Universidad Católica de Córdoba

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

Licenciatura en Gestión Pública – Cohorte 2016-2107

Materia: Teoría de la Democracia

Docente: Mónica Cingolani

Alumno. Jorge Daniel Guevara

TRABAJO FINAL

“El Presupuesto Participativo de Córdoba, experiencia de democracia participativa

durante los años 2008-2009”

INTRODUCCIÓN

Finalidad: Reflexionar acerca de la experiencia local en torno a enfoques de

Democracia Participativa y sobre las nociones de ciudadanía, sus impactos y las
posibilidades de control por parte de los ciudadanos a la gestión municipal.

Temática: El Presupuesto Participativo en la Ciudad de Córdoba, durante el año

2008/2009, años de su primera implementación a escala de toda la ciudad.

Objetivo: Analizar las normas que viabilizaron políticas públicas participativas en la

Ciudad de Córdoba, desde su debate normativo a su implementación práctica, en referencia
a los enfoques estudiados en Teoría de la Democracia.

DESARROLLO

Municipalismo, descentralización y participación ciudadana en la Ciudad de

Córdoba

“A lo largo de los siglos XIX y XX la democracia fue adoptando gradualmente su

forma actual. Se trata de un conjunto de reglas, procedimientos e instituciones creadas para
permitir la más amplia participación del mayor número posible de ciudadanos, no en los
asuntos del Estado, sino en la elección de representantes, los únicos que pueden adoptar
decisiones políticas. Las elecciones deben ser libres y justas, el sufragio universal, debe
garantizarse la libertad de conciencia, el derecho a la información, la libertad de
expresión…así como el derecho de asociación.” (Held, 2003)

En el año 1987 se reforma la Constitución de la Provincia de Córdoba, cuya última

modificación se había realizado durante 1923. En esa reforma se incorpora en la Sección
Cuarta, Título Segundo la Autonomía Municipal. Se “… reconoce la existencia del Municipio

1
como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal
basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional”

En la reforma constitucional de 1994, nuestra Constitución Nacional en su artículo

123, asegura la autonomía municipal; antes de ello todas las referencias estaban dadas
respecto del artículo 5º de la Carta Magna, donde las provincias debían asegurar un régimen
municipal. Por medio de las prescripciones constitucionales los Municipios de la Provincia de
Córdoba con más de 20.000 habitantes pueden dictar su Carta Orgánica.

La Municipalidad de la Ciudad de Córdoba dicta su Carta Orgánica Municipal

(C.O.M.) en el año 1995. Gestiones anteriores venían desarrollando un proceso de
Desconcentración administrativa habida cuenta de que el ejido municipal – un cuadrado de
24 por 24 km – es uno de los más grandes de América Latina. Atendiendo a la necesidad de
llegar con la administración municipal más cerca de los vecinos (gobierno de proximidad) y
tomando como referencia central las experiencias de Barcelona – España – y de Montevideo
– Uruguay – se divide el territorio municipal en diez jurisdicciones (la gestión actual
incorporó dos nuevas jurisdicciones llevando la totalidad a doce) y en cada una de ellas se
construyó o refuncionalizó un edificio que se denomina Centro de Participación Comunal
(C.P.C.).

Atendiendo a la experiencia desarrollada por gestiones municipales, referidas

principalmente a modernizar la Administración del Estado Municipal, desde la recuperación
de la Democracia en 1983, los Convencionales Constituyentes de la Ciudad de Córdoba,
jerarquizaron la Descentralización y Participación Vecinal y luego de un intenso debate
incorporaron con rango constitucional los C.P.C. en la Sección Quinta-Descentralización de
la C.O.M. y en su artículo 155º prescribe que “…en el ámbito territorial de cada organismo
de gestión (léase C.P.C.) funcionan las Juntas de Participación Vecinal, las que son
coordinadas por el Departamento Ejecutivo. El Concejo Deliberante, a iniciativa exclusiva del
Departamento Ejecutivo, dicta una Ordenanza especial que reglamenta su organización y
funcionamiento, debiendo asegurar la participación de los Centros Vecinales con
personería.” (Municipalidad de Córdoba, Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de Córdoba,
1995)

En ese debate, el actual Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Dr.

