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Delitos ambientales en el Cdigo Penal

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO


CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Material Elaborado por el
Dr. Percy Salas Ferro y Actualizado por el Dr. Christian
Guzmn Napur

2015
Academia de la Magistratura

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Academia de la Magistratura
La Academia de la Magistratura es la institucin oficial del Estado Peruano, que tiene como
finalidad la formacin de aspirantes a la magistratura y el desarrollo de un sistema integral y
continuo de capacitacin, actualizacin, certificacin y acreditacin de los magistrados del
Per.

CONSEJO DIRECTIVO DE LA ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA


Dr. Josue Pariona Pastrana
Presidente del Consejo Directivo
Dra. Zoraida Avalos Rivera
Vicepresidenta del Consejo Directivo

Dr. Ramiro Eduardo de Valdivia Cano Consejero


Dr. Javier Arvalo Vela Consejero
Dr. Pablo Snchez Velarde Consejero
Dr. Jorge Luis Cceres Arce Consejero
Dr. Sergio Ivn Noguera Ramos Consejero

Dra. Frezia Sissi Villavicencio Ros - Directora General


Abog. Bruno Novoa Campos - Director Acadmico
El presente taller EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ha sido elaborado por el Dr. Percy Salas
Ferro y Actualizado por el Dr. Christian Guzmn Napur para la Academia de la
Magistratura, en julio del 2013.

PROHIBIDA SU REPRODUCCION TOTAL O PARCIAL SIN AUTORIZACION


LIMA PER

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SLABO

NOMBRE DEL TALLER: EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL


PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
I.

DATOS GENERALES
Programa
Acadmico

Subdireccin de Programa
Perfeccionamiento PAP

Horas lectivas

18 horas

01

Nmero
Crditos
Acadmicos

II.

de Actualizacin y

de

PRESENTACIN
El taller tiene como objeto de estudio el proceso contencioso
administrativo y las instituciones centrales que lo integran.
El significativo incremento de los conflictos entre los administrados y
la administracin pblica, hace necesario el estudio y la difusin
entre los magistrados y servidores del Poder Judicial.
En ese sentido, es propsito primordial del taller dotar a los
participantes de capacidades y competencias concretas en relacin
al Proceso Contencioso Administrativo, de manera que puedan
resolver debida y oportunamente las controversias puestas a su
consideracin, gestionar eficazmente los procesos a su cargo y
reducir significativamente la carga procesal que soportan los
rganos jurisdiccionales que conocen esta materia.

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En la lnea de dicho propsito, en el presente taller se ha planteado abordar en


la temas centrales del Derecho Administrativo en el proceso contencioso
administrativo: 1) La funcin administrativa y sus principios, 2) Las pretensiones
en el proceso contencioso administrativo, 3) Desarrollo del proceso: vas
procesales, Actuaciones y sentencia; y 4) Medios impugnatorios

III.

OBJETIVOS
Para el presente taller se han formulado los siguientes objetivos:

OBJETIVO GENERAL:
Preparar a los magistrados y auxiliares participantes para el eficaz
desempeo de sus funciones. Optimizar sus capacidades y
competencias para resolver las controversias puestas a su
consideracin.
Actualizar sus conocimientos y el desarrollo de destrezas en el campo
del Derecho Administrativo desde una perspectiva novedosa e integral y
con especial nfasis en los aspectos prcticos de la disciplina. En otras
palabras, el objetivo es entonces el desarrollo de conocimientos tericos,
su correspondiente profundizacin y anlisis crtico y el avance sobre
sus proyecciones prcticas.

OBJETIVOS ESPECFICOS:
Los Magistrados y auxiliares de justicia al concluir el taller debern:
1. Resolver adecuada y oportunamente las controversias que
conoce.
2. Gestionar eficazmente los procesos a su cargo.
3. Brindar un adecuado y expeditivo servicio de justica.

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IV.

ESTRUCTURA DE CONTENIDOS

UNIDAD I:
LECTURAS OBLIGATORIAS

LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y
SUS PRINCIPIOS
LECTURA 01
GUZMAN NAPURI, Christian.
(2011). La instruccin del
procedimiento administrativo. En:
Tratado de la Administracin
Pblica y el Procedimiento
Administrativo. Lima, Ediciones
Caballero Bustamante.

LECTURA 02
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose
Comentarios en torno a la Ley
del
Proceso
ContenciosoAdministrativo del Per. En:
Revista
de
Administracin
Pblica N. 165. Madrid: Centro
de Estudios Constitucionales,
2004.

UNIDAD II:

LECTURAS OBLIGATORIAS

Academia de la Magistratura

LAS PRETENSIONES EN EL
PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
LECTURA 01
Ayala Muoz, Jos Mara;
Fernndez-Daza Alvear; Garca
Gmez de Mercado Francisco;
Gutirrez Delgado, Jos Manuel;
Huesca
Boadilla,
Ricardo;
Irurzun
Montoro,
Fernando;
Rivero Gonzlez, Manuel; Sanz
Gandasegui, Francisco; Torres
5

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Fernndez, Juan Jos; Vega


Labella, Jos Ignacio (2010). Las
Pretensiones de las Partes. En
Comentarios a la Ley de la
Jurisdiccin
ContenciosoAdministrativa de 1998 (4 ed.).
Navarra: Aranzadi Thomson
Reuters. (pp. 455-491).

UNIDAD III:

LECTURAS OBLIGATORIAS

DESARROLLO DEL PROCESO:


VAS
PROCESALES,
ACTUACIONES Y SENTENCIA
LECTURA 01
Priori Posada, Giovanni (2009).
Cuestiones Procedimentales del
Proceso
Contencioso
Administrativo. En Comentarios a la
Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.) (pp. 188-211).
Lima: ARA Editores.
LECTURA 02
Morn Urbina, Juan Carlos (2011).
Agotamiento
de
la
Va
Administrativa. En Comentarios a la
Ley
del
Procedimiento
Administrativo General (11 ed.) (pp.
644-659). Lima: Gaceta Jurdica.

UNIDAD IV:
LECTURAS OBLIGATORIAS

MEDIOS IMPUGNATORIOS
LECTURA
Gordillo Agustn.
Los Recursos Administrativos
Tomo IV Cap. III.

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V.

MEDIOS Y MATERIALES.

VI.

Autoinstructivo preparado por el docente.


Lecturas recomendadas.
Casos prcticos.

METODOLOGA Y SECUENCIA DE ESTUDIO.


La metodologa del taller es activa y participativa, centrada en el participante,
quien a travs del anlisis exhaustivo del material de estudio, el intercambio
con sus compaeros, el tutor experto y el desarrollo de las actividades
especialmente diseadas lograr los objetivos previstos en el taller.
Se combina el aprendizaje a distancia con una sesin presencial. Fase
presencial: Interactiva; con las siguientes tcnicas: exposicin y preguntas,
lluvia de ideas, anlisis de casos, debates, argumentacin oral. Fase no
presencial: Lectura auto instructiva y comunicacin en red chat.

El Aula Virtual de la Academia de la Magistratura es el medio ms


importante que utilizar a lo largo del desarrollo del taller. A travs de
ella, tendr acceso a los diferentes materiales del taller y podr
comunicarse con sus compaeros y con el profesor que lo acompaar
durante el proceso.

VII. SISTEMA DE ACOMPAAMIENTO


Para el desarrollo de este taller, el discente cuenta con el acompaamiento del
profesor especialista quien ser el responsable de asesorarlo y orientarlo en los
temas de estudio, a la vez que dinamizarn la construccin del aprendizaje. As
tambin, contarn con un coordinador quien estar en permanente contacto
para atender los intereses, inquietudes y problemas sobre los diversos temas,
as como para la orientacin de las habilidades de estudio en la modalidad
virtual.

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VIII. SISTEMA DE EVALUACIN


Se ha diseado un sistema de evaluacin permanente, de manera que el
discente pueda ir reflexionando y cuestionando los diversos temas propuestos
en el taller.
A travs de la Subdireccin del PAP se le comunicara cada componente
evaluativo, oportunamente.

IX.

BIBLIOGRAFA
PARA LA UNIDAD I
BELADIEZ ROJO, Margarita La vinculacin de la Administracin al
derecho. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 2000.
BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo El Derecho a una decisin justa
como elemento esencial de un Proceso Justo. En: Derecho & Sociedad,
N. 15. Lima: PUCP, 2000.
CABALLERO SNCHEZ, Rafael La beschleunigung o aceleracin del
procedimiento administrativo y del proceso contencioso administrativo.
En: Revista de Administracin Pblica, N. 147. Madrid: Centros de Estudios
Constitucionales, 1998.
CASSESE, Sabino Crisis y transformaciones del Derecho
Administrativo. En: Documentacin Administrativa N. 250-251. Madrid:
Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 1998.
CERULLI IRELLI Vincenzo La simplificacin de la accin
administrativa. En: Documentacin Administrativa N. 248-249. Madrid:
Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 1997.
CIERCO SEIRA, Csar La simplificacin de los procedimientos
administrativos en Italia. En: Revista de Administracin Pblica, N. 152.
Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2000.

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DANS ORDEZ, Jorge Comentarios a la nueva ley del procedimiento


administrativo general. En: Comentarios a la ley del procedimiento
administrativo general: Ley N. 27444. Lima: ARA, 2001.
DANOS ORDOEZ, Jorge La Participacin ciudadana en el ejercicio de
funciones administrativas en el Per. En: Estudios en Homenaje a Don
Jorge Fernndez Ruiz. Mxico: UNAM, 2005.
ENTRENA CUESTA, Rafael Notas sobre el concepto y clases de Estado
de derecho. En: Revista de Administracin Pblica N. 33. Madrid: Centro
de Estudios Constitucionales, 1960.
GUZMAN NAPURI, Christian - El debido proceso en sede administrativa
en la jurisprudencia y la doctrina peruana. Hoy en da todava puede
discutirse la pertinencia del mismo?. En: Ius et veritas, N. 22. Lima:
PUCP, 2001.
GUZMAN NAPURI, Christian - El Nuevo Rgimen Jurdico de los Actos
Administrativos. En: Revista jurdica del Per, ao 52, N. 34. Trujillo:
Normas Legales, 2002.
GUZMAN NAPUR, Christian La carga de la prueba en el procedimiento
administrativo general. En: Actualidad Administrativa, tomo 134. Lima:
Gaceta Jurdica, 2005.
GUZMAN NAPURI, Christian Los Administrados y sus derechos en el
procedimiento. En: Revista Jurdica del Per, Tomo 57. Trujillo: Normas
legales, 2004.
GUZMAN NAPURI, Christian Los Recursos Administrativos. En: Normas
Legales, Tomo N. 326. Trujillo: Normas legales, 2003.
GUZMAN NAPURI, Christian La Responsabilidad Patrimonial de la
Administracin Pblica. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.
HUAPAYA TAPIA, Ramn El artculo V de la Ley del Procedimiento
Administrativo General o el Derecho Administrativo como ordenamiento
jurdico. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general.
Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.

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HUAPAYA TAPIA, Ramn Cules son los alcances del derecho al


debido procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento
Administrativo General? En: Actualidad Jurdica Tomo 141. Lima: Gaceta
Jurdica, 2005.
INDACOCHEA PREVOST, Ursula Calle de las pizzas y ponderacin
constitucional. En: Revista de Derecho Administrativo N. 5. Lima: CDA,
2008.
JACKISH, Carlota - Teora de Distribucin de Poderes. En: Divisin de
Poderes. Buenos Aires: CIEDLA, 1993.
LUNA CERVANTES, Eduardo El derecho de peticin. En: GUTIERREZ,
Walter (dir.) La Constitucin Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T.I.
MARAVI SUMAR, Milagros La simplificacin administrativa: Un asunto
complejo. En: Themis 40. Lima: PUCP, 2000.
MARTIN-RETORTILLO, Sebastin Presupuestos constitucionales de la
funcin administrativa en el derecho positivo.
En: Revista de
Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1958.
MARTN TIRADO, Richard El Procedimiento Administrativo Trilateral y
su aplicacin en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General.
En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.
27444. Lima: ARA, 2003.
MARTIN TIRADO, Richard El Rgimen del Contrato Administrativo de
Servicios: nuevas soluciones para un viejo problema. En: Revista de
Derecho Administrativo N. 7. Lima: CDA, 2009.
MARTN TIRADO, Richard La responsabilidad de la administracin
pblica y del personal a su servicio. En: Comentarios a la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2005.
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastin De la Simplificacin de la
Administracin Pblica. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 147.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1998.

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MARTIN-RETORTILLO
BAQUER,
Sebastin

Presupuestos
constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En:
Revista de Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1958.
MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde
una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin
Pblica, N. 162. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003.
MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En:
Foro Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002.
MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho
administrativo y la idea de participacin en la Administracin. En:
Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1977.
OCHOA CARDICH, Csar - Los Principios Generales del Procedimiento
Administrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo
general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.
PALOMAR OLMEDA, Alvaro Los Principios de la actividad administrativa
y las relaciones entre las Administraciones.
En: Documentacin
Administrativa N. 254-255. Madrid: Ministerio para la Administraciones
Pblicas. Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1999.
TORNOS MAS, Joaqun - La Simplificacin procedimental en el
ordenamiento espaol. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 151.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000.
PARA LA UNIDAD II
Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo
(tomo II). Madrid: Civitas Ediciones.
Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos.
Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo. Lima:
Gaceta Jurdica.
Huapaya Tapia, Ramn (2006).
Administrativo. Lima: Jurista Editores.
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Tratado

del

Proceso

Contencioso

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Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones


Administrativas. Lima: Gaceta Jurdica.
Palacio, Lino (2005). Derecho Procesal Civil (tomo I) (2 ed.).Buenos Aires:
Lexis Nexis - Abeledo-Perrot.
Perrino, Pablo (2007). La pretensin Procesal Administrativa como Objeto del
Proceso Contencioso Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado
de Derecho Procesal Administrativo (tomo I) (pp. 409-436). Buenos Aires: La
Ley.
Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley
que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,
edicin del 05/07/2001.

PARA LA UNIDAD III


Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.
Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones
Administrativas. Lima: Gaceta Jurdica.
Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley
que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,
edicin del 05/07/2001.

PARA LA UNIDAD IV
Spacatorel, Gustavo. Los recursos impugnatorios. En Juan Carlos Cassagne
(Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo, (tomo I). Buenos Aires: La
Ley.
Gonzlez Prez, Jess (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo (3
ed.). Madrid: Civitas Ediciones.
Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.

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Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley


que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,
edicin del 05/07/2001.

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INTRODUCCIN

La adecuada regulacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, as como


de la tramitacin del procedimiento administrativa es de una importancia medular
para el derecho pblico en general y el derecho administrativo en particular. Ello
porque la reglamentacin de dichas materias debe asegurar la obtencin de este
delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados y el
llamado inters general, concepto este ltimo que tiende a identificarse con los de
inters pblico o bien comn, y que consiste en aquello que beneficia
favorablemente a la colectividad en su conjunto.
En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la
Administracin Pblica y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto que
se pretende establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la
Administracin Pblica sirva para la proteccin del inters general, buscando de sta
manera al mismo tiempo garantizar los derechos e intereses de los administrados,
y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.
En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparicin de un
paradigma, que es el de la preferencia del inters general sobre los intereses de los
administrados, permitiendo que dichos intereses deban ser tutelados de manera
simultnea por la Administracin Pblica; a travs del sometimiento de la misma a
los principios propios del Estado de Derecho.
Es evidente que la Administracin Pblica tiene como finalidad primordial la
satisfaccin del inters general, a travs de los mecanismos que el ordenamiento
jurdico le facilita. La funcin administrativa constituye, como veremos seguidamente,
la plasmacin de dicha bsqueda de tutela de los intereses de la colectividad, que es
como se define al inters general; cuya definicin no es obvia, sino que requiere de
una construccin jurdica. Esta resulta ser la funcin ms amplia que se utiliza en la
esfera pblica, que adems no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser
ejercida por los particulares.
Sin embargo, la funcin que venimos describiendo debe regularse adecuadamente,
a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurdico propio del
Estado de Derecho. El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Pblico
Interno, est compuesto por normas jurdicas que regulan la actividad administrativa
del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del

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Poder Legislativo, los organismos constitucionales autnomos, los entes


descentralizados territorialmente gobiernos locales y regionales y los entes
pblicos no estatales. Siendo su tarea el arbitrar los cauces jurdicos necesarios
para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realizacin de los
intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los
particulares.
Adems, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Administracin
Pblica y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que
permite que el administrado acceda con mayor facilidad y por ende, a un menor
costo a la Administracin Pblica.
Ello a su vez permite reducir la informalidad, generando desarrollo econmico y
social, en especial en un pas en el cual la ausencia de formalidad es muy alta,
impidiendo la incorporacin a la legalidad de un conjunto muy alto de personas,
naturales y jurdicas.
Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, as como sus
normas conexas, consagra principios de aplicacin inmediata, no slo al
procedimiento administrativo como tal, sino tambin a todo el Derecho Administrativo
en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido
procedimiento tributario directo del derecho al debido proceso en sede
administrativa el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el
principio de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presuncin
de veracidad.
Finalmente, la Administracin debe adecuarse al denominado principio de legalidad.
En el Estado de Derecho se ubica a la Administracin como esencialmente
ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin. Es una
Administracin sometida al Derecho y, aunque est habilitada para dictar reglas
generales, stas estn subordinadas a la ley. El principio de legalidad es el pivote
del derecho administrativo y del derecho pblico en general, dado que sin el
mismo toda la normativa administrativa, as como la doctrina sobre el particular,
careceran por completo de razn de ser.
Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento Administrativo
General, regulan el accionar de la Administracin Pblica sobre la base de principios
generales; estableciendo una adecuada regulacin de un elemento bsico en el
derecho pblico que es el acto administrativo; sealando una amplia normatividad
sobre el propio procedimiento administrativo, su iniciacin, ordenamiento,
instruccin, terminacin y la ejecucin de las resoluciones administrativas, al amparo
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del principio de ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos


respecto a los procedimientos de revisin que realiza la Administracin, operen
estos a pedido de parte o de oficio.
En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer posible un
anlisis de los temas generales relativos al funcionamiento y estructura de la
Administracin Pblica, as como las instituciones jurdicas que conforman el estudio
del procedimiento administrativo, en el marco de las diversas normas legales de la
materia, en especial la Ley del Procedimiento Administrativo General.

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NDICE

INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 14

UNIDAD I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS ....................................... 20

Presentacin de la Unidad I..................................................................................................... 21


Preguntas Gua para el estudio de la Unidad I .......................................................................... 22
Introduccin de la Unidad I ..................................................................................................... 22

La Funcin Administrativa. Su Definicin ................................................................................. 23


Las Actividades de la Administracin Pblica ........................................................................... 29
Los Principios de la Funcin Administrativa ............................................................................. 33
El Proceso Contencioso Administrativo ................................................................................... 36

Resumen y Conclusiones ......................................................................................................... 40


Casos Prcticos ....................................................................................................................... 41
Autoevaluacin ...................................................................................................................... 46
Anexo de Lecturas .................................................................................................................. 47

UNIDAD II: Las Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo ....................... 49

Presentacin de la Unidad II.................................................................................................... 50


Preguntas Gua para el estudio de la Unidad II ......................................................................... 50
Introduccin de la Unidad II .................................................................................................... 51

Conceptos Previos .................................................................................................................. 51


La Declaracin de Nulidad total o Parcial o Ineficacia de los Actos Administrativos ................... 54
El Reconocimiento o Restablecimiento del Derecho o Inters Jurdicamente tutelado y la Adopcin
de las Medidas o Actos Necesarios para tales fines .................................................................. 57

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La Declaracin de Contraria a Derecho y el Cese de una Actuacin Material que no se sustente en


Acto Administrativo ................................................................................................................ 60
Se Ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo firme ........................................ 63
La Indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable y conforme al art. 238 de
la ley 27444 siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores ............................................................................................................................... 68

Resumen ................................................................................................................................ 70
Conclusiones ........................................................................................................................... 71
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 72
Autoevaluacin ....................................................................................................................... 78
Anexo de Lecturas ................................................................................................................... 79

UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES, ACTUACIONES Y SENTENCIA ......... 80

Presentacin de la Unidad III ................................................................................................... 81


Preguntas Gua para el estudio de la Unidad III ........................................................................ 81
Introduccin de la Unidad III.................................................................................................... 82

Proceso Especial...................................................................................................................... 82
Proceso Urgente ..................................................................................................................... 91
Resumen ................................................................................................................................ 95
Conclusiones ........................................................................................................................... 96
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 97
Autoevaluacin ..................................................................................................................... 104
Anexo de Lecturas ................................................................................................................. 105

UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS .................................................................................. 107

Presentacin de la Unidad IV ................................................................................................. 108


Preguntas Gua para el estudio de la Unidad IV ...................................................................... 108
Introduccin de la Unidad IV ................................................................................................. 109

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Los Recursos ..........................................................................................................................109


Recurso de Reposicin ...........................................................................................................112
Recurso de Apelacin ............................................................................................................112
Recurso de Casacin ..............................................................................................................117
Recurso de Queja ..................................................................................................................124

Resumen ..............................................................................................................................126
Conclusiones .........................................................................................................................127
Casos Prcticos ......................................................................................................................128
Autoevaluacin .....................................................................................................................135
Anexo de Lecturas .................................................................................................................136

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UNIDAD I
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
Y SUS PRINCIPIOS

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Unidad

LA FUNCION ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS

Presentacin de la Unidad 1.
En esta primera unidad estudiaremos la funcin administrativa y su incidencia
sustantiva en el proceso contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad la impugnacin de
actuaciones administrativas, como veremos ms adelante.
En la primera parte de la unidad nos ocuparemos del concepto en cuestin, as
como sus caractersticas, como una de las funciones pblicas existentes, pero que
no necesariamente es ejercida por el Estado.
Seguidamente trataremos las diversas actividades de la Administracin Pblica, que
son la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la
prestacional, como manifestaciones de la funcin administrativa.
A continuacin trataremos los principios de la funcin administrativa, los mismos que
son de diversas aplicaciones para el empleado pblico y el juez, teniendo en cuenta
la autonoma del derecho administrativo as como el concepto de inters general.
Finalmente, en este contexto, trataremos el concepto de proceso contencioso
administrativo, as como sus principios, como base para el resto de los temas que
vamos a tratar en el presente material.

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Preguntas gua para el estudio de


la Unidad I
Lea las interrogantes formuladas, reflexione sobre ellas, no intente
tener una respuesta acabada; tngalas presente durante la lectura del
material y a lo largo del estudio del captulo.
1.
2.
3.
4.

Qu es la funcin administrativa y como se distingue de las


dems funciones pblicas?
Cmo funcionan las actividades de la funcin administrativa?
Cmo se aplican los principios de la funcin administrativa?
Cmo se aplican los principios del proceso contencioso
administrativo?

Introduccin a la Unidad 01.


Normalmente se considera que la funcin legislativa es la creacin de normas
generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la
funcin jurisdiccional es la decisin imperativa respecto a las contiendas generadas
entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no ha habido un concepto de
funcin administrativa que pueda ser armonizado con los dos anteriores de manera
definitiva en el contexto del Principio de Separacin de Poderes. Inclusive, la
funcin administrativa tiende a confundirse con la funcin gubernativa, la cual
consiste en la direccin de la poltica general de gobierno, siendo ambas por
completo distintas.
De hecho, hoy en da debemos considerar dejar de emplear el concepto de
funcin ejecutiva como componente del principio que venimos analizando y
reemplazarla por sus dos elementos tradicionales, que son eminentemente distintos
entre si, la funcin administrativa y la funcin gubernativa o poltica. Mientras que la
primera, que vamos a definir ms adelante, trasciende al Poder Ejecutivo e inclusive
al Estado; la funcin gubernativa le corresponde nicamente al Poder Ejecutivo y
particularmente, al Presidente de la Republica en tanto Jefe de Gobierno1.
1

Constitucin de 1993:
Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica:
()
3. Dirigir la poltica general del Gobierno.
()

22

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Por otro lado, todos los conceptos existentes de funcin administrativa son
incompatibles en alguna medida con las nociones de funcin legislativa y de funcin
jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos
intentos de definicin que maneja la doctrina buscan en general dar un nuevo
concepto de funcin administrativa, antes que modificar o precisar especficamente
el de funcin legislativa o el de funcin jurisdiccional. Como veremos a continuacin,
no resulta adecuado definir la funcin administrativa respecto a aquello que no es,
vale decir, funcin legislativa, funcin gubernativa (o poltica) o funcin judicial o
jurisdiccional.

I.

LA FUNCIN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICION.


La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre funcin
administrativa y Administracin Pblica, definiendo esta ltima como compuesta por
aquellas entidades que realizan funcin administrativa, al margen de su estructura.
Y es que, como lo hemos sealado anteriormente, existen entidades que desarrollan
funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado. A su vez,
existen entidades y rganos del Estado que no ejercen funcin administrativa, sino
de otra ndole.
Adems del criterio negativo, que implica que administracin es lo que implica
ni legislacin ni jurisdiccin - el mismo que es eminentemente incompleto e incluso
errneo - existen criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para
diferenciar las funciones pblicas: el criterio orgnico o estructural y el criterio
material o sustancial, que fueron empleados durante mucho tiempo en el derecho
comparado2, pero que hoy se encuentran en crisis como pasaremos a demostrarlo
seguidamente.
En este orden de ideas es necesario sealar que la Ley de Procedimiento
Administrativo General seala que la misma es de aplicacin para todas las
entidades de la administracin pblica. Sin embargo, no establece que debe
entenderse propiamente por Administracin Pblica, sino que la define a travs de
las entidades que la conforman, empleando un criterio meramente orgnico, que
incluye a diversas entidades del Estado, como el Congreso o el Poder Judicial, las

MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participacin
en la Administracin. En: Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1977, p. 526.
Tambin: MARTIN-RETORTILLO, Sebastin Presupuestos
constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En: Revista de Administracin
Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1958, p. 11.

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23

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cuales no poseen como funcin matriz a la administrativa, no obstante que la misma


se desarrolla tambin al interior de dichas entidades.

El punto de vista orgnico o estructural.


