicar también su dirección electrónica.
Lo que busca la norma es que los demandantes particulares (personas naturales o jurídicas), no
obligadas a informar su dirección electrónica tengan la libertad de utilizar estos mecanismos, con
beneficios tales como recibir en tiempo real las notificaciones y providencias, o que continúen
recibiendo notificaciones en la forma tradicional, esto es por los artículos 315 y 318 del C.P.C.,
conforme al artículo 200 del CPACA.
92 El C.G.P. artículo 291 numeral 2º, reproduce la disposición contenida en el parágrafo del artículo 315 del
actual C.P.C e impone esa obligación también a las personas jurídicas de derecho privado domiciliadas en
Colombia que deban registrarse en cualquier otra oficina de registro correspondiente, pues no todas las
personas jurídicas tienen la obligación de registrarse en las cámaras de comercio.
118
1.1.3. Uso del correo electrónico y medios electrónicos para notificaciones.
El nuevo estatuto, acorde con la imposición de las anteriores obligaciones para entidades públicas y
algunos particulares, trae una consecuencia trascendental, pues dispone que para los efectos del
Código se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo
electrónico (art. 197 inciso segundo). Es por ello que el artículo 199 ib., regula todo el
procedimiento de notificación en dicho buzón y señala que la misma se entiende realizada cuando
quien envíe el mensaje (iniciador), recepcione acuse de recibo.
Aquí ha de resaltarse la diferencia que existe frente al estatuto procesal civil actual, en la medida en
que éste no determina que en la dirección de correo electrónico para notificaciones judiciales se
surta la notificación personal, sino solamente que a través de la misma se surte el procedimiento de
citación de la persona - artículos 315 del C.P.C y 291 del C.G.P.-
Quiere decir lo anterior, que en materia civil la notificación no se surte a través del correo
electrónico, sino que a través de éste se remite la citación para que comparezca la persona a
notificarse al estrado judicial, sistema diametralmente diferente al que nos trae la ley 1437 de 2011,
que ahora nos ocupa.
1.2. NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA EN PROCESOS

ORDINARIOS Y DEL QUE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO EN PROCESOS
EJECUTIVOS.
Vistos estos aspectos generales, procederemos a hacer un recorrido por el trámite y vicisitudes que
se pueden presentar en el trámite de notificación personal del auto admisorio de la demanda y del
que libra mandamiento de pago en procesos ejecutivos.
1.2.1. Forma de la notificación
1.2.1.1. Notificación al demandante.
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 171 numeral 1º del CPACA, la notificación de

esta providencia al demandante se surte por estado, hoy de carácter electrónico al tenor del artículo
201 del PCACA y del cual nos ocuparemos más adelante.
1.2.1.2. Notificación a los demandados, demás personas que el Juez (a) o Magistrado
(a)determine, Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado.
119
En este aspecto debemos tener en cuenta que la notificación siempre será personal, distinguiendo,si
estamos hablando de una entidad pública, del Ministerio Público, de un particular que ejerce
funciones públicas y de un particular inscrito en el registro mercantil o si, por el contrario, estamos
ante un particular (persona natural o jurídica) no obligada a estar inscrita en el registro mercantil93,
porque dependiendo de ello será la forma de la notificación.
1.2.1.2.1. Notificación personal al demandado cuando es entidad estatal, al Ministerio

Público, al particular que ejerce funciones públicas o al particular inscrito en el
registro mercantil.
Frente a estas personas el artículo 199 del C.P.A.C.A 94 , señala que su notificación se realizará
mediante un mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales-
Según el contenido de la norma, al mensaje se debe adjuntar copia de la providencia a notificar así
como de la demanda, modificación introducida por el artículo 612 del Código General del Proceso,
vigente a partir del 12 de julio de 2012.
Acuse de recibo y fecha de notificación.
Señala el artículo 199 de la ley 1437 que se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación
cuando el iniciador (que es quien envía el mensaje), recepcione acuse de recibo o se pueda por otro
medio constatar el acceso del destinatario al mensaje y que el secretario hará constar este hecho en
el expediente. Por lo tanto, se requiere tener constancia de entrega del mensaje, para lo cual existen
varias opciones que contempla la ley 527 de 1999, a saber:
El artículo 20 de dicha ley señala que si al enviar o antes de enviar un mensaje de datos, el iniciador
(quien envía el mensaje) solicita o acuerda con el destinatario que se acuse recibo del mensaje de
datos, pero no se ha acordado entre éstos una forma o método determinado para efectuarlo, se
podrá acusar recibo mediante:
a) Toda comunicación del destinatario, automatizada o no, o
b) Todo acto del destinatario que baste para indicar al iniciador (quien envía el mensaje), que se ha
recibido el mensaje de datos.
Prevé la disposición que si el iniciador (quien envía el mensaje), ha solicitado o acordado con el
destinatario que se acuse recibo del mensaje de datos, se considerará que el mensaje de datos no
93Insistimos aquí en la observación hecha antes, en el sentido de que la tendencia no es que solo las personas
inscritas en el registro mercantil deban tener registrada una dirección electrónica para recibir notificaciones
judiciales, sino cualquier persona jurídica domiciliada o que tenga sede en Colombia aunque se deba inscribir
ante otra entidad (ejm., alcaldías, gobernaciones, superintendencias, etc), tal como lo señalan el parágrafo del
artículo 315 del CPC y el artículo 290 del C.G.P.
94 Modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, ley 1564 del 12 de julio de 2012
120
ha sido enviado en tanto que no se haya recepcionado el acuse de recibo. En armonía con ello, el
artículo 21 ib., señala que cuando quien envíe el mensaje recepcione acuse recibo del destinatario, se
presumirá que éste ha recibido el mensaje de datos.
Para efectos de lo anterior se debe precisar entonces que si no se ha acordado alguna forma
específica para señalar que se ha recibido el mensaje (acuse de recibo), ya sea en forma telefónica,
por respuesta al mensaje, por auto respuesta diseñada por el destinatario, existe una manera
automática que ofrecen algunos software de gestión de correo, a través de la cual, al momento del
envío del mensaje, se le indica a éste que devuelva un correo confirmando la entrega del mismo a
su destinatario, mensaje éste que siempre llegará salvo que se haya ocasionado un problema con la
entrega generada por error en la dirección, porque el recipiente de correo de destino esté lleno o no
tenga capacidad de recibo, etc.
Ahora bien, la ley exige que del procedimiento de notificación electrónica se dejará constancia
escrita por el Secretario (a), para lo cual en el expediente se dejará ésta indicando la fecha, hora de
envío, dirección de correo a que se remitió, texto del mensaje, lo cual se simplifica con la impresión
de lo que se denomina un “pantallazo”95 de la constancia de envío y entrega del mensaje o con la
impresión de los correos respectivos. Cabe precisar que con el uso de las nuevas tecnologías y
posteriormente con la implementación del expediente electrónico no será necesario imprimir estos
documentos electrónicos pues bastará guardar el registro de la operación respectiva en el
expediente electrónico según el programa que se diseñe para tal efecto. 96
No obstante lo anterior y aunque no se hace aconsejable por lo complejo que sería manejar dicha
situación por el secretario de un despacho judicial, se puede pactar con cada entidad una forma
específica de confirmación o verificación de entrega del respectivo mensaje, lo cual puede ser
manejado directamente por cada despacho, según la misma ley, debiendo dejarse constancia de tal
situación en todos los casos.
Copias de la demanda y anexos para el traslado
95 Esta tarea es muy sencilla, puesto que se puede realizar con la combinación de dos teclas. Si observamos la
primera fila del teclado del computador, vemos que en la parte derecha hay una tecla llamada “imp pnt” o
“Impr Pant”. Pues es esa tecla la que nos permite imprimir la pantalla de computador y pegarlo en Word o en
cualquier otro software como un editor de imágenes. Basta con presionar esta tecla para capturar lo que
estamos viendo en la pantalla y convertirlo en una imagen. Esto en el teclado de un PC de mesa. Si se trata de
un computador portátil, además de presionar la tecla “imp pnt” hay que presionar al tiempo la tecla “fn” que
se encuentra en la última fila de teclas, al lado de la tecla “ctrl”. Tomado de:
http://www.gerencie.com/imprimir-los-pantallazos-de-su-computador.html
96 Cabe aquí precisar que en este momento (diciembre de 2012) la Unidad de Informática de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en conjunto con la oficina de sistemas del Consejo de
Estado se encuentran en fase de prueba e implementación del software de gestión llamado CITANET, con el fin
de automatizar el proceso de envío de correos electrónicos, recepción de acuse de recibo y registro de dicha
actuación en el sistema de información de la Rama Judicial. (Justicia Siglo XXI).
121
Agrega la norma, con la modificación introducida por el artículo 612 del C.G.P., que deberá
remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de
sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su
disposición de conformidad con lo establecido en esa norma.
De acuerdo con ello, vemos que la entidad, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado o el particular inscrito en registro mercantil, tendrá tres formas de conocer la
demanda y dos para sus respectivos anexos, así: la primera, consistente en la copia de la demanda
que se remite por correo electrónico cuando se notifica el auto admisorio, la segunda, que queda a
su disposición en la secretaría del despacho para consulta y la tercera que se remite en forma
inmediata por servicio postal autorizado a la dirección física reportada para tal efecto por el
demandante.
Anotación especial frente a la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado.
Con la modificación introducida por el Código General del Proceso, se debe entender adicionado el
artículo 198 del CPACA que señala cuáles son las providencias que se notifican personalmente.
Todo, porque el artículo 612 del CGP97, que reforma el 199 de la ley 1437 de 2011, indica que en los
procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública,
deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos
términos y para los mismos efectos previstos en este artículo, debiendo procederse de la misma
manera que para las demás partes, es decir, en forma personal y con la remisión de los documentos
a que se refiere el artículo para la parte demandada.
1.2.1.2.2. Notificación a personas naturales o jurídicas de derecho privado no inscritos en

el registro mercantil.
De otra parte, en el caso de las personas naturales o jurídicas de derecho privado, que no se deban
notificar conforme la norma anterior, esto es, las no obligadas a estar inscritas en el registro
mercantil o que no ejerzan funciones públicas, el artículo 200 ib., señala que la notificación personal
se realizará de acuerdo con lo previsto en los artículos 315 y 318 del Código de Procedimiento Civil.
En este caso, como el presente documento no pretende hacer un recuento de dicha forma de
notificación, en práctica hace muchos años, sino explicar las novedades de la reforma introducida
por el CPACA, bastará la remisión a dichas normas de procedimiento para determinar el
procedimiento de la misma.
Resumen del procedimiento de notificación
97 Código General del Proceso. Ley 1564
122
Como corolario de todo lo anterior, tenemos que para notificar el auto admisorio de la demanda o
el mandamiento de pago, debe procederse de la siguiente manera:
Para personas públicas o privadas que cumplan funciones públicas u obligadas a estar inscritas en
el registro mercantil:
a- Ejecutoriada la providencia respecto del demandante y una vez consignadas las expensas o
gastos ordenados, cuando ello sea procedente, se remite un mensaje o correo electrónico
que debe contener:
a. Identificación de la notificación que se realiza
b. Copia de la providencia que se notifica
c. Copia magnética de la demanda.
b- El mensaje debe dirigirse al buzón electrónico previsto por estas personas para recibir
notificaciones judiciales y en el caso de los particulares inscritos en el registro mercantil, a
la que figure en el certificado de la cámara de comercio.
c- Se entenderá que la notificación se ha recibido por el destinatario cuando se reciba acuse de
recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.
d- El secretario hará constar este hecho en el expediente.
e- Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la
demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban
quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en esa norma.
f- Deberá notificarse también en esta forma al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado, cuanto ello proceda.
g- El término de traslado de la demanda o los que conceda la providencia solo empieza a
correr al vencimiento del término común de 25 días después de surtida la última
notificación.
h- La ejecutoria de la providencia ocurrirá una vez fenecidos los tres días siguientes a cada
una de las notificaciones, la cual es individual para cada uno de los notificados.
Si se trata de personas jurídicas o naturales de derecho privado, no obligadas a estar inscritas en el
registro mercantil o que no ejerzan funciones públicas, la notificación se surtirá en la forma prevista
en el CPC (art. 315 y 318)
1.2.1.3. Copias de la demanda y sus anexos.
Conforme todo lo anterior, se tendrán que exigir como anexos de la demanda, además de los
consagrados en los numerales 1 a 4 del artículo 166 del CPACA, los siguientes, a fin de dar
cumplimiento al numeral 5º de este artículo:
• Copia de la demanda y sus anexos para enviar a cada uno de los demandados, es
decir, tantas copias como demandados hayan.
• Una copia de la demanda y sus anexos para el Ministerio Público
123
• Una copia de la demanda y sus anexos para dejar a disposición de las partes en la
secretaría del despacho.
• Copia magnética de la demanda para enviar en el mensaje de datos de notificación.
• Una copia de la demanda y sus anexos para la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado (cuando fuere procedente)
1.2.1.4. Cómputo del término de traslado o términos concedidos.
Ahora bien, se debe tener en cuenta que el traslado o los términos que conceda el auto notificado,
sólo empezarán a correr, según la ley 1437 de 2011, al vencimiento del término común de
veinticinco (25) días después de surtida la última notificación, situación que se presenta luego de
la reforma introducida por el artículo 612 del C.G.P., pues antes el término era sólo de tres días a
partir de cada notificación.
Para comprender claramente este término y su cómputo, vale la pena hacer un trazado de lo que
debe ser el procedimiento de notificación del auto admisorio.
Primer momento:
(i) Se profiere auto que admite la demanda y se notifica al demandante por estado
electrónico (art. 201) o por medios electrónicos según sea del caso si eligió la opción del
artículo 205 del CPACA.
(ii) Si no interpone recurso frente a la providencia, se espera a que el demandante consigne
los gastos del proceso, si hay lugar a ello
(iii) El Secretario deja constancia de la consignación de los gastos.
(iv) Si no hay lugar al pago de gastos del proceso, se prosigue con el segundo momento.
Segundo momento:
(i) Se notifica la demandada al (a los) demandados, interesados, Ministerio Público y

Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado por intermedio del buzón
electrónico y se remiten copias por servicio postal autorizado.
(ii) Se espera a que llegue acuse de recibo de tal notificación y el Secretario hace constar
este hecho en el expediente.
(iii) Si está involucrado algún particular no inscrito en el registro mercantil, se procede a
notificar en la forma prevista en los artículos 315 y 318 del CPC.
(iv) Una vez surtida o que se entienda surtida la última notificación se deja constancia de ello y
de que a partir del día siguiente empieza el término de ejecutoria para el último
notificado (esto por cuanto en este caso la ejecutoria es independiente para cada uno de
los notificados habida cuenta de ser una notificación mixta), y que conjuntamente inicia
el cómputo de los 25 días de que trata la norma.
124
(v) Si dentro de la ejecutoria no se interpone recurso alguno, el secretario deja constancia
en el expediente para indicar que continúa el cómputo del término de 25 días (de los
cuales han transcurrido tres -3- correspondientes a la ejecutoria) y anuncia la fecha a
partir de la cual comienza a correr el término de traslado (30 días para el caso de los
procesos ordinarios).
(vi) Si se han interpuesto recursos, se da trámite a los mismos. De conformidad con el artículo
120 del CPC, solo a partir del momento en que se notifique por estado la providencia
que resuelvan los mismos, inicia de nuevo el cómputo del término de 25 días a que se
ha hecho alusión, sin tener en cuenta los días que corrieron de ejecutoria de la
providencia inicial.
(vii) Para mayor lealtad con las partes, dada la complejidad del nuevo sistema, es
recomendable dejar constancia del momento en que inicia el cómputo de dicho término
y de aquel en que empieza el traslado de la demanda.
(viii) Ahora, en el caso de que el demandado haga uso de la facultad prevista en el numeral
5º del artículo 175 del CPACA98, debe señalarse que el proceso debe pasar a despacho
para que el funcionario fije el término de traslado adicional, ya que la norma dispone
que es un término de hasta 30 días más, lo que indudablemente requiere
pronunciamiento judicial. En razón de ello, se recomienda que ese trámite se surta
inmediatamente se presente la petición para que las partes tengan certeza sobre la fecha
en que vence el término de traslado y de ser posible, en dicha providencia debería
indicarse la fecha precisa de tal situación.
1.3. NOTIFICACIÓN PERSONAL DE OTRAS PROVIDENCIAS.
En el aparte anterior se analizó la regulación especial que se prevé para la notificación del auto
admisorio de la demanda o del mandamiento de pago respecto al demandado en el caso de los
procesos ordinarios y ejecutivos.
Sin embargo, no existe un procedimiento específico para otro tipo de notificaciones personales que
prevé el mismo código, pues recordemos que el artículo 198 ib., dispone la notificación personal de
otras providencias, a saber:
A los terceros, la1ª providencia que se dicte respecto de ellos.

Al Ministerio Público, laAdmisión recurso en segunda instancia o extraordinario (salvo si
es demandante o demandado).
A la contraparte, respecto del recurso de revisión (art. 253).
En los demás casos previstos en norma especial en el Código
98 Señala el citado numeral lo siguiente: “5. … Si la parte demandada decide aportar la prueba pericial con la
contestación de la demanda, deberá manifestarlo al juez dentro del plazo inicial del traslado de la misma
establecido en el artículo 172 de este Código, caso en el cual se ampliará hasta por treinta (30) días más,
contados a partir del vencimiento del término inicial para contestar la demanda. En este último evento de no
adjuntar el dictamen con la contestación, se entenderá que esta fue presentada en forma extemporánea.”
125
1.3.1. Notificación de terceros.
En relación con los terceros, debemos señalar que se trata en este caso de notificarles la primera
providencia que los hace partícipes del proceso, entendiendo por terceros para efectos de estas
notificaciones y sin ahondar en la clasificación tan discutida que tiene la doctrina al respecto, como
todo aquel que no es sujeto partícipe de la relación procesal que se ha trabado en el proceso o aquel
que no acude al mismo por su propia cuenta sino que es llamado a la litis.
Es así como este tipo de notificación no puede considerarse para el interviniente ad excludendum,
el coadyuvante, el litisconsorte facultativo, etc., cuando se adhieren al proceso a través de cualquier
petición, pues en tal caso éstos ya están enterados de la existencia del mismo y por ente la
providencia que resuelva su petición se notificará por los conductos normales señalados por el
código (estado electrónico).
Creemos entonces que esa es la acepción del término terceros que trae la norma, pues busca que
todas aquellas personas que están siendo destinatarias de una decisión en el proceso para
vincularlas de cualquier forma al mismo y que no tienen conocimiento de éste (por lo menos
procesalmente), deben conocer de la existencia de la providencia respectiva en la misma forma en
que lo hizo el demandado, es decir, en forma personal.
Así las cosas, podemos concluir que tal mención normativa hace referencia a los llamados en
garantía, denunciados en pleito, a los llamados ex oficio o de oficio, a los litisconsortes necesarios
que son vinculados de oficio o a petición de una de las partes en momento diferente a la demanda o
su admisión (caso en el cual se les notificará en la misma forma que al demandado) y al poseedor o
tenedor llamado por alguna de las partes.
Ahora bien, debemos tener en cuenta que el CPACA en su artículo 227 nos remite a lo regulado en
el CPC respecto del trámite de la vinculación de estas personas.
Al respecto cabe diferenciar estas intervenciones, pues de ello dependerá la forma de notificación,
así, para los llamados en garantía, denunciados en pleito y el poseedor o tenedor llamado al
proceso - por cuanto no existe norma en concreto que aquí lo regule-, deberá ceñirse su vinculación
a lo reglado en los artículos 56 del CPC, por virtud de lo allí previsto y la remisión contemplada en
los artículos 57 y 59 ib.
En tal sentido, tenemos que el artículo 56 ib., aplicable a las tres figuras, determina que si se admite
la denuncia o los llamamientos (en garantía y al poseedor o tenedor), se notificará a éstos el auto
que acepta su vinculación o llamamiento en la forma establecida para el admisorio de la demanda,
suspendiéndose el proceso desde la admisión de la denuncia hasta cuando se cite al denunciado o
llamado y haya vencido el término para que éste comparezca, sin que ello exceda de 90 días.
126
Tal situación puede dar lugar a dos interpretaciones, que deberá definir la jurisprudencia.
La primera, que notificado el auto que admite el llamamiento en garantía empieza a correr el
término de 15 días para la contestación del mismo, sobre la base de que el plazo de 25 días, que
trae el artículo 199 del CPACA sólo tiene aplicación para el caso de la demanda principal.
La otra es que se debe aplicar lo señalado en los artículos 199 y 200 del CPACA con todas sus
consecuencias, es decir, debiendo contarse nuevamente el término de 25 días de que habla la norma
respectiva para que inicie el cómputo del término de cinco días de que dispone el denunciado o
llamado para comparecer al proceso.
Frente al llamado ex oficio, aunque en el CPC tampoco existe regulación expresa sobre la forma de
su notificación, pues el artículo 58 ib., señala que se ordenará su citación para que hagan valer sus
derechos y con tal fin se suspenderán los trámites hasta por 30 días, consideramos que en este caso
basta la notificación que se haga ya sea a través de medio electrónico en la forma prevista para
cuando no se trata de notificar personalmente el auto admisorio de la demanda99, como quedó
señalado en acápites anteriores, o a través de los procedimientos establecidos en el 315 y 318 para
aquellos no obligados a estar inscritos en el registro mercantil.
1.3.2. Notificación al Ministerio Público de la Admisión recurso en segunda instancia o

extraordinario (salvo si es demandante o demandado) y a la contraparte respecto del
recurso de revisión.
Aunque el CPACA dispone expresamente que a estos sujetos procesales se les notificará
personalmente las providencias a que aquí se hace alusión, no señala un procedimiento específico
alguno para tal efecto.
En este sentido habrá de tenerse en cuenta que la notificación ordenada es la personal, por lo tanto
bastará la remisión de la respectiva notificación por correo electrónico, indicando la providencia
que se notifica y adjuntando copia de la misma. Consideramos que así se cumple con el
presupuesto señalado en la ley en el sentido de que toda notificación realizada en dicho buzón se
entiende realizada personalmente. (art. 197 inciso 2º), sin que sea necesario acudir al artículo 315 del
C.P.C.
De otra parte, si en estos eventos se trata de notificar a una persona natural o jurídica no obligada a
tener el buzón de correo para notificaciones (que no ejerza función pública o que no esté inscrita en
registro mercantil), allí sí necesariamente se debe acudir al procedimiento de los artículos 315 y 318
del CPC., dada la misma remisión expresa que trae el código en tal sentido.
99Remitiendo un correo al buzón destinado para tal efecto en el que se indique la providencia a notificar y se
remita copia de la misma, debiéndose obtener el acuse de recibo respectivo y dejando constancia de ello en el
expediente.
127
1.3.3. Notificación del auto que ordena correr traslado de la solicitud de medida cautelar
para que el demandado se pronuncie sobre ella.
En este aparte merece especial atención la notificación del auto que ordena correr traslado de la
solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella, en la medida en que
señala el artículo 233 del CPACA que cuando la solicitud se presente con la demanda o antes de su
admisión, tal decisión se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda.
Quiere ello significar que la misma deberá surtirse bajo el mismo procedimiento y en el mismo
correo electrónico o en la misma comunicación que se haga, según el caso, para notificar la
respectiva demanda al demandado, debiendo tenerse en cuenta que el término de que dispone el
demandado para pronunciarse sobre la medida corre en forma independiente al de la contestación
de la demanda, es decir, aunque se haga en la misma forma y simultáneamente la notificación, no
pueden aplicarse los términos de 25 días previstos en el artículo 199 del CPACA, pues éstos solo
aplican para el auto admisorio de la demanda y el que libra mandamiento de pago.
Por último, hay que señalar que en aquellos casos donde se requiera el pago de gastos del proceso,
será necesario esperar a que se realice dicha consignación a efectos de poder efectuar la notificación
de esta providencia, pues la norma indica que la misma se realizará en forma simultánea con la de
la admisión de la demanda. Todo ello, salvo que se trate de medida cautelar de urgencia, puesto
que según el artículo 234 ib., para ésta no se requiere dicha notificación y por ende su decisión se
puede adoptar, incluso, antes de admitir la demanda.
1.4. NOTIFICACIONES POR ESTADO ELECTRÓNICO
El artículo 201 del CPACA señala que los autos no sujetos al requisito de la notificación personal se
notificarán por medio de anotación en estados electrónicos para consulta en línea bajo la
responsabilidad del Secretario, es decir, se aplicará a todas aquellas providencias no relacionadas
anteriormente en este documento.
La inserción en el estado se hará el día siguiente al de la fecha del auto y en ella ha de constar:
1. La identificación del proceso.

2. Los nombres del demandante y el demandado.
3. La fecha del auto y el cuaderno en que se halla.
4. La fecha del estado y la firma del Secretario.
Para tal efecto, prevé la norma que “El estado se insertará en los medios informáticos de la Rama Judicial
y permanecerá allí en calidad de medio notificador durante el respectivo día.”
Impone además este artículo que de las notificaciones hechas por estado el Secretario dejará
certificación con su firma al pie de la providencia notificada, que no es más que la misma constancia
que comúnmente se venía dejando con un sello o manualmente al final de las providencias y se
128
enviará un mensaje de datos a quienes hayan suministrado su dirección electrónica. Tales estados
se conservarán en un archivo disponible para la consulta permanente en línea por cualquier
interesado, por el término mínimo de diez (10) años.
Es decir, a partir de la entrada en vigencia del código, desaparece la anotación del estado en la
cartelera física de los despachos judiciales, pues cada juzgado deberá disponer del número
suficiente de equipos electrónicos al acceso del público para la consulta de los estados.
Es por ello que el artículo 206 ib. determina que los empleados de cada despacho judicial deberán
asistir y auxiliar a los usuarios en la debida utilización de las herramientas tecnológicas que se dispongan en
cada oficina para la consulta de información sobre las actuaciones judiciales.
1.5. NOTIFICACIÓN DE SENTENCIAS
1.5.1. Notificación de Sentencia en procesos Ordinarios.
Según el 203 del CPACA, las sentencias se notificarán dentro de los tres (3) días siguientes a su
fecha, mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones
judiciales. En este caso, al expediente se anexará la constancia de recibo generada por el sistema de
información, y se entenderá surtida la notificación en tal fecha.
A quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica, se les notificará por medio de edicto
en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil.
Esto solo aplicaría al caso de particulares no obligados a estar inscritos en el registro mercantil que
no ejerzan funciones públicas y que no hayan indicado dentro del proceso una dirección de correo
electrónico para recibir notificaciones, pues son los únicos a los que no se les puede notificar a
través de este medio según lo visto anteriormente.
1.5.2. Notificación de Sentencia emitidas en audiencia.
Surge en este caso la discusión sobre la forma de notificación de las sentencias dictadas en
audiencia, tal como la prevista en el inciso final del artículo 179 de la ley 1437.
Frente a este aspecto cabe señalar que hay dos posiciones:
- La primera, que señala que aunque la sentencia se dicte en el curso de una audiencia,
deberán cumplirse los formalismos del artículo 203 ib., (notificación mediante envío de
mensaje electrónico o por edicto según el caso), puesto que esta es la norma especial para la
notificación de las sentencias;
129
- La segunda, que señala que el artículo 203 ib., solo está previsto para las sentencias que se
emitan por escrito, es decir, las distintas a la contempladas en el inciso final del artículo 179
de la ley 1437, y por lo tanto en el caso de una sentencia que se emite en audiencia o
diligencia, se debe dar aplicación al contenido del artículo 202 que prevé que “Toda decisión
que se adopte en audiencia pública o en el transcurso de una diligencia se notificará en estrados y las
partes se considerarán notificadas aunque no hayan concurrido.”
Consideramos que la última es la solución más factible, no sólo por la no necesidad de surtir todo
un trámite posterior de notificación electrónica cuando todas las partes han estado presentes o,
incluso, aunque hubiese faltado alguna de ellas, puesto que la norma señala que en este evento se
consideran notificadas en estrados (art. 202 ib.), sino por cuanto pensar en la primera interpretación
haría más confuso el tema del cómputo de los términos de ejecutoria de la respectiva providencia
en caso de que se realizara en diferentes momentos a los distintos sujetos procesales.
Un argumento adicional para sostener que esta tesis es la más adecuada es el hecho de que esa fue
la intención del legislador, situación que se desprende expresamente de lo que éste ha establecido
en el CGP en su artículo 291 numeral 1º inciso 2º, cuando nos indica que las “…entidades públicas se
notificarán de las sentencias que se profieran por fuera de audiencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
203 de la Ley 1437 de 2011. De las que se profieran en audiencia se notificarán en estrados.” (negrillas
fuera de texto)
1.6. NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ELECTRÓNICOS
El artículo 205 prevé que “Además de los casos contemplados en los artículos anteriores”, se
podrán notificar las providencias a través de medios electrónicos, a quien haya aceptado
expresamente este medio de notificación.
En este caso, la providencia a ser notificada se remitirá por el secretario a la dirección electrónica
registrada y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e
integridad del mensaje. Prevé la disposición que se presumirá que el destinatario ha recibido la
notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el
acceso del destinatario al mensaje y el Secretario hará constar este hecho en el expediente, es decir,
aplica aquí la misma mecánica señalada cuando hablamos de la notificación personal.
De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta

permanente en línea por cualquier interesado.
1.7. CUESTIONARIO DE AUTOEVALUACIÓN
a) Quiénes están obligados legalmente a tener buzón de correo electrónico para recibir
notificaciones judiciales y cuál es su sustento normativo?
130
b) El demandante está obligado a indicar la dirección física y electrónica de los demandados,
cuando éstos deban tenerla?
c) A qué tipo de notificación se equipara legalmente la realizada por correo electrónico?
d) Qué diferencia existe entre la regulación procesal y civil el CPACA en materia de
direcciones electrónicas para notificaciones personales?
e) La notificación del auto admisorio de la demanda es mixta? Explique su respuesta.
f) Cómo se notifica el auto admisorio de la demanda a un particular no obligado a estar
inscrito en el registro mercantil?
g) Qué documentos debo adjuntar al mensaje de texto mediante el cual notifico el auto
admisorio de la demanda a una entidad pública?
h) En qué formas se puede obtener el acuse de recibo del mensaje de texto por medio del cual
se hace una notificación personal?
i) Cuando la ley se refiere a acuse de recibo significa esto que se debe tener constancia de la
apertura y lectura del correo electrónico que ha sido enviado?
j) Cuántas copias de la demanda y sus anexos debe allegar el demandante cuando demanda a
dos entidades públicas?
k) A partir de qué momento se cuenta el término de 25 días de que trata el artículo 199 del
CPACA para iniciar el cómputo del término de traslado de la demanda?
l) Es posible que el término de traslado de la demanda se prorrogue? En caso positivo por qué
razón y por cuánto tiempo?
m) Cómo se notifican en forma personal otras providencias dentro del proceso contencioso
administrativo?
n) Cuáles son los pasos a seguir en una notificación por estado electrónico?
o) Cómo se notifican las sentencias emitidas en audiencia?
p) Qué implicaciones trae para el despacho judicial el que un sujeto procesal se acoja a la
notificación por medios electrónicos de que trata el artículo 205 del CPACA?
1.8. Gráfico Resumen
131
2. TRASLADOS SECRETARIALES EN EL CPACA
2.1. Conceptos Clave
El término traslado secretarial envuelve dos acepciones que se encuentran insertas en la

normatividad procesal civil, el primero, referido a aquel plazo dentro del cual un sujeto procesal o
interviniente, puede realizar un acto dentro del mismo, ejemplo, el de traslado de la demanda; en
segundo lugar, tenemos que éste también se puede definir como un medio de publicidad para que
un sujeto procesal o un tercero ajeno al proceso, conozca de alguna circunstancia del mismo y
pueda ejercer un acto para el cual está facultado, para lo cual acudimos, como ejemplo a la fijación
en lista de traslado (art. 108 del CPC).
De acuerdo con ello, podemos definir que los traslados en el procedimiento contencioso
administrativo regulado por el CPACA, se pueden clasificar de diversas formas, la primera, según
si se requiere orden del respectivo funcionario o si se pueden realizar directamente por parte del
secretario judicial, también los podemos clasificar según el término por el cual se concede el citado
traslado.
Por efectos metodológicos, se hará una radiografía de todos los términos de traslado y los traslados
que se requieren realizar y otorgar durante el trámite del proceso contencioso, sea que estén
regulados en el CPACA o en normas que por remisión normativa haya que aplicar (C.P.C.), y los
clasificaremos de acuerdo a si se requiere o no de orden del respectivo funcionario, recordando que
se requerirá ésta siempre que así lo determine el respectivo legislador, pues el artículo 108 del CPC
señala como regla general que “Los traslados de un escrito no requieren auto, ni constancia en el
expediente, salvo norma en contrario”.
No sobra señalar que en la mayoría de los casos, cuando la ley exige que exista una previa orden
del funcionario para tal efecto, es porque se debe analizar el cumplimiento de requisitos previos de
orden jurídico del respectivo memorial, solicitud o petición, y la aceptación de la misma para poder
darle curso al traslado que ordena la ley, mientras que los que no requieren de orden del
funcionario judicial son aquellos que no precisan de un análisis de la petición sino simplemente de
la verificación del recibo o entrega del escrito en un término preciso para poder surtir su trámite.
2.2. CLASES DE TRASLADOS
2.2.1. Por orden del Juez (a) o Magistrado (a)
2.2.1.1. Traslado de la demanda: Este traslado se surte por un término de 30 días que
comienzan a correr una vez vencido el término común de 25 días contados a partir
de la última notificación del auto admisorio de la respectiva demanda (art. 199 del
CPACA). Este término puede ser ampliado hasta por 30 días más contados a partir
del vencimiento del término inicial si la parte demandada decide aportar prueba
pericial con la contestación de la demanda y así se manifiesta dentro del término de
traslado inicial.(art. 175 ib.).
En relación con los procesos ejecutivos el traslado o término en el cual las partes
pueden proponer excepciones de fondo, será de 10 días (art. 509 del C.P.C.). Así
mismo, para el caso de la demanda de Nulidad por inconstitucionalidad, tenemos
que el traslado es de 10 días (art. 184 del CPACA).
Finalidad: La finalidad de este término de traslado es que el demandado y los

demás intervinientes interesados puedan contestar la demanda, proponer
excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía o presentar demanda de
reconvención. (art. 172 del CPACA) En el caso del trámite de nulidad por
inconstitucionalidad, en dicho término, además, el Procurador General de la
Nación tendrá que rendir concepto obligatorio (artículo 184 numeral 4º lit a, del
CPACA).
2.2.1.2. Traslado de la admisión de la reforma de la demanda: Según el artículo 173 del

CPACA, el traslado que ordene el Juez (a) o Magistrado (a) en este caso será de la
mitad del término de traslado inicial, esto es, para el caso de las demandas
ordinarias, de 15 días contador a partir del día siguiente a la notificación por estado
del auto que la admite. Existe también la posibilidad de que este traslado sea de 30
días si en ella se incluyen nuevos demandados, los cuales inician su cómputo de
conformidad con los artículos 199 y 200
Finalidad: Poner en conocimiento la reforma admitida a la parte demandada para

que pueda contestarla, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía o
presentar demanda de reconvención, pero solo respecto de lo que fue objeto de
reforma.
2.2.1.3. Traslado de la admisión de la demanda de reconvención: Cuando el demandado,

dentro del término de traslado de la demanda inicial, decide demandar en el
mismo proceso a uno o varios de los que lo han convocado al proceso como
demandado – demandante (s) -, la ley en su artículo 177 inciso 2º del CPACA
ordena que de esta nueva demanda se corra traslado por el mismo término inicial,
esto es, para el caso del proceso ordinario por un término de 30 días contados a
partir del día siguiente de la notificación por estado del auto que la admite.
Finalidad: Poner en conocimiento la admisión de la demanda de reconvención a

uno o varios de los demandantes para que puedan contestarla, proponer
excepciones, solicitar pruebas o llamar en garantía.
134
2.2.1.4. Traslado de la admisión de la solicitud de intervención de terceros con
formulación nuevos cargos o para que la anulación se extienda a otras
disposiciones del acto acusado en procesos de simple nulidad – coadyuvancia –.
Prevé el artículo 223 del CPACA que en este caso, de la admisión de la solicitud así
presentada, deberá correrse traslado por el término de 15 días a partir del día
siguiente a la notificación del auto que admita la intervención del coadyuvante.
Cabe aquí resaltar que aunque la norma no precisa de una orden judicial para tal
efecto, lo que podría dar lugar a pensar que no se requiere de orden del
funcionario, debe entenderse tal exigencia por cuanto la ley ordena darle los
mismos traslados que se ordenan para la reforma de la demanda principal y
respecto de ésta prevé el artículo 173 que el traslado se surte es de la providencia
que la admita, no de la reforma como tal.
Finalidad: El objetivo del traslado es que esos nuevos cargos o la nueva petición
pueda ser conocida por la parte inicialmente demandada, para que pueda ejercer el
derecho de defensa frente a estos.
2.2.1.5. Traslado de la demanda del litisconsorte facultativo y del interviniente ad-

excludendum. Regula el artículo 224 la forma en que se debe hacer la intervención
por parte de este tipo de litisconsortes, así como de aquel interviniente que
pretende para sí el derecho que está siendo objeto de controversia en el asunto –
tercero excluyente -. De manera lógica, la disposición señala que el término por el
cual se debe correr traslado de la demanda así presentada será el mismo dispuesto
en el artículo 172, esto es, de 30 días contados a partir de la notificación del auto
que admita la intervención.
Finalidad: El objeto de este traslado es, sin lugar a dudas, poner en conocimiento la
demanda formulada a las partes en el proceso para que puedan contestarla,
proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, formular demanda de
reconvención, en todo lo relacionado con ésta.
2.2.1.6. Traslado del escrito de solicitud de medidas cautelares presentada con la

demanda. Señala el artículo 233 del CPACA que si la medida cautelar es solicitada
en conjunto con la demanda, en auto separado al de la admisión de la misma se
deberá ordenar correr traslado de la petición por el término de 5 días al
demandado, contados a partir del día siguiente a la notificación personal de tal
providencia, notificación que se hará simultáneamente con la del auto admisorio la
demanda.
135
Es de resaltar que este trámite se debe realizar solo en la medida en que no se trate
de petición de medida cautelar de urgencia, regulada por el artículo 234 ib., pues
en este caso se debe obviar el mismo y se puede decidir sin surtir dicho traslado.
Finalidad: poner en conocimiento la solicitud a la parte contraria para que pueda

pronunciarse sobre ella.
2.2.1.7. Traslado del conflicto de competencia. Dentro del trámite de conflicto de

competencia que se suscite entre órganos de la Jurisdicción contencioso-
administrativa dispone el artículo 158 del CPACA que una vez recibido el
expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el
Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3)
días.
Finalidad: Que los despachos judiciales involucrados presenten sus alegatos sobre
la cuestión a decidir
2.2.1.8. Traslado del dictamen y de las aclaraciones y complementaciones cuando sea el