Juan Carlos Maqueda, siendo miembro de la Convención Municipal Constituyente de 1995,
expresó que “el municipio organiza sus instituciones bajo la forma representativa,
republicana, democrática y participativa. Es decir, estamos afirmando aquí la nueva
concepción participativa del convencionalismo social…que nosotros queremos llevar hasta

2
las últimas consecuencias”. (Municipalidad de Córdoba, Convención Municipal
Constituyente, 1995)

“Así pues, el cuento de la democracia parece tener un final feliz…” nos dice David
Held y “... sin embargo la historia no puede acabar aquí. La democracia tiene otra
dimensión. De hecho, tiene muchas otras dimensiones. Por ejemplo, existen problemas
complejos relacionados con la dimensión interna de la democracia representativa. Se refiere
a la conexión existente entre la esfera pública y privada, entre las posibilidades reales que el
ciudadano tiene de participar en la vida política y los obstáculos que, para esta participación,
suponen las desigualitarias relaciones de género. También hay que tener en cuenta las
relaciones existentes entre la autoridad pública y el poder económico, entre el desarrollo
social y económico y las limitaciones a la actuación política que resultan ser estructuradas.”
Y continua expresando que “… en una época en la que la idea del “gobierno del pueblo”
goza de mayor popularidad que nunca, se empieza a cuestionar la eficacia de la democracia
misma…” (Held, 2003)

El Presupuesto Participativo Córdoba y su articulación con las Juntas de

Participación Vecinal

A los distintos gobiernos municipales de la Ciudad de Córdoba les ha resultado “…de

especial interés las aportaciones del modelo participativo a la renovación del gobierno
local,… técnicas de gestión…innovadoras en la implementación de políticas públicas, (que)
no afectan, sin embargo, a la participación y la reformulación política de la ciudadanía y sus
condiciones institucionales en la toma de decisiones. Apuntamos,… a diversos tipos de
mecanismos e instituciones destinadas a recoger el punto de vista de los ciudadanos…”
(Martinez, 2004)

Es en este sentido que durante el primer semestre del año 2008 se sancionan las
ordenanzas números 11.448 y 11.499, que reglamentan las Juntas de Participación Vecinal
(JPV) e instituye el Programa de Presupuesto Participativo Córdoba (PPC) respectivamente.
Si bien en la Ciudad de Córdoba se desarrollaron experiencias desde la microplanificación,
pasando por el Presupuesto Comunitario a Presupuestos Participativos de escala zonal, es
precisamente a partir del año 2008 que se presentan los dos institutos en forma
interrelacionados y articulados: es decir las JPV inician el Programa de Presupuesto
Participativo, a escala de toda la ciudad, con la elaboración del Diagnóstico de Problemas y
luego que mediante el programa se desarrollan las etapas de Priorización de Problemas y
Talleres de Elaboración de Proyectos, vuelve nuevamente la JPV a participar del Control de
la Ejecución de lo presupuestado participativamente.

3
 Con estos dos institutos la Municipalidad de Córdoba avanza, a escala de toda la
ciudad, en la democracia participativa, en el primero de ellos, las JPV, un instituto de gestión
asociada entre el Municipio, los centros vecinales y las organizaciones de la sociedad civil
sin fines de lucro, con incidencia en la jurisdicción de cada Centro de Participación Comunal
(CPC), similares a “los consejos territoriales… de Noruega (que) se integran por ciudadanos
elegidos en asambleas abiertas a los vecinos, estableciéndose…una interlocución
permanente con el gobierno municipal” (Martinez, 2004). En el caso del segundo instituto el
PPC, sigue los grandes lineamientos acerca del relevamiento de problemas urbanos y
sociales, la priorización de los más urgentes, la elaboración de las alternativas de
soluciones, su presupuesto y la incorporación al presupuesto general de gastos del
municipio para su ejecución al año siguiente de su sanción.

El Presupuesto Participativo como Política Pública

Intentaré abordar un análisis, en cierta forma comparativo, desde lo normativo, lo

legislado en el gobierno local, centrándome en los primeros artículos que definen el
programa y fijan los objetivos que se buscan, con la política pública participativa, y desde
ese lugar analizar algunos de los impactos alcanzados y contrastarlos con los enfoques
desde la teoría de la democracia.

En su artículo 2º al Ordenanza Nº 11.499, define al “Presupuesto Participativo

Córdoba (P.P.C.) es un proceso de participación vecinal, voluntario y universal, dónde la
población debate, decide y controla el destino de los recursos a presupuestar para proyectos
de obras, servicios y políticas sociales que realizará, prestará y ejecutará, en el ejercicio
siguiente, la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba.”