Desde este punto de vista podemos hacer la distincin respecto a la funcin
pblica ejercida segn la actuacin sea realizada por un ente jurisdiccional,
administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraramos ante
una funcin de tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, tomado
literalmente, resulta ser errneo, por cuanto en los rganos legislativos y
jurisdiccionales tambin se realizan funciones administrativas, siendo posible incluso
confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas
por los mismos funcionarios.
De hecho, los ministros son considerados funcionarios mixtos. Un ministro no
posee facultades solamente administrativas, sino tambin polticas 3. De hecho, el
ministro es un funcionario administrativo en tanto encargado de un sector de la
Administracin Pblica4 dirigida por el Poder Ejecutivo, pero es a la vez un
funcionario poltico, pues toma decisiones de manejo estatal de manera colegiada
con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de la Repblica
cuando refrenda sus actos. Ello genera responsabilidad poltica del ministro
respecto de los actos presidenciales, puesto que sin el refrendo el acto es nulo. As,
la responsabilidad poltica del ministro es de particular importancia para hacer
efectivos los mecanismos de control poltico directo por parte del Congreso.

El punto de vista material o sustancial.


Desde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la descripcin
externa de los actos mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas de
conducta humana en forma general e imperativa, a travs de leyes; son actos
jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestin
controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable; y son actos
propios de la funcin ejecutiva tradicional aquellos que constituyen manifestaciones
concretas - por oposicin a las manifestaciones abstractas, como lo son la
legislacin - de la decisin estatal. A su vez, la funcin ejecutiva estara conformada

RODRIGUEZ, Libardo Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogot: Temis, 1995, p. 70.

COSCULLUELA MONTANER, Luis - Manual de derecho administrativo. Madrid: Civitas, 1993, p. 209.

24

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por un componente gubernativo o poltico y por un componente administrativo, que


son sustancialmente distintos entre si.
Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para
manejar el Estado y lograr los fines por l perseguidos. A primera vista, puede
considerarse entonces que dicha funcin pblica es propiamente funcin ejecutiva,
pues resulta ser la materializacin y puesta en prctica, por parte del Estado, de la
ley emitida por el Parlamento5. Ello, sin embargo no es enteramente cierto puesto
que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo o ms
propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, funcin
administrativa. Los casos ms evidentes son los correspondientes a los entes
constitucionales (que gozan de una intensa autonoma), as como las entidades
descentralizadas territorialmente, como son los gobiernos locales o regionales.
Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo o Gobierno, existen tambin entes y
rganos que desempean funcin gubernativa o poltica, que como lo hemos
sealado de manera reiterada consiste en la direccin de la poltica general de
gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin 6, lo
cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles de
control, como veremos ms adelante. Atenerse a este criterio meramente material
que estamos describiendo implicara afirmar que los tres poderes del Estado realizan
las tres funciones matrices del mismo sin que exista un sistema de frenos y
contrapesos (checks and balances), propios del principio de separacin de poderes
en su formulacin actual.

Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de


vista funcional.
La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin
embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los ms diversos
organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no estatales. En primer
lugar, debe considerarse que si bien la funcin administrativa es ejercida por el
Estado, puede ser realizada por los particulares a travs de la delegacin,
autorizacin o concesin de la autoridad estatal, debindoseles aplicar el derecho
administrativo en esos casos. Los casos que se presentan son mltiples e incluyen
a las empresas que prestan servicios pblicos lo cual puede discutirse sobre la

RODRIGUEZ, Libardo Op. cit., p. 12.

CASSAGNE, Juan Carlos Derecho Administrativo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, pp. 92-93.

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base de las nuevas concepciones aplicables a los mismos los colegios


profesionales7 u otros entes de naturaleza corporativa8.
Si bien la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa
son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales.
Como resultado, no es posible en primer trmino que los particulares puedan tomar
decisiones de gobierno, no pudiendo dicha funcin delegarse u otorgarse en
concesin a aquellos.
Asimismo, es imposible que el Poder Judicial delegue su funcin
jurisdiccional9, salvo el caso del arbitraje, que si bien constituye jurisdiccin no
implica delegacin por parte de los organismos jurisdiccionales sino ms bien una
decisin tomada por las partes para someter su controversia a dicha jurisdiccin.
Finalmente, la funcin legislativa solo puede delegarse en el Gobierno, a fin de que
este pueda emitir decretos legislativos.
El mbito de la funcin administrativa.
Adems, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el mbito de
las labores cotidianas de inters general. Es decir, dicha funcin implica el manejo
de dichas labores en mrito a las facultades concedidas al ente que las realiza. Las
decisiones de la Administracin Pblica se relacionan directamente con funciones de
inters general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un
carcter concreto, inmediato y continuo10. Este permite distinguir la funcin
administrativa de las actividades de inters privado, que pueden encontrarse
reguladas por la Administracin Pblica, pero que no forman parte de la funcin que
la misma ejerce.
7

Constitucin de 1993:
Artculo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad de derecho pblico. La
ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.
8

Un caso interesante es el del Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado Nacional. Lo que
ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N. 28832, Ley para asegurar el desarrollo
eficiente de la Generacin Elctrica, el COES es una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personera de
Derecho Pblico; y que se encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Elctrico Interconectado
Nacional (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes del derecho
administrativo, desempeando en consecuencia funcin administrativa.
9

Constitucin de 1993:
Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
1.
La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.
No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar y la
arbitral.
No hay proceso judicial por comisin o delegacin.
()
10

CASSAGNE, Juan Carlos Op. cit., p. 81.

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Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempea la
Administracin Pblica los afectan directamente. Ello no significa que toda decisin
de la administracin tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos
casos los destinatarios pueden ser empleados pblicos, a travs de los llamados
actos de administracin interna.
En este orden de ideas, es necesario sealar que, en contraposicin, la
funcin legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse
tambin a la organizacin del Estado; la funcin gubernativa no se enfoca sino en la
direccin del Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en
los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situacin de
incertidumbre jurdica y no es susceptible de revisin por parte de otro poder del
Estado, a diferencia de lo que ocurre con la funcin administrativa, que precisamente
es controlada por dicha funcin jurisdiccional, entre otros mecanismos de control.
El principio de legalidad.
Asimismo, la funcin administrativa se encuentra sometida al ordenamiento
jurdico, y en especial, a la Ley, siendo esta ltima la que determina los alcances de
lo que la Administracin puede hacer, vale decir, su competencia11. As, el principio
de legalidad se convierte en el ms importante del Derecho Administrativo, e implica
que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los
que fueron conferidas dichas facultades12. Sobre este principio vamos a tratar con
detalle en el siguiente captulo del presente tratado.
La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma
jurdica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el
Parlamento, subordinndose al mismo13, caso contrario, la Administracin carecera
de control jurdico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que
la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada
libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a
hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer
aquello para lo cual est facultada en forma expresa14.

11

SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando Tratado de Derecho Administrativo. Bogot: Universidad


Externado de Colombia, 2004, T I, p. 59.
12
Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley.
13
COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 35.
14
OCHOA CARDICH, Csar Los Principios Generales del Procedimiento Administrativo. En:
Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003, p. 53.

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El control administrativo.
Adems, la funcin administrativa se encuentra sometida a mltiples
mecanismos de control15, dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos
organismos del Estado que desempean funciones matrices, el Parlamento y el
Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de
diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo control
previo a travs del principio de legalidad.
A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas a travs de
la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va el proceso
contencioso administrativo16 y de la existencia de los diversos procesos
constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control de los actos
normativos de la Administracin Pblica, dado que se emplea para impugnar normas
reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario.
Este mecanismo de control es medular en el Estado de Derecho, sin la cual
no sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin 17. Ello
no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos polticos o gubernativos,
no existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser resultado de una decisin
arbitraria, como lo ha sealado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional
peruano.
Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las dems modalidades
de control de la Administracin Pblica. En primer lugar, el control administrativo
propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contralora
General de la Repblica (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensora
del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (el cual posee
gran parte de las atribuciones del CONSUCODE a partir de la entrada en vigencia
del Decreto Legislativo N. 1017), entre otros.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano,
ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los ms variados, como
el acceso a la informacin pblica, las rendiciones de cuentas o los presupuestos
participativos, entre muchos otros.
15

Sobre el particular: SNCHEZ MORON, Miguel El control de las Administraciones Pblicas y sus
problemas. Madrid: Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss.
16
Constitucin de 1993:
Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante
la accin contencioso-administrativa.
17

LOEWENSTEIN, Karl - Op. cit., pp. 305 y ss.

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2. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.


A fin de dotar de contenido a la funcin administrativa, es necesario definir
cules son las actividades que la Administracin Pblica desempea en mrito a
dicha funcin, dado que la misma no es en absoluto homognea. En primer lugar,
las actividades de la Administracin Pblica deben configurarse como obligaciones,
al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada
uno de los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de dichas actividades puede
considerarse propia de la funcin gubernativa, la funcin legislativa o la funcin
jurisdiccional.
Actividad de limitacin de derechos.
En primer lugar, tenemos la llamada actividad de polica o actividad de
limitacin de derechos -, que implica la facultad de la Administracin de limitar
derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuacin del
comportamiento particular al inters general18, restringiendo la libertad o ciertos
derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de los mismos19.
Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su funcin la
Administracin est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los
particulares20. Es en uso de la actividad limitadora que la Administracin Pblica
puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares
desempeen determinadas actividades. Pero la citada actividad no se restringe a
ello, pues la misma puede implicar adems el establecimiento de prohibiciones e
incluso obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados.
Pueden limitarse todos los derechos?
Ahora bien, es por completo errneo afirmar que no existen derechos
absolutos, puesto que se reconocen ciertos derechos que no admiten lmite alguno,
como los derechos a la igualdad ante la ley21, a la libertad de conciencia, a la
18

Ver: DROMI, Jos Roberto Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 663 y ss.

19

PARADA VAZQUEZ, Ramn - Derecho Administrativo I. Parte General. Madrid: Marcial Pons, 2002, pp.
380 y ss.
20

ESCOLA, Hctor Jorge Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1984, p. 912.

21

El derecho a la igualdad ante la ley no admite lmite alguno. La mal llamada discriminacin positiva es
preferible hablar de accin afirmativa es simplemente un mecanismo para generar igualdad material entre
grupos humanos especficos, de manera temporal, hasta obtener el equilibrio buscado; mecanismo que es
establecido por la Ley.

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nacionalidad, a mantener reserva sobre sus convicciones polticas, filosficas,


religiosas o de cualquiera otra ndole, o el derecho a no ser sometido a tortura o a
tratos inhumanos o humillantes, entre otros. En consecuencia, respecto a dichos
derechos no solo la Administracin Pblica, sino tambin el Estado, carecen de
capacidad para poderlos limitar.
Asimismo, existen derechos que no admiten determinadas modalidades de
limitacin, como ocurre por ejemplo con las libertades informativas, las mismas que
no admiten limitacin administrativa ni censura previa conforme lo sealado por el
numeral 5 del artculo 2 de la norma constitucional. Otro tanto ocurre con la
inviolabilidad de las comunicaciones, las cuales nicamente puede ser materia de
intervencin por mandato judicial. Estos derechos no son susceptibles de ser
limitados por la Administracin.
Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin.
Por otro lado, es preciso sealar que esta actividad se encuentra sometida a
un conjunto de parmetros a fin de que la misma no sea realizada de manera
arbitraria, afectando derechos fundamentales. El primero de ellos es que solo la ley
faculta a la Administracin para que la misma pueda limitar dichos derechos22. En
consecuencia, esta facultad no puede ser atribuida a travs de ninguna otra norma,
as tenga rango de ley, con menor razn a travs de una norma reglamentaria.
El segundo de ellos es que la limitacin a los derechos fundamentales no
puede afectar al llamado contenido esencial23, que constituye el ncleo duro de los
derechos, aquello que distingue a cada una de ellos y le da su especial naturaleza.
De hecho, los derechos absolutos se encuentran conformados nicamente por
contenido esencial, razn por la cual cualquier limitacin a los mismos resultara
ilegtima
Finalmente, la citada limitacin debe respetar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, a los cuales no referiremos de manera reiterada en este tratado.
La razonabilidad implica que la finalidad perseguida por la limitacin sea legtima en
un Estado de Derecho; mientras que la proporcionalidad asegura que el medio
22

GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn Curso de Derecho Administrativo.


Madrid: Civitas, 2000, Tomo II, p. 112.
23

PAREJO ALFONSO, Luciano - El Contenido Esencial de los Derechos Fundamentales en la


Jurisprudencia Constitucional; a propsito de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 08 de abril de
1981. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional, N. 3. Madrid: Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, p. 170. HABERLE, Peter La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional. Lima:
PUCP, 1997, p. 116 y ss.

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empleado se adece a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se encuentra


conformada por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderacin.
Actividad prestacional.
La actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al
manejo de los servicios pblicos24. De hecho, durante mucho tiempo, y como
resultado de la influencia de los autores franceses, la funcin administrativa se
identificaba de manera plena con esta actividad, hasta que fue evidente que dicha
funcin iba mucho ms all de la mera prestacin de servicios25. En general, se
entiende por servicio pblico aquel cuya prestacin debe necesariamente ser
asegurada por la Administracin, por ser la misma de inters general.
Es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y
concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la
comunidad26. Ahora se entiende que el servicio pblico es un concepto instrumental,
que se produce a travs de una ley (la llamada publicatio), que no debe afectar
derechos fundamentales y adems que debe ser el resultado de la necesidad de
regular de manera intensa una actividad determinada.
La necesidad de la regulacin intensa se entiende en una lgica de prestacin
del servicio pblico no solo por el Estado, sino adems por los particulares. Es
entonces que las empresas que prestan servicios pblicos desempean funcin
administrativa por mandato de la Ley N. 27444, como ya lo hemos explicado
ampliamente. Sin embargo, una vez que el concepto de titularidad del servicio
pblico por parte del Estado sea superado, prestar un servicio pblico, en especial si
el mismo se ha privatizado, dejar de ser una actividad propia de la Administracin
Pblica.
Actividad de fomento.
La actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones
por parte de la Administracin Pblica a fin de promover o estimular la realizacin de
ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consideradas de
inters general27. Dicha actividad de la Administracin no implica una imposicin sino
una ayuda para la realizacin de la actividad econmica en cuestin28.
24

SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando Op. cit., p. 42.

25

MUOZ MACHADO, Santiago Op. cit., p. 523-524.

26

Para una definicin de servicio pblico: ARIO, Gaspar; DE LA CUTARA, J.M.; MARTNEZ, J.L.- El Nuevo
Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997, p. 67-69.
27

PARADA VAZQUEZ, Ramn Op. cit., pp. 402 y ss.

28

Sobre el particular: ARIO ORTIZ, Gaspar Principios de Derecho Pblico Econmico.


Comares, 1999, pp. 287 y ss.

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Granada:

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La actividad de fomento es desempeada a travs de diversas modalidades de


incentivos. En primer lugar, tenemos las subvenciones y los subsidios, los mismos
que constituyen incentivos econmicos, que se caracterizan por generar un beneficio
econmico directo a los particulares. La doctrina sin embargo establece limitaciones
al establecimiento de incentivos econmicos, en especial porque implica preferir
determinadas actividades respecto de otras.
Adems, son empleados los llamados incentivos jurdicos, como los convenios
de estabilidad o la simplificacin administrativa, que no generan un beneficio
patrimonial directo. Finalmente, la actividad de fomento puede ser realizada a travs
del uso de los llamados incentivos honorficos, que incluye el otorgamiento de
condecoraciones y premios que no son susceptibles de valoracin pecuniaria.
Actividad normativa.
La actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas
jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas normas
vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genrica reglamentos, los
mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y
que incluyen tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no
requieren de una ley a la cual reglamentar. Pero adems dentro de las normas
administrativas se incluyen los instrumentos de gestin y las directivas, las cuales
vamos a tratar ms adelante.
Es necesario sealar que esta actividad de la Administracin Pblica no
implica una intromisin en la funcin legislativa otorgada originariamente al
Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administracin siempre va a
implicar la emisin de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a sta. En
consecuencia, es imposible que una norma emitida por la Administracin pueda
modificar o dejar en suspenso una ley. Los decretos legislativos y de urgencia son
emitidos por el Gobierno, no por la Administracin, gozando del rango de ley que les
otorga la Constitucin. A esta actividad nos vamos a referir con amplitud ms
adelante.

Actividad sancionadora.
La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto
que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de
determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos.
Adems, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios que

32

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios 29, dada la
naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.
Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la
Administracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad;
pudiendo su decisin ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a travs del
proceso contencioso administrativo.
A esta actividad nos vamos a referir
ampliamente al final del presente tratado.
Actividad cuasijurisdiccional.
Adems, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del estado, por
la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre
particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del
denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de
revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs de los
llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de
componer conflictos - o resolver controversias - entre particulares o entre estos y el
propio Estado.
Esta actividad ha generado cierta confusin para definir adecuadamente la
funcin administrativa por su similitud con la funcin jurisdiccional. Esta confusin
no tiene asidero, puesto que la funcin jurisdiccional corresponde a entes definidos
de manera taxativa por la Constitucin y que por definicin no puede ser revisada de
manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agregarse que la funcin
administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad, tiene un importante
componente de tutela del inters general. Tambin a esta actividad nos vamos a
referir ampliamente al final del presente tratado.

3. LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA


Los principios generales del derecho desempean un rol sumamente
importante en la organizacin del ordenamiento jurdico, puesto que permiten no
solo interpretar las normas, sino adems servir de base para la construccin jurdica
y facilitar la labor del operador del derecho, al generar insumos para cubrir los vacos
del derecho positivo. Lo que ocurre es que el derecho administrativo en general
requiere un conjunto de principios, algunos que son comunes a otras ramas del
derecho pblico y otros propios de la materia que venimos estudiando. Todos los
29

MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurdica S.A., 2008, p. 511.

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33

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principios administrativos rigen la actuacin de la Administracin Pblica de manera


directa, teniendo un evidente efecto normativo en tanto permiten dirigir debidamente
el poder de las entidades impidiendo que el mismo viole derechos e intereses de los
administrados.
Empleo de los principios generales.
En este orden de ideas, los principios generales servirn, en primer lugar,
como un importante criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicacin de las reglas establecidas en las normas
administrativas30. En general, los principios generales del derecho, as como
aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para interpretar las
normas ah donde la aplicacin literal no es posible.
En segundo lugar, los principios administrativos antes sealados deben ser
usados como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas
de carcter general, en particular las que regulan procedimientos administrativos al
interior de las entidades. Dado que la enumeracin de principios no es taxativa, es
necesario considerar que dichos principios debern ser empleados incluso como
parmetros para la elaboracin de normas legales que regulen procedimientos
administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los procedimientos
administrativos sancionadores.
Finalmente, los principios antes sealados, como todos los principios del
derecho, deben ser empleados para suplir los vacos en el ordenamiento
administrativo31, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de integracin
jurdica.
Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho
administrativo, puesto que en el mismo la analoga se encuentra particularmente
limitada, al estar la actuacin de las entidades pblicas sometidas de manera
estricta al principio de legalidad.
La autonoma del derecho administrativo y el inters general.
En este orden de ideas es necesario sealar que el ordenamiento jurdico
administrativo integra un sistema orgnico que posee autonoma respecto de otras
ramas del Derecho32, incluso de las provenientes del derecho pblico. Este principio
30

Artculo IV, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

31

Sobre el particular: MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En: Foro
Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002, p. 153 -154.
32

Artculo V, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

34

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

genera varias consecuencias. La primera reside en el hecho de que el derecho


administrativo posee principios propios que en la mayora de los casos no resultan
aplicables a otras ramas del derecho, en particular dado su carcter de derecho
pblico. Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta
inicialmente a travs del empleo de los principios generales del derecho
administrativo y nicamente si este mecanismo no resulta efectivo debe procederse
al empleo de la supletoriedad o subsidiaridad, segn corresponda.
Sin embargo, debe sealarse que gran parte del ordenamiento administrativo
es tributario del ordenamiento constitucional, en particular en cuanto a la
organizacin de las entidades administrativas. Asimismo, la autonoma opera sin
perjuicio del carcter supletorio y/o subsidiario de ciertas disposiciones contenidas
en normas legales correspondientes a otras ramas del Derecho, incluso las que
corresponden al derecho privado, como podra ser el ordenamiento procesal.
Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo opera sobre la base de la
presuncin de que la Administracin Pblica acta conforme al inters general, vale
decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas que componen la
sociedad en su conjunto. Como resultado, un paradigma comn en el derecho
administrativo tradicional fue considerar que el inters general estaba por encima de
los intereses particulares, lo cual careca de sustento constitucional, cuando ms
bien debe considerarse que los derechos fundamentales son preferidos frente a
bienes jurdicos que no son tales33. Conceptos como necesidad pblica, orden
interno, seguridad nacional, utilidad pblica o inters general, entre otros, solo
pueden servir como justificacin para limitar derechos fundamentales pero no para
desplazarlos.
Ello se encuentra referido con meridiana claridad por el artculo III del Ttulo
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el mismo que
precepta que la norma tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable
para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters
general, pero garantizando a su vez los derechos e intereses de los administrados y
con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.
Como si ello fuera poco, el artculo 1 de la Ley N. 27584 prescribe que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Todo lo antes sealado significa que el papel del derecho administrativo hoy en da
33

Sobre el particular: LAPORTA, Francisco Sobre el concepto de derechos humanos. En: Doxa 4.
Alicante: Universidad de Alicante, 1987, p. 36 y ss.

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35

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

debe centrarse en la obtencin de un adecuado equilibrio entre los intereses de los


administrados y el inters general, debiendo ambos ser tutelados por la
Administracin Pblica34.
Los principios establecidos en la ley de procedimiento administrativo general.
En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan
el Derecho Administrativo en general y el procedimiento administrativo en particular,
son los siguientes35:
-

Principio de legalidad;
Principio de debido proceso;
Principio de impulso de oficio;
Principio de razonabilidad;
Principio de imparcialidad;
Principio de informalismo;
Principio de presuncin de veracidad;
Principio de conducta procedimental;
Principio de celeridad;
Principio de eficacia;
Principio de verdad material;
Principio de participacin;
Principio de simplicidad;
Principio de uniformidad;
Principio de predictibilidad; y,
Principio de privilegio de controles posteriores.

4.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Concepto
el artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584 prescribe que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
34

MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurdica, 2008, p. 58-59. Tambin: MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo
desde una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid:
Centros de Estudios Constitucionales, 2003, p. 69 y ss.
35

Artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

36

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Es por ello que se considera que el proceso contencioso administrativo posee una
doble naturaleza36. Es objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de las
actuaciones administrativas, pero tambin es subjetivo, en tanto protege a los
administrados ante el comportamiento arbitrario de la autoridad administrativa.
Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a
diferencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones
materiales y omisiones de la Administracin Pblica, las mismas que difcilmente
podan ser discutidas con la normativa derogada por la ley vigente, contenida en el
Cdigo Procesal Civil. El actual proceso contencioso administrativo es entonces un
mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms eficiente de los
intereses de los administrados.
En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma contiene el llamado principio
de exclusividad, por el cual las actuaciones de la administracin pblica slo pueden
ser impugnadas a travs el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en
que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Debe tenerse en cuenta
asimismo que esa posibilidad de recurrir a los procesos constitucionales se
encuentra fuertemente limitada por la existencia de un discutible principio de
residualidad contenido en el Cdigo Procesal Constitucional, al cual ya nos hemos
referido.
Sin embargo, este principio posee dos excepciones. A diferencia de lo que
ocurre en el derecho comparado, el proceso contencioso administrativo peruano no
puede ser empleado para impugnar normas administrativas; las mismas que se
impugnan a travs de un proceso constitucional denominado accin popular, sin
perjuicio del ejercicio del control difuso por parte del juez37.
La segunda excepcin al principio de exclusividad se dirige a la ejecucin de
determinados contratos de derecho pblico, y en particular, los contratos
administrativos regulados por el Decreto Legislativo N. 101738 y su Reglamento.
Las razones de esta previsin legal se enmarcan en dos prioridades aplicadas a la
contratacin administrativa como mecanismo empleado por la Administracin
Pblica para satisfacer necesidades pblicas.

36

DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo
del Per. En: Revista de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p.
329.
37

Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N. 27584.

38

Artculo 52 del Decreto Legislativo N. 1017.

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37

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En primer lugar, la celeridad del arbitraje es mucho mayor que la que muestra
el Poder Judicial, lo cual permite resolver los posibles conflictos generados por la
ejecucin contractual de una manera ms rpida. Una controversia que demande
varios aos en ser resuelta puede dejar una carretera sin construir o suministros
necesarios sin despachar.
Asimismo, los mecanismos establecidos para la designacin de los rbitros y
la tramitacin del arbitraje en la contratacin administrativa permiten que sea una
jurisdiccin consideramos que es tal, lo cual es avalado por precedente vinculante
emitido por el Tribunal Constitucional39 ms especializada que la que corresponde
al Poder Judicial40. Normalmente, los rbitros son designados a partir de registros
que establecen un procedimiento para incorporarse a ellos, lo cual otorga una
importante garanta de probidad y especializacin. De hecho, la revisin del laudo
por parte del Poder Judicial es eminentemente excepcional, siendo el mismo
definitivo.
Los principios
El artculo 2 de la norma establece un conjunto de principios de medular
importancia. En primer lugar tenemos el principio de integracin, por el cual los
jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con
relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la ley. Lo cual es una aplicacin al
contencioso administrativo del principio general contenido en el Ttulo Preliminar del
Cdigo Civil. Para ello se seala que en tales casos debern aplicar los principios
del derecho administrativo, considerando que en el derecho administrativo se
proscribe la analoga.
Asimismo, tenemos el principio de igualdad procesal por el cual las partes en el
proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad,
independientemente de su condicin de entidad pblica o de administrado. Ello
implica eliminar los privilegios a favor de la administracin pblica, as como
equilibrar a quien goz de preponderancia en el procedimiento administrativo.
Adems, se establece el principio de favorecimiento del proceso, que implica
que el Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los
que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa. Se seala adems que, en caso de que el Juez tenga
39

STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006.

40

Sobre el particular: PAREJO ALFONSO, Luciano Estudio sobre Arbitraje.


