LA PRERROGATIVA DE ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL Y DE INMUNIDAD

PARLAMENTARIA (A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXP. N° 3899-

2010-HC/TC)

Carlos Abel Villarroel Quinde

Abogado por la PUCP. Comisionado de la Defensoría del Pueblo

Durante las últimas semanas, a través de las noticias, hemos tomado conocimiento, dentro de
los hechos de actualidad política, que el señor Omar Chehade —quien fuera Segundo
Vicepresidente de la República y actualmente suspendido de la función congresal— fue objeto
de un procedimiento de acusación constitucional, en razón a presuntos actos irregulares
realizados en una reunión con oficiales y con particulares, dirigidos a favorecer a una empresa
en un litigio judicial. Finalmente, el informe acusatorio presentado en su contra no fue aprobado
por la Comisión Permanente del Congreso, con lo cual únicamente debe cumplir con una
sanción de suspensión por 120 días para volver a su curul.

Independientemente del cuestionable resultado que tuvo este proceso, el presente caso pone
en evidencia que los altos funcionarios públicos de nuestro país también pueden ser
fiscalizados y sancionados, a través de mecanismos especialmente diseñados en la Norma
Fundamental para ello, dada la investidura que detentan. Y es que, durante toda nuestra
historia republicana, hemos sido testigos que, en muchos casos, los altos cargos de la función
pública han sido utilizados de manera indebida para lucrar y obtener la mayor cantidad de
réditos económicos, en desmedro de la población.

Uno de esos casos, lo constituye, sin duda, el del señor Oscar Medelius, quien fuera
Congresista de la República por la bancada de Perú 2000, y a quien se le atribuyó haber
organizado la falsificación de firmas que permitió la inscripción del partido político “Perú 2000”
para las elecciones generales. Finalmente, luego de diversas peripecias para su juzgamiento y
sanción (que incluye, por cierto, un proceso de extradición de EE.UU.), finalmente fue
condenado a ocho (8) años de pena privativa de libertad por la comisión de los delitos de
asociación ilícita para delinquir y peculado (Exp. N° 39-2001). Cabe señalar que, ante dicho
pronunciamiento, el citado ex congresista interpuso demanda de hábeas corpus, la misma que
fue declarada infundada por el máximo intérprete de la Constitución mediante resolución
recaída en el Exp. N° 3899-2010-HC/TC

En esta oportunidad, trataremos de analizar uno de los extremos de la citada resolución

constitucional, referida específicamente al tema de la acusación constitucional, que fuera
invocada en la demanda y posteriormente desarrollada por el Tribunal Constitucional. A tal
efecto, en primer lugar se analizará teóricamente las figuras del antejuicio, el juicio político y la
inmunidad parlamentaria; posteriormente, se analizará lo señalado en el caso concreto, para
finalmente dar paso a las conclusiones respectivas

JUICIO POLÍTICO, ANTEJUICIO E INMUNIDAD PARLAMENTARIA

Juicio Político

De manera preliminar, resulta necesario establecer una distinción teórica entre lo que configura
un antejuicio de lo que es un juicio político. Y es que, en términos conceptuales, dichas
instituciones presentan una naturaleza jurídica distinta, por lo que es necesario precisarlas.

Por un lado, el denominado juicio político o impeachment se estableció por vez primera en
Inglaterra, bajo el reinado de Eduardo III, en 1376, como un mecanismo destinado a investigar
y sancionar a altos funcionarios públicos por actos cometidos en el ejercicio de la función1.
Dicho mecanismo implicaba que la Cámara de los Comunes del Parlamento Inglés funcionara
como un ente acusador, mientras que la Cámara de los Lores asumía funciones de ente
juzgador y sancionador.2 Cabe señalar además que este modelo posteriormente fue replicado
con ciertas variantes a Estados Unidos, e inclusive fue adoptado por países provenientes de la
tradición romano-germánica.

