DOSSIER
DEBIDO PROCESO EN SEDE PARLAMENTARIA
Entrevista a Enrique Bernales:
“Congreso de la República no puede
actuar al margen del orden jurídico”
• ¿Cuál es el sustento para hablar
de debido proceso en sede parla-
mentaria?
En primer lugar, el marco del Derecho Inter-
nacional; sobre todo teniendo en cuenta que,
de acuerdo a la Cuarta Disposición Final y
Transitoria de la Constitución vigente, en ma-
teria de derechos humanos, los derechos de
todos los peruanos se interpretan de acuerdo a
los pactos e instrumentos internacionales so-
bre la materia de los que el Perú es parte.
Así, debemos revisar la Declaración Univer-
sal de 1948, el Pacto Internacional de Dere-
chos Civiles y Políticos de 1966 –que el Perú
ratificó años mas tarde en la década del 70–,
así como, la Convención Interamericana de
Derechos Humanos de 1968 –de la que el
Perú también es parte y que fue expresamen-
te ratificada por la Asamblea Constituyente
en 1979–. En estos instrumentos se establecen
como uno de los derechos fundamentales de
la persona humana el debido proceso, el de-
recho de defensa, la presunción de inocencia,
etc. Todos estos derechos son esenciales por-
que al mismo tiempo son garantías, es decir,
están constituidos en favor de la persona y no
en favor del Estado.
A todo lo dicho añado dos elementos sustanti-
vos. En primer lugar, toda la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional que se refiere a estos
extremos, como el derecho de defensa, el debi-
do proceso, la tutela jurisdiccional –a la que se
refiere también el artículo 139 de la Consti-
tución–, tienen carácter obligatorio; esos fa-
llos son vinculantes en todos sus extremos.
GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 73
El destacado constitucionalista Enrique Bernales nos da sus
principales apreciaciones sobre el debido proceso en sede
parlamentaria. En tal sentido, evoca los procesos llevados a
cabo por el Congreso contra los expresidentes Alan García
RESUMEN
y Alejandro Toledo. Considera que la denominada “Me-
gacomisión” realiza un accionar contradictorio, al decla-
rar, por un lado, cumplir con el debido proceso, mientras
que por otro, sustenta en recursos judiciales su plena au-
tonomía que lo exentaría del control constitucional. Propo-
ne además la creación del mecanismo “dación de cuentas”
con el fin de despolitizar la investigación a ex Presidentes
de la República.
El segundo elemento lo constituyen los fallos de la Corte Interamericana
de San José en los mismos términos a los que me acabo de referir.
Ahora bien, todo esto lleva a que en esos mismos fallos se establez-
ca que los derechos fundamentales y, en concreto, el que es mate-
ria de pregunta –el debido proceso– es obligatorio en sede judicial,
en sede administrativa, en sede laboral, en sede parlamentaria, como
puede serlo también como en sede electoral. Es decir, en toda aque-
lla institución que tenga capacidades de investigación y de sanción a
las personas, la entidad que investiga y sanciona no tiene libre albe-
drío o capacidad plena y absoluta de decisión sino que está obligada
a respetar los derechos de esas personas.
El Congreso de la República tiene funciones jurisdiccionales en va-
rios niveles. Las tiene a través del artículo 97 de la Constitución so-
bre comisiones investigadoras y a través de los artículos 99 y 100
de la Carta Magna donde se establecen los mecanismos del antejui-
cio y del juicio político. Asimismo, las tiene en los casos en que hay
capacidad de destitución de cargos. Recordemos que el Parlamento
puede destituir al Presidente de la República, inclusive puede decla-
rar su incapacidad sin necesidad de recurrir a los artículos 99 y 100.
231
D OSSIER
La pregunta es, en
estos casos donde El debido proceso es de
hay investigación, obligatorio cumplimien-
configuración de si- to en toda institución que
tuaciones y pruebas, tenga capacidades de in-
cargos en un senti- vestigación y de sanción
do y el otro, asun- a las personas.
ción y determina-
ción de responsabilidades y por
último sanciones –como la desti-
tución e inhabilitación– que afec-
tan derechos políticos: ¿puede el
Parlamento actuar al margen de
todo el orden jurídico? Definitiva-
mente no.
Si se revisa el Reglamento del
Congreso, el artículo 88 es explí-
cito en señalar que las comisio-
nes investigadoras están sujetas
al cumplimiento del debido pro-
ceso en sede parlamentaria, razón
por la cual inclusive expresamente
se señala que quienes solicitan la
creación de una comisión investi-
gadora –sea un parlamentario o un
grupo político–, no pueden formar
parte de la comisión investigado-
ra. ¿Por qué? Porque no están en
condiciones de asegurar el debido
proceso.