Administracin Pblica. Mxico: UNAM, 2007, p. 309 y ss.

38

En: Control de la

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cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber


preferir darle trmite a la misma. Aqu se aplica entonces el principio de in dubio pro
actione que tan en boga se encuentra en el derecho procesal moderno, por el cual
en caso de duda se prefiere proseguir con el proceso.
Finalmente, la norma define el principio de suplencia de oficio, por el cual el
Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin
perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable en los
casos en que no sea posible la suplencia de oficio. Este precepto es una extensin
del principio de informalismo propio del procedimiento administrativo y permite
simplificar la tramitacin del proceso y asegurar su trmite adecuado.

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39

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RESUMEN Y CONCLUSIONES

1. La funcin administrativa es una funcin pblica caracterizada por provenir del


inters general, ser cotidiana respecto al administrado, ser ejercida o autorizada
por el, y estar sometida a control.
2. Existen un conjunto de actividades que forman parte de la funcin administrativa
la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la
prestacional, cada una regulada por las normas pertinentes.
3. Los principios administrativos tienen varios usos en el derecho administrativo,
para interpretar, crear e incluso integrar. Entre ellos tenemos varios principios
de particular importancia, como el principio de legalidad, debido procedimiento,
informalismo, verdad material e impulso de oficio.
4. El proceso contencioso administrativo tiene por finalidad tutelar los derechos e
intereses de los administrados, as como la legalidad de las actuaciones
administrativas; para lo cual existe un conjunto de principios procesales
aplicables.

40

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CASOS PRCTICOS
CASO 1

A continuacin se detallan diversos artculos de una norma legal, en este caso el


Decreto Legislativo N. 1044, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represin
de Conductas Anticompetitivas, para ser analizadas conforme a las preguntas que
se detallan ms adelante.
Artculo 13.- Las autoridades de competencia.13.1. En primera instancia administrativa la autoridad de competencia es la
Comisin, entendiendo por sta a la Comisin de Defensa de la Libre Competencia
del INDECOPI.
13.2. En segunda instancia administrativa la autoridad de competencia es el
Tribunal, entendiendo por ste al Tribunal de Defensa de la Competencia y de la
Proteccin de la Propiedad Intelectual del INDECOPI.
()
Artculo 18.- Formas de iniciacin del procedimiento.18.1. El procedimiento sancionador de investigacin y sancin de conductas
anticompetitivas se inicia siempre de oficio, bien por iniciativa de la Secretara
Tcnica o por denuncia de parte.
18.2. En el procedimiento trilateral sancionador promovido por una denuncia de
parte, el denunciante es un colaborador en el procedimiento de investigacin,
conservando la Secretara Tcnica la titularidad de la accin de oficio.
()
Artculo 36.- Resolucin final.36.1. La Comisin tendr un plazo de treinta (30) das hbiles contados a partir del
vencimiento del plazo que tienen las partes para presentar alegatos finales, para
emitir su pronunciamiento.
36.2. La resolucin de la Comisin ser motivada y decidir todas las cuestiones que
se deriven del expediente. En la resolucin no se podr atribuir responsabilidad a los
involucrados por hechos que no hayan sido adecuadamente imputados en la
instruccin del procedimiento.
36.3. La resolucin se notificar a las partes comprendidas en el procedimiento en
un plazo mximo de diez (10) das hbiles contados desde su expedicin.
()
Artculo 37.- Recurso de apelacin.Academia de la Magistratura

41

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37.1. La resolucin final de la Comisin es apelable por el imputado, por quien haya
presentado la denuncia de parte y por los terceros con inters legtimo que se hayan
apersonado al procedimiento, ante el Tribunal, en el plazo de quince (15) das
hbiles. La Secretara Tcnica podr apelar la resolucin que exculpa a los
investigados, as como la multa impuesta.
()

Objetivos del caso


1.

Identificar la funcin administrativa y definirla.

2.

Identificar las actividades administrativas y definirlas.

3.
Identificar los principios administrativos empleados en
una actuacin o actuaciones administrativas determinadas.

Preguntas gua
1.
Es funcin administrativa lo que hace INDECOPI?
Explique
2.
Ante qu actividad administrativa nos encontramos?
Explique
3.
Qu principios administrativos considera que se
estn empleando en el presente caso? Explique.

42

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CASO 2

A continuacin se detallan diversos artculos de una norma legal, en este caso el


D.S. N. 017-96-AG, Reglamento de la Ley N. 26505, conocida como la Ley de
Tierras, para ser analizado conforme a las preguntas que se detallan ms adelante.
Artculo 3.- La etapa de trato directo entre las partes se inicia mediante carta
notarial, en la cual el solicitante de la servidumbre propone al propietario del predio
el trato directo.
De no producirse el acuerdo entre las partes en un plazo mximo de treinta (30) das
hbiles, el solicitante de la servidumbre se dirigir a la Direccin General de Minera
poniendo en conocimiento el agotamiento de la etapa de trato directo, acompaando
la constancia de recepcin de la carta notarial por el propietario del predio.
En tal virtud, la Direccin General de Minera llamar a las partes y les invocar a
conciliar con la participacin de un Centro de Conciliacin, designado de comn
acuerdo en un plazo no mayor de diez (10) das hbiles; en caso de no producirse
este acuerdo, la Direccin General de Minera solicitar a la Direccin Regional
Agraria de la jurisdiccin una terna, de la cual elegir al Centro de Conciliacin para
que, en un plazo mximo de treinta (30) das hbiles, procure el acuerdo respecto de
la servidumbre. La Conciliacin se regular conforme a la Ley de Conciliacin y su
Reglamento, y ser sufragada por el solicitante de la servidumbre, a travs de la
Direccin General de Minera.
La Direccin General de Minera deber instruir al propietario del terreno superficial
sobre la legislacin minera y de servidumbre legal minera, as como sobre los
derechos que le asisten, previamente a la invocacin a conciliar.
Simultneamente a la invocacin a conciliar, la Direccin General de Minera
designar un perito minero de la nmina oficial para que se pronuncie sobre la
necesidad y magnitud de la servidumbre a efectos de la actividad minera planeada y
solicitar al Consejo Nacional de Tasaciones - CONATA para que designe un perito
profesional agronmico el que proceder a la tasacin del rea solicitada, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 9 de este Reglamento, elaborando
adicionalmente un informe tcnico debidamente sustentado que analice si la
servidumbre es posible sin enervar el derecho de propiedad, es decir sin perjudicar
al resto del predio sirviente de tal modo que lo haga intil o lo afecte de manera
sustantiva respecto de los fines para los cuales estaba siendo usado o estuviere
destinado.
El plazo mximo para ambas pericias es de quince das (15) hbiles y sern
remitidas al Centro de Conciliacin y a la Direccin General de Minera para que
sirvan de referencia o base en sus respectivos procedimientos.

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43

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El acuerdo al que lleguen las partes o la ausencia del mismo ser objeto de
certificacin por parte del Centro de Conciliacin, notificndose a la Direccin
General de Minera.
Culminada la etapa de conciliacin sin que se hubiera producido el acuerdo entre las
partes, podr solicitarse a la Direccin General de Minera el inicio del procedimiento
administrativo de servidumbre legal adjuntando la carta notarial inicial,
incorporndose entonces al expediente los respectivos informes periciales.
Artculo 4.- El establecimiento de servidumbre sobre tierras para la actividad minera,
se regir por lo dispuesto en el Captulo IV del Ttulo Dcimo Segundo del Texto
nico Ordenado de la Ley General de Minera (TUO), aprobado por el Decreto
Supremo N 014-92-EM, los Artculos 43 y 44 del Reglamento de Procedimientos
Mineros, aprobado por Decreto Supremo N 018-92-EM y la disposicin especial
siguiente:
El Director General de Minera, y el Director General de Promocin Agraria del
Ministerio de Agricultura, dentro del plazo de treinta (30) das tiles de recibidas las
pericias, emitirn cada uno su opinin tcnica pronuncindose respecto al
cumplimiento del procedimiento indicado en la Ley General de Minera y en las
disposiciones reglamentarias vigentes, sealando en forma expresa si la
servidumbre es posible sin enervar el derecho de propiedad, teniendo para ello en
cuenta los dictmenes periciales, salvo que a su juicio las pericias contengan vicios
o defectos, en cuyo caso la Direccin General de Minera ordenar se subsanen,
debiendo los peritos entregar la informacin a dicho rgano en un plazo mximo de
quince (15) das hbiles.
En el caso que la servidumbre sea posible sin enervar el derecho de propiedad, el
Director General de Minera preparar el proyecto de Resolucin Suprema que fije la
indemnizacin, conjuntamente con la minuta de establecimiento de la servidumbre,
elevando todos los actuados dentro del plazo sealado en el prrafo precedente
para la expedicin de la Resolucin Suprema que impondr la servidumbre, la que
ser refrendada por los Ministros de Energa y Minas y de Agricultura.
Expedida la Resolucin Suprema, el solicitante consignar en el Banco de la Nacin
a la orden de la Direccin General de Minera el monto de la indemnizacin en el
plazo mximo de diez (10) das hbiles de notificado con la Resolucin, bajo pena
de declararse abandonada la solicitud. Efectuada la consignacin, la Direccin
General de Minera ordenar la suscripcin de la escritura pblica dentro de los diez
(10) das hbiles siguientes de notificadas las partes. La Resolucin Suprema que
otorgue la servidumbre slo podr contradecirse ante el poder judicial respecto al
monto de la indemnizacin fijada.
La entrega de la indemnizacin al propietario de la tierra se efectuar contra la firma
de la escritura pblica.

44

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Si transcurridos los diez (10) das hbiles el propietario no firmase la escritura


pblica, sta ser firmada en rebelda por el Director General de Minera,
instruyendo al Banco de la Nacin para entregar el monto consignado al propietario.
En caso que la servidumbre enerve el derecho de propiedad, conforme a la opinin
tcnica de la Direccin General de Minera o de la Direccin General de Promocin
Agraria del Ministerio de Agricultura, se denegar el pedido del concesionario minero
mediante Resolucin Ministerial expedida por el Ministro de Energa y Minas.

Objetivos del caso

1.

Definir las actividades de la Administracin Pblica.

2.
Dilucidar
administrativo

el

empleo

del

proceso

contencioso

Preguntas gua
1.
Es funcin administrativa lo que hace INDECOPI?
Ante qu actividad administrativa nos encontramos?
Explique
2.
Es aplicable el proceso contencioso administrativo
en este caso? Explique. Tenga en cuenta que este
procedimiento puede estar afectando el derecho de
propiedad.

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AUTO EVALUACIN
1.

Qu es la funcin administrativa? Seale diferencias con el resto de las


funciones pblicas.

2.

Defina las actividades de la administracin pblica, sealando ejemplos.

3.

Qu principios son aplicables al derecho administrativo? Explique.

4.

Qu es el proceso contencioso administrativo y cules son sus principios


procesales? Explique.

46

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Lectura 01 obligatoria para la Unidad 1

GUZMAN NAPURI, Christian. (2011). La instruccin del


procedimiento administrativo. En: Tratado de la Administracin
Pblica y el Procedimiento Administrativo. Lima, Ediciones Caballero
Bustamante.

Objetivos de la lectura
1.

Conocer a cabalidad los principios de la funcin administrativa.

Preguntas gua
1.

Cul es la utilidad de los principios en el derecho administrativo?

2.

Cmo se definen los diversos principios administrativos?

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47

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Lectura 02 obligatoria para la Unidad 1

DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del


Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En: Revista de
Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 2004.
Objetivos de la lectura
Conocer a cabalidad el proceso contencioso administrativo en el
Per.
Distinguir sus principales caractersticas.
Preguntas gua
Cmo se define el proceso contencioso administrativo?
Qu es la universalidad?
Qu es la exclusividad?
Qu es la plena jurisdiccin?

48

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UNIDAD II
LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

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49

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Unidad
2

LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO


ADMINISTRATIVO

Presentacin de la Unidad 2.
En esta segunda unidad estudiaremos las pretensiones que pueden plantearse en el
proceso contencioso administrativo. Se trata de una de las instituciones centrales del
PCA, pues incide en su inicio, desarrollo y culminacin.
En la primera parte de la unidad nos ocuparemos de algunos conceptos bsicos que
nos permitirn entender el contenido de la institucin y desarrollar sistemticamente
cada una de las pretensiones.
Como se ha indicado, a lo largo de la unidad estudiaremos cada una de las
pretensiones recogidas en el artculo 5 de la Ley 27584, ley que regula el proceso
contencioso administrativo, en base a un esquema que esencialmente permite
conocer las actuaciones impugnables vinculadas a la pretensin en estudio, su
contenido, sus alcances, sus efectos en la sentencia, la necesidad de agotamiento
de la va previa, el plazo para impugnar y la va procesal que le corresponde.

Preguntas gua para el estudio de


la Unidad II
Lea las interrogantes formuladas, reflexione sobre ellas, no intente
tener una respuesta acabada; tngalas presente durante la lectura del
material y a lo largo del estudio del captulo.
1.
2.
3.

50

Qu es la pretensin y cul es la funcin que cumple dentro del


PCA?
Slo pueden plantearse pretensiones contra los actos
administrativos?
Puede el Juez adoptar medidas, incluso no solicitadas, para
satisfacer las pretensiones?

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Introduccin a la Unidad 02.


En esta segunda unidad nos ocuparemos del estudio de las pretensiones que se
plantean en el proceso contencioso administrativo.
Como se ha sealado anteriormente, el tema de las pretensiones est ntimamente
vinculado al de las actuaciones impugnables en el PCA, en la medida que toda
pretensin se refiere a una actuacin administrativa previa. En efecto, los
administrados recurren ante el rgano jurisdiccional solicitando tutela porque
consideran que la administracin, a travs de una actuacin, ha lesionado sus
derechos y/o intereses. Por ello, cuando el administrado argumenta un agravio y
plantea una pretensin ante el rgano jurisdiccional, siempre hay que pensar en un
comportamiento o una omisin de la administracin que los ha generado.

I.

CONCEPTOS PREVIOS

Antes de iniciar el anlisis de cada una de las pretensiones que pueden plantearse
en el PCA, las mismas que se encuentran recogidas en el artculo 5 de la Ley
27584, es necesario conocer algunos conceptos e ideas previas.
1.

Concepto, caractersticas y elementos de la pretensin

Con el propsito de abordar adecuadamente el estudio de este captulo es en


principio necesario manejar un concepto de pretensin. Al respecto, el destacado
procesalista espaol Jaime GUASP DELGADO considera que la pretensin es la
declaracin de voluntad por la que se solicita una actuacin de un rgano
jurisdiccional frente a persona determinada y distinta del autor de la declaracin 41
El procesalista argentino Lino PALACIO considera por su parte que la pretensin es
el acto en cuya virtud se reclama ante un rgano judicial (o eventualmente
arbitral), y frente a una persona distinta, la resolucin de un conflicto entre dicha
persona y el autor de la declaracin 42
La pretensin para ser tal contiene un pedido concreto del demandante al rgano
jurisdiccional porque considera que le pertenece el derecho. Tales pedidos pueden
41
42

Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de Estudios Polticos. p. 17.
Palacio, Lino (2005). Derecho Procesal Civil (tomo I) (2 ed.). Buenos Aires: Lexis Nexis - Abeledo-Perrot.
p. 380.

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51

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ser: La declaracin de nulidad de un acto administrativo, el reconocimiento o


restablecimiento de un derecho, el cese de actuaciones materiales ilegtimas, la
realizacin de una actuacin debida, el otorgamiento de una indemnizacin, Etc.
Ntese que lo que distingue o define una pretensin son fundamentalmente tres
caractersticas: 1) El llamado a la autoridad jurisdiccional para que resuelva un
conflicto en determinado sentido, 2) La peticin concreta efectuada para que se le
reconozca, se efectivice o restablezca un derecho, 3) Que tal peticin se formule
respecto de una tercera persona (administracin) con la cual se tiene una
controversia.
Asimismo, resulta oportuno conocer que la pretensin est integrada por dos
elementos: 1) Su objeto y, 2) Su razn. El primero de ellos representa el efecto
jurdico que se quiere alcanzar y, el segundo, el fundamento fctico y jurdico que
respalda la peticin43. El objeto de la pretensin es el pedido que se formula
(petitum) y su razn son los argumentos que fundamentan el pedido (causa petendi).
2.

Accin, pretensin y demanda

En segundo lugar es necesario distinguir los conceptos de accin, pretensin y


demanda.
Sobre la base de lo desarrollado por la doctrina ms reconocida, Pablo PERRINO,
seala: La pretensin no debe ser confundida con la accin pues esta ltima pasa a
ser identificada como el derecho cvico fundamental de poner en marcha la actividad
jurisdiccional del Estado. Citando a PALACIO, PERRINO contina. la
pretensin exterioriza el derecho de accin que es preexistente y le sirve de
sustento 44
En relacin a la demanda y la pretensin, PERRINO, citando a GONZALES PEREZ,
seala: La demanda es meramente el acto de iniciacin, el prius cronolgico del
proceso, en cambio, la pretensin procesal es el acto fundamental del proceso, su
prius lgico.45

43

Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Gaceta Jurdica. p. 187.

44

Perrino, Pablo (2007). La Pretensin Procesal Administrativa como Objeto del Proceso Contencioso
Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo ( tomo I).
Buenos Aires: La Ley. p. 410.

45

Perrino, Pablo. op. cit. p. 410.

52

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Hecho estas precisiones conceptuales, en concreto, Cmo debe entenderse la


pretensin procesal administrativa?. Al respecto el profesor Jess GONZALES
PEREZ, seala: La pretensin Administrativa es una especie del gnero de
Pretensiones Procesales cuya nota comn, en la generalidad de los ordenamientos,
concierne a su fundamento: se trata de reclamaciones judiciales fundadas en
normas y principios de derecho administrativo.46
3.

Pretensin y plena jurisdiccin

Como ya hemos sealado, tradicionalmente los administrados recurran ante el


Poder Judicial pretendiendo o requiriendo la declaracin de nulidad de un acto de la
administracin que consideraban lesivo y afectado de vicios. Con lo cual el rgano
jurisdiccional slo poda examinar la regularidad formal del acto administrativo
impugnado, sin poder pronunciarse sobre el conflicto de fondo o sobre los derechos
subjetivos del demandante.
Con la consolidacin del principio del debido proceso y, fundamentalmente de la
tutela jurisdiccional efectiva, ha emergido una nueva concepcin respecto a los
alcances del PCA47. Superando los lmites del dogma revisor, la idea de la plena
jurisdiccin, basada en el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, permite al
administrado solicitar la tutela de la generalidad de sus derechos subjetivos
lesionados por la administracin. Igualmente, permite al juez, no slo revisar la
legalidad de la actuacin administrativa, sino, pronunciarse sobre el conflicto de
fondo, es decir, sobre los derechos subjetivos del administrado que estuvieran
realmente afectados, reconocindolos, restablecindolos y adoptando todas las
medidas necesarias para garantizar su efectiva satisfaccin.48
4.

Pretensin, proceso y sentencia

La pretensin, entendida como la peticin concreta de la tutela, es el elemento


central del proceso y adems determina los alcances de la sentencia. En torno a la
pretensin gira el proceso, de ella depende el inicio, el mantenimiento y tambin la
decisin del proceso.49
46

47

Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo (tomo II). Madrid: Civitas
Ediciones. p. 154.
Huapaya Tapia, Ramn (2006). Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Jurista Editores. p.
730.

48

Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley que Regula el
Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano, edicin del
05/07/2001.

49

Gonzlez Prez, Jess. op. cit. p. 311.

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53

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Teniendo como base las nociones y conceptos formulados, podemos, ahora entrar
de lleno al estudio de cada una de las pretensiones recogidas en el artculo 5 del
TUO.

II.

LA DECLARACIN DE NULIDAD TOTAL O PARCIAL O INEFICACIA DE


LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

En nuestro ordenamiento todo acto administrativo se presume vlido, conforme al


precepto recogido en el artculo 9 de la Ley 2744, ley del proceso administrativo
general. En efecto, el referido dispositivo precisa: Todo acto administrativo se
considera vlido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad
administrativa o jurisdiccional, segn corresponda.
No es objeto del presente estudio ocuparnos de la declaratoria administrativa de
nulidad, sino de la judicial.
Entonces, frente a un acto administrativo que se presume vlido, pero que un
administrado considera que lo agravia, la ley ha previsto un mecanismo procesal
para conseguir su declaratoria judicial de nulidad. Es decir, para derrotar la
presuncin de validez.
Ese medio procesal es precisamente la pretensin de nulidad, parcial o total,
recogida en el artculo 5, numeral 1, de la ley 27584, que dispone:
En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones
con el objeto de obtener lo siguiente: La declaracin de nulidad, total o
parcial o ineficacia de actos administrativos
Pero en concreto que significa declarar judicialmente la nulidad de un acto
administrativo. Judicialmente claro est, significa que exista pronunciamiento de un
rgano del Poder Judicial en el marco de un proceso contencioso administrativo.
Especficamente, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo significa dejar
sin efecto tal acto por haber incurrido en alguna de las causales de nulidad.50
El profesor Ramn HUAPAYA TAPIA, seala que el contenido de la pretensin
recogida en el artculo 5, numeral 1, de la de la ley 27584, es el pedido especfico
50

Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones Administrativas. Lima:
Gaceta Jurdica. p. 34.

54

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para que se declare la nulidad de un acto administrativo por las causas tasadas en el
artculo 10 de la Ley 27444, LPAG. Agrega la pretensin de nulidad de los
actos administrativos, tendr como contenido la invocacin objetiva, de que se
declare la invalidez de un acto administrativo aquejado de un vicio insubsanable, que
debe ser reprimido judicialmente por el juzgador mediante la declaracin judicial de
nulidad.51
De la descripcin efectuada, fcilmente pueden identificarse tanto el objeto como la
razn de la pretensin administrativa. El objeto o petitum, es la invocacin objetiva
que se declare la nulidad, mientras que la razn o causa petendi se configura por el
hecho que la administracin ha incurrido en un comportamiento que constituye una
causal de nulidad del acto administrativo.
En efecto, para declarar la nulidad de un acto administrativo debe verificarse que en
su emisin se haya incurrido en alguno de los vicios o causales que la ley
expresamente ha identificado.
1.

Causales de nulidad del acto administrativo

Como se ha sealado, la pretensin recogida en el inciso 1 del artculo 5 de la


Ley 27584, implica la peticin al Juez Especializado en lo Contencioso
Administrativo que declare la nulidad del acto administrativo impugnado. Para ello lo
que el Juzgador debe hacer es verificar si el acto emitido por la administracin
puesto a su consideracin est afectado de una causal de nulidad.
Las causales de nulidad son afectaciones graves al acto administrativo que lo
descalifican y lo privan de efectos por haber contravenido el ordenamiento jurdico.
La ley que regula el Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, seala
expresamente en su artculo 10, cuales son las causales de nulidad. A ello
debemos agregar que se requiere de una afectacin al inters general o al inters
particular del administrado, lo cual se denomina principio de doble lesividad, razn
por la cual no basta con la existencia del vicio.
Entre las causales sealadas por el indicado artculo, tenemos:
10.1 La contravencin a la Constitucin, las leyes o a las normas reglamentarias.
10.2 El defecto o la omisin de alguno de los requisitos de validez. Salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservacin del acto administrativo.
10.3 Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin
automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiera
51

Huapaya Tapia, Ramn. op. cit. p. 764.

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55

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10.4

facultades o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o


cuando no se cumplen con los requisitos, documentacin y trmites
esenciales para su adquisicin.
Los actos administrativos que son constitutivos de infraccin penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma

Como entre las causales de nulidad del acto administrativo se seala el defecto
o la omisin de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo, es
necesario conocer tambin cules son esos requisitos de validez del acto
administrativo.
2.

Requisitos de validez del acto administrativo

El acto administrativo, como declaracin de una entidad destinada a producir


efectos, debe cumplir con determinadas condiciones. Esas condiciones, son
exigencias bsicas, insustituibles, e imprescindibles, que de no verificarse el acto no
cumple su finalidad, es decir, no surte efectos ni regula la relacin entre la
administracin y el administrado.
Como hemos visto, la invalidez siempre implica nulidad. Por ello la pretensin
de nulidad del administrado puede basarse en la ausencia de uno de los requisitos
de validez del acto administrativo. Siendo ello as, es necesario conocer cules son
esos requisitos de validez del acto administrativo, los mismos que ha sido recogidos
en el artculo 3 de la LPAG; entre ellos tenemos a los siguientes:
2.1 La competencia
El acto administrativo debe ser emitido por el rgano facultado en razn de la
materia, territorio, grado, tiempo o cuanta.
2.2 Objeto o contenido
El acto administrativo debe expresar claramente su respectivo objeto, es
decir, aquello que decide declara o certifica, de manera que determine
inequvocamente sus efectos jurdicos. El objeto o contenido debe ajustarse al
ordenamiento jurdico. Debe ser fsica y jurdicamente posible.
2.3 Finalidad pblica
El acto administrativo debe perseguir las finalidades de inters pblico que
conforme al ordenamiento debe cumplir el rgano emisor. Caso contrario nos
encontramos ante un vicio denominado desviacin de poder.

56

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2.4 Motivacin
El acto administrativo, debe expresar las razones que lo fundamentan. Deber
sealar de forma clara y expresa todos los hechos probados relevantes para el
caso especfico, as como, las razones jurdicas y normativas que justifican el
acto adoptado. Existen as supuestos de motivacin aparente, incompleta o
incoherente.
2.5 Procedimiento regular
Para su emisin, el acto administrativo debe observar el procedimiento
previsto. Se refiere no slo a las reglas que rigen su emisin en estricto, sino, a
la observancia de las reglas del debido procedimiento durante todas las etapas
del procedimiento administrativo al que est vinculado.
3.

Efectos de la pretensin en la sentencia

Como hemos sealado la pretensin es el elemento eje del proceso


contencioso administrativo y como tal incide, no slo en el alcance de la sentencia,
sino tambin en la manera como debe pronunciarse el Juzgador.
En ese sentido, el artculo 41, inciso 1, del TUO en su primer prrafo seala:
La sentencia que declare fundada la demanda podr decidir en funcin de la
pretensin planteada lo siguiente: La nulidad, total o parcial o ineficacia del acto
administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado.
4.