La democracia participativa comparte con la representativa la asunción de que los

ciudadanos tienen preferencias, intereses e identidades previos y prepolíticos. Pero se
diferencia de la segunda en el postulado de que aquéllos deben ser escrupulosamente
respetados y, a tal efecto, el objetivo es eliminar filtros y barreras, y notoriamente los
mecanismos e instituciones de representación política que provocan la deturpación
(deformación) sistemática de las preferencias. De hecho, en este modelo el postulado
básico subyacente es que los intereses homogéneos que la mayoría social (el pueblo)
posee frente a la oligarquía se desdibujan, fragmentan y entran en conflicto artificial al
adentrarse en el circuito representativo. (Maíz, 2006)

La definición normada por la ordenanza concuerda, en grandes trazos, con la

definición de democracia participativa de Ramón Maíz y ese fue el mensaje que se llevó al
seno de las organizaciones sociales y vecinales que participaron del programa de PP,
durante el 2008-2009, y se mantuvo hasta la actualidad, aspecto que a decir verdad no

4
tuvimos mayor inconveniente ya que, principalmente, los centros vecinales (uno de los
actores colectivos de mayor presencia) acarrean una larga historia de relación institucional
con el Municipio, por lo tanto resultó relativamente fácil remarcar que la puesta en funciones
de estos institutos no venían a reemplazar la democracia representativa, sino que era un
intento de abrir canales institucionales de participación vecinal en la definición de parte del
presupuesto general de la Municipalidad.

En su artículo 3º, la ordenanza determina sus objetivos:

a) Promover la democracia participativa a fin de profundizar el sistema

democrático.

b) Propiciar la más amplia participación vecinal en el diagnóstico y

priorización de necesidades para el diseño, ejecución y seguimiento de los
proyectos de obras, servicios y políticas sociales que integran el Anexo, referido al
Presupuesto Participativo Córdoba, del Presupuesto General de Gastos y Cálculos
de Recursos de la Administración Municipal.

c) Crear, garantizar y consolidar espacios públicos de integración,

participación y gestión asociada entre los vecinos y la Municipalidad de Córdoba,
sin detrimento de la contribución que puedan aportar al Presupuesto Participativo
los Centros Vecinales, Comisiones de Vecinos y las organizaciones de la sociedad
civil.

d) Responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades

barriales en la construcción de una ciudad más justa e igualitaria, en pos de tender
a que la Municipalidad garantice la libertad, la justicia social y el sistema
representativo, republicano, democrático y participativo.

Desde el enfoque de Ramón Maíz, los objetivos planteados en la ordenanza apuntan

a lograr “el ideal de una democracia participativa, …” Y Agrega que “esta reconfiguración de
la democracia, además, se argumenta no sólo en términos de superioridad normativa, de
mayor justicia e igualdad, sino también de superior eficacia práctica, pues la participación de
los interesados aporta el conocimiento directo y local de los problemas, más información,
mas formación y más control de los gobernantes, lo que permitirá, por ende, alcanzar
decisiones de más calidad que las de la democracia representativa… El concepto de
ciudadanía y civismo, la temática de las virtudes ciudadanas y su cultivo, la atención a la
democracia asociativa y el papel de los grupos, el protagonismo de la sociedad civil y los
movimientos sociales, la dimensión educativa en la formación de la ciudadanía, así como del
aporte formativo de la movilización y acción políticas, etc”. (Maíz, 2006)

5
 Como se puede apreciar, tanto desde el espíritu de la norma que impulsa el PP,
como desde el marco teórico citado, se puede inferir que las coincidencias son importantes
o por lo menos, y con beneficio de inventario, no hubo contradicciones de consideración, de
importancia. Pero desde la experiencia personal, el intento fue positivo, partió con una
importante adhesión de los centros vecinales normalizados y de una notable incorporación
de organizaciones de la sociedad civil, con personería jurídica y sin ella; esta experiencia no
fue homogénea, sino que tuvo una relación directa con el involucramiento del director/a del
CPC, de acuerdo al relevamiento de datos que tuvimos oportunidad de recoger y presenciar
en cada uno de los CPC.

El mayor obstáculo y que en gran medida generó desconfianza en los vecinos y por
lo tanto alejo los objetivos buscados por la norma, se presentó frente al no cumplimiento, en
tiempo y forma, por parte del Estado Municipal, al momento de ejecutar los proyectos
urbanos y sociales aprobados por los vecinos.

