Trabajo monográfico:

“Fortalecimiento de controles constitucionales”

Por Jorge Guevara
Introducción
La reforma constitucional de 1994 surge de un acuerdo político entre los líderes de los
principales partidos políticos, el justicialismo y el radicalismo, que mediante el Pacto de
Olivos, luego materializado en el Núcleo de Coincidencias Básicas (contenido en la ley
24.309-Declaración de la necesidad de reforma constitucional), impulsó una suerte de acuerdo
de contrapesos de objetivos políticos a saber: la necesidad de atenuar el presidencialismo
abriendo el camino hacia un régimen semipresidencialista (objetivo de la UCR) y habilitar
el proceso de reelección presidencial (objetivo manifiesto del entonces Presidente Menem, del
PJ).
En este marco analizaré el fortalecimiento de controles entre los poderes, ya que
nuestro diseño de constitución, basado en el principio de la no concentración del Poder,
asumió la forma de la división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Pero ese sistema
“que ha tenido tanta importancia en el desarrollo de las Democracias Constitucionales de
occidente … (y existe) una regla dentro de la temática que subyace en las Democracias
Constitucionales en virtud de la cual, si se quiere mantener el equilibrio y se acepta como
punto a priori el de la distribución del poder (puesto que hay ideologías o sistemas que no lo
aceptan) es evidente que a todo acrecentamiento del poder debe corresponder un
vigorizamiento de los controles y por supuesto un mejoramiento de las garantías.”1(el
resaltado y subrayado es mio)
Este diseño constitucional “de corte liberal que plasmó una figura presidencial con
las verdaderas atribuciones de un monarca, siendo uno de los sistemas presidencialistas más
fuertes del mundo”2 y teniendo en cuenta la necesidad de mudar hacia un sistema
semipresidencialista, los convencionales constituyentes, plasman controles, como expresa el
Diputado Nacional Vanossi en referencia a los anglosajones cuando dicen:“donde hay un
error tiene que haber un remedio... osea que donde está el problema hay que buscar la

1
Vanossi, Jorge Reinaldo-Diputado Nacional-El defensor del pueblo en la Argentina-Fundación Friedrich Ebert –
Bs. As. 1991- Página 11
2
Estevez Boero, Guillermo – Diputado Nacional – Diario de sesiones-Cámara de Diputados de la Nación -20 de
diciembre de 1003.

1
solución, sin entrar mayormente a hacerse un problema de por qué estamos buscando la
solución.”3
En ese sentido identifico diversos tipos de controles, de acuerdo al ámbito donde se
ubica el instituto y objeto de control: a) control administrativo y patrimonial, el caso de la
Auditoria General de la Nación, b) Defensa y protección de derechos: el caso del Defensor del
Pueblo, c) Poder colegislador del Ejecutivo: Decretos de Necesidad y Urgencias y el control,
delegación legislativa y veto parcial de leyes, d) Selección de los magistrados y
administración del Poder Judicial: el Consejo de la Magistratura y e) Control de los poderes
estatuidos: el Ministerio Público como órgano extrapoder.
Institutos que pretenden morigerar, atenuar, recortar o condicionar las atribuciones de
los poderes constituidos, como remedios ante la discrecionalidad de los gobiernos de turno e
impunidad de sus funcionarios. Garantizar que el juego de los contrapesos constitucionales
logre un equilibrio en el uso del poder delegado del pueblo de la nación y de las provincias en
el gobierno nacional.
Describiré sucintamente la naturaleza de cada instituto, el ámbito de competencia, su
conformación y atribuciones mediante las cuales persigue lograr el objetivo de control y
concluiré con algunas apreciaciones de cómo ha resultado el uso o ejercicio de estos
institutos, en forma general.
Auditoría General de la Nación
Instituto colegiado de control ubicado en el área del Poder Legislativo, que toma rango
constitucional a partir de la Reforma del 94 y tiene como antecedente directo la ley 24.156
(octubre de 1992).
Órgano técnico, dotado de personería jurídica propia e independencia funcional y
financiera. Su competencia es “posterior de la gestión presupuestaria, económica,
financiera, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la
administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado,
entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los
entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones
emergentes de los respectivos contratos.”4
El ente está compuesto de siete (7) auditores de nacionalidad argentina y poseedores de
título universitario en las áreas de Ciencias Económicas o Derecho con especialización en