Agotamiento de la va administrativa, plazo y va procedimental

Tratndose de la impugnacin de un acto administrativo, el planteamiento de


esta pretensin exige el agotamiento de la va administrativa previa, a travs de los
recursos respectivos.
El plazo para impugnar planteando la pretensin de nulidad, es de 3 meses,
contados desde el da siguiente de notificado el acto que agota la va administrativa
(artculo 19, inciso 1, del TUO).
La va procedimental que corresponde para plantear y sustanciar esta
pretensin es la del procedimiento especial (artculo 28 del TUO).

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57

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III.

EL RECONOCIMIENTO O RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO O


INTERS JURDICAMENTE TUTELADO Y LA ADOPCIN DE LAS
MEDIDAS O ACTOS NECESARIOS PARA TALES FINES

Es en esta pretensin, en la que se pone en evidencia la nueva concepcin que


orienta el PCA. En efecto, esta pretensin no se dirige no slo contra un acto
administrativo sino contra cualquier actuacin administrativa que vulnere los
derechos o intereses del administrado. Ello constituye parte de lo que se considera
plena jurisdiccin.
Permite que de manera efectiva se tutele todos los derechos o intereses
concretos de los administrados. Viabiliza la plena jurisdiccin en la medida que
permite al Juez reconocer o restablecer los derechos subjetivos de los administrados
y disponer que se adopten todas las medidas que sean necesarias para el
restablecimiento y reconocimiento de la situacin jurdica lesionada (satisfaccin
plena).
Esta pretensin est recogida en el numeral 2 del artculo 5 de la Ley 27584
cuyo texto es el siguiente:
En el Proceso Contencioso Administrativo podrn plantearse pretensiones
con el objeto de obtener lo siguiente: 2. El
reconocimiento
o
restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de
las medidas o actos necesarios para tales fines
En la actividad de la administracin no slo se presentan actos administrativos
sino otras actuaciones que vulneran los derechos de los administrados y que la
pretensin nulificante no se encuentra en capacidad de proteger.
Precisamente, con el propsito de tutelar los derechos subjetivos lesionados
con actuaciones distintas al acto administrativo es que surge esta pretensin general
y pluricomprensiva, tambin llamada pretensin tutelar. Como se ha sealado, la
pretensin bajo comentario tiene por objeto el reconocimiento o restablecimiento del
derecho del administrado-demandante.
El planteamiento de la pretensin de reconocimiento, como es lgico,
presupone el desconocimiento o la negativa de la administracin de atribuir un
derecho al administrado. En otras palabras, la administracin adopta una actitud que
niega, refuta o rechaza un derecho o inters del administrado.

58

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Puede por ejemplo no reconocerle su derecho a contar con una licencia de


funcionamiento, su derecho a participar en concurso pblico de proveedores, su
derecho de acceso a un servicio pblico, su derecho a ser titular de una concesin
minera, su derecho a la devolucin por pago en exceso, su derecho a goce
vacacional, su derecho al pago de la CTS o de una bonificacin, Etc.
Por su lado, el planteamiento de la pretensin de restablecimiento,
presupone la vulneracin de un derecho ya reconocido. La vulneracin puede
producirse, recortando, restringiendo, privando o anulando los derechos de los que
gozaba un administrado. La administracin en el ejercicio de sus funciones puede
afectar o vulnerar diversos derechos, as por ejemplo, el derecho del administrado a
mantener vigente su calidad de proveedor del Estado, su derecho a preservar su
marca, su derecho a un debido procedimiento sancionador, su derecho a la
regularidad o continuidad del servicio elctrico, su derecho a la inscripcin legtima
de un ttulo, su derecho a mantener vigente su licencia de conducir, Etc.
Frente a tales actos, es decir, a la negativa de reconocimiento o a la
vulneracin de un derecho, el legislador ha previsto las pretensiones recogidas en el
artculo 5, numeral 2, de la Ley 27584, de manera que la autoridad judicial
reconozca o reestablezca los derechos negados o lesionados del administrado.
1.

Actuaciones contra las que se plantea

Hemos sealado que las pretensiones de reconocimiento y de restablecimiento


son pluricomprensivas, es decir pueden plantearse contra una generalidad de
actuaciones de la administracin.
De las actuaciones administrativas recogidas en el artculo 4 de la Ley 27584,
la pretensin del reconocimiento procede contra:
a)
b)
c)

El silencio administrativo, la inercia y cualquier omisin de la


administracin pblica (artculo 4, inciso 2)
Las actuaciones y omisiones relativas a la contratacin estatal (artculo 4,
inciso 5)
Las actuaciones administrativas sobre el personal de la Administracin
Pblica (artculo 4, inciso 6)

En cambio la pretensin de restablecimiento procede, por lo general, contra las


actuaciones materiales, as se plantea contra:
a)

La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo (artculo


4, inciso 3).

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59

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b)
c)
d)

La actuacin material de ejercicio indebido de actos (artculo 4, inciso 4).


Las actuaciones u omisiones relativas a la contratacin estatal en las que
produzcan vulneraciones.
Las actuaciones contra el personal en los que se produzcan
vulneraciones.

Finalmente cabe sealar que, atendiendo a las particularidades del caso, las
pretensiones de reconocimiento o restablecimiento pueden ser formuladas ya sea de
manera independiente o de manera acumulada a la pretensin de nulidad.
2.

Efectos en la sentencia

Planteada la pretensin de reconocimiento, restablecimiento y la adopcin de


las medidas necesarias, el juez al momento de emitir una sentencia favorable tendr
que pronunciarse conforme lo establece el artculo 41, inciso 2, del TUO, es decir,
disponiendo:
El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y
la adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situacin jurdica lesionada, an cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda
3.

Agotamiento de la va previa, plazo y va procedimental

En base a lo dispuesto en el artculo 218 de la LPAG y la disposicin genrica


de agotamiento obligatorio, contenido en el artculo 20 del TUO, se ha ido
consolidando en la prctica judicial el agotamiento previo de la va administrativa
cuando se plantean las pretensiones de reconocimiento y restablecimiento.
Tratndose de una pretensin mediante la cual podra impugnarse diversas
actuaciones administrativas, el plazo estar en funcin de la actuacin que se
impugne. Sin embargo, en nuestro medio el legislador ha preferido establecer un
plazo uniforme para impugnar casi todas las actuaciones, estableciendo un plazo de
3 meses. Sin embargo, para el caso del silencio administrativo la inercia y cualquier
omisin de la administracin no debe calcularse plazo alguno (artculo 20 del TUO).
La va procedimental a usarse cuando se plantea la pretensin de
reconocimiento y restablecimiento es la va del procedimiento especial, conforme lo
dispone el artculo 28 del TUO.

60

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IV.

LA DECLARACIN DE CONTRARIA A DERECHO Y EL CESE DE UNA


ACTUACIN MATERIAL QUE NO SE SUSTENTE EN ACTO
ADMINISTRATIVO

Como puede advertirse, esta pretensin surge como consecuencia de que la


administracin, ha perpetrado una actuacin material de consecuencias nefastas
para el administrado, sin contar con el ttulo o acto administrativo que la respalde. Se
trata de una va de hecho que de manera grosera quebranta el principio de
legalidad.52
La pretensin bajo comentario contenida en el artculo 5, inciso 3, de la ley
27584, constituye una garanta contra las actuaciones arbitrarias de la
administracin que, transgrediendo los lmites legales y sin contar con el ttulo que le
habilita, pasa a la va de los hechos y ejecuta una lesin contra los derechos o
intereses del administrado.
Frente a tales agresiones materiales, el legislador ha previsto en el artculo 5,
inciso 3, de la Ley 27584, la pretensin procesal mediante la cual el administrado
afectado puede solicitar:
La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que
no se sustenta en acto administrativo.
Como se puede advertir, ante el planteamiento de tal pretensin el juez, si
resuelve ampararla, declarar aclarar que la actuacin impugnada es contraria a
derecho. Contraria a derecho significa que es una actuacin material de la
administracin que transgrede el ordenamiento jurdico, es decir la normas legales,
disposiciones reglamentarias, normas constitucionales, procedimientos, principios,
precedentes administrativos, Etc.
Se trata de una declaracin que pone en evidencia la ilicitud de la actuacin de
la administracin. Sin embargo, la pretensin no se limita a solicitar al Juez una
declaracin que finalmente podra terminar siendo un pronunciamiento sin efectos
concretos para detener la arbitrariedad y los perjuicios. En efecto, la pretensin bajo
comentario, adems de la declaracin de contraria a derecho persigue el cese de la
actuacin material ilcita que no se sustenta en acto administrativo.
Ello, significa que la pretensin no slo exige la declaracin de ilegalidad sino
que compromete al juez a disponer el cese, la terminacin, la extincin de la
actuacin material arbitraria, lo que, sin duda, constituye una garanta concreta y
52

Perrino, Pablo. op. cit. p. 429

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efectiva, respecto de las actuaciones ilegales y arbitrarias en las que la


administracin puede incurrir.
Al respecto cabe poner en evidencia que este mecanismo de proteccin tan
concreto y puntual no es sino la consecuencia de la nueva concepcin que se
maneja en el PCA, en el sentido de procurar la tutela efectiva de los derechos e
intereses del administrado.
1.

Actuacin contra la que se plantea

Como ya lo hemos sealado toda pretensin se relaciona con una actuacin


impugnable. Atendiendo a ello, mediante la pretensin bajo comentario se impugna
la actuacin administrativa contenida en el inciso 3 del artculo 4 de la Ley 27584,
que se refiere a la actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
2.

Efectos en la sentencia

Ya hemos indicado que la pretensin incide en lo que se va a disponer en el


fallo. Teniendo en cuenta ello, el legislador ha establecido, cmo debe pronunciarse
el juez cuando resuelve amparar la pretensin que estamos comentando.
Al respecto, el artculo 41 del TUO ha sealado que en una sentencia
estimatoria de esta pretensin el Juez dispondr : La cesacin de la actuacin
material que no se sustente en acto administrativo y la adopcin de cuanta medida
sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Pblico el incumplimiento para el inicio del proceso penal
correspondiente, y la determinacin de los daos y perjuicios que resultan de dicho
incumplimiento.
Respecto a este dispositivo es necesario destacar que se trata de una de las
normas en los que ms claramente se evidencia la materializacin del principio de
tutela jurisdiccional efectiva y de la facultad de plena jurisdiccin que se le reconoce
al juez. En efecto, en aplicacin de tales preceptos el Juzgado puede disponer toda
medida que sea necesaria para hacer cesar la actuacin material arbitraria e incluso
para compensar por los daos y perjuicios sufridos por los afectados con la
actuacin material. Se trata pues, de hacer cumplir las decisiones jurisdiccionales,
pero, fundamentalmente, de proscribir la arbitrariedad en el ejercicio de la funcin
pblica, de proteger concreta y satisfactoriamente al administrado y de hacer
efectiva la justicia.

62

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3.

Agotamiento de la va previa, plazo para impugnar y va procedimental

En teora, frente a la actuacin material o va de hecho no corresponde la


impugnacin previa en sede administrativa, en la media que respecto a la actuacin
material no existe procedimiento ni un acto administrativo alguno.53
No obstante ello, en nuestra legislacin se exige el agotamiento de la va
administrativa previa cuando se interpone una demanda planteando la pretensin de
cese de una actuacin material que no se sustente en acto administrativo (artculo
20 del TUO).
El plazo para interponer la demanda contencioso administrativo argumentando
esta pretensin es de tres (3) meses, contados desde que el administrado tuvo
conocimiento de la actuacin material, tal como lo establece el artculo 19, numeral
1, del TUO.
La va procesal que se debe usar cuando se inicia el contencioso administrativo
planteando la pretensin de cese de una actuacin material que no se sustente en
acto administrativo, es la va del procedimiento especial, tal como lo dispone el
artculo 28 del TUO.

V.

SE ORDENE A LA ADMINISTRACIN PBLICA LA REALIZACIN DE UNA


DETERMINADA ACTUACIN A LA QUE SE ENCUENTRE OBLIGADA POR
LEY O EN VIRTUD DE ACTO ADMINISTRATIVO FIRME

La pretensin mencionada se plantea frente a una inactividad de la


administracin. Es decir, presupone la omisin o el incumplimiento de la
administracin de una obligacin establecida por ley o por acto administrativo.
En doctrina se ha distinguido entre inactividad formal e inactividad material. La
inactividad formal se relaciona con el incumplimiento de la administracin de su
deber de realizar una solicitud o de pronunciarse respecto a una determinada
situacin jurdica; incluye dentro de sus alcances al silencio administrativo. La
inactividad material por su lado, se entiende como la pasividad de la administracin
producida fuera de un procedimiento administrativo, supone siempre el
incumplimiento, un dejar de hacer, de un mandato concreto contenido en una ley o
un acto administrativo.

53

Huapaya Tapia, Ramn. op. cit. p. 864.

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63

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Tanto la inactividad formal como la material, pueden ser discutidas en sede


judicial a travs de la pretensin de cumplimiento, es decir, a travs de la
pretensin bajo comentario, la misma que se encuentra recogida en el artculo 5,
numeral 4, de la Ley 27584.54
El referido dispositivo seala:
En el proceso contencioso administrativo podan plantearse pretensiones con
el objeto de obtener lo siguiente:
4.
Se ordene a la administracin pblica la realizacin de una determinada
actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de ley o en virtud
de acto administrativo firme
Se ha dicho que sta pretensin presupone el incumplimiento de una
obligacin de la administracin. Pero, concretamente Qu persigue esta
pretensin?. Persigue que la autoridad jurisdiccional disponga o mande a la
administracin que cumpla con su deber y realice efectivamente una actuacin a la
que se encuentra obligada. Es decir, se busca que el juez fuerce a la administracin
a adoptar un comportamiento. Generalmente le ordena que cumpla con un hacer o
un dar, pero tambin puede disponer que se abstenga de efectuar una accin contra
los intereses del administrado.
Ahora bien, la obligacin incumplida debe estar consignada en una ley o en un
acto administrativo y exige para plantear la pretensin de cumplimiento que la
actuacin que debe realizar la administracin sea clara, indubitable, concreta y que
contenga un derecho atribuible a un determinado administrado. Estas son las
condiciones de exigibilidad o ejecucin de la conducta incumplida por la
administracin.
De otro lado, no podemos dejar desapercibido la vinculacin existente ente la
pretensin de cumplimiento, que se plantea en el proceso contencioso administrativo
y la accin de cumplimiento que es un Proceso Constitucional.
Para exigir la prestacin debida en el proceso de cumplimiento el Tribunal
Constitucional en las sentencias correspondientes a los expedientes 191-2003AC/TC, 168-2005-PC/TC y otras, ha establecido determinados requisitos, entre ellos:
1) Que el mandato sea incondicional, 2) En caso sea condicional, que se acredite el
cumplimiento de las condiciones, 3) Que el mandato sea cierto e indubitable, 4) Que
tanto la ley o el acto administrativo que lo contienen deben encontrarse vigentes.

54

En esta misma lnea de opinin: Huapaya Tapia, Ramn. op. cit. pp. 868 y siguientes.

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Al respecto cabe precisar que estos requisitos son referenciales para examinar
la pretensin de cumplimiento planteada en el PCA, en la medida que las exigencias
han sido establecidas para el proceso de cumplimiento que es un proceso que se
usa como va extraordinaria.
De otro lado, el Juez, al evaluar la pretensin debe analizar la idoneidad del
ttulo, lo cual implica un examen de su validez y del cumplimiento de los requisitos
para su exigibilidad. En el caso concreto del acto administrativo debe verificarse que
se trate un acto firme, es decir, de un acto que ya no puede ser susceptible de
recurso.
1.

Actuaciones contra las que se plantea

La pretensin contenida en el artculo 5, numeral 4, de la ley 27548 puede


plantearse contra las siguientes actuaciones:
a)
b)
c)

El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la


administracin pblica (artculo 4, inciso 2, del TUO).
Las omisiones de la administracin publica relativa a la contratacin estatal
(artculo 4, inciso 5, del TUO).
Las actuaciones administrativas sobre el personal de administracin pblica
(artculo 4, inciso 5, del TUO) (entindase actuaciones en su acepcin de
omisin o inactividad).

En todos estos casos se plantear la pretensin de cumplimiento, solo si, la


inactividad o pretensin incumplida se encuentre contenida en una ley o un acto
administrativo.
2.

Efectos en la sentencia

Conforme a lo establecido en el artculo 41 del TUO, el juez, de estimar la


pretensin de cumplimiento, deber disponer lo siguiente:
El plazo en el que la administracin debe cumplir con realizar determinada
actuacin a la que est obligada sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Publico el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente
y la determinacin de los daos y perjuicios que resaltan el dicho cumplimiento

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65

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3.

Agotamiento de la va administrativa, plazo para impugnar y va


procedimental

Cuando se plantea la pretensin de cumplimiento, la disposicin contenida en


el artculo 21, numeral 2, exonera al administrado de la obligacin de agotar la va
administrativa.
En efecto, la indicada norma dispone:
no ser exigible el agotamiento de la va administrativa en los siguientes
casos:
4.
Cuando en la demanda se formule como pretensin la prevista en el numeral 4
del artculo 5 de esta ley. En este caso el interesado deber reclamar por
escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuacin
omitida. Si en el plazo de quince das a contar desde el da siguiente de
presentado el reclamo no se cumple con realizar la actuacin administrativa el
interesado podr presentar la demanda correspondiente
El fundamento de presentar un reclamo o dirigirse previamente a la
administracin radica en el hecho de que sta, ante la evidencia del mandato o la
actuacin debida, contenida en una ley o acto administrativo, pueda reflexionar,
replantear su postura y decidir dar cumplimiento a lo ordenado en el titulo.
De otro lado, tratndose de una inactividad material, la presentacin de un
reclamo no opera como un mecanismo de agotamiento de la va administrativa, sino,
estrictamente como un requisito de procesabilidad, esto es, como una condicin
para la iniciacin del proceso.
Ahora, respecto al plazo para presentar la demanda que contiene esta
pretensin, cabe efectuar las siguientes precisiones:
Cuando se trate de inactividad material, es decir, de cualquier omisin, inercia
o incumplimiento diferente al silencio administrativo negativo no se computa plazo
para interponer la demanda.
Igualmente, cuando se trata del silencio administrativo negativo tampoco se
computa plazo, conforme al artculo 188, numeral 188.5, de la LPAG.
Al respecto, el artculo 19 del TUO, que incorpora las modificaciones operadas por
el Decreto legislativo 1067, dispone.

66

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La demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos: .


3.
Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observar lo establecido
en el numeral 188.5 del artculo 188 de la ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.(55)
Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisin de la entidades distintas del
silencio administrativo negativo no se computar plazo para interponer la
demanda
La va procesal que corresponde para tramitar la pretensin de cumplimiento es
la del proceso urgente as el artculo 26 del TUO dispone lo siguiente:
Se tramita como proceso urgente nicamente las siguientes pretensiones:
2.
El cumplimiento por la administracin de una determinada actuacin a la que
se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme
El fundamento de la tramitacin urgente de esta pretensin, radica en que no
existe discusin sobre la actuacin que debe realizar la administracin, ya que ella
se cuenta contenido en una resolucin firme o en un mandato legal. Siendo ello as,
no hay razn para dilatar la tramitacin, cuando lo que corresponde es que la
administracin cumpla con su deber en cuanto sea posible.
Sin embargo, el decreto Legislativo 1067 ha introducido algunas condiciones
que deben cumplirse para tramitar la pretensin de cumplimiento en al va de la
tutela urgente. As, el artculo 26 en su tercer y cuarto prrafo dispone:
para conceder la tutela urgente se requiere que del mrito de la demanda y sus
recaudos se advierta que concurrentemente existe:
a)
Inters titulado cierto y manifiesto
b)
Necesidad impostergable de tutela y
c)
Que sea la nica va eficaz para la tutela del derecho invocado
Ntese que con la modificatoria operada, no todas las pretensiones que
persiguen que se ordene a la administracin la realizacin de una actuacin a la que
se encuentra obligada, podrn tramitarse en la va del proceso urgente. Slo se
tramitarn en esta va las que cumplan las condiciones arriba reseados. Tal como
se encuentra redactada la norma, la revisin de tales condiciones se realizar al
momento calificar la demanda.

55

El numeral 188.5 del artculo 188.5 de la LPAG, dispone: El silencio administrativo negativo no inicia el
cmputo de plazos y trminos para su impugnacin

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67

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En conclusin, se ha habilitado esta va para pretensiones que necesitan ser


atendidas de manera expeditiva, evitando alguna actuacin que puedan dilatar el
proceso.

VI.

LA INDEMNIZACIN POR EL DAO CAUSADO CON ALGUNA


ACTUACIN IMPUGNABLE, CONFORME AL ARTICULO 238 DE LA LEY
27444, SIEMPRE Y CUANDO SE PLANTEE ACUMULATIVAMENTE A
ALGUNA DE LAS PRETENSIONES ANTERIORES

Como resulta previsible, la administracin en el ejercicio de sus funciones


puede causar un dao a los administrados, y de hecho lo ha causado. Ante tal
situacin, la generalidad de los ordenamientos ha establecido la responsabilidad
resarcitoria de la administracin.
Al respecto, cabe anotar que este tema no ha estado adecuadamente regulado
en nuestro ordenamiento, tanto en lo substancial como en lo procesal. Superando a
la legislacin anterior, los decretos legislativos 1029 y 1067 han introducido una
serie de modificaciones en la ley del Procedimiento Administrativo General y en la
ley del Proceso Contencioso Administrativo, respectivamente, terminando de
configurar un rgimen ms adecuado de las indemnizaciones a cargo de la
administracin.
Las innovaciones del Decreto Legislativo 1067 han sido recogidas en el artculo
5, numeral 5, del TUO, el mismo que manda:
En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones
con el objeto de obtener lo siguiente:
5.

La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable,


conforme al artculo 238 de la ley N 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores

Dentro del esquema estrictamente revisor de la actuacin administrativa no se


integra por completo la institucin a la indemnizacin. Por el contrario, el derecho al
resarcimiento armoniza completamente con el principio de la tutela jurisdiccional
efectiva y con la pretensin de plena jurisdiccin. Dentro de este esquema, resulta
lgico que frente a una actuacin que le cause agravio al administrado, ste, no solo
puede pretender que se reconozca y restablezca su derecho, sino tambin que la
administracin le indemnice por los daos generados.

68

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El requisito procesal establecido para esta pretensin es que se plantee, no de


manera autnoma, sino, de manera acumulativa con las otras pretensiones del
artculo 5 de la ley del PCA.
Los requisitos, condiciones, alcances y dems del derecho a la indemnizacin,
se encuentran regulados claramente en el artculo 238 de la LPAG, cuyo texto es
en el siguiente:
"238.1 Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho comn y en las
leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a los
administrados por los daos directos e inmediatos causados por los actos de la
administracin o los servicios pblicos directamente prestados por aqullas."
238.2 En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparacin por parte de la
Administracin, cuando el dao fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor,
de hecho determinante del administrado damnificado o de tercero.
Tampoco hay lugar a reparacin cuando la entidad hubiere actuado razonable y
proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas o
en salvaguarda de los bienes pblicos o cuando se trate de daos que el
administrado tiene el deber jurdico de soportar de acuerdo con el ordenamiento
jurdico y las circunstancias.
238.3 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o
por resolucin judicial no presupone necesariamente derecho a la indemnizacin.
238.4 EI dao alegado debe ser efectivo, valuable econmicamente e
individualizado con relacin a un administrado o grupo de ellos.
238.5 La indemnizacin comprende el dao directo e inmediato y las dems
consecuencias que se deriven de la accin u comisin generadora del dao,
incluyendo el lucro cesante, el dao a la persona y el dao moral.
238.6 Cuando la entidad indemnice a los administrados, podr repetir judicialmente
de autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran
incurrido, tomando en cuenta la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del personal involucrado y su relacin con la produccin
del perjuicio. Sin embargo, la entidad podr acordar con el responsable el reembolso
de lo indemnizado, aprobando dicho acuerdo mediante resolucin

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69

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RESUMEN

1.
2.

3.

4.

5.

6.

7.

Existe estrecha vinculacin entre la pretensin y las actuaciones impugnables.


La pretensin presupone una actuacin impugnable previa.
La pretensin es el acto mediante el cual se solicita al rgano jurisdiccional que
resuelva un conflicto, para lo cual el demandante formula un pedido o una
postura concreta.
La pretensin de nulidad es la que tradicionalmente se ha planteado, sin
embargo, incluso en la actualidad se le reconoce y se usa intensivamente. Se
plantea en base a causales tasadas de nulidad.
La pretensin de reconocimiento presupone la negacin al administrado, de un
derecho que le corresponde. La pretensin de restablecimiento presupone una
vulneracin de un derecho ya reconocido. En estos casos el Juez puede
adoptar las medidas que sean necesarias para efectivizarlas, mediante esta
pretensin se puede impugnar todo tipo de actuaciones irregulares de la
administracin y persiguen la satisfaccin plena de los intereses de los
administrados. Se le conoce como pretensin de plena jurisdiccin y se inspira
en el principio de tutela jurisdiccional efectiva.
La pretensin de declaracin de contrario a derecho y de cese de una
actuacin material que no se sustente en acto administrativo, se plantea frente
a actuaciones tpicamente arbitrarias de la administracin que constituyen vas
de hecho.
La pretensin de realizacin de una actuacin por parte de la administracin,
presupone la existencia de un ttulo, ley o acto administrativo, y ante la
renuencia de cumplimiento se recurre ante el Poder Judicial.
La pretensin de indemnizacin se inspira en el principio de tutela jurisdiccional
efectiva y constituye expresin de la pretensin de plena jurisdiccin. Se
plantea de manera acumulativa a otras pretensiones.

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CONCLUSIONES

1.

2.

3.

4.