De los materiales leídos, quería destacar como muestra, dos fenómenos que
pudimos verificar de forma empírica uno lo describe Ramón Maíz y contraria nuestro
optimismo en su momento y es respecto a “…la motivación ciudadana incluso en las
mejores condiciones participativas, es la tendencia a la sustitución de los ciudadanos
comunes por “ciudadanos participativos especializados” (Maíz, 2006). Fenómeno que
pudimos verificar en los años siguientes. Y el otro tiene que ver con la participación de la
mujer, fue de tal magnitud y protagonismo, si bien la norma preveé la discriminación positiva
al momento de la elección de los delegados, no evitó “…la tensión permanente entre los que
abogan por las igualdad de oportunidades y los que enfatizan la importancia de la
discriminación positiva es un ejemplo de la brecha que existe entre la antidiscriminación
liberal y los mecanismos que asegurarían activamente una igual representación de las
mujeres”. (Phillips, 2003)

CONCLUSIONES

Podemos concluir que con la puesta en funciones de ambos institutos, a escala de

toda la Ciudad, el estado municipal profundizó su camino hacia una mutación del modelo
tradicional, fuertemente centralizado, hacia uno descentralizado con un potencial de
fortaleza expresado por los centros vecinales y las organizaciones de la sociedad civil,
restando aún la participación sostenida del vecino concreto, el vecino en forma individual.
Por estos motivos acuerdo con Maíz quien afirma que “…resulta innegable la contribución
del modelo de la democracia participativa a la crítica de las limitaciones estructurales y a la
democratización del Estado parlamentario, complementando el principio de libertad con el
de igualdad. (Maíz, 2006)

6
 La creación de nuevas oportunidades (instituciones) a nivel local para encontrar
soluciones a los problemas urbano-barriales, con la mirada devenida de las acciones de los
actores sociales y/o movimientos sociales, abre la puerta o marcan el sentido de caminar
hacia una nueva forma de gobernar la ciudad basada en tal vez en una suerte de
cogobierno o gestión asociada entre el gobierno local y los actores de la sociedad civil,
como forma de reforzar la democracia representativa con la participación ciudadana.

En este sentido afirma Hugo Quiroga cuando expresa que: todo esto exige repensar
filosóficamente la democracia, cuyo punto de partida –pero nunca de llegada– es la
democracia electoral; sin el propósito de crear nuevos rótulos, sino tratando de describir y
comprender la actual dinámica democrática, sus interacciones, y las formas reales de tomar
decisiones que crean obligaciones políticas...En definitiva, la toma democrática de
decisiones es la solución lenta del amplio y complejo problema del gobierno, que no es otro
que conciliar las libertades fundamentales con un sistema de igualdad social. (Quiroga,
2011)

Finalmente, y desde una mirada política partidaria, cierro tomando las reflexiones
finales de la Comisión Consultiva de Expertos al expresar en su Dictamen que “los
problemas de la democracia se solucionan con mejores partidos no con outsiders, con
política de mejor calidad, no con antipolítica. De ahí la importancia de recuperar la
credibilidad en la política, de mejorar su calidad, de hacerla más transparente, de volverla
más eficaz, de acercarla a la ética, pero sobre todas las cosas de reconectarla con la
gente… (a modo de)… coadyuvar al desarrollo de una democracia de ciudadanos y
ciudadanas y no sólo de electores”. (Cingolani, Mónica; Belisle, José; Liendo, Nicolás, 2007-
2008)

Bibliografía

Cingolani, Mónica; Belisle, José; Liendo, Nicolás. (2007-2008). Así no va más. Diagnóstico y
propuestas de reforma política electoral de la Provincia de Córdoba. Córdoba: Poder
Legislativo de la Provincia de Córdoba.
Held, D. (2003). La democracia en el ámbito internacional: Democracia y el nuevo orden
internacional. En R. Del Águila, F. Vallespin, & otros, La democracia en sus textos. (págs. pp
503-520). Alianza Editorial.
Maíz, R. (2006). Deliberación e inclusión en la democracia republicana. Revista Española de
Investigaciones Sociológicas. REIS , pp 11-47.
Manin, B. (1998). Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial.
Martinez, M. A. (Octubre-Diciembre de 2004). La representación política y la calidad de la
democracia. Revista mexicana de sociología, año 66 Nº 4. , pp 661-710.
Municipalidad de Córdoba. (8 de Noviembre de 1995). Carta Orgánica Municipal de la
Ciudad de Córdoba. Córdoba, Argentina: Imprenta Municipal.

7
Municipalidad de Córdoba. (11 de Noviembre de 1995). Convención Municipal
Constituyente. Trámite Parlamentario. Córdoba, Argentina: Imprenta Municipal.
Phillips, A. (2003). Democracia y feminismo: ¿Qué tiene de malo la democracia liberal? En
R. Del Águila, R. Vallespin, & otros, La democracia en sus textos. (págs. pp 319-339).
Alianza Editorial.
Quiroga, H. (2011). Ciudadanía y democracia en Argentina. Problemas de representación en
perspectiva comparada. En Chereski(comp), Ciudadanía y legitimidad democrática en
América Latina. Buenos Aires: Prometeo.