Juez (a) o Magistrado (a) el que lo decrete. Determina el artículo 222 del CPACA
que de oficio o a petición de parte, el Juez (a) o Magistrado (a) podrá, previa
ponderación de la complejidad del dictamen, ampliar el término del traslado del
mismo o de las aclaraciones o complementaciones, sin que en ningún caso el
término para la contradicción sea superior a diez (10) días. En este caso la secretaría
del despacho deberá computar el término respectivo según o disponga el
funcionario judicial mediante decisión emitida y notificada en audiencia (por
estrados) o emitida por escrito y notificada por estado electrónico.
Finalidad: La finalidad, según la misma norma, es que las partes tengan un mayor
término para ejercer el derecho de controversia del dictamen pericial, sus
aclaraciones y complementaciones pues se ha considerado que por la complejidad
del mismo éste no se puede ejercer debidamente en la misma audiencia donde se
presentan éstas.
2.2.1.9. Traslado del escrito de tacha de falsedad presentado en audiencia. Teniendo en

cuenta que este trámite no está regulado en el CPACA, se debe acudir a lo reglado
en el CPC. En tal caso, determina el artículo 290 inciso 3º de tal estatuto
procedimental que una vez realizada la tacha de falsedad se correrá traslado a las
otras partes por tres (3) días. Como la tacha se presenta en el trámite de la
audiencia será el funcionario el que ordene correr dicho traslado, el cual contará a
partir del día siguiente a la misma, pues allí fue donde se notificó por estrados la
decisión.
136
Finalidad: Que las partes puedan pedir pruebas con base en los argumentos
expuestos por quien realiza la tacha.
2.2.1.10. Traslado de la oferta de revocatoria directa. Dentro de este nueva figura procesal
contemplada en el parágrafo del artículo 95 del CPACA determina el legislador
que una vez presentada la oferta el Juez (a) o Magistrado (a) valorará si ésta se
ajusta al ordenamiento jurídico y en caso positivo dispondrá ponerla en
conocimiento del demandante, sin que se relacione un término para tal efecto. Es
decir, estamos en este caso ante un traslado que cuenta con un término que debe
ser definido discrecionalmente por el funcionario judicial.
Finalidad: La finalidad de este traslado será que el actor se pronuncie en relación

con la aceptación o no de la oferta realizada por la entidad demandada.
2.2.1.11. Traslado de la objeción realizada al juramento estimatorio. Independientemente

de la discusión doctrinal que se presenta en relación con la procedencia en materia
contencioso administrativa del juramento estimatorio (art. 206 del C.G.P), es deber
señalar que, en el caso de que se determine que ello es positivo, una vez realizada
la objeción a dicho juramento por la parte demandada o la contraparte de la
petición en la que se hace la estimación, el funcionario deberá ordenar correr
traslado de la misma por el término de Cinco (5) días, contado a partir del día
siguiente a la notificación del auto que así lo dispone.
Finalidad: Tal traslado o término concedido es para que la parte que hizo el
juramento estimatorio se pronuncie respecto de la objeción, aportando o
solicitando pruebas pertinentes.
2.2.1.12. Traslado en caso de trámite cuando se reproduce acto anulado. Dentro del
capítulo concerniente a las medidas cautelares el nuevo código (ley 1437 de 2011)
señala que el interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto
que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al Juez (a) o
Tribunal (a) que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo
acto. Agrega la disposición que si el juez o Magistrado Ponente considera fundada
la acusación, dispondrá que se suspendan de manera inmediata los efectos del
nuevo acto, y ordenará que se dé traslado de lo actuado a la entidad responsable de
la reproducción y convocará a una audiencia, con el objeto de decidir sobre la
nulidad.
En este caso la disposición no señala un término de dicho traslado mas deberá

entenderse que dicho traslado se surte hasta la fecha en que se lleve a caboesa
audiencia en la que se decidirá el asunto previo escuchar lo que al respecto señale
la entidad acusada.
137
Finalidad: Con base en lo anterior, podemos concluir que la finalidad del traslado
ordenado es el de poner en conocimiento la solicitud y las decisiones adoptadas
hasta ese momento, así como dar a conocer la fecha de la audiencia de que trata la
norma para que la entidad pueda ejercer su defensa.
2.2.1.13. Traslado del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para su

sustentación. En relación con este nuevo recurso previsto por el CPACA, prevé el
artículo 261 que en el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el
recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes con la
finalidad de que éstos lo sustenten. Si se vence dicho término sin sustentarse el
recurso formulado, se deberá declarar desierto, en caso contrario, dentro de los
cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo
de Estado.
2.2.1.14. Traslado de la admisión del recurso extraordinario de unificación de

jurisprudencia. Por su parte, cuando el expediente en el que se haya interpuesto el
recurso de unificación de jurisprudencia se reciba en el Consejo de Estado, dispone
el artículo 266 del mismo estatuto que en el auto que admita el recurso se ordenará
dar traslado por quince (15) días al opositor u opositores y al Ministerio Público, si
este no fuere el recurrente.
Finalidad: la finalidad del citado traslado no puede ser otra que convertirse en la
oportunidad para que tanto los opositores como el Ministerio Público puedan
conocer el recurso interpuesto y si así lo consideran pronunciarse frente al mismo,
en la medida en que será dentro de la audiencia que se fije por el ponente en donde
se escucharán las intervenciones de los sujetos procesales en esta materia.
2.2.1.15. Traslado de la solicitud para extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado a

terceros. Frente a esta nueva figura procedimental, señala el artículo 269 del
CPACA, que fue modificado por el artículo 616 del C.G.P., que del escrito
presentado se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días.
Finalidad: Que tales sujetos aporten las pruebas que consideren y puedan oponerse
por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 del código.
2.2.2. Directamente por secretaría sin auto que lo ordene
A continuación, haremos una relación de los traslados que deben correr por secretaría del
respectivo despacho o corporación judicial, para los cuales no se requiere previa orden del
138
funcionario judicial. En todos estos casos se debe acudir a la fijación en lista de traslado de que trata
el artículo 108 del CPC y que es reproducida por el artículo 110 del CGP.
Cabe precisar que en estos casos el CPACA se muestra contradictorio a la regla general que prevé el
C.P.C. en materia de requerirse o no previa orden judicial para tal efecto, puesto que como ya lo
señalamos al inicio de este documento en el procedimiento civil se señala que los traslados de un
escrito no requieren de auto u orden del funcionario a menos que la ley expresamente lo señale
(art. 108), sin embargo, encontramos algunas normas en el CPACA que en lugar de fijar
expresamente esa necesidad, por el contrario, determinan en algunos casos que para el respectivo
traslado no se requiere de orden judicial o auto, lo cual sería innecesario si seguimos las reglas
previstas en la disposición señala del C.P.C.
Sin embargo, consideramos que ello no altera la regla general así establecida en el CPC puesto que
el legislador, incluso en el mismo CPC, también incurre en esa imprecisión, Vr. Gr., en el artículo
349 del CPC donde señala expresamente que el recurso se mantendrá en secretaría “sin necesidad
de que el juez, lo ordene”, precisión que también es innecesaria dada la claridad del artículo 108 ib.
2.2.2.1. Traslado al Ministerio Público para que rinda concepto en trámite de control
inmediato de legalidad. En el trámite de los procesos de control inmediato de
legalidad señala la ley (Art. 185 numeral 5º del CPACA), que una vez expirado el
término de la publicación del aviso de que trata el mismo artículo 185, o vencido el
periodo probatorio, si éste fuere procedente, se pasará el asunto por 10 días al
Ministerio Público, lo que implica un traslado en términos concretos. Como en este
caso la norma no precisa de orden del funcionario judicial, ha de entenderse que
este traslado debe surtirse directamente por el secretario del despacho o
corporación judicial. Ahora bien, no precisa la norma si para este efecto se requiere
de entrega del respectivo proceso, por lo tanto, al tenor del artículo 128 del CPC100,
en este caso no habrá lugar a ello.
Finalidad: Que el Ministerio Publico rinda concepto en relación con el trámite

asumido por la jurisdicción.
2.2.2.2. Traslado al Procurador General de la Nación para rendir concepto en nulidad por
inconstitucionalidad. Este traslado, según lo dispuesto por el numeral 6º del
artículo 184 del CPACA, se surte por un término de diez (10) días una vez
practicadas las pruebas o vencido el término probatorio, o cuando no fuere
necesario practicar pruebas y se haya prescindido de este trámite, según el caso y
especifica la norma que no se requiere de auto que así lo ordene. Ahora bien, al
igual que en el anterior caso, no precisa el artículo si para este efecto se requiere de
100 Los expedientes sólo podrán ser retirados de la secretaría en los casos que este Código autoriza
139
entrega del respectivo proceso, por lo tanto, al tenor del artículo 128 del CPC101, en
este caso no habrá lugar a ello.
Finalidad: Que el representante del Ministerio Público rinda concepto sobre la

demanda formulada.
2.2.2.3. Traslado del dictamen aportado dentro del traslado de la objeción al juramento
estimatorio. Al margen de la discusión doctrinaria que se pueda presentar en
cuanto a la procedencia o no del juramento estimatorio regulado en el artículo 206
del CGP en materia contencioso administrativa en virtud de la regla de remisión
contemplada en el artículo 211 del CPACA, tenemos que la norma dispone que si la
estimación es objetada de ésta se corre traslado a la parte que hace la estimación, tal
como se ya se señaló en el acápite de traslados que debe ordenar el respectivo
funcionario. Como en dicho traslado esta parte puede presentar pruebas
relacionadas con la estimación que realizado, nada impide que dentro de dicho
término pueda presentar dictamen pericial, caso en el cual la norma guarda silencio
respecto de lo que debe suceder con el trámite de éste.
Habida cuenta de ello, consideramos que en aras de la garantía del derecho de

defensa y contradicción probatoria, se debe aplicar analógicamente lo dispuesto en
el artículo 175 parágrafo 3º del CPACA, que regula lo pertinente frente al dictamen
pericial aportado con la contestación de la demanda, caso en el cual dispone que
éste quedará a disposición en secretaría de la parte contraria. Por ello sostenemos
que si se presentase el caso, habrá que dar traslado de dicho dictamen, no por un
término específico, sino hasta la audiencia subsiguiente. (Se debe aplicar lo
dispuesto en el artículo 108 del CPC y 110 del CGP cuando este empiece a regir).
Finalidad: Poner en conocimiento el dictamen aportado para que la otra parte

conozca de la existencia del mismo y pueda realizar la controversia respectiva.
2.2.2.4. Traslado de las excepciones. Cuando la parte demandada presenta excepciones

tanto previas como de fondo, ordena el CPACA en su artículo 175 parágrafo 2º que
de éstas deberá correrse traslado por el término de 3 días a la contraparte. La
norma expresamente señala que para tal efecto no se requiere de auto u orden
judicial, por lo tanto ha de surtirse a través de la lista de que trata el artículo 108 del
C.P.C, y el cómputo del término inicia a partir del día siguiente al de la fijación de
la lista en secretaría.
Finalidad: Poner en conocimiento del demandante las excepciones propuestas para

que pueda pronunciarse sobre ellas y solicitar pruebas.
101 Los expedientes sólo podrán ser retirados de la secretaría en los casos que este Código autoriza
140
2.2.2.5. Traslado del dictamen aportado con la contestación de la demanda: Cuando la
parte demandada desee aportar dictamen pericial con la contestación de la
demanda y así efectivamente lo haga, determina el artículo 175 parágrafo 3º del
CPACA que el mismo se pondrá en conocimiento de la parte demandante por
secretaría sin necesidad de auto que lo ordene. Recae aquí el legislador en la misma
imprecisión señalada previamente, pues bastaba señalar que ello se surtía por
secretaría sin que hubiese necesidad de la previsión de no necesitar orden judicial,
dada la regla general trazada por el CPC. Como característica especial de este
traslado es que la ley no señala un término para tal efecto, lo cual tiene pleno
sentido pues no opera en este caso la regla del CPC en materia de contradicción del
dictamen donde las partes tienen un término preestablecido de tres días para
ejercer dicho derecho, por el contrario, en el CPACA, conforme lo regulado en el
artículo 220 inciso 1º, la contradicción de estos dictámenes se surten directamente
en la audiencia inicial.
Finalidad: Que la parte demandante tenga conocimiento de la presentación y

contenido del dictamen con el fin de que se prepare para ejercer la contradicción
del mismo dentro de la audiencia inicial.
2.2.2.6. Traslado del escrito de tacha de falsedad presentado fuera de audiencia: Tal como
se señaló en el acápite anterior, como este trámite no está regulado en el CPACA,
se debe acudir a lo reglado en el CPC. En tal caso, determina el artículo 290 inciso
3º de tal estatuto procedimental que una vez realizada la tacha de falsedad se
correrá traslado a las otras partes por tres (3) días, así las cosas, como la tacha se
presenta por fuera de audiencia no se requiere esperar orden del funcionario para
correr dicho traslado.
Finalidad: Que las partes puedan pedir pruebas con base en los argumentos
expuestos por quien realiza la tacha.
2.2.2.7. Traslado del escrito de tacha o recusación del perito designado por el Juez (a) o
Magistrado (a). Dispone el último inciso del artículo 219 del CPACA que cuando el
perito es designado por el Juez (a) o Magistrado (a) se aplicarán las reglas de la
tacha del perito establecidas por el CPC, esto es, según lo previsto en el inciso 2º del
artículo 235 de dicho estatuto procesal, que si se presenta dicha recusación la
misma quedará a disposición del perito y de la otra parte hasta la fecha señalada
para la diligencia de posesión (se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 108 del
CPC y 110 del CGP cuando este empiece a regir).
Finalidad: Que el perito y la otra parte puedan solicitar pruebas relacionadas con la
recusación.
141
2.2.2.8. Traslado de la solicitud de medidas cautelares cuando se proponen en el
transcurso del proceso y por fuera de diligencia o audiencia. Obsérvese que en
este tipo de solicitudes se surten trámites diferentes según el momento de la
petición. Ya habíamos señalados en el capítulo anterior que se requería de auto que
ordenada dicho traslado si la solicitud se presentaba con la demanda o antes de la
admisión de la misma, sin embargo, en el presente caso se trata de la solicitud
presentada en cualquier otro momento del proceso, fuera de audiencia o diligencia,
evento en el cual se corre el mismo traslado a la parte demandada (por cinco – 5-
días), pero éste inicia su cómputo a partir del día siguiente de la fijación de la lista
de traslado en secretaría, puesto que en este caso no se requiere de auto que así lo
ordene y se da aplicación al artículo 108 del CPC. (inciso 3° del art. 233 de la ley
1437 de 2011)
Finalidad: poner en conocimiento la solicitud a la parte contraria para que pueda

pronunciarse sobre ella.
2.2.2.9. Traslado del recurso de reposición interpuesto fuera de audiencia (auto emitido
por escrito). Sabido es que dentro del proceso se producen una serie de decisiones
escritas, tanto en la fase inicial que es netamente escritural, como en algún otro
momento del proceso por fuera de audiencia. Frente a muchas de esas providencias
procede el recurso de reposición, por lo tanto, una vez interpuesto éste debe darse
aplicación a lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 349 del CPC., por expresa
remisión del artículo 242 del CPACA, por lo tanto, se mantendrá en secretaría en
traslado a la parte contraria por el término de 2 días, para lo cual se aplica lo
dispuesto en el artículo 108 del CPC y 110 del CGP cuando este empiece a regir.
Inicia cómputo del término a partir del día siguiente de la fijación de la lista de
traslado en secretaría
Finalidad: Poner en conocimiento el recurso formulado para que los demás sujetos
procesales se puedan pronunciar frente al mismo.
2.2.2.10. Traslado del recurso de apelación de auto interpuesto fuera de audiencia (auto
emitido por escrito). Al igual que sucede con el recurso de reposición, prevé el
numeral 2º del artículo 244 del CPACA que si el auto se notifica por estado, es
decir, es emitido por escrito y no en audiencia, el recurso deberá interponerse y
sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el Juez (a) o
Magistrado (a) que lo profirió, agregando la disposición que de la sustentación se
dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin
necesidad de auto que así lo ordene. En este caso si ambas partes apelaron los
términos serán comunes. También se debe dar aplicación aquí a lo dispuesto en el
artículo 108 del CPC.
142
procesales se puedan pronunciar frente al mismo.
2.2.2.11. Traslado del recurso de queja. Habida cuenta que este recurso se tramita conforme
lo señala el Código de Procedimiento Civil por expresa remisión que hace el
artículo 245 del CPACA, tenemos que el artículo 378, inciso 6º del citado estatuto el
cual señala que el escrito por medio del cual se formula el recurso se mantendrá en
la secretaría por dos días a disposición de la otra parte. Tal como se ha dicho, se
debe aplicar lo dispuesto en el artículo 108 del CPC y 110 del CGP cuando este
empiece a regir, y el término Inicia a partir del día siguiente de la fijación de la lista
de traslado en secretaría.
Finalidad: Que el no recurrente manifieste lo que estime oportuno frente al

recurso.
2.2.2.12. Traslado especial al ministerio público para rendir concepto en trámite de

apelación de sentencia. El artículo 247 numeral 4º del CPACA, modificado por el
artículo 623 del CGP, señala que dentro del curso de la apelación de sentencia, una
vez vencido el término que tienen las partes para alegar, se correrá traslado al
Ministerio Público por el término de diez (10) días y aclara la disposición que no
habrá lugar al retiro del expediente, contrario a como sucedía con el CCA, donde
para ello se hacía entrega del mismo a dicho agente.
Finalidad: Que el agente del Ministerio Público rinda concepto.
2.2.2.13. Traslado del recurso de súplica. Regulado por el artículo 246 del CPACA en forma
directa, éste dispone en su inciso 3º que el escrito contentivo del recurso se
agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a
disposición de la parte contraria. También se aplica en este caso lo dispuesto en el
artículo 108 del CPC y 110 del CGP cuando este empiece a regir e inicia el cómputo
del término a partir del día siguiente de la fijación de la lista de traslado en
secretaría.
procesales manifiesten lo que estimen oportuno frente al mismo.
2.2.2.14. Traslado de la liquidación de costas. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 188

del CPACA, la liquidación de costas se regula por lo establecido en el Código de
Procedimiento Civil. Allí se señala en el numeral 4º del artículo 393 que hecha la
liquidación por el secretario, ésta quedará a disposición de las partes por tres días,
por lo tanto, también es aplicable lo dispuesto en el artículo 108 del CPC y 110 del
143
CGP cuando este empiece a regir). Inicia cómputo a partir del día siguiente de la
fijación de la lista de traslado en secretaría
Finalidad: Que las partes puedan objetar la liquidación.
2.2.2.15. Traslado del escrito de objeción a la liquidación de costas. Igual a como sucede
con la liquidación de costas, dispone el artículo 393 numeral 6º, que si la misma es
objetada el escrito quedará en la secretaría por dos (2) días en traslado a la parte
contraria. También son aplicables las previsiones del artículo 108 del CPC.
Finalidad: Poner en conocimiento de las demás partes la objeción presentada para

que puedan pronunciarse frente a ella.
2.2.2.16. Traslado de la liquidación o actualización de la liquidación del crédito

presentada por cualquiera de las partes en los procesos ejecutivos. Teniendo en
cuenta que este proceso se rige por las normas del Código de Procedimiento Civil,
debemos tener en cuenta que el artículo 521 del C.P.C. dispone en su numeral 2º
que de la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma
dispuesta en el artículo 108, por el término de tres (3) días, así mismo, señala el
numeral 4º del mismo artículo que cuando se trata de actualización de dicha
liquidación se deberá proceder de la misma manera.
Finalidad: Que las demás partes puedan formular objeciones relativas al estado de
cuenta del crédito.
2.2.2.17. Traslado de la solicitud de fijación de indemnización compensatoria por

imposibilidad de cumplimiento de la sentencia que ordena el reintegro. En
relación con este nuevo trámite que nos trae el CPACA102, determina el último
inciso del artículo 189 que de la solicitud que presente la entidad se correrá
traslado al demandante por el término de diez (10) días. Tal traslado se surte por
secretaría, pues la norma no precisa de orden del funcionario judicial.
Finalidad: Durante este término el demandante beneficiado con la sentencia podrá

oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al
presentar la solicitud.
102En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20)
días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte
imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad
desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y
categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia
la fijación de una indemnización compensatoria.
144
2.3. Tabla resumen de Traslados
En el procedimiento judicial Contencioso Administrativo
Conversiones: CPACA= Ley 1437 de 2011; CPC= Código de Procedimiento Civil; CGP: Ley 1564 de 2012 o
Código General del Proceso; Núm.= Numeral; mod.= Modificado por; Par= Parágrafo
SIN ORDEN PREVIA DEL FUNCIONARIO JUDICIAL
Artículo Detalle Término

242 CPACA y 349 Del Recurso de Reposición formulado fuera de 2 días
inciso 1º del CPC audiencia
245 del CPACA y
378 Núm. 6º del 2 días
CPC Del Recurso de Queja
393 Núm. 6º del
2 días
CPC De la objeción a la liquidación de costas
246 Inciso 3º del
2 días
CPACA Del Recurso de Súplica
175 Par. 2º del
3 días
CPACA De las excepciones a la demanda
244 Núm. 2º del
3 días
CPACA Del recurso de Apelación formulado fuera de audiencia
393 Núm. 4º del
3 días
CPC De la Liquidación de costas hecha por el secretario
290 Inciso 3º del Del escrito de tacha de falsedad de un documento 3 días
CPC presentada por fuera de audiencia
521 Num. 2 y 4 del

De la liquidación y actualización de la liquidación del 3 días
CPC
crédito presentada en procesos ejecutivos
233 Inciso 3º del De la solicitud de medida cautelar presentada durante 5 días
CPACA el proceso, por fuera de audiencia
184 Núm. 6º del Del proceso al Procurador General de la Nación para

que rinda concepto en demanda de nulidad por 10 días
CPACA
inconstitucionalidad
247 Núm. 4º del
CPACA (mod. Art. Del expediente al Ministerio Público para que rinda 10 días
623 del CGP) concepto frente a la apelación de sentencia.
189 último inciso, del De la solicitud que presente la entidad condenada para
la fijación de una indemnización compensatoria por no 10 días
CPACA
ser posible cumplir la orden de reintegro del
demandante.
145
185 Núm. 5 del
Del asunto al Ministerio Público para que rinda 10 días
CPACA
concepto en trámite de control inmediato de legalidad.
175 Par. 3º del Hasta la celebración de la audiencia

CPACA Del dictamen pericial aportado con la contestación de inicial donde se ejerce la contradicción
la demanda
206 del CGP en

Hasta la celebración de la siguiente
armonía con el Par.
audiencia donde se ejerce la
3º del artículo 175
Del dictamen pericial aportado dentro del traslado del contradicción
del CPACA
escrito de objeción al juramento estimatorio.
219 Último inciso
Hasta la fecha señalada para la
Del CPACA y 235 Del escrito de recusación de peritos designados por el diligencia de posesión.
inciso 2 del CPC Juez (a) o Magistrado (a)
CON PREVIA ORDEN DEL FUNCIONARIO EN PROVIDENCIA JUDICIAL
Artículo Detalle Término

Del conflicto de competencia suscitado entre tribunales
158 del CPACA 3 días
y jueces o entre éstos
290 Inciso 3º del Del escrito de tacha de falsedad de un documento

3 días
CPC formulada en audiencia
233 Inciso 2º del De la solicitud de medida cautelar presentada antes de

5 días
CPACA la admisión de la demanda
206 del CGP Del escrito de objeción al juramento estimatorio 5 días
184 Núm. 4º lit. a)

De la demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad 10 días
del CPACA
Del dictamen pericial o de las aclaraciones o

222 del CPACA complementaciones, según lo considere el funcionario 10 días
por la complejidad del mismo.
De la demanda ejecutiva para que el demandado pueda

509 del CPC 10 días
proponer excepciones de fondo.
173 inciso 2º del De la admisión de la reforma de la demanda, siempre

15 días
CPACA que no se incluyan nuevos demandados.
279 del CPACA De la admisión de la demanda de contenido electoral. 15 días
De la admisión de la intervención del coadyuvante que

formule nuevos cargos o solicite la anulación de otras
223 del CPACA 15 días
disposiciones del mismo acto acusado en proceso de
nulidad.
146
De la admisión del recurso extraordinario de
266 del CPACA unificación de jurisprudencia al opositor u opositores y 15 días
al Ministerio Público.
261 inciso 2 del Al recurrente para que sustente el recurso

20 días
CPACA extraordinario de unificación de jurisprudencia
173 inciso 2º del De la admisión de la reforma de la demanda, si se

30 días
CPACA llaman nuevas personas al proceso
177 inciso 2º del
De la admisión de la demanda de reconvención 30 días
CPACA
De la demanda inicial, de la demanda de los
224 inciso 4º y 172
litisconsortes facultativos y de la de terceros ad 30 días
del CPACA
excludendum en procesos ordinarios.
Del escrito de solicitud de extensión de jurisprudencia

269 inciso 2º del
del Consejo de Estado a Terceros a la administración
CPACA (Mod. art. 30 días
demandada y a la Agencia Nacional de Defensa
616 CGP)
Jurídica del Estado
De lo actuado a la entidad responsable en el

239 inciso 2º del Hasta la celebración de la audiencia
procedimiento en caso de reproducción del acto
CPACA respectiva
anulado.
95 inciso final del

De la oferta de revocatoria directa al demandante. Término Judicial
CPACA
a) Indique cuál es la regla para reconocer si un traslado requiere o no de orden del funcionario
judicial.
b) Cómo se computa el término de traslado de un escrito cuando éste se fija en lista de
traslado de que trata el artículo 108 del CPC?
c) Cuáles de los traslados contemplados en el CPACA requieren retiro del expediente?
d) Si dentro del traslado de la objeción al juramento estimatorio se presenta prueba pericial
por parte de quien hizo la estimación, se debe o no correr traslado de dicha prueba a la
contraparte?
e) Los traslados de los recursos de reposición y apelación formulados fuera de audiencia están
previstos en el CPACA o también en otras normas procedimentales?
f) Qué diferencia existe respecto del traslado secretarial que debe darse del escrito de solicitud
de medidas cautelares si éste presentado con la demanda o si es presentado en cualquier
otra fase del proceso por fuera de audiencia.
147
3. AVISOS SECRETARIALES
3.1. Conceptos Clave
Se define el aviso secretarial como el acto de comunicación procesal emanado del despacho o
corporación judicial que, según su naturaleza, se encuentra dirigido a dar información a las partes
de un litigio, a terceros interesados con las resultas del mismo, o a la comunidad en general, para
que conozcan de la existencia del proceso o de los actos que en el mismo se adelantan, con el fin de
que puedan intervenir o realizar algún acto jurídico autorizado por la ley.
De la revisión de la ley 1437 de 2011 se pueden clasificar de varias formas, ya sea por la función que
cumplen dentro del proceso o por el lugar o lugares donde deben publicarse, entre otras
clasificaciones. Veamos:
Como medio de
publicidad
general
Según la Función
que cumplen
dentro del proceso
Como medio de Como medio de

publicidad en un
recurso o en notificación de
acumulación de la demanda
proceso
148
En la secretaria
del despacho
En secretaria del
En periódico de despacho + En
amplia circulación + página web de la
jurisdicción.
Envío por correo
Según el lugar o
lugares donde
se publican
En página web de la En página web de la

jurisdicción*, en su jurisdicción* y se
defecto, a través de puede ordenar su
otrosmedios eficaces publicación,
decomunicación** simultáneamente,por
otro medio (adicional)
* Cuando en la clasificación anterior se hace referencia a la página web de la jurisdicción se debe tener en
cuenta que el parágrafo del artículo 171 del CPACA determina que mientras ésta entra en funcionamiento se
podrá utilizar el sitio web del Consejo de Estado o acudir a otro medio de comunicación eficaz, tal es el caso de
la página web de la Rama Judicial, como en efecto está previsto en este momento por el administrador de
dicho sitio (CENDOJ).
** Tales como radio o televisión institucional, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto de
elección demandado.
También podrían clasificarse los avisos según si se requiere o no previa orden judicial o según el
término o periodicidad en que debe hacerse la respectiva publicación o aviso, tal como sucedió con
los traslados en el capítulo 2 de este ensayo.
Pasaremos a continuación a revisar cada una de las publicaciones o avisos que obliga a realizar la
nueva regulación procedimental contencioso administrativa según la primera clasificación, es decir,
según la función que cumplen en el proceso.
3.2. Como medio de publicidad general
149
3.2.1. Aviso que informa la admisión de la demanda contra un acto administrativo en
que pueda estar interesada la comunidad. Ordenado por el Art. 171 numeral 5º
del CPACA tenemos que éste debe ser ordenado por el Juez (a) o Magistrado (a)
Ponente en el proveído que admita la demanda.
Este aviso se dirige a toda la comunidad con la finalidad de que todas las personas
conozcan la existencia de demanda para que puedan ejercer las facultades previstas
en el 223 del CPACA.
Su publicación se realiza a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, sin embargo, como en este momento no se ha implementado dicha
página, deberá realizarse a través del espacio web creado en la página de Rama
Judicial, en la página del Consejo de Estado o en otro medio de comunicación eficaz
(parágrafo del artículo 171); cabe precisar, además, que sin perjuicio de lo anterior
si el Juez(a) o Magistrado (a) Ponente lo considera necesario podrá realizarse
simultáneamente dicho aviso por otro medio de comunicación, teniendo en
cuenta el alcance o aplicación del acto demandado, es decir, este segundo medio
no en lugar de la publicación en página web sino que si se opta por esta orden, ello
es adicional a dicha publicación.
En la norma no se establece término de fijación del respectivo aviso.
3.2.2. Aviso que informa la existencia del proceso de nulidad por inconstitucionalidad.
Prevé el Art. 184 numeral 4 Literal b) del CPACA que en el auto admisorio de la
demanda el Magistrado (a) dispondrá que se fije en la Secretaría un aviso sobre la
existencia del proceso por el término de diez (10) días, con la finalidad de que
cualquier ciudadano pueda intervenir por escrito para defender o impugnar la
legalidad del acto administrativo.
Agrega la norma queadicionalmente, se ordenará la publicación del aviso en el

sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debiéndose
precisar que en este caso es aplicable la misma aclaración que se hizo sobre la no
existencia aún de dicho sitio web, con la posibilidad que otorga el artículo 171
parágrafo del CPACA. También se debe resaltar que en este caso esta publicación
en web es obligatoria y adicional a la que se realiza en la secretaría del despacho.
3.2.3. Aviso que informa la existencia del trámite de control inmediato de legalidad
de actos.Según el artículo 185 numeral 2 del CPACA, queuna vez repartido el
procesoel Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre
la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales
cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la
150
legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del
aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cabe aquí la misma aclaración hecha en los numerales anteriores en cuanto a la

página web que se debe utilizar mientras se pone en funcionamiento la ordenada
por el CPACA. (parágrafo del artículo 171). Igualmente, se precisa que en este caso
la publicación en web es obligatoria y adicional a la que se realiza en la secretaría
del despacho.
3.2.4. Aviso que informa la existencia de demanda de contenido electoral. Dispone el

numeral 5 del artículo 277 del CPACA que se deberá ordenar en el auto admisorio
que se informe a la comunidad la existencia del proceso a través del sitio web de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, en su defecto, a través de otros
medios eficaces de comunicación, tales como radio o televisión institucional,
teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto de elección
demandado.
La finalidad de este aviso es que los miembros de la comunidad conozcan el

proceso y puedan intervenir en el mismo como impugnador o coadyuvante en los
términos de los artículos 223 y 228 del CPACA.
3.3. Como medio de notificación específica.
3.3.1. Aviso que notifica la admisión de la demanda electoral cuando se pretenda la

nulidad de elección por causales 5 y 8 del 275 o se trate de una elección
unipersonal. Prevé el artículo 277 numeral 1º Literales b) y c) que si dentro de los
dos (2) días siguientes a la admisión de la demanda no se puede realizar la
notificación personal de que trata el literal a) de dicha norma, ya sea porque en la
práctica esta no se pudo hacer o porque el demandante manifiesta que ignora la
dirección de notificación del demandado, se utilizará como medio subsidiario de
notificación el aviso publicado en dos (2) periódicos de amplia circulación en el
territorio de la respectiva circunscripción electoral.
Es de anotar que este aviso no requiere orden especial del funcionario,

simplemente que se presente el supuesto de hecho de no poderse llevar a cabo la
notificación personal y debe correr por cuenta del demandante quien deberá
acreditar su publicación en el proceso dentro de los veinte (20) días siguientes a la
notificación al Ministerio Público del auto que lo ordena, so pena de declararse
terminado el proceso por abandono y se ordenar el archivo del expediente.
Como elementos accesorios a esta notificación, exige la norma que se debe remitir
copia del aviso por correo certificado a la dirección indicada para el demandado y a
151
la que figure en el directorio telefónico del lugar, mas debe precisarse que, por
obvias razones, si la causal para esta notificación es la manifestación del
demandante de desconocer la dirección del demandado y ésta tampoco figura en el
directorio del lugar, no será necesaria la remisión a que alude la norma.
El aviso así dispuesto deberá contener: fecha y hora de la providencia notificada,

nombres y apellidos del (de la) demandante y del demandado (a) o demandados
(as), naturaleza del proceso y en especial habrá que hacer la advertencia de que la
notificación se considera surtida en el término de cinco (5) días contados a partir del
día siguiente al de su publicación.
En el mismo aviso se informará a la comunidad de la existencia del proceso para

que cualquier ciudadano con interés, en el mismo término anterior, pueda
intervenir impugnando o coadyuvando la demanda o defendiendo el acto
demandado.
Precisa la norma que el Secretario deberá dejar constancia en el expediente de lo

siguiente:
- Copia de la página de los periódicos donde aparece publicado el aviso.

- Constancia del envío del aviso a la dirección informada del demandado o la del
directorio telefónico
3.3.2. Aviso que notifica la admisión de la demanda electoral cuando se pretenda la

nulidad de elección por voto popular a cargos de corporaciones públicas.
Dispone el artículo 277 numeral 1º literal d) del CPACA que cuando se demanden
tales elecciones con fundamento en las causales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del artículo 275 del
mismo código (relacionadas con irregularidades o vicios en la votación o en los
escrutinios), se entenderán demandados todos los ciudadanos elegidos por los
actos cuya nulidad se pretende.
Por lo tanto, señala la norma, la notificación a tales demandados se realizará por

aviso (como medio principal de notificación). En consecuencia, para esta
notificación tampoco se requiere la orden previa del funcionario judicial respectivo,
pues es el trámite de notificación que ordena la ley para ser realizado por el
secretario.
El aviso que ordena este literal tiene las mismas características anotadas en el
numeral anterior, previstas en los literales b) y c) del numeral 1º del mismo artículo
277 ib., relacionadas con el contenido del aviso, lugar de publicación, término en
que se entiende surtida la notificación, advertencias a terceros y constancias en el
expediente.
152
3.4. Como trámite de un recurso o de acumulación de proceso
3.4.1. Aviso por medio del cual se informa sobre el sorteo de acumulación de procesos
electorales. Dispone el artículo 282 inciso 5º del CPACA, que en materia de
procesos electorales, cuando se ordena la acumulación de procesos se dispondrá,
además, la fijación de un aviso en la secretaría del juzgado por el término de un
(1) día.
Su finalidad, es convocar a las partes para la diligencia de sorteo de Juez (a) o

Magistrado (a) que continuará con el trámite de los procesos acumulados,
diligencia que se realiza al día siguiente de la desfijación del aviso.
3.4.2. Aviso para retiro de copias con el fin de dar curso al recurso de queja. Según lo
dispone el artículo 245 del CPACA en el recurso de queja se tramitará en la forma
establecida en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.
Ahora bien, revisado dicho trámite, encontramos que luego de expedidas las copias
a efectos de que se formule el recurso de queja y que fueron solicitadas dentro del
recurso de reposición frente a la providencia que va a ser objeto de queja, el
secretario – sin orden previa -, deberá fijar un aviso en la forma establecida para
los traslados secretariales prevista en el artículo 108 del mismo código, por el
término de un (1) día.
La finalidad del mismo es anunciar a la parte interesada la expedición de las copias

para que las retire y se surta el trámite del recurso de queja ante el superior.
La consecuencia del aviso es que si dentro de los tres días siguientes al de la fijación
del aviso éste no retira las copias que le fueron expedidas, deberá declararse
precluído el término para su retiro.
a) Señale en qué formas se pueden clasificar las distintas clases de avisos que regula el
CPACA.
b) Cuáles de los avisos regulados en el CPACA requieren solo publicación en la secretaría del
respectivo despacho o corporación judicial
c) Cuáles de los avisos anteriormente señalados requieren de orden previa del funcionario
judicial para su realización.
153
d) Cuáles de los avisos regulados en el CPACA no tienen un término específico regulado para
su publicación.
3.6. Gráfica Resumen
154
RECURSOS ORDINARIOS EN EL
PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
Unidad 4 Por Clara Elisa Cifuentes Ortiz.
Magistrada del Tribunal Administrativo de
Boyacá.
Oe • Examinar los recursos judiciales ordinarios contemplados en la
Ley 1437
• Identificar los aspectos problemáticos en materia de recursos
dentro del sistema oral previsto por la Ley 1437
• Proponer líneas de interpretación judicial en materia de
recursos ordinarios previstos en la Ley 1437
156
Co. CONTENIDO Y CUERPO DE LA UNIDAD.
1. Los recursos judiciales ordinarios en la Ley 1437:

Los recursos ordinarios fueron previstos en el Capítulo XII de la Ley 1437 (arts. 242
a 247) y contempló los ya conocidos de reposición, apelación, queja y súplica
ordinaria que analizará este capítulo.
1.1. Reposición:
El artículo 242 del CPACA dispuso “Salvo norma legal en contrario, el recurso de
reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. (…)
En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de
Procedimiento Civil.”
Un gran cambio que se desprende del texto normativo y difiere del previsto en el
artículo 180 del C.C.A., es que ahora no limita la procedencia del recurso a los
autos de trámite del ponente, sino que cabrá reposición, contra autos
interlocutorios de sean ellos de Ponente o de Sala. La excepción al recurso de
reposición, entonces, radica en que los autos sean apelables o suplicables,
expresión que incluye los proferidos en primera, única o segunda instancia.
Así, puede afirmarse, la Ley 1437 contempla el recurso de reposición como regla
general y la excepción a esa regla debe estar consagrada expresamente por el
legislador.
En segundo lugar, el ordenamiento anterior – C.C.A.- se detenía tanto en el juez

unitario como en el plural para determinar la procedencia del recurso, aspecto
sobre el que el CPACA guardó silencio.
Cabe entonces preguntarse si los autos proferidos por las Salas del Consejo de
Estado y de los Tribunales son pasibles de reposición, dada la remisión final que la
norma hace al C.P.C. que en el inciso 4º del artículo 348 del C.P.C. prevé “Los autos
que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o
complementación para los efectos de los artículos 309 y 311, dentro del término de su
ejecutoria.”103
Obsérvese que la disposición trascrita anteriormente, no tiene relación con la

oportunidad y el trámite sino con la procedencia, en consecuencia, como el
legislador no hizo diferencia, tampoco es dable al interprete hacerla; en estas
103 En el mismo sentido el inciso 5º del artículo 318 C.G.P.
157
condiciones, aunque el artículo 242 del CPACA haya excluido la expresión “…los
autos interlocutorios dictados por las Salas del Consejo de Estado, o por los Tribunales…”,
que traía el artículo 180 del C.C.A., serán recurribles en reposición los autos
dictados por estas corporaciones, siempre que no sean apelables o suplicables que,
se insiste, en la Ley 1437 es la condición que define la procedencia del recurso de
reposición.
Además, no puede perderse de vista, que el artículo 242 es expreso en señalar que
procede la reposición “…contra los autos que no sean susceptibles de apelación o
súplica…” es decir, los proferidos por las Salas.
De otra parte, en cuanto a la procedencia del recurso de reposición piénsese, por

ejemplo, en un auto que ha resuelto un recurso de reposición o en uno proferido
por un Tribunal que ha resuelto la apelación interpuesta contra un auto de un juez
¿Procede reposición en tanto no es apelable o suplicable?
Sobre el primer interrogante el Consejo de Estado, ha dicho que “…El auto que
decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, o sea que no hay recurso sobre
recurso, prohibición legal cuyo fundamento legal está en el sistema preclusivo, establecido
en nuestro procedimiento civil, el cual impide ejercer ciertas actividades con las que se
alargaría injustificadamente el procedimiento, lo que iría en últimas, en desmedro de la
seguridad jurídica y por ende el orden público. (…) Por lo tanto, si la ley permitiera
interponer recurso sobre recurso en forma indefinida así le dé la denominación de otro
recurso, los procesos se harían interminables cosa que hoy en día no es aceptable dentro del
criterio que predomina el derecho moderno de buscar, la más rápida y más eficaz
administración de justicia. Como lo ha entendido la jurisprudencia por puntos nuevos no
decididos que para estos efectos también se los califica de nuevos, son los que por primera
vez aparecen en la parte resolutiva del auto que resuelve la reposición, pero no en sus
consideraciones; es decir, que las nuevas argumentaciones que esgrima el Magistrado o las
razones complementarias o sustitutivas que tengan en cuenta para confirmar o alterar las
conclusiones del primer auto no pueden considerarse como puntos no decididos o
nuevos…”104
Sobre el segundo aspecto, es decir, la reposición contra un auto que decide
apelación o súplica, la Ley 1437 recogió lo expuesto por la jurisprudencia al señalar
expresamente que contra ese auto no procede recurso alguno (arts. 244 numeral 4º
y art. 246 inciso último).
Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 5 de febrero de 2004, M.P. Doctor Germán Ayala
104
Mantilla, expediente Radicación número: 25000-23-24-000-1994-4901-01(13164)
158
La ley es una respuesta al devenir cotidiano, no en pocas ocasiones se interpuso el
recurso de reposición contra el auto que decidía la apelación, por ello, también el
C.G.P. artículo 318 inciso 2º previó “El recurso de reposición no procede contra los
autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.”
Otro aspecto que introduce el artículo 242 es la expresión “Salvo norma en contrario”
tal como está contemplada en el C.P.C. (art. 348) y en el nuevo C.G.P. (art. 318), lo
cual implica que este recurso es la regla general, trátese de auto de trámite o
interlocutorio proferido por el juez(a), el magistrado (a) ponente o la Sala, salvo
que cuente con norma especial, por ejemplo, decisiones tomadas en procesos
ejecutivos, acciones constitucionales de competencia de la jurisdicción contenciosa
o, la decisión que niega por segunda vez la medida cautelar (art. 233 inciso último)
que carece de recursos.
2. Apelación:
2.1. Autos:
En materia del recurso de apelación, el artículo 243 del CPACA señala, al igual que
lo hacía el artículo 181 del C.C.A., los autos interlocutorios pasibles del mismo
pero, caben las siguientes anotaciones al respecto.
Señaló la disposición “También serán apelables los siguientes autos proferidos en la
misma instancia por los jueces administrativos:…” expresión del legislador que ha
permitido considerar que los autos proferidos por los Tribunales no serían
apelables; sin embargo, tal apreciación pierde fundamento cuando se lee el inciso
2º de la norma, conforme al cual “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4
relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los Tribunales en
primera instancia…” expresión con fundamento en la cual se ha dicho, también, que
cuando esos autos (numerales 1 a 4) sean proferidos por jueces administrativos no
serán apelables105.
No compartimos las anteriores conclusiones, por el contrario, una lectura íntegra

de la disposición permite afirmar que todos los autos a que se refieren los
numerales 1 a 9 del artículo 243 del CPACA, proferidos en primera instancia son
apelables cuando sean proferidos por los jueces administrativos y tratándose de los
Tribunales serán apelables los señalados en los numerales 1 a 4 cuando sean
proferidos por la Sala, conclusión a la que se llega en concordancia con lo
dispuesto en el en el artículo 125 idem., al tenor del cual estas decisiones, valga
Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y

105
de lo Contencioso Administrativo, pag. 366
159
reiterar, las previstas en los numerales 1 a 4 del artículo 243 del CPACA, serán de
Sala.
Ahora, además de los autos previstos en el artículo 243, en el CPACA se

encuentran otros eventos procesales que, de manera especial, consagran el recurso
de apelación. En efecto: el artículo 180-6 para el auto que decida sobre las
excepciones; artículo 226 cuando se acepta la intervención de tercero; artículo 193
frente al que rechaza por extemporánea la solicitud de liquidación de condena o
perjuicios; y al 232 inciso 2º la decisión que fija la caución o la que la niega en
materia de medidas cautelares. Así entonces, además de los previstos en el artículo
243, es procedente la apelación cuando se trate de autos como los acabados de
mencionar, aunque sean proferidos por el ponente pues, como se verá adelante, la
norma no hizo diferencia.
Sobre la taxatividad de la norma, cabe mencionar que la jurisprudencia en

referencia al artículo 181 del C.C.A. vino señalando tal relación era enunciativa y
en varias ocasiones, por esa vía, concluyó que el auto que negaba nulidades era
apelable y que el término “decrete” contenido en la norma debía ser entendido
como “decida”106.
106
Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 30 de junio de 2005, M.P. Dr. Juan Angel Palacio
Hincapié, Radicación número: 41001-23-31-000-2002-00635-02(15473) “Debe precisar la Sala
que en lo que a la apelación de providencias se refiere, la norma transcrita es enunciativa aunque
en apariencia tenga una enumeración taxativa; porque pueden presentarse eventos en los que las
figuras procesales por ella indicadas deban sujetarse a la reglamentación existente en el Código de
Procedimiento Civil, bien sea por remisión expresa o bien porque ante la existencia de un vacío el
mismo deba llenarse de conformidad con el mandato del artículo 267 del Código Contencioso
Administrativo. De interpretarse de otra manera se incurriría en violación del principio de
inescindibilidad de la norma. Además, cuando en el numeral 6° del artículo 181 del Código
Contencioso Administrativo se hace referencia a que el auto que es apelable es aquel que
“decrete” nulidades procesales, tal expresión debe entenderse como sinónimo de “decidir”, de
suerte que el juez al decidir sobre una nulidad bien puede admitirla o negarla. Y teniendo en cuenta
la remisión ordenada por el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo al Código de
Procedimiento Civil, que a su turno en su artículo 351 N° 8 señala como apelable el auto que
“decida sobre nulidades procesales”; debe entonces entenderse como apelable, no sólo la
providencia que admite la nulidad sino también la que la niega. Lo anterior significa entonces que
es posible recurrir en apelación el auto que decreta y el auto que niega la nulidad procesal, porque
para que la providencia sea susceptible de dicho medio de contradicción, es necesario que la
petición de nulidad sea decidida, bien en un sentido o en otro.” En este mismo, Auto del 25 de
septiembre de 2003. Expediente 14131. Actor Inversiones Cachicamos y Otros. Consejera Ponente
Dra. Ligia López Díaz.
160
Creemos que la intención del legislador en la Ley 1437 fue indicar taxativamente
los autos apelables, no otra cosa se infiere de lo expuesto en el parágrafo del
artículo 243 que dispone “La apelación sólo procederá de conformidad con las normas del
presente código…” ,es decir, la analogía para considerar la apelación de autos por
vía del C.P.C., como lo hizo la jurisprudencia no resulta viable; en consecuencia,
consideramos la taxatividad de la norma en materia de apelación de autos y por
ello no son apelables, por citar algunos casos, los autos que nieguen la medida
cautelar, niegan la solicitud de nulidad o decretan un medio de prueba en procesos
ordinarios.
2.1.1.Auto de excepciones:
Dos aspectos ameritan un análisis especial: a) procedencia; b) efecto.