La pretensin efectiviza el derecho de accin, est contenido en el documento


denominado demanda y es el eje del proceso contencioso administrativo
porque incide en su inicio, desarrollo y la emisin de la sentencia.
El rgimen de las pretensiones est inspirado en el Principio de la Tutela
Jurisdiccional efectiva y en el criterio de plena jurisdiccin. Por ello, se pueden
impugnar todos los actos que afectan al administrado y se persigue la
satisfaccin plena de sus intereses.
Superando lo que ocurre en otros ordenamientos donde se reconoce slo la
pretensin nulificante y la pretensin de reconocimiento o restablecimiento, en
el Per se ha optado por establecer un elenco de pretensiones que adems
ellas, permite impugnar las actuaciones materiales ilcitas, la omisin o
renuencia de la administracin, y posibilita el otorgamiento de
indemnizaciones.
No obstante la existencia de ese elenco de pretensiones, la pretensin de
nulidad se encuentra plenamente vigente y es la que generalmente platean los
demandantes para impugnar los actos de la administracin.

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CASOS PRCTICOS

CASO 01

Durante los ltimos aos el gobierno y las autoridades del sector energa se han
plateado como objetivo extender el uso del gas natural hacia la zona norte de la
ciudad de Lima.
En el marco de un programa creado con tal fin, se constituye el consorcio
Distribuidora de Gas del Norte y tiende sus redes a lo largo de los distritos de la
zona norte de Lima, con el propsito de transportar y distribuir gas natural a las
estaciones de servicios (gasocentros) y edificios residenciales que lo requieran.
Para el control del transporte, regular el flujo de gas por cauno de los ramales de
distribucin y programar el suministro de gas a cada gasocentro o edificio en
particular, el consorcio ha establecido una estacin de control de operaciones, en el
distrito de San Martn de Porres.
Durante el ao 2011, como consecuencia de sus operaciones se han producido una
serie de irregularidades tcnicas y deficiencias de seguridad, entre ellas: 1) fugas
leves pero permanentes en los ductos contiguos a los gasocentros, 2) falta de
suministro del gas, 3) cuatro incendios de mediana envergadura, 4) denuncias
permanentes de contaminacin por parte de los vecinos residentes en
inmediaciones de la estacin de control.
Ante ello, el 12 de marzo del 2012 el OSINERGMIN, Organismo Supervisor de la
Inversin Privada en Energa y Minera, con el propsito de remediar
inmediatamente las irregularidades, interviene de manera intempestiva a la estacin
de control del consorcio, cierra las vlvulas de control e impide el flujo del gas hacia
las estaciones de servicios y edificios subministrados, argumentando que su labor
primordial es garantizar la seguridad, atender inmediatamente las denuncias de los
vecinos y superar de manera rpida y efectiva las irregularidades que se presenten
en el transporte y distribucin de gas natural. En el momento de la intervencin los
funcionarios del organismo regulador informaron al responsable de la estacin de
control que en plazo ms breve formalizaran su actuacin y expediran los
documentos que la respaldan.

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Como consecuencia de la intervencin, el consorcio incumple una serie de


contratos de suministro con los gasocentros y edificios subministrados, lo cual
evidentemente le genera enormes prdidas econmicas y diversos tipos de
agravios.
Atendiendo a las particularidades del caso, responde las preguntas que lneas abajo
de formulan.

Objetivos del caso


1.
2.

3.

Distinguir las actuaciones lcitas y arbitrarias de las


entidades pblicas.
Identificar los hechos que configuran la pretensin de cese
de una actuacin material que no se sustenta en un acto
administrativo.
Distinguir cada una de las pretensiones procesales que se
pueden interponer en el PCA.

Preguntas gua
1.
Es el OSINERGMIN el organismo competente para
supervisar las actividades de distribucin y comercializacin
de gas natural?
2.
Cundo se considera que una actuacin de la
administracin es arbitraria?
3.
Ante las irregularidades detectadas y denuncias efectuadas
Puede el OSINERGMIN intervenir de manera intempestiva
la estacin de control del consorcio, subsanando con
posterioridad la emisin de la documentacin que respalda
su actuacin?
4.
Qu accin judicial podra interponer el consorcio de
considerar que la intervencin fue irregular y lo agravia?
5.
Cul de las pretensiones recogidas en el artculo 5 de la ley
27584, tendra que plantear si decidiera interponer una
accin judicial?
6.
Cmo tendra que haber procedido OSINERGMIN en el
presente caso?

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CASO 02

Medical Importation es una empresa que se dedica a la importacin y


comercializacin de equipos mdicos. En mayo del 2011, efecta su declaracin
anual del impuesto a la renta y considera en el rubro de deducciones, el monto de $
240.000.00 correspondientes al valor de la mercadera que le haba sido hurtada del
almacn en el que lo mantena. Efecta tal deduccin con el propsito de disminuir
su base imponible y consecuentemente abonar un monto menor de impuesto a la
renta.
Luego de un proceso de fiscalizacin documentaria, la SUNAT considera que la
deduccin efectuada por la empresa no corresponda porque no se ha cumplido con
los requisitos y formalidades establecidas para tal efecto. Como consecuencia de
ello, procede a emitir una resolucin de determinacin en la que se dispone que la
empresa debe pagar la suma de $ 60.000.00 adiciones por el impuesto a la renta.
Frente a tal determinacin, Medical Importation interpone un recurso de reclamacin
ante la SUNAT, entidad que mediante Resolucin N 001798-2011-SUNAT/OR
declara infundado el recurso considerando que no proceda la deduccin efectuada.
Luego, ante la apelacin plateada por la empresa, el Tribunal Fiscal confirma la
resolucin emitida por la SUNAT y seala que el monto que debe pagar la empresa
es $ 60.000.00.
Habiendo agotado la va administrativa, la empresa decide interponer una demanda
contencioso administrativa ante el Poder judicial.

74

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Objetivos del caso


1.

2.

3.

Reconocer los hechos y los casos en los que se plantea una


pretensin de nulidad, as como los hechos y los casos en
los cuales se plantea una pretensin de reconocimiento.
Advertir que en determinados casos pueden plantearse
conjuntamente la pretensin de nulidad y la pretensin de
reconocimiento de un derecho.
Distinguir y plantear correctamente las distintas pretensiones
procesales que se puede plantear en el proceso contencioso
administrativo.

Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.

Qu se entiende por actuacin impugnable? Identifique


cul es la actuacin impugnable en el caso propuesto?
Cul es el derecho en conflicto en el caso propuesto?
Cundo se plantea la pretensin de nulidad de un acto
administrativo y cuando la pretensin de reconocimiento?
Son incompatibles las pretensiones de nulidad y de
reconocimiento de un derecho?
Cul es la pretensin que tendra que invocar la
demandante? La pretensin de nulidad de la resolucin
administrativa o la pretensin de reconocimiento de un
derecho?

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CASO 03

HP Computer, es una empresa dedicada al desarrollo de sistemas y mdulos


informticos. Participa intensivamente en concursos pblicos de proveedores para
entidades estatales. En el concurso convocado por el Ministerio de Energa y
Combustibles para el diseo de un sistema de gestin y seguimiento documentario
obtiene la buena pro, hecho que se formaliza mediante resolucin del representante
de la entidad y la firma del contrato.
Cuando luego de 45 das la empresa ganadora se dispone a iniciar los trabajos, el
Ministro recientemente nombrado le seala que, el otorgamiento de la buena pro y
declaratoria de su condicin de ganador fueron hechas por funcionarios de la gestin
anterior y por lo tanto no puede iniciar trabajos, impidindole el acceso a la sede el
Ministerio.
Ante tal situacin HP Computer, atendiendo a que tal hecho le genera prdidas, le
formula las siguientes interrogantes:

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Objetivos del caso


1.
2.
3.

Conocer en que escenarios se producen las actuaciones


arbitrarias.
Identificar correctamente las pretensiones en funcin a los
hechos del caso.
Aprender a adoptar las medidas concretas que tendran que
ordenarse para garantizar la tutela jurisdiccional efectiva un
derecho reconocido mediante una eventual sentencia
estimatoria.

Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.

Qu derechos se derivan para la empresa ganadora de la


buena pro?
Cules son las obligaciones de la entidad licitante?
Qu actuacin de la administracin debe impugnar?
Cul o cules son las pretensiones que puede plantear
conforme a la legislacin vigente?
Qu medidas concretas tendra que dictar el juez en una
eventual sentencia estimatoria?

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AUTO EVALUACIN

Habiendo concluido el desarrollo de la segunda unidad, lo invitamos a realizar la


presente evaluacin con el propsito de reforzar los conocimientos aprendidos.
1.

La pretensin:
a)
Es un derecho abstracto.
b)
Contiene un pedido concreto de tutela.
c)
Es sinnimo de demanda.
d)
No tiene como elemento a la causa petendi.
Clave b:

2.-

Cuando se plantea una pretensin de cumplimiento es necesario que se


agote la va administrativa?

3.-

Puede plantearse la indemnizacin como pretensin autnoma?

4.-

Ante una va de hecho, por ejemplo el corte del suministro de gas a una
empresa concesionaria, que tipo de pretensin puede plantearse?

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Lectura obligatoria para la Unidad 2

Ayala Muoz, Jos Mara; Fernndez-Daza Alvear; Garca Gmez de


Mercado Francisco; Gutirrez Delgado, Jos Manuel; Huesca Boadilla,
Ricardo; Irurzun Montoro, Fernando; Rivero Gonzlez, Manuel; Sanz
Gandasegui, Francisco; Torres Fernndez, Juan Jos; Vega Labella,
Jos Ignacio (2010). Las Pretensiones de las Partes. En Comentarios a
la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 (4 ed.).
Navarra: Aranzadi Thomson Reuters. (pp. 455-491)

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UNIDAD III

DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES,


ACTUACIONES Y SENTENCIA

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Unidad
3

DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES,


ACTUACIONES Y SENTENCIA

Presentacin de la Unidad 3.
En esta tercera unidad nos ocuparemos del desarrollo del proceso. Para ello,
abordaremos por separado las dos vas procesales que la ley ha habilitado para
tramitar las pretensiones contencioso administrativas: 1) El proceso especial, y, 2) El
proceso urgente.
Dentro del proceso especial efectuaremos algunas precisiones conceptuales y
estudiaremos cada uno de los actos procesales que lo componen, entre ellos: El
emplazamiento, las diversas posibilidades de actuacin del demandado, las
excepciones, el saneamiento procesal, el dictamen fiscal, el informe oral y la
sentencia.
En relacin al proceso urgente, estudiaremos sus fundamentos, caractersticas y su
naturaleza. Asimismo, desarrollaremos cada una de las pretensiones que pueden
tramitarse en la va urgente y analizaremos cada uno de los requisitos especiales de
procedencia introducidos por el Decreto Legislativo 1067.

Preguntas gua para el estudio de


la Unidad III

Lea las interrogantes formuladas, reflexione sobre ellas, no intente


tener una respuesta acabada; tngalas presente durante la lectura del
material y a lo largo del estudio del captulo.
1
En el proceso contencioso administrativo existe una sola
va para tramitar las demandas?
2.
Existe una va ordinaria en la que se tramitan las
pretensiones contencioso administrativas? Cul es?
Cules son sus caractersticas?
3.
Por qu se le llama proceso urgente? Qu pretensiones
se tramitan en esta va? Cules son sus caractersticas?

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Introduccin a la Unidad 03.


En esta tercera unidad nos avocaremos al estudio de cada una de las instituciones,
figuras, actuaciones y actos procesales que se presentan en el curso del proceso
contencioso administrativo, desde el traslado de la demanda hasta la expedicin de
la sentencia.
Partiremos identificando las vas procesales que se usan en el PCA y las
analizaremos por separado. Dentro de cada una de las vas estudiaremos una a una
las actuaciones que la integran.
Al respecto, cabe puntualizar que en principio que el rgimen de las vas procesales
en el PCA ha experimentado en el curso del tiempo una serie de modificaciones e
incorporaciones verdaderamente significativas.
Cuando el Cdigo Procesal Civil regulaba el proceso contencioso administrativo, la
va que se estableci fue la del Proceso abreviado. La Ley 27584 en su versin
original (2001) estableci dos vas: El proceso abreviado y el proceso sumarsimo.
Posteriormente, en el ao 2005, ante los graves problemas de sobrecarga que
afrontaban los juzgados contencioso administrativos, la Ley 28531 estableci el
procedimiento especial, manteniendo para algunas pretensiones el proceso
sumarsimo. Finalmente, el rgimen actual de vas procesales fue introducido por el
Decreto Legislativo 1067 vigente a partir del 29.06.2008. Este rgimen contempla
dos vas procesales: 1) La va del procedimiento especial y 2) La va del proceso
urgente.

I.

PROCESO ESPECIAL

En principio, es necesario realizar dos precisiones terminolgicas y conceptuales.


La primera: El TUO al regular sta va procesal se refiere, no al Proceso
Especial, sino, el Procedimiento Especial. Sin duda la denominacin es equvoca
porque la va especial no es un simple procedimiento, o un grupo de actuaciones y
actos relativos a un acpite, un extremo o un segmento del proceso, sino, es un
conjunto de actos orgnicamente vinculados que se refieren al proceso contencioso
administrativo en su integridad. Se trata de un conjunto de actos lgica y
sistemticamente vinculados que estructuran todo un proceso. Por ello no puede
hablarse de procedimiento sino de un proceso.

82

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La segunda precisin que corresponde realizar se refiere al calificativo que


recibe esta va procesal: Procedimiento Especial. Quienes estn vinculados al
trmite judicial de estos procesos podrn testificar que el procedimiento especial, as
denominado por el TUO, no tiene ya nada de especial, porque, lo ordinario, lo
regular, lo que generalmente se usa en el proceso contencioso administrativo es
precisamente el procedimiento especial. Ello lgicamente, nos debe llevar a
sustituir el calificativo de especial y denominar esta va procesal como la del
proceso general o proceso ordinario, en lugar de procedimiento especial.
En consecuencia, atendiendo a las dos precisiones conceptuales y
terminolgicas realizadas supra, resultara conveniente que una futura modificacin
de la Ley 27584 que denomine a esta va procesal como Proceso General o Proceso
Ordinario. Para los efectos del presente material la terminologa que se utilizar
ser, an, la de Proceso Especial.
Hecho tales precisiones, podemos sealar que el proceso especial es la va en
la que ordinaria y generalmente se tramitan las pretensiones propias del proceso
contencioso administrativo. Aunque la regulacin no es la ms adecuada, el TUO
establece que se tramitan a travs del proceso especial todas las pretensiones que
no se tramitan a travs del proceso urgente (artculo 28 del TUO). En decir, se
tramitan mediante el proceso especial, por defecto, todas las pretensiones que no
puedan plantearse a travs del proceso urgente.
De otro lado, en relacin a las actuaciones y actos procesales que se
presentan en la va del proceso especial, comenzaremos analizando el
emplazamiento.
1.

El emplazamiento

El emplazamiento consiste en poner en conocimiento del demandado, que un


sujeto procesal denominado demandante, ha formulado una pretensin en su contra
razn por la cual se le exige que cumpla con contestar la demanda interpuesta.
Como es lgico, para que el demandado pueda contestar la demanda y ejercite
plenamente su derecho de defensa, es necesario que el rgano jurisdiccional le
traslade todos los documentos que conforman la demanda (escrito de demanda y
anexos completos). El emplazamiento se operativiza a travs de la diligencia de
notificacin de la demanda.
El emplazamiento y traslado de la demanda completa se dispone en el auto
admisorio. Efectivamente, en esta resolucin se concentran una serie de actos y
decisiones, as, se dispone el emplazamiento y el traslado integro de la demanda
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83

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recibida, entre otras decisiones, para que el demandado conteste la misma dentro
del plazo de diez das.
2.

Actuacin del demandado

Una vez haber sido emplazado, el demandante tiene una serie de


posibilidades: a) Contestar la demanda abordando los argumentos del demandante,
b) Deducir excepciones o defensas previas, c) Optar por no contestar la demanda, y,
d) Allanarse.
a.

Contestar la demanda
En la gran mayora de procesos lo que generalmente ocurre es que el
demandado contesta la demanda. La contestacin de la demanda es la figura
cumbre a travs de la cual se materializa el derecho de defensa. A travs de la
contestacin, el demandado analiza, evala, las pretensiones, argumentos,
pruebas y en general todo lo planteado por el demandante. Luego, procede a
rebatir cada una de las pretensiones y argumentos de hecho y derecho.
Generalmente, la contestacin da lugar a un acto de conflagracin jurdica en la
medida que contiene argumentos que discuten, niegan y cuestionan las
pretensiones y fundamentos de los demandantes, y en base a tales
argumentos el demandado solicita que se declare infundada la demanda. El
plazo para contestar la demanda es de 10 das (artculo 28, inciso 28.2, literal
a) del TUO).

b.

Deduce excepciones o defensas previas


Otra posibilidad del demandante ante el emplazamiento es, deducir
excepciones o defensas previas. Las excepciones son medios de defensa
procesales que tienen por finalidad cuestionar la validez de la relacin
procesal. Mientras que las defensas previas tambin son medios de defensa,
pero que cuestionan el hecho de que el demandante no ha cumplido con un
acto o situacin exigida antes de interponer la demanda (requisito de
procedibilidad). Por ejemplo esperar un plazo prudencial o realiza un acto.56
Las excepciones que el demandado puede deducir son aquellas contenidas en
el artculo 446 del CPC cuyo texto es el siguiente:
Artculo 446.- Excepciones proponibles.El demandado slo puede proponer las siguientes excepciones:
1. Incompetencia;
2. Incapacidad del demandante o de su representante;

56

Priori Posada, Giovanni. op. cit. p. 194.

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3. Representacin defectuosa o insuficiente del demandante o del demandado;


4. Oscuridad o ambigedad en el modo de proponer la demanda;
5. Falta de agotamiento de la va administrativa;
6. Falta de legitimidad para obrar del demandante o del demandado;
7. Litispendencia;
8. Cosa Juzgada;
9. Desistimiento de la pretensin;
10. Conclusin del proceso por conciliacin o transaccin;
11. Caducidad;
12. Prescripcin extintiva; y,
13. Convenio arbitral
Finalmente, en relacin a las defensas previas, cabe sealar que cuando se
demanda el cumplimiento por parte de la administracin de una actuacin a la
que se encuentre obligada por ley o acto administrativo, el demandante
previamente debe requerir a la entidad el cumplimiento de la actuacin debida,
y esperar quince das, antes de presentar la demanda (artculo 21, numeral 2,
del TUO). Si ello no ha ocurrido, el demandado puede deducir una defensa
previa.
c.

Optar por no contestar la demanda


Algn sector de la doctrina considera que no contestar la demanda constituye
un mecanismo de defensa. Sin embargo, siendo, por lo general, el demandado
una entidad pblica es difcil que sta deje de contestar la demanda como
mecanismo de defensa. En todo caso, se encuentra en la obligacin de hacer
conocer su decisin al rgano jurisdiccional.

d.

Allanarse a la demanda
Es otra de las posibilidades que el CPC contempla entre las opciones de
actuacin del demandado es el allanamiento. Sin embargo, es poco probable
que cuando la administracin
pblica es demandada se produzca el
allanamiento. Lo que en casi el 100% de los casos ocurre es que la
administracin conteste la demanda, no necesariamente porque tuviera la
razn, sino, por razones de responsabilidad o por las acciones o medidas que
pudiera adoptar el rgano de control institucional. Esta forma de actuar, sin
duda, recarga indebidamente al Poder Judicial con causas que no prosperarn,
con causas en las que ya existen precedentes, con causas cuyos resultados
son ms que previsibles.
En estos casos, lo sensato sera que se evale la demanda y, si el procurador
advierte que, en base a los precedentes y el marco normativo vigente, el
proceso no sera favorable a la administracin, as, se lo haga saber el titular
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85

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de la entidad, para que ste, mediante decisin fundamentada disponga la


conveniencia de allanarse ante una demanda. Al respecto, cabe sealar que en
la normativa que regula la defensa judicial del Estado existe una disposicin
que permite al procurador informar al titular de la entidad sobre la conveniencia
de participar en un proceso. Sin embargo, no se aplica, evidentemente por las
razones expuestas lneas arriba.
Finalmente, en relacin a las diversas posibilidades de actuacin que tiene el
demandado cabe precisar que la respuesta al emplazamiento se puede
efectuar en un solo escrito que contenga las excepciones deducidas y la
contestacin propiamente dicha, en ese orden.
3.

Saneamiento procesal

Es la etapa en la que el juez realiza un anlisis profundo de la validez de la


resolucin procesal,57 examinando sus requisitos. De encontrarlos conforme,
expedir una resolucin declarando la existencia de una relacin jurdica vlida.
(Artculo 28, inciso 28.1, primer prrafo del TUO).
En caso se detecte la existencia de defectos subsanables, conceder un plazo
prudente para que puedan ser subsanados, luego de lo cual declarar la validez de
la relacin procesal y la prosecucin del proceso. Si los defectos no se subsanan se
declarar nulo el proceso y consiguientemente concluido (artculo 28, inciso 28.1,
segundo prrafo del TUO)
Si el demandado dedujera excepciones, estos deben resolverse previamente. Para
ello, se analizarn tanto los argumentos del demandante como del demandado. Si
las excepciones son declaradas fundadas concluye la instancia. Pero si las
excepciones son declaradas infundadas contina el proceso en la propia instancia.
En la prctica ocurre que en una misma resolucin se concentran varios actos
procesales. As, en la resolucin que contiene el saneamiento se ha optado por
incorporar el anlisis y el pronunciamiento sobre las excepciones (pronunciamiento
sobre excepciones), la declaracin de validez de la relacin procesal (saneamiento
procesal), la fijacin de los puntos controvertidos, la admisin o rechazo de los
medios de prueba (saneamiento probatorio) y la remisin de los autos al Ministerio
Pblico para la emisin del dictamen correspondiente, en ese orden.

57

Priori Posada, Giovanni. op. cit. p. 196.

86

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Los puntos controvertidos.- Son argumentos, asuntos, o acpites respecto de los


cuales las partes tienen posiciones divergentes, razn por la cual recurren al rgano
jurisdiccional para solicitar el amparo de sus posiciones y la solucin del conflicto.
Slo excepcionalmente, cuando la actuacin de los medios probatorios ofrecidos lo
requiera, el juez sealar da y hora para la realizacin de una audiencia de pruebas
(artculo 28, inciso 28.1, quinto prrafo del TUO).
4.

Dictamen fiscal

Una vez que se ha saneado el proceso, el expediente es remitido al Ministerio


Pblico para que el Fiscal correspondiente emita dictamen fiscal. El plazo para que
el fiscal se pronuncie es de quince das.
Respecto a ste ltimo punto, el Decreto Legislativo 1067 ha introducido una
modificacin acertada obligando al Ministerio Pblico el reenvo del expediente
dentro del Plazo de quince das, incluso cuando no se ha logrado emitir el dictamen
fiscal. Ello, con el propsito de agilizar y darle celeridad al proceso contencioso
administrativo. (Artculo 28, inciso 28.1, sexto prrafo del TUO).
Una vez recibido el dictamen fiscal, el juzgado respectivo dispone su traslado para
que las partes puedan absolverlo de considerarlo necesario.
5.

Informe oral

Una vez que el proceso se encuentre expedito para sentenciar, el demandante


puede, dentro del plazo de tres das, solicitar la realizacin de un informe oral58. La
audiencia es sumamente importante, no slo porque materializa el principio de
inmediacin, sino porque constituye un medio eficiente para obtener informacin y
confrontar los argumentado de las partes con los medios probatorios existentes
6.

Plazos en el proceso especial

Otro de los aciertos de la Ley 27584 es haber incorporado plazos precisos para el
cumplimiento de las diversas actuaciones dentro del proceso especial; estos plazos
estn recogidos en el artculo 28, inciso, 28.2 del TUO cuyo texto es el siguiente.

58

Al respecto, la experiencia operativa recomienda que la solicitud de informe oral se realice una
vez que el dictamen fiscal haya sido trasladado a las partes para su absolucin. Ello contribuye
a la celeridad del proceso y evita que se retrase la expedicin de la sentencia.

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87

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28.2 Plazos
Los plazos previstos en esta ley se computan desde el da siguiente de recibida la
notificacin.
Los plazos aplicables son:
a) Tres das para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados
desde la notificacin de la resolucin que los tiene por ofrecidos;
b) Cinco das para interponer excepciones o defensas, contados desde la
notificacin de la demanda;
c) Diez das para contestar la demanda, contados desde la notificacin de la
resolucin que la admite a trmite;
d) Quince das para emitir el dictamen fiscal o devolver el expediente al rgano
jurisdiccional, contados desde su recepcin;
e) Tres das para solicitar informe oral, contados desde la notificacin de la
resolucin que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar
sentencia;
f) Quince das para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa. De no
haberse solicitado informe oral ante el Juez de la causa, el plazo se computar
desde la notificacin a las partes del dictamen fiscal o de la devolucin del
expediente por el Ministerio Pblico.
g) Cinco das para apelar la sentencia, contados desde su notificacin

7.

Actuacin probatoria y la carga de la prueba.

La redaccin original del artculo 27 de la ley N. 27584 preceptuaba que la


actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento
administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o
no alegados en etapa prejudicial. Esta disposicin limitaba ampliamente la
posibilidad de que el administrado pueda sustentar apropiadamente su pretensin, lo
cual fue sealado por la doctrina de manera amplia ni bien fuera promulgada la
norma.
Posteriormente, el Decreto Legislativo N. 1067 modific est disposicin, de
tal manera que el artculo 30 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584
precepta hoy en da que la actividad probatoria se restringe a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos
hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al
inicio del proceso. La norma seala adems que en cualquiera de estos supuestos,
podr acompaarse los respectivos medios probatorios.