3
Vanossi, Jorge Reinaldo – Ob.citada
4
Artículo 117º - Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Estado .

2
administración financiera y control. Tres (3) de ellos serán nombrados por la Cámara de
Senadores y otros tres (3) por la Cámara de Diputados. El Presidente de la Auditoria, a partir
de la Reforma del 94 es designado mediante resolución conjunta de los presidentes de ambas
Cámaras del Congreso “a propuesta del partido político de oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso”5. Recayendo en éste último la “representación y ejecución de
las decisiones de los auditores” 6
Duran ocho (8) años en sus funciones, pudiendo ser reelectos, con renovación parcial al
término de cuatro (4) años y son removidos por el mismo procedimiento de designación, en
caso de manifiesto incumplimiento de los deberes de funcionario público o inconducta grave.
Por imperio de la Ley 24.156 se crea la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas, integrada por seis senadores y seis diputados. La Comisión debe: aprobar el
programa de acción anual de la AGN; analizar y elevar al PEN el presupuesto anual de la
AGN a incorporar al Presupuesto General; encomendar la realización de estudios,
investigaciones y dictámenes especiales en materias de la competencia de la AGN; requerir
toda información que estime oportuna sobre las actividades de la AGN; entre otras, por lo
tanto de esta “evaluación conjunta pueden surgir cambios en el plan anual con la
incorporación de nuevos o complementarios análisis que deberá instrumentar la
Auditoría.”7
Defensor del Pueblo
Es un órgano unipersonal, instituido en el área del Poder Legislativo, que actúa con
plena autonomía. Posee las mismas inmunidades y privilegios que los legisladores. Su
competencia alcanza “iniciar y proseguir de oficio o a petición del interesado cualquier
investigación conducente al esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones de la
administración pública nacional y sus agentes, que impliquen el ejercicio ilegítimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, gravemente
inconveniente o inoportuno de sus funciones, incluyendo aquéllos capaces de afectar los
intereses difusos o colectivos”8. Asimismo controla el ejercicio de las funciones

5
Artículo 85º - Tercer párrafo in fine – Constitución de la Nación Argentina.
6
Artículo 123º-Segundo párrafo- Ley 24.156
7
Gelli, María Angélica – Constitución de la Nación Argentina: Comentada y Concordada – 2º Edición Buenos
Aires: La LEY, 2004 - Página 652
8
Artículo 14º - Ley Nº 24.284 – Modificada por la Ley Nº 24.379 – Defensoría del Pueblo

3
administrativas públicas, abarcando las funciones de “los entes de servicios públicos que
fueran privatizados”9, ya que el Estado detenta el poder concedente de los mismos.
Es designado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de las
cámaras, dura cinco años en sus funciones y puede ser reelecto por un solo período.
A semejanza de la AGN, también fue una institución que se encontraba regulada por
Ley 24.284, una vez promulgada la Constitución del 94, fue modificada por la Ley 24.379 que
reglamenta el Defensor del Pueblo, tal como lo prescribe el último párrafo del Artículo 86º de
la CN.
Una de las principales atribuciones es la legitimación procesal activa, al decir de Gelli
“tiene competencia preventiva y reparadora. Por la primera…genera investigaciones,
formula críticas, emite opiniones,…recibe denuncias y…puede motorizar el cambio o ajuste
de la legislación vigente”, por la competencia reparadora y en virtud de la Legitimación
activa “puede peticionar y demandar ante los organismos administrativos y
jurisdiccionales”10. Pero carece de competencia para controlar al Poder Judicial ya que no
puede “formular exhortaciones al Tribunal sobre las causas en trámite”11.
Decretos: necesidad y urgencia, delegación legislativa y veto parcial de leyes
El Poder Ejecutivo tiene expresamente vedado legislar en materia: penal, tributaria,
electoral o el régimen de partidos políticos. (Artículo 99º- Inciso 3 de la CN).
Salvo en circunstancias excepcionales que imposibilitarán el procedimiento para la
sanción de las leyes por parte del Congreso de la Nación y cuyas materias no sean las
expresamente vedadas en el párrafo anterior. El PEN podrá dictar decretos, fundados en
razones de necesidad y urgencia, y decididos en acuerdo general de ministros quienes deberán
refrendarlos en forma conjunta con el Jefe de Gabinete. Este último tendrá la obligación de,
en el plazo de diez días, someter el decreto ante la Comisión Bicameral permanente, integrada
en partes iguales de ocho (8)12 miembros por cada Cámara, designados por sus respectivos
Presidentes y cuya composición deberá respetar la proporcionalidad de los bloques políticos
que las integran.