Sobre el primer aspecto el artículo 180-6 dijo “El auto que decida sobre las excepciones
será susceptible del recurso de apelación…”, de manera que, como la norma no hizo
diferencia el recurso procederá sin perjuicio de su prosperidad o improsperidad,
siempre que el proceso sea conocido en primera instancia por juzgados o
tribunales administrativos.
Ahora, la decisión de excepciones según lo dispone el artículo 180-6 se toma en la

audiencia inicial convocada por ponente y dice la norma “El juez o magistrado
ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas…” sin que
haya señalado obligatoria la integración de la Sala; así entonces, aunque el auto sea
de ponente es procedente el recurso de apelación, en tanto la competencia para la
decisión fue dada a éste.
En lo referente al efecto en que se concede el recurso contra el auto que decide

excepciones, el artículo 180-6 guardó silencio. Al respecto, en el grupo de
formadores, se sostienen las siguientes tesis:
a) El artículo 243 inciso 3º prevé como regla general, que los recursos de
apelación se conceden en el efecto suspensivo y por ello el recurso de apelación
que se interponga contra la decisión de excepciones debe ser en tal efecto.
Lo anterior por cuanto el auto que decide las excepciones no fue excluido de la
regla general – efecto suspensivo - , según las salvedades que al respecto consagra
el artículo 243 del CPACA y frente a la regla legal no cabe argumento de
conveniencia.
161
b) Se concede en el efecto suspensivo únicamente si pone fin al proceso, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 243 numeral 3º; en los demás casos el
efecto será devolutivo. Aunque la decisión de excepciones no esté contemplada en
las salvedades que prevé el artículo 243, no es menos cierto que el efecto
suspensivo se aplica a las decisiones que ponen fin al proceso.
La anterior posición permite que el funcionario (a) judicial pueda tomar otras
decisiones que debe proferir en esa primera etapa del proceso lo cual resulta
consecuente con la celeridad procesal que reclama la ley y precave una parálisis
innecesaria del proceso, si el ad-quem confirma la providencia apelada frente a
excepciones que no implican la terminación del proceso o que pretendiéndolo no
prosperaron en primera instancia.
2.1.2. Auto de medidas cautelares:
La Ley 1437 presenta una particularidad frente a la competencia para decretar

medidas cautelares; en efecto, por regla general, debe ser proferido por la Sala
(artículos 125 y 243, numeral 2, CPACA), sin embargo, también confiere
competencia para ello al ponente cuando se dicta en audiencia (arts. 180 num. 9º y
233 inc 5º CPACA) o si se trata de la petición hecha con la demanda (art. 233, inciso
3º CPACA).
El artículo 236 del CPACA, al igual que el numeral 2 del artículo 243, prevén que el
auto que decreta una medida cautelar es apelable, de manera que, como la Sala y el
Ponente tienen competencia para ello, la decisión será apelable en los dos casos y el
recurso se concederá en el efecto devolutivo por preverlo de esta forma inciso 1º
del artículo 236 y ser uno de los casos que el inciso 3º del artículo 243 contempla
como excepción al efecto suspensivo.
2.1.3. Auto que resuelve sobre intervención de terceros:
Según el artículo 243 inciso 1º numeral 7, el auto que niega la intervención de

terceros es apelable en el efecto devolutivo; por su parte el artículo 226 dice que
son apelables tanto en el que la acepta como el que la niega, el primero en el efecto
devolutivo y el segundo en el efecto suspensivo.
Siguiendo los criterios de interpretación elaborados por la doctrina y la
jurisprudencia, para resolver el problema antes planteado puede acudirse al
criterio de especialidad que, en los términos del artículo 5º de la Ley 57 de 1887
prevé “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter
162
general”107. Con fundamento en este criterio, creemos, que en materia de apelación
de autos que deciden la intervención de terceros debe aplicarse lo dispuesto en el
Si bien podría considerarse que se trata de normas ubicadas en el mismo código y

que el artículo 243 es posterior al 226, razón por la cual debería atenderse a la
previsión posterior, ya hemos señalado cómo, a la regla general de autos apelables
deben adicionarse las que contemplen ese mismo recurso para otros eventos.
Entonces, como la Ley 1437 cuenta con un capítulo especial que regula la
intervención de terceros y se legisló sobre esta situación procesal en particular, será
esta la que habrá de preferirse en su aplicación y, en esas condiciones, se atenderá
que son apelables el auto que acepta la intervención de terceros en el efecto
devolutivo y el que la niega en el efecto suspensivo.108
Si, además, se piensa en las consecuencias de la decisión, resulta mucho más grave
para el proceso continuarlo sin la intervención de un tercero pues ello podría
implicar vulneración de su derecho de acceso a la administración de justicia y su
derecho de defensa, con riesgo de nulidad de todo lo actuado; por el contrario,
suspenderlo hasta tanto se decida si el tercero tiene derecho a intervenir en el
proceso, precave un desgaste judicial innecesario. Ahora, si se acepta su
107Interpretación Judicial, Módulo de Autofomación, Consejo Superior de la Judicatura, Sala

Administrativa, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Rodrigo Uprimy Yepes y Andrés Abel
Rodríguez Villabona, pag. 254 “Que una norma tenga un contenido especial puede significar, por
un lado, que tiene menor extensión material, esto es, que es una norma concreta frente a una norma
abstracta, o, por otro lado, que tiene una menor extensión personal, en otras palabras, que es una
norma particular frente a una norma general, o, finalmente, que tiene una menor extensión espacio
temporal…”
108Se ofrece a esta conclusión el auto proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 3 de
marzo de 2005, en el proceso con Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00674-01(15101),
M.P. Héctor Romero Díaz “…Ahora bien, se presenta en el sub judice una contradicción normativa
conocida en la jurisprudencia y en la doctrina como antinomia, pues al paso que el artículo 181 [8]
del Código Contencioso Administrativo preceptúa que contra el auto que deniegue la práctica de
una prueba procede el recurso de apelación, el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil
prescribe que contra el auto que niegue la práctica de una inspección judicial, por ser suficiente el
dictamen pericial, no procede recurso alguno. La contradicción, sin embargo, será resuelta a favor
de la última de las disposiciones en mención, con base en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 pues el
artículo 244 del Código de Procedimiento Civil es una norma especial que se refiere a la inspección
judicial en particular y, por ende, se prefiere frente a la disposición general del Código Contencioso
Administrativo sobre la procedencia de la apelación de los autos que nieguen pruebas…”
163
intervención respetará su derecho de defensa y de ser revocada tal decisión por el
superior, quedará sin efecto su actuación pero se salvará todo el esfuerzo procesal
desplegado. Un análisis como este hace uso del criterio pragmático-
consecuencialista en cuanto a la apreciación de los resultados de la decisión, al que
puede recurrir el juez si considera insuficiente el señalado criterio de especialidad.
2.1.4. Auto de pruebas:
El CPACA previó en el artículo 243 numerales 8 y 9 que serían apelables,

respectivamente, el auto que prescinda de la audiencia de pruebas y el que
deniegue el decreto o la práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Estas
decisiones interlocutorias son tomadas en la audiencia inicial tal como se
desprende de lo previsto en el artículo 179 inciso 2º y 180 numeral 10º.
Como quedó señalado, son apelables todos los autos enlistados en el artículo 243
del CPACA cuando son proferidos por los juzgados en primera instancia; sin
embargo, en el caso de los tribunales dos aspectos sobresalen: a) la audiencia inicial
es citada por el ponente y sólo él asiste; b) en el caso de los tribunales son apelables
los autos enlistados en los numerales 1 a 4 del artículo 243 y deben ser proferidos
por la Sala.
Así las cosas, fuerza concluir que las decisiones que en materia probatoria tome el
o la ponente, no serán apelables ni suplicables; contra tales decisiones procede,
únicamente, el recurso de reposición.
Recuérdese que, los autos suplicables son los proferidos por el ponente en procesos
conocidos en única o segunda instancia, cuando por su naturaleza sean apelables
y, como los de materia probatoria no tienen tal condición cuando los profieren los
tribunales, la súplica no es procedente.
Aún más, si se atiende que las decisiones probatorias se toman en la primera

audiencia, la única posibilidad para considerar la súplica sería en procesos que se
conozcan en única instancia, sin embargo, se reitera, como la naturaleza de
apelables para las decisiones de los procesos conocidos por los tribunales se
reservó para las contempladas en los numerales 1 a 4 del artículo 243 y allí no se
incluyen los relacionados con la negativa probatoria (numerales 8 y 9), mal podría
concluirse la procedencia del recurso de súplica.
Es esta una situación sui generis pues siendo importante la decisión probatoria en
cualquiera de los niveles de la jurisdicción, e incluso de mayor impacto socio
económico cuando el proceso se conoce por tribunal, en materia probatoria, sólo se
164
previó recurso de apelación para los autos que, en esta materia, profieren los
juzgados. Ello implicará que quienes integran las Corporaciones judiciales
desplieguen todo su cuidado al tomar decisiones de carácter probatorio, asunto
decisivo de cara a derechos fundamentales como el de defensa, contradicción y
acceso a la administración de justicia.
Desafortunadamente, el capítulo IX que se ocupó del régimen probatorio nada dijo

en materia de recursos y atendiendo la previsión contenida en el parágrafo del
artículo 243, en este punto concreto, no será posible acudir al ordenamiento
procesal civil.
3. Recurso de queja:
En lo sustancial el recurso de queja no tuvo modificación. Debe precisarse, sin

embargo, que aunque la norma utilice el término “niegue la apelación” debe
entenderse que se trata la concesión del recurso de apelación pues, la negativa
conlleva una decisión de fondo que no corresponde al a-quo.
Otro aspecto que amerita comentario es el relacionado con la procedencia del

recurso de queja cuando el recurso de apelación “se conceda en un efecto diferente”
pues, si bien la remisión al C.P.C. se hace al trámite, el inciso 2º del artículo 377 del
C.P.C., que contemplaba la queja por razón del efecto en que se concede el recurso
de apelación, fue derogado por el artículo 44 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo
352 del C.G.P. tampoco lo prevé.
3. Recurso de súplica:
Sobre el recurso de súplica operaron cambios importantes.

En efecto, a diferencia de lo que establecía el C.C.A. en el artículo 183 que permitía
la súplica frente a todos los interlocutorios proferidos por el ponente en todas las
instancias, con la Ley 1437 únicamente procederá contra los autos interlocutorios
pasibles del recurso de apelación, proferidos por el ponente en la segunda o única
instancia.
Quiere esto decir que el recurso de súplica se limita a los autos contemplados en
los numerales 1 a 4 del artículo 243 del CPACA y a las decisiones relacionadas con
excepciones, intervención de terceros, rechazo por extemporaneidad de la solicitud
de liquidación de condena o perjuicios, o la que fije o niegue la caución en medidas
cautelares autos que, como se señaló en la parte inicial de este ensayo, también son
apelables y pueden ser proferidos en segunda o única instancia.
165
Otro aspecto que debe resaltarse es que este recurso tal como estaba regulado en el
artículo 183 del C.C.A. implicaba suspender el proceso, pero la Ley 1437 previó
para la súplica el efecto devolutivo, tal como se señala en los artículos 226 y 236
inciso 1º y por esta razón, creemos, al recurso de súplica deben aplicarse los
mismos efectos que se prevén para el recurso de apelación, dado que son medios
de naturaleza similar, con iguales fines y consecuencias.
Sobre el trámite del recurso son necesarias también algunas reflexiones.
El artículo 246 inciso 2º dispone el trámite de la súplica indicando que se

interpondrá por escrito en un término de tres días contados a partir de su
notificación. El artículo 244 numeral 1º establece el trámite del recurso de apelación
contra autos proferidos en audiencia y el numeral 2º de autos notificados por
estado, es decir, estos últimos proferidos por escrito.
La pregunta que amerita abordarse es cómo se tramita el recurso de súplica

cuando el ponente profiere el auto en audiencia. Creemos que el tramite
establecido en el artículo 246 inciso 2º fue previsto únicamente para los autos que
son proferidos por escrito; obsérvese cómo, el término previsto en esta disposición
coincide con la señalada en el numeral 2º del artículo 244.
Así entonces, incurrió el legislador en un vacío al no regular el trámite del recurso

de súplica frente a autos proferidos en audiencia, como si lo hizo en caso de la
apelación, en consecuencia, por analogía ha de recurrirse a la norma que regula
una situación similar, es decir, el numeral 1º del artículo 244 que resulta
consecuente con lo dispuesto para los recursos de reposición y apelación que se
interponen en audiencia en materia procesal civil (Arts. 348-3 y 352).
Este planteamiento encuentra apoyo en las consideraciones que sobre el particular

se efectúan en el libro "Comentarios al nuevo código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo"109. De esta forma se precave, por
ejemplo, que en proceso de única instancia dictada la sentencia en audiencia, la
parte demandada pueda presentar tres días después recurso de súplica contra el
auto que decidió las excepciones, desmembrando el sistema oral.
109 Arboleda Perdomo, Enrique José,, Legis, 2011, Bogotá, página 364.
166
Por último, como ya se señaló, cabe recordar que la Ley 1437 en el inciso final del
artículo 246 señaló, expresamente, que contra el auto que decide la súplica no cabe
recurso alguno.
4. Apelación de sentencias:
5.1. Trámite del recurso:
El artículo 243 previó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias
dictadas en primera instancia por los Juzgados y Tribunales Administrativos. Sin
embargo hay algunos aspectos que ameritan ser comentados.
En materia del trámite del recurso de apelación contra sentencias, el numeral 2 del
artículo 247 del CPACA dice que cuando no hay pruebas por practicar el recurso
de apelación se decide de plano. No obstante, en el trámite de segunda instancia es
necesario resolver sobre la admisión del recurso de alzada y correr traslado a las
partes para que presenten alegatos de conclusión, tal como se dispone en los
numerales 3º y 4º del mismo artículo; además, el numeral 3º del artículo 198 del
CPACA dispone que al Ministerio Público debe notificársele el auto admisorio del
recurso en segunda instancia y al tenor del inciso final del numeral 4 del artículo
247 CPACA110 dar un término de traslado vencido el concedido a las partes.
El criterio sistemático de interpretación permite relacionar una norma con el resto

del sistema; en este caso, decidir de plano el recurso de apelación de sentencia,
desvanece la coherencia interna del artículo 247 y la de éste con otras disposiciones
del mismo ordenamiento. Adicionalmente, vulnera el debido proceso y el derecho
de defensa, en consecuencia, resulta inaplicable y deberá atenderse el contexto
normativo de manera que se surtan todas las actuaciones indicadas, previas a la
sentencia que ha de resolver el recurso de apelación, tal como lo ordena la
disposición que se analiza y las demás mencionadas que son necesarias para el
correcto funcionamiento del sistema jurídico.
5.2. Término para interponer recurso de apelación:
Al tenor del artículo 247 del CPACA el recurso de apelación contra la sentencia
debe interponerse y sustentarse ante quien la profirió, dentro de los 10 días
siguientes a su notificación, introduciendo la modificación que al original artículo
212 del C.C.A. hizo el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010.
110 Parte final modificado por el artículo 623 del C.G.P.
167
La pregunta que surge es qué término tiene la parte para interponer el recurso de
apelación de la sentencia que, de conformidad con el artículo 179 del CPACA, es
proferida oralmente en la audiencia inicial y, si ella queda notificada en estrado o
debe agotarse el trámite de que trata el artículo 203 con “…envío de su texto a través
de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales (…)” o por edicto a quienes
no se notifique por vía electrónica.
El artículo 203 es norma especial y regula la forma como se notifican las sentencias,
sin embargo, el envío del documento, tal como allí se exige, implica la existencia de
una sentencia escrita; en consecuencia, es razonable considerar que esta norma no
es aplicable cuando la sentencia se dicte en audiencia, sin perjuicio, si la parte lo
solicita, de entregar copia de la grabación y del acta que se ha levantado en la
diligencia a efecto de preservar su derecho de defensa. Desde allí se contará el
término para interponer el recurso de apelación.
En buen momento, el C.G.P. en el artículo 291 numeral 1 despeja este interrogante

al señalar: “1. Las entidades públicas se notificarán personalmente en la forma prevista en
el artículo 612 de este código. Las entidades públicas se notificarán de las sentencias que se
profieran por fuera de audiencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley
1437 de 2011. De las que se profieran en audiencia se notificarán en estrados.” (Resaltado
fuera de texto).
Creemos que, en vigencia como está el artículo 203 de la Ley 1437 sufrió una
modificación por efecto del numeral 1 del artículo 291 del C.G.P. dado que la
primera norma, se reitera vigente, para su aplicación está íntimamente ligada a la
forma que es, precisamente, el objeto de que se ocupa la norma posterior. Ahora,
ante un argumento destinado a considerar que el artículo 291 del C.G.P.
únicamente entrará en vigencia hasta el mes de enero de 2014, bien podría
oponerse, en sana lógica que, tal como lo prevé el artículo 202 del CPACA “Toda
decisión que se adopte en audiencia pública o en el trascurso de una diligencia se notificará
en estrados y las partes se considerarán notificadas aunque no hayan concurrido” (Subraya
fuera de texto), es decir, si bien hay norma especial para la notificación de las
sentencias, cuando ella sea dictada en audiencia, como toda decisión que allí se
tome, se notificará en estrado, tanto a la entidad pública como a los particulares,
aunque no asistan a la audiencia.
Esta interpretación, en aplicación del criterio teleológico, privilegia el fin de la

oralidad fundamento del sistema propuesto por la Ley 1437 pues, de lo contrario,
se obligaría a la producción de sentencias escritas que harían inútil la valiosa
oportunidad de dictar la sentencia oralmente o, a la trascripción de la sentencia
168
dictada en audiencia para que ella pudiera ser notificada en el buzón o por edicto y
así contabilizar el término para la interposición y sustentación del recurso,
entendimiento que resulta distante al fin de la oralidad.
AE (AUTOEVALUACION)
Este cuestionario de autoevaluación será útil para medir sus conocimientos sobre
los cambios que la Ley 1437 trajo en materia de recursos ordinarios. Le sugerimos
que responda las preguntas antes de analizar los casos.
1) ¿Contra qué autos procede el recurso de reposición?

2) ¿Qué aspecto procesal es imprescindible para determinar la procedencia del
recurso de reposición?
3) ¿Procede el recurso de reposición contra los autos interlocutorios dictados
por las Salas de los Tribunales?
4) ¿Procede el recurso de reposición contra el auto que resuelve la apelación o
la súplica? ¿Porqué?
5) ¿Es procedente el recurso de apelación contra todos los autos ennumerados
en el artículo 243 del CPACA cuando son proferidos por los jueces
administrativos?
6) ¿Qué autos proferidos por los Tribunales Administrativos pueden ser objeto
de recurso de apelación?
7) ¿Además de los autos previstos en el artículo 243 del CPACA alguna otra
decisión interlocutoria puede ser objeto de apelación? ¿En caso positivo cuáles?
8) ¿Son apelables autos proferidos por el Magistrado Ponente? ¿En caso
positivo cuáles?
9) ¿Son apelables todas las decisiones que se tomen frente a las excepciones
que se deciden en la audiencia inicial? ¿En caso positivo en qué efecto concedería el
recurso?
10) ¿Si la medida cautelar es decretada por el Magistrado Ponente en la
audiencia inicial puede ser objeto de apelación? ¿En caso positivo en qué efecto la
concede?
11) ¿Si el juez administrativo niega la medida cautelar, qué recurso procede
contra tal decisión?
12) ¿Cómo resuelve la antinomia que se presenta entre los artículos 243 inciso 1º
numeral 7º y el artículo 226 del CPACA?
13) ¿Si en la audiencia inicial el Magistrado Ponente niega una prueba solicitada
oportunamente, procede contra esta decisión el recurso de apelación o cabe el
recurso de reposición?
169
14) ¿Procede el recurso de queja cuando se concede el de apelación en un efecto
diferente?
15) Señale los cambios que por virtud de la Ley 1437 se presentan en el recurso
de súplica.
16) ¿Cuándo debe presentarse el recurso de súplica contra el auto que el
ponente dicta en audiencia?
17) ¿Considera que el recurso de apelación contra las sentencias puede
resolverse de plano como lo prevé el numeral 2 del artículo 247 del CPACA? En
caso negativo porqué razón?
18) ¿A efecto de contabilizar el término que tienen las partes para interponer el
recurso de apelación contra la sentencia dictada oralmente en la audiencia inicial es
necesario el envío de su texto al buzón para notificaciones o la notificación prevista
en el artículo 323 del C.P.C.?
ACTIVIDADES PEDAGOGICAS
1. T: Recurso de reposición / fijación del litigio:
C: Suponga que en la audiencia inicial, a su juicio, existe acuerdo entre las partes
respecto de los hechos primero y segundo y la pretensión primera de la demanda.
Decide fijar el litigio frente a las pretensiones y hechos restantes, desestimando la
pretensión primera y notifica la decisión en estrado.
La parte demandante, presenta recurso de apelación con fundamento en que
implica poner fin al proceso respecto de la pretensión primera frente a la que
manifiesta no existir acuerdo con la parte demandada.
Al descorrer el traslado, la parte demandada manifiesta que se trata de un auto que
impulsa el proceso, no pone fin al mismo y dada la taxatividad de los autos
apelables el recurso es improcedente.
PJ:
¿La fijación del litigio implica poner fin al proceso y por ello concede el recurso de
apelación o es un auto que únicamente es pasible de reposición por cuanto el
proceso ha de continuar? ¿Si considera que sólo cabe recurso de reposición le da
trámite o se limita rechazar por improcedente el recurso de apelación?
No:
170
Ley 1437 artículos 180-7 y 243 -3
Co:
El recurso de apelación señaló taxativamente los autos frente a los cuales procede.
La decisión de fijación del litigio no implica terminación del proceso, sin embargo,
cuando ello se decide no se limita a impulsar el proceso sino que trasciende a las
pretensiones de la demanda, razón por la cual cabría considerar el recurso de
apelación, concediéndolo en el efecto suspensivo.
En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que como el recurso fue interpuesto en

tiempo cabría, cuando menos, tramitarlo como recurso de reposición y, en tanto la
parte demandante manifiesta expresamente que no está de acuerdo con la
satisfacción de la pretensión excluida del litigio, reponer el auto para incluirla en la
controversia.
2. T: Recurso de reposición - pruebas

C: En la audiencia inicial, en un proceso de primera instancia, el ponente decide
mediante auto motivado, no decretar una de las pruebas pedidas por la parte
demandante. Notifica la decisión en estrado.
La parte demandante interpone recurso de apelación con fundamento en que el
auto es interlocutorio y la prueba es pertinente y necesaria. Al descorrer el traslado
la parte demandada alega que el recurso es improcedente por cuanto la decisión no
fue proferida por la Sala y, adicionalmente, no está enunciado entre los autos
apelables proferidos por los Tribunales.
No.
Artículos 125, 180-10, 242 y 243 del CPACA
Co.
El auto que niega una prueba es interlocutorio, pero en el caso de los Tribunales no
fue contemplado dentro de los autos apelables, sin embargo, una de los cambios
que introdujo la Ley 1437 fue la procedencia del recurso de reposición frente a los
autos interlocutorios de ponente, como en este caso.
3. T: Recurso de reposición:
C:
La Sala del Tribunal, en la audiencia de alegaciones y juzgamiento, profirió un
auto mediante el cual negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte
demandante y notificó la decisión en estrado.
En audiencia la parte demandante interpuso recurso de reposición para que se
modificara la decisión y se accediera a la medida cautelar, exponiendo los
argumentos necesarios. Corrido el traslado a la parte demandada solicitó que se
171
rechazara el recurso por improcedente por cuanto el artículo 242 del CPACA
remite al C.P.C. y al tenor del inciso 4º del artículo 348 del C.P.C. “Los autos que
dicten las salas de decisión no tienen reposición…”
PJ:
¿La remisión que el artículo 242 del CPACA hace al C.P.C. implica que los autos
proferidos por las Salas de Decisión de los Tribunales Administrativos no son
recurribles en reposición?
No.
Artículos 242 del CPACA y 348 CPC.
Co:
La remisión del artículo 242 del CPACA se contrae a la oportunidad y el trámite,
en consecuencia, no resulta determinante al establecer la procedencia del recurso.
De acuerdo con la Ley 1437 lo importante es que la decisión no sea pasible de
apelación o súplica.
4. T: Apelación de autos - procedencia:
C:
El Juzgado Administrativo rechazó la demanda por cuanto no fue corregida tal
como se había ordenado en auto anterior. Notificó la decisión por estado.
En tiempo el demandante presentó recurso de apelación con fundamento en que la
corrección ordenada no implicaba cumplir un requisito previsto en la ley. El
Juzgado no concedió el recurso con fundamento en que el inciso 2º del artículo 243
estableció que el rechazo de la demanda es apelable únicamente cuando es
proferido por los Tribunales. Notificada la decisión el demandante interpuso
recurso de queja para ante el Tribunal y señaló que tal como lo establece el inciso 1º
del artículo 243 del CPACA, entre otros, es apelable el auto de rechazo de la
demanda, como está previsto en el numeral 1º de dicho inciso.
PJ:
¿El texto del inciso 2º del artículo 243 del CPACA permite inferir que los autos
previstos en los numerales 1 a 4 sólo son apelables si los profieren los Tribunales
en primera instancia?
No:
Artículo 243 CPACA
Co:
Aunque en principio pudiera considerarse que el inciso 2º excluye a los autos
mencionados en los numerales 1 a 4 si son proferidos por los jueces en primera
instancia, la lectura de este aparte afecta únicamente a los Tribunales, ello en
concordancia con el artículo 125 del CPACA; pero tal excepción no es aplicable a
los autos proferidos por los Juzgados Administrativos, por el contrario, el recurso
de apelación procede frente a todas las providencias que enuncia el artículo 243 en
sus numerales 1 a 9 proferidas por esos Despachos.
172
5. T: Apelación de autos - taxatividad:
C:
El Juzgado Administrativo, en la audiencia inicial declaró la prosperidad de la
excepción de pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto
(art. 97-7CPC) y notificó la decisión en estrado.
La parte demandante, con fundamento en el artículo 180-6 CPACA presentó
recurso de apelación contra el auto que declaró la prosperidad de la excepción, en
tanto el pleito pendiente tiene objeto y causa distinta. Corrido el traslado, la parte
demandada solicitó que se rechazara por improcedente el recurso dado que los
autos apelables estaban consagrados taxativamente en el artículo 243 del CPACA
y esta norma no previó como apelable el auto que declara la prosperidad de la
excepción.
PJ:
¿Para resolver si se concede el recurso de apelación, debe atenderse
exclusivamente a los autos contemplados en el artículo 243 del CPACA o el
recurso también es procedente cuando esté contemplado en otras disposiciones,
como es el caso de la decisión de excepciones, previsto en el artículo 180-6 del
CPACA?
No:
Artículos 180-6 y 243 del CPACA
Co:
La relación de autos apelables es taxativa, en consecuencia, se tramitarán cuando el
mismo haya sido contemplado en el CPCA. Para tales efectos, debe atenderse a los
señalados en el artículo 243 y a los que otras normas lo contemplen procedente, así
el artículo 180-6 que se refiere a la decisión de excepciones.
6. T: Apelación autos excepciones
C:
En la audiencia inicial el ponente decidió las excepciones propuestas por el
demandado. Declaró la prosperidad de la prevista en el numeral 9 del artículo 97
del C.P.C. al considerar que la demanda no comprendía a todos los litisconsortes
necesarios. Notificó la decisión en estrado.
La parte demandante presentó recurso de apelación, fundamentándolo
debidamente. Corrido el traslado la parte demandada se opuso a su concesión en
tanto no ponía fin al proceso, único caso en que las excepciones serían apelables,
como lo dispone el artículo 243-3 y, adicionalmente, no se trataba de un auto
proferido por la Sala, sino por el ponente.
No:
Artículos 125; 180-6 y 243 del CPACA
Co:
173
La decisión de excepciones es apelable, sin perjuicio de su prosperidad o no, la
única condición es que se trate de un proceso conocido en primera instancia.
Además, el artículo 180-6 ordena que las excepciones se decidan en la audiencia
inicial a la que sólo el ponente asiste, sin que esta circunstancia impida el ejercicio
de la doble instancia que contempló la ley.
7. T: Apelación auto de excepciones – efecto:
C:
La entidad demandada propuso la excepción de caducidad de la acción y en la
audiencia inicial el ponente consideró que no prosperaba. Notificó la decisión en
estrado.
La parte demandada presentó recurso de apelación e insistió en los planteamientos
iniciales. El Despacho concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo
razón por la cual la parte demandada interpuso recurso de reposición y en
subsidio queja, al considerar que se debía conceder en el efecto suspensivo, regla
general que prevé el inciso 3º del artículo 243 del CPACA.
Pj:
¿Aunque la excepción no prospere o no ponga fin al proceso debe concederse en el
efecto suspensivo?
No:
Artículos 180-6 y 243 inciso 3º
Co:
La regla general es la concesión del recurso de apelación en el efecto suspensivo; en
el caso del recurso que procede contra el auto que decide excepciones la norma no
previó el efecto, sin embargo, en una lectura integral del artículo 243 puede
afirmarse que solamente si las excepciones ponen fin al proceso debe concederse
en el efecto suspensivo, en concordancia con el inciso 3º de esa norma pues,
además, de concederse en el efecto devolutivo puede afectarse el fin de la ley
encaminado a lograr una definición rápida a las controversias puestas a
consideración de la jurisdicción.
8. T: Apelación auto de medidas cautelares:
C:
En proceso conocido por el Tribunal en primera instancia, durante la audiencia
inicial el ponente decide decretar una medida cautelar y señala la caución que debe
prestarse. Notifica la decisión en estrado.
La parte demandada presenta recurso de apelación contra la decisión al considerar
que no se cumplen los requisitos exigidos en la ley. La parte demandante al
descorrer el traslado se opone a la concesión del recurso por cuanto, afirma, de
conformidad con el artículo 243-2 del CPACA el auto que decreta la medida
cautelar sólo es apelable cuando es proferido por la Sala.
Pj:
174
¿El auto que decreta las medidas cautelares debe ser proferido por la Sala para que
sea pasible de recurso de apelación o el ponente puede pronunciarse frente a la
petición y la decisión puede ser apelada?
No.
Artículos 125, 180-9, 236, 243-2.
Co:
De conformidad con los artículos 125 y 243 numeral 2, CPACA el auto que decreta
medidas cautelares puede ser proferido por la Sala y también por el ponente en
atención a lo dispuesto por los artículos 180 numeral 9º y 233 incisos 3º y 5º del
CPACA; en consecuencia, es apelable la decisión en cualquiera de los dos eventos
pues tanto la Sala como el ponente son competentes para ello.
9. T: Apelación Auto que decide la intervención de terceros:
C:
Antes del señalamiento de la fecha para la audiencia inicial, se solicitó admitir la

intervención de un Litis consorte facultativo del demandante, a lo cual accedió el
Juzgado Administrativo. La decisión se notificó en estado.
La parte demandante presentó recurso de apelación invocando para ello el artículo

226 del CPACA y con fundamento en que las pretensiones del Litis consorte son
distintas. Descorrido el traslado la parte demandada se opuso a la concesión del
recurso al considerar que de conformidad con el artículo 243-7 únicamente es
apelable el auto que niega la intervención de terceros.
Pj:
Existe una contradicción entre los artículos 226 y 243 inciso 1º numeral 7 del
CPACA. ¿Cómo debe resolverse esta antinomia?
Co:
La lectura de estas dos normas hace evidente la contradicción que existe en materia
de recurso de apelación contra las decisiones sobre intervención de terceros. Si bien
175
el artículo 243 regula lo relacionado con los recursos de apelación y no prevé que
sea procedente cuando se acepta tal intervención, no lo es menos que la regla
especial en esta materia si lo contempla, razón por la cual debe darse al artículo 226
una aplicación preferente de manera que el auto que acepta la intervención de
terceros si es apelable.
10. T: Apelación auto intervención de terceros / efecto:

En proceso de primera instancia, estando en la etapa de pruebas el ponente negó
por extemporánea la intervención de un coadyuvante. Notificó la decisión en
estrado.
La parte demandante presentó y sustentó recurso de apelación contra esta decisión
y el ponente lo concedió en el efecto devolutivo, tal como lo prevé el artículo 243
inciso 1º numeral 7 del CPACA. La demandada interpuso recurso de reposición
contra el auto para que el recurso de apelación fuera concedido en el efecto
suspensivo de conformidad con el artículo 226 del CPACA.
Pj:
Existe una contradicción entre los artículos 226 y 243 inciso 3º del CPACA. ¿Cómo
debe resolverse esta antinomia?
Co:
Aunque la regla general prevista en el artículo 243, señale que el recurso de
apelación contra los autos que niegan la intervención de terceros debe concederse
en el efecto devolutivo, ha de aplicarse preferentemente lo dispuesto en el artículo
226 atendiendo los criterios interpretativos de especialidad de la norma y
pragmático-consecuencialista dadas las implicaciones procesales que puede
generar la continuación del proceso.
11. T: Apelación auto de pruebas
C:
En la audiencia inicial el ponente al decretar las pruebas pedidas por las partes
(art. 180-10) negó la inspección judicial solicitada por la parte demandante.
Notificó la decisión en estrado.
En audiencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 243 del CPACA, aduciendo razones
de necesidad de la inspección judicial. Corrido el traslado la parte demandada se
opuso a que se concediera el recurso de apelación por considerar que contra ese
auto sólo procede el recurso de reposición, dado que los únicos autos apelables,
cuando el proceso se conoce en primera instancia por los tribunales son los
señalados en los numerales 1 a 4 del artículo 243 idem.
Pj:
¿El auto que niega pruebas puede ser proferido por el ponente? En caso positivo es
procedente el recurso de apelación por estar señalado en el numeral 9º del artículo
176
243 o éste recurso se reserva a los autos de esta naturaleza que profieren los jueces
en primera instancia?
No:
Artículo 243 inciso 1º numerales 1 a 4 y 9, inciso 2º.
Co:
Una de las decisiones que se toman en la audiencia inicial es el decreto de pruebas.
En los tribunales a la audiencia inicial únicamente asiste el ponente y es su
competencia pronunciarse sobre las pruebas, sea que las decrete o las niegue. De
conformidad con el inciso 1º del artículo 243 los únicos autos pasibles de apelación
cuando el proceso se conoce en primera instancia por los Tribunales son los
enlistados en los numerales 1 a 4, en consecuencia, el recurso que procede contra el
auto mediante el cual el ponente, en esta instancia, niega una prueba es el de
reposición y así debe tramitarse.
12. T: Recurso de súplica - procedencia
C:
En proceso de única instancia, audiencia de pruebas, la parte demandante solicitó
que se declarara la nulidad de lo actuado por cuanto se había configurado la causal
5ª del artículo 140 del C.P.C. De la nulidad propuesta se corrió traslado a la parte
demandada quien se opuso a su declaratoria. En audiencia el ponente declaró la
nulidad solicitada y notificó la decisión en estrado.
La parte demandada presentó y sustentó recurso ordinario de súplica a fin de que
se revocara, por los restantes de la Sala, el auto que decretó la nulidad de lo
actuado. Inmediatamente el Despacho corrió traslado del recurso a la parte
demandante quien se opuso a su trámite con fundamento en que, de conformidad
con el artículo 243 del CPACA cuando se trata de procesos que cursan ante los
Tribunales Administrativos, el auto que decreta una nulidad procesal no es
apelable y, en consecuencia, tampoco es pasible del recurso de súplica tal como se
desprende de lo previsto en el artículo 246 del CPACA.
Pj:
¿Todos los autos interlocutorios de ponente, proferidos en procesos de única
instancia, pueden ser recurridos en súplica?
No:
Artículos 243 inciso 1º numerales 1 a 4 y 6 e inciso 2º; y 246.
Co:
Tal como quedó regulado el recurso de súplica sólo procede contra los autos que
sean pasibles de apelación; así entonces, si se atiende que al tenor del inciso 2º del
artículo 243, el auto que decreta una nulidad procesal cuando es proferido por un
Tribunal no es pasible de apelación, en consecuencia, no es procedente el recurso
de súplica; interpuesto deberá interpretarse y resolverse como recurso de
reposición.
177
13. T: Recurso de súplica – efecto.
C:
En el curso de la segunda instancia la parte demandante solicitó el decreto de

medida cautelar, el ponente accedió a ello y fijó la caución. Notificó la decisión por
estado.
La parte demandada interpuso en término recurso de súplica al considerar que la

medida cautelar no reunía los requisitos de ley. El ponente concedió el recurso de
súplica en el efecto suspensivo y notificó el auto por estado. En término la parte
demandante presentó recurso de reposición contra el auto que concedió la súplica
para que el mismo fuera concedido en el efecto devolutivo.
Pj:
¿Es posible considerar para el recurso de súplica, los efectos suspensivo o

devolutivo que se contemplan para el recurso de apelación?
No:
Artículos 236; 243 inciso 1º numeral 2º e inciso 3º.
Co:
La Ley 1437, contempló expresamente efectos para el recurso de súplica,
circunstancia que impedirá, en casos que requieran cumplimiento inmediato, como
una medida cautelar, demora que puede causar perjuicios a la parte demandante
(art. 236). Cabe señalar también que así se precisó en materia de impugnación de
decisiones sobre intervención de terceros (art. 226). Por lo demás, el fin del recurso
de súplica es igual al del recurso de apelación, razón por la cual puede admitirse
que a este medio de defensa se apliquen los efectos previstos para el recurso de
apelación.
14. T: Recurso de súplica – trámite:
C:
En proceso conocido en única instancia por el Tribunal y en desarrollo de la

audiencia inicial, el ponente decidió que no prosperaban las excepciones y notificó
la decisión en estrado. En esta misma audiencia fijó el litigio y en tanto no había
178
pruebas por practicar, integró la Sala y se dictó la sentencia favorable a las
pretensiones la cual fue notificada en estrado a las partes.
La parte demandada, tres días después de la celebración de la audiencia inicial,

presentó recurso de súplica contra la decisión que negó las excepciones propuestas.
Dijo que el recurso se presentaba en el término que prevé el artículo 246 inciso 2º.
Pj:
¿Contra los autos interlocutorios proferidos en audiencia, pasibles del recurso de

súplica, debe interponerse el recurso una vez notificados en estrado o, tal como lo
señala el artículo 246 inciso 2º, el término es de tres días después de la notificación?
No:
Artículos 202, 244 numeral 1, 246 del CPACA.
Co:
Aunque es cierto que el artículo 246 inciso 2º previó como término para interponer
el recurso de súplica el de tres días después de la notificación, él es aplicable
únicamente para autos proferidos fuera de audiencia pues, tratándose de estos que
se notifican en estrado, de no ser recurridos adquieren firmeza. No puede
admitirse que revive el término pues ello ocasionaría tropiezos procesales y debe
aplicarse por analogía el trámite que la norma previó para la apelación de autos
dictados en audiencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 244 numeral 1º.
15. T: Apelación auto que declara la improsperidad de las excepciones:
C:
En proceso conocido en primera instancia el Juez en desarrollo de la audiencia

inicial, decidió que no prosperaban las excepciones y notificó la decisión en
estrado.
La parte demandada en audiencia, interpuso y sustentó recurso de apelación para

que el superior accediera a declarar probadas las excepciones y diera por
terminado el proceso. El recurso fue concedido en el efecto devolutivo.
En este estado de la audiencia, el demandado presentó recurso de reposición para
que el recurso de apelación se concediera en el efecto suspensivo, tal como lo
prevé la regla general prevista en el artículo 243 inciso 3º. En subsidio que se
tramite la queja, tal como lo dispone el artículo 245.
179
El juez, no repuso el auto y en los términos del artículo 378 del C.P.C. ordenó
expedición de copias para el trámite del recurso de queja.
Continuando la audiencia el juez fijó el litigio y en tanto no había pruebas por

practicar, dictó la sentencia favorable a las pretensiones. la cual fue notificada en
estrado a las partes.
La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia y como uno

de sus fundamentos señaló que el juez no podía dictarla por cuanto se encontraban
pendientes de resolución un recurso de apelación y uno de queja. Dijo que haber
terminado la instancia, sin que se hubieran resuelto los recursos vulneró el debido
proceso y generó nulidad en la sentencia por falta de competencia dado que ella
quedó suspendida por virtud de los recursos interpuestos.
Pj:
¿Puede el juez dictar la sentencia no obstante que están pendientes por resolver el
recurso de apelación y el de queja? ¿La apelación contra los autos dictados en la
audiencia inicial, impiden proferir la sentencia?
No:
Artículos 179, 180 num. 6º inciso 4º y 243 inc. 3º del CPACA; 354 inc. 2º, 6º y 7º y
355 inc. 2º del C.P.C.; 323 inc. 7º y 10º C.G.P.
Co:
Ya se explicaron las razones por las que se considera que cuando se apele el auto
que decide las excepciones y ellas, como en este caso, no prosperen y, por
consecuencia, no pongan fin al proceso, el recurso se concederá en el efecto
devolutivo a efecto de continuar el proceso.
Si, como en este caso, se interpuso recurso contra el auto que decidió las
excepciones pero, dadas las circunstancias del proceso, el juez considera que
procede dictar sentencia en la audiencia inicial, tal como lo prevé el artículo 179 del
CPACA, puede proceder a ello sin perjuicio de la apelación que se encuentra
pendiente, por las siguientes razones.
Prevé el artículo 354 del C.P.C. al prever que “…La circunstancia de no haberse
resuelto por el superior recursos de apelación en el efecto devolutivo o diferido, no impedirá
que se dicte la sentencia. Si la que se profiera no fuere apelada ni tuviere consulta,
inmediatamente el secretario comunicará este hecho al superior, sin necesidad de auto que
180
lo ordene, para que declare desiertos dichos recursos; en caso de apelación o consulta de la
sentencia, el superior decidirá en ésta todas las apelaciones cuando fuere posible. (…)
Quedarán sin efecto las decisiones del superior que hayan resuelto apelaciones de los
mencionados autos, cuando el inferior hubiere proferido la sentencia antes de recibir la
comunicación de que trata el inciso segundo del artículo 359 y aquélla no hubiere sido
apelada ni tuviere consulta. Si la comunicación fuere recibida antes, el inferior no podrá
proferir sentencia mientras no se haya notificado el auto de obedecimiento a lo resuelto por
el superior; si a pesar de ello la profiere y éste hubiere revocado alguno de dichos autos,
deberá declararse sin valor la sentencia por auto que no tendrá recursos”
El problema que plantea el caso, tiene también respuesta en el C.G.P. al señalar en
su artículo 323 que “…En caso de apelación de sentencia, el superior decidirá en esta
todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible. (…) La
circunstancia de no haberse resuelto por el superior recursos de apelación en el efecto
devolutivo o diferido, no impedirá que se dicte la sentencia. Si la que se profiera no fuere
apelada, el secretario comunicará inmediatamente este hecho al superior por cualquier
medio, sin necesidad de auto que lo ordene, para que declare desiertos dichos recursos…”
16. T: Apelación de sentencias - trámite:
C:
Al Tribunal Administrativo subió en apelación sentencia proferida en primera

instancia por un Juzgado Administrativo. El Magistrado Ponente en cumplimiento
del artículo 247 numeral 2º, observó que no había pruebas por practicar y junto con
la Sala dictó la sentencia escrita. Al notificar la sentencia, las partes y el Ministerio
Público pidieron declarar la nulidad de todo lo actuado en la segunda instancia
por cuanto se vulneró el debido proceso al omitir el pronunciamiento sobre la
admisión del recurso, la notificación del auto admisorio al Ministerio Público y la
etapa de alegaciones, razón esta última que es causal de nulidad en los términos
del numeral 6º del artículo 140 del C.P.C.
Pj:
¿Puede el Tribunal Administrativo decidir de plano el recurso de apelación

interpuesto contra una sentencia proferida en primera instancia por un Juzgado
Administrativo, cuando no hay pruebas por practicar?
No:
Artículos 198 numeral 3; 243 inciso 1º; y 247 numerales 2, 3 y 4.
181
Co:
Resolver de plano el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia, tal como

lo prevé el numeral 2º del artículo 247 vulnera el debido proceso pues previo a la
sentencia deben cumplirse los procedimientos previstos en el numeral 4º. La
norma es inaplicable por inconstitucionalidad y una sentencia de segunda
instancia que omite el derecho de las partes a presentar alegatos lleva consigo una
nulidad procesal.
NOTA: Se anexa el protocolo general de cometencia funcional y recursos.
182
183
184
185
MEDIDAS CAUTELARES EN EL
PROCESO DE LO CONTENCIOSO
Unidad 5 ADMINISTRATIVO.
Por Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Magistrada del

Tribunal Administrativo de Boyacá.
• Presentar las medidas cautelares contempladas en la Ley 1437.
Oe • Identificar los requisitos necesarios para conceder una medida

cautelar.
• Precisar procedimientos que surgen a partir de la concesión de
Presentación:
Siendo las medidas cautelares previstas en el nuevo Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo una de las situaciones
procesales más novedosas y delicadas en el ejercicio de la función judicial, sin que
en este momento exista una línea jurisprudencial que guie el devenir y futuro de
esta institución, el grupo de formadores consideró osado exponer un criterio único
a consideración de los discentes a quienes va dirigido este módulo.
Por lo anterior, estimamos importante que el lector (a) cuente con visiones y
aspectos que creemos útiles al momento de tomar la decisión que el caso concreto
le presente. Esta Unidad, en consecuencia, presenta tres ensayos: un primer
documento que refleja las discusiones dadas en las mesas de formación y que se
186
concreta en la visión general sobre el tema; un segundo documento que ofrece,
para el análisis y la crítica de los discentes, modelos de argumentación diseñados
para examinar la procedencia de la medida cautelar; y un tercer documento que se
ocupa de uno de los aspectos más controversiales, como son las medidas cautelares
procedente frente a actos administrativos.
1. Introducción:
Examinando documentos que se han publicado sobre el nuevo Código

Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran las
Memorias del Seminario Internacional de Presentación de la Ley 1437 de 2011.
Según allí se lee, en voces de la Doctora Ruth Stella Correa, miembro de la
comisión de reforma “…La determinación del objetivo de la modificación a la segunda
parte del actual Código Contencioso Administrativo, conduce indefectiblemente a la
búsqueda de la tutela judicial efectiva, derecho con rango constitucional fundamental
conforme lo han reconocido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, entendido como
el derecho de toda persona de acudir a la Administración de Justicia y obtener de ella una
respuesta de fondo motivada y adecuada a las fuentes del derecho y a las pretensiones
formuladas, de manera autónoma independiente e imparcial y dentro de un plazo
razonable…” 111 , tal fin, sin duda, estuvo inmerso en la creación de medidas
cautelares adicionales a la suspensión provisional que venía contemplada en el
Decreto 01 de 1984.
Obsérvese cómo en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 198 de

2009 Senado se señaló: “5. Fortalecimiento de los poderes del juez. El proyecto de
reforma que tiene como finalidad principal la tutela judicial efectiva de los derechos de los
administrados, sistemáticamente desconocidos por la administración, por lo general bajo el
pretexto de falta de recursos para reconocerlos, prefiriendo dilatar en el tiempo el
reconocimiento de unos derechos que la más de las veces se revelan como indiscutibles, dada
la reiteración de las tesis jurisprudenciales o la claridad del buen derecho del reclamante. Es
por esto que se propone dotar al juez de poderes, con el fin de hacer real el reconocimiento de
los derechos de los asociados. (…) Esos poderes se reflejan, dentro del proceso contencioso
administrativo, en los siguientes temas: (…) g. En relación con medidas cautelares: Las
medidas cautelares contempladas en el proyecto, se constituyen en el más novedoso y eficaz
instrumento para lograr la tutela judicial efectiva…”112
111Memorias del Seminario Internacional de Presentación de la Ley 1437 de 2011, Pag. 79

112 www.infraestructura.org.co/juridica/.../ponenciaSegundoDebate.doc
187
Así entonces, el análisis que corresponda a las medidas cautelares tiene como pilar
fundamental el derecho a la tutela judicial efectiva en igualdad de condiciones
para el juez contencioso administrativo “…tanto cuando funge como juez en un
proceso que busca la protección de derechos fundamentales o colectivos, como cuando dirige
un proceso de revisión de legalidad o de reconocimiento de los derechos subjetivos…”113
De los cambios que introdujo la Ley 1437 las medidas cautelares que prevé el
artículo 230 son una de las modificaciones sustanciales e implican un cambio de
paradigma del juez contencioso administrativo pues ellas morigeran,
sustancialmente, principios como el de autotutela de la administración y
presunción de legalidad del acto administrativo, no otro es el alcance del artículo
229 al señalar que “…podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia
motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia…” surgiendo
entonces otros dos elementos tutelares de las medidas cautelares: el objeto del
proceso y la efectividad de la sentencia. Así entonces, las medidas cautelares
buscan hacer efectivo el control de la actividad administrativa mediante la
adopción de medidas cautelares y más eficaz la administración de justicia.
Este ensayo recoge las reflexiones del grupo de Magistrados, Magistradas y Jueces
conformado para adelantar la capacitación de servidores y servidoras de la Rama
Judicial y presentará lo allí discutido.
2. Competencia:
En cuanto hace a su decreto, surge el análisis necesario frente a la competencia

pues mientras en el Capítulo XI, menciona en diversos artículos que el juez o
magistrado ponente podrá decidir sobre la petición que al respecto le presente el
demandante (arts. 229, 230, 232, 233, 234), el artículo 125 en concordancia con el
numeral 2 del inciso 1º del artículo 243 indican que ello es competencia de la Sala,
en el caso de jueces colegiados.
Ha sido criterio que en aplicación del principio de especialidad hemos de acudir a

las disposiciones que regulan los distintos aspectos procesales, en consecuencia, se
ha concluido que si bien la Sala es competente para decretar la medida cautelar,
ello no implica que el o la ponente no puedan ejercer la facultad que la ley les
CORREA PALACIO, Ruth Stella, “Fundamentos de la reforma del libro segundo del
113
Nuevo Código de Procedimiento Administrativo”, en Memorias del Seminario

Internacional de presentación de la Ley 1437 de 2011, págs. 99 y 100
188
confiere y que tal decisión, aun siendo de ponente, pueda ser objeto del recurso de
apelación que ha sido contemplado para estos efectos.
En conclusión, por regla general, el auto que decreta la medida cautear lo dicta la
Sala según lo disponen los artículos 125 y 243, numeral 2, pero será el Ponente si se
dicta al momento de resolver sobre la admisión de la demanda (233, incisos 2 y 4) o
en audiencia (artículos 180, numeral 9, y 233, inciso 5).
3. Alcance de las medidas:
La lectura del artículo 230 define con precisión que ellas podrán ser preventivas,
conservativas o de suspensión, siempre en relación directa y necesaria con las
pretensiones, en otras palabras, con el objeto del proceso. Así se podrían clasificar:
Preventivas (se demanda la licencia ambiental y se solicita suspender el

procedimiento sancionatorio por incumplimiento de la licencia).
Conservativas (se ordena detener la demolición de un edificio porque tiene
un valor histórico, cultural o arquitectónico).
Anticipativas (se otorga una pensión a persona de la tercera edad).
De suspensión (se ordena la suspensión provisional del acto
administrativo).
Aunque, en principio, pudiera considerarse que algunas están dirigidas más
claramente a los pretensiones derivadas de hechos u omisiones (numerales 1º y 4º),
operaciones o contratos (numeral 2º), actos administrativos (numeral 3º), o de
manera específica, para las acciones constitucionales (numeral 5º), lo cierto es que,
tal como lo dispuso la norma, no son excluyentes sino que, atendiendo el objeto del
proceso y la efectividad de la sentencia, se decretarán las que los garanticen
excepto cuando se trate de un medio cuya única finalidad sea la nulidad del acto
administrativo, caso en el cual sólo procederá la suspensión provisional tal como
se desprende de la parte inicial del artículo 231.
3.1. Medida cautelar cuando se trata de actos administrativos:
Uno de los aspectos que ha dado lugar a distintas tesis es el relacionado con la o las
medidas cautelares que pueden decretarse cuando en las pretensiones se involucra
la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. Al respecto se sostiene:
a) La suspensión provisional es la única cautela posible cuando se trata de

actos administrativos, con fundamento en que el artículo 231 le da un tratamiento
189
separado al acto administrativo (inciso 1) y a las actuaciones materiales de la
administración (inciso 2).
b) Sin perjuicio de la suspensión provisional (medida negativa) proceden
medidas cautelares positivas, dado que ellas no fueron excluyentes. Previene este
criterio, dando prevalencia al derecho sustancial y sin perjuicio del análisis de
legalidad que exige la presunción que consagra el artículo 88 del CPACA, que
pueda el juez decretar medidas positivas sin perjuicio de mantener la ejecutoriedad
de que trata el artículo 91 ibidem. El juzgador en este esquema asumirá que,
implícitamente, se pone en duda la presunción de legalidad, análisis que debe
incluir en la decisión, sin embargo, como las medidas cautelares exigen petición de
parte, únicamente habrá lugar a decretar las medidas positivas solicitadas si así lo
indican consideraciones de apariencia de buen derecho de la demanda.114
c) Procede todo tipo de medidas positivas siempre y cuando se decrete la
medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo (cautela
negativa) pues deben tenerse en cuenta los principios de presunción de legalidad y
ejecutoriedad de los actos administrativos. Según este criterio, la expresión “En los
demás casos…” a que se contrae el inciso 2º del artículo 231, no puede limitarse a
pretensiones ajenas a los actos administrativos sino que, de requerirse medidas
cautelares adicionales a la suspensión para satisfacer la tutela judicial efectiva,
procederán siempre que se cumplan los demás requisitos exigidos. En esto
coincide la doctrina 115 al exigir todos los requisitos previstos en el artículo 231
cuando se trata de decretar una medida cautelar, excepto que la única pretensión
sea la de nulidad del acto administrativo, caso en que sólo procede la suspensión
provisional. Además, obsérvese que si el juez considera la cautela negativa, el
derecho a la tutela judicial efectiva y la protección y garantía del objeto del proceso
así como la efectividad de la sentencia no podrían concretarse si, además de la
suspensión del acto administrativo, no se toman medidas positivas que
restablezcan el derecho o indemnicen los perjuicios. La suspensión provisional del
acto administrativo implica la pérdida de sus efectos y retrotrae las cosas al estado
anterior a su existencia, es decir, cuando menos al restablecimiento automático del
derecho que concreta los efectos de la medida cautelar negativa.
114 En el ensayo elaborado por el Doctor Luis Manuel Lasso y que se incorpora a esta Unidad, se
hace una crítica al doble examen que exige el inciso 1º en referencia a las normas violadas y el inciso
2º en referencia a la apariencia de buen derecho pues los dos análisis entrañan violación de la ley,
asunto que resuelve con la carga argumentativa que exige el inciso 1º y que resulta propia del inciso
2º.
FAJARDO GÓMEZ, Mauricio, “Medidas Cautelares”, En Memorias del Seminario
115
Internacional de presentación de la Ley 1437 de 2011, págs. 334 a 336
190
La diferencia pues, entre las tesis segunda y tercera consiste en que en la segunda
no se plantea la suspensión provisional del acto administrativo como condición
previa y necesaria para la adopción de las medidas positivas; en tanto que en la
tercera tesis es necesaria la suspensión del acto administrativo como paso previo
para la adopción de medidas positivas, pues sólo así se logra estructurar una
proposición jurídica congruente con la naturaleza propia de los actos
administrativos.
Las anteriores disquisiciones son, como se indicó al inicio de esta Unidad, las que
justifican la existencia de un ensayo que aborda de manera específica el tema
relacionado con las medidas cautelares procedentes ante la existencia de un acto
administrativo.
3.2. Medidas cautelares cuando se trata de actos que incorporan facultades

discrecionales:
Debe mencionarse de manera particular el alcance de la medida cautelar cuando se

presenta el supuesto previsto en el parágrafo del artículo 230 del CPACA que hace
relación al “…ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional…”.
Sugiere la norma el marco en que debe actuar el juez cuando la medida cautelar
implique la toma de decisiones que atinan al ejercicio de una facultad discrecional
para señalarle que no podrá sustituir a la autoridad.
Sin embargo, no se trata, simplemente, de ordenar la adopción de la medida

cautelar en un tiempo determinado y bajo estrictos parámetros legales, sino de
indicar a la autoridad cómo debe ejercer la facultad discrecional, de lo contrario,
aquélla quedaría al arbitrio del nominador y la orden del juez en el vacío. Así, por
ejemplo, si quien ocupa el primer lugar en la lista de elegibles demanda el
nombramiento del segundo por cuanto considera tener mejor derecho, pide a título
de restablecimiento del derecho se solicita que se ordene su nombramiento y ésta
última pretensión es una de las medidas cautelares, el juez deberá, luego del
análisis de los requisitos procesales y sustanciales: a) sustentar la medida cautelar
en la normatividad que regula esta forma de acceso al servicio público, b) señalar
el nombre de la persona que deberá ser designada en tanto ha ocupado el primer
lugar en la lista de elegibles, c) determinar el tiempo en que debe ser designado. De
esta forma, se respetará la facultad nominadora y se delimitará de tal forma que su
ejercicio se avenga a los derechos que la medida cautelar pretende proteger.
4. Requisitos:
191
En primer lugar ha de precisarse que las medidas cautelares proceden cuando se
trate de un proceso declarativo y haya relación directa y necesaria con las
pretensiones de la demanda.
Igualmente, como regla general, se decreta a solicitud de parte, siendo posible su

solicitud por cualquiera de los intervinientes en el proceso, incluido el ministerio
público o un tercero, tal como se infiere de lo dispuesto en el artículo 229 del
CPACA, con las limitaciones que deriven de su calidad principal o accesoria, de
conformidad con los art 52 del C.P.C y 224 del CPACA.
Debe anotarse que, en algunos casos, más allá de las pretensiones del demandante,
si el funcionario o funcionaria judicial observa que en el caso están en juego no sólo
los intereses subjetivos, sino que pueden estar en riesgo derechos fundamentales o
colectivos, no invocados en la demanda pero en relación directa y necesaria con la
controversia, podría excepcionalmente acudir al decreto oficioso de una medida
cautelar, tal como lo permite el parágrafo del artículo 229, encaminándola
únicamente a la protección de los mencionados derechos.116
La anterior afirmación relieva su sustento si se acude a los fines que la doctrina ha

señalado al cambio que se introdujo al fortalecer las facultades del funcionario o
funcionaria judicial en la toma de medidas cautelares, entre otras, igualar las
facultades del juez contencioso en materia de medios de control ordinarios y
acciones constitucionales.
En efecto, si se revisan los fundamentos de la reforma del libro segundo del C.C.A.,
se precisa que, en materia de medidas cautelares buscan, como ya se dijo, la
concreción del derecho a la tutela judicial efectiva y en voces del Consejero de
Estado Doctor Mauricio Fajardo Gómez “… que se evite el incesante y creciente
vaciamiento de las competencias de éste por parte del juez de tutela el cual se halla
actualmente investido de la atribución de ordenar todas las medidas precautelativas
necesarias para asegurar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos
fundamentales (…) En definitiva, para nadie es un secreto que la irrupción de la acción de
tutela en el ordenamiento jurídico colombiano, entre muchos otros propósitos, ha servido
para palear las disfuncionalidades e insuficiencias que, de cara a la preservación de los
derechos fundamentales, resultan evidentes en la actualmente vigente normatividad sobre
medidas cautelares incluida en el Código Contencioso Administrativo. La Ley 1437
El ensayo “Medidas cautelares vistas desde la argumentación” elaborado por el Doctor William
116
Hernández, que se encuentra en esta misma Unidad, ofrece como una alternativa para la evaluación
de medidas cautelares el modelo de “estricta ponderación” que podría ser útil en casos
“genuinamente difíciles o trágicos”
192
apunta, por consiguiente, a dejar al juez de lo contencioso administrativo en igualdad de
armas – si se compara su situación – con el juez de tutela que curiosa y paradójicamente a
él mismo le corresponde encarnar, por manera que dentro del trámite de los procesos
ordinarios que se surten ante la Jurisdicción especializada puedan adoptarse iguales o
incluso más y distintas medidas cautelares que aquellas que en la actualidad parecen
exclusivamente al alcance de juez de tutela…”117
Ahora, de conformidad con el artículo 231, tratándose de la suspensión provisional
de un acto administrativo el requisito se contrae exclusivamente a la confrontación
entre el acto y las normas invocadas en la demanda o en la solicitud. Pero, cuando
se soliciten medidas cautelares positivas será necesario que se cumplan los
siguientes requisitos: a) daño que se produce por el tiempo que se toma en dictar la
sentencia (periculum in mora); b) apariencia de buen derecho (fumus boni iuris); y c)
un juicio de ponderación de intereses, que permita concluir que resultaría más
gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla;
consecuentemente, deben aportarse con la demanda o la solicitud, documentos o
informaciones que sustenten la procedencia de la medida (num. 3 art 231).
Para detenernos un poco en los mencionados requisitos podemos señalar lo

siguiente:
a) La apariencia de buen derecho implica contar con razones suficientes y

claras en derecho y en hecho para reclamar la pretensión; puede implicar una
concepción positiva, que es el cálculo sobre las posibilidades 118 de éxito de la
demanda o una concepción negativa, consistente en que prima facie la pretensión no
parezca desprovista de fundamento. La concepción positiva exige una mayor carga
argumentativa y hace más difícil la concesión de la medida; la concepción negativa
es menos exigente en argumentación y, en consecuencia, la medida se hace más
probable.
Este requisito está consagrado en los numerales 1 y 2 del artículo 231 al señalar: a)
que la demanda esté razonablemente fundada en derecho y b) que el demandante
haya demostrado, así fuera sumariamente, la titularidad del derecho o de los
derechos invocados. El precedente jurisprudencial será de gran importancia al
momento de valorar este requisito.
117 “Medidas Cautelares”, En Memorias del Seminario Internacional de presentación de la

Ley 1437 de 2011, Pág. 340
118 El ensayo “Medidas cautelares vistas desde la argumentación” elaborado por el Doctor William
Hernández, que se encuentra en esta misma Unidad, plantea diferencia entre “posibilidad” y
“probabilidad”, no obstante la doctrina hace uso frecuente del término “posibilidad”.
193
b) Daño por la mora: El juez debe valorar en qué casos, de no otorgarse el
amparo cautelar, la duración del proceso puede tornar en ineficaz un eventual fallo
estimatorio. También conocida como el periculum in mora o sea el daño que se
puede causar por no dictar oportunamente una resolución judicial que ponga fin al
litigio, ya sea porque se destruya el objeto del mismo o porque se haga ineficaz la
sentencia.
El periculum in mora está consagrado en el numeral 4 del artículo 231, e implica una
de las siguientes condiciones: que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio
irremediable; o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la
medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, requisitos que no son
concurrentes y se resumen de la siguiente manera: o el perjuicio irremediable o la
ineficacia de la sentencia.
c) Ponderación de intereses en conflicto:
Ponderar es determinar el peso de algo, contrapesar, equilibrar (DRAE, 2001,

p.1801). La ponderación es una técnica de decisión que permite determinar el
interés que debe prevalecer en cada caso. La metodología para ello se desarrolla en
tres pasos: 1) se identifican los intereses en conflicto; 2) se atribuye importancia a
cada uno, en el caso concreto; y 3) se decide cuál debe prevalecer.
La consagración normativa de este requisito se encuentra en el artículo 231, inciso

2, numeral 3 al exigir que el demandante haya presentado los elementos que
permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría
más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.
Para adoptar la decisión sobre cuál principio debe prevalecer se acude a la

fórmula que consiste en un test para determinar el peso de cada principio, precisar
el grado de sacrificio del principio afectado y de beneficio del principio contrario.
La fórmula del peso es un esfuerzo por lograr una decisión racional, que mantiene
necesariamente un componente subjetivo debido a que el grado o calificación (leve,
medio o alto) lo otorga el juez.
Es necesario en este punto señalar que, a fin de hacer efectivas las medidas
cautelares y evitar la inoperatividad a la que llegó la suspensión provisional
contemplada en el artículo 152 del C.C.A., la exigencia en todos los requisitos no
puede ser extrema, sino que ante una excelente apariencia de buen derecho que
permite avizorar el éxito de las pretensiones de la demanda, la exigencia del
perjuicio por la mora en la decisión será menor pues, en principio, no reconocer a
los administrados los derechos que sistemática y reiteradamente han sido
194
aceptados por la ley y la jurisprudencia es ya, por si mismo, un perjuicio y dejar de
cumplir la ley resulta, de hecho, más gravoso al interés público.
Así, se establece una correlación entre los dos requisitos estudiados, consistente en
que a mayor apariencia de buen derecho menor exigencia en la argumentación del
periculum in mora para el otorgamiento de la medida. Expresado en otros términos
si la apariencia de buen derecho es bastante alta, la verificación del periculum in
mora es mínima o a mayor probabilidad de éxito menor argumentación en el
periculum in mora. De todos modos no debe olvidarse que el periculum in mora es
elemento común a todas las medidas cautelares en el ordenamiento jurídico y ellas
se justifican en tanto pretenden proteger el objeto del litigio y asegurar la
efectividad de la sentencia.
Los criterios de valoración antes expresados son construcción de la doctrina y no

aparecen señalados en la norma. En este sentido cabe traer a colación lo expuesto
por el Consejero de Estado Doctor Mauricio Fajardo Gómez “…Por otra parte, se ha
llamado la atención sobre la circunstancia consistente en que el TJCE suele graduar – al
alza o a la baja – el rigor de la exigencia del fumus boni iuris en consideración a la
intensidad con la cual concurra en el caso concreto el requisito del periculum in mora, de la
urgencia o inminencia del peligro o perjuicio grave e irreparable para el demandante y
viceversa, vale decir que se morigera el rigor al exigir la presencia de dicho riesgo o peligro
cuando ya desde el contexto del examen provisional y sumario realizado con el propósito de
pronunciarse respecto de la procedencia del amparo cautelar, se avisora que la demanda
cuenta con evidentes perspectivas de éxito…” 119
Sopesar las circunstancias fácticas y jurídicas del caso y el posible éxito de las
pretensiones conllevará, sin duda, un menor riesgo para el patrimonio público
causado por el tiempo que se lleve el proceso, en consecuencia, este es un elemento
importante en la ponderación de intereses que exige la norma. No se trata de
confrontar el interés particular con el interés general pues, por mandato
constitucional, el segundo prevalece sobre el primero sino de examinar los
intereses públicos de cara a las consecuencias de decreto de la medida cautelar. En
otras palabras, la protección del patrimonio público, la protección de la legalidad,
la igualdad de las personas frente a la ley, la protección del interés colectivo, la
seguridad jurídica, por traer a colación algunos intereses públicos, serán los que se
confronten con la medida cautelar, sin olvidar que ese análisis se hace en clave de
los cometidos propios de la función administrativa, y de ser ellos agraviados se
119FAJARDO GOMEZ, Mauricio, “Medidas Cautelares”, en Memorias del Seminario

Internacional de presentación de la Ley 1437 de 2011, Pág. 335
195
tendrá vía libre para la medida cautelar si, se reitera, concurren los demás
requisitos ya indicados. En todo caso, la facultad de decretar medidas cautelares,
debe ejercerse con prudencia y responsabilidad.
5. Oportunidad:
En cuanto se refiere a la oportunidad para solicitar las medidas cautelares se dirá

que caben desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso;
por escrito (233, incisos 1 y 3) u oralmente en audiencia (233, inciso 5). Si la medida
cautelar ha sido negada puede solicitarse nuevamente en caso de que se presenten
hechos sobrevinientes (233, inciso final) lo cual incluye, por supuesto, una medida
cautelar diferente a la o las solicitadas en otro momento.
Lo anterior implica que como fundamento, y a diferencia de lo que sucedía con el

C.C.A., cuando se presente la solicitud de medida cautelar después de la demanda,
bien pueden invocarse otras situaciones jurídicas o fácticas, como claramente lo
señala el artículo 231 y que, razonablemente, ya no es de recibo para su negativa la
ejecución del acto administrativo, hecho u omisión, como se hizo en ocasiones
frente a la petición de suspensión provisional del acto administrativo.
Sin embargo, no sobra anotar que, en vigencia del artículo 152 del C.C.A., el
Consejo de Estado no sólo accedió a la medida cautelar de suspensión provisional
de un acto ejecutado sino que, además, ordenó medidas cautelares positivas como
el reintegro del empleado al servicio 120 .En el esquema de medidas cautelares
propuesto por la Ley 1437, sin duda, la ejecución del acto no impide el decreto de
la medida cautelar, pues debe atenderse es su posibilidad material y jurídica.
6. Caución:
Un aspecto que no puede pasarse por alto es el relacionado con la caución que
debe exigir el juez cuando decreta una medida cautelar, tal como lo dispone el
artículo 232 CPACA. Esa es la regla general, salvo que se trate de la suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos, procesos de tutela, los que
tengan por finalidad la protección y defensa de derechos e intereses colectivos y
cuando la solicitante de la medida sea una entidad pública. Se precisa que si
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 7 de

120
abril de 2006, expediente 0662-06, acatada mediante el Decreto 2635 de 2006 del Ministerio de
Defensa.
196
además de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, se
decreta una medida cautelar positiva, se requerirá caución.
Ahora, en materia de cauciones, debe precisarse también que, el demandado puede

ofrecer caución para evitar que se ejecute la medida cautelar pero sólo para
garantizar los daños o perjuicios que se puedan causar al objeto de la demanda o a
la efectividad de la sentencia (art. 235); y que puede presentarse modificación o
revocatoria a petición de parte o de oficio cuando se den las circunstancias
previstas en el inciso 2º de la mencionada norma, sin que para ello sea necesaria la
caución antes mencionada.
Cabe precisar que si la medida cautelar se revoca porque su decreto era

improcedente, el solicitante debe responder por los perjuicios causados que se
harán efectivos mediante incidente promovido dentro de los 30 días siguientes a la
ejecutoria de la providencia, tal como lo prevé el artículo 240, valores que serán
respaldados por la caución otorgada al momento de su decreto.
7. Procedimiento:
En cuanto al procedimiento para resolver la solicitud de medida cautelar debe

señalarse que el numeral 8º del art. 209 del CPACA dispone que las medidas
cautelares consagradas en el capítulo del mismo nombre se tramitarán como
incidente, esto es, conforme al artículo 210 del CPACA. Prevé este procedimiento
que los incidentes deben proponerse verbalmente en las audiencias o por escrito,
una vez dictada la sentencia y se advierte que “no se admitirá luego incidente similar”
Varios aspectos resultan incompatibles entre el trámite de incidentes y la
regulación de medidas cautelares. En efecto: a) Las medidas cautelares pueden ser
solicitadas con la demanda o en cualquier momento del proceso, es decir que, de
aplicar el trámite previsto en el artículo 210, el funcionario o funcionaria judicial,
no podría pronunciarse frente al mismo al admitir la demanda; b) Mientras la
medida cautelar puede pedirse nuevamente aunque haya sido negada, el trámite
de incidentes advierte que no podrá proponerse uno similar; c) Los incidentes que
deben proponerse por escrito son procedentes cuando se ha proferido decisión que
ha terminado el proceso, de manera que, ningún sentido tendría solicitar una
medida cautelar en tal momento procesal.
Por las razones anteriores y en aplicación del criterio interpretativo de

especialidad, ha de atenderse al artículo 233 del CPACA que prevé el trámite para
las medidas cautelares solicitadas con la demanda, en el curso del proceso o en
audiencia.
197
Debe observarse, que es necesario correr traslado a la otra parte para que se
pronuncie sobre la solicitud de medida cautelar y una vez evaluada el juez podrá
decretarla en la misma audiencia; y que, tal traslado puede omitirse únicamente si
se trata de una medida cautelar de urgencia (art. 234). Ahora, aunque la norma se
refiere sólo a la parte demandada, debe entenderse que dentro del traslado de la
medida cautelar pueden pronunciarse las demás partes intervinientes.
En materia de procedimiento, cabe reseñar la obligación que corre a cargo del

beneficiario de la medida, de poner en conocimiento del juez tales circunstancias
cuando cambien sustancialmente las condiciones de su decreto, so pena de la
sanción que prevé el artículo 235, si la parte contraria no ha estado en posibilidad
de conocer tales hechos.
De igual forma, la ley ha previsto en favor del beneficiario de la medida cautelar

un procedimiento para evitar su incumplimiento que se surtirá, en este caso si,
mediante trámite incidental de desacato, con la imposición de multas sucesivas en
caso de mantener la desobediencia (art. 241).
Finalmente, el capítulo de recursos ordinarios se ocupa de examinar los

procedentes en materia de medidas cautelares, sin embargo, obsérvese que ella
puede ser pedida en cualquier estado del proceso lo cual incluye, por supuesto, el
trámite de segunda instancia en apelación de un auto.
Así entonces si el juez de segunda instancia se encuentra resolviendo la apelación

de un auto que se refiere a otra materia, pero hace parte del mismo proceso, cabe
preguntarse si puede resolver una solicitud de medida cautelar que en ese
momento se presente ante su despacho.
Si bien el artículo 357, inciso 2, del CPC limita la competencia del juez de segunda
instancia dentro del trámite de apelación de un auto al asunto objeto de la alzada,
no lo es menos que según el artículo 354 inciso 1 del CPC el juez de primera
instancia, aún durante el trámite de la apelación de un auto, conserva la
competencia para resolver sobre medidas cautelares, fundamento legal para que el
juez de primera instancia pueda tramitar alguna solicitud de cautela que presente
especial urgencia mientras se resuelve la apelación del auto de que se trate. Ya en
términos operativos, si el escrito se recibe en la segunda instancia, el mismo debe
ser remitido al juez de primera instancia de manera inmediata pues, de lo
contrario, la medida cautelar desconocería su fundamento, incluso, si es del caso,
con copias física o magnética de todo lo actuado o de las piezas procesales
necesarias, cuando el recurso se esté tramitando en el efecto suspensivo.
198
Bibliografía:
1) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Editorial Leyer, 2012.
2) ARROYO JIMENEZ, Luis, Ponderación proporcionalidad y Derecho
administrativo, Madrid 2009, en Revista para el Análisis del Derecho,
www.inderet.com.
3) CARRILLO R. Santiago, Las medidas cautelares contra el Estado en la
República Argentina, en Damsky, Isaac Augusto (h), López Olvera, Miguel
Alejandro y Pérez Cruz, Xóchitl Raquel G. (coords.), Las medidas cautelares en el
proceso administrativo en Iberoamérica, México, Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.
C., 2009,
http://www.amtcaeum.com.mx/archivos/Libros/medidascautelarias/3.pdfhttp://w
ww.tribunalcontenciosooax.gob.mx/libros/descargas/medidascautelarias/3.pdf
4) CORREA PALACIO, Ruth Stella, "Fundamentos de la reforma del libro
segundo del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo” en las memorias del Seminario internacional de presentación del
nuevo Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo.
5) CHINCHILLA MARIN, Carmen, Las medidas cautelares en el proceso
contencioso administrativo, en Damsky, Isaac Augusto (h), López Olvera, Miguel
Alejandro y Pérez Cruz, Xóchitl Raquel G. (coords.), Las medidas cautelares en el
proceso administrativo en Iberoamérica, México, Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.
C., 2009,
http://www.amtcaeum.com.mx/archivos/Libros/medidascautelarias/3.pdfhttp://w
ww.tribunalcontenciosooax.gob.mx/libros/descargas/medidascautelarias/4.pdf
6) FAJARDO GÓMEZ, Mauricio, "Las medidas cautelares" en Memorias del
Seminario internacional de presentación del nuevo Código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo.
AE (AUTOEVALUACION)
Este cuestionario de autoevaluación será útil para medir sus conocimientos sobre
los cambios que la Ley 1437 trajo en materia de medidas cautelares.
1. ¿Qué pretende el legislador con el establecimiento y regulación de las

medidas cautelares innominadas?
199
2. ¿Cuándo se puede solicitar el decreto de medidas cautelares? (233 CPACA).
¿La ejecución del acto administrativo impide el decreto de la medida cautelar?
3. ¿Qué funcionario decreta la medida cautelar en el trámite que se adelante
ante el Tribunal: el Magistrado Ponente o la Sala? (125, 243-2, 180-9 y 233-2 y 4
CPACA).
4. ¿Qué clase de medidas cautelares pueden ser decretadas? (230 CPACA).
5. ¿Cuáles son los requisitos procesales y sustantivos para el decreto de una
medida cautelar? (229, 230 y 231 CPACA).
6. ¿Cuál es el recurso que procede contra la decisión mediante la cual se
decreta una medida cautelar? (236, inciso 1 y 243, numeral 2, CPACA).
7. ¿Cuál es el recurso que procede contra la decisión que niega una medida
cautelar? (236, inciso 1, 242, inciso 1, 243 núm. 2 CPACA).
8. ¿Es necesario otorgar caución para el decreto de la medida cautelar? (232
CPACA).
9. ¿En relación con los actos administrativos es procedente el decreto de
medidas cautelares distintas a la suspensión provisional o la suspensión
provisional es la única cautela posible en relación con los actos administrativos
(231)?
10. ¿Cuál es el alcance de la medida cautelar cuando ella comporta el ejercicio
de una facultad discrecional? (Artículo 230 parágrafo)
11. ¿La medida cautelar de urgencia puede solicitarse antes de la presentación
de la demanda? (231 y 234 CPACA).
12. ¿Si el juez de segunda instancia se encuentra resolviendo la apelación de un
auto que se refiere a otra materia, pero hace parte del mismo proceso, puede
resolver una solicitud de medida cautelar que en ese momento se presente ante su
despacho?
13. ¿Qué procedimiento se debe aplicar para resolver sobre la solicitud de
medida cautelar: el previsto en el artículo 210 del CPACA o el contemplado en el
233 del mismo ordenamiento?
14. ¿Puede el juez decretar medidas cautelares de oficio? (229-1 y 234)
15. ¿En qué consiste el requisito de la apariencia de buen derecho (artículo 231,
inciso 2, numerales 1 y 2)?
16. ¿En qué consiste el requisito de perjuicio por la mora (artículo 231, inciso 2,
numerales 1 y 2)?
17. ¿Qué elementos deben considerarse para examinar el requisito de intereses
en conflicto?
18. ¿Para la prosperidad del decreto de una medida cautelar basta la
vulneración del interés subjetivo del demandante o es requisito indispensable la
afectación del interés público? ¿Pueden aportarse pruebas con las medidas
cautelares? (231#3)
200
19. ¿En qué casos de decreto de la medida cautelar el demandante no está
obligado a prestar la caución de que trata el artículo 232 del CPACA? (233)
20. ¿Decretada una medida cautelar de qué medios coercitivos dispone el
demandante para para asegurar su cumplimiento? (241).
21. ¿Cuando en el curso del proceso la medida cautelar se revoca porque su
decreto era improcedente, quién y cómo se responde patrimonialmente por los
perjuicios causados? (240).
22. ¿Si la medida cautelar se niega puede solicitarse posteriormente? ¿En caso
positivo qué argumentos son necesarios? (233)
23. ¿Si en el proceso existen terceros intervinientes debe corrérseles traslado de
la solicitud de medida cautelar, como se hace con el demandado?
24. ¿El ministerio público o un tercero interviniente, puede solicitar el decreto
de medidas cautelares? En caso positivo ¿Qué límites tienen los terceros en la
solicitud de medidas cautelares? (224 y 229 CPACA y 52 C.P.C )
201
MEDIDAS CAUTELARES DESDE LA
Unidad 6 ARGUMENTACIÓN.
Por William Hernández Gómez. Magistrado del

Tribunal Administrativo de Caldas.
Objetivos específicos de la unidad.
Oe • Identificar y relacionar las principales fases o etapas de

la argumentación que decide las medidas cautelares.
• Redactar los principales argumentos con los cuales se
demuestra el cumplimiento de los requisitos exigidos
para decidir una solicitud de medida cautelar.
• Distinguir en la ponderación de intereses, las situaciones
en las cualeses procedente la aplicación del principio de
“concordancia práctica” y los casos en que se aconseja
acudir a la ponderación prima facie y de estricta
ponderación, cuando se debe garantizar la prevalencia
de los derechos fundamentales.
El principal objetivo de esta unidad es presentar una propuesta121 de los esquemas

generales de argumentación necesaria para decidir las medidas cautelares, las que
121Se advierte que existen otros caminos argumentativos y que como propuesta podrá ser acogida
o desechada por el juez o jueza.
202
han sido calificadas como una “justicia a ciegas”, lo cual significa que el
funcionario judicial tiene una mayor carga argumentativa al momento de decidir la
cautela. El marco general de las cautelas descansa en el loci propuesto por
Chiovenda según el cual “el tiempo necesario para tener razón no debe causar
daño a quien tiene razón”122.
Se advierte al lector que el capítulo está orientado a los principales argumentos

que han de sustentar la decisión judicial relacionada con medidas cautelares
positivas. Por tanto, no encontrará ninguna referencia o análisis sobre los
siguientes temas: la clasificación, contenido y alcance de la medida cautelar cuando
se trate de suspensión provisional del acto administrativo (art. 230, CPACA);
concomitancia de cautelas suspensivas con prestacionales; fijación de caución (art.
232 y ss.); medidas de urgencia (art. 234); casos que implique el ejercicio de una
facultad discrecional (parágrafo del art. 230); el trámite de las cautelares; y otros
asuntos controversiales que son analizados en estudios jurídicos especializados y
en otros ensayos de este módulo123.
Tampoco es objeto de este capítulo analizar conceptos indeterminados como “el

interés público” al cual se refiere el artículo 231 de la Ley 1437, el cual se ha de
entender en el marco de cada caso concreto.
Las medidas cautelares en la L. 1437.
Las medidas cautelares requieren petición de parte debidamente sustentada. Se

pueden solicitar en cualquier estado del proceso, incluso con la presentación de la
demanda. El juez decidirá la solicitud en providencia escrita u oralmente en las
audiencias previstas en la L. 1437.
Las cautelas se han clasificado en términos generales así: (i) suspensivas o

negativas (suspensión provisional del acto administrativo). (ii) Prestacionales o
positivas. La gran novedad de la L. 1437 radica en estas últimas, razón por la cual
el análisis se centrará en ellas.
Chiovenda, G., “Notas a Cass. Roma, 7 de marzo de 1921”. Giur. Civ e Comm., 1921, p. 362.
122
Todas las normas citadas entre paréntesis corresponden al Código de Procedimiento

123
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue regulado en Colombia con la L. 1437

de 2011.
203
El texto del artículo 231 de la L. 1437 indica con máxima claridad los argumentos
que deben sustentar la decisión judicial cuando se trate de una solicitud de medida
cautelar.
“[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. […]
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los
siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o
de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y

justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que
resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la
sentencia serían nugatorios. […]”
De conformidad con la norma transcrita los principales argumentos inductivos que

han de sustentar la decisión cautelar, deben ser concurrentes y por tanto requieren
de un análisis holístico, para lo cual se recomienda construir la argumentación en
cuatro fases sucesivas, lo cual no necesariamente indica que estén aisladas e
independientes, porque todas ellas están encadenadas a la argumentación que
sustentará la decisión judicial. El orden propuesto es el siguiente124:
I. Requisitos de procedibilidad.
II. Apariencia de buen derecho.
III. Daño derivado de la mora procesal.
IV. Ponderación de intereses.
Se hace notar que el orden consignado en el artículo 231 de la L. 1437 es diferente al aquí
124
propuesto.
204
I. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD
El funcionario o funcionaria judicial, una vez recibida la solicitud de medida

cautelar positiva, debe hacer un examen preliminar delos requisitos de
procedibilidad:
1. Constatar si se trata de un proceso declarativo (art. 229, CPACA).125
2. Constatar si la medida cautelar tiene relación directa y necesaria con las

pretensiones de la demanda (art. 230, CPACA).
En principio, el examen de dichos requisitos de procedibilidad no tienen mayor

dificultad argumentativa, a menos que se llegue a una conclusión negativa
respecto de uno de ellos, en cuyo caso no será necesario abordar las siguientes
fases argumentativas. En conclusión, será suficiente una u otra razón que niegue el
cumplimiento de un requisito para no tramitar la solicitud de medida cautelar.
II. APARIENCIA DE BUEN DERECHO
La segunda fase está dedicada a los argumentos relacionados con la apariencia de

buen derecho, lo cual implica los siguientes pasos sucesivos que tienen una eficacia
recíproca:
A. Análisis jurídico, el cual se centra en constatar si la demanda está

fundada en derecho (art. 231-1)
B. Análisis fáctico, en el cual se verifica si el demandante ha demostrado,

así fuere sumariamente,la titularidad del derecho o de los derechos
invocados (art. 231-2).
C. Construcción del argumento de apariencia de buen derecho, el cual se

apoya en las razones anteriores y hace un pronóstico de éxito de las
pretensiones.
Veamos en detalle estos tres pasos:
CPACA. Abreviatura de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

125
Administrativo o Ley 1437.
205
A. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho (art. 231-1)
El requisito previsto en el numeral 1 del artículo 231, ejusdem, prima facie, nos
invita a constatar que la demanda no esté desprovista de fundamento. Ello exige
que el demandante argumente en su solicitud una fuente vinculante de derecho,
que bien puede ser un principio, un valor, un interés o una norma jurídica.
Veamos ejemplos prácticos:
Caso 1: Reconocimiento de la “pensión gracia”.
Supongamos que un docente ha solicitado cautela positiva consistente en el

reconocimiento de una pensión de jubilación conocida como “pensión gracia”,
aunque todavía se encuentra vinculado.
El primer argumento que debe construir el funcionario o funcionaria para decidir

la cautela se puede resumir en el siguiente esquema:
1. Se trata de un proceso declarativo (art. 229).

2. La cautela tiene relación directa y necesaria con las pretensiones de
la demanda (artículo 230).
3. Existe una fuente vinculante de derecho invocada en la demanda
(L. 114 de 1913, L. 37 de 1933, etc.).
4. La jurisprudencial del Consejo de Estado indica que es procedente
el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes activos. –cita
sentencias del Consejo de Estado-
Conclusión: La demanda está razonablemente fundada en derecho.
Este primer argumento sólo ofrece una visión preliminar del asunto, que si es
resuelto a favor de la cautela, permite continuar con el siguiente paso relacionado
con el análisis fáctico126.
Caso 2: Reparación directa. Conscripto herido
Supongamos que a un soldado regular accidentalmente se le dispara el arma de

dotación oficial. La bala hiere gravemente a otro soldado y como consecuencia éste
Ver: Fajardo Gómez, Mauricio. Seminario Internacional de presentación del nuevo código de
126
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. Medidas cautelares. Memorias

Consejo de Estado, 2011. p. 347
206
último pierde las extremidades inferiores. El soldado mutilado presenta demanda
y junto con ella, solicita medida cautelar positiva, consistente en que la Nación,
Ministerio de Defensa, Ejército Nacional le entregue de manera anticipada ambas
prótesis.
El esquema del argumento es el siguiente:
1. Se trata de un proceso declarativo (art. 229)

2. La cautela tiene relación directa y necesaria con las pretensiones de
la demanda (artículo 230).
3. Existe una fuente vinculante de derecho invocada en la demanda
(artículo 90, superior, etc.).
4. El precedente jurisprudencial indica que hay responsabilidad
objetiva cuando se trata de soldado regular herido por fuego
amigo.
Conclusión: La demanda está razonablemente fundada en derecho.
B. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la

titularidad del derecho invocado (art. 231-2).
Este requisito exige un argumento inductivo de tipo fáctico o probatorio el cual se

puede resumir en el siguiente esquema.
Caso 1: Reconocimiento de la “pensión gracia”.
1) El docente cumple con el requisito de la edad (50 o más años de edad).