Debe señalarse que en el caso del juicio político, lo que se investiga es la falta de idoneidad del
funcionario público para el ejercicio del cargo, por lo que se trataría de un proceso
eminentemente político, regido bajo los criterios de conveniencia y oportunidad. Al respecto, la
doctrina afirma que el juicio político se caracteriza porque las materias que puede conocer son
indeterminadas, en la medida que el parámetro de valoración puede ser el interés público o la
Constitución (entendida de manera genérica), por lo que su competencia sería absolutamente
imprecisa (a diferencia de lo que ocurre en el marco de un proceso judicial, en el cual la materia
se define con precisión a partir de parámetros jurídicos determinados). 3 Este es el caso de la
denominada “infracción a la Constitución”, recogida expresamente en el artículo 99° de la
Norma Fundamental.4

Esta imprecisión de lo que sería una infracción a la Constitución, ha generado que, tanto la
doctrina como la jurisprudencia brinden respuestas con el objetivo de dar una solución
satisfactoria. Por un lado, la doctrina ha tratado de proponer un catálogo de conductas que
podrían calificar como infracciones constitucionales, como serían: a) violación de la soberanía
nacional; 2) inobservancia reiterada de compromisos públicos; 3) menoscabo presupuestario;
4) usurpación absoluta del poder; 5) intervención en otros poderes: y 6) desestabilización
interna.5 Por otro lado, la jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución también ha
pretendido dar una solución, al establecer en la sentencia recaída en el Exp. No 3953-2006-
AA/TC (caso Luz Salgado y Carmen Lozada), ciertos criterios para definir qué conductas
calificarían como infracciones a la Constitución.6
1
GARCÍA CHÁVARRI afirma que el “impeachment” en Inglaterra no solo servía para procesar a altos funcionarios
del Estado, sino que también podían ser objetos de dicho proceso los ciudadanos comunes. Al respecto, ver en:
GARCÍA CHÁVARRI, Abraham. Acusación constitucional, juicio político y antejuicio. Desarrollo teórico y tratamiento
jurisprudencial. Cuaderno de Trabajo No 9. Departamento Académico de Derecho PUCP. Lima, 2008. Pág. 8
2
GARCÍA BELAUNDE, Domingo. ¿Antejuicio, acusación constitucional, juicio político? Pág. 3-5 Ver en:
http://www.garciabelaunde.com/articulos/Antejuicio.pdf
3
GARCÍA CHÁVARRI, Abraham. Acusación constitucional, juicio político y antejuicio. Desarrollo teórico y
tratamiento jurisprudencial. Cuaderno de Trabajo No 9. Departamento Académico de Derecho PUCP. Lima, 2008.
Págs.7-8
4
Artículo 99°. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los
representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros
del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del
Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de
sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas (resaltado nuestro).
5
MONTOYA CHÁVEZ, Víctorhugo. La infracción constitucional. Palestra. Lima, 2005. Pág. 289-311. Citado en:
GARCÍA CHÁVARRI, Abraham. Op. Cit. Pág. 24
6
“Por consiguiente, es posible advertir en nuestra Carta Fundamental diversos supuestos prohibidos por el
constituyente y que son pasibles de generar –en caso de ser violados por los funcionarios señalados en el artículo
99° de la Constitución- un juicio político por infracción constitucional. En esa línea, con ánimo ilustrativo, podemos
considerar como conductas generadoras de infracción constitucional las siguientes:
En nuestra opinión, debe tomarse en cuenta que, en el marco de un Estado Constitucional de
Derecho, la Norma Fundamental tiene eficacia jurídica vinculante, por lo que todas sus
disposiciones deben ser respetadas tanto por funcionarios públicos como por particulares. En
consecuencia, los actos de infracción a la Constitución sí corresponden ser sancionados.

Sin embargo, también es cierto que no todas las normas de la Constitución establecen
obligaciones o deberes que puedan ser identificados y acatados. A modo de ejemplo, el artículo
69 de la Constitución señala que “el Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía
con una legislación adecuada”. Sin embargo, de este articulado, no es posible advertir con
claridad cuál es la obligación cuyo incumplimiento puede acarrear una infracción constitucional.

En el ámbito de los deberes hacia el Estado y la Nación (Título II, Capítulo I de la Constitución)

- La rebelión o sedición cometida por determinada autoridad al arrogarse el poder del Estado que emana del
pueblo (artículo 45° de la Constitución).

- La obediencia a un gobierno usurpador y la obediencia a quienes asumen funciones públicas en violación de la

Constitución y las leyes (Artículo 46° de la Constitución).

En el ámbito del régimen tributario y presupuestal (Título III, capítulo IV de la Constitución)

- La expedición de un decreto de Urgencia que contenga materia tributaria (artículo 74° de la Constitución).