9
Quiroga Lavié, Humberto –Convencional Constituyente – en Constitución de la Nación Argentina: Comentada
y Comparada – Gelli, María Angélica – Página 655
10
Gelli, María Angélica-Ob.citada – Página 656
11
Fallo “Frías Molina, Nélida Nieves c/ Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles
s/reajustes por movilidad” – en Gelli, María Angélica- Ob. Citada – Página 656
12
Artículo 3º - Ley Nº 26.122 – Régimen legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de delegación y de
promulgación parcial de leyes.

4
 El examen y control del decreto de necesidad y urgencia recae en la Comisión
Bicameral Permanente, que en el plazo de los siguientes diez días, elevará en forma
simultánea su despacho (no vinculante) al plenario de cada Cámara para su tratamiento final.
Este procedimiento está reglado por Ley Nº 26.122 y es similar para la delegación
legislativa y el caso del veto parcial de leyes (facultad del PEN según Artículos 76º, 80º, 99º,
inciso 3 y 100º, incisos 12 y 13 de la CN), para el caso de aprobación parcial, siempre y
cuando tenga autonomía normativa y no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado
por el Congreso.
Es decir se regula la facultad de colegislar por parte del PEN, cumpliendo ciertos
requisitos y respetando un debido procedimiento donde “opera como un control más que
pueden emplear tanto el Congreso cuando examina la procedencia del decreto de urgencia,
como la Corte Suprema cuando hace lo propio ante caso y agravio concreto”.13
Consejo de la Magistratura
Es un órgano permanente del Poder Judicial de la Nación y tiene a su cargo la
administración del mismo y la selección de los magistrados. Es una de las tres estructuras que
componen el Poder Judicial, junto a la Corte Suprema (órgano supremo a cargo del gobierno
del poder judicial) y el Jurado de Enjuiciamiento (Gelli, María Angélica-Ob.citada – Página
779).
El Texto Ordenado mediante Decreto Nº 816/1999, prescribe la regulación del
instituto y en su artículo 1º define su naturaleza y competencia. Su composición figura en el
artículo 2º y se compone de diecinueve (19) miembros: tres (3) jueces del Poder Judicial de la
Nación, electos por el voto directo del pueblo de la nación, recayendo dos en la lista más
votada y uno en la que resulte en segundo término; tres (3) abogados de la matricula federal,
designados por el voto directo del pueblo de la nación, dos para la lista que obtenga mayor
cantidad de votos y uno para la segunda; seis (6) representantes destacados del ámbito
científico y académico electos por el voto directo del pueblo de la Nación, resultando cuatro
para la lista que obtenga mayor cantidad de votos y dos para la segunda; seis (6) legisladores,
tres por cada Cámara, dos para el bloque mayoritario y el restante para la primer minoría y un
(1) delegado representante del PEN.14
Los consejeros de la magistratura serán designados por el voto del pueblo de la nación
en las elecciones a realizarse en forma conjunta y simultánea con las elecciones

13
Gelli, María Angélica – Ob.citada – Página 695
14
Artículo Nº2 – Texto Ordenado Decreto Nº 816/1999 – Ley Nº 26.855 - Consejo de la Magistratura