– anexa el registro civil de nacimiento-
2) El docente ha demostrado tiempo de servicio en la docencia primaria
o bachillerato (20 años). –anexa los certificados respectivos-, y en
establecimientos educativos del orden territorial.
3) Acreditó el buen desempeño, honrado y consagrado. –anexa
certificación-
Conclusión: El demandante ha demostrado, sumariamente, la titularidad
del derecho.
Caso 2:Reparación directa, conscripto herido.
207
El esquema argumentativo será el siguiente:
1) El peticionario demostró sumariamente que se encontraba vinculado

al Ejército Nacional en calidad de soldado regular. –anexó
certificación-
2) Demostró sumariamente el daño consistente en la pérdida de las
extremidades inferiores. –Certificación de Medicina Legal-
3) Demostró sumariamente que el daño fue provocado por el disparo
accidental de un arma de dotación oficial, que estaba en manos de
otro soldado regular. -Informe del Ejército sobre los hechos-
Conclusión: El demandante ha demostrado, sumariamente, la titularidad
del derecho.
C. La apariencia de buen derecho. Argumentación.
Construidos los dos primeros argumentos que demuestran el cumplimiento de los

dos requisitos previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 231, ejusdem, el
funcionario o funcionaria judicial debe redactar una argumentación que analice en
su conjunto lo que la doctrina ha denominado apariencia de buen derecho, o fumus
boni iuris127.
En este punto el análisis se enfocará en la probabilidad de éxito de las pretensiones

de la demanda 128 . Nótese que no se trata de una mera posibilidad,
estadísticamente definida como inferior al 50%, sino de probabilidad, lo cual debe
superar dicha barrera.
La apariencia de buen derecho tendrá las mejores razones si se fundamenta en la

reiteración de sentencias en casos con supuestos fácticos y jurídicos similares. Al
contrario, si se trata de un caso insular o novedoso, el análisis sería más pesimista
respecto de la probabilidad de éxito.
Parámetros para construir el argumento central relacionado con la apariencia de

buen derecho. El esquema propuesto es el siguiente:
(i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
127 Ver: Arboleda Perdomo, Enrique. Comentarios al nuevo código de procedimiento administrativo
y de lo contencioso administrativo. 2 ed. Bogotá, Legis, 2012. p. 360.
128 Fajardo. op cit. p. 347
208
(ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la
titularidad del derecho o de los derechos invocados.
(iii) Que el precedente jurisprudencial pronostique la probabilidad de
éxito de las pretensiones, por la reiteración de los casos.
Conclusión: Cumple con el requisito general de apariencia de buen
derecho, lo cual permitirá continuar con la argumentación respecto de la
cautela solicitada.
Es insuficiente el argumento “apariencia de buen derecho”
Las razones que sustentan la apariencia de buen derecho son sugerentes de

una decisión favorable, pero son insuficientes para acceder a una medida
cautelar.
Hay que resaltar que las medidas cautelares positivas que implican anticipar
en el tiempo el disfrute de una pretensión, bajo la hipótesis de una sentencia
probablemente favorable, exigen un análisis cuidadoso de lo que la doctrina ha
denominado periculum in mora, es decir, que “el tiempo necesario para tener
razón no debe causar daño a quien tiene razón”129.
Caso 3: En un proceso dereliquidación de la asignación mensual de un

magistrado de tribunal que pretende que se le pague el 80% de la asignación
de los magistrados de las Altas Cortes, el demandante solicita medida cautelar
positiva consistente en el pago anticipado de la reliquidación por los tres años
anteriores a la demanda.
En este caso se cumplen todos los requisitos examinados hasta el momento, los
cuales se puede resumir así:
1) Se trata de un proceso declarativo (art. 229).
2) Existe una relación directa y necesaria entre las pretensiones y la solicitud

de medida cautelar (art. 230).
3) La demanda está razonablemente fundada en derecho porque el Consejo de

Estado decretó la nulidad del decreto 4040 del 2004; además el Gobierno
expidió el decreto 1102 de 2012, en el que ordena pagar el 80% de lo que por
129 Chiovenda, G., “Notas a Cass. Roma, 7 de marzo de 1921”. Giur. Civ e Comm., 1921, p. 362.
209
todo concepto devenguen anualmente los magistrados de las Altas Cortes
(art. 231-1).
4) El demandante ha probado sumariamente su vinculación con la Rama

Judicial en el cargo de magistrado desde hace más de tres años, y con ello
demuestra la titularidad del derecho.
5) La argumentación relacionada con la probabilidad de éxito de las

pretensiones es muy alta.
Aunque las premisas anteriores son sugestivas de acceder a la medida cautelar,

todo ello es insuficiente porque en el caso propuesto es obvio que no existe un
daño derivado de la mora procesal, como explicaremos a continuación.
III. DAÑO DERIVADO DE LA MORA PROCESAL
El daño derivado de la mora procesal se evidencia en un fallo tardío (periculum in

mora) y este es el argumento pilar sobre el cual se fundamenta la cautela positiva o
innominada.
El funcionario o funcionaria judicial al decidir favorablemente la petición debe

argumentar que de no otorgar el amparo, se volvería ineficaz el fallo, bajo dos
parámetros, de los cuales, al menos uno debe quedar demostrado:
Que se cause un perjuicio irremediable (literal a., numeral 4, del

artículo 231, ejusdem).
Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la

medida los efectos de la sentencia serían nugatorios (literal b.,
numeral 4, del artículo 231, ejusdem).
Para entender el concepto de “irremediable” se recomienda seguir los siguientes

parámetros130:
130Santiago, R. Carrillo. Las medidas cautelares contra el Estado en la República Argentina. Cita
Mairal, Héctor A., Control judicial de la administración. Buenos Aires, Depalma, 1984, vol. II.
http://www.tribunalcontenciosooax.gob.mx/libros/descargas/medidascautelarias/3.pdf. p.108
210
“[…]
(i) La sentencia no puede reponer las cosas al estado anterior a la ejecución del acto y
la diferencia resultante no es adecuadamente compensable en dinero.
(ii) La sentencia sí puede disponer tal reposición, pero la ejecución del acto durante
el transcurso del pleito provocará necesariamente perjuicios que no son
adecuadamente compensables con dinero.
(iii)Cuando la evaluación de los daños y perjuicios resulta tan difícil que impida
llegar a una indemnización plenamente restitutoria. […]”
Caso nº 1: Solicitud de pensión gracia.
En el caso de la solicitud de reconocimiento de “pensión gracia”, se ha de concluir

que no es evidente un perjuicio irremediable. El esquema del argumento es el
siguiente:
1. El docente se encuentra vinculado laboralmente y está recibiendo el

salario mensual.
2. El salario que recibe el docente cubre el mínimo vital.
3. Si la sentencia le es favorable los perjuicios que se causen por la tardanza
del fallo serán adecuadamente compensados con el dinero (suma
indexada) que recibirá como retroactivo.
Conclusión: El docente no demostró que de no otorgarse la medida se cause un
perjuicio irremediable. En consecuencia se negará la cautela solicitada porque
no cumple con el requisito mencionado.
En el caso propuesto será suficiente lo argumentado hasta este punto, porque si la

petición no cumple con uno de los requisitos, ello sustenta la negativa de la
medida cautelar, sin necesidad de argumentar sobre los demás requisitos.
Caso nº 2: Reparación directa, conscripto herido.
1) La sentencia no puede reponer los días de sufrimiento e

incomodidades sufridas por el soldado, los cuales podrían ser
mitigados con el apoyo de las prótesis.
2) El perjuicio que se ocasiona al peticionario por la tardanza en la
entrega de las prótesis (vida digna), no será adecuadamente
compensada con dinero.
211
Conclusión: Se ha demostrado el requisito, según el cual, de no
otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable.
En este caso nº 2, la argumentación debe seguir con el análisis del requisito de la

ponderación de intereses, descrito en el numeral 3 del artículo 231, ejusdem.
Caso nº 3: Reliquidación de la asignación salarial del magistrado.
En este caso no hay perjuicio derivado de la mora procesal. El esquema del

argumento es el siguiente:
1. El magistrado se encuentra vinculado laboralmente y está recibiendo el

salario mensual.
2. El salario que recibe el magistrado cubre el mínimo vital.
3. Si la sentencia le es favorable los perjuicios que se causen por la tardanza
del fallo serán adecuadamente compensados con dinero.
Conclusión: El magistrado no demostró que de no otorgarse la medida se cause
un perjuicio irremediable. En consecuencia se negará la cautela solicitada
porque no cumple con el requisito mencionado.
Caso nº 4: Reconocimiento de una sustitución pensional. (nuevo caso)
La conyugue sobreviviente presentó demanda, con la cual pretende el

reconocimiento y pago de la sustitución pensional de su esposo, quien en vida
recibía una pensión equivalente al salario mínimo. Solicita medida cautelar para
que se ordene el pago inmediato de las mesadas pensionales, mientras se tramita el
proceso. Acreditó sumariamente que no tiene ningún otro medio de subsistencia,
porque es una persona con 70 años de edad, y además se le ha diagnosticado una
grave enfermedad terminal.
En este caso es evidente el perjuicio derivado de la mora procesal, claro está, bajo el
supuesto de que se han superado positivamente los requisitos establecidos en las
dos fases anteriores. El esquema completo del argumento es el siguiente:
1. Se trata de un proceso declarativo (art. 229).
212
2. La medida cautelar tiene relación directa y necesaria con las pretensiones
de la demanda (art. 230).
3. La demanda está razonablemente fundada en derecho (art. 231-1).
4. La demandante ha demostrado sumariamente: a) su condición de
cónyuge; b) la cuantía de la pensión de jubilación que recibía su esposo;
c) que no tiene otro medio de subsistencia; d) la edad avanzada y e) el
diagnóstico de la enfermedad terminal (231-2).
5. El éxito de las pretensiones tiene una probabilidad muy alta porque en
casos similares se han reconocido la sustitución pensional (art. 231-1-2).
6. Existen serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los
efectos de la sentencia serían nugatorios, por la avanzada edad y la
enfermedad terminal.
Conclusión: La solicitud de medida cautelar ha cumplido con los requisitos de

procedibilidad, se ha demostrado la apariencia de buen derecho y el perjuicio
derivado de la mora procesal.
Nótese que aunque la argumentación expuesta pareciera suficiente para

acceder a la medida cautelar, aún debe cumplirse con la cuarta fase
argumentativa, esto es, la ponderación de intereses.
IV. PONDERACIÓN DE INTERESES
La redacción conflictiva del numeral 3, del artículo 231.
El numeral 3 del artículo 231, ejusdem, en la parte que nos interesa indica: "[...] que
permita concluir, mediante de un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más
gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla [...]".
Algunos autores sostienen que es impropio hablar de ponderación de intereses en

el caso de las medidas cautelares, porque allí se decide sobre derechos131.
García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. 3ed., Madrid, Thomson-
131
Civitas, 2004. p. 353. Citado también por el Consejero Enrique José Arboleda en el “Comentarios al
nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”. 2ed., Bogotá,
Legis, 2012. p. 361
213
En consecuencia advertimos que nuestro propósito es el de ofrecer al lector un
conjunto de guías básicas para la argumentación o sustentación de la decisión
judicial relacionada con las medidas cautelares, sin cuestionar la redacción del
artículo 231, ejusdem.
Ahora bien, múltiples autores y estudios especializados han precisado que la

ponderación es el tercer mandato de la proporcionalidad. Así:
Principio de proporcionalidad:
1. Mandato de adecuación. Lo cual implica que la medida ha de ser

un medio útil y apto para la consecución del objetivo perseguido.
2. Mandato de necesidad. En el juicio de proporcionalidad se debe
verificar que no exista otro medio igualmente eficaz y menos
limitativo.
3. Mandato de proporcionalidad en sentido estricto. La
ponderación. Se entiende por tal, la ventaja derivada a favor de la
protección de un principio, un derecho o un interés, compensa los
perjuicios causados en el derecho que se limita132.
La ponderación no es sólo un método jurídico, es una forma de decidir aplicable a

casi todos los ámbitos de la vida práctica. Cuando se utiliza como método jurídico
el principal argumento para resolver los problemas de ponderación, se sintetiza en
el loci: “cuando mayor sea el grado de perjuicio a uno de los principios en conflicto,
mayor ha de ser la importancia del cumplimiento de su contrario”.133
Es interesante advertir que jurídicamente se ponderan principios, derechos, valores

o intereses protegidos o amparados en el ordenamiento. Los hechos o
circunstancias ni se ponderan, ni pueden ponderarse. Los hechos o circunstancias
fácticas, se pueden utilizar como premisas para dar prevalencia a un derecho o a
un interés sobre otro134.
Recalcamos que en un juicio de ponderación todas las circunstancias pueden ser

potencialmente relevantes135, por ello no es posible elaborar un modelo definitivo y
132Rodríguez de Santiago, José María. La ponderación de bienes e intereses en el derecho

administrativo. Marcial Pons, Barcelona 2000, p. 105.
133 Rodríguez de Santiago. Ob. cit. p. 29.
134Rodríguez de Santiago. Ob. cit. p. 134.
135 Rodríguez. Ob. cit. p. 139.
214
autosuficiente. Cada caso habrá de resolverse bajo las circunstancias concretas,
razón por la cual sólo podremos ofrecer unas indicaciones generales.
La ponderación como procedimiento es una forma o método de argumentación

que en lo jurídico, implica tres momentos:
1) Identificación de los principios, valores, derechos e intereses en posible

conflicto.
2) Que se les atribuya el peso o importancia que les corresponda, conforme
a las circunstancias del caso.
3) Que se decida sobre la prevalencia de uno de ellos sobre el otro u otros.136
Veamos en detalle cada uno de estos momentos bajo el marco constitucional y el

legal previsto en el artículo 231, ejusdem.
1) Identificación de los intereses en conflicto.
El artículo 231 pluricitado nos indica que los intereses en conflicto susceptibles de
ponderar para decidir una solicitud de medida cautelar, son:
(i) El interés que tiene el demandante de una tutela judicial efectiva, se

manifiesta en la solicitud de una medida cautelar que tiene por objeto
un derecho subjetivo, y en algunas oportunidades un derecho
fundamental, como veremos más adelante.
(ii) El interés público, el cual se materializa en una acción u omisión de la

administración que se presume tiene como horizonte dicho interés.
En algunos casos dicho interés público puede contener uno o varios
derechos fundamentales, lo cual obligaría a una estricta ponderación.
Cabe advertir que estos dos intereses no siempre están en colisión o conflicto,
porque bajo determinadas circunstancias pueden confluir o concordar, como
veremos con casos concretos.
2) Atribución de peso o importancia que les corresponda y decisión de

prevalencia.
136 Rodríguez de Santiago. Ob. cit. p. 48.
215
Para abreviar analizaremos los dos últimos pasos de manera simultánea, porque la
atribución de peso está definida, prima facie, por mandato constitucional y de allí
que la decisión de prevalencia es una consecuencia ineludible de lo primero.
1) Si la medida cautelar tiene por objeto la protección de un derecho subjetivo.

En este caso el modelo será el de concordancia práctica.
En efecto, el artículo 1º de la Constitución Política indica que la “prevalencia del

interés general” es principio fundante del Estado de Derecho, de lo cual se
concluye que los derechos subjetivos deben retroceder en frente de aquellos137.
Bajo el marco constitucional señalado, el reto argumentativo del numeral 3 del

artículo 231, ejusdem, radica en que no se trata de un juicio de simple ponderación
(límite negativo) en el cual uno de los intereses retrocede ante la importancia de
realización del otro. La propuesta legislativa tiene un plus que hace más compleja
la ponderación porque exige el principio de concordancia práctica, en el cualel punto
de equilibrio es aquel, en el que ambos intereses alcanzan el grado de realización
óptima138.
Así las cosas, si la medida cautelar se materializa en un derecho subjetivo, éste

último, en ningún caso, por mandato constitucional puede tener mayor peso
respecto del interés público. En consecuencia sólo es posible acceder a la solicitud
de medida cautelar si y solo si, en las circunstancias concretas, ambos intereses
alcanzan el grado de realización óptima.
En el anterior orden de ideas, sólo es admisible la ponderación bajo el principio de

concordancia práctica, porque al amparo de ésta última ambos intereses logran la
realización óptima, el cual podríamos sintetizar en la expresión popular: “gana-
gana”
Veamos un caso de concordancia práctica para mejor ilustración del tema.
Caso nº 5: Reparación directa por obra pública. Aplicación del modelo de

concordancia práctica previsto en el art. 231-3 CPACA.
Supongamos que se ha presentado demanda cuyo medio de control es una

reparación directa, en la cual se reclama la indemnización de los perjuicios
137 Arboleda Perdomo, Enrique. Ob. cit. p. 362.

138 Rodríguez. Ob. cit. Dice: “Pero el equilibrio óptimo es, en todo caso, ponderado”. p. 29
216
ocasionados por una obra pública, imputable a un Municipio. Alega el
demandante que dicha obra además de ocasionar daño antijurídico a su predio, ha
contaminado de manera significativa una fuente de agua potable, que no sólo es
útil y necesaria para el demandante, sino que también lo es para los habitantes de
un caserío cercano. El demandante solicitó como medida cautelar la suspensión de
la obra pública mientras se adoptan los correctivos necesarios para evitar la
contaminación de la fuente.
Para centrarnos en el juicio de ponderación damos por supuesto que se han

cumplido los requisitos de las fases I, II y III; en consecuencia es pertinente
construir la argumentación prevista en el numeral 3 del artículo 231, ejusdem, o
fase IV, que se refiere a la ponderación.
El esquema del argumento de ponderación será el siguiente:
1) Se ha demostrado la relación de causalidad entre la obra pública y la

contaminación de la fuente de agua. –documentos provenientes de la
autoridad ambiental-
2) Se ha demostrado que la población del caserío se está perjudicando
gravemente por la contaminación de la fuente de agua. –certificaciones
de las autoridades de salud pública-.
3) El interés público resulta gravemente afectado si no se suspende la obra
pública contaminante.
4) Si se accede a la medida cautelar se alcanza el grado de realización
óptima del derecho a la tutela judicial efectiva y del interés público.
Conclusión: Se concede la medida cautelar solicitada, se suspende la obra

pública mientras se adoptan los correctivos necesarios, etc.
Obsérvese que al dar aplicación al principio de la concordancia práctica, tal y como

lo exige el numeral 3 del artículo 231, ejusdem, no es necesario hacer un análisis de
adecuación y de necesidad de la medida (etapas de la estricta ponderación),
porque el análisis de realización óptima subsume los anteriores.
En resumen:
Si la cautela tiene por objeto la protección de un derecho subjetivo, sólo es posible

acceder a la petición si y sólo si el “interés público” tiene un grado de realización
óptima (gana-gana).
217
Consecuencia de lo anterior: La cautela se negará si el interés público pierde o
retrocede (gana-pierde). Aún más, también se negará en aquellos casos en los
cualesse reduce a cero las consecuencias respecto del interés público. Veamos un
cuadro resumen:
Interés público Medida cautelar que tiene por Decisión judicial

objeto un derecho subjetivo.
Gana Gana Accede cautela
Pierde Gana Niega cautela
Neutro Gana Niega cautela
2) Si la solicitud de medida cautelar tiene por objeto la protección de un derecho

fundamental. Lo llamaremos: modelo prima facie, constitucional.
Es probable que en algunos casos la solicitud de medida cautelar busque la

protección de un derecho fundamental, y sin embargo no sea posible satisfacer el
principio de concordancia práctica entre los intereses que han de ponderarse,
porque el interés público no resultaría gravemente afectado si se niega la cautela, o
la medida cautelar puede ser neutra respecto del interés público, incluso podría ser
beneficiado en algún grado.
El artículo 5º de la Constitución Política reconoce, sin discriminación alguna, la

primacía de los derechos inalienables de las personas, lo cual significa que cuando
el interés de una tutela judicial efectiva tiene por objeto un derecho fundamental,
éste no puede sacrificare en aras del interés público, incluso si éste último es el
“interés concreto en juego”139.
De lo anterior se concluye que si la solicitud de medida cautelar busca proteger un

derecho fundamental, prima facie, no es necesario atribuirle peso a los principios o
derechos ponderados, porque constitucionalmente ya se ha asignado la máxima
prevalencia a los derechos inalienables de las personas. La situación será distinta
si el interés público tiene el plus de uno o varios derechos fundamentales, lo cual
nos llevaría a un modelo de estricta ponderación que más adelante analizaremos.
El cuadro resumen de las ponderaciones posibles en el modelo prima facie:
Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al nuevo código de procedimiento

139
administrativo y de lo contencioso administrativo. 2ed. Legis, Bogotá, 2012. p. 362
218
Interés público. Cautela que tiene por objeto Decisión judicial
un derecho fundamental.
Gana Gana Accede cautela
Pierde Gana Accede cautela
Neutro Gana Accede cautela
Bajo estas circunstancias, cuando la medida cautelar tiene por objeto la protección
de un derecho fundamental, es necesario hacer el juicio de proporcionalidad
completo. Veamos el resumen:
Principio de proporcionalidad Medida cautelar
Mandato de adecuación. Debe ser útil y apta para proteger el

derecho fundamental.
Mandato de necesidad. Verificar que no exista otro medio
igualmente eficaz y menos limitativo
del interés público.
Mandato de proporcionalidad en Si se cumplen satisfactoriamente los
sentido estricto. mandatos de adecuación y necesidad,
La ponderación entre derecho prevalecen los derechos
fundamental y el interés público fundamentales, aunque tenga que
retroceder el interés público (art. 5º,
Constitución Política).
Análisis de los casos números 2 y 4:
En el caso del conscripto herido (número 2) hemos sostenido que reúne los
requisitos previstos en las tres primeras fases argumentativas. Sin embargo,
cuando tratamos de aplicar el juicio de concordancia práctica la conclusión es
deplorable, porque entregar anticipadamente las prótesis, ni beneficia, ni afecta de
manera gravosa el interés público. En consecuencia, no es posible un punto de
equilibrio o encuentro exigible para la realización óptima de los dos intereses (art.
231-3).
Lo mismo puede afirmarse del caso de la sustitución pensional (número 4) en el

cualson inductivamente fuertes los argumentos que demuestran el cumplimiento
de los requisitos fumus boni iuris y periculum in mora, sin embargo, al aplicar la
ponderación tal y como lo exige la norma pluricitada, la conclusión sería la de
219
negar la medida cautelar pese a que las circunstancias del caso son obviamente
dramáticas, puesto que no se dispondría de un argumento, según el cual, de no
otorgarse la medida ello resultaría más gravoso para el interés público.
El resultado es completamente diferente si hacemos el juicio de ponderación bajo

los postulados constitucionales previstos en el artículo 5º.
El esquema argumentativo desde el marco constitucional, modelo prima facie, en

casos como los anteriores es el siguiente140:
(i) La medida cautelar es útil y apta para proteger el derecho fundamental

(v. gr. vida digna, mínimo vital).
(ii) No existe otro medio igualmente eficaz.
(iii) El artículo 5º de la Constitución Política consagra la primacía de los
derechos fundamentales.
(iv) La medida cautelar tiene por objeto la protección de un derecho
fundamental (vida digna o mínimo vital, etc.)
(v) Los derechos fundamentales no pueden sacrificarse en aras del interés
público.
Conclusión: Se decreta la medida cautelar consistente en:

• caso nº 2: entrega de las prótesis al conscripto para garantizar la
vida digna.
• caso nº 4: pago de las mesadas pensionales para garantizar el
mínimo vital.
3) Cuando la medida cautelar tiene por objeto un derecho fundamental y el

interés público también tienen un plus iusfundamental. Lo llamaremos: modelo
de estricta ponderación.
Los dos modelos analizados en los párrafos anteriores son insuficientes para
resolver los casos genuinamente difíciles o trágicos, en donde cualquiera que fuere
la decisión judicial, ella causará un daño.
Por ello es oportuno resaltar la existencia de un último modelo de estricta

ponderación, que será útil en aquellos casos que impliquen un dilema para el juez
140Suponemos en el caso que se han cumplido plenamente con los demás requisitos previstos en el
220
o jueza al decidir la medida cautelar, porque deberá aplicar la ley de ponderación,
según la cual, “cuando mayor es el grado de la no satisfacción o de afectación de
uno de los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del
otro”141.
Antes de decidir si es aplicable el modelo de estricta ponderación, se debe precisar

si efectivamente la solicitud de medida cautelar implica la colisión entre derechos
fundamentales o principios, los cuales no pueden resolverse bajo el principio de
concordancia práctica, es decir, que la decisión judicial necesariamente afectará un
derecho fundamental o principio que deberá retroceder ante el otro.
Constatada la colisión entre principios, derechos fundamentales o intereses, el

siguiente análisis se relaciona con el mandato de adecuación, según el cual, la
medida cautelar debe ser útil y apta para proteger el derecho fundamental o
principio que prevalecerá en la decisión judicial. Por último, deberá hacerse el
análisis del mandato de necesidad, es decir, verificar que no exista otro medio
igualmente eficaz y menos limitativo del interés público.
Si se superan satisfactoriamente los análisis indicados, se procede a darle

aplicación a la ley de ponderación, la cual se recomienda seguir en tres pasos.
Veamos:
1. Definir el grado de la no satisfacción o de afectación de uno de los derechos

fundamentales o principios.
2. Definir la importancia de la satisfacción del derecho fundamental o principio
que juega en sentido contrario.
3. Definir si la importancia de la satisfacción del derecho fundamental o
principio contrario justifica la afectación o la no satisfacción del otro142.
Por su parte Carlos Bernal Pulido sostiene que los dos primeros pasos son
análogos, y podría resumirse en lo siguiente: Mientras que un principio o derecho
fundamental se afecta de manera negativa, el segundo se afecta de manera
positiva143.
141 Alexy, ob. cit. p. 161.

142 Alexy, Robert. Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales. Revista española de Derecho
constitucional, nº 66, 2002, p. 32. Citado por Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos. Bogotá,
Universidad Externado, 2005. p. 99
143 Bernal Pulido, ob. cit., p. 99.
221
Por otro lado, en el último paso, una de las variables es el peso abstracto, “[…] que se
funda en el reconocimiento de que, a pesar de que a veces los principios que entran en
colisión tengan la misma jerarquía en razón de la fuente del derecho en que aparecen –por
ejemplo, dos derechos fundamentales que están en la Constitución tienen la misma
jerarquía normativa-, en ocasiones uno de ellos puede tener una mayor importancia en
abstracto, de acuerdo con la concepción de los valores predominantes en la sociedad […]”144
Veamos un caso de medida cautelar en donde sea pertinente aplicar el modelo de

estricta ponderación, porque la medida cautelar solicitada tiene por objeto la
protección de un derecho fundamental, y pese a ello, no prevalece sobre el interés
público 145 , porque éste último también involucra uno o varios derechos
fundamentales.
Caso nº 6. Tótem indígena vs. derecho a la vida.
Supongamos que un talud gravemente desestabilizado por el invierno amenaza la

vida de las personas que habitan al pie del mismo. En consecuencia el municipio
ordenó la obra pública correspondiente. Los estudios de ingeniería indican que
para estabilizar el talud necesariamente debe removerse gran parte de un
cementerio indígena, el cual tiene especial relevancia religiosa porque allí hay un
Tótem ancestral. El gobernador indígena presentó demanda de reparación directa
y solicitó como medida cautelar la suspensión inmediata de la obra pública, para
ello argumentó que se afectaba gravemente la libertad de cultos (art. 19, superior).
Al descorrer el traslado el municipio arguyó y probó con estudios técnicos, que el
deslizamiento era inminente y por tanto inaplazable la remoción del cementerio
indígena.
Para centrarnos en el juicio de ponderación damos por supuesto que se han

cumplido los requisitos de las fases I, II y III; en consecuencia es pertinente
construir la argumentación prevista en el numeral 3 del artículo 231, ejusdem, o
fase IV.
El esquema de argumentación que se propone es el siguiente:
1. Análisis preliminar.
144 Bernal Pulido, ob. cit., p. 100.

145 En este caso no es aplicable el modelo prima facie constitucional analizado párrafos antes.
222
Se constata que hay una colisión de derechos fundamentales. Por un lado el
derecho fundamental a la vida de las personas que viven al pie del talud, que
involucra el interés colectivo, y por el otro, el derecho a la libertad de cultos
de la comunidad indígena, que busca proteger el derecho a una tutela
judicial efectiva.
No es posible la realización de ambos derechos fundamentales en aplicación

del principio de concordancia práctica, porque la decisión es binaria y
disyuntiva, se afecta el cementerio indígena, o no se afecta.
Mandato de adecuación: La medida cautelar solicitada es útil y apta para

proteger el derecho a una tutela judicial efectiva que tiene por objeto el
derecho fundamental invocado, esto es, la libertad de cultos, en la medida
que la suspensión de la obra pública impediría la remoción del cementerio y
del tótem indígena.
Mandato de necesidad. No existe otro medio igualmente eficaz y menos

limitativo del interés público, porque la única e imperiosa medida es la
suspensión de la obra pública para evitar la afectación del cementerio
indígena y particularmente del tótem. Nadie podría argüir el traslado del
cementerio o del tótem porque está íntimamente ligado al sitio ancestral que
consideran sagrado146.
2. Pasos en la aplicación de la ley de la ponderación
Primer paso: Definir el grado de la no satisfacción o de afectación de uno de los

derechos fundamentales o principios.
Se concluye que la obra pública sí afecta el derecho fundamental de libertad de

culto (art. 19, superior), porque al removerse el cementerio y el tótem indígena, se
destruye uno de los elementos rituales más importantes de su culto.
Segundo paso: Definir la importancia de la satisfacción del derecho fundamental o

principio que juega en sentido contrario.
A nadie se le ocurre proponer como parte de solución del conflicto del medio oriente el traslado
146
de la ciudad de Jerusalén.
223
Del otro lado, el interés público que en el caso concreto contempla el derecho
fundamental a la vida, resultaría gravemente afectado si se suspende la obra
pública de estabilización del talud.
Tercer paso: Definir si la importancia de la satisfacción del derecho fundamental o

principio contrario justifica la afectación o la no satisfacción del otro.
El peso abstracto del derecho fundamental a la vida en la cultura occidental tiene

un mayor valor que el de la libertad de culto. Por tanto, la satisfacción del derecho
fundamental a la vida, justifica la afectación del derecho fundamental a la libertad
de culto que invoca la comunidad indígena.
Conclusión: Se niega la medida cautelar solicitada.
RESUMEN:
Para decidir una medida cautelar el juez debe seguir las siguientes fases:
Fase I. Estudio de los requisito de procedibilidad.
La medida cautelar debesolicitarse en un proceso declarativo (art. 229), además

debeexistir una relación directa y necesaria con las pretensiones (art. 230). Si se
cumplen los dos requisitos puede seguir con la Fase II.
Fase II. Estudio sobre la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris).
Debe constatarse si el demandante presentó una petición de medida

razonablemente fundada en derecho (art. 231-1). Así mismo si aportó prueba
sumaria de la titularidad del derecho (art. 231-2). Con fundamento en lo anterior
hace un pronóstico de éxito de las pretensiones. Si se trata de un caso aislado, las
probabilidades de éxito son inferiores al 50%, por tanto, se niega la cautela. Si
existe precedente jurisprudencial aplicable al caso, la probabilidades de éxito
supera el 50% y así podrá seguir con la Fase III.
Fase III. Daño derivado de la mora procesal (periculum in mora)
Debe constatarse la existencia de uno de los siguientes requisitos: 1) Perjuicio

irremediable (literal a. 231-4), o, efectos nugatorios de la sentencia (literal b. 231-4).
Si se cumple con uno de ellos, puede seguir con la Fase IV.
224
Fase IV. Ponderación de intereses.
Cumplidas satisfactoriamente las fases anteriores se llega a la Fase IV la cual tiene

tres modelos diferentes de aplicación:
• Modelo del principio de concordancia.

• Modelo prima facieconstitucional.
• Modelo de estricta ponderación.
Modelo del principio de concordancia.
Este modelo se aplica cuando la solicitud de medida cautelar tiene por objeto un
derecho subjetivo. Así al contraponerlo con el interés público, el artículo 231
precisa: “[…] que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar
que concederla […]”. Lo anterior significa que debe darse aplicación al principio de
concordancia práctica, es decir, que la mayor realización del interés público,
coincide con la realización del derecho subjetivo objeto de la medida cautelar. Por
tanto, ambos derechos ganan-ganan.
Modelo prima facie constitucional.
Este modelo se aplica si el objeto de la medida cautelar es un derecho fundamental.

En ese caso, primero se hace un análisis del mandato de adecuación (si la medida
cautelar es útil y apta); luego un análisis de necesidad, esto es, si no existe otro
medio o medida con igual eficacia. Si se concluye que la solicitud de medida
cautelar es útil, apta y única en el caso concreto, entonces prevalece el derecho
fundamental y debe retroceder el interés público.
Modelo de estricta ponderación.
Este modelo se aplica cuando la solicitud de la medida cautelar tiene como objeto
un derecho fundamental, y por otro lado, el interés público en el caso concreto,
también está protegiendo uno o varios derechos fundamentales. En esos casos, se
aplica la estricta ponderación, es decir, en donde uno de los derechos
fundamentales debe retroceder ante la importancia del otro.
Veamos los gráficos que ilustran las cuatro fases y los tres modelos que se pueden
aplicar en la última de ellas.
225
226
227
228
229
230
231
Ap. Actividades pedagógicas.
CASO: El contrato caducado:147
Medio de control: Controversias contractuales

Demandante: Sociedad contratos & contratos
Demandada: Empresa de Servicios Públicos.
Se trata de la nulidad del acto administrativo mediante el cual se declaró la

caducidad de un contrato de obra y se ordenó hacer efectivo el seguro de
cumplimiento.
El contratista llevaba ejecutado el 95 % de la obra y había expirado el plazo del

contrato. La Administración le adeudaba el 65% del valor de la obra realizada y
facturada. La caducidad tuvo su origen en el incumplimiento de unos plazos
parciales para la ejecución de unas actividades determinadas en el contrato.
Pretensiones.
Primero: Se declare la nulidad del acto por medio del cual se decretó la
caducidad del contrato celebrado entre las partes.
Segundo: Se deje sin efecto dicho acto administrativo y se reconozcan los

perjuicios sufridos con el acto ilegal, los cuales ascienden a tres millones de
pesos ($3.000.000,oo).
Estado procesal: audiencia inicial
A la Audiencia inicial concurren el apoderado del contratista; el apoderado de la

entidad demandada; el Ministerio Público y el apoderado de la compañía de
seguros, vinculado al proceso conforme al numeral 3 del artículo 171 de la Ley
1437.
Este caso fue propuesto por el colectivo de magistrados, magistradas y jueces en la primera mesa
147
de estudio realizada por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
232
En dicha audiencia el apoderado de la parte demandante solicita que se
decreten las siguientes medidas cautelares:
Se restablezcan las cosas a la situación anterior a la expedición del acto acusado,

permitiendo al contratista seguir ejecutando el objeto contractual y contratando
con otras entidades públicas.
Además, se ordene el pago inmediato de la suma adeudada por concepto de

obra ejecutada, facturada y no pagada, la cual corresponde a un sesenta y cinco
por ciento (65%) de la obra realizada.
La compañía de Seguros, por su parte, solicita la suspensión provisional de los

efectos del acto administrativo que declara la caducidad del contrato.
Suponga que obran en el expediente el contrato y todos los documentos que

acreditan los supuestos fácticos del caso.
Actividad del discente: Construya la argumentación que considere necesaria

para acceder o negar las medidas cautelares solicitadas.
CASO: La ola invernal.148
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Resumen del caso: Decomiso de telas cuya descripción no corresponde a la
declaración de importación.
Demandante: MultiShop s.a.
Demandado: DIAN
Pretensiones: nulidad de los actos mediante los cuales se dispuso el decomiso y

devolución de las telas o indemnización (en caso de que no sea posible devolver la
mercancía).
Estado procesal: audiencia inicial
148Caso fue propuesto por el colectivo de magistrados, magistradas y jueces en la primera mesa de
estudio realizada por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
233
Se trata de la demanda de los actos por medio de los cuales se dispuso el decomiso
de unas telas, pues la DIAN consideró, con base en el dictamen de su laboratorio
técnico, que la mercancía no correspondía a lo consignado en la declaración de
importación, porque las telas aprehendidas tienen una composición distinta a la
declarada.
Argumentos de la demandante MultiShop S.A.
Solicitó como medida cautelar la devolución inmediata de las mercancías.
Sostiene que se encuentran de por medio los derechos colectivos consistentes en la

protección de las personas habitantes de las riberas del río Magdalena, quienes se
verían afectadas por la falta de jarillones para cuya construcción se requieren las
telas importadas.
Aportó como prueba el contrato por medio del cual se compromete a proveerle a la
Cruz Roja el material para la elaboración de los sacos de arena.
Alega en su favor que hay buena fe por parte del comprador puesto que éste
adquirió las mercancías del importador.
Aportó el dictamen realizado por la Universidad Nacional de Colombia el cual

concluye que la mercancía sí correspondía a lo consignado en la declaración de
importación. Las telas aprehendidas tienen la misma composición de la
declarada.
Aspectos relevantes del contrato.
La Cruz Roja colombiana firmó el contrato previendo la ola invernal.

La Cruz Roja colombiana ya hizo un anticipo del 50% a MultiShop S.A., dada la
necesidad que tiene de contar con dicha materia textil.
La Cruz Roja no cuenta con más recursos para adquirir las telas a otro proveedor.
Adquirir a otro proveedor implicaría tiempos (licitación privada) que no
corresponde con la urgencia.
Suponga que todos los supuestos fácticos están debidamente acreditados en el
expediente al momento de decidir la solicitud de medida cautelar.
Actividades del discente: Construya la argumentación que considere necesaria

para acceder o negar las medidas cautelares solicitadas.
234
¿LA SUSPENSIÓN ES LA ÚNICA MEDIDA
CAUTELAR APLICABLE EN RELACIÓN CON LOS
Unidad 7 ACTOS ADMINISTRATIVOS?
Luis Manuel Lasso Lozano

MagistradoTribunal Administrativo de
Cundinamarca
Oe Objetivos específicos de la unidad.

• Identificar y relacionar las medidas cautelares
suspensivas del acto administrativo.
• Relacionar las medidas cautelares de suspensión con
las positivas, cuando se demanda actos
administrativos.
235
¿La suspensión provisional es la única medida cautelar aplicable en relación con
los actos administrativos?
Planteamiento del problema
El artículo 231 de la ley 1437 de 2011 regula en forma diferenciada la medida de

suspensión provisional y las demás medidas cautelares que pueden adoptarse en
los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
El inciso 1o de dicho artículo indica: "Cuando se pretenda la nulidad de un acto

administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá (...)"; y a
renglón seguido la norma indica cuáles son los requisitos para que el juez acceda a
la cautela mencionada, a saber, 1) "la violación de las disposiciones invocadas en la
demanda"; y 2) prueba sumaria sobre la existencia del derecho invocado y de los
perjuicios, cuando se pretenda el restablecimiento del derecho y el pago de los
últimos.
El inciso 2 del mismo artículo dice que "En los demás casos, las medidas cautelares
serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: (...)" (subrayado
fuera de texto).
De la norma anterior se puede concluir que el propósito de los redactores del

código es que la suspensión provisional sea la única medida cautelar aplicable en
el caso de los actos administrativos. Sólo así puede entenderse el por qué de la
expresión "En los demás casos (...)", puesto que con ello se quiere aludir a las
actuaciones materiales de la administración: omisiones, hechos y operaciones
administrativas.
Esta línea de interpretación también corresponde a quienes consideran que la

consagración constitucional de la suspensión provisional, en el artículo 238 de la
Carta, añade un motivo para sostener su improcedencia frente a los actos
administrativos.
Dispone el artículo 238:
236
"Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender
provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los
efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación
judicial.".
Elevar a rango constitucional dicha medida cautelar, se estima, tuvo como

propósito destacar su importancia dentro del derecho colombiano y, al propio
tiempo, mantener los contornos básicos de la institución debido a la vocación de
permanencia de las normas constitucionales. Esa intención implicaría, entonces,
que la única cautela aplicable a los actos administrativos es la suspensión
provisional de sus efectos.
Con todo, resulta ilustrativo para el debate mencionar que la intención de quienes
propusieron elevar a rango constitucional la suspensión provisional de los actos
administrativos no fue la de excluir para estos la procedencia de las medidas
positivas (esto es, las distintas a la suspensión provisional) como tampoco la de
considerar que respecto de los actos era posible la adopción de medidas positivas.
En verdad, para la época en que se expidió la Constitución de 1991 apenas se
estaba dando desarrollo pretoriano a dicha institución en el derecho comparado
iberoamericano149 por lo que era improbable que en la intención del constituyente
estuviera el ánimo de excluir o de incluir tales medidas con motivo de la elevación
a canon constitucional de la suspensión provisional.
Examinado el proyecto150 de lo que a la postre sería el artículo 238 de la Carta, al

igual que los debates que frente al mismo se surtieron, se observa que el interés de
los constituyentes fue el de consagrar en la Constitución una figura tradicional en
el derecho administrativo colombiano en la perspectiva de proteger los derechos
subjetivos, línea que animó a la generalidad del cuerpo colegiado, y, también, la de
evitar para la administración una carga gravosa derivada de una condena por los
perjuicios que cause un acto ilegal.
149
La obra “La batalla por las medidas cautelares” del profesor Eduardo García de
Enterría, representativa de los estudios sobre la materia, alcanzó su primera edición en
1992, recogiendo decisiones judiciales españolas que datan del año de 1990, las
primeras.
150
Proyecto presentado por el Constituyente doctor Juan Carlos Esguerra Portocarrero el
8 de marzo de 1991, No. Topográfico 350.986. E72P, colección de la Biblioteca Luis
Ángel Arango.
237
Las medidas cautelares positivas en relación con los actos administrativos en el
derecho comparado
Un recorrido por el derecho comparado permite advertir que hay una tendencia
marcada en el sentido de que el derecho administrativo avanza hacia el diseño de
dispositivos legales que permitan la adopción de medidas cautelares de carácter
positivo en relación con los actos administrativos, es decir, medidas que van más
allá de la mera suspensión provisional de sus efectos.
Según CARMONA TINOCO151 el derecho español contempla en relación con los

actos administrativos dos tipos de medidas: "(...) dependiendo, de la naturaleza
positiva o negativa del acto administrativo: 1) Medidas cautelares de carácter
positivo (acto administrativo negativo): aquellas donde la medida cautelar exige
una acción que evite perjuicios al demandado. 2) Medidas cautelares de carácter
negativo (acto administrativo positivo): éstas se denominan como la "suspensión"
de la ejecución del acto reclamado o como la suspensión de los efectos de la
disposición de carácter general; es decir, exigen una omisión que evite perjuicios al
demandado.".
La exposición de motivos de la Ley de la jurisdicción de lo contencioso

administrativo española, ley 29 de 1998152, es aún más clara en la intención de la
reforma legal: "(...) teniendo en cuenta la experiencia de los últimos años y la
mayor amplitud que hoy tiene el objeto del recurso contencioso - administrativo, la
suspensión de la disposición o acto recurrido no puede constituir ya la única
medida cautelar posible. La ley introduce en consecuencia la posibilidad de
adoptar cualquier medida cautelar, incluso las de carácter positivo. No existen
para ello especiales restricciones, dado el fundamento común a todas las medidas
cautelares.".
La legislación mexicana contempla esa misma facultad. Según Carmona Tinoco153

"El artículo 26 es el fundamento para el otorgamiento de medidas cautelares con
efectos restitutorios o positivas, como se les denomina en la ley. Dicha atribución
corresponde a la Sala Regional exclusivamente, entre otros casos, cuando se esté
151
CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “Algunas notas comparativas entre las medidas
cautelares en el derecho administrativo español y mexicano.”. p. 30, en la publicación “Las
medidas cautelares en el proceso administrativo en Iberoamérica, Asociación de
Magistrados de Tribunales Contencioso Administrativos en los Estados Unidos
Mexicanos, México 2009, tomado el 04.11.2012 de la página electrónica
www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2391/4.pdf
152BOE, No. 167, martes 14 de julio de 1998.
153
CARMONA TINOCO, op. Cit, p. 71
238
frente a situaciones jurídicas duraderas y se produzcan daños sustanciales al actor,
o una lesión importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del
tiempo. (...).".
La Ley federal de procedimiento contencioso administrativo de México, publicada

en el Diario Oficial de la Federación el 1 de diciembre de 2005, conforme al texto
vigente que incluye la reforma introducida el 28 de enero de 2011, dispuso en el
artículo 24: "Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, podrán
decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situación de
hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio
sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause
perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público. (...).".
Este entendimiento, es decir, que las medidas cautelares positivas proceden en el

sistema mexicano respecto de los actos administrativos se refuerza por lo
preceptuado en el artículo 26 de la misma ley según el cual "La Sala Regional
podrá decretar medidas cautelares positivas, cuando tratándose de situaciones
jurídicas duraderas, se produzcan daños sustanciales al actor (...).". Las "situaciones
jurídicas" a las que se alude sólo podrían comprender la actuación administrativa
en curso o el acto administrativo, no los hechos de la administración.
Igualmente el sistema argentino, según lo refiere Carrillo R. Santiago154 permite la

aplicación de medidas cautelares positivas respecto de los actos administrativos,
acudiendo para ello a las normas del Código Procesal de ese país, no a las de la ley
19.549, de lo contencioso administrativo. Cuando dicho autor distingue entre las
medidas innovativas y no innovativas que pueden decretarse con respecto a los
actos administrativos anota: "Ahora bien, si se ordena cautelarmente la suspensión
del acto que removió al actor de su cargo y se ordena a la administración su
reincorporación durante el trámite del proceso, con lo cual el agente reanuda sus
tareas. Estamos ante una medida innovativa.".
La tendencia en el derecho administrativo comparado se caracteriza por la

concesión de facultades al juez administrativo para dictar medidas cautelares
positivas frente a los actos administrativos. Sin embargo esa posibilidad no aparece
154
CARRILLO, Santiago R. “Medidas cautelaes contra el Estado en la República
Argentina”, p. 106, en la publicación “Las medidas cautelares en el proceso administrativo
en Iberoamérica”, Asociación de Magistrados de Tribunales Contencioso Administrativos
en los Estados Unidos Mexicanos, México 2009, tomado el 04.11.2012 de la página
electrónica www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/descargas/medidas cautelarias/3.pdf
239
de manera clara en los términos en que quedó redactado el artículo 231 del nuevo
código (ley 1437).
Los problemas que plantea el artículo 231 de la ley 1437
La primera crítica que puede formularse en relación con el artículo 231 de la ley
1437 es lo que para muchos puede llegar a constituir su principal virtud: la
desaparición de la fórmula “manifiesta infracción”, como requisito para decretar la
suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.
Según la doctora Correa Palacio 155 : “(…) el mismo juez apenas dispone como
medida cautelar de la suspensión provisional de los efectos de los actos
administrativos ante la ostensible vulneración de la norma superior por parte del
acto administrativo, medida casi inocua debido al rigor con el que la
jurisprudencia ha entendido el requisito de ostensible o manifiesta ilegalidad.”.
Si bien resulta válido el cuestionamiento con respecto a las contadas ocasiones en

que la jurisprudencia reconoció la "manifiesta infracción" como fundamento para
declarar la suspensión provisional, tal línea de análisis no estaba del todo
desencaminada respecto de las exigencias propias de la teoría del acto
administrativo. Si este, el acto administrativo, se encuentra revestido de una
presunción de legalidad resulta válido sostener que la exigencia del artículo 152
del Decreto 01 de 1984, la "manifiesta infracción", era adecuada frente a la
trascendencia de la medida cautelar por adoptar: sólo el notorio quebrantamiento
de la legalidad justificaba la suspensión del acto. De lo contrario la "sentencia
anticipada" (como en ocasiones se llamó coloquialmente al auto por el cual se
decretaba la suspensión provisional) tendría exactamente los mismos presupuestos
de la sentencia de fondo: la infracción de una norma superior.
O visto en sentido contrario, la expresión "manifiesta infracción" también guardaba

lógica con la presunción de legalidad del acto. Me refiero a los casos en los cuales
se negaba la suspensión provisional, pero en la sentencia se declaraba la nulidad
del acto. Tal decisión era perfectamente congruente puesto que en el examen
previo sólo se auscultaba el vicio evidente. En tanto en la sentencia el estudio de
legalidad era exhaustivo y, por ello, pese a haberse negado la medida provisional
155
CORREA PALACIO, Ruth Stella, “Fundamentos de la reforma del libro segundo del
Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
publicado en las memorias del Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, p. 101.
240
en un inicio, era explicable que el juez declarara la prosperidad de las pretensiones
porque el prisma de análisis era diferente.
El retiro de la expresión "manifiesta infracción", contenida en el artículo 152 del