- La aprobación de operaciones de endeudamiento interno o externo del Estado, fuera del marco de la ley (artículo
75° de la Constitución).

- La aprobación de la Ley Anual de Presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública (artículo 78° de
la Constitución).

- La aprobación de tributos referidos a beneficios o exoneraciones sin haberse recibido el informe previo del
Ministerio de Economía y Finanzas (artículo 79° de la Constitución).

- La negativa de remisión de la Cuenta General de la República dentro del plazo señalado en el artículo 81° de la
constitución (conducta que también se encuentra tipificada como delito en el artículo 377° del Código Penal).

En el ámbito de la estructura del Estado: Poder Legislativo (Título IV, Capítulo I de la Constitución)

- El desempeño de un parlamentario como miembro de una comisión parlamentaria de carácter internacional, sin
la previa autorización del Congreso (artículo 92° de la Constitución).

- La disposición del ingreso de las fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en el recinto del Congreso, sin la
autorización del presidente del Congreso (artículo 98° de la Constitución).

En el ámbito de la estructura del Estructura del Estado: Consejo de Ministros (Título IV, Capítulo V de la
Constitución)

- La Gestión, por parte de un ministro, de intereses propios o de terceros, así como el ejercicio de actividad
lucrativa, o de intervención en la dirección o gestión de empresas o asociaciones privadas (artículo 126° de la
Constitución).

- El desempeño del encargo de un despacho ministerial, fuera del plazo señalado (artículo 127° de la Constitución).

- La no concurrencia, por parte de todos o alguno de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos
(artículo 131° de la constitución).

En el ámbito de un régimen de excepción (Título IV, Capítulo VII de la Constitución)

Ello permite inferir que resulta necesario una ley de desarrollo constitucional que establezca en
qué casos se configura una infracción constitucional; 7 de lo contrario, se vulneraría un principio
basilar dentro del derecho sancionatorio, que es el principio de legalidad.

Adicionalmente, cabe señalar que, culminado el juicio político, de configurarse la comisión de la

infracción constitucional, se establecerán las sanciones correspondientes. Al respecto, en los
orígenes de la figura del impeachment, las sanciones que se imponían podían llegar inclusive al
destierro de la persona procesada. En la actualidad, el artículo 100° de la Constitución estipula
las sanciones de suspensión, inhabilitación (hasta por diez años) e inclusive la destitución de la
función pública.

Antejuicio

Es aquella prerrogativa funcional de las que gozan ciertos funcionarios para que no sean
procesados directamente por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie
una investigación previa. En otras palabras, a través del Antejuicio, el Congreso de la
República habilita la competencia del Ministerio Público y del Poder Judicial, en aquellos casos
en los cuales ciertos funcionarios públicos cometen delitos en el ejercicio de sus funciones. 8 A
diferencia del juicio político, en este caso se analiza la comisión de hechos delictivos realizados
por altos funcionarios en el ejercicio de las competencias asignadas constitucional y
legalmente.

En ese sentido, las funciones que al efecto cumple el Congreso se equiparan a las del
Ministerio Público (en la medida que establece la tipificación aplicable al hecho investigado).
Sin embargo, luego de la habilitación, la intervención del Congreso queda allí, pues en materia

- La renuencia de dimisión en el cargo de ministro, a pesar de haberse aprobado el voto de censura o no haberse
obtenido el voto de confianza (artículo 132° de la Constitución).

- El decretamiento del estado de emergencia o del estado de sitio por un plazo indeterminado, o fuera del plazo
establecido en la Constitución (artículo 137° de la Constitución).”