88

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Asimismo, en el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn


alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios
probatorios pertinentes, lo cual es consistente con la incorporacin de dicha
pretensin como pretensin accesoria, establecindose una amplia libertad
probatoria, que no existe en la probanza de la pretensin principal.
La redaccin la norma sin embargo sigue limitando el derecho a probar del
demandante. El ejercicio de actividad probatoria del administrado debe ser libre, sin
ms limitaciones que la pertinencia y la licitud del medio probatorio ofrecido 59,
libertad que es consistente con el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva 60. No
existe razn alguna para impedir el ofrecimiento de medios probatorios referidos a
hechos que no han sido recogidos en el procedimiento, pero que son pertinentes
para efectos de satisfacer la pretensin del administrado; en la lgica de la plena
jurisdiccin del proceso contencioso administrativo61.
Ahora bien, en el mbito administrativo es evidente que la Administracin
Pblica en general se encuentra en mejor aptitud para probar y ello se ha entendido
en el contexto del proceso contencioso administrativo 62. En el derecho procesal
moderno se entenda como una regla general que quien afirmaba un hecho era
quien se encontraba en la obligacin de probarlo, salvo determinadas excepciones
establecidas por la Ley.
Sin embargo, esta concepcin est cambiando radicalmente. De hecho, la
supuesta regla general del derecho procesal muestra tantas excepciones, que la
doctrina est empezando a dudar que realmente constituya una regla, siendo
reemplazada ms bien por un principio ms completo, que es la que asigna la carga
de la prueba a quien se encuentra en mejor aptitud para probar.

59

Sobre el particular: AMPUERO GODO, Sal - La justicia contencioso-administrativa en combo. Un


replanteo del proceso contencioso administrativo y sus cambios e imperfecciones a propsito del
Decreto Legislativo N 1067. En: Actualidad Jurdica, Tomo 177. Lima: Gaceta Jurdica, agosto 2008, p. 106.
60

DEFENSORA DEL PUEBLO - Propuestas para una reforma de la justicia contencioso-administrativa


desde la perspectiva del acceso a la justicia. Lima, 2007, p. 131.
61

SALCEDO CUADROS, Carlo Magno La reforma legal del rgimen sobre el proceso contenciosoadministrativo. En: Actualidad Jurdica, Tomo 179. Lima: Gaceta Jurdica, octubre 2008, p. 102-103.
62

Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584:


Artculo 33.- Carga de la prueba
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su
pretensin.
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o medidas correctivas, o
cuando por razn de su funcin o especialidad la entidad administrativa est en mejores condiciones de acreditar
los hechos, la carga de probar corresponde a sta.

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89

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Este principio es el que justifica las variadas situaciones en las cuales la carga
de la prueba se asigna a quien contestara la demanda, como por ejemplo en el caso
de la prueba del pago63 donde la misma corresponde al demandado, o la
responsabilidad civil extracontractual subjetiva 64 donde el afectado no requiere
probar la existencia de dolo o culpa, ambos en el mbito del derecho civil; o de la
prueba del despido injustificado en el mbito laboral, en donde la justificacin de
despido corresponde al empleador65, situacin en la cual la doctrina laboral sigue
creyendo que nos encontramos ante una inversin de la carga de la prueba
destinada a proteger al trabajador66.
En este orden de ideas, el artculo 33 del Texto nico Ordenado de la ley N.
27584 se entiende a la perfeccin sin su primer prrafo, puesto que el segundo es el
que contiene el principio que estamos describiendo. La carga de la prueba no le
corresponde a quien afirma un hecho, sino ms bien aquel que se encuentra en
mejor capacidad para probar el mismo67, principio que algunos denominan tambin
carga de la prueba dinmica. En el contencioso administrativo ello queda claro en
el caso de procedimientos administrativos sancionadores o en el caso en el cual se
establezcan medidas correctivas.

8.

Sentencia

La sentencia es el acto supremo del proceso, es la razn de ser del mismo. Es el


acto del ejercicio pleno de la potestad jurisdiccional. Mediante la sentencia el juez
decide sobre la controversia puesta a su consideracin. Para ello, realiza las
siguientes actividades, precisa las pretensiones de las partes, indica los puntos
controvertidos, describe los hechos y los argumentos de las partes, identifica los
medios probatorios, analiza los hechos, argumentos y las pruebas en base al marco
63

Cdigo Civil:
Artculo 1229.- Prueba del pago
La prueba del pago incumbe a quien pretende haberlo efectuado.
64

Cdigo Civil:
Artculo 1969.- Indemnizacin por dao moroso y culposo
Aquel que por dolo o culpa causa un dao a otro est obligado a indemnizarlo. El descargo por falta de dolo o
culpa corresponde a su autor.
65

Ley de Productividad y Competitividad Laboral:


Artculo 37.- Ni el despido ni el motivo alegado se deducen o presumen, quien los acusa debe probarlos.
66

PASCO LIZARRAGA, Mario La carga de la prueba y las presunciones en la nueva Ley Procesal del
Trabajo. En: Actualidad Jurdica, Tomo 194. Lima: Gaceta Jurdica, enero 2010, p. 16-17
67

BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo - El Derecho a Probar. Lima: Ara Editores, 2001. pp. 275 y ss.
Tambin: BARRERO RODRIGUEZ, Concepcin La Prueba en el Procedimiento Administrativo. Navarra:
Aranzadi, 2003, p. 186 y ss.

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jurdico que regula el caso, usa el resultado de su anlisis y emite un juicio o


valoracin sobre cada uno de ellos. Finalmente, en ejercicio de sus facultades
jurisdiccionales emite un fallo, declarando fundada o infundada la demanda. En
algunas ocasiones, de advertir defectos en la relacin procesal, declara
improcedente la demanda.
Se ha sealado que el objeto del proceso es la pretensin, siendo ello as,
evidentemente respecto a lo que debe pronunciarse, el acto supremo del proceso,
es sobre la o las pretensiones. Atendiendo a ello, al principio de tutela jurisdiccional
efectiva y al criterio de plena jurisdiccin, el legislador ha incorporado en el
articulado que regula las sentencias estimatorias en el PCA, una serie de decisiones
y medidas que el juez debe adoptar al pronunciar la sentencia. Estas medidas estn
recogidas en el artculo 41 del TUO y los reproducimos en seguida.
Artculo 41.- Sentencias estimatorias
La sentencia que declare fundada la demanda podr decidir en funcin de la
pretensin planteada lo siguiente:
1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de
acuerdo a lo demandado.
2. El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situacin jurdica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda.
3. La cesacin de la actuacin material que no se sustente en acto administrativo y
la adopcin de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Pblico el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinacin
de los daos y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
4. El plazo en el que la administracin debe cumplir con realizar una determinada
actuacin a la que est obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Pblico el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente
y la determinacin de los daos y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
5. El monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados

II.

PROCESO URGENTE

1.

Fundamento y conceptos previos

El proceso urgente es un medio procesal que permite una respuesta expeditiva y


rpida del rgano jurisdiccional respecto a pretensiones, que por sus caractersticas
y las circunstancias, requieren una respuesta oportuna y eficaz.
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El profesor Giovanni PRIORI POSADA, seala que el fundamento del proceso


urgente radica en el principio de tutela jurisdiccional efectiva. En base a ese
principio, es que existe la necesidad de dar una respuesta inmediata frente a
determinadas pretensiones, pues de otro modo, esperar el trmite normal y los
procedimientos ordinarios, hara imposible proteger el derecho reclamado y el
cumplimiento de los fines del proceso.68
En efecto, es necesario que el rgano jurisdiccional reaccione de manera oportuna
frente a vulneraciones evidentes, a actuaciones materiales manifiestamente
arbitrarias, a omisiones y comportamientos renuentes de la administracin que
contravienen flagrantemente mandatos claros e individualizados contenidos en una
ley o un acto administrativo.
En base a estos fundamentos, el Decreto Legislativo 1067, sustituyendo el proceso
sumarsimo que la normativa anterior estableci, ha introducido el denominado
proceso urgente.
2.

Pretensiones que se pueden tramitar en el proceso urgente

Dadas las caractersticas y las consecuencias que se derivan de l, el legislador ha


sealado expresamente, cules son las pretensiones que pueden tramitarse
mediante el proceso urgente.
As, el artculo 26 del TUO dispone lo siguiente:
Artculo 26.- Proceso Urgente
Se tramita como proceso urgente nicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto administrativo.
2. El cumplimiento por la administracin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del
derecho a la pensin.
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mrito de la demanda y sus
recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Inters tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la nica va eficaz para la tutela del derecho invocado
Evidentemente, ante una actuacin arbitraria de la administracin, es decir, ante una
va de hecho que no tiene sustento en acto administrativo, resulta ms que
justificado que el legislador habilite una va procesal que permita al rgano
68

Priori Posada, Giovanni. op. cit. pp. 198-199.

92

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jurisdiccional dar una respuesta rpida y oportuna para tutelar la demanda urgente
planteada por el administrado afectado.
Igualmente, queda absolutamente justificada la tutela urgente del administrado
afectado por una omisin o renuencia deliberada de la administracin cuando no
quiere cumplir un mandato expreso, claro, contenido en la ley o un acto
administrativo.
Finalmente la situacin de desamparo, las dificultades econmicas y materiales que
enfrentan los pensionistas para acceder al sistema de administracin de justicia, as
como las limitaciones para acceder a una defensa adecuada de sus derechos, han
determinado que el legislador incorpore dentro del proceso urgente la tramitacin de
pretensiones relativas al contenido esencial del derecho a la pensin.
Al respecto, es oportuno apuntar que el contenido esencial del derecho a la pensin,
segn lo establecido por el Tribunal Constitucional (STC. 1417-2005), se configura
por: a) El derecho de acceso a la seguridad social, b) El derecho de obtener una
pensin de jubilacin, invalidez o sobre vivencia, cumpliendo los requisitos
correspondientes, C) El derecho de obtener como pensin un mnimo vital y, d) El
derecho a la igualdad de acceso de pretensiones pensionarias.
3.

Requisitos especiales de procedencia

Dados los beneficios y efectos del proceso urgente, se ha establecido


posteriormente tres requisitos especiales para tramitar una pretensin en esta va.
Los requisitos especiales son los siguientes:
1.
Inters tutelable cierto y manifiesto.
2.
Necesidad impostergable de tutela.
3.
Que sea la nica va eficaz para la tutela del derecho.
a.

Inters tutelado cierto y manifiesto


Significa que al calificar la demanda, de su contenido y los medios probatorios
acompaados, debe fluir la veracidad del derecho invocado, es decir, que la
demanda quede acreditada, que el derecho reclamado corresponde
evidentemente al demandante. En conclusin, para satisfacer este primer
requisito el derecho cuya tutela urgente se demanda debe, indudable y
claramente, corresponder al demandante.

b.

Necesidad impostergable de tutela.


Asimismo, para tramitar una pretensin en la va del proceso urgente debe
acreditarse en la demanda que existe un apremio en la satisfaccin de la
pretensin demandada. Las circunstancias que se pueden alegar para
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demostrar la necesidad impostergable de tutela son mltiples, lo importante es


que estn debidamente fundamentadas y acreditadas. La necesidad de tutela
impostergable debe ser demostrada objetivamente.

c.

Sea la nica va eficaz para la tutela de derecho invocado


Este requisito hay que entenderlo como que, dadas las circunstancias que
rodean a la vulneracin del derecho, el proceso urgente sera la nica va
eficaz para la tutela del mismo. En efecto, si la pretensin solicitada se tramita
por otra va (proceso especial por ejemplo) u otro proceso (proceso de amparo
por ejemplo) no podra llegar a tutelarse el derecho invocado o remediarse la
vulneracin realizada.

4.

Actos procesales, trmite y plazos del proceso urgente

Como se ha sealado el proceso urgente es una va que permite una respuesta


expeditiva de parte del rgano jurisdiccional respecto a la demanda de tutela
formulada por el demandante. En ese sentido, su trmite debe ser corto, con la
menor cantidad de actos posibles y con plazos breves. Atendiendo a ello, una vez
admitida la demanda slo se correr traslado de la demanda al demandante por el
plazo de tres das y, con su respuesta, o sin ella, el Juez proceder a dictar
sentencia en el plazo de cinco das. (artculo 27 del TUO). Como puede observarse,
se trata de un proceso rpido breve, inspirado en la tutela urgente en el que la nica
actuacin que se presenta es la contestacin de la demanda, antes de sentenciar.
5.

Actuaciones procesales que no se realizan el proceso urgente

Como se ha sealado el proceso urgente es una va que permite una respuesta


rpida respecto a la solicitud de tutela formulada por el demandante, ante
determinados supuestos especficos. Para estructurar una va como la que
comentamos, se han eliminado una serie de actos procesales que normalmente se
presentan en la va regular del contencioso administrativo que es el proceso
especial.
Entre los actos suprimidos tenemos:
a) La audiencia de pruebas
b) El saneamiento procesal
c) El informe oral
d) La remisin al Ministerio Pblico para la emisin del dictamen fiscal

94

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RESUMEN

1.
2.

3.

4.-

5.-

6.-

7.

El proceso especial es la va ordinaria, regular, en la que se tramitan las


pretensiones contencioso administrativas.
Las actuaciones que se realizan en la va especial son los siguientes: El
emplazamiento, la contestacin de la demanda, la deduccin de excepciones,
el saneamiento, el dictamen fiscal, la audiencia de informe oral y la sentencia.
A travs de la contestacin se efectiviza el derecho de defensa. El demandado
analiza las pretensiones, argumentos y pruebas presentadas por el
demandante y procede a rebatir, negar o cuestionar cada uno de ellos,
solicitando que se declare infundada la demanda.
La sentencia es el acto supremo del proceso, la razn de ser del mismo, a
travs del cual, el juez, en uso de sus potestades jurisdiccionales, evala las
posturas de las partes en funcin al marco normativo aplicable al caso, emite
un juicio de juridicidad sobre ellos y, finalmente, emite un fallo declarando
fundada o infundada la demanda. El anlisis corresponde a la parte
considerativa de la resolucin, y el fallo o decisin, a la parte resolutiva.
El proceso urgente, es una va procesal que permite una respuesta expeditiva y
efectiva frente a actuaciones manifiestamente arbitrarias, y a comportamientos
renuentes de la administracin. Se fundamenta en el principio de tutela
jurisdiccional efectiva.
Las pretensiones que pueden tramitarse en el proceso urgente son.
1.
El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto
administrativo.
2.
El cumplimiento por la administracin de una actuacin a la que se
encuentre obligada por ley o acto administrativo firme.
3.
Las relativas al contenido esencial de la pensin.
Los requisitos especiales del proceso urgente son:
1.
Inters tutelable cierto y manifiesto.
2.
Necesidad impostergable de tutela.
3.
Que sea la nica va eficaz para la tutela del derecho invocado.

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CONCLUSIONES

1.

2.

3.

4.-

La prctica ha demostrado que la va ordinaria o regular a travs de la cual se


tramitan las pretensiones del proceso contencioso administrativo, es el
denominado proceso especial. Precisamente por esta razn no debe
denominarse especial sino proceso ordinario o proceso general.
El principio de concentracin procesal que permite realizar diversos actos en
una misma resolucin, posibilita tramitar los procesos contenciosos
administrativos con mayor celeridad.
La sentencia es el acto supremo del proceso, la razn de ser del mismo, a
travs del cual el juez, en uso de sus potestades jurisdiccionales, analiza los
fundamentos de las partes, emite un juicio de juridicidad sobre ellos en funcin
al marco normativo que le es aplicable y, finalmente, emite un fallo declarado
fundada o infundada la demanda.
El proceso urgente es la va procesal que permite al demandante obtener una
respuesta rpida, oportuna y efectiva frente a las actuaciones manifiestamente
arbitrarias y a comportamientos renuentes de la administracin.

96

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CASOS PRCTICOS

CASO 01
Gas y Suministro es una empresa constituida para almacenar y comercializar Gas
Licuado de Petrleo GLP en la ciudad de Lima. Para ello ha instalado una planta
en el distrito de Huachipa y se encuentra tramitando las respectivas autorizaciones
ante la municipalidad del referido distrito.
Para poder operar debe contar con el respectivo certificado de licencia de
funcionamiento, es decir con el formato impreso suscrito por todas las autoridades
competentes del municipio para poder exhibirlo en lugar visible del establecimiento.
Para obtener el respectivo certificado, la empresa inici los trmites en enero del
ao 2009 observando todos los requisitos y formalidades, logrando incluso obtener
una resolucin administrativa en octubre del ao 2010, Resolucin N 01074-2010MDH/DC mediante la que se dispone autorizar el funcionamiento de su planta de
distribucin de GLP. Sin embargo, el funcionamiento del rea de licencia y
comercializacin del propio municipio no cumple con expedirle y entregarle su
certificado municipal de funcionamiento para iniciar sus operaciones, argumentando
lo siguiente: 1) la resolucin fue expedida por los funcionarios de la gestin anterior,
2) en el distrito ecolgico de Huachipa no debiera existir ninguna planta adicional de
almacenamiento de gas licuado de petrleo, y, 3) continuamente los vecinos
denuncian los malos olores y el intenso trfico de vehculos en un planta de gas que
ya existe.
Por su parte la empresa seala que la actuacin del municipio es arbitraria y le est
generando prdidas econmicas diarias de $ 15.000.00 y que hasta la fecha sus
prdidas asciende a $ 800.000.00.

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97

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Objetivos del caso


1.
2.
3.

Identificar las pretensiones que se tramitan en el proceso


especial.
Conocer los fundamentos y las pretensiones que se tramitan
en el proceso urgente.
Plantear y fundamentar adecuadamente en la demanda la
va procesal en la que se va a tramitar una pretensin.

Preguntas gua
1.
2.
3.
4.

5.

98

Cules son las vas procesales en las que se puede


tramitar un proceso contencioso administrativo?
Cul es la pretensin que debera invocar la empresa al
iniciar un PCA?
En qu va procesal se tramitara la pretensin del
demandante? Explique.
En el presente caso se presentan los requisitos de
necesidad impostergable de la medida e inexistencia de otra
va para la tutela del derecho invocado?
Son vlidos los argumentos del municipio para negar el
otorgamiento del certificado de funcionamiento?. Analice
cada uno de ellos.

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CASO 02
Transportes Atahualpa SAC, dedicada a la prestacin del servicio de transporte
interprovincial de pasajeros, debidamente representado por su gerente general Julio
Paredes Rodrguez, interpone una demanda contencioso administrativa contra la
Direccin de Fiscalizacin de Transporte de la Municipalidad de Metropolitana de
Lima a fin de que se declaren nulos todos los actos administrativos vinculados a la
sancin que se le impuso en inmediaciones del terminal terrestre de Fiori cuando
retornaba de la ciudad de Cajamarca. La sancin se la impusieron por no presentar
tarjeta de circulacin vigente en el momento de la intervencin. Al respecto,
especficamente, el demandante solicita que se declare la nulidad de las siguientes
resoluciones:
1)

2)

3)

Resolucin de Sancin N S190923 de fecha 17 de marzo del 2008, mediante


la cual se le impuso la multa de 30 UITs por la infraccin consistente en no
presentar tarjeta de circulacin vigente al momento de la intervencin con
pasajeros.
Resolucin de Divisin N197-039-00022543 de fecha 10 de diciembre del
2008, mediante la cual se declar infundado el recurso de reconsideracin
presentado contra la Resolucin de Sancin N S190923.
Resolucin Directoral N 004-158-00011882 de fecha 23 de enero del 2009
que declara infundado su recurso de apelacin presentado contra la
Resolucin de Divisin N197-039-00022543.

Como fundamentos de su petitorio, el recurrente seala:


a)

Que la administracin en forma arbitraria e ilegal, dio inicio y tramit un


procedimiento sancionador mediante el cual le impuso una multa de 30 UITs,
pues en la tramitacin del referido procedimiento slo le otorg un plazo de 05
das para poder presentar tanto su recurso de reconsideracin como el de
apelacin, en base a lo establecido en la Ordenanza 104 de la Municipalidad
Metropolitana de Lima(69). De este modo considera que la administracin le ha

69

Artculo 88 de la ordenanza 104 (Modificado por la Ordenanza 708)


La concesionaria o persona jurdica autorizada a prestar el servicio pblico de transporte
regular de pasajeros podr interponer un recurso de reconsideracin contra la resolucin de
sancin impuesta por el inspector municipal de transporte en formato preimpreso, dentro del
plazo de cinco das hbiles siguientes a su notificacin, el que ser resuelto por la instancia

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99

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b)

70

recortado su derecho de defensa, ha vulnerado el plazo de 15 das para


interponer recursos impugnatorios establecido en la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General(70), as como los principios de legalidad
y debido procedimiento administrativo.
Como segundo argumento la demandante seala que al imponer el plazo de
05 das para reconsiderar y apelar recogido en la ordenanza 104-MML, se le
est aplicando un dispositivo (la ordenanza) de menor jerarqua que una ley
(Ley 27444) con lo cual se est vulnerando su derecho constitucional al
respeto de la jerarqua normativa.

correspondiente del Servicio de Administracin Tributaria -SAT-. Procede recurso de apelacin,


el que podr ser presentado en el plazo de cinco das hbiles contados a partir de la
notificacin, y ser resuelto en segunda instancia por la instancia superior respectiva del
Servicio de Administracin Tributaria -SAT-, agotando con ello la va administrativa
Artculo 207.- Recursos administrativos
207.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideracin
b) Recurso de apelacin
c) Recurso de revisin
207.2 El trmino para la interposicin de los recursos es de quince (15) das
perentorios, y debern resolverse en el plazo de treinta (30) das

100

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Objetivos del caso


1.

2.

3.

Reconocer el petitorio de una demanda, los argumentos


tanto del demandante como del demandado y establecer los
puntos controvertidos.
Resolver un conflicto normativo y determinar cul es el plazo
que se debe respetar en los procedimientos administrativos
sancionadores
para
interponer
los
recursos
de
reconsideracin y apelacin.
Redactar una sentencia debidamente fundamentada
cumpliendo con todos los requisitos de consistencia,
claridad, y alcances precisos.

Preguntas gua
1.

2.
3.
4.
5.

Al redactar la sentencia cual o cuales de los actos


administrativos sern objeto de nulidad; solo una de las
resoluciones o las tres resoluciones?. Fundamente.
Cul es el plazo para apelar y reconsiderar que debe
aplicarse en un procedimiento administrativo sancionador?
Cul es la jerarqua normativa de una ordenanza
municipal?
Es correcto sostener que la ley tiene mayor jerarqua que
una ordenanza municipal?
Cul es el plazo que debe aplicarse en el presente caso?

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101

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CASO 03

SEDAPAL, empresa suministradora de agua en Lima Metropolitana, advierte que el


seor Pedro Rosales Carpio se resiste a pagar el recibo correspondiente al mes de
agosto del 2009, argumentando que ese mes le han facturado s/. 1.090.00, cuando
su promedio respectivo es de s/. 190.00. No obstante ello, SEDAPAL en marzo del
ao 2010 procede intempestivamente a cortarle el agua al seor Rosales debido al
no pago de la deuda del mes de agosto del 2009.
Ante ello, el Sr. Rosales interpone una demanda contencioso administrativa.

102

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Objetivos del caso


1.
2.
3.

Identificar las caractersticas de los casos que se tramitan va


el proceso urgente.
Identificar las pretensiones correctamente y en funcin a ello
determinar la va en que debe tramitarse el proceso.
Precisar las medidas que deben adoptarse para garantizar la
efectivizacin del derecho reconocido mediante una eventual
sentencia estimatoria.

Preguntas gua
1.

2.
3.

4.
5.

Cules son los requisitos y formalidades para que


SEDAPAL proceda a realizar el corte del servicio de agua
potable?
Qu pretensin procesal tendra que plantear el Sr.
Rosales?
En qu va debe admitirse a trmite la demanda? En el
proceso especial o en el proceso urgente?. Fundamente su
respuesta.
Se le debe exigir el agotamiento de la va administrativa?,
fundamente su respuesta.
Cules son las medidas que en una eventual sentencia
fundada podra incluirse para efectivizar el derecho
reconocido?

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103

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AUTO EVALUACIN

Habiendo concluido el desarrollo del captulo, lo invitamos a realizar una auto


evaluacin de lo aprendido. Para ello, esta vez, le proponemos un caso.

CASO
Pirotcnica del Norte S.A. es una empresa importadora de juegos artificiales. El da
3 de diciembre del 2009. Una de sus unidades se encontraba transportando hacia
sus instalaciones productos desaduanados para la campaa navidea 2009. En
tales circunstancias el conductor es abordado por un equipo de fiscalizacin mvil de
la SUNAT que le exige sus documentos de transporte. El conductor no cumple con
exhibir la DUI (Declaracin nica de Importacin) ni la gua de transporte, razn por
la cual es multada con 10 UITs. Ante ello, impugna la resolucin de sancin, sin
embargo SUNAT desestima su recurso. Frente al pronunciamiento de SUNAT,
Pirotcnica del Norte S.A. interpone una demanda contencioso administrativa y logra
que sea admitida.
El Juez traslada la demanda y la entidad demandada debe efectuar su defensa.

Si usted fuera procurador pblico de SUNAT:


1.
2.
3.

104

Qu accin adoptara?
Contestara la demanda?, de ser as, en qu trminos?
Deducira excepciones?, de ser as indique cul?. Fundamente su
respuesta.

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Lectura 01 obligatoria para la Unidad 3

Priori Posada, Giovanni (2009). Cuestiones Procedimentales del


Proceso Contencioso Administrativo. En Comentarios a la Ley del
Proceso Contencioso Administrativo (4 ed.) (pp. 188-211). Lima: ARA
Editores.

Objetivos de la lectura
1.
2.
3.

Reconocer las vas en las que se puede tramitar un proceso


contencioso administrativo.
Identificar las pretensiones que se tramitan tanto en el proceso
especial como en el proceso urgente.
Conocer las etapas y actuaciones tanto del proceso especial y del
proceso urgente.

Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Qu se entiende por proceso y por va procedimental?


Cules son las caractersticas del proceso especial?
Identifique cada una de las etapas y actuaciones del proceso
especial?
Cules son las caractersticas del proceso urgente?
Cules son las pretensiones que se plantean en el proceso
urgente?
Cules son los requisitos especiales que se exigen para tramitar
una causa como proceso urgente?

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105

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Lectura 02 obligatoria para la Unidad 3

Morn Urbina, Juan Carlos (2011). Agotamiento de la Va


Administrativa. En Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General (11 ed.) (pp. 644-659). Lima: Gaceta Jurdica.

Objetivos de la lectura
1.
2.
3.

Reconocer correctamente los supuestos en los que se configura


el agotamiento de la va administrativa.
Determinar cundo y por qu se puede deducir la excepcin de
falta de agotamiento de la va administrativa.
Conocer cules son las excepcione a la exigencia del
agotamiento de la va administrativa.

Preguntas gua
1.
2.