Decreto 01 de 1984, acarrea importantes consecuencias. Esa determinación
legislativa, plasmada en el artículo 231, inciso 1, de la ley 1437 afectó la naturaleza
que en el derecho colombiano se ha atribuido al acto administrativo porque a
partir de ahora se sujeta la suspensión de los efectos del acto a una estructura de
argumentos idéntica a la que sirve de base para dictar la decisión de fondo.
Dicha estructura de argumentos sostiene como razón de la decisión - ya sea de

suspensión provisional o de la sentencia de fondo - el mismo motivo: la infracción
de la legalidad, perdiendo con ello el rasgo característico propio de la suspensión
provisional en nuestro medio, esto es, que la infracción que sirve de fundamento
para su decreto sólo puede ser una infracción manifiesta, pues únicamente bajo
tales condiciones se justificaba hacer un paréntesis en la eficacia del acto.
Estimo que a esta preocupación responde lo expresado por el Consejo de Estado,

Sección Quinta, en auto de 13 de septiembre de 2012, Consejera ponente doctora
Susana Buitrago Valencia, radicado No. 2012-000042-00 cuando indica con respecto
al artículo 231, inciso 1, de la ley 1437: "(...) es preciso entonces que el juez sea muy
cauteloso y guarde moderación a fin de que el decreto de esta medida cautelar no
signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto ni prive a la
autoridad pública que lo produjo o al demandado (...) de que ejerzan su derecho de
defensa y que para la decisión final se consideren sus argumentos y valoren sus
medios de prueba.", por la difícil posición en la que queda el juez que en una fase
preliminar del proceso ya ha efectuado un análisis de fondo y no sólo de
"manifiesta infracción" (Destacado fuera de texto).
Una forma de salvar la situación a la que se ve enfrentado el juzgador con motivo

del nuevo enfoque de la suspensión provisional que se impone con el artículo 231,
inciso 1, de la ley 1437 consiste en afirmar que la medida de suspensión puede
decretarse o no porque las pruebas con las que se cuenta en ese momento permiten
lo uno o lo otro; y que en la sentencia, en caso de que se falle en forma diferente a
como se resolvió la suspensión provisional, dicho cambio de criterio del juzgador
obedece a una nueva valoración de los medios de prueba o a la aparición de un
nuevo medio de prueba que no obraba en el expediente al momento en el que se
resolvió sobre la suspensión provisional.
241
En este caso surge la exigencia de una carga argumental diferente para el juzgador,
que no estaba presente en el Decreto 01 de 1984. En el viejo sistema el juzgador se
apoyaba en la ausencia de una "manifiesta infracción" cuando se trataba de negar
la medida, elemento que le permitía diferenciar el juicio de la medida cautelar
frente al juicio de fondo. Ahora, en el nuevo sistema, aparece como exigencia un
esfuerzo que permita diferenciar las razones de la cautela de los motivos que
sirven de fundamento para la sentencia, dado que si bien el parámetro de
juzgamiento es exactamente el mismo, debe haber una explicación aceptable acerca
de por qué lo que en un inicio no se mostraba como ilegal (pues se niega la
suspensión provisional) ahora sí lo es, al momento de la sentencia (en tanto se
anula el acto demandado).
Este parece ser el sentido de lo que anima al Consejo de Estado, Sección Quinta, en
auto de 18 de septiembre de 2012, Consejero ponente Alberto Yepes Barreiro, que
al negar la medida de suspensión provisional contra el acto por el cual se declaró la
elección de un director de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira
concluyó, luego de un análisis detallado sobre la ley y la jurisprudencia aplicables,
que había una "duda razonable" para considerar aceptable el argumento de
suspensión provisional; lo cual equivaldría a decir que en ese momento del
proceso aun no había elementos suficientes para concluir sobre la ilegalidad del
acto.
Este mismo dilema se planteó en el sistema argentino. Sectores de la doctrina de

ese país se preguntaron qué hacer con la presunción de legalidad del acto
administrativo cuando se pedía la medida de suspensión provisional. El
entendimiento fue que a partir del artículo 12 del Decreto ley 19.549 (que consagra
el procedimiento administrativo) tal cuestión se resolvía interpretando como
procedente la medida de suspensión provisional, siempre y cuando el juez pudiera
constatar una nulidad manifiesta del acto y esta fuere apreciada a simple vista
por el funcionario judicial, elementos por demás bastante similares a los que exigía
nuestro sistema judicial bajo el régimen del Decreto 01 de 1984 para decretar la
misma medida:
"¿Cómo juega aquí la presunción de legitimidad que el artículo 12 del Decreto ley
19.549 confiere a los actos administrativos? En primer lugar se debe aclarar que se
trata de una presunción iuris tantum, por lo que ante la presencia de una nulidad
manifiesta, en la cual el vicio surge patente del propio acto, éste cede. Desde este
punto de vista no creo que sea apropiado afirmar - como regla general - que este
tipo de medida cautelar es de interpretación restrictiva. No veo el porqué (sic): si se
242
invoca sobre una base verosímil la nulidad manifiesta del acto - y así lo aprecia a
simple vista el juez -, el requisito está cumplido.”156 (Destacado fuera de texto).
Este mismo enfoque de la cuestión lo comparten los tratadistas argentinos

Gordillo y Daniele157 quienes expresan: "Así, se ha dicho que a los fines de atacar
un acto del poder administrador solicitando su suspensión, debe acreditarse que
no se basa, prima facie, en el ordenamiento jurídico establecido y, también, que
basta que la reparación in natura sea imposible o, al menos, difícil." (destacado
fuera de texto).
La segunda crítica al artículo 231, partiendo de que se acepte la procedencia de las

medidas positivas respecto de los actos administrativos, tiene que ver con la
ambivalencia que tiene la norma respecto de los requisitos exigibles en tal caso.
¿Qué clase de requisitos debe cumplir el solicitante de la medida cautelar positiva

frente a un acto administrativo? ¿Los previstos en el inciso 1 del artículo 231, dado
que esta norma regula la suspensión de los efectos de los actos? ¿O los del inciso 2
de la misma norma, fundado en que esta disposición es la que establece las
condiciones para la concesión de otras medidas? ¿O ambos requisitos dado que se
persigue tanto la suspensión de los efectos del acto (medida negativa) como una
medida, cualquiera, de carácter positivo?
Una lectura de la norma podría sugerir que se debe cumplir con ambas
condiciones puesto que se persigue ambos tipos de medida. Sin embargo no parece
que sea el camino indicado toda vez que los requisitos del inciso 1 y del inciso 2
parecen traslaparse.
En el inciso 1 del artículo 231 se establece como exigencia de orden normativo que
se acredite la “violación de las disposiciones invocadas en la demanda”, esto es, un
juicio de legalidad.
En el inciso 2 debe cumplirse, en particular, con los requisitos de la apariencia de

buen derecho, que en realidad es un cálculo sobre las altas posibilidades de éxito
de las pretensiones (o que es manifiesta la ilegalidad del acto); y la ponderación de
intereses, requisito de gran peso toda vez que implica determinar de qué lado está
el interés público.
156
CARRILLO R. Santiago, op. Cit. P 106
157
GORDILLO, Agustín y/o, “Procedimiento Administrativo”, segunda edición, Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 2010, p. 173.
243
Como puede verse ambos requisitos, los del inciso 1 y los del inciso 2 son
categorías que entrañan una violación de la legalidad, o sea, estamos repitiendo
requisitos, puesto que ambos tienen que ver con un quebrantamiento del orden
normativo superior.
Quizá la diferencia que justifica la distinción tiene que ver con que los requisitos
del inciso 2 son más cualificados que los del inciso 1, en la medida en que
conceptos como la apariencia de buen derecho y la ponderación de intereses
demandan, por parte del actor, una carga argumental más sofisticada que la simple
invocación de la “violación de las disposiciones" de la demanda.
Esta última consideración sustenta que si lo pedido es una medida positiva en

relación con un acto administrativo, los requisitos aplicables sean si y sólo sí los del
inciso 2 porque debido a la importancia de la medida que se toma el peticionario
debe evidenciar ante el juez que ella salvaguarda el interés público (ponderación
de intereses) y que son altas las posibilidades de éxito de las pretensiones (fumus
boni iuris o apariencia de buen derecho).
En cualquier caso, la incertidumbre permanece porque la norma no previó la

hipótesis, nada desdeñable, de actos administrativos respecto de los cuales deba
proceder el dictado de medidas cautelares positivas.
Una propuesta de lectura del artículo 231 que permita aplicar las cautelas
positivas a los actos administrativos
La adopción de medidas cautelares positivas en relación con los actos

administrativos exige para quien las pretende una mayor carga porque se trata no
sólo de detener los efectos del acto mediante la medida cautelar negativa de
suspensión provisional sino que se persigue algo que se encuentra más allá del
marco jurídico que fijó el acto materia de impugnación judicial. En estas
condiciones, si se trata de adoptar en relación con un acto administrativo medidas
cautelares positivas, cuyas exigencias se encuentran en el inciso 2 del artículo 231
del nuevo código, el requisito sobre la apariencia de buen derecho resultará crucial
y particularmente exigente para el solicitante de la medida.
244
Esto se deriva de la práctica judicial española. Según Chinchilla Marín158 "Por eso
ha reclamado (el Tribunal Supremo de España) para la aplicación de la doctrina de
la apariencia de buen derecho prudencia, ponderación y mesura, y, más
concretamente, ha declarado que la apariencia de buen derecho, por sí sola,
únicamente puede fundamentar la adopción de la medida cautelar en dos
supuestos que el Tribunal considera "contados y excepcionales": cuando se solicita
la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o
disposición de carácter general declarada previamente nula de pleno derecho o
cuando el acto impugnado es idéntico a otro que ya fue anulado
jurisdiccionalmente, pero no como tiene dicho al predicarse la nulidad o
anulabilidad de un acto en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto
de valoración y decisión en el proceso principal.".
Esto conduce a la autora mencionada a concluir que tratándose de la apariencia de

buen derecho frente a los actos administrativos, dicho requisito equivale a la
apariencia de ilegalidad del acto: "(...) de la misma forma que la intensidad con la
que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los
tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la
medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho,
que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe
también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe
exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la
medida cautelar solicitada.".
Esa misma exigencia para que proceda la medida cautelar positiva frente a los
actos administrativos se observa en la legislación mexicana. Tal es el caso de la ley
que rige al Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal en México159:
"Cuando los actos impugnados hayan sido ejecutados y esto impida a los
demandantes el ejercicio de su única actividad de subsistencia o el acceso a su
domicilio particular, pueden decretarse por el Presidente de la Sala las medidas
cautelares necesarias para preservar dicho medio de subsistencia, lo cual exige la
ley que debe ser comprobado fehacientemente. En el caso de actividades
158
CHINCHILLA MARÍN, Carmen “Las medidas cautelares en el proceso contencioso
administrativo en España”, p. 155, en la publicación “Las medidas cautelares en el
proceso administrativo en Iberoamérica”, Asociación de Magistrados de Tribunales
Contencioso Administrativos en los Estados Unidos Mexicanos, México 2009, tomado el
04.11.2012 de la página electrónica
www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/descargas/medidas cautelarrias/4.pdf
159
CARMONA TINOCO, op. Cit. P. 76 y 77
245
reguladas, que requieran de concesión, licencia o permiso, autorización o aviso y el
actor no exhiba dicha documental, no se otorgará la suspensión que permita
continuar con dicha actividad hasta en tanto se resuelve el fondo del proceso.
Excepcionalmente, bajo su más estricta responsabilidad, el Presidente de la Sala
podrá acordar la suspensión con efectos restitutorios, en cualquiera de las fases del
procedimiento hasta antes de la sentencia respectiva.".
Son, como puede observarse, rigurosas las calificaciones que se establecen en el

derecho comparado como condición para dictar una medida cautelar positiva
frente al acto administrativo: amenaza a derechos fundamentales (violación a la
subsistencia o de acceso al domicilio), excepcionalidad en el otorgamiento de la
medida, estricta responsabilidad del magistrado en su concesión, nulidad
manifiesta del acto y acreditación del documento respectivo en el caso de
actividades reguladas.
Entonces, si bien la tendencia del derecho comparado es la de admitir la

posibilidad de que se decreten medidas cautelares positivas en relación con los
actos administrativos; ¿En qué forma se pueden superar las dificultades teóricas y
normativas que se ciernen sobre la actual redacción del artículo 231 de la ley 1437
para resolver los problemas prácticos generados como consecuencia de la
imposibilidad de dictar cautelas positivas frente a los actos administrativos?
La respuesta a este interrogante parte de considerar que si bien el derecho

administrativo corresponde a una estructura teórica que le brinda solidez como
sistema de conceptos, particularmente en cuanto atañe a la teoría del acto
administrativo; y que, de otro lado, él también puede ser calificado (sobre todo)
como un orden dispositivo que pretende vincular con sus mandatos, permisos y
prohibiciones; tal sector del ordenamiento jurídico está predominantemente
llamado a resolver problemas prácticos, asunto que concierne a los enfrentan
cotidianamente las controversias del derecho: peticionarios, administración,
litigantes y jueces).
Un ejemplo (extractado del derecho comparado) ilustra la clase de problemas a los

que se enfrentan los “prácticos” del derecho cuando deben encarar las
precariedades de la suspensión provisional, en la solución de problemas en los que
dicha medida hace evidencia su insuficiencia material. El caso es el siguiente. El
nombramiento de un empleado público se declara insubsistente, con evidente
desviación de poder. El tribunal suspende provisionalmente el acto, dada su
manifiesta ilegalidad. Sin embargo esto nada aporta a la situación del funcionario
246
pues ya se encuentra desvinculado. Sin embargo, el tribunal agregó una medida
positiva: ordenó el reintegro del actor mientras se fallaba el fondo del caso.
El ejemplo pone de presente que el impedimento de dictar una medida positiva

hace nugatoria la efectividad de la actuación judicial y muestra las limitaciones de
la suspensión provisional de los actos administrativos. La precariedad de la
medida negativa (si el tribunal no hubiera adoptado la medida positiva de
reintegro provisional) parece justificar, por sí misma, la necesidad de proponer una
lectura distinta del artículo 231 de la ley 1437, de manera que haya lugar a que se
acoja la adopción de medidas cautelares positivas frente a los actos
administrativos. No obstante, cabe hacer un comentario previo frente al inciso 1
del artículo 231.
La norma aludida, como ya se mencionó, implica una variación fundamental, que

afronta inconvenientes teóricos frente a la del artículo 152 del Decreto 01 de 1984
que exigía la "manifiesta infracción". Cabe resaltar, sobre este preciso aspecto, que
la nueva norma no exige el evidente quebrantamiento de la legalidad. Por lo tanto
basta con que el juez concluya en esa fase preliminar del proceso (si se pide en la
demanda, lo cual es previsible que siga ocurriendo, pese a que la actual normativa
no lo limita) que hay una "violación de las disposiciones invocadas en la demanda"
para que se decrete la suspensión provisional.
Este comentario previo es destacable porque permite advertir que la norma del
artículo 231 de la ley 1437 impone a la sola medida de suspensión provisional del
acto administrativo exigencias menores que las que se plantean en caso de que la
cautela pedida sea de carácter positivo. En este último evento corresponde al
demandante la acreditación de los tres elementos que la doctrina ha reconocido
como requisitos de la cautela positiva (y que se recogen en los cuatro numerales
del inciso 2 del artículo 231, mencionado), a saber, el peligro por la mora
(periculum in mora), la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y la
ponderación de intereses.
No obstante, lo que pareciera complicar el panorama -involucrar el inciso 2 del

artículo 231 de la ley 1437 como condición para el otorgamiento de cautelas
positivas en los actos administrativos-, plantea un camino aceptable que permite
resolver los problemas teóricos y normativos que se generan con motivo de la
manera como se concibió la norma.
Si bien desaparece la "manifiesta infracción" como presupuesto para decretar la

suspensión provisional, los numerales 2 y 3 del inciso 2 del artículo 231 de la ley
247
1437 proveen lo que sería el equivalente al requisito de "manifesta infracción",
desaparecido por virtud de la derogatoria del artículo 152 del Decreto 01 de 1984.
El numeral 2 establece como requisito para que se decrete la cautela que la

demanda esté "razonablemente fundada en derecho", expresión que corresponde a
lo que la doctrina llama la "apariencia de buen derecho" (fumus boni iuris) que
impone a quien lo aduzca, en su condición de solicitante de la medida cautelar,
una argumentación fuerte acerca de la ilegalidad del acto sustentada en cualquiera
de los vicios a los que se refiere el artículo 137, inciso 2, del nuevo código.
Entonces, la apariencia de buen derecho del peticionario de la medida constituye,
en realidad, una acreditación sobre las frágiles bases de legalidad que sustentan el
acto administrativo, o sea, que este raya en la notoria ilegalidad.
La norma del numeral 3 plantea como exigencia para que se decrete la medida
positiva que el juez, en su valoración sobre la procedencia de la cautela, estime
"que resultaría más gravoso para el interés público" negar la medida cautelar que
concederla. Esto propone al juez un raciocinio cuyas características si bien siguen
siendo normativas no implican el cotejo simple de reglas de derecho (norma
superior - la quebrantada - Vs norma inferior -el acto administrativo infractor) sino
que abre paso a un nuevo tipo de confrontación normativa más compleja: la
ponderación de intereses, que bien podría caracterizarse como de conflicto entre
los principios que subyacen a la controversia respectiva.
En este cotejo la balanza se inclinará, de decretarse la medida cautelar, cuando el

juez estime que se ajusta al interés público (que no siempre es el interés de la
administración) la decisión de conceder la medida cautelar. Como la decisión del
juez tendrá apoyo en que es menos gravoso para el interés público otorgar la
medida que negarla y en que es evidente la apariencia de buen derecho del
demandante, dicha proposición suministra los elementos normativos suficientes
para que la medida provisoria del juez pueda válidamente poner en entredicho la
presunción de legalidad del acto, de manera análoga a como lo hacían los jueces
administrativos con base en el derogado artículo 152, por la "manifiesta infracción"
de una norma superior.
Expresado en otros términos la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) – o

lo que algunos califican como un pronóstico sobre la alta posibilidad de éxito de
las pretensiones - y la prevalencia del interés público (fruto de la ponderación de
intereses), como fundamentos de la cautela positiva que dicta el juez, constituyen
un juicio condigno a la presunción de legalidad del acto administrativo, como
elemento para decretar la suspensión de sus efectos.
248
La contundencia de un juicio de tales características: un cálculo sobre las altas
posibilidades de éxito de las pretensiones y la prevalencia del interés general
justifican ese cuestionamiento temprano que se hace a la presunción de legalidad
del acto y lo distinguen del juicio que se emite con la sentencia de fondo, que se
apoya en un juicio normativo en el estricto plano de las reglas de derecho
concernidas ya no como cálculo de posibilidades sobre el éxito de las pretensiones
sino como una concreción efectiva de la prosperidad de la demanda.
Si se estima resuelto lo anterior: ¿Cuál puede ser la solución normativa que se

encuentra en el inciso 2 del artículo 231 para la procedencia de las medidas
cautelares positivas en relación con los actos administrativos?
Creemos que la respuesta puede hallarse en una lectura distinta de la primera

parte del inciso 2 del artículo 231. La expresión "En los demás casos (...)" sugiere,
como ya se indicó, que la norma aludía a las actuaciones materiales de la
administración: hechos, operaciones administrativas y omisiones, cerrando con ello
la posibilidad de que las cautelas positivas fueran procedentes con respecto a los
actos administrativos. No obstante, la ambigüedad de la expresión y la ausencia de
un mandato expreso que impida la aplicación de las cautelas positivas frente a los
actos administrativos permite una interpretación distinta de la misma frase.
La expresión "En los demás casos" bien puede entenderse en el sentido de que ella
alude a los eventos en los cuales la medida de suspensión provisional es
insuficiente, como ocurre en el ejemplo ya mencionado del derecho nacional. No
hay ningún argumento de orden normativo que prohíba una interpretación de tal
naturaleza, en especial tratándose de un nuevo código que pretende inscribirse en
las tendencias del derecho comparado en materia administrativa; y que busca
resolver problemas prácticos del derecho desatados en sede judicial a partir de un
desarrollo pretoriano.
El tratamiento legislativo separado que confiere el artículo 231 a la suspensión

provisional y a las demás medidas no implica un argumento contundente para
afirmar que con ello se excluye a los actos administrativos de las medidas
positivas. Otros sistemas legales de procedimiento contencioso administrativo
desestiman la ambigüedad que sobre el punto quedó consagrada en el nuestro y
optan por una solución explícita del problema en el sentido de afirmar la
procedencia de las cautelas positivas frente a los actos administrativos. La Ley
Federal de procedimiento contencioso administrativo de México si bien confiere un
tratamiento legal separado a la suspensión provisional respecto de las demás
249
cautelas procedentes, es manifiesta en indicar que las demás medidas se aplican a
los actos administrativos.
El artículo 24 de la citada ley indica que "La suspensión de la ejecución del acto
impugnado se tramitará y resolverá de conformidad con el artículo 28 de esta ley";
y, agrega, que "Las demás medidas cautelares se tramitarán y resolverán de
acuerdo con la presente disposición jurídica y los artículos 25, 26 y 27 de esta ley".
Más adelante el artículo 25 establece el procedimiento para las "demás medidas
cautelares", oportunidad en la cual se refiere explícitamente a la posibilidad de que
las mismas (que serían las positivas) procedan también respecto del acto
administrativo: "Artículo 25. En el acuerdo que admita el incidente de petición de
medidas cautelares, el Magistrado Instructor ordenará correr traslado a quien se
impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia
(...)." 160 (Destacado fuera de texto) con lo cual se advierte que el tratamiento
legislativo separado de ambas figuras, la suspensión provisional y las demás
medidas cautelares, no es óbice para que las positivas puedan proceder respecto de
los actos administrativos.
Conclusión
El nuevo código brinda un doble tratamiento a la cuestión de las medidas

cautelares del acto administrativo.
1. Si la medida cautelar que se solicita es negativa (suspensión de los efectos del

acto) se debe cumplir con los requisitos del inciso 1 del artículo 231: que el acto
viole una norma superior, lo que habrá de valorar el juez teniendo en cuenta los
elementos de juicio de los que disponga al momento procesal en el que se resuelve
sobre la cautela; y la acreditación sumaria del perjuicio en el evento de que se
pretenda el restablecimiento del derecho o la reparación del daño.
La mayor dificultad teórica en este caso tiene que ver con lo que se apuntó más
arriba. Resulta inconsistente que en una etapa preliminar del juicio se ponga en
duda una presunción de legalidad sobre unas bases que serían las mismas del
juicio de fondo: "la violación de las disposiciones invocadas en la demanda". Era
más saludable el sistema anterior que exigía la "manifiesta infracción" porque tal
valoración si era congruente con la interdicción a la que se sometía la presunción
de legalidad del acto en una fase primigenia del proceso.
160
Tomado el 03.11.2012 de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/PDF/LFPCA.PDF
250
Por ello parece abrirse camino, como solución pretoriana, el argumento de la
existencia de una "duda razonable" para negar la medida; o lo que podría ser
interpretado que cuando hay motivos que impidan tener un alto grado de
convicción sobre la ilegalidad del acto debe negarse la cautela; quizá esto sea
similar a fórmula de la "manifiesta infracción", pero planteada no desde la
ilegalidad objetiva del acto sino en el plano subjetivo del grado de certidumbre del
juzgador.
2. Por otro lado, se encuentra la posibilidad de adoptar medidas positivas con

respecto al acto administrativo, tesis que resulta aceptable bajo las siguientes
consideraciones.
2.1 El juez debe decretar simultáneamente la suspensión provisional del acto

administrativo y la medida cautelar positiva, pues no puede dejar subsistente un
acto jurídico que genera efectos contrarios a los de la medida cautelar positiva que
dicta el juez. La congruencia que debe caracterizar al sistema jurídico milita en la
dirección enunciada.
2.2 La acreditación de los requisitos de apariencia de buen derecho (fumus boni

iuris o alta probabilidad de éxito de las pretensiones de la demanda) y de
ponderación de intereses (prevalencia del interés general como presupuesto para
adoptar la medida) constituye una carga adecuada frente a lo que se pretende:
poner en interdicción la presunción de legalidad del acto administrativo mientras
se resuelve el fondo del debate. Este aspecto permite superar el tropiezo teórico
que se suscita con la derogación del requisito de la "manifiesta infracción" como
presupuesto de la cautela de suspensión del acto.
2.3 No hay razón de orden normativo - puesto que no hay prohibición expresa -
que impida interpretar la frase "En los demás casos", con la que se inicia el inciso 2
del artículo 231 del nuevo código, en el sentido de que ella alude a los eventos en
los que la medida de suspensión provisional se muestra insuficiente para resolver
el problema práctico de que se trate; y que, en consecuencia, puedan decretarse
medidas positivas frente al acto administrativo, porque esto es lo congruente con
un código que se inscribe en las tendencias del derecho contemporáneo y porque
ello facilita la "efectividad de los derechos reconocidos", objeto de la Jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
251
NULIDADES PROCESALES.
Unidad 8 Por Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Magistrado
del Tribunal Administrativo de Antioquia.
• Analizar la regulación legal de los incidentes en el

C.P.A.C.A.
• Estudiar el tratamiento legal de las nulidades en el
C.P.A.C.A., el C.P.C. y el C.G.P.
• Examinar algunos casos de nulidades, de acuerdo con la
Jurisprudencia del Consejo del Estado. (creo que sería mejor a
la luz de la Jurisprudencia del Consejo de Estado).
• Identificar los momentos procesales para proponer el
incidente nulidad
252
CONCEPTOS CLAVES.
Las nulidades procesales. Introducción.
Con la finalidad de garantizar que el proceso se desarrolle regularmente, el

C.P.A.C.A., en sus artículos 207 y siguientes regula dos figuras: el control de
legalidad- artículo 207- y las nulidades procesales.
A diferencia de otros que son de carácter preventivo, estos mecanismos de control

buscan remediar o solucionar aquellas situaciones que se presentan en el proceso,
que por una u otra razón no fueron evitadas o detectadas con anterioridad.
Ambos suponen una vulneración de los presupuestos de validez del proceso,, por
lo que se inscriben, en virtud del principio de colaboración que informa el
artículo 103 del C.P.A.C.A., dentro de los deberes y cargas del Juez y de las partes
para asegurar el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, la
efectividad de los derechos y la preservación del orden jurídico.
El control de legalidad, previsto en el artículo 207 del C.P.A.C.A., se trató en el

ensayo sobre la audiencia inicial, razón por la cual no se volverá sobre el mismo,
basta anotar que es un deber del Juez, agotada cada etapa del proceso, detectar y
solucionar los hechos constitutivos de nulidades procesales o vulneratorios de las
garantías constitucionales de las cuales son titulares los sujetos procesales (
fundamentalmente el derecho al debido proceso), con preclusión de la posibilidad
de que las partes los aleguen con posterioridad, si se trata de cuestiones
subsanables, con las precisiones efectuadas por la Corte en la sentencia C-713-08
que revisó la constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1285, reformatoria de la
L.E.A.J.
En lo que tiene que ver con las causales de nulidades procesales, el C.P.A.C.A.
mantuvo en líneas generales, la misma regulación que traía el C.C.A., remitiendo al
C.P.C. y estableciendo algunas reglas específicas, en relación con su trámite y
decisión, que se verán a continuación.
En consecuencia, en lo que tenga que ver con las nulidades procesales, habrá de
estarse a lo dispuesto en el C.P.C., y en el futuro al C.G.P., en lo que toca con su
tipificación, que es taxativa, de su convalidación o saneamiento, la afectación real
253
de los presupuestos de validez del proceso y las demás pautas que fija la
legislación procesal civil.
1.- Causales de Nulidad
El Legislador ha partido de la idea que los hechos que pueden afectar la validez del
proceso son taxativos, queriendo significar con ello que sólo pueden calificarse
como tales, las que la Ley explícitamente define así, lo que impone el rechazo de
plano de aquellas solicitudes de nulidad, que no aparezcan descritas como tales en
la norma- artículos 143 del C.P.C. y 135 del C.G.P.-
No obstante, dicha taxatividad se rompe, en la medida en que la Corte

Constitucional considera que también afectan la validez del proceso, todos
aquellos supuestos que aparejen la vulneración de garantías de los sujetos
procesales, como lo expresó al revisar el artículo 25 de la Ley 1285161, pese a que
había declarado la constitucionalidad del artículo 140 del C.P.C. , condicionada a
que también podía alegarse como nulidad procesal la prevista en el artículo 29
constitucional, referida a la nulidad de la prueba obtenida con violación del
debido proceso162, que se consagra expresamente en el artículo 214 del C.P.C.A.
No obstante lo dicho, el Juez (a) debe enfocar el estudio de las nulidades

procesales, sobre la relación que se hace en los los artículos 140 y 141 del Código de
Procedimiento Civil, el primero de los cuales dispone:
“[…] El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
1. Cuando corresponde a distinta jurisdicción.

2. Cuando el juez (a) carece de competencia.
3. Cuando el juez (a) procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un
proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.
4. Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde.
5. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de
interrupción o de suspensión, o si en estos casos se reanuda antes de la
oportunidad debida.
161“ […]la lectura correcta de la norma no puede llevar al extremo de excluir la posibilidad de declarar la nulidad del
mismo, cuando se determine la existencia de irregularidades que comporten una grave afectación al núcleo esencial de las
garantías constitucionales de las cuales son titulares los sujetos procesales” Cfr. Corte Constitucional, sentencia del
quince (15) de julio de 2008, exp.: P.E. 030 (C-713 -08).
162 Sentencia C-491 de 1995.
254
6. Cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o
para formular alegatos de conclusión.
7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados
judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el
respectivo proceso.
8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su
representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que
admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición.
9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o
el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban
ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera
de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio
Público en los casos de ley.
Causal alegada por las partes, que no aparezca tipificada, supone que el Juez deba rechazar
de plano a solicitud de nulidad, sin perjuicio de que la irregularidad, si la hubiere, se corrija
mediante los otros mecanismos que consagra el C.P.C.”.
El C.G.P., mantiene la gran mayoría de esas causales, suprime algunas, modifica y

adiciona otras, así:
i) Las causales de nulidad son las contenidas en el artículo 133; 107.1 y

29 de la Constitución Nacional.
ii) Suprime la causal de nulidad por procedimiento indebido, lo que se
explica por la desaparición del llamado proceso ordinario y la
unificación de los procedimientos en un verbal y en otro
denominado verbal sumario, que son semejantes.
iii) Adiciona como causales de nulidad, la omisión de las oportunidades
para sustentar un recurso o descorrer su traslado o, la práctica de
una prueba obligatoria, según la ley.
iv) Como consecuencia obvia del principio de oralidad, consagra como
causal de nulidad la falta de identidad física entre la persona que
escuchó los alegatos de conclusión o de sustentación del recurso y
aquella que dicta la sentencia.
v) Consagra como causal de nulidad, la inasistencia del órgano plural
(Sala o Sección) o del unipersonal a las audiencias (artículo 107. 1).163
163 Dicha norma aplicará al proceso contencioso administrativo cuando se trata de aprobar la conciliación o
dictar sentencia en la audiencia inicial, o en la audiencia de Juzgamiento, pues en los otros casos la norma no
obliga a la Sala o Sección a asistir a la audiencia, toda vez que la dirección de la audiencia, según la norma es
“del Juez o Magistrado Ponente”, según el artículo 183 del C.P.A.C.A.
255
vi) Modifica la regulación de las causales de nulidad y falta de
jurisdicción.
Con el C.G.P. la nulidad por falta de jurisdicción o falta competencia por el factor
funcional o subjetivo, genera la invalidez de lo actuado con posterioridad a su
declaratoria o, de la sentencia, si esta ya se hubiere dictado. Las actuaciones
anteriores conservan su validez y el proceso debe enviarse de inmediato al órgano
competente.
En otras palabras, sólo se originará nulidad procesal, si el despacho judicial, a

pesar de que declaró la falta de jurisdicción o competencia, sigue conociendo del
proceso.
En ese orden de ideas, solo serían insubsanables las señaladas en el parágrafo del
artículo 136 del C.G.P., distinto de lo que consagra el inciso final del artículo 140,
que incluye la falta de jurisdicción y la falta de competencia funcional.
Otro tipo de irregularidades, según el parágrafo de los artículos 140 del C.P.C. y
135 del C.G.P, “ se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio
de los recursos que este Código establece.“
Éstos supuestos de nulidad son aplicables al proceso contencioso administrativo,

conforme al artículo 208 del C.P.A.C.A. Un aspecto que tendrá que discutirse
cuando entre en vigencia el C.G.P., es la aplicación de su artículo 121. Esta norma
reproduce el artículo 9 de la Ley 1395, que consagra como un factor de pérdida de
competencia, el hecho de que el órgano jurisdiccional no haya dictado sentencia de
primera instancia en el plazo de un año, contado a partir de la notificación del auto
admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo o, de seis meses para la
segunda instancia, a partir de la recepción del expediente en la Secretaría del
Tribunal.
Por disposición expresa del artículo 200 de la Ley 1450, “Los términos a que se refiere
el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 no aplican en los procesos que se tramitan ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
256
Pero nada se dice en el C.G.P. sobre su aplicación o no al proceso contencioso-
administrativo. Será la jurisprudencia la encargada de definir tal aspecto, aunque
los términos para fallar tienen norma explícita en el C.P.A.C.A., (artículos 181 y
182), lo que relevaría la aplicación del artículo 121, pues en ese caso no habría lugar
a la integración normativa que ordena el artículo 306 ibidem
2.- Oportunidad
Las nulidades, conforme al artículo 142 del C.P.C. – 134 del C.G.P.- podrán
alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante
la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella.
Tal regla es semejante a la consagrada en el artículo 210 del C.P.A.C.A., que

ordena que las nulidades, deben proponerse durante las audiencias o una vez
dictada la sentencia.
Su trámite es por la vía incidental prevista en el artículo 210 comentado, lo que

marca una diferencia con el C.P.C. y el C.G.P., que establece un trámite específico
para las nulidades –artículos 142 y 134, en su orden-
Como una manifestación del principio de concentración y la agilidad que orienta

un proceso por audiencias, la nulidad debe decidirse en la misma audiencia o en la
siguiente, si no fuere posible.
3.- REQUISITOS.
El artículo 210 del C.P.A.C.A., dispone que la nulidad puede proponerse

verbalmente o por escrito, precisando lo que se pide, los hechos en que se funda y
las pruebas que se pretenden hacer valer, así mismo que debe tramitarse como
incidente. Quien proponga la nulidad debe estar legitimado para hacerlo. En otras
palabras, debe tratarse del sujeto procesal afectado con el vicio.
Esta idea, que se extrae del artículo 143 del C.P.C. se reitera y destaca en el C.G.P.,
artículo 135, que consagra como causal de rechazo de plano de la nulidad, la falta
de legitimación para proponerla.
257
Tampoco puede proponer la nulidad quien haya dado lugar a ella o, aquel, que
pudiendo hacerlo, no la haya propuesto como excepción previa, lo que no es más
que una manifestación del principio de convalidación o saneamiento.
Recuérdese que las nulidades son subsanables o insubsanables. Frente a las

primeras, las partes pueden sanearlas. Éstas se entienden purgadas cuando el
perjudicado las consiente, tácita o expresamente, por no reclamarlas en tiempo, por
guardar silencio sobre ellas, o por la manifestación de voluntad de que, a pesar de
su existencia, el proceso siga su curso legal.
Principio de saneamiento o convalidación que se plasma, de una forma más amplia, en los
artículos 144 del C.P.C. y, 136 del C.G.P., el primero de los cuales prevé:
La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos:
1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente.

2. Cuando todas las partes, o la que tenía interés en alegarla, la convalidaron en
forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada.
3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el
proceso sin alegar la nulidad correspondiente.
4. Cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el
derecho de defensa.
5. Cuando la falta de competencia distinta de la funcional no se haya alegado como
excepción previa. Saneada esta nulidad, el juez (a) seguirá conociendo del proceso.
.4.-PODERES DEL JUEZ
Sin dejar de lado el control de legalidad que debe ejercer el Despacho Judicial agotada cada
etapa del proceso, debe anotarse que el control de las nulidades procesales es una actividad
compartida, queriendo expresar con ello, que la instrucción y terminación, válida, del
proceso es responsabilidad del Juez y de las partes.
Eso permite comprender que las partes puedan proponer nulidades procesales y que el Juez
de oficio pueda detectarlas, ponerlas en conocimiento, declararlas si fuere del caso,
enderezar el curso del proceso, y, excepcionalmente, terminarlo, como ocurre en el caso de
las nulidades insubsanables de los numerales 3 y 4 del C.P.C.., pues respecto de la falta de
258
jurisdicción y competencia, el anterior C.C.A. y el C.P.A.C.A., adelantándose al C.G.P.,
ordena remitir al competente a la mayor brevedad posible164.
Dentro de sus poderes se encuentra igualmente la facultad de rechazar de plano la solicitud

de nulidad que se funde en causal distinta de las previstas en la Ley, en hechos que
pudieron alegarse en excepciones previas u ocurrieron antes de promoverse otro incidente
de nulidad, o cuando se proponga después de saneada.
5.- EFECTOS DE LA NULIDAD.
Los efectos de la nulidad aparecen en el artículo 146 del C.P.C. Ella sólo
comprende la actuación posterior al motivo que la produjo. La prueba practicada
conserva su validez y tendrá eficacia respecto de quien pudo contradecirla, de
conformidad, esto último con el artículo 214 del C.P.A.C.A.
El auto que declare la nulidad debe indicar la actuación que debe renovarse y
además, condenará en costas a la parte que dio lugar a ella, norma que en nuestro
concepto es aplicable al proceso contencioso administrativo, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 188 y 306 del C.P.A.C.A., toda vez que la condena
objetiva, no es incompatible con éste.
Algunos objetan la anterior conclusión sobre la base de que el 188 del

C.P.A.C.A. sólo reguló la condena en costas para la sentencia. Luego, no puede
extenderse a otro tipo de supuestos.
El otro argumento, es que si el C.P.A.C.A. no reguló sobre las costas para otro tipo
de actuaciones, no es pertinente remitirse al C.P.C. o al C.G.P. Eso explicaría que a
diferencia de lo que disponía el C.C.A., que hablaba de costas en el proceso,
incidente o recurso, el C.P.A.C.A sólo hable de sentencia.
El C.G.P, artículo 365, mantiene ese mismo principio, en relación con la parte a la
que se le resuelva desfavorablemente la nulidad.
TRÁMITE
Las nulidades se tramitan por la vía incidental consagrada en el artículo 210 del
C.P.A.C.A.
164 Artículo 168 del C.P.A.C.A que si bien hace parte del TRAMITE DE LA DEMANDA, se estima como
aplicable a las nulidades procesales de falta de jurisdicción y competencia.
259
En materia de incidentes, el C.P.A.C.A., consagra unas reglas diferentes a las que
regulan el C.P.C. y el C.G.P.
La idea del Legislador, en consonancia con la Comisión Redactora, fue “establecer

un régimen propio e independiente en cuanto a los asuntos que se tramitan como tales: su
oportunidad, trámite, efectos de los mismos y otras cuestiones accesorias con fundamento
en la especialidad del contencioso administrativo”165.
El trámite del incidente es el siguiente:
i) Deben proponerse verbalmente o por escrito, durante las audiencias o una

vez dictada la sentencia, con base en todos los motivos existentes al
tiempo de su iniciación, sin que puedan admitirse otros incidentes sobre
los mismos supuestos, salvo que sean hechos nuevos.
ii) La solicitud debe expresar lo que se pide, los hechos en que se funda y las
pruebas que pretendan hacer valer.
iii) De la solicitud se corre traslado a las otras partes; se decretarán y

practicarán las pruebas, si fuere necesario, y, se resolverá el incidente en
la misma audiencia o en la siguiente, si no fuere posible la decisión en la
misma.
165 NAMÉN VARGAS, Álvaro, “Régimen Probatorio,nulidades e incidentes en el Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, En:Seminario Internacional de

presentación de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.
260
iv) Si se promueve después de la sentencia, el Juez lo resolverá previa práctica
de las pruebas que fueren necesarias. Para el efecto puede citar a
audiencia especial, si lo considera procedente.
v) Otras cuestiones distintas a las incidentales descritas, deben resolverse de

plano, a menos que el C.P.C. establezca un procedimiento especial, o
hubiere hechos que probar. En este último caso, a la petición debe
acompañarse prueba siquiera sumaria de ellos, sin perjuicio de que el
Juez pueda ordenar la práctica de pruebas.
vi) Los incidentes no suspenden el curso del proceso
Se tramitan como incidente sólo los siguientes asuntos: a) nulidades procesales; b)

tacha de falsedad de documentos en el proceso ejecutivo sin formulación de
excepciones y las demás situaciones previstas en el Código de Procedimiento Civil
para ese proceso; c) regulación de honorarios de abogado, del apoderado o
sustituto al que se le revocó el poder o la sustitución; d) liquidación de condenas en
abstracto; e) adición de la sentencia en concreto cuando entre la fecha definitiva y
la entrega de los bienes se hayan causado frutos o perjuicios reconocidos en la
sentencia; f) liquidación o fijación del valor de las mejoras en caso de
reconocimiento del derecho de retención; g) oposición a la restitución del bien por
el tercero poseedor; h) los consagrados en el capítulo de medidas cautelares en el
C.P.A.C.A.; i) incidentes previstos en normas especiales que establezcan procesos
que conozca la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo.
Ae. (AUTOEVALUACIÓN)
261
Este cuestionario de autoevaluación será muy útil para medir sus conocimientos de las sub-
reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Le sugerimos que
responda las preguntas antes de analizar los casos.
1. ¿En qué consiste el control de legalidad?