• ¿Qué respuesta le daría
a la posición que seña-
la que las comisiones in-
vestigadoras no poseen
propiamente una natura-
leza jurisdiccional, y por
ende, están exentas del
control constitucional?
En el fallo del caso Tineo Cabre-
ra, el Tribunal Constitucional se-
ñala con toda autoridad que todas
las comisiones investigadoras es-
tán obligadas a respetar el debido
proceso, a partir de lo que dice su
propio reglamento. Por otro lado,
no olvidemos que el artículo 97 de
la Constitución establece que los
temas que las comisiones investi-
gan son asuntos de interés públi-
co; fundamentalmente quienes tie-
nen mayor responsabilidad en el
manejo del interés público son los
232
altos funcionarios.
En esa línea, las in-
vestigaciones que
realizan estas comi-
siones están enca-
minadas a configu-
rar lo que es cabeza
de proceso, es de-
cir, es en las comisiones investiga-
doras donde se supone que se han
acumulado los estudios, los infor-
mes, las pruebas que acreditan que
ha habido ilícitos.
Luego, el informe pasa a Pleno;
cuando este es aprobado automá-
ticamente se inicia el proceso de la
acción del control del Parlamen-
to y toda la investigación se hace
con base en los hechos, y a lo que
se supone viene ya probado por la
comisión investigadora. De mane-
ra que no se puede decir que es to-
talmente ajeno a la totalidad del
proceso lo que se actúa en las co-
misiones investigadoras. Todo el
proceso está direccionado en fun-
ción al proceso por una comisión
investigadora.
Ahora, si la comisión investigado-
ra hace mal su trabajo, se produ-
cen las siguientes consecuencias:
o no le aprueban su informe, o se
le retorna para que continúe la in-
vestigación, ampliándole el plazo,
o simplemente la comisión acusa-
toria que se nombra tiene que co-
rregir sus actuaciones o, final-
mente, puede inclusive desechar
llegar una acusación por falta de
probanza.
No se exime de responsabilidad a
una comisión que inclusive según
el artículo 97 actúa con todos los
aprestos de carácter judicial. En ese
sentido, el Congreso puede hacer
compadecer a alguien por requeri-
miento ante las comisiones encar-
gadas bajo los mismos apremios
que se observa en el procedimien-
to judicial. Creo que a partir de ahí
debemos establecer cuál es el crite-
rio lógico jurídico que debe primar.
Como vemos, no se puede rehuir
de ello, yo no dispongo de libertad
para decir: “usted a mí no me in-
vestiga”; es decir, la Constitución
le está dando a estas comisiones in-
vestigadoras características muy si-
milares a los procesos de investiga-
ción en sede judicial.
Además, la segunda parte del ar-
tículo 97 dice: “para el cumpli-
miento de sus fines dichas comi-
siones pueden acceder a cualquier
información”, de manera que se
tamiza ciertas informaciones que
podrían estar protegidas por el ar-
tículo 2 de la Constitución en fun-
ción de esta capacidad que las co-
misiones investigadoras tienen de
penetrar, de informarse, de cono-
cer. Esto puede, incluso, implicar
el levantamiento del secreto ban-
cario y de la reserva tributaria; ex-
cepto la información que afecta la
intimidad personal.
La Constitución señala que las con-
clusiones de las comisiones inves-
tigadoras no obligan a los órganos
jurisdiccionales. Claro, no pueden
obligarlas porque el informe de es-
tas comisiones tiene que ser apro-
bado por el Pleno. Lo que el Ple-
no apruebe sí debe ser conocido por
los órganos jurisdiccionales, en vis-
ta que hay artículos de la Constitu-
ción –una especie como interferen-
cia de las decisiones del Congreso
en estas materias– que obligan al
Ministerio Público a acusar en los
términos que viene la acusación, e
inclusive al juez que conoce la cau-
sa también a pronunciarse sobre los
mismos términos.
De manera que pensar que una co-
misión investigadora es inocua y
que no está sujeta al debido proce-
so es un gravísimo error que en rea-
lidad solo puede perjudicar la ima-
gen del Parlamento. El Congreso
tiene que ser garante de la Constitu-
ción en todos sus términos y en to-
dos sus extremos.
 Entrevista a Enrique Bernales: “Congreso de la REPÚBLIca no puede actuar ...