3.
4.
5.

106

Qu significa el agotamiento de la va administrativa?


Por qu se exige el agotamiento de la va administrativa previa
como requisito para interponer una accin contencioso
administrativa?
Existen excepciones a la regla del agotamiento de la va
administrativa?
Cules son los actos o supuestos en los que se agota la va
administrativa?
Cundo y en qu casos se puede deducir la excepcin de falta
de agotamiento de la va administrativa?

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UNIDAD IV

MEDIOS IMPUGNATORIOS

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107

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Unidad

MEDIOS IMPUGNATORIOS

Presentacin de la Unidad 4.
En esta cuarta unidad nos avocaremos al estudio de los recursos impugnatorios que
pueden interponerse en el proceso contencioso administrativo, entre ellos: El recurso
de reposicin, el recurso de apelacin, el recurso de casacin y el recurso de queja.
En la primera parte de la unidad presentaremos algunas categoras bsicas de la
teora impugnatoria. En ese sentido, nos referimos al concepto de recursos
impugnatorios, a sus fundamentos, a la clasificacin de los recursos, Etc.
Posteriormente desarrollaremos en detalle cada uno de los recursos que pueden
plantearse en el proceso contencioso administrativo. En cada uno de los recursos
nos referiremos al concepto, las resoluciones contra las que procede, sus
fundamentos, sus requisitos de admisibilidad y procedencia, sus efectos, su trmite,
Etc.

Preguntas gua para el estudio de


la Unidad IV

Lea las interrogantes formuladas, reflexione sobre ellas, no intente


tener una respuesta acabada; tngalas presente durante la lectura del
material y a lo largo del estudio de la unidad.
1.
Qu puedes hacer dentro de un proceso si un juez emite una
resolucin que infringe el ordenamiento normativo y te causa
perjuicio?
2.
Existe alguna posibilidad de revisin de una sentencia emitida
en segunda instancia?
3.
Qu puedes hacer si impugnas una resolucin que concluye la
instancia y no te conceden el recurso?

108

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Introduccin a la Unidad 04.


Antes de abordar de lleno cada uno de los medios impugnatorios o recursos
que proceden en el proceso contencioso administrativo, es necesario establecer
algunas nociones tiles para entenderlos cabalmente.
Una primera idea que corresponde dejar sentado es, que los medios
impugnatorios constituyen un gnero que comprende dos especies: 1) Los
remedios, que se plantean contra actos procesales no contenidos en resoluciones,
y, 2) Los recursos, que se plantean con el propsito de corregir un vicio o error
contenido en una resolucin.
Si bien en el TUO el tema que estamos estudiando tiene el nombre de Medios
Impugnatorios, lo que en realidad desarrollaremos son los recursos impugnatorios.

I.
1.

LOS RECURSOS
Qu son los recursos?

En general, los recursos son actos procesales mediante los cuales las partes
de un proceso solicitan que se anule o revoque, total o parcialmente, una resolucin
presuntamente afectada por un vicio o error.
Al respecto, el profesor Gustavo SPACAROTEL seala que: los recursos
constituyen actos procesales de impugnacin destinados a rescindir, anular,
completar o modificar resoluciones judiciales; suponen un proceso ya iniciado y
emanan de ciertos sujetos, distintos al rgano judicial, entre ellos, obviamente las
partes71
En general, los recursos son medios procesales que permiten contradecir una
decisin adoptada por el juez, en la medida que sta vulnera el ordenamiento, es
contrario a los intereses de las partes y les causa agravio. Los recursos se basan en
la existencia de un error o vicio y persiguen que se anule o revoque la resolucin
afectada por ellos.

71

Spacarotel, Gustavo (2007). Los Recursos Impugnatorios. En Juan Carlos Cassagne (Dir.),
Tratado de Derecho Procesal Administrativo (tomo I) (pp. 159-214). Buenos Aires: La Ley. p.
161.

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109

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2.

Fundamento de los recursos impugnatorios

Ahora que tenemos una idea de la que son los recursos, es necesario saber
Cules son sus fundamentos?, Por qu existen?, cul es su razn de ser?
En principio, los recursos sirven para enmendar los errores en los que puede
incurrir un juez al tramitar o decidir una causa. En consecuencia, los recursos
impugnatorios encuentran sus fundamentos en el error y en el agravio que una
decisin puede generar a las partes de un proceso.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la administracin de justicia se
encuentra en manos de seres humanos, resulta muy probable que en el proceso
puedan presentarse errores. Para evitar que estas equivocaciones permanezcan, y
se eliminen los agravios y perjuicios que generan, existen los recursos
impugnatorios. Los recursos no son otra cosa que medios procesales que permiten
que, por lo general un juez superior, evale la juridicidad de la decisin de otro juez
de instancia inferior, enmiende los errores o vicios y disponga lo que corresponde.
En relacin al fundamento de los recursos impugnatorios, el tratadista espaol
Jess GONZALEZ PEREZ, sostiene: Como pueden surgir dudas acerca de si una
decisin constituye el mejor resultado que podra conseguirse, los ordenamientos
jurdicos, con ms o menos limitaciones, admiten la impugnacin de los resultados
obtenidos en un proceso 72
A este respecto, el profesor Gustavo SPACATOREL, citando a Lino Palacio,
seala: El fundamento de los recursos reside en la conveniencia de satisfacer el
anhelo dirigido a la obtencin de resoluciones judiciales que se conformen a la
justicia en la mxima medida posible, aunque corresponde tener presente que ese
ideal de perfeccin jurdica pierde sentido, para conducir a un mero ritualismo, frente
a una irrazonable acumulacin de instancias e impugnaciones73
3.

Clases de recursos

Una clasificacin bastante til y ya asentada en doctrina,74 es aquella que


distingue entre:

72

73
74

Gonzlez Prez, Jess (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo (3 ed.). Madrid:
Civitas Ediciones. p. 601.
Spacatorel, Gustavo. op. cit. p. 164.
Reproducimos la clasificacin elaborada por Gonzlez Prez, Jess. Op. Cit. p. 602.

110

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a.

b.

c.

4.

Recursos Ordinarios.- Aquellos que para su admisin no se exigen causas


especficas y no limitan los poderes del rgano judicial revisor (rgano ad
quem). Entre ellos tenemos al recurso de reposicin y al recurso de apelacin.
Recursos extraordinarios.- Aquellos que para su admisin exigen causas
taxativamente fijadas en la ley. En este tipo de recursos el rgano ad quem
tiene limitadas facultades. El recurso extraordinario tpico es el de casacin.
Recursos excepcionales.- Aquel que se da contra sentencias firmes. Por
ejemplo el de revisin en materia penal.

Recursos que pueden formularse en el PCA

La ley 27584 desde su versin original, as como el TUO, han establecido


cuales son los recursos impugnatorios que procede plantearse en el proceso
contencioso administrativo. En ese sentido, el artculo 35 del TUO dispone que los
recursos que pueden plantearse son los siguientes:
1.
2.

3.

4.

Recurso de Reposicin.- Contra los decretos a fin que el juez los revoque.
Recurso de Apelacin.- Contra las siguientes resoluciones:
2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisin por las cortes
superiores
2.2
Los autos, excepto los excluidos por ley.
Recurso de Casacin.- Contra las siguientes resoluciones:
3.1 Las sentencias expedidas en revisin por las cortes superiores.
3.2 Los autos expedidos por las cortes superiores, que en revisin ponen fin
al proceso.
Recurso de Queja.- Contra las resoluciones que declaran inadmisible o
improcedente el recurso de apelacin o casacin. Tambin procede contra la
resolucin que concede el recurso de apelacin con un efecto distinto al
solicitado.

Como ya lo sealamos antes, muchas de las instituciones del proceso


contencioso administrativo tiene su origen en el proceso civil y se encuentran ms
ampliamente regulados en el Cdigo Procesal Civil. Ello, es precisamente lo que
ocurre con los recursos impugnatorios, razn por la que las reglas que los regulan
son aquellas contenidas en el CPC, evidentemente en cuanto correspondan.

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111

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II.
1.

RECURSO DE REPOSICIN
Concepto

El Recurso de Reposicin es un acto procesal que permite discutir los decretos


con el propsito que el juez los revoque. Se trata de un recurso que se plantea sobre
resoluciones de mero trmite, se funda en la observancia de las reglas del debido
proceso. Garantiza la adecuada tramitacin de los procesos e impide que cualquier
irregularidad procedimental pueda causar un perjuicio a alguna de las partes del
proceso.
2.

Trmite (artculo 363 del CPC)

El plazo para interponer el recurso de reposicin es de tres das, contados


desde la notificacin de la resolucin objeto de impugnacin. Si interpuesto el
recurso, el juez advierte que el vicio o error es evidente o que el recurso es
notoriamente inadmisible o improcedente, lo declarar as sin necesidad de trmite.
De considerarlo necesario, el juez conferir traslado por 3 das. Vencido el
plazo, resolver con su contestacin o sin ella.
Si la resolucin impugnada se expidiera en una audiencia, el recurso debe ser
interpuesto verbalmente y se resuelve de inmediato, previo traslado a la parte
contraria o en su rebelda.
El auto que resuelve el recurso de reposicin es inimpugnable.

III.
1.

RECURSO DE APELACIN
Concepto

Es un acto procesal que permite que una decisin judicial sea reexaminada
por un rgano jurisdiccional superior debido a que causa agravio como
consecuencia del error o vicio que lo afecta. Amparado el recurso, el rgano
jurisdiccional anula o revoca, total o parcialmente, la resolucin impugnada.
Al respecto el profesor Gustavo SPACATOREL, recogiendo los aportes de Lino
Palacio seala: el recurso de apelacin es el remedio procesal encaminado a

112

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

lograr que un rgano judicial jerrquicamente superior con respecto al que dict una
resolucin que se estima injusta, la revoque o reforme, total o parcialmente 75
2.

Resoluciones contra las que procede

Conforme lo establece el artculo 35, numeral 2, del TUO, el recurso de


apelacin se interpone contra:
1. Sentencias, excepto las expedidas en revisin.
2. Autos, excepto los excluidos por ley.
3.

El error o vicio

Se ha sealado que la existencia de un error o vicio en una resolucin es lo


que fundamenta el recurso de apelacin. En ese sentido, antes de continuar con el
estudio de este recurso, es necesario conocer los tipos de errores o vicios que
pueden presentarse:
La doctrina, desde hace ya largo tiempo, ha identificado los siguientes errores:
Error in iudicando: Error producido en el juzgamiento.
Error in iure: Error en la aplicacin del derecho.
Error in facto: Error en la apreciacin de los hechos o la valoracin de la prueba.
Error in procedendo: Se refiere a los errores de procedimiento, de forma. Incorpora
el concepto de vicio, por tanto, se presentan vicios cuando se distorsiona el
procedimiento o las formas, transgredindose las reglas del debido proceso.
4.

a.
b.
c.
d.
e.

Requisitos de admisibilidad
Son requisitos de admisibilidad o preliminares los siguientes:
Interponer el recurso ante el Juez que expidi la resolucin impugnada (artculo
367 del CPC).
Presentar el recurso dentro del plazo de 5 das contados desde su notificacin
(artculo 28, numeral 28.2, literal g, del TUO).
Acompaar la tasa judicial, cuando sea exigible (artculo 367 del CPC).
El cumplimiento de las formalidades exigidas por la ley.
En relacin a la admisin del recurso existen otros requisitos bsicos como: La
autorizacin del recurso por letrado, la firma del recurrente, acompaar el
recibo de pago de la tasa (artculo 367 del CPC).

Evidentemente, ante el incumplimiento de los requisitos de admisibilidad


corresponde la declaratoria de inadmisibilidad, y contra esta ltima, slo procede el
75

Spacarotel, Gustavo. op. cit. p. 180.

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113

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

recurso de queja. Sin embargo de producirse el incumplimiento de los requisitos


indicados en el literal e) se ha previsto la posibilidad de subsanarlos dentro de un
plazo prudencial no mayor de 5 das.
5.

a)
b)
c)

Requisitos de procedencia
Son requisitos de procedencia del recurso de apelacin, los siguientes:
Que el recurso est fundamentado.
Precisar el vicio o error que afecta la resolucin recurrida.
Precisar el agravio que causa la resolucin viciada

Como puede observarse el legislador exige que el recurso de apelacin sea


presentado conteniendo los motivos o fundamentos que la sustancian. Seala
expresamente cules son los puntos que se deben desarrollar en un recurso de
apelacin, de manera que se evite las divagaciones y los recursos inoficiosos.
Evidentemente, de producirse el incumplimiento de los requisitos de
procedencia, el juez declara la improcedencia del recurso. Contra tal resolucin slo
procede el recurso de queja.
6.

a.

b.

Efectos en que se concede la apelacin


Los efectos en los que se puede conceder un recurso de apelacin son.
Apelacin con efecto suspensivo.- Por el que la eficacia de la resolucin
recurrida queda suspendida hasta la notificacin de la que ordena se cumpla lo
dispuesto por el superior. Ello significa que la resolucin impugnada no surte
efectos y el proceso contina conforme al rgimen establecido. Considerando
ello, no se puede por ejemplo exigir ninguna prestacin al vencido en la primera
instancia. El efecto suspensivo opera por lo general en sentencias y autos
finales.
Sin efecto suspensivo.- Por el que la resolucin impugnada surte plenamente
sus efectos y se exige el cumplimiento de su contenido. Ello significa que no
obstante se ha recurrido la resolucin pueden exigirse las disposiciones en ella
contenidas. Generalmente opera en autos.

7.

Apelacin diferida

La apelacin diferida se presenta cuando el juez dispone que se reserve su


trmite a fin de que sea resuelta por el superior conjuntamente con la sentencia u
otra resolucin apelada.

114

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La apelacin diferida se produce por ejemplo cuando se impugna una


resolucin que ha declarado infundada la excepcin de falta de agotamiento de la
va administrativa y el juez reserva elevacin de la apelacin, hasta el momento en
el que se elevaran los autos como consecuencia de la apelacin de la sentencia.

8.

Pronunciamiento del superior: Anulacin, revocacin o confirmacin

Las decisiones que puede adoptar el rgano jurisdiccional que conoce la


apelacin son la anulacin, la revocacin o la confirmacin.
Anular.- significa la eliminacin del acto impugnado que se produce con la
declaracin de nulidad, debido a que se ha incurrido en un error in procedendo o
error de procedimiento.76
Revocar.- Significa la sustitucin del acto impugnado, que se produce con la
revocacin del mismo, debido a la constatacin de un error in iudicando.77
Confirmar.- significa pronunciarse por la conformidad del proceso y la sentencia.

9.
a.
-

76
77

78

Trmite del recurso de apelacin


Trmite de apelacin de sentencias
Las partes cuando consideran que una sentencia los agravia pueden interponer
recurso de apelacin dentro del plazo de cinco das de notificada.
Presentado el recurso, el juez que expidi la sentencia recurrida examina el
recurso y verifica que se hayan cumplido con los requisitos de admisibilidad y
procedencia.
De haberse cumplido con los requisitos, concede la apelacin con efecto
suspensivo, dispone la notificacin de la resolucin y la elevacin del
expediente una vez hayan regresado los cargos de notificacin.78
En caso de no haberse cumplido los requisitos, se dispondr la inadmisibilidad
o la improcedencia, segn corresponda. Contra estas resoluciones slo cabe la
interposicin del recurso de queja.

Priori Posada, Giovanni. op. cit. p. 233.


Priori Posada, Giovanni. op. cit. p. 233 y 234.
Al respecto el segundo prrafo del artculo 373 del CPC, establece que el expediente se elevar dentro
de 20 das de concedido el recurso, sin embargo, mientras no regresan y se anexen los cargos de
notificacin el expediente no puede ser levado debido a que las salas lo regresan. Ello, evidentemente, es
un problema que prolonga innecesariamente el proceso, en la medida que para el retorno de un cargo de
notificacin pueden pasar hasta 30 das. Actualmente que el concesorio de apelacin se descarga en el
da en el Sistema Integrado Judicial - SIJ (y todas las partes del proceso se enteran en lnea) sera
recomendable que las elevaciones de expedientes con apelacin se efecte prescindiendo de los cargos
de notificacin y dentro del plazo de 20 das legalmente establecido.

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115

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

b.
-

c.
-

79

Recibido el expediente, el superior puede reexaminar los requisitos de


admisibilidad y procedencia.
De encontrar conforme el concesorio, declara expedito el proceso para ser
resuelto, sealando da y hora para la vista de la causa.
Se concede informe oral para la vista de la causa, si as se ha solicitado.
Una vez efectuada la vista de la causa el tribunal resuelve el recurso de
apelacin disponiendo la confirmacin, anulacin o revocatoria de la sentencia
apelada. En este ltimo caso el juez superior no puede modificar la sentencia
en perjuicio del apelante (non reformatio in peio)
Plazo y trmite de apelacin de autos con efecto suspensivo
La apelacin se interpone dentro del plazo de 3 das.
Se examinan los requisitos de admisibilidad y procedencia y de haberse
cumplidos se concede la apelacin con efecto suspensivo.
Dentro del plazo de cinco das de concedida la apelacin, el especialista
enviar el expediente a la sala bajo responsabilidad.79
Dentro de cinco das de recibido el cuaderno de apelacin, el superior
comunicar a las partes que los autos se encuentran expeditos para resolver
fijando da y hora para la vista de la causa.
Se conceder informe oral de haberse solicitado.
El superior resolver la apelacin dentro del plazo de 5 das de la vista de la
causa.

Trmite de la apelacin sin efecto suspensivo


La apelacin se interpone dentro del plazo de 3 das.
Se examinan los requisitos de admisibilidad y procedencia, y de haberse
cumplido, se concede el recurso sin efecto suspensivo y sin la calidad de
diferida. El juez precisar los actuados que deben ser enviados al superior,
considerando los propuestos por el apelante.
Dentro del tercer da la otra parte puede adherirse a la apelacin y pedir que se
agregue al cuaderno de apelacin los actuados que considere pertinente.
Dentro del plazo de 5 das contados desde la notificacin del concesorio, el
auxiliar jurisdiccional, remitir al superior bajo responsabilidad, el cuaderno de
apelacin, a travs de oficio que debe quedar anexado al expediente original.
Respecto a este punto vale efectuar algunas precisiones en funcin a lo que en la prctica ocurre.
Primero, quienes efectan el trabajo material de elevar el expediente son las asistentes del pool de
notificaciones y en ellas radica la responsabilidad de ordenar el expediente, pegar los cargos, foliarlos,
derivarlos por el Sistema (SIJ) y enviarlos fsicamente. Segundo, generalmente el expediente no puede
remitirse dentro del plazo de los 5 das en la medida que el asistente de notificaciones se encuentra a la
espera de los cargos de notificacin. Al respecto nos remitimos a los comentarios formulados en el pie de
pgina anterior, y consideramos conveniente que el expediente debe ser elevado prescindiendo del
anexado de los cargos de notificacin

116

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El superior comunica a las partes que los autos estn expeditos para resolver.
No procede informe oral, ni ninguna otra actividad procesal, aunque de oficio se
puede citar a los abogados para que informen.
Comunicando que los autos estn expeditos, el juez superior procede a
resolver el recurso de apelacin.

IV.

RECURSO DE CASACIN

1.

Concepto

El recurso de casacin es aquel acto procesal extraordinario que permite la


revisin, por parte del mximo tribunal, de pronunciamientos finales de la Corte
Superior, con el propsito de determinar si estos se han emitido infringiendo una
norma de derecho material o procesal, o, apartndose inmotivadamente de un
precedente judicial.
De acreditarse el error o vicio, el tribunal superior deber revocar la resolucin
impugnada o anular lo actuado, o parte de l.
El profesor Jess GONZLEZ PREZ, considera que la casacin en el
derecho espaol se ha venido definiendo por 2 notas esenciales: Ha de fundarse en
causas o motivos extraordinarios y ha de ser resuelta por el rgano superior de la
jerarqua judicial80
Refirindose a la naturaleza jurdica del recurso de casacin, el profesor
espaol seala: El recurso de casacin es un recurso extraordinario en todas sus
manifestaciones. No permite un pleno conocimiento de la cuestin debatida, lo que
es propio del recurso de apelacin, sino el exclusivo estudio de los motivos de
casacin81

2.

La reforma introducida por la Ley 29364

Durante los ltimos aos se ha mostrado cierta preocupacin respecto a la


saturacin procesal que afronta la Corte Suprema y se ha tratado de formular
80
81

Gonzles Prez, Jess. op. cit. p. 623.


Gonzles Prez, Jess. op. cit. p. 624. Para reforzar esta idea cita un acpite de un pronunciamiento del
tribunal supremo espaol, cuyo texto es el siguiente: El recurso de casacin no otorga la facultad de
instar un nuevo examen, de revisin del asunto enjuiciado en la instancia, sino que, como recurso de
naturaleza especial, slo permite, la impugnacin de la resolucin dictada en funcin de unos motivos
tasados, cifrados en torno a la infraccin del ordenamiento jurdico o de la jurisprudencia cometida al
decidir la cuestin de fondo o al aplicar las normas procesales previstas para su enjuiciamiento

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117

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algunas soluciones. Algn sector ha sealado que una de las causas de esa
sobrecarga procesal era a la inadecuada regulacin del recurso de casacin, que
permita que la mayora de conflictos terminar en la Corte Suprema. Ante tal
diagnstico, se estudi el tema y se formul un proyecto que replante la concepcin
y la regulacin del recurso de casacin en el Per. El referido proyecto dio lugar a la
Ley 29364, publicado el 28.05.09. Mediante esta norma se introduce un cambio
integral del recurso de casacin en el Per. En efecto, no slo se derogan y
modifican artculos del rgimen casatorio, sino que se introduce una nueva
concepcin de la institucin. As, se reformula lo concerniente al concepto del
recurso de casacin, a sus fines, a sus causales, a los requisitos de admisibilidad y
procedencia, al propio trmite del recurso, a sus efectos, e incluso al rgimen del
precedente judicial. A medida que vayamos desarrollando cada uno de los aspectos
del recurso comentaremos los cambios introducidos.
3.

Fines de la casacin

El artculo 384 del CPC se refiere a este punto y seala que el recurso de casacin
tiene los siguientes fines:
a) La adecuada aplicacin del derecho objetivo al caso concreto, y
b) La uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de la
Repblica.
Cabe sealar que, sobre este punto la modificacin introducida por la Ley 29364 no
ha sido sustancial en la medida que el texto anterior sealaba como fines del recurso
de casacin: La correcta aplicacin e interpretacin del Derecho objetivo y la
unificacin de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia.
4.

Resoluciones contra las que procede

No obstante que la regulacin integral del recurso de casacin se encuentra en el


Cdigo Procesal Civil, en relacin a las resoluciones contra los que procede este
recurso, el TUO de la ley que regula el proceso contencioso administrativo contiene
normas expresas en su artculo 35, las mismas que sealan lo siguiente:
El recurso de casacin procede contra las siguientes resoluciones:
a) Las sentencias expedidas en revisin por las cortes superiores.
b) Los autos expedidos por las cortes superiores que en revisin ponen fin al
proceso.
El indicado artculo 35 efecta una serie de precisiones sobre la procedencia del
recurso de casacin en el proceso contencioso administrativo, as dispone que:

118

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El recurso de casacin procede en los casos que versen sobre pretensiones no


cuantificables. Tratndose de pretensiones cuantificables, cuando la cuanta del acto
impugnado sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) o cuando
dicho acto impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o
nacional; y, por excepcin, respecto de los actos administrativos dictados por
autoridad administrativa distrital, cuando la cuanta sea superior a 140 Unidades de
Referencia Procesal (U.R.P).
En los casos a que se refiere el artculo 26 no procede el recurso de casacin
cuando las resoluciones de segundo grado confirmen las de primera instancia, en
caso de amparar la pretensin
Si bien la medida contenida en el segundo prrafo es sumamente conveniente, ello
no ocurre con las disposiciones del primer prrafo. En efecto, estas disposiciones
parecera que tienen el propsito de que la gran mayora de causas terminen en la
Corte Suprema va casacin. El nico limite que ponen es que la pretensin
represente una cuanta superior a 140 URP (S/. 51,100.00). Al respecto
consideramos, que a la luz de la experiencia de los ltimos aos el monto lmite
resulta bajo. Asimismo, es necesario que se planteen algunos otros lmites al
recurso de casacin, entre ellos, por ejemplo: No todos los pronunciamientos de
autoridades provinciales, regionales o locales deben dar lugar al recurso de
casacin.
5.

Causales

Una de las innovaciones centrales introducidas por la Ley 29364 es el relativo a


las causales en que se sustenta la interposicin del recurso de casacin. Conforme
a la referida modificacin el fundamento en el que sustenta el recurso de casacin
es la infraccin normativa o el apartamiento inmotivado del precedente
judicial.82
En efecto, se trata de una innovacin central en la medida que indica ante que
supuestos o ante qu casos se puede interponer un recurso de casacin, y, en ello
se ha dado un giro completo respecto a la legislacin anterior.
El CPC en la versin anterior del artculo 386 hablaba de causales y
estableca taxativamente una serie de supuestos en los cuales se poda interponer el
recurso de casacin.

82

La modificacin est recogida en el artculo 386 del CPC, cuyo nuevo texto es el siguiente: El
recurso de casacin se sustenta en la infraccin normativa que incida directamente sobre la
decisin contenida en la resolucin impugnada o en el apartamiento inmotivado del precedente
judicial

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119

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Entre los supuestos que se establecieron para interponer el recurso de casacin,


tenemos a los siguientes:
a) La aplicacin indebida o la interpretacin errnea de una norma de derecho
material, as como de la doctrina jurisprudencial.
b) La inaplicacin de una norma de derecho material o de la doctrina
jurisprudencial.
c) La contravencin de las normas que garantizan el derecho a un debido
proceso o la infraccin de las formas esenciales para la eficacia y validez de
los actos procesales.
Como puede observarse se trata de un giro completo en relacin a las causales o
supuestos ante los cuales puede interponerse el recurso de casacin. En general, de
un rgimen taxativo en el que se haban precisado los supuestos de procedencia del
recurso, se ha pasado a un rgimen general que contiene frmulas abiertas,
infraccin normativa o apartamiento del precedente judicial, para interponer un
recurso de casacin. Sin embargo, es oportuno precisar que en la frmula abierta
introducida por la ley (infraccin normativa) se encuentran contenidos todos los
supuestos que recoga el texto anterior del artculo 386, es decir, la aplicacin
indebida de la norma o de la jurisprudencia, la interpretacin errnea, la inaplicacin
y la contravencin de normas procesales.
6.