5
presidenciales. La elección será por lista de precandidatos postulados por agrupaciones
políticas nacionales que postulen fórmulas de precandidatos presidenciales.
Una de las atribuciones más importantes es la intervención del Consejo de la
Magistratura en la designación y remoción de los jueces federales inferiores a la Corte
Suprema. Es decir el CM eleva “una terna vinculante de candidatos para que el presidente de
la Nación elija entre los propuestos y envíe la designación al Senado Nacional, a fin de que
éste proceda a emitir el acuerdo o rechace al candidato. La elaboración de la terna …
constituye un acto preparatorio de la voluntad ejecutiva, que el presidente no puede
eludir.”15 Finalmente el Senado, analizando los pliegos del postulante propuesto por el Poder
Ejecutivo, designa o rechaza el candidato.
Ministerio Público
La doctrina que gano terreno es la que lo “definía como un organismo extrapoder del
Judicial, con notas de independencia funcional y autarquía financiera para, de ese modo,
cumplir con mayor eficacia e imparcialidad la defensa de la legalidad objetiva y la
persecución penal”16.
Este nuevo poder, tiene un diseño constitucional de dos cabezas, por un lado el
Ministerio Público Fiscal (Procurador General de la Nación) quien tiene atribuciones de
defensa de la legalidad e incluye su actuación en casos en que se cuestiona la
constitucionalidad de leyes y decretos. Y por el otro el Ministerio Público de la Defensa
(Defensor General de la Nación) de los intereses generales de la sociedad, de los pobres,
ausentes e incapaces.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales y de intangibilidades de sus
remuneraciones. Tanto el Procurador General como el Defensor General son designados
como los jueces de la Corte Suprema de Justicia, es decir a propuesta del PEN con acuerdo
del Senado con el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros presentes y
removidos por Juicio Político (Artículo 53º y 59º de la CN). .
El resto de los integrantes del Ministerio Público son designados de ternas, surgidas de
concursos públicos de oposición y antecedentes, elevadas al Presidente de la Nación para cada
caso del Ministerio Público Fiscal por el Procurador General de la Nación y del Ministerio
Público de Defensa por el Defensor General. Estos “magistrados sólo podrán ser removidos

15
Gelli, María Angélica – Ob. Citada – Página 785
16
Gelli, María Angélica – Ob. Citada – Página 841

6
de sus cargos por el Tribunal de Enjuiciamiento, por las causales de mal desempeño, grave
negligencia o por la comisión de delitos dolosos de cualquier especie.”17
El Tribunal de Enjuiciamiento se compone de siete (7) miembros: tres ex Jueces de la
Corte Suprema o ex Procuradores o ex Defensores; dos abogados de matricula federal y dos
integrantes elegidos por sorteo: uno entre los procuradores fiscales ante la CS o fiscales
generales y el otro entre los defensores oficiales ante la CS o defensores públicos ante
tribunales colegiados.
A modo de conclusión
Los institutos de control descriptos, algunos de existencia anterior a la Reforma del 94
y otros incorporados en ella. Institutos que fueron diseñados por los convencionales
impulsados por el Núcleo de Coincidencias Básicas, buscaban remediar o perseguir a los
responsables de los actos de corrupción en la administración de los bienes públicos como es el
caso de la Auditoria General, cuyos dictámenes formulan recomendaciones cual organismo de
asesoramiento legislativo.
El Defensor del Pueblo, cuya naturaleza es ajena a la nuestra, ha resultado más un
injerto, un implante que si bien promueve la Democracia Social, el sujeto participante,
nosotros, estamos muy lejos de hacer una utilización eficaz a la hora de proteger los derechos
difusos.
Los gobiernos posteriores a la Reforma del 94 no se han limitado en el uso de los
Decretos de necesidad y urgencias, ya que el rol de control de la Comisión Bicameral está
hegemonizada por el poder político, lo cual hace que el control resulte ineficaz o se torne
abstracto.
El Consejo de la Magistratura y el Ministerio Público, a mi entender son el resultado
del sistema de partidos, del juego de presiones y citando al federalista cierro este trabajo
cuando Madison nos dice que “Los ciudadanos más prudentes y virtuosos, … se quejan de
que nuestros gobiernos son demasiados inestables, de que el bien público se descuida en el
conflicto de los partidos rivales y de que con hasta frecuencia se aprueben medidas no
conformes con las normas de justicia y los derechos del partido más débil, impuestas por la
fuerza superior de una mayoría interesada y dominadora. Estos efectos se deben achacar,
principalmente si no en su totalidad, a la inconstancia y la injusticia con que un espíritu
faccioso ha corrompido nuestra administración pública.”18

Córdoba, Abril de 2016.

17
Artículo 18º Segundo Párrafo – Ley 24.946 – Reglamentaria del Ministerio Público
18
Madison, El Federalista X