• ¿Cómo se articula la la-
bor que realizan las inves-
tigaciones del Congreso y
el Ministerio Público? Por
ejemplo, en el caso del ex-
presidente Alejandro To-
ledo, la fiscalía resolvió
archivar la investigación
por presunto enriqueci-
miento ilícito, pese al
dictamen acusatorio del
Congreso
No llegan a 5% las comisiones in-
vestigadoras que han concluido
bien su trabajo y cuyos informes
han sido debatidos y aprobados por
el Pleno; son menos aun las que
han seguido un canal hacia la san-
ción en ámbito judicial. Es un tema
que tiene que trabajarse muchísimo
mejor. De acuerdo a las estadísti-
cas, entre 1980 y 2012 el Congreso
nombró casi doscientas comisiones
investigadoras, pero la mayor parte
de sus informes actualmente están
en el archivo.
Hay que sopesar y dar un perfil
mucho mejor a este trabajo polí-
tico, que considero importante.
Debemos dotar a estas comisio-
nes de equipos de trabajo que ten-
gan capacidad de acumulación de
información, conocimiento en la
valoración de pruebas, informa-
ción jurídica; en suma, evitar des-
de todo punto de visto el riesgo de
convertir a las comisiones investi-
gadoras en instrumentos de perse-
cución política.
A partir de eso, el artículo 99 de la
Constitución, respecto de los car-
gos que se mencionan, señala in
fine que el Presidente de la Repú-
blica, el personal del Estado, minis-
tros, etc., pueden ser pasivos de es-
tas investigaciones por todo delito
que cometan en el ejercicio de sus
funciones y hasta cinco años des-
pués que hayan cesados en estas.
Ahora bien, si pasados esos cin-
co años no ha habido una acción
por parte del Congreso y sin em-
bargo se encontrase evidencias que
GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 73
ameritan una inter- Creo que sería bue-
vención de los me- Debemos regresar al me- no establecer una
canismos de investi- canismo del juicio de re- reforma constitucio-
gación de los que el sidencia que establece nal que establezca la
Perú está dotado, le una garantía de no per- obligación de la “da-
corresponderá esta secución política para el ción de cuenta”. Ya
que haya ejercido el car-
labor directamente no llamémoslo juicio
al Ministerio Públi- go de Presidente. de residencia porque
co de oficio, esto es, la palabra hace remi-
sin necesidad que intervenga una niscencia a un mecanismo de infor-
comisión investigadora. mación a una estructura de poder
que está por encima, y que no co-
Ahora, ello no obsta para que el
rresponde a un país soberano como
Congreso pueda hacerlo, pero ya
el nuestro.
si la comisión investigadora en-
cuentra responsabilidad esa inves- Con la “dación de cuenta”, desde
tigación ya no pasa por la vía de el momento en que una persona ac-
los artículos 99 y 100 de la Carta cede a la presidencia sabe que tie-
Magna. Es decir, por ejemplo en el ne que ir acumulando la informa-
caso de Toledo, en el supuesto de ción fidedigna de sus actos. De tal
que encontrasen responsabilidades, modo que, al término de su manda-
el Parlamento no lo puede inhabili- to, tiene que entregar a la Nación
tar porque ya se venció el plazo. La una cuenta pormenorizada de toda
inhabilitación solo podría ser con- su gestión en materia de respeto a
secuencia de una condena en sede la Constitución, respeto a los dere-
judicial. chos humanos, manejos financie-
ros, decisiones tributarias, contra-
Personalmente, creo que debemos
tos del Estado, etc.
regresar al mecanismo del juicio de
residencia. Considero que esto es- De esta manera, la “dación de cuen-
tablece una garantía de no persecu- ta” debe tener un sistema en el cual
ción política para el que haya ejer- se dé un plazo –tal vez de noven-
cido el cargo del Presidente de la ta días– para que se entregue el in-
República o de alto funcionario una forme y otro –un año– para que el
vez que ha cesado en el cargo, pero organismo encargado investigue de
también certifica que quien está en forma pormenorizada la documen-
la conducción del país no es un rey tación entregada y determine la res-
absoluto que puede hacer lo que le ponsabilidad del Presidente de la
da la gana. República, el cual ya cesó sus fun-
ciones, y no podría salir del país
La disposición del sistema del jui-
(durante el proceso de “dación de
cio de residencia que existió en la
cuenta”) porque está a disposición
Colonia terminó en la cárcel con
de la Nación.