Requisitos de admisibilidad

En relacin a los requisitos de admisibilidad, la ley 29364 ha introducido una


regulacin ms amplia, aunque no del todo coherente.

1.
2.

3.
4.

As el artculo 387 del CPC dispone:


El recurso de casacin se interpone:
Contra las sentencias y autos expedidos por las salas superiores que, como
rganos de segundo grado, ponen fin al proceso;
ante el rgano jurisdiccional que emiti la resolucin impugnada o ante la Corte
Suprema, acompaando copia de la cdula de notificacin de la resolucin
impugnada y de la expedida en primer grado, certificada con sello, firma y
huella digital, por el abogado que autoriza el recurso y bajo responsabilidad de
su autenticidad.
En caso de que el recurso sea presentado ante la Sala Superior, esta deber
remitirlo a la Corte Suprema sin ms trmite dentro del plazo de tres das;
dentro del plazo de diez das, contado desde el da siguiente de notificada la
resolucin que se impugna, ms el trmino de la distancia cuando corresponda;
adjuntando el recibo de la tasa respectiva.

120

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Si no se cumple con los requisitos previstos en los numerales 1 y 3, la Corte


rechazar de plano el recurso e impondr al recurrente una multa no menor de
diez ni mayor de cincuenta Unidades de Referencia Procesal en caso de que
considere que su interposicin tuvo como causa una conducta maliciosa o
temeraria del impugnante.
Si el recurso no cumple con los requisitos previstos en los numerales 2 y 4, la
Corte conceder al impugnante un plazo de tres das para subsanarlo, sin
perjuicio de sancionarlo con una multa no menor de diez ni mayor de veinte
Unidades de Referencia Procesal si su interposicin tuvo como causa una
conducta maliciosa o temeraria. Vencido el plazo sin que se produzca la
subsanacin, se rechazar el recurso."
Como puede observarse este artculo no se refiere en estricto a los requisitos
de admisibilidad, sino, que adems contiene preceptos sobre la responsabilidad del
abogado respecto a la autenticidad de los documentos, sobre el deber de remisin
de la sala superior a la corte suprema los recursos que recibe, sobre las multas a
imponerse a los recurrentes, Etc. Por un asunto de coherencia orden y pertinencia
en estos temas, no han debido ser incorporados en un artculo que en forma clara y
precisa debe establecer cules son los requisitos de admisibilidad.
7.

Requisitos de procedencia

Conforme a lo establecido en el artculo 388 en su texto modificado por la Ley


29364, los requisitos de procedencia del recurso de casacin son los siguientes:
1.
Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolucin adversa de
primera instancia, cuando esta fuere confirmada por la resolucin objeto del
recurso;
2.
Describir con claridad y precisin la infraccin normativa o el apartamiento del
precedente judicial;
3.
Demostrar la incidencia directa de la infraccin sobre la decisin impugnada;
4.
Indicar si el pedido casatorio es anulatorio o revocatorio. Si fuese anulatorio, se
precisar si es total o parcial, y si es este ltimo, se indicar hasta donde debe
alcanzar la nulidad. Si fuera revocatorio, se precisar en qu debe consistir la
actuacin de la Sala. Si el recurso contuviera ambos pedidos, deber
entenderse el anulatorio como principal y el revocatorio como subordinado.
Precisamente en este artculo se pone en evidencia las modificaciones
sustanciales introducidas por la Ley 29364 en el rgimen casatorio peruano. Como
puede observarse ahora se ha dejado de lado los mltiples supuestos en que poda
interponerse el recurso de casacin para dejar dos nicos supuestos: Uno que se
refiere a la infraccin normativa y el otro al apartamiento del precedente judicial.

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Sin duda, queda claro lo que significa el apartamiento del precedente judicial.
Como se desprende del propio texto, implica dejar de lado un criterio o postura
jurisprudencial, es decir, inaplicarlo en un caso concreto.
Pero que se entiende por infraccin normativa. La infraccin normativa significa
en general, vulneracin o afectacin del ordenamiento jurdico en su conjunto. Se
trata de una macro categora que comprende mltiples supuestos, entre los que se
pueden considerar la aplicacin indebida de una norma, la interpretacin errnea, la
inaplicacin de una norma, la contravencin de normas procesales, Etc.
Sin embargo, no es suficiente que se presente la infraccin normativa para que
proceda un recurso de casacin. Para ello es necesario demostrar la incidencia
directa de la infraccin sobre la decisin impugnada.
Eso significa que el acto impugnado debe basarse en el quebrantamiento del
marco normativo o debe estar afectado por la trasgresin de una norma. Lo que
efectivamente ocurre en estos casos es que el acto impugnado se encuentra viciado
o afectado por un error en la aplicacin de una norma material o procedimental.

8.

Trmite del recurso

Una de las modificaciones que ha introducido la ley 29364 en relacin al trmite


del recurso de casacin, es la posibilidad que se pueda presentar directamente a la
Corte Suprema, lo que en principio puede agilizar el trmite, sin embargo, de la
manera como est legislada esta posibilidad, genera una serie de trmites
adicionales que terminan tornando ineficiente la tramitacin del recurso.
Pero vayamos, en estricto, a describir el trmite del recurso bajo comentario.
-

Como se ha sealado, ante la notificacin de una resolucin que se encuentra


afectada por una infraccin normativa o el apartamiento del precedente judicial,
la parte agraviada puede interponer un recurso de casacin ya sea ante el
rgano que emiti la resolucin o ante la Corte Suprema. En caso el recurso se
haya presentado ante la Sala Superior, esta deber remitirlo a la Corte
Suprema dentro del plazo de 3 das.
Recibido el Recurso, la Corte Suprema proceder a examinar el cumplimiento
de los requisitos y lo declarar inadmisible, procedente o improcedente, segn
corresponda

122

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9.

Luego de declarar procedente el recurso oficiar a la Sala Superior ordenando


que remita el expediente en el plazo de 3 das (esto en el caso que el recurso
haya sido presentado ante la Corte Suprema).
La Sala Superior elevar el expediente y pondr en conocimiento de las partes
la elevacin para que se apersonen ante la Sala Suprema
Recibido el expediente la Sala Suprema fijar fecha para la vista de la causa.
Dentro de los tres das de notificada la resolucin que fijar la vista de la causa,
las partes pueden solicitar informe oral.
Durante la tramitacin del recurso las partes slo pueden presentar informes
escritos o demostrar la existencia del precedente.
La sala expide la sentencia dentro de 45 das desde la vista de la causa.
Sentencia fundada y efectos del recurso

El tema de la sentencia y los efectos del recurso de casacin se encuentran


recogidos en el artculo 396 del CPC. Tambin en este artculo se deja entrever la
nueva orientacin del recurso de casacin. El referido dispositivo seala:
Si la Sala Suprema declara fundado el recurso por infraccin de una norma de
derecho material, la resolucin impugnada deber revocarse, ntegra o parcialmente,
segn corresponda. Tambin se revocar la decisin si la infraccin es de una
norma procesal que, a su vez, es objeto de la decisin impugnada.
Si se declara fundado el recurso por apartamiento inmotivado del precedente
judicial, la Corte proceder conforme a lo indicado en el prrafo anterior, segn
corresponda a la naturaleza material o procesal de este.
Si la infraccin de la norma procesal produjo la afectacin del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva o del debido proceso del impugnante, la Corte casa la
resolucin impugnada y, adems, segn corresponda:
1. Ordena a la Sala Superior que expida una nueva resolucin; o
2. anula lo actuado hasta la foja que contiene la infraccin inclusive o hasta donde
alcancen los efectos de la nulidad declarada, y ordena que se reinicie el proceso; o
3. anula la resolucin apelada y ordena al juez de primer grado que expida otra; o
4. anula la resolucin apelada y declara nulo lo actuado e improcedente la demanda.
En cualquiera de estos casos, la sentencia casatoria tiene fuerza vinculante para el
rgano jurisdiccional respectivo"
10.

El precedente judicial

Se ha sealado que uno de los supuestos en los que procede el recurso de casacin
es cuando la Sala Superior se aparta de un precedente, pero, en concreto que es un
precedente judicial. De acuerdo a la reforma introducida por la Ley 29364, un

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precedente, es la sentencia emitida por el pleno de magistrados supremos civiles,


con acuerdo de la mayora simple.
En el caso concreto del proceso contencioso administrativo, constituyen precedentes
vinculantes las resoluciones de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
que contengan principios jurisprudenciales.

V.

RECURSO DE QUEJA

1.

Concepto

Es un acto procesal que permite el reexamen de la resolucin que deniega un


recurso de apelacin o casacin por inadmisible o improcedente. Tambin procede
cuando se concede la apelacin en efecto distinto al solicitado. El reexamen de la
resolucin requerida est a cargo del juez superior, o el juez supremo, segn
corresponda.
El recurso de queja encuentra su fundamento en el derecho de defensa, en la
medida que al denegarse el acceso a una instancia superior para revisar un fallo que
agravia, se estara limitando las posibilidades de defensa de las partes. Como quiera
que la decisin de no conceder un recurso concluye, el proceso y como tal puede
generar consecuencias nefastas para las partes, el legislador ha credo conveniente
introducir la figura de la queja para que la decisin de conceder o no los recursos de
apelacin o casacin sean meditados, o, en todo caso reexaminados por el juez de
la instancia siguiente:
2.

Resoluciones contra los que procede

El artculo 35 del TUO seala que el recurso de queja procede contra:


a. Resoluciones que declaran inadmisible o improcedente el recurso de
apelacin.
b. Resoluciones que declaran inadmisible o improcedente el recurso de
casacin.
Al respecto slo corresponde comentar que la ley 29364 al regular la queja,
consecuente con los propsitos que persegua, ha eliminado la posibilidad de
interponer queja ante la denegatoria del recurso de casacin.

124

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3.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

4.

Requisitos de admisibilidad y procedencia


Escrito que contiene el recurso.
Recibo que acredita el pago de la tasa correspondiente.
Escrito que motiva la resolucin recurrida.
Resolucin recurrida.
Escrito en que se recurre.
Resolucin denegatoria.
El escrito de queja deber contener los fundamentos para la concesin del
recurso. Asimismo se precisar las fechas en que se notific la resolucin
recurrida, se interpuso el recurso y se notific la denegatoria de ste.
Tramitacin del recurso

El trmite de la queja es el siguiente:


1.
La queja se interpone ante el superior que deneg la apelacin, o, lo concedi
en efecto distinto al solicitado. En el caso de la denegatoria del recurso de
casacin la queja se interpondr ante la Corte de Casacin. El plazo para
interponer el recurso es de 3 das y su interposicin no suspende la tramitacin
del proceso.
2.
Interpuesto el recurso, el superior examina los requisitos de admisibilidad y de
procedencia. De no haberse cumplido rechaza el recurso, en caso contrario
procede a resolverlo.
3.
Si se declara fundada la queja, el superior concede el recurso. En el caso del
recurso de apelacin precisa el efecto en el que concede. Luego comunica su
decisin a las partes y al juez de la instancia inferior para que enve el
expediente.
4.
El cuaderno de queja se mantendr en el archivo del juez superior,
agregndose el original de la resolucin que resuelve la queja con la
constancia de la fecha de envo.

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125

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RESUMEN

3
4

En general los recursos impugnatorios son actos procesales que permiten la


revisin de una resolucin que se encuentra afectada por un vicio o error y que
adems causa agravio. La instancia revisora puede disponer que se anule o
revoque total o parcialmente, el acto viciado.
Los recursos que se pueden interponer en el proceso contencioso
administrativo, son el de reposicin, el de apelacin, el de casacin y el de
queja.
La reposicin opera contra decretos, se fundamenta en el respeto de las reglas
del debido proceso y garantiza una adecuada tramitacin de los procesos.
El recurso de apelacin es un recurso ordinario que se plantea contra
sentencias y autos con el propsito de que un juez superior las revise. Se
puede conceder con efecto suspensivo o sin efecto suspensivo. Puede tambin
concederse la apelacin y posponerse el trmite de la misma, en cuyo caso se
presenta la figura de la apelacin diferida.
La casacin es un recurso extraordinario que se interpone ante causales
taxativamente establecidas por ley, su propsito es que el Tribunal Supremo
examine si se ha incurrido en una causal de casacin.
En el Per se ha producido una reforma profunda del rgimen casatorio a
travs de la Ley 29364, la referida ley, fundamentalmente, elimina la
multiplicidad de supuestos en los que poda plantearse el recurso de casacin y
los integra en una sola causal genrica que toma el nombre de infraccin
normativa.
Ante la negativa del concesorio de los recursos de apelacin y/o casacin
procede la queja, as ocurre en el proceso contencioso administrativo, sin
embargo la Ley 29364 elimina en el proceso civil la posibilidad de que se
interponga el recurso de queja ante la denegatoria de recurso de casacin.

126

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CONCLUSIONES

1.

2.

3.

4.

Ante el error o vicio que pueden contener las decisiones de los rganos
jurisdiccionales, las partes disponen de unos medios procesales denominados
recursos.
El recurso de apelacin es un recurso pleno y ordinario que se interpone contra
una resolucin que causa agravio por error o vicio, con el propsito que un
rgano jurisdiccional lo revise.
La casacin es un recurso extraordinario que procede contra sentencias o
autos de segunda instancia siempre que se presente las causales tasadas por
la ley.
La ley 29364 vigente del 29 de junio del 2009, replantea el sistema casatorio
peruano con el propsito de aliviar la sobrecarga procesal que enfrenta la Corte
Suprema de la Repblica.
En materia de casacin pasa de un sistema pluricausal a un sistema restringido
de dos causas, estableciendo como nicos supuestos de procedencia a la
infraccin normativa al apartamiento del precedente judicial.

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CASOS PRCTICOS
CASO 01

Distribuidora Elctrica de la Costa Centro, es una empresa que se dedica al


suministro de energa elctrica, en las regiones de Ica, Ancash y parte de Lima.
El 27 de noviembre del 2010 de manera intempestiva se produce la interrupcin de
la prestacin del servicio elctrico en las provincias de Casma, Huarmey y Santa
por el lapso de 9.00 horas, entre las 14.00 y 23.00 horas.
La empresa elctrica considera que la repentina interrupcin se ha producido por
causas ajenas a su voluntad, es decir, por el hurto de sus conductores ubicados en
la Provincia de Casma, entre los kilmetros 390 y 391 de la panamericana norte. En
base a tal argumento solicita que el OSINERMIN califique la interrupcin como una
interrupcin de fuerza mayor.
El OSINERMIN desestima su pedido en ltima instancia mediante resolucin de
Gerencia General N 3784-2011-OS/GG, de fecha dieciocho de mayo del 2011.
Ante ello la empresa interpone una demanda contencioso administrativa
argumentando que la interrupcin debe ser considerada como un evento causado
por un hecho de fuerza mayor debido a que oportunamente adopto todas la
medidas necesarias para demostrar que la interrupcin fue causada por un hecho
imprevisible, irresistible y extraordinario como el hurto de sus conductores ubicados
entre los kilmetros 390 y 391 de la panamericana norte. El referido hecho se
produjo pese a que realiz campaas informativas en las ciudades de Casma,
Huarmey y Chimbote, puso pas alrededor de las torres de alta atencin, entreg
silbatos a los pobladores, Etc. Asimismo, seala que para acreditar los hechos
acompaa la denuncia policial por robo.

128

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La referida demanda fue tramitada ante el Trigsimo Juzgado contencioso de Lima


el mismo que la declar fundada mediante sentencia del 28 de marzo del 2012
atendiendo a los siguientes fundamentos:
1. La resolucin administrativa impugnada, resolucin de Gerencia General N
3784-2011-OS/GG, contiene un pronunciamiento ilegal, debido a que con la
denegatoria de no calificar la interrupcin como de fuerza mayor, se le est
exigiendo a la empresa elctrica que tiene que brindar proteccin y seguridad al
rea donde se produjo el hurto de conductores, lo cual es obligacin del Estado.
2. La resolucin impugnada no ha tomado en consideracin que, pese a su
frecuencia, el hurto de conductores del cual fue objeto, rene las caractersticas
de extraordinario, imprevisible e irresistible, y que la empresa ha cumplido con
todas las diligencias necesarias para evitar el hurto de conductores e
instalaciones, por lo que la resolucin de Gerencia General N 3784-2011OS/GG devienen nula y que la interrupcin debe ser debe ser considerado
como un caso de fuerza mayor.
El OSINERGMIN considerando que la decisin del Juzgado de primera instancia, le
produce agravio interpone recurso de apelacin en base a los siguientes
argumentos:
1.
Los robos de conductores son reiterados y frecuentes en la zona de Casma,
Huarmey y Chimbote tal como la propia empresa lo manifiesta y tal como lo
demuestran las 6 solicitudes de fuerza mayor presentadas por la empresa
entre enero y mayo del 2010.
2.
El hecho no puede ser calificado como irresistible, imprevisible y menos
extraordinario.
El recurso es concedido y el expediente se encuentra en la 0ctava Sala
Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Lima para
ser resuelta.

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129

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Objetivos del caso


1.

2.
3.

Conocer los casos tpicos que en materia de solicitudes de


calificacin de fuerza mayor de interrupcin del servicio
elctrico se presentan.
Identificar el agravio producido por la resolucin recurrida as
como los fundamentos de la apelacin.
Redactar una sentencia clara y consistente resolviendo el
recurso de apelacin.

Preguntas gua
Ante la apelacin presentada y estando el caso para resolver
qu tipo de pronunciamiento podra adoptar la sala?
1.
Determine qu tipo de error se podra haber producido en
la sentencia recurrida?. Explique.
2.
Precise cul es el agravio que eventualmente podra
haberse causado al recurrente?
3.
Atendiendo a lo referido en el caso, el hurto de conductores
elctricos sufridos por la empresa recurrente, puede
considerarse como un hecho imprevisible, irresistible o
extraordinario.
4.
Es funcin del estado garantizar la integridad de la
infraestructura elctrica o evitar el robo de los conductores
elctricos?
5.
Redacte la sentencia que resuelve el recurso de apelacin
interpuesto, sealando de manera clara, concreta y
consistente los fundamentos que la sustentan.
Marco normativo
Resolucin de Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa OSINERG N 010-2004-os-cd Directiva para
la Evaluacin de
las solicitudes de Calificacin de Fuerza Mayor
para Instalaciones de Transmisin y Distribucin.
Punto 1.1. Principios
Los principios que se aplican para la evaluacin de calificacin
como causa de fuerza mayor es que el evento que ocasion la
interrupcin o variacin de las condiciones del suministro elctrico,
sea de naturaleza imprevisible, irresistible, extraordinaria, o que
habiendo sido previsto no pudiera ser evitado"

130

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CASO 02

Redes y Cableados Sur S.A. es una empresa que presta servicios a las entidades
pblicas. En el ao 2009 particip en una licitacin que tena por objeto tender un
sistema de redes para vincular todos los equipos del Gobierno Regional de
Arequipa.
Gana la licitacin, sin embargo en verificacin posterior se descubre que las
capacitaciones declaradas por sus ingenieros no estn debidamente acreditadas.
Por tal hecho, la OSCE le impone una multa y una sancin de suspensin para
contratar con el Estado por un plazo de 24 meses. Inicialmente presenta su
demanda solicitando la eliminacin de la multa. Cuando el proceso ya est para
sentenciar, solicita la ampliacin de su demanda con el propsito de que tambin se
elimine la suspensin de 24 meses. Se corre traslado y finalmente la ampliacin es
concedida. Ante ello la OSCE, entidad demandada, considera que la ampliacin de
demanda no procede y como le agravia, presenta un recurso de apelacin ante el
Juzgado. Usted es el Juez Superior ponente y debe resolver el caso. Para ello
previamente debe responder las preguntas que aparecen lneas abajo.

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131

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Objetivos del caso

1.
2.
3.

Reconocer en qu casos y en qu oportunidad puede


solicitarse la ampliacin de la demanda.
Determinar correctamente los efectos y la calidad en que se
concede un recurso de apelacin.
Fundamentar slida y consistentemente la resolucin que
resuelve la apelacin de un auto.

Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.

132

Corresponde la ampliacin de la demanda cuando el


proceso se encuentra para sentenciar?
Procede el recurso de apelacin contra la resolucin que
dispone la ampliacin de la demanda?
Identifique cul es el eventual agravio que la decisin
recurrida causara a la OSCE?
Cules son los fundamentos de su decisin?. Redctelos de
manera clara y concreta.
Con qu efectos concedera la apelacin de proceder?
a. Con efecto suspensivo.
b. Sin efecto suspensivo.
c. Sin efecto suspensivo y sin la calidad de diferida.
d. Sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida.

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CASO 03

Energa Hidrulica S.A. es una empresa prestadora de servicios elctricos en la


zona Norte de Lima, para tender sus cables abre zanjas en diversas calles de la
ciudad, sin solicitar la autorizacin municipal, pues en base a las disposiciones de la
ley de concesiones elctricas considera que slo est obligado a comunicar a la
entidad edil que aperturar tales zanjas. Ante ello, la municipalidad argumentando
que es autnoma administrativamente y debe velar por la seguridad, el
funcionamiento adecuado del sistema vial y el trnsito, le impone una multa de 50
UITs. En primera instancia le dan la razn a Energa Hidrulica S.A., sin embargo la
Sala, revoca el fallo y se declara infundada la demanda.

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133

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Siendo usted abogado de la parte demandante responda las


siguientes preguntas:

Objetivos del caso


1.
2.
3.

Reconocer el tipo de recurso que se debe interponer segn el


tipo de resolucin e instancia recurrida.
Resolver en funcin a un caso concreto los conflictos
normativos que se presentan en el ordenamiento.
Redactar correctamente una resolucin que resuelve un
recurso contra una decisin de la sala superior y expresar
clara y consistentemente los fundamentos de la misma.

Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.

134

Qu recurso planteara para impugna de la primera


instancia, el de casacin o el de queja?
Cul es la jerarqua normativa de una ordenanza municipal?
Determinar si en el presente caso se impone la ordenanza
municipal o la ley de concesiones elctricas?
Ante una eventual casacin como fundamentara la
infraccin normativa?
Cules sera los fundamentos de la resolucin que resuelve
el recurso de apelacin?. Indquelos clara y puntualmente.

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TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

AUTO EVALUACIN
CASO
Redes y Cableados Sur S.A. es una empresa que presta servicios a las entidades
pblicas. En el ao 2009 particip en una licitacin que tena por objeto tender un
sistema de redes para vincular todos los equipos del Gobierno Regional de
Arequipa.
Gana la licitacin, sin embargo en verificacin posterior se descubre que las
capacitaciones declaradas por sus ingenieros no estn debidamente acreditadas.
Por tal hecho, la OSCE le impone una multa y una sancin de suspensin para
contratar con el Estado por un plazo de 24 meses. Inicialmente presenta su
demanda solicitando la eliminacin de la multa. Cuando el proceso ya est para
sentenciar, solicita la ampliacin de su demanda con el propsito de que tambin se
elimine la suspensin de 24 meses. Se corre traslado y finalmente la ampliacin es
concedida. Ante ello la OSCE, entidad demandada, considera que la ampliacin de
demanda no procede y como le agravia, presenta un recurso de apelacin ante el
Juzgado. Usted es el Juez Superior ponente y debe resolver el caso. Para ello
previamente debe responder las siguientes preguntas.

Preguntas
1
2
3
4
5

Por qu se ha establecido el sistema de recursos impugnatorios, cul es su


fundamento.
En qu casos procede el recurso de apelacin?
Qu significa conceder el recurso de apelacin con efecto suspensivo y con la
calidad de diferida?
Cul es el fundamento del recurso de casacin?
Cules son los requisitos de procedencia del recurso de casacin?

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Lectura obligatoria para la Unidad 4

Gordillo Agustn.
Los Recursos Administrativos Tomo IV Cap. III.

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Anexo de Lecturas

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ANEXOS DE LECTURAS OBLIGATORIAS

LECTURA OBLIGATORIA PARA LA UNIDAD 1


LECTURA 01
GUZMAN NAPURI, Christian. (2011). La instruccin del
procedimiento administrativo. En: Tratado de la Administracin
Pblica y el Procedimiento Administrativo. Lima, Ediciones
Caballero Bustamante.
LECTURA 02
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley
del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En: Revista
de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 2004.

LECTURA OBLIGATORIA PARA LA UNIDAD 2


LECTURA
Ayala Muoz, Jos Mara; Fernndez-Daza Alvear; Garca
Gmez de Mercado Francisco; Gutirrez Delgado, Jos Manuel;
Huesca Boadilla, Ricardo; Irurzun Montoro, Fernando; Rivero
Gonzlez, Manuel; Sanz Gandasegui, Francisco; Torres
Fernndez, Juan Jos; Vega Labella, Jos Ignacio (2010). Las
Pretensiones de las Partes. En Comentarios a la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 (4 ed.).
Navarra: Aranzadi Thomson Reuters. (pp. 455-491).

Los Anexos sealados se encuentran en formato


PDF, podr descargarlos accediendo al AULA
VIRTUAL.
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ANEXOS DE LECTURAS
OBLIGATORIAS

LECTURA OBLIGATORIA PARA LA UNIDAD 3


LECTURA 01
Priori Posada, Giovanni (2009). Cuestiones Procedimentales del
Proceso Contencioso Administrativo. En Comentarios a la Ley
del Proceso Contencioso Administrativo (4 ed.) (pp. 188-211).
Lima:
ARA
Editores.
LECTURA 02
Morn Urbina, Juan Carlos (2011). Agotamiento de la Va
Administrativa. En Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General (11 ed.) (pp. 644-659). Lima: Gaceta
Jurdica.

LECTURA OBLIGATORIA PARA LA UNIDAD 4


LECTURA
Gordillo Agustn.
Los Recursos Administrativos Tomo IV Cap. III.

Los Anexos sealados se encuentran en formato


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VIRTUAL.

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