2. ¿Qué reglas especiales trae el C.P.A.C.A. en materia de nulidades?
3. ¿Cuáles son causales de nulidad del proceso?
4. ¿Qué diferencias hay entre el C.P.C y el C.G.P. en materia de nulidades?
5. ¿Qué principios rigen las nulidades procesales?
6. ¿En qué oportunidades se formulan las solicitudes de nulidad?
7. ¿Cuál es el trámite que debe seguir el incidente de nulidad procesal?
8. ¿Qué dispone el C.P.A.C.A. en materia de incidentes?
9. ¿Qué asuntos se tramitan como incidentes?
10. ¿Qué norma del C.P.A.C.A. regula el trámite incidental?
Ap (ACTIVIDADES PEDAGÓGICAS)
Guías procesales de casos típicos:
T: Nulidad Procesal. Causal saneable.
C: En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del C.PA.C.A., la

DIAN demanda la nulidad de unas Liquidaciones Oficiales de corrección de
retenciones en la fuente.
Notificada la demanda, dentro del término de traslado, la parte demandada

propone la causal de nulidad prevista en el artículo 140, numeral 7, del C.P.C.,
pues considera que la abogada de la parte actora no tiene poder para demandar,
puesto que el poder debió ser otorgado por el Director General de la DIAN y no la
Administradora Local de Impuestos
262
Pj: ¿Procede la nulidad de lo actuado?
N: Artículo 140 numeral 7º y siguientes del C.P.C.

Artículos 208 y 210 del C.P.A.C.A.
Sj: El Código Contencioso Administrativo en sus artículos 137, 138, 139, 140, 141 y 142
consagra, en forma general, los requisitos legales que debe reunir toda demanda ante el
juez administrativo. Entre ellos, el deber de acompañar el poder debidamente otorgado,
cuando se actúe mediante apoderado judicial.
Por su parte, el artículo 143 del mismo Código establece que la demanda que carezca de los
requisitos y formalidades previstos en esos artículos y se haya presentado dentro del
término de caducidad respectivo, será inadmitida para que el demandante, en el plazo de 5
días corrija los defectos señalados; y advierte, que de no cumplirse, se rechazará la demanda.
También precisa que habrá lugar al rechazo de la demanda, cuando haya caducado la
acción.
En consecuencia, salvo que la demanda se presente por fuera del término establecido en la
ley para su ejercicio, los defectos de que adolezca deberán ser corregidos por orden del juez.
3. En el caso concreto, la demanda presentada adolecía del requisito de acompañar los
documentos que acreditaban la facultad de la poderdante para otorgar el poder, por lo que el
Tribunal ….debió inadmitirla y ordenar su corrección en tal sentido. Sin embargo, el
Tribunal no advirtió esa falencia y admitió la demanda.
Pese a la falta del a quo, la parte actora allegó antes de la solicitud de nulidad y de la
notificación del auto admisorio de la demanda, el poder otorgado por el Director General de
la DIAN, que era el facultado legalmente para ello conforme a la Resolución 09701 de 2006,
con lo cual saneó el defecto que inicialmente se presentó.
4. La Sala observa, según lo expuesto y de conformidad con el párrafo 4º del artículo 143 del
Código de Procedimiento Civil, que la nulidad planteada debe ser rechazada al haberse
propuesto después de saneada, pues si bien al inicio del proceso la apoderada de la parte
actora actuó ante la jurisdicción sin poder legalmente otorgado, esta irregularidad quedó
saneada posteriormente con el aporte del poder en debida forma y los documentos
correspondientes para otorgarlo.
[…]
.
Finalmente, como lo estimó el Tribunal, la no suscripción por parte de la apoderada del
poder otorgado por el Director General de la DIAN, no implica que exista insuficiencia de
263
poder o carencia del mismo, pues basta el ejercicio del mismo para que se entienda su
aceptación, conforme con el artículo 67 del C. P. C.”166
Co: Se trae a colación este caso, porque esta causal está relacionada con la falta de
formalidades de la demanda, más que con la insuficiencia de poder que, como
puede verse, debe ser alegada como excepción previa, si el Juez no ordena su
corrección desde el momento de la admisión de la demanda.
Debe recordarse que la nulidad procesal, se genera por la ausencia total de poder.
///&&&///
T: Nulidad Procesal. Taxatividad
C: La parte actora, en el trámite de la segunda instancia, formula solicitud de

nulidad, con base en los artículos 29 y 229 de la Carta, 304 del C.P.C y 187 del
C.P.A.C.A., porque el a-quo, al dictar la sentencia, apreció erróneamente unas
pruebas y no realizó una adecuada actividad probatoria.
Pj: ¿Procede darle trámite a la nulidad?
N: Artículos 140 y, 143 del C.P.C.

Artículos 187, 208 y, 210 del C.P.A.C.A.
Sj: “De conformidad con el artículo 143 del Código de Procedimiento Civil entre los
requisitos para alegar las nulidades se encuentra el deber de expresar el interés de la parte
para proponerla, la causal invocada y los hechos en que se fundamenta.
En efecto, al tratarse las nulidades de mecanismos procesales que permiten que taxativas
irregularidades se corrijan y se logre ajustar el procedimiento, su ocurrencia es excepcional
y cuando se presentan, tanto el juez como las partes están sometidos al cumplimiento de los
requisitos legales para su trámite y decisión.
166 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Seccion Cuarta; Consejero Ponente: Hugo
Fernando Bastidas Barcenas; auto del veintiuno(21) de mayo de dos mil nueve (2009);radicación número
23001-23-31-000-2006-01066- 01(17228).
264
En este sentido se advierte, que la parte demandante invoca como causal de nulidad la
trasgresión de los artículos 229 de la Carta, 304 del C.P.C y 170 del C.C.A., lo cual por sí
solo ni por sus fundamentos, encuadra en alguna de las causales señaladas en el artículo
140 del C.P.C.
En relación con el artículo 29 de la Carta, se observa que aunque jurisprudencialmente167 se

ha aceptado su estudio como causal de nulidad, su fundamento debe estar dado porque la
prueba se haya obtenido con violación del debido proceso, es decir, sin atender a los
principios de publicidad y contradicción. De lo expuesto por la demandante, es claro que la
aducida falta de actividad probatoria no corresponde a la causal de nulidad prevista en el
artículo 29 C.P., máxime cuando se refiere a una prueba que corresponde a una simple
certificación con destino a otro proceso.
No obstante, lo que se observa de la solicitud de nulidad es la inconformidad del

demandante con la decisión proferida por esta Corporación, lo que permite establecer que lo
realmente pretendido es reabrir el debate probatorio y de fondo, todo lo cual no es viable en
esta etapa procesal ni a través de la institución de la nulidad.”168
Co: Conforme al principio de taxatividad de las causales de nulidad procesal,

cuando se presenten casos semejantes al expuesto, el órgano jurisdiccional deberá
rechazar de plano la solicitud de nulidad, por fundarse en causal distinta de las
previstas en el artículo 140 del C.P.C., siempre que no se presente una de las
irregularidades que afecten de manera grave las garantías constitucionales de las
cuales son titulares los sujetos procesales, tal como lo expresó la Corte
Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 25 de la Ley
1285 de 2009.
///&&&///
T: Nulidades procesales. Principio de convalidación
167
C-491 de 1995 de la Corte Constitucional
Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Cuarta, auto del diez (10) de diciembre de
2010;M.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia, ;exp.: 17941Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00014-
01(17491). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda, Sub-seccion "B",
auto del diez (10) de febrero de 2011, M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila, exp.: 0433-09. Cfr. Consejo de
Estado,
265
C: Estando el proceso en la audiencia de pruebas, la parte actora formula solicitud
de nulidad procesal, porque el Juzgado no resolvió la solicitud de suspensión
provisional del acto administrativo demandado formulada con la demanda
PJ: ¿Debe declararse la nulidad del proceso?
N: Artículos 140 y 143 del C.P.C.

Artículos 187, 208 y, 210 del C.P.A.C.A.
Sj : ” En el anterior orden de ideas y con el fin de eliminar de manera definitiva cualquier

inquietud que pudiera mantenerse a esta altura del trámite procesal en torno a la
insistentemente alegada falta de resolución de la solicitud de nulidad procesal elevada por la
sociedad accionante ─inquietud que, bueno es reiterarlo, de existir, la Sala se anticiparía a
considerarla totalmente infundada comoquiera que el pedimento en referencia fue resuelto
tanto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante
proveído de fecha 23 de octubre de 1997 (fls. 5-8, c. 6), como, si se quiere, de forma
innecesaria por haberse ya resuelto de fondo dicha cuestión en la primera instancia,
nuevamente por el Magistrado Conductor del proceso en la segunda, mediante el también
aludido auto del 25 de enero de 1999, la Sala insistirá en la aducción de los argumentos que
conducen a concluir, sin lugar a la menor hesitación, que ningún reparo de legalidad puede
formularse, en este momento procesal, a la instrucción del expediente, pues la omisión en la
cual incurrió el Tribunal a quo al no resolver sobre la solicitud de suspensión provisional de
los actos administrativos demandados no constituye causal de anulación de etapa alguna
del plenario de las legalmente previstas y, adicionalmente, dicha irregularidad quedó
saneada por la falta de oportuna alegación de la misma por parte de la propia sociedad
accionante, en cuanto no interpuso recurso alguno en contra del proveído mediante el cual
se admitió a trámite la demanda.
La anterior es la postura que ha asumido la jurisprudencia tanto de la Sala Plena de la

Corporación ─en precisa ocasión con ponencia del Magistrado Conductor del proceso sub
examine169─ como la Sala de Decisión de la Sección Tercera ─también en ocasiones con
ponencia de quien en el sub lite funge como Consejero Director del presente litigio170─, a
169 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de febrero diecinueve (19) de dos mil
ocho (2008), Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez; Expediente No: 110010315000200600594 00; Actor:
Dora Isabel Peña Rey y otros.
170 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de
septiembre de dos mil siete (2007); Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez; Radicación:
880012331000199600063 01 (15.779); Demandante: Germán Emilio Otero y otros; Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de diciembre doce (12) de dos mil siete (2007); Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez; Radicación No. 230012331000200100597 01 (32.734); Actor: Valentín
Francisco Álvarez Bertel.
266
propósito del régimen legal de las nulidades procesales, respecto del cual se concluyó que
dicho régimen se encuentra orientado, entre otros, por los principios de i) taxatividad o
especificidad y de ii) convalidación o saneamiento, con sujeción a los cuales se tiene, en
virtud del primero, que no será posible invocar y menos aplicar causales de nulidad que no
hubieren sido expresamente consagradas por el legislador ─única autoridad, junto con el
Constituyente, claro está, con facultades para establecer y definir las causales de nulidad─
y, por razón del segundo, que las causales de nulidad que no se propongan o no se aleguen
en la oportunidad prevista en la ley para el efecto, desaparecen por razón de su
saneamiento.
Co: Los principios de taxatividad y convalidación de las nulidades, que enuncia la

jurisprudencia anteriormente transcrita, son aplicables al proceso contencioso-
administrativo, pues en esa materia hay que acudir al C.P.C.
Cabe anotar que actualmente, con el C.P.A.C.A., la solicitud de suspensión

provisional del acto administrativo, puede solicitarse en cualquier etapa del
proceso, a diferencia de lo que ocurría en el C.C.A., que imponía su resolución al
momento de admitir la demanda.
///&&&///
T: Nulidades saneables e insubsanables. Incompetencia territorial.
C: Durante la audiencia inicial del artículo 180 del C.PA.C.A., la parte demandada
propone la causal de nulidad por falta de competencia territorial del Juzgado,
pues los hechos ocurrieron en otro distrito judicial.
Pj: ¿Debe declararse la nulidad del proceso?
N: Artículos 100, 140, 143 y, 144 del C.P.C.

Artículos 180, 208 y, 210 del C.P.A.C.A-
Sj: “A propósito del régimen legal de las nulidades procesales, importa destacar que el
mismo se encuentra orientado, entre otros, por los principios de i) taxatividad o
especificidad y de ii) convalidación o saneamiento, con sujeción a los cuales se tiene, en
virtud del primero, que no será posible invocar y menos aplicar causales de nulidad que no
hubieren sido expresamente consagradas por el legislador –única autoridad, junto con el
Constituyente claro está, con facultades para establecer y definir las causales de nulidad-, y,
267
por razón del segundo, que las causales de nulidad que no se propongan o no se aleguen en
la oportunidad prevista en la ley para el efecto, desaparecen por razón de su saneamiento.
A propósito de estas materias se han realizado múltiples desarrollos jurisprudenciales; […]
Esos aspectos generales que se dejan expuestos en relación con la estructura del régimen
relativo a las nulidades procesales encuentran complemento necesario en el señalamiento
igualmente exacto y concreto que la propia ley realiza acerca de los únicos eventos en los
cuales no es posible sanear los vicios que están llamados a afectar la validez de las
actuaciones procesales (artículo 144, inciso final, C. de P. C.), cuestión que, como
excepción a la regla de la convalidación, sólo puede predicarse respecto de las causales
comprendidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 140 del estatuto procesal civil, las
cuales dicen relación con: a).- La falta de jurisdicción (artículo 140-1); b).- La falta de
competencia funcional (artículo 140-2); c).- El desconocimiento de providencia
ejecutoriada proveniente del superior, la reanudación de un proceso legalmente concluido o
la pretermisión íntegra de la respectiva instancia (artículo 140-3), y d).- La tramitación de
la demanda por proceso diferente al que corresponde (artículo 140-4).
Las demás causales de nulidad procesal, esto es las que se encuentran consagradas dentro
de los numerales 5 a 9 del citado artículo 140 del C. de P. C., son subsanables, cuestión que
debe tenerse por cumplida “Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente”
(artículo 144-1, C. de P. C.), hipótesis que guarda total armonía con la norma procesal,
igualmente imperativa, de orden público y de derecho público (artículo 6 C. de P. C.), en
virtud de la cual se niega categóricamente la posibilidad de alegar cualesquiera de la
causales de nulidad saneables “… [a] quien haya actuado en el proceso después de ocurrida
la respectiva causal sin proponerla” (artículo 143, incido 6, C. de P. C.), amén de la
disposición procesal que determina que las demás irregularidades que se configuren dentro
del proceso, distintas de las consagradas en los numerales 1 a 9 del citado artículo 140 del
C. de P. C., “… se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio
de los recursos que este Código establece” (parágrafo, artículo 140, C. de P. C.).
De ello se desprende, de manera diáfana, que la posibilidad de alegar las causales de

nulidad susceptibles de saneamiento –al igual que sucede con las demás irregularidades que
se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales legales de nulidad procesal-, es
una posibilidad que se encuentra sometida a precisas y determinadas etapas procesales cuyo
vencimiento determina su preclusión, a lo cual debe agregarse que dicho saneamiento
supone la convalidación de la actuación lo cual puede darse bien por manifestación expresa
del consentimiento de la parte afectada o bien por consentimiento tácito, como el que
268
corresponde a la realización de actuaciones posteriores sin alegación de la nulidad
correspondiente.
Así las cosas resulta igualmente claro entonces que si en el curso de una determinada
actuación procesal se llega a configurar la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del
artículo 140 del C. de P. C., en la modalidad de falta de competencia por razón del
territorio y la misma no se propone o no se alega dentro de los términos establecidos en las
mismas leyes procesales para el efecto, tanto en virtud del mencionado principio de
convalidación como en cumplimiento de los dictados explícitos que al respecto contiene el
también mencionado artículo 144 del Estatuto Procesal Civil, ha de concluirse
necesariamente que esa nulidad inicialmente registrada se ha saneado, esto es que –según el
sentido natural y obvio de dicha expresión (artículo 28 C.C.)-, el vicio correspondiente se
ha reparado o remediado171 de suerte que ha desaparecido y, por ello mismo, ya no será
susceptible de ser declarado.
[…] Para abundar en razones que llevan a la Sala a reafirmar el criterio jurisprudencial
que se deja expuesto, resulta relevante traer a colación la prohibición expresa que sobre la
materia establece el inciso 2º del artículo 148 del C. de P. C., mediante el cual se le prohíbe
categóricamente al Juez declararse incompetente cuando las partes no hubieren alegado la
incompetencia, de conformidad con el siguiente texto:
“El juez no podrá declararse incompetente cuando las partes no alegaron la

incompetencia, en los casos del penúltimo inciso del artículo 143”.
Al interpretar la disposición transcrita en armonía con las regulaciones que el mismo

estatuto procesal recoge –según ya se comentó anteriormente-, acerca del régimen legal de
las nulidades procesales y la posibilidad de saneamiento que se predica en relación con
buena parte de las causales que lo integran, se puede encontrar con facilidad la razón de su
consagración, cual es la limitante obvia y perentoria que el propio legislador impuso al juez
para evitar que, de manera incongruente, pudiere declararse incompetente por razón o con
ocasión una causal de nulidad –la de incompetencia-, que si bien pudo tenerse como
configurada inicialmente lo cierto es que, por no haber sido alegada por las partes,
finalmente resultó saneada y, por ende, desapareció como tal del mundo jurídico.
171
Las acepciones pertinentes que de las expresiones aquí referidas contiene el “Diccionario de la Lengua
Española” de la Real Academia Española, publicado en Madrid en 1992, son las siguientes:
“saneamiento. M. Acción y efecto se sanear”.

“sanear. (De sano). … // 2. Reparar o remediar una cosa”.
269
[…]
Así las cosas, un manejo razonable de la materia impone concluir entonces que si el inciso
2º del artículo 148 del C. de P. C., le prohíbe al juez declararse incompetente cuando las
partes no hubieren alegado oportunamente tal incompetencia, pero limita esa prohibición
a determinados casos contemplados expresamente en su artículo 143, dichos eventos no
pueden ser otros que aquellos previstos en el referido inciso 5º o antepenúltimo del tantas
veces citado artículo 143, inciso que –oportuno resulta precisarlo-, es el único aparte de
toda esa norma en el cual se hace alusión a la causal de nulidad procesal constituida por la
falta de competencia.
De esa manera se tiene entonces que la interpretación lógica del inciso 2º del artículo 148
del C. de P. C., en armonía con el contenido del inciso 5º o antepenúltimo del artículo 143
ibídem, indica con claridad que a los jueces les está legalmente prohibido declarase
incompetentes con base en la causal de falta de competencia por factores diferentes al
funcional, cuando la misma no hubiere sido invocada, alegada o propuesta dentro de la
oportunidad que la ley consagra para ello o, lo que es lo mismo, cuando dicha causal de
nulidad procesal (artículo 140-2 C. de P. C.), se hubiere saneado. “172
Co. La regla general es que las nulidades pueden sanearse. Solo en los casos
expresamente contemplados en Ley, puede hablarse de nulidades insubsanables,
con la advertencia que el C.G.P. cambio la regulación respecto de las nulidades
por falta de jurisdicción y competencia y que el C.P.A.C.A., artículo 168, ordena
remitir el proceso al despacho judicial competente.
///&&&///
T: Nulidad procesal por agotamiento de jurisdicción en acción popular.
C: Un actor popular presenta una demanda ante los Juzgados Administrativos

contra un Municipio. Luego de ser notificado, el demandado formuló solicitud de
nulidad de lo actuado “por agotamiento de jurisdicción”, pues con anterioridad ya
había sido interpuesta y se hallaba en curso otra demanda de acción popular con el
172Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera; Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez; Auto de Marzo Tres (3) De Dos Mil Diez (2010);Radicación Número: 44001-23-31-000-2009-
00182-01(38110). En el mismo sentido consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, providencia del doce (12) de agosto de 2010, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 38856; Sección
Tercera, Sub-sección A, providencia del nueve (09) de diciembre de 2010, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez, rdo.:
44001-33-31-002-2008-00242-01(C)AP.
270
mismo objeto de protección (idénticos derechos colectivos), y fundada en la misma
omisión atribuida al ente territorial.
Pj: ¿Procede la nulidad cuando se detecta que el mismo asunto ha sido tramitado
en otro proceso sobre el mismo objeto y con las mismas causas?, ¿Se puede
considerar que hay agotamiento de jurisdicción?
N: Artículos 140 numeral 9º y, 330 del C.P.C.; 5 de la Ley 472 de 1998.
Sj: Sobre el particular ha sostenido el Consejo de Estado:“La Sala comienza el análisis

partiendo de la preceptiva que establece el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 acorde con el
cual las acciones populares se tramitarán atendiendo a los principios de economía, celeridad
y eficacia. La razón esencial de negar la acumulación de una nueva demanda cuando se
trate del mismo reclamo de protección fundado en igual situación fáctica a la que inspiró la
instauración de un proceso que ya está en curso, descansa en los parámetros de celeridad,
eficacia y de economía procesal, en tanto propende por racionalizar la justicia en demandas
de acción popular que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, dirigidas contra igual
demandado. Con la primera persona que ejerce el derecho de acción en calidad de miembro
de la comunidad, no para propender por derechos subjetivos sino de los que incumben a
todos los habitantes, iniciado el trámite de este proceso a partir de la admisión de la
demanda, se garantiza el acceso a la justicia, a través del control judicial que se impartirá a
la actividad o a la omisión de la autoridad pública y/o del particular, respecto de la
protección de los derechos colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por los
mismos hechos y respecto de los mismos demandados. El actor popular que demanda lo que
otra persona ya trajo a la justicia, es decir “que repite” lo ya “denunciado”, bien puede
constituirse en coadyuvante de ese primer proceso en trámite. Porque carece de sentido
lógico y no consulta la racionalización de recursos integralmente considerados que implica
la tramitación de un proceso, ni consulta el principio de eficacia que también rige la función
judicial, el que paralela y simultáneamente se adelante hasta cierta etapa un nuevo proceso,
otro proceso, siendo que deriva de una demanda popular que se funda en los mismos hechos,
contra el mismo demandado y que aspira a amparar iguales derechos de naturaleza
colectiva, y que si el primero va más avanzado, deba esperar a que los demás se hallen en la
misma etapa para poderlos acumular al inicial. Como se sabe, en estas acciones cualquier
persona en defensa del derecho “difuso”, denominado así por la doctrina por ser el que no se
radica en específico en nadie, sino que pertenece a todos, está habilitado para promover esta
acción que, por tanto, no tiene exigencia de legitimación en la causa por activa, más que el
ser persona. Esta acción o mecanismo judicial de protección de derechos colectivos, se
insiste, no opera por la amenaza o la lesión de un derecho subjetivo. De esta manera, la Sala
Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar
271
que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función
judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar
el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las
cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual
demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción.
[…]
De esta manera, y como ya atrás se advirtió que las dos Secciones del Consejo de Estado que
venían conociendo de la segunda instancia de las acciones populares no consideraban la
posibilidad de decretar el agotamiento de jurisdicción ante la existencia de cosa juzgada en
ninguno de los eventos antes descritos, pues han estimado que se trata de una excepción que
se define en la sentencia; pero conociendo esta Sala Plena que pese a ser ello así, algunos
Tribunales Administrativos sí han aplicado esta figura ante la ocurrencia de algunas de las
modalidades de cosa juzgada, se impone que la Sala en esta oportunidad también unifique
tesis sobre la viabilidad del rechazo de la demanda de acción popular cuando exista cosa
juzgada con efectos absolutos y generales (erga omnes), proveniente de sentencia
estimatoria, o cuando se esté en presencia de cosa juzgada relativa, porque, aunque siendo
la sentencia anterior debidamente ejecutoriada denegatoria de las pretensiones de la
demanda, de nuevo se instaura otra por los mismos hechos, para la protección de iguales
derechos colectivos, con fundamento en las mismas pruebas, y contra el mismo accionado o
accionados. Al respecto la Sala considera que, justamente, a fin de darle cabal aplicación a
los antes mencionados principios que se consagran en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998,
que se insiste, es norma especial que reglamenta la acción popular, es preciso que
igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos
cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe
cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto
con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los
mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando
existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo
tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto
es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos
fácticos y probatorios. Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de
que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue
admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare
la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento
de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando
se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión. En definitiva, la viabilidad
de aplicar el agotamiento de jurisdicción por la existencia de cosa juzgada y que proceda el
rechazo de la nueva demanda de acción popular, depende de los alcances que tenga el fallo
272
anterior dictado en el proceso relativo a derechos colectivos”173
Co: En la sentencia anterior se unificó la tesis en relación con el agotamiento de la

Jurisdicción, acogiendo lo expuesto por la Sección Tercera del Consejo de Estado
sobre la materia.
En esas circunstancias, sí se configura la causal de nulidad contemplada en el

numeral 3º del artículo 140, en la medida en que ello supone revivir un proceso
legalmente concluido por agotamiento de jurisdicción.
///&&&///
T: Nulidad procesal por falta de competencia funcional.
C: En el curso de la audiencia inicial del artículo 180 del C.P.A.C.A., el Magistrado

Ponente dictó providencia aprobatoria del acuerdo conciliatorio al que llegaron las
partes dentro de la misma audiencia.
El Procurador, invocando los artículos 125 y 180 del C.P.A.C.A., en concordancia

con el artículo 140 del C.P.C., propone la causal de nulidad por falta de
competencia funcional, pues dicha decisión debe adoptarse por la Sala de decisión
y no por el Magistrado Ponente.
Pj: ¿Está legitimado el Procurador para pedir la nulidad del proceso? ¿La falta de
competencia funcional es causal de nulidad?
N: Artículos 100, 140, 143 y, 144 delC.P.C.

Artículos 125, 180, 208, 210 y, 303 del C.PA.C.A.
Sj: “ 4.7. Como colorario de lo anterior, el Ministerio Público refleja el ejercicio de una
función constitucional, autónoma, independiente, cuyo objetivo ha sido el control de la
actuación pública. Por consiguiente, su participación en los procesos judiciales y,
concretamente en los de naturaleza contencioso administrativa, tiene como objetivo el ser
garante de la legalidad en sentido material, la protección del patrimonio público en respeto
del principio de primacía del interés general y la concreción y materialización de los
173 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del once (11) de septiembre de
2012, M.P.: Susana Buitrago Valencia, rdo. No.: 41001-33-31-004-2009-00030-01 (AP).
273
derechos fundamentales de las personas que intervienen en los procesos como partes o
sujetos procesales.
De modo que, lejos de ser considerada su participación como una coadyuvancia respecto de
las partes, su intervención desborda la simple presentación o emisión del concepto al
interior del proceso y, por lo tanto, supone una activa dinámica en la que el Procurador
General de la Nación o sus delegados en una permanente dialéctica con el juez, las partes y
los intervinientes sea el encargado de velar por el respeto de los cánones constitucionales y
legales, de la protección del erario, y de los derechos que son inherentes y esenciales a la
persona. (…)”174Co: En la sentencia que se transcribe, la Sección Tercera del Consejo
de Estado, en pleno, sentó jurisprudencia en relación con las facultades de la
Procuraduría, tanto en el C.C.A. como en el C.P.A.C.A.
De dicho pronunciamiento se concluye que los Procuradores Judiciales están

facultados para proponer incidentes de nulidad y, en general, adelantar
actuaciones procesales.
174
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintisiete (27) de
septiembre de 2012, M.P.: Enrique Gil Botero, EXP.: 44541...
274
La falta de competencia funcional, es causal de nulidad procesal y debe mirarse no
solo en relación Corporaciones- Juzgados, sino también en la competencias de las
Salas o Secciones y el Magistrado Ponente.
///&&&///
T: Nulidad Procesal. Declaratoria de desierto del recurso de apelación por falla en

la notificación por estado (∗).
C:En una notificación por estados, no se identificó de forma precisa al

demandado, haciendo una enunciación genérica de Autoridades Nacionales,
cuando se trataba de un acto expedido por la autoridad territorial, razón por la
cual en contra de la parte demandada se declaró desierto un recurso de apelación.
Pj: ¿Se configura causal de nulidad por falla en la notificación por estado? ¿La
defectuosa notificación por estado, conlleva falta de las garantías procesales al
debido proceso y derecho de defensa? ¿Se vulneró el principio de la doble
instancia?
N: Artículos 140 numeral 9º, 142, 144, 145, 313, 314, 321 del C.P.C.; 29 Superior;
Sj: “(…) En primer término, se debe precisar que el estatuto procesal civil establece en el
artículo 140 las causales de nulidad aplicables a los procesos que se tramitan ante esta
jurisdicción por expresa remisión del artículo 165 del Código Contencioso Administrativo.
El artículo 142 ib., indica la oportunidad para proponer nulidades procesales y es así como
en el inciso primero prevé que: "Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las
instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si
ocurrieron en ella".
Al confrontar la solicitud del incidentante con la norma referida se colige que aquélla es
procedente, pues está estructurada sobre una circunstancia ocurrida durante el trámite de
la segunda instancia, que afectaría de nulidad parte de la actuación, como lo son los vicios
generados al no haberse practicado en legal forma unas notificaciones.
(…)
∗
Este caso hace parte del capítulo de nulidades procesales, elaborado por la Dra. Judith Romero Ibarra; módulo
“La Dirección del Proceso Contencioso Administrativo, Parte I, Guías Procesales de Casos Típicos, Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla” Autores Varios, Bogotá, 2009.
275
Los artículos 140 y 321-2 del Código de Procedimiento Civil., disposiciones citadas como
fundamento de la solicitud establecen:
“Artículo 140. Causales de Nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los
siguientes casos:
(...)
9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el
emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas
como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes,
cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos
de ley.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia
distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación
omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que
la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla”.
“Artículo 321. Notificaciones por Estado. La notificación de los autos que no deba hacerse
personalmente, se cumplirá por medio de anotación en estados que elaborará el secretario.
La inserción en el estado se hará pasado un día de la fecha del auto, y en ella ha de constar:
1. (...)
2. La indicación de los nombres del demandante y el demandado, o de las personas

interesadas en el proceso o diligencia.” (Subraya la Sala)
(…)
De conformidad con el artículo 313 del C.P.C., “Las providencias judiciales se harán saber
a las partes y demás interesados por medio de notificaciones, con las formalidades prescritas
en este Código.
Salvo los casos expresamente exceptuados, ninguna providencia producirá efectos antes de
haberse notificado”.
La notificación por “estado” ha debido realizarse conforme lo dispone el artículo 321 antes
transcrito, y no se hizo así; en tales condiciones, resulta obligado aceptar que le asiste la
razón al apoderado del Distrito Capital, en su reclamo de inobservancia de la exigencia
contenida en el núm. 2 del artículo 321, pues la irregularidad incurrida equivale a la
276
omisión en la indicación del nombre de la parte demandada o persona interesada en el
proceso o diligencia y conduce a concluir que la notificación así practicada carece de efectos
jurídico procesales, puesto que no quedó legalmente enterada la parte.
En efecto, la notificación por “estado” con las anotadas deficiencias, no tuvo la virtualidad
de dar a conocer a la parte destinataria, la demandada recurrente, la providencia que le
corría traslado para sustentar el recurso de apelación oportunamente interpuesto contra la
sentencia de primer grado y cuya sustentación era indispensable para su admisión, so pena
de declararlo desierto como en efecto ocurrió. Consecuencialmente, se privó a la parte
demandada, de la garantía constitucional del debido proceso y el derecho de contradicción,
protegidos por el artículo 29 de la Constitución, como aquélla lo reclama.
Por otra parte, el Distrito Capital por ser la parte afectada, es la persona interesada y
legitimada para alegar la nulidad, sin que se advierta que concurren las circunstancias que
permiten darla por saneada según los precisos términos del artículo 143 ib.
El inciso final del artículo 140 del C.P.C. prevé: "Cuando en el curso del proceso se advierta
que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el
defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación
posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar
haya actuado sin proponerla".
A través de esta providencia, la Sala, en salvaguarda de la citada protección constitucional

y para que la entidad demandada pueda ejercer a cabalidad su derecho de contradicción
frente a la sentencia de primera instancia, declarará la nulidad de lo actuado ante esta
Corporación a partir de la notificación por estado del auto del 14 de noviembre de 2000,
mediante el cual se dispuso correr traslado para sustentar el recurso de apelación
interpuesto, así como del trámite seguido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, para en su lugar disponer nuevamente su práctica conforme lo establece el
artículo 321 del C. P. C..
(…)
En efecto, es palmario que mal puede pretenderse invocar la extemporaneidad de la petición

de nulidad o pretender oponer el principio de la cosa juzgada, frente a providencias
notificadas mediante “estado” con las irregularidades anotadas, o que produzcan efectos
277
jurídicos y consecuencias legales, sin que hubieren sido objeto de posterior convalidación.
(…)”175
Co: Se incurrió en la causal de anulación contemplada en el numeral 9º del artículo

140 “El proceso es nulo en todo o en parte… Cuando no se practica en legal forma la
notificación a personas determinadas,…”.
Por expresa orden del numeral 9º del artículo 140 del Código de Procedimiento
Civil, en su segundo inciso que reza: “[c]uando en el curso del proceso se advierta que
se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se
corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que
dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado
sin proponerla.”, tal disposición da opciones a quien se encuentra afectado con esta
causal. La primera, invocarla solicitando la nulidad de lo actuado, y, la segunda:
actuar en el proceso sin proponerla, es decir, convalidándola; esta última opción
tiene soporte jurídico en el numeral 3 del artículo 144 del Código de Procedimiento
Civil.
Debe anotarse que conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A., la notificación por
estados, se hace de manera electrónica y con los requisitos previstos en dicho
artículo, dentro de los cuales está la indicación de los nombres de demandante y
demandado.
Lo que se quiere destacar aquí es la forma en la que debe realizarse la notificación

por estados.
///&&&///
175Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Juan Ángel
Palacio Hincapié, Bogotá, D.C., Febrero ocho (8) de dos mil dos (2002), Radicación Número: 25000-23-27-000-
1999-0056-01(11604), Actor: Myriam Estella Gutiérrez Aguello, Demandado: Distrito Capital de Bogotá,
Referencia: Actos Distritales-Incidente de Nulidad.
278
Análisis comparativo y crítico de la
denominada Intervención de Terceros en
el Proceso Contencioso Administrativo.
Unidad 9 Por Juan Carlos Garzon Martínez. Magistrado del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
PRESENTACIÓN
1. ALGUNOS CONCEPTOS CLAVE.
1.1. En primer lugar es importante recordar de manera muy general los conceptos de
parte procesal, legitimación, pretensión procesal, interés directo, todo con la finalidad de
identificar procesalmente el verdadero sentido del concepto de “tercero” en el proceso.
a). En este orden de ideas, el concepto de “Parte Procesal”176 : Se relaciona con el de

pretensión procesal y por consiguiente podemos sostener que es parte procesal aquella
que formula y aquella frente a quien se formula la pretensión objeto del proceso.
Obsérvese que bajo este concepto de parte procesal, se prescinde de cualquier referencia a la
relación jurídico – material que haya podido dar lugar a la pretensión.
b). Por el contrario la Legitimación en la Causa, presupone que no toda persona con
capacidad para ser parte y con capacidad procesal, puede ser parte en un proceso; sino
únicamente las que se encuentren en determinada relación con la pretensión. La
legitimación se deriva de la cuestión que se pretenda discutir en el proceso; esa la razón
para que se sostenga que es un aspecto más de orden sustancial que procesal. La
legitimación es un requisito de prosperidad de la pretensión, no de la existencia del
proceso.
176No se desconoce la teoría materialista del concepto de parte, quienes sostienen que sólo pueden ser partes los sujetos de la
relación material o sustancial.
279
c). Frente a la noción de “interés directo”, se puede partir de aceptar que tanto en el
anterior Código Contencioso Administrativo (C.C.A) como en el nuevo estatuto
(C.P.A.C.A.), esa noción marca o limita el concepto de “tercero”. A título enunciativo,
basta recordar su importancia, para definir la legitimidad para ejercer la pretensión de
nulidad absoluta del contrato, permitida a “cualquier tercero que acredite un interés
directo” (C.C.A. – 87; CPACA – 141); de igual manera, el deber de la notificación del auto
admisorio a los sujetos que según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés
directo en el resultado del proceso (C.C.A 207-3; CPACA 171-3).
Ese concepto de interés directo, no es sinónimo de interés general (tutelar la legalidad

abstracta de la actuación administrativa), ni exclusivamente de interés económico. Para
la Corte Constitucional 177 ,“el interés directo” connota la legitimación que puede
derivarse del hecho o circunstancia que lo vincula a la necesidad, no de promover un
proceso para definir lo relativo a la nulidad, sino para intervenir en el mismo en razón
de que las resultas pueden incidir, repercutir o afectar en cualquier forma o modo su
situación e intereses, o el goce o efectividad de sus derechos -no sólo económicamente;
sin desconocer que es obvio, que dicho interés directo radica esencialmente en quienes
intervinieron en el proceso licitatorio. Empero, no puede considerarse que el interés
directo se circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente
patrimonial y exclusivo, porque, repárese bien, en que al demandarse la nulidad se
protege igualmente el interés general.
Frente al interés directo, el H Consejo de Estado se ha pronunciado indicando178:
Ese interés “directo” ha sido entendido, en sentido amplio, como derivar del mismo un
provecho o un perjuicio con relevancia jurídica, es decir, una utilidad o una pérdida, o lo
que es lo mismo, experimentar en la esfera jurídica propia de quien dice tener interés, una
afectación también jurídica como consecuencia del negocio celebrado. No se trata
únicamente de un interés genérico, sino de un interés directo, lo que quiere decir, que tal
interés tiene que surgir sin necesidad de acudir a intermediaciones o interpretaciones de
ninguna índole.
Tener interés directo consiste en que entre el contrato, como causa del interés y éste como
efecto haya una relación inmediata o próxima, más no mediata o remota.
177 Sentencia del14 de abril de 1999 sobre la constitucionalidad del inciso 3 del artículo 32 de la ley 446 de 1998, declaró
exequible la expresión “que acredite interés directo”.