varios funcionarios comenzando
con el propio virrey Toledo. Pedro • Se ha presentado un pro-
Antonio Fernández de Castro An- yecto de ley que resta-
drade y Portugal, conocido como el blece el juicio de residen-
cia. Lo criticable es que
X Conde de Lemos, y otros funcio- la dirección de esta fun-
narios también tuvieron sanciones ción vuelve a recaer en el
por los tribunales de la corona en- Congreso
cargados de recibir y hacer las ave-
riguaciones sobre el patrón de com- No sería partidario, para evitar jus-
portamiento de los virreyes. Esa tamente cargar políticamente esto,
costumbre a lo largo de la Repúbli- que sea el Congreso el encarga-
ca se perdió. do de la investigación. Considero
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D OSSIER
que debería actuar
la Contraloría como La sentencia del caso
órgano técnico y el García anula todo lo ac-
informe debería ir fi- tuado por la Megaco-
nalmente, de ser el misión desde el 8 de
caso, a la Corte Su- marzo en adelante y
prema. Si el Congre- sucesivamente.
so fuese bicameral y
existiese Senado podría respaldar
esa propuesta; pero una asamblea
unicameral es, en cualquier parte
del mundo, una asamblea altamente
politizada. Ello no es bueno para el
desarrollo, para la institucionalidad
democrática del país. La investiga-
ción por parte del Congreso unica-
meral termina convirtiendo a cada
Presidente que termine sus funcio-
nes en un sospechoso de la comi-
sión de un delito y, al mismo tiem-
po, en un perseguido político.
Por eso que, en términos objetivos,
propongo este mecanismo de da-
ción de cuenta institucionalizado
por un organismo técnico. Tampo-
co puede encomendarse esta labor
a la Corte Suprema porque si hay
responsabilidades que pueden de-
rivarse de la investigación, esta no
podría ser juez y parte. Considero,
como ya mencioné, que esta labor
debería recaer en la Contraloría.
• Uno de los principios del
debido proceso es la im-
parcialidad del juzgador.
¿Se les puede exigir im-
parcialidad a los con-
gresistas al momento de
evaluar la inhabilitación
de alguien de su propio
partido político o de la
oposición?
Va a depender de la naturaleza de
los temas. Por eso es que insisto en
la necesidad de precisar la natura-
leza y los alcances del artículo 97
de la Constitución. Sigo mantenien-
do la tesis de la necesidad de una
acción en defensa de la transparen-
cia de las comisiones investigado-
ras. Hay que coordinarlas mucho
mejor, creo que deben establecer-
se unas relaciones, que en estos
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momentos no exis-
ten, entre las comi-
siones investigado-
ras y la Contraloría.
La Contraloría Ge-
neral de la Repúbli-
ca debería operar en
el Perú como órgano
técnico de las comisiones investi-
gadoras. También en coordinación
con el Ministerio Público, de mane-
ra tal que una calificación de actos
y hechos pueda determinar qué ca-
sos ameritan que haya primero una
acción de la comisión investigado-
ra dentro del Congreso y otras, una
intervención de oficio por parte del
Ministerio Público. Si se regulan
todos los aspectos negativos de las
atribuciones de las comisiones in-
vestigadoras se puede evitar justa-
mente ese conflicto entre la razón y
la emoción.
• ¿Qué opinión le merecen
las sentencias emitidas
a raíz del amparo inter-
puesto por el expresiden-
te Alan García?
He revisado las dos, y bueno, es
evidente que la comisión investiga-
dora no ha actuado como era debi-
do. Obviamente esto tenía que ma-
nifestarse de alguna manera en una
protesta. Creo que la falla de la
“Megacomisión” no recae tanto en
sus miembros, sino en el mal ase-
soramiento que se les ha brindado.
Por ejemplo, a Sergio Tejada, presi-
dente de la comisión, por quien ten-
go respeto y simpatía, le hacen de-
cir cosas inconcebibles: “Yo no me
siento obligado acatar los fallos del
Tribunal Constitucional”. El presi-
dente de una comisión investigado-
ra jamás puede decir eso; ni soste-
ner que en sede parlamentaria no
existe en el debido proceso.
Hay otro hecho que demuestra la
mala asesoría. Yo no pienso ni en
mala fe ni en mala voluntad, sino
en error de asesoría. No puede decir
por un lado: “vamos a acatar el fallo
y, como consecuencia de ello, va-
mos a volver a citar y los abogados
van a tener acceso a la información
pertinente”, cuando en simultáneo
el Congreso está apelando el fallo
del Quinto Juzgado Constitucional
y sosteniendo que no han violado el
debido proceso.
De esta forma, si el Congreso ma-
nifiesta que no ha violado el debido
proceso en el caso García, signifi-
ca que sigue actuando en el mismo
continuum de lo que sustenta en la
apelación, y que, incluso, sigue ma-
nifestando en tal sentido mediante
los últimos escritos presentados por
su Procurador.
Eso da como consecuencia la de-
cisión de la sentencia, que es de-
clarar la nulidad –en lo que Alan
García se refiere– desde el 8 de
marzo en adelante y sucesivamen-
te. ¿Por qué sucesivamente? Por-
que es equivalente a la figura de
falta continuada. Desde que lo ci-
taron se declara nulo, pero en ade-
lante también lo será pues en rea-
lidad la acción del Congreso ha
sido, desde su inicio hasta el úl-
timo día, la misma: “El congreso
es autónomo, no da cuentas a na-
die de sus actos, no ha violado el
debido proceso”. Ahí hay una con-
tradicción y el culpable de eso no
es la Megacomisión, sino la idea
que existe por parte del Congreso
de confundir la autonomía que po-
see como si fuera un reflejo de so-
beranía de voluntad.
• ¿El dictamen emitido por
la Megacomisión no ten-
dría validez jurídica?
Ese canal evidentemente ha sido
declarado nulo, pero con el acata-
miento del fallo por parte del Con-
greso esto puede ser subsanado. El
propio fallo dice que queda expedi-
ta la Comisión para seguir investi-
gando. Lo que sucede es que la Co-
misión ya venció su plazo, entonces
ha presentado el informe tal como
 Entrevista a Enrique Bernales: “Congreso de la REPÚBLIca no puede actuar ...
lo tenía. Ahora es labor del Pleno.
Pero bien este puede decir: “En vis-
ta del fallo, se devuelven los actua-
dos a la Comisión y se amplía el
plazo para que actúe en los térmi-
nos que el fallo establece”.
• ¿Deben tipificarse las
causales de infracción
constitucional? ¿Cuáles
serían?
No lo están. Esto es muy peligro-
so y más aún en Estado de Dere-
cho que existan conceptos jurídicos
de los cuales derivan no solamente
obligaciones sino posibles sancio-
nes, que no estén detalladas. Una
infracción constitucional la puede
cometer cualquier individuo has-
ta el Presidente de la República. Lo
que sucede es que si yo infrinjo la
Constitución no pasa nada, en cam-
bio si un ministro la infringe sí lo
sancionan. No puede haber un trato
diferencial, la obligación de velar
por el respeto de la Constitución lo
tiene el Presidente de la República,
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el Congreso, los Ministros del Esta-
do, lo tenemos todos.
La Constitución existe para ser aca-
tada y convertirse en el eje en fun-
ción del cual se opera en un país.
Por consiguiente, se trata de una
institución importante. Además,
el principio rige para todos: nulla
poena sine lege. La sanción de la
inhabilitación es una sanción muy
grave; una inhabilitación de diez
años en los cuales no puedo ejercer
ningún cargo ni función política, es
la sanción más grave que puede te-
ner un político. No podemos hacer
burla ni escarnio de eso.
Me gustaría hacer un estudio so-
bre cuáles deberían ser las conduc-
tas que se tipifiquen como infraccio-
nes constitucionales. Creo que hay
que tener una concepción precisa,
discreta y prudente. La Constitución
no puede hacer una camisa de fuerza
tampoco. Tienen que ser faltas real-
mente graves que no constituyen de-
litos pero que sí paralizan el efecto
protectivo que tiene la Constitución.
• ¿Esta de acuerdo con
que el transfuguismo
sea considerado una in-
fracción constitucional,
tal como lo solicita un
actual proyecto de ley?
Ahí hay que tener mucho cuidado
porque en el tránsfuga lo que hay es
un engaño al elector; llegar al car-
go muchas veces dando dinero para
tener un buen puesto, repartiendo
dádivas para conseguir votos y una
vez que ha sido elegido por una or-
ganización política que obtuvo vo-
tos con esa denominación, con ese
programa y con esos electores di-
cen: “me voy”. Evidentemente, no
es solo una falta de respeto sino una
traición, es un fraude, hay que ca-
lificarlo como un fraude electoral.
Por consiguiente, el transfuguismo
de algún modo cuando proviene por
esta causal debería ser considerado
como un delito de tipo electoral.
Creo que habría que juzgarlo por
esa vía y no en la vía de infracción
constitucional.
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