178 CONSEJO DE ESTAD; SECCION TERCERA; Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ; Bogotá, doce (12)
de diciembre de dos mil uno (2001); Radicación número: 25000-23-26-000-2001-0456-01(20456)
280
Naturalmente quien dice tener un interés jurídico directoen un asunto, como todo aquel
quien haga dentro del proceso una afirmación definida, corre con la carga de la prueba, en
primer término, de ese interés y, en segundo término, del carácter de “directo” ostentado.
Igualmente se precisó, en sentencia proferida el día 18 de abril de 1978, el alcance de dicho

interés; destacó que no es el de la simple declaratoria sobre la legalidad o control del
ordenamiento jurídico abstracto, sino el especial y concreto, personal y directo; así: No
debe entenderse ese interés del tercero como el simple de la legalidad que esgrime
quien pretende la defensa del orden jurídico y que justifica por sí solo, por ejemplo, el
accionar del que impugna un acto separable del contrato sin pretensiones de
restablecimiento patrimonial. El interés en la anulación del contrato debe ser especial y
concreto, personal y directo, como que ella condiciona el restablecimiento pretendido (
)”179
1.2. En segundo lugar, debe precisarse igualmente los conceptos relacionados con el
“principio procesal de dualidad de partes” y “pluralidad de sujetos”; nociones
procesales que son de recibo igualmente en el proceso contencioso administrativo; en el
sentido que la relación procesal, se desarrolla únicamente entre dos partes (demandante -
demandada); sin que esto signifique que solamente pueda existir un sólo sujeto que
conforme la parte demandante o demandada.
1.3. En tercer lugar, descendiendo al tema específico de este ensayo, debe señalarse que si
bien el tema de la intervención de terceros, se regula igualmente en el “Procedimiento
Administrativo” ( C.C.A -14 ; CPACA -38), nos limitaremos esencialmente al “Proceso
Contencioso Administrativo”; teniendo como marco normativo las anteriores normas del
contencioso administrativo (Decreto Ley 01 de 1984, con su modificaciones: 87 – 146 – 207
– 217), las normas del nuevo CPACA, y las normas del denominado CGP.
PRIMERA PARTE
ANALISIS COMPARATIVO
Og
Comparar la institución de los terceros, partiendo de una visión general del marco
normativo que la ha venido regulando (Decreto – Ley 01 de 1984, con sus importantes
179 Sección Tercera del Consejo de Estado. Exp. No. 1492. Actor: Sociedad Cía. Colombiana de Construcciones Urbanas Ltda.
281
reformas) hasta llevarla al Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
(CPACA), y el denominado Código General del Proceso (CGP).
Oe
Presentar las principales modificaciones y características de la institución de los
denominados “terceros”.
Examinar las particularidades y la operancia del principio de integración normativo de la

intervención de terceros en el nuevo proceso contencioso administrativo.
Analizar las diferentes modalidades consagradas a título de intervención y a título de

terceros.
Estudiar el alcance jurídico del concepto de la intervención adhesiva – coadyuvancia, el

Litis Consorcio Facultativo, el litisconsorcio necesario y llamamiento en Garantía
T
Para desarrollar elanálisis comparativo respecto a la institución de los terceros, se hace
necesario presentar en primer lugar una visión general del marco normativo que la ha
venido regulando, teniendo como fuente el anterior Código Contencioso Administrativo (
Decreto – Ley 01 de 1984, con sus importantes reformas), el nuevo CPACA, y obviamente
las normas del Estatuto Procesal Civil y el denominado nuevo CGP; en segundo lugar, se
intentara presentar las principales modificaciones y características de la institución, todo
con la finalidad de rescatar las particularidades y la operancia del principio de integración
normativo de la intervención de terceros en el nuevo proceso contencioso administrativo.
1. DEL DECRETO - LEY 01 DE 1984 (C.C.A) Y LA LEY 1437 DE 2011 (CPACA)
1.1. Anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto ley 01 de 1984):
282
No se puede desconocer, que existe de manera positiva una regulación de la intervención
de terceros, en los artículos 146 y 217; pero igualmente una remisión al estatuto procesal
civil (50 a 57).
De un análisis general de esa normativa, puede concluirse lo siguiente:
a). Se diferencia la procedencia de intervención de terceros, teniendo en cuenta la

naturaleza de la “acción contenciosa administrativa”.
En las acciones de control de legalidad objetivo (simple nulidad), se permite por la propia
razón de ser de esta acción, la intervención de terceros a título de coadyuvancia o
impugnación. (coadyuvancia activa o pasiva). Se resalta que no se exige un “ interés
directo”, lo cual es totalmente coherente con la finalidad del control de legalidad, en el
sentido que cualquier persona está legitimada; lo que podría permitir plantear que más
que terceros son verdaderas partes.
En la “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”; igualmente solo procede la

intervención de terceros a título de coadyuvancia o impugnación; salvo que está
condicionada a la demostración de un “interés directo”.
Por el contrario, en las acciones contractuales y de reparación directa, el indicado código

consagra que la intervención de litisconsortes y de terceros, se regirá por las normas
correspondientes del estatuto procesal civil; consagrando de manera general el principio
de integración normativo.
b). La prohibición expresa de la intervención de terceros en los procesos de pérdida de

investidura.
c) En materia de impugnación (recursos), se regula teniendo en cuenta la instancia: en

primera instancia el auto que admite la intervención es susceptible de apelación (efecto
devolutivo); el quela niega también es apelable (pero en el suspensivo); en Única
instancia, el recurso de súplica (entendiéndose el juez plural); se interpreta que frente al
Juez Singular (reposición).
1.2. Del nuevo CPACA (Ley 1437 de 2011).
Continuando con la tradición legislativa, el nuevo CPACA (223 a 228), regula el tema de
intervención de terceros de manera parcial, consagrando de manera expresa, la aplicación
del principio de integración normativo, con las normas del estatuto procesal civil. Sin
embargo debe resaltarse algunas modificaciones:
a). En los procesos de simple nulidad, se permite igualmente la coadyuvancia (desde la

admisión de la demanda hasta en la propia audiencia inicial); lo novedoso es que permite
283
en la etapa escrita (antes del vencimiento del termino para aclarar, reformar o modificar la
demanda) que cualquier persona intervenga para “formular nuevos cargos o para solicitar
que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto”.
b). En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, si bien se continua con la
coadyuvancia sometida a la demostración de un interés directo; se resalta, que permite la
intervención a título de litisconsorte o ad excludendum (siempre que no haya ocurrido la
caducidad); intervenciones estas últimas que no estaban reguladas en la anterior
normativa, para este tipo de medios de control.
c). En los procesos de reparación directa y contractuales; admite la coadyuvancia sometida

a la demostración del interés directo - igualmente permite la intervención litisconsorcial –
y la intervención ad excludendum; bajo la condición frente a estos dos últimos que no
haya operado la caducidad.
d). Regula el llamamiento en garantía, bajo el criterio de la afirmación de tener derecho

legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a
sufrir, o el reembolso total o parcial que tuviere que hacer como resultado de la sentencia.
Se faculta al llamado en garantía para que pida la vinculación de terceros en la misma
forma que el demandante o el demandado. Frente al llamamiento en garantía con efectos
de repetición, consagra su regulación por las normas especiales de la Ley 678 de 2001, o
sus modificatorias.
e). En materia de impugnación la norma especial sobre recursos contra las decisiones de
intervención de terceros, continua con la misma política legislativa: Si la decisión es de
primera instancia, siempre procede el recurso de apelación; si la acepta (devolutivo), si
niega la solicitud de intervención (suspensivo); si se trata de una providencia de única
instancia, procede suplica (juez plural) o reposición (juez singular); “en los mismos efectos
previstos para la apelación”.
A continuación se realizara un análisisde las diferentes modalidades consagradas a título

de intervención y a título de terceros.
2. LA INTERVENCIÓN ADHESIVA –COADYUVANCIA-
Los presupuestos jurídicos que identifican esta verdadera modalidad de terceros, (CPC,
52), en esencia no sufren modificación con la expedición del denominado CGP (71); en
efecto, salvo en cuanto se elimina en la nueva normativa el condicionamiento
“desfavorable” de la afectación, continua bajo la misma regulación.
Se quiere significar que su procedencia se concreta en: Tener una determinada relación
sustancial con alguna de las partes – Que los efectos jurídicos de la sentencia no lo cobije o
284
no se le extiendan – Que pueda afectarse si dicha parte es vencida – tiene la facultad de
intervenir en el proceso como coadyuvante.
Sin desconocer las particularidades planteadas con anterioridad, se precisa lo siguiente:
a). En materia de oportunidad procesal, el CPACA (223) consagra una regulación especial
y diferente a lo reglado sobre el punto en el CGP (71); en cuanto limita esa facultad de
coadyuvancia, a la audiencia inicial y no hasta la expedición de sentencia en única o
segunda instancia. En estricto sentido como no se trata de una parte sino de un verdadero
tercero, que naturalmente no presenta pretensiones propias, ni lo afecta la sentencia, no se
entiende la limitante del CPACA.
b). La novedad como se referencio, radica en “permitir que cualquier persona dentro de la
oportunidad procesal y frente al medio de control de simple nulidad, este facultada para
formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones
del mismo acto”.
3. DEL LITISCONORCIO FACULTATIVO Y LA INTERVENCIÓN EXCLUYENTE.
3.1. Litis Consorcio Facultativo- Alcance Conceptual- Principio de Integración

Normativo.
Como muchas otras materias, el alcance conceptual de esta institución debe buscarse en
las normas del anterior estatuto procesal civil y las del nuevo CGP; nuestra normativa
permite la aplicación del indicado principio de integración normativo.
La finalidad, de esta institución no sufre modificación alguna, basta revisar las normas del
estatuto procesal civil (50) y del CGP (60), para poder sostener que: a). Este tipo de
litisconsorte facultativo es considerado en su relación con la contraparte como litigante
separado, b). Los actos de cada uno de ellos, no redundan en provecho ni en perjuicio de
los otros, sin que por ello se afecte la unidad del proceso.
Cuando la presencia de pluralidad de personas demandantes o demandas no es requisito

necesario para la debida integración del contradictorio por tratarse de relaciones jurídicas
diversas e independientes, pero por razones de conveniencia o economía procesal se
autoriza la definición de ellas en un solo proceso, estamos frente al litisconsorcio
facultativo, que como su nombre lo indica se integra de acuerdo con el querer del sujeto
de derecho autorizado para hacerlo, que estará en la mayoría de los casos en la posición de
demandante, porque al juez no le está permitido conformarlo.
3.1.1. De los efectos procesales y el litisconsorcio facultativo.
285
Teniendo en cuenta que los litisconsortes facultativos son considerados como litigantes
separados, se puede indicar que su conducta procesal y las decisiones judiciales solo surten
efectos jurídicos respecto a cada uno de ellos.
En este orden de ideas:
a). La sentencia si bien formalmente es una, jurídicamente puede contener decisiones

diferentes respecto a cada litisconsorte facultativo.
b). Cada uno puede disponer libremente de su derecho en litigio (allanarse – desistir,
confesar, etc).
c). En materia probatoria procede realizar alguna precisión, en el sentido que si un

litisconsorcio voluntario ejerce su actividad probatoria, respecto a hechos comunes, aquí
surte efectos jurídicos para los demás.
d). En materia de recursos, dada su condición de litigantes separados, puede sostenerse de

manera general que surten efectos jurídicos para quien impugno180.
3.2. La Intervención Excluyente.
Nuestro CPACA, se refiere a esta modalidad de intervención en el proceso, pero su razón

de ser y finalidad debe estudiarse con fundamento en las normas del anterior código de
procedimiento civil y el CGP.
La institución conserva su razón de ser, es decir: Quien pretenda en todo o en parte, la

cosa o el derecho controvertido, podrá intervenir formulando demanda frente al
demandante y demandado, para que en el mismo proceso se le reconozca.
Las principales modificaciones que el CGP (63) realiza a esta modalidad, son las
siguientes:
a). Limita la procedencia de esta intervención de manera expresa a los procesos

declarativos.
180Si bien escapa al objeto de este ensayo, este aspecto debe ser objeto de revisión, por cuanto no es lógico que por ejemplo
una sentencia apelada por un litisconsorte facultativo sea revocada por falta de jurisdicción, pero siga surtiendo efectos
procesales para los demás que no impugnaron; considero que debe por lo menos modularse esos efectos teniendo en cuenta
las causales y las razones públicas o no de la decisión.
286
b). Modifica la oportunidad procesal para presentar la demanda de intervención
excluyente; ya no va hasta la sentencia de primera instancia (CPC- 53), sino hasta la
“audiencia inicial”. Se debe resaltar que nuestro CPACA (224), expresamente consagra
que esa oportunidad procesal va desde la admisión de la demanda hasta antes que se
profiera auto que fija fecha para la audiencia inicial.
3.3. La Caducidad frente a: la intervención litisconsorcial y la intervención excluyente

(CPACA – 224).
Es bastante lógica la exigencia de no ocurrencia de la caducidad, para que proceda la

solicitud de intervención en el proceso; con la precisión que esta exigencia no comprende
al litisconsorcio necesario (dada su finalidad de evitar fallos inhibitorios); implica
reconocer la naturaleza de parte a ese tipo de intervenciones (para que esté sujeta al
termino de caducidad), y que el termino debe interpretarse con base en lo consagrado en el
CPACA (164).
Lo anterior significa que la posibilidad de intervenir a título de litisconsorcio facultativo y

en exclusión, no significa desconocer los términos de caducidad, que cada uno de los
sujetos legitimados tenia para materializar su derecho de acción, para acudir a la
administración de justicia.
Como son verdaderas partes, deben ejercer su reclamación dentro de los términos
procesales establecidos, una cuestión es que se permita por economía procesal y
seguridad jurídica, utilizar un proceso ya iniciado y otra muy diferente es que se
desconozcan los términos de caducidad.
No sobra indicar que la oportunidad procesal es hasta antes que se profiera auto que fija
fecha para la realización de la audiencia inicial; es decir que esa solicitud de intervención
se debe realizar dentro de la fase escrita, bajo el entendimiento que esta termina
precisamente con el auto que cita audiencia inicial.
La labor judicial, a efecto de definir la procedencia de la solicitud de intervención, se

centra en: a) En primer lugar, constatar que se presentó con anterioridad a la expedición
del auto que cita audiencia inicial; b). Cumplido el anterior requisito entrar a estudiar si no
opero el fenómeno de la caducidad, en cada caso en concreto.
3.4. La exigencia de la procedencia de acumulación de procesos: litisconsorcio

facultativo – intervención excluyente (CPACA – 224).
287
A diferencia del CGP, se exige como requisito para la formulación de la demanda de
litisconsorcio facultativo181 e intervención excluyente que: “las pretensiones en demanda
independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos”.
Debe recordarse que el anterior C.C.A (145), si bien consagro la acumulación de

pretensiones y de procesos, realmente estableció un principio de integración normativo
con las normas del estatuto procesal civil (82 – 157); sin desconocer que se permitía en el
contencioso administrativo la acumulación de procesos de oficio.
Ahora bien, el nuevo CPACA (165) regula de manera expresa la acumulación de

pretensiones; en materia de acumulación de procesos se aplica el principio de integración
normativo.
Revisada las causales de acumulación de procesos, se observa que de conformidad con el

CGP (148 -1), son las siguientes: cuando las pretensiones formuladas habrían podido
acumularse en la misma demanda – cuando se trate de pretensiones conexas y las partes
sean demandantes y demandados recíprocos – cuando el demandado sea el mismo y las
excepciones de mérito propuestas, se fundamenten en los mismos hechos.
Lo que se quiere significar, es que el principio de integración normativo en este aspecto no

es general por lo siguiente:
a). En estricto sentido lo referente a las pretensiones y su acumulación para que en el

evento que se hubiera presentado demanda independiente procediera la acumulación de
proceso, debe estudiarse teniendo como fuente normativa la norma especial de
acumulación de pretensiones del CPACA (165).
b). La integración normativa opera en cuanto al trámite y la competencia (sin perder de

vista que en caso de nulidad, la acumulación tiene regla especial).
4. DEL LITISCONSORCIO NECESARIO: PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN

NORMATIVO CON EL CGP.
Previamente es importante precisar , que nuestro CPACA, salvo lo enunciado con

anterioridad, no regula el litisconsorcio necesario, por consiguiente opera plenamente el
principio de integración normativo; de igual manera se hace necesario adelantar algunas
181 En términos de orden general, la doctrina con fundamento en el anterior Artículo 82 del CPC, hablaba de dos tipos de
litisconsorcio facultativo: propio (Es aquel donde los litisconsortes están vinculados por la causa o por el objeto de sus
pretensiones); impropio (Cuando la relación entre los litisconsortes, no depende de la conexión entre las pretensiones por la
causa o por el objeto, sino cuando el litisconsorcio facultativo, tiene como fuente una relación de dependencia o deben servirse
de las mismas pruebas.
288
consideraciones sobre este aspecto, con la finalidad de definir si existe o no un cambio
normativo esencial respecto al concepto de “ litisconsorcio necesario”, con la expedición
del denominado CGP, habida cuenta de su incidencia en el entendimiento de la misma
figura dentro del proceso contencioso administrativo.
Como lo ha venido sosteniendo la doctrina, el núcleo que identifica la naturaleza y razón

de ser del litisconsorcio necesario se concreta en lo siguiente: a). Que la cuestión litigiosa
haya de resolverse de manera uniforme para todos y b). Queel proceso verse sobre
relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales por su naturaleza o por disposición legal,
no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de personas que sean sujetos de
tales relaciones o que intervinieron en dichos actos.(C.P.C.- 51 y 83).
Con la expedición del CGP, ese fundamento y razón de ser del litisconsorcio necesario se
mantiene; revisado el artículo 61, no cabe la menor duda que los indicados pilares no
sufrieron modificación alguna.
No sobra recordar, que elfundamento del litis consorcio necesario hay que buscarlo
fuera del derecho procesal, en el derecho material; aunque tenga su tratamiento en el
primero, tiene su causa en la naturaleza de la relación jurídica sustantiva, la cual exige que
sea declarada respecto a un determinado número de personas el derecho material que
regula las concretas relaciones jurídicas unitarias e indivisibles. Es decir, para saber si
procede el litis consorcio necesario es preciso atenerse no sólo a las normas procesales,
donde expresamente sele consagra, sino especialmente a las del derecho material, en las
que concreta la relación jurídica que se lleva a juicio y que imponen una decisión para
todos los afectados por ella182”
4.1. De la oportunidad procesal para su configuración:
Debe partirse que la inicial oportunidad es en el auto admisorio de la demanda, a efecto de

trabar adecuadamente la relación procesal y evitar contaminar la propia audiencia inicial;
sin embargo dada la finalidad de la figura del litisconsorcio necesario, el legislador
conserva en el CGP (61), la misma oportunidad amplia de vincular a quienes integran este
litisconsorcio, hasta antes de proferir sentencia de primera instancia.
Teniendo en cuenta que en estricto sentido la debida conformación del litisconsorcio

necesario es un problema de legitimación en la causa, esa la razón para que no se pueda
proferir una sentencia de fondo e igualmente para que su indebida configuración no
conlleve problemas de nulidad; nuestra legislador, bajo ese entendimiento permite, sanear
la actuación hasta antes de proferir sentencia de primera instancia, esto significa que la
182 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil Tomo I. Décima Edición. Ediciones Dupré. Bogotá 2009, Pág 309.
PARRA QUIJANO, Jairo; Los Terceros en el Proceso Civil; cuarta edición; Ediciones Librería el Profesional. Bogotá 1986,
Pág 39; Consejo de Estado; Sección Tercera; 13 de mayo de 2004; Consejero Ponente. Ricardo Hoyos Duque. Expediente;
No. 15321;
289
actuación procesal surtida no deviene nula; solamente habrá nulidad si se profiere
sentencia de primera instancia, sin haber integrado adecuadamente el contradictorio.
4.2. Facultades procesales del litisconsorcio necesario una vez vinculado.
Como se dejó indicado con anterioridad, la demanda debe formularse por todos o dirigirse
contra todos; el juez tiene facultad oficiosa para integrar adecuadamente el litisconsorcio
necesario en el auto admisorio, o con posterioridad, siempre que no se haya dictado
sentencia de primera instancia, ordenando su vinculación y notificación.
Obsérveselo siguiente: a) si la no adecuación del contradictorio es por los sujetos que

deben conformar la parte demandante, los mismos pueden solicitar su vinculación
acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. b). Si la no integración está relacionado
con la parte demandada, su vinculación conlleva igualmente que se le otorgue el mismo
término de comparecencia que está consagrado para el demandado.
La pregunta es si los sujetos vinculados con posterioridad, tienen las mismas facultades
procesales que los sujetos iniciales de la relación procesal?
La respuesta no es sencilla, alguna tesis puede sostener que con base en el debido proceso
y el derecho de defensa tienen todas las facultades.
Sin embargo participamos de la respuesta otorgada por el legislador, al consagrar que

solamente están facultados para solicitar pruebas en el escrito de su intervención; con
fundamento en lo siguiente:
a). Una de nuestras reglas procesales es la denominada “ irreversibilidad del proceso” (

CPC- 62; CGP – 70), consistente en que los intervinientes y sucesores tomarán el proceso
en el estado en que se halle en el momento de su intervención.
b). Dada la naturaleza jurídica del litisconsorcio necesario, se ha consagrado que los
recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás (salvo
los actos que impliquen disposición del derecho de litigio que debe emanar de todos).
c). Ahora bien, si se solicitan pruebas, las mismas deben decretarse en la respectiva
audiencia inicial y se practicaran en la audiencia de pruebas; en el evento que dentro del
proceso haya finalizado la audiencia inicial, no es de recibo retrotraer el proceso, por el
contrario, en ese momento procesal, el juez definirá si las decreta y su práctica se realizara
en la audiencia de pruebas; en el evento que igualmente haya finalizado la audiencia de
pruebas, tampoco se retrotrae el proceso, el juez está facultado para fijar una audiencia
para practicarlas.( CGP – 61).
4.3. El litisconsorcio necesario y la intervención forzosa – Diferencias –
290
Es importante resaltar y precisar esa diferencia, en el sentido que no siempre que se exija
una intervención forzada o una citación forzosa de algún sujeto procesal, se está
igualmente ante la institución del litisconsorcio necesario.
Un caso en el proceso contencioso administrativo, es el consagrado en el CPACA (171 -3),

cuando regula que en el auto admisorio de la demanda se ordenara notificar
personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones tengan interés directo
en el resultado del proceso.
Obsérvese que si bien hay un deber de citar a esos sujetos, su vinculación no implica la
configuración de un litisconsorcio necesario; tan cierto que la persona citada está en
libertad de acudir o no al proceso.
5. EL LLAMAMIENTO EN GARANTIA
5.1. Marco Legal.
Debe indicarse, que esta figura procesal fue igualmente regulada por el CGP (64), y por el
CPACA (225).
5.2. El proceso civil y el llamamiento en garantía.
Desde el punto de vista de la normativa procesal civil, se presentan algunas

modificaciones, respecto a su consagración en el CPC (57).
Si bien en términos de la razón y finalidad del llamamiento en garantía no se presenta una

modificación esencial, si frente a los siguientes puntos:
a). La procedencia del llamamiento en el estatuto procesal civil, estaba fundada en “ tener
un derecho legal o contractual de exigir a un tercero”; la nueva normativa, exige solamente
para la procedencia que la parte “ afirme tener ese derecho”; modificación que puede
conllevar a revisar las exigencias probatorias para su procedencia; en vigencia del CPC (
57), se exigía por lo menos la prueba sumaria de ese derecho; en principio con la nueva
normativa al ser suficiente la mera afirmación sobre la existencia de ese derecho, no es de
recibo como requisito de la solicitud del llamamiento, de entrada demostrar aún a titulo
sumario, la existencia del derecho invocado para llamar en garantía.
b). A diferencia de la anterior regulación, de manera expresa el CGP, regula que el

llamamiento en garantía, lo puede ejercer quien promueva un proceso o a quien se
promueva un proceso; lo anterior significa que sin lugar a interpretaciones, está
legitimado tanto la parte demandante en la presentación de la demanda o el demandado
291
en la contestación, para formular llamamiento en garantía. Así mismo, se regula la
facultad del convocado para llamar en garantía.
c). El CGP, no consagro la figura de la “ denuncia del pleito”; pero regulo que mediante el
propio llamamiento en garantía, se tramitara el denominado saneamiento por evicción.
d). De igual manera, le otorga el CGP, la naturaleza de demanda al escrito de llamamiento

en garantía y frente a los requisitos debe cumplir los establecidos para la demanda en el
Artículo 82.
5.3. El nuevo proceso contencioso administrativo y el llamamiento en garantía.
Por su parte el nuevo CPACA (225), reguló los siguientes aspectos frente al llamamiento
en garantía:
a). Al igual que el CGP, fundamenta la procedencia en la afirmación de tener un derecho

legal o contractual, de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegar a
sufrir, o el rembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la
sentencia.
b). Consagra la facultad para el convocado o llamado en garantía, de pedir la citación de

un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.
c). Consagra y diferencia el denominado llamamiento en garantía con efectos de

repetición183, otorgándole una regulación especial, la contenida en la ley 678 de 2001 y las
normas quela reformen o modifiquen.
d). Consagra los requisitos que debe contener la solicitud del llamamiento.
6. EL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA Y EL PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN

NORMATIVO.
Se parte por sostener, que nuestro CPACA, no agoto la regulación del llamamiento en
garantía y en consecuencia procede analizar cómo opera el principio de integración
normativo.
6.1. Oportunidades procesales para su solicitud.
Es importante recordar que para el CGP, solamente son terceros, los coadyuvantes y el
llamado de oficio; los demás intervinientes en el proceso tienen la naturaleza de parte
procesal; entre ellos el llamamiento en garantía.
En este ensayo no se abordara ese especial llamamiento en garantía, habida cuenta que su regulación no fue modificada
183
por el CPACA.
292
Ahora bien, ninguna de los dos estatutos procesales 184 , regulan de manera expresa la
oportunidad procesal de la parte demandante, para ejercer su derecho de llamar en
garantía; sin desconocer que el (CPACA – 172), si regula expresamente la oportunidad
para ejercer ese derecho la parte demandada.
Por lo anterior, con fundamento en que en esencia el llamado en garantía es una parte, que
debe respetarse el principio de igualdad de las mismas dentro del proceso, se participa de
la tesis que acepta, que la parte demandante, puede ejercer su derecho de llamar en
garantía en la fase escrita ( presentación de la demanda – reforma de la demanda,
demanda de reconvención); de igual manera la parte demandada, dentro de la propia fase
escrita y concretamente dentro del traslado para contestar la demanda, está facultada para
ejercer el llamamiento en garantía
6.2. Del llamado en garantía y su facultad de llamar igualmente en garantía a un tercero.
Ambos estatutos procesales (CPACA – 225; CGP- 65), regulan esa facultad; sin embargo es
expreso el CGP, y no deja duda alguna, que esa facultad se refiere a llamar igualmente en
garantía.
Nuestro CPACA, dispone que: “el llamado podrá a su vez, pedir la citación de un tercero
en la misma forma que el demandante o el demandado”; se considera que la norma no lo
está facultado para vincular al proceso a otros intervinientes, ni a terceros procesalmente
entendidos; por el contrario la norma debe entenderse en la facultad de vincular a un
tercero (persona) sobre el cual existan las condiciones para llamarlo en garantía.
Por último, el CPACA, consagra el término de 15 días para contestar el llamamiento que se
le hiciera e igualmente para ejercer su derecho de llamar en garantía.
6.3. De la naturaleza jurídica de la solicitud de llamamiento.
Como se indicó, de conformidad con el CGP , el llamamiento en garantía debe realizarse

mediante la presentación de una “demanda”; nuestro CPACA, no le otorga esa naturaleza
y simplemente consagra unos requisitos mínimos que debe cumplir el escrito que
contenga la solicitud del llamamiento.
En estricto sentido, si el llamamiento en garantía contiene una nueva relación procesal que
debe por economía procesal resolverse dentro de una misma actuación procesal y se está
frente a verdaderas partes, es entendible la naturaleza de demanda que el CGP, le otorga.
El CGP - 372, consagra que se convocara a audiencia inicial una vez vencido, el termino de traslado del llamamiento en
184
garantía.
293
6.4.El trámite procesal del llamamiento e n garantía:
El trámite mediante el cual debe definirse el llamamiento en garantía, no lo regula el

CPACA; por consiguiente procede analizar cómo opera el principio de integración
normativo, con el CGP (66):
a). Una vez aceptada su procedencia (cumplimiento de requisitos), se ordena su

notificación personal al convocado (salvo que el llamado actué en el proceso como parte o
como representante de alguna de las partes). Procede aclarar que el término de traslado es
el especial de 15 días.
b). Si la notificación no se logra dentro de los 6 meses siguientes, el llamamiento ser

ineficaz.
c). El llamado en garantía podrá contestar en un solo escrito la demanda y el llamamiento,

y solicitar las prueba que pretenda hacer valer.
SEGUNDA PARTE
ANÁLISIS CRÍTICO
Og
Retomar los principales temas y las principales controversias existentes, respecto a la noción de
“tercero” en la relación procesal, con la finalidad de tener las herramientas necesarias para observar
las modificaciones que se presentan, con la expedición del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso (CPACA), y del denominado Código General del Proceso (CGP).
Oe
Entregar elementos conceptuales sobre el alcance y la noción de tercero dentro de la
relación procesal.
294
Revisar la noción y la regulación de “tercero” en el Código General del Proceso.
Analizar la noción y la regulación de “tercero” en el nuevo proceso contencioso Administrativo.
Identificar algunas controversias relacionadas con los conceptos de parte, las diversas
modalidades de intervención en el proceso y la noción de tercero.
T
1. ALCANCE DE LA NOCION DE TERCERO, DENTRO DE LA RELACION
PROCESAL.
Frente al interrogante sobre quien es tercero; en términos generales se han presentado dos
tesis o teorías: La Tesis materialista, según la cual, es aquel que es ajeno a la relación
sustancial185 y la Tesis procesalista, quien no ha intervenido en el proceso; por cuanto al
momento de trabarse la relación procesal, no tiene la calidad de parte por no ser
demandante ni demandado.
Ahora bien, en términos más específicos o técnicos, la tesis procesal se refiere a los
terceros, sobre los cuales no surte efectos jurídicos la sentencia, por no haber concurrido al
proceso, aunque puedan ser sujetos de la propia relación sustancial. Lo anterior significa,
que una vez concurran al proceso, adquieren procesalmente la naturaleza de verdaderas
partes, si la sentencia surte efectos jurídicos contra ellos. Por el contrario pueden existir
sujetos procesales que acuden al proceso, pero la sentencia no surte efectos jurídicos; no se
convierten en partes y son los verdaderos terceros desde la tesis procesal (coadyuvancia
por la activa o pasiva).
1.1. La regulación de los conceptos de parte y terceros en el denominado CGP.
El denominado Código General del Proceso (CGP: 60 a 70), retoma las dificultades para
entender la noción de tercero y se considera que bajo la tesis procesal indicada con
anterioridad, distingue los verdaderos terceros de aquellos que cuando ingresan al
proceso se convierten en verdaderas partes.
185 En estricto sentido, el hecho de no haber intervenido en la relación sustancial, no impide que sea parte en un proceso; o
que pueda ser vinculado a la relación procesal; por eso los planteamientos se desarrollan con base en la tesis procesal.
295
En este orden de ideas, los únicos terceros son: Los coadyuvantes (por cuanto si bien
acude al proceso, no presenta ninguna pretensión y los efectos de la sentencia no lo
comprende) y el llamado de oficio.
Por el contrario, las demás intervenciones: litisconsortes (facultativo – necesario – cuasi

necesario); intervención excluyente; llamamiento en garantía; llamamiento al poseedor o
tenedor; sucesión procesal; no se entienden procesalmente cuando acuden al proceso como
terceros, sino como partes.
1.2. Quienes son los verdaderos terceros en el nuevo proceso contencioso

administrativo?
No es de recibo aceptar el argumento que en esta materia de la naturaleza procesal de

terceros y de partes, nuestro CPACA, haya regulado de manera diferente la naturaleza
jurídica, de esas instituciones procesales; por el contrario, es aceptable que nuestro
CPACA, al trasladar esas instituciones al proceso contencioso administrativo, incurrió en
la misma falacia argumentativa de confundir la noción de tercero y parte.
Al imperar en nuestro ordenamiento jurídico la tesis procesal para identificar la noción de

tercero, procede aceptar que en nuestro nuevo proceso contencioso administrativo, que
debe próximamente aplicar el principio de integración normativo frente al CGP, los
verdaderos terceros son solamente los que actúan en el proceso a título de coadyuvantes o
impugnantes, habida cuenta que: no presentan una propia pretensión y tampoco los cobija
los efectos jurídicos de la sentencia.
De igual manera todas las otras intervenciones que nuestro CPACA regula bajo la noción
de terceros, una vez acudan o estén vinculados a la relación procesal son verdaderas
partes.
2. ALGUNAS CONTROVERSIAS DEL LITISCONSORCIO NECESARIO Y EL MEDIO

DE CONTROL DE NATURALEZA CONTRACTUAL.
2.1. Relacionadas con el control de legalidad del acto administrativo de Adjudicación.

(Entidad estatal – contratista)
La controversia respecto a la existencia o no del litis consorcio necesario por

pasiva, en casos como el que se analiza, ha radicado desde la visión
jurisprudencial en los efectos de la celebración y ejecución del contrato frente al
acto administrativo de adjudicación objeto de nulidad.
Una primera tesis se inclina por sostener que independientemente de la

ejecución del contrato y de las implicaciones económicas para el contratista en el
296
evento de una nulidad del acto de adjudicación; debe vincularse al contratista
por cuanto existe un litis consorcio necesario por pasiva.
La otra tesis, por el contrario sostiene que la ejecución del contrato, incide a
efectos de definir si el contratista tiene o no un interés directo y por consiguiente
deba o no ser vinculado a título de litis consorcio necesario.
El interrogante de fondo es si se está realmente ante un litisconsorcio necesario?
a). Un primer aspecto es resaltar que efectivamente el contratista a quien se le

adjudicó el contrato, pero que no fue vinculado como parte demandada, tiene
un “ interés directo”; esa noción de “interés directo”, solamente tiene como
consecuencia procesal que ese tercero deba ser notificado del auto admisorio de
la demanda, con la finalidad de proteger sus derechos constitucionales del
debido proceso; o en términos de la primera tesis, para que ejerza su derecho de
defensa en su condición de adjudicatario. Se quiere significar, que la
argumentación que sostiene la primera tesis, (el contratista debe ser vinculado
para que defienda sus derechos), si bien es verdadera, no es suficiente para
concluir que su vinculación es a título de litis consorcio necesario.
b). Ahora bien, no puede perderse de vista que la noción procesal de “litis
consorcio necesario”, descansa es sobre la relación jurídica sustancial; pero su
finalidad procesal radica en: Poder proferir un verdadero fallo de fondo. Esa
relación sustancial que fundamenta el litis consorcio necesario en las normas
procesales civiles, debe ser estudiada con cuidado cuando se traslada al
derecho administrativo; habida cuenta que en el tema que nos ocupa, se
materializa en el “acto administrativo”.
En nuestro ordenamiento jurídico administrativo, se acepta la naturaleza del

acto administrativo unilateral y no bilateral, así en su formación haya
participado el ciudadano; por consiguiente como cualquier acto administrativo
el de adjudicación es de naturaleza unilateral, independientemente que en su
formación haya participado el contratista.
c). De igual manera, es importante precisar los efectos de la sentencia respecto a

los actos administrativos: La que declara la nulidad, tiene efectos de cosa
juzgada erga omnes; la quela niega, tiene efectos de cosa juzgada erga omnes,
pero solo en relación con la causa petendi juzgada. (CPACA- 189).
297
Con fundamento en los anteriores argumentos, procede manifestar que cuando
se demanda la nulidad del acto administrativo de adjudicación, la vinculación
del contratista no adquiere la naturaleza de litis consorcio necesario, por dos
razones:
La primera razónporque la decisión uniforme (que busca garantizar el

litisconsorcio necesario), no se desconoce, habida cuenta que la decisión sobre
los efectos de la declaratoria o no de la nulidad del acto administrativo, la
consagra de manera expresa la propia normativa; por consiguiente en el evento
que se decrete la nulidad del acto administrativo de adjudicación, la sentencia,
no a causa de la relación sustancial particular y concreta, sino por expreso
mandato legal, produce efectos jurídicos erga omnes. La segunda razón que
justifica la figura del litis consorcio necesario, es decir que deben estar
vinculados todos los litisconsortes para que se pueda proferir una decisión de
fondo o de mérito, no es de recibo en materia de control de legalidad del acto
administrativo, habida cuenta que el acto administrativo es de naturaleza
unilateral.
d). En este orden de ideas, debe resaltarse que no se puede hablar de

litisconsorcio necesario cuando lo impugnado es un acto administrativo; Si bien
el contratista debe ser citado al proceso, está en plena libertad para ejercer su
propio derecho de defensa.
2.2. Relacionadas con la Unión temporal y el control de legalidad del acto

administrativo de adjudicación.
Nuestra doctrina y línea jurisprudencial, han establecido que las uniones temporales,
carecen de personería jurídica propia y que su constitución tiene como finalidad la
adjudicación, celebración y ejecución, de un contrato; es decir, no tiene capacidad jurídica
para ser parte, ni para comparecer al proceso (salvo que se haya dejado establecido en el
acta de constitución dicha facultad en el representante legal), por consiguiente, quienes
cuentan con dicha naturaleza jurídica son las personas naturales o jurídicas que la
conforman.
De igual manera, nuestra línea jurisprudencial, ha diferenciado lo siguiente:
a). En los casos que la unión temporal no resulta adjudicataria, no nace en estricto sentido
la figura de la Unión Temporal y por consiguiente el ejercicio del derecho de acción por
regla general le corresponde o radica en cabeza de cada uno de los sujetos de derecho
(personas naturales o jurídicas) que conforman la unión temporal. Se está frente a un
298
litisconsorcio facultativo y no necesario. El ejercicio del derecho de acción en nada
afectara a los demás miembros, por cuanto sus pretensiones son de forma individual,
independiente; permitiéndole al Juez de conocimiento fallar de fondo la controversia
litigiosa y si por razones de conveniencia y economía acuden todos al proceso, la sentencia
no necesariamente debe ser uniforme o en igual sentido para todos.
b). En los casos e n que la unión temporal resulta adjudicataria del contrato, se
sostiene que se conforma un litisconsorcio necesario por la pasiva, porque : en
estos eventos surge una relación jurídico sustancial entre la Unión Temporal, en
calidad de adjudicataria o contratista y la entidad adjudicataria o contratante, de
la que se derivan facultades y obligaciones correlativas entre los mismos - de
igual manera, porque el litigio debe resolverse de manera uniforme para todos
los sujetos que intervinieron en el proceso contractual. En efecto la sentencia que
ponga fin al proceso le será aplicable a la aludida asociación porque el numeral
4 del art. 44 de la ley 80 de 1993 prescribe que los contratos del Estado son
absolutamente nulos cuando se declaren nulos los actos administrativos en que
se fundamenten.
El punto de controversia es porque cuando a la Unión Temporal se le adjudica el contrato,

se está ante un litisconsorcio necesario?
El primer aspecto a desarrollar es el de analizar si efectivamente el supuesto fáctico y

jurídico del “acto administrativo de adjudicación”, es suficiente para modificar de manera
esencial la naturaleza jurídica de los sujetos que conforman la unión temporal o el
consorcio?.
Se debe resaltar que la naturaleza jurídica de la unión temporal o del consorcio, no se

modifica por la posterior existencia del acto administrativo de adjudicación; es decir, así se
les haya adjudicado el contrato, esas entidades no tiene personería jurídica, no tienen
capacidad para ser parte, ni tampoco capacidad procesal; todos esos aspectos procesales
continúan en cabeza de cada uno de los sujetos que la conforman.
Lo que jurídicamente sucede es que ante la adjudicación del contrato, se materializa la

“relación sustancial” entre los miembros de la unión temporal y la entidad contratante y
nacen los derechos y obligaciones entre los propios miembros de la unión temporal de
conformidad con el negocio jurídico que contenga esa forma especial de asociación.
299
Ahora bien, frente a esa relación sustancial, desde el punto de vista de la exigibilidad de las
obligaciones que de la misma se derivan, el propio legislador consagro que procedía la
figura de la “ obligación y responsabilidad solidaria”; lo que significa sencillamente que el
cumplimiento de las obligaciones por parte de los sujetos que conforman la unión temporal
puede ser exigible a todos o a uno cualquiera de ellos y por consiguiente el órgano judicial
puede proferir un fallo de fondo o de mérito.
El segundo aspecto ya enunciado es como hacer compatible la figura procesal del litis
consorcio necesario (con sus consecuencias procesales) y la figura sustancial de la
responsabilidad solidaria que regula la relación sustancial de los miembros que conforman
la unión temporal o el consorcio?; en otro términos, es compatible que ante la obligación
solidaria, su exigibilidad procesal se realice mediante la figura del litis consorcio necesario?
En efecto, si existe un litis consorcio necesario esto implica que todos los miembros de la
unión temporal deben ejercer el derecho de acción o que tienen que ser demandados todos
ante el órgano judicial, situación que no es de recibo, toda vez, que cada uno tiene intereses
propios diferentes a los demás, y si en caso que fueran parte pasiva, el accionante puede
demandar a uno de los miembros, por cuanto la misma norma predica de ellos solidaridad,
es decir, con demandar uno solo de ellos no se hace necesario demandar a los demás o hacer
concurrir al proceso a todos, habida cuenta que el demandado cuenta con las acciones
pertinentes a fin de repetir en contra de los miembros de la asociación que no fueron
demandado.
2.3. Relacionadas con la coadyuvancia y el contenido del inciso final del artículo 223 del
CPACA.
La citada normativa consagra: “Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o
modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o
para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en
el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda
principal”.
La controversia que genera la norma, se concreta en: Si esa nueva facultad responde a la
finalidad y naturaleza de la institución de la coadyuvancia?
A efecto de responder el interrogante se plantean las siguientes tesis:
a). Un argumento que sostiene una respuesta afirmativa, en cuanto parte de resaltar que se
está ante una demanda ya presentada en control de simple nulidad y sencillamente el
legislador otorga una especial oportunidad procesal a cualquier persona para que
intervenga, con la facultad de formular nuevos cargos, o para que pueda extender el
300
control de nulidad a otras disposiciones, no impugnadas. Esta tesis se sostiene en primer
lugar que existe previamente una demanda y en segundo lugar, que las facultades
concedidas guardan relación con el mismo acto administrativo que constituye la
pretensión del control de legalidad objeto de la demanda inicial.
b). La segunda tesis, parte por recordar que bajo la modalidad de la coadyuvancia, no se
presentan pretensiones propias; de igual manera que el coadyuvante está limitado en su
ejercicio procesal (solo puede efectuar los actos procesales permitidos a la parte que
coadyuva, mientras no se opongan con los de esta); y en tercer lugar, que del escrito de la
coadyuvancia no se surte el traslado como si se tratara de la reforma de la demanda
principal.
Se considera (queda abierta la discusión) que más que el ejercicio de actuar como
coadyuvante, lo que se presenta es una nueva oportunidad procesal para que dada la
naturaleza jurídica del control de simple nulidad, cualquier persona, pueda ejercer sus
propias pretensiones contra un acto administrativo que ya se encuentra demandado.
Debe precisarse que con ese escrito se amplía el objeto del proceso inicial (se amplía la
pretensión inicial), tan cierto que el mismo se tramita como reforma a la demanda inicial,
presentada no por el demandante sino por un tercero que la ley califica como
coadyuvante. En otros términos, quien procesalmente tiene esa facultad (reformar la
demanda), es el propio demandante inicial y no un tercero a título de coadyuvancia.
2.4. Relacionada con los términos de notificación del llamamiento en garantía de una
entidad pública. (CPACA - 199 – 225 ; CGP – 612; ).
La controversia radica en definir cómo operan los términos procesales, cuando es una
entidad pública la llamada en garantía, dentro del proceso contencioso administrativo?
Con la simple finalidad de participar en la interesante discusión (debate abierto), a efecto

de acercar una repuesta, se argumenta lo siguiente:
La regla general establecida en el Artículo 199 del CPACA, radica en que el auto
admisorio al igual que el mandamiento de pago contra una entidad pública se notifica
personalmente mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones
judiciales. De igual manera, de conformidad con el Artículo 198 del CPCA, la notificación
personal procede entre otros casos para: notificar al demandado, el auto que admita la
demanda y para notificar a los terceros, la primera providencia que se dicte respecto de
ellos.
Lo anterior permite una primera conclusión: Independientemente que se tenga al llamado

en garantía como verdadera parte o como tercero; el auto que admite el llamamiento debe
301
notificarse de manera personal, salvo que esa entidad pública llamada en garantía se
encuentre vinculada al proceso ( CGP – 66).
En materia de términos, el CPACA ( 225) consagro uno especial para responder el

llamamiento en garantía, el de 15 días; la regla general, a efecto de computar un término,
concedido por fuera de audiencia, es que corre a partir del día siguiente al de la
notificación de la providencia que lo concedió ( CGP – 118).
El problema jurídico, más específico, consiste en como computar ese término,

teniendo en cuenta que el CGP (612), al modificar e l CPACA (199), consagro
que: “ el traslado y los términos que conceda el auto notificado, solo
comenzaran a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días
después de surtida la última notificación?
a). Una primera tesis, radica en señalar que en estricto sentido el llamamiento en
garantía es una nueva relación procesal ( pretensiones propias – tema de la
prueba propio), que si bien el CPACA, no le otorga a l escrito de llamamiento la
naturaleza jurídica de “ demanda” ( como si lo hace el CGP), se está frente a una
verdadera demanda y por consiguiente aplica plenamente, la disposición del
indicado articulo 612( CGP), lo que significa que el termino de los 15 días solo
comienza a correr, al vencimiento del termino común de veinticinco (25)
después de surtida la última notificación.
b). Una segunda tesis contraria, parte por precisar que el CGP (612) se aplica
exclusivamente cuando se está frente a una demanda, y el CPACA respecto al
llamamiento en garantía, no le otorgo esa naturaleza jurídica al escrito de
llamamiento en garantía; por consiguiente no aplica y el termino de los 15 días,
corre de acuerdo a las reglas generales; es decir a partir del día siguiente a la
notificación.
Ap
1. DE LOS TERCEROS
1.1. Si bien el CPACA, regula la Intervención de Terceros, se pregunta:
302
a) ¿Existe o no principio de integración normativo?
b) En caso que considere que opera el indicado principio, indique algunos supuestos
donde deba aplicarse, normas del CGP, al proceso Contencioso Administrativo, en
materia de Terceros.
1.2. Partiendo del concepto de “Tercero” en el proceso, se pregunta:
a) ¿Las figuras procesales que se contemplan en el CPACA y el CGP como Terceros y

Litisconsortes y otras partes, pueden ser entendidas procesalmente como
verdaderos terceros? Sustente la respuesta
b) ¿Cuál sería un verdadero tercero en la relación procesal? Sustente la respuesta.
2. SOBRE COADYUVANCIA.
2.1. En su criterio, ¿Se justifica que la intervención a título de coadyuvancia precluya en la

Audiencia Inicial? Argumente su respuesta teniendo en cuenta igualmente las normas del
CGP – 71.
2.2. Teniendo en cuenta la facultad que se consagra en el Artículo 223 del CPACA;
¿Considera que la materia responde a la naturaleza y finalidad de la coadyuvancia.
Argumente su respuesta.
3. LITISCONSORCIO FACULTATIVO Y LA INTERVENCIÓN EXCLUYENTE
3.1. Opera o no el principio de integración normativo a efecto de analizar la procedibilidad

de litisconsorcio facultativo y la intervención de exclusión, de que trata el artículo 224 del
CPACA sobre acumulación de procesos?
4. LITISCONSORCIO NECESARIO
4.1. ¿Cuáles son las facultades procesales del Litisconsorte necesario cuando es vinculado
al proceso? Argumente su respuesta.
4.2. En su criterio, el deber de notificar, al “tercero interesado” de que trata el artículo 171-
3 del CPACA; implica que se esté ante un litisconsorcio necesario? Argumente su
respuesta
4.3. Suponga usted que se demanda un acto administrativo de adjudicación del contrato; el
demandante solamente relaciona como parte demandada a la entidad contratante
correspondiente. Se pregunta: ¿Inadmite usted la demanda por falta de integración del
litisconsorcio necesario al no ser demandado el adjudicatario.
303
4.4. Suponga usted que se adjudicó un contrato a una determinada unión temporal; uno de
los proponentes no favorecidos presenta demanda contra el acto administrativo de
adjudicación, demandando solamente a la entidad estatal. Se pregunta: ¿Inadmite usted la
demanda por considerar que existe un litisconsorcio necesario por pasiva?
4.4. Suponga usted que no se adjudicó un contrato a una determinada unión temporal;
uno de los miembros de la Unión temporal presenta demanda contra el acto
administrativo de adjudicación. Previo estudio del caso, ¿Inadmite usted la demanda,
porque existe litisconsorcio necesario por activa?.
5. LLAMAMIENTO EN GARANTIA
5.1 De conformidad con la nueva normativa (CPCA – CGP) quienes están llamados para
llamar en garantía.
5.2. Considera usted que el escrito que contiene el llamamiento en garantía tiene la
naturaleza procesal de “demanda” ante el proceso contencioso administrativo. Justifique
su respuesta.
5. En consideración a los términos de la notificación del llamamiento en garantía que haga

una entidad pública dentro del proceso contencioso administrativo (CPACA - 199 – 225;
CGP – 612), verificando el contenido de la norma, se pregunta: ¿Cómo se contabilizan los
términos procesales, cuando es una entidad pública la llamada en garantía?
304

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María Josefina Ibarra Rodríguez. Magistrada del Tribunal

Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Magistrada del Tribunal

Luis Manuel Lasso Lozano. Magistrado del Tribunal

Herney de Jesús Ortiz Moncada. Juez cuarto administrativo de

María Victoria Quiñonez Triana. Magistrada del Tribunal

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Magistrado del Tribunal

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Og. Objetivos generales.

Las unidades presentan la siguiente estructura básica:

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• Fase I. Diagnóstico de necesidades de formación, diseño curricular,

Dedicada al estudio y selección de los principales temas calificados como

• Fase II. Ejecución del Plan de Formación. Mesas de estudio, actividades

• Fase III.Observatorio y seguimiento de la L. 1437. Propuestas de ajustes

Durante la fase III el colectivo de comisionados se distribuyó en cuatro

2. Redacción de un módulo con los principales temas del proceso contencioso

3. Temática, metodología y casos para desarrollar en la mesa IV.