7
Esta determinación implica el estudio de lo que constituyen normas regla (que establecen un mandato
incondicionado y claro) y normas principio (que, como mandatos de optimización, pueden ser cumplidos de
diversas manera. Al respecto, ver en: CIANCIARDO, Juan. Principios y reglas. Una aproximación desde los criterios
de distinción. Ver en: http://www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex108/BMD10804.pdf; RUIZ RUIZ, Ramón. La
distinción entre reglas y principios y sus implicaciones en la aplicación del derecho. Ver en:
http://www.urbeetius.org/newsletters/20/news20_ruizruiz.pdf
8
Debe diferenciarse lo que constituye los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones (que alude a los casos
en los cuales un funcionario público, en el marco de sus competencias y valiéndose de ellas, comete un hecho de
relevancia penal), de un delito de función en estricto. Sobre este último, el Tribunal Constitucional, en la sentencia
recaída en el Expediente N.º 0017-2003-AI/TC, ha señalado que se trata de infracciones cometidas por miembros
de las Fuerzas Armadas y Policiales en servicio, en las que la conducta que se imputa debe haber sido cometida con
ocasión de actos de servicio. Asimismo, en la sentencia precitada se determinó la exigencia de que la infracción
afecte “(…) bienes jurídicos de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional tutelados por el ordenamiento jurídico,
y que estén relacionados con el cumplimiento de los fines constitucionales y legales que se les encargan”;
añadiéndose que ello implica, básicamente, la “(…) infracción de una obligación funcional, por la cual el efectivo
estaba constreñido a mantener, o a realizar, un comportamiento a favor de la satisfacción de un interés
considerado institucionalmente como valiosos por la ley, además la forma y modo de su comisión debe ser
incompatible con los principios y valores consagrados en el texto fundamental de la República (deber militar)”.
de delitos, la función de juzgador es exclusiva y excluyente del Poder Judicial. 9 Esto determina
que en el antejuicio, si bien implica realizar una investigación sobre la comisión de los
presuntos hechos delictivos denunciados, no exige que se acredite de manera fehaciente los
mismos, bastando establecer indicios razonables.10

Un tema importante que debe tomarse en cuenta además, es el hecho que, el resultado de un
antejuicio, teóricamente hablando, no implica el establecimiento de sanción alguna (en la
medida que ello será determinado en la vía penal), por lo que, la suspensión que puede
imponerse al funcionario público no tiene como fin sancionar la conducta realizada, sino el de
evitar que utilice el poder político que tiene para ejercer presión en el proceso penal futuro que
se le instaurará.11

Para finalizar esta parte, debe señalarse que los artículos 99 12 y 10013 de la Constitución
regulan las figuras del antejuicio y del juicio político como si fuesen una sola figura, además de
establecer las mismas sanciones en ambos casos. Sobre este punto, somos de la opinión que,
como habíamos señalado, en el caso concreto del antejuicio, no debería operar sanción alguna
por cuanto, al tratarse de hechos de relevancia penal, el ente encargado de imponer la pena
será el Poder Judicial; y es que resulta por demás cuestionable la posibilidad de establecer
sanciones políticas (inhabilitación, destitución) en los casos de antejuicio, porque se admitiría la

9
GUTIÉRREZ CAMACHO, Walter (director). La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo II.
Gaceta Jurídica. Lima, 2005. Pág. 130
10
Dentro del Informe elaborado por la Sub comisión de Acusaciones Constitucionales en el Informe Final de la
Denuncia Constitucional N° 55 (caso Omar Chehade), dicho grupo de trabajo señaló expresamente que, el nivel
probatorio exigido en este tipo de procedimientos es uno de probabilidad. Al respecto señala lo siguiente: “(…) El
informe aquí desarrollado, no está orientado a determinar la responsabilidad penal del Vicepresidente y
Congresista Omar Chehade en grado de convicción, por cuanto esa tarea corresponde constitucionalmente al
órgano judicial encargado para ello. No estamos investidos constitucional ni legalmente para atribuir una
sentencia al referido parlamentario.” Ver en: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_int/doc19012012-
154005.pdf (Pág. 26)
11
GARCÍA CHÁVARRI, Abraham. Acusación constitucional, juicio político y antejuicio. Desarrollo teórico y
tratamiento jurisprudencial. Cuaderno de Trabajo No 9. Departamento Académico de Derecho PUCP. Lima, 2008.
Pág. 18
12
Artículo 99°. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los
representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros
del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del
Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus
funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.
13
Artículo 100°. Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al
funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su
función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad. El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por
sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.

En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte
Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.

Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de
la acusación del Congreso.
existencia de sanciones múltiples ante un mismo hecho (configurando una posible vulneración
al principio ne bis in idem).

Por otro lado, se aprecia también que la prerrogativa del antejuicio (así como el juicio político)
puede durar hasta 5 años después de que el funcionario cesó del cargo. 14 Sin embargo, en la
sentencia recaída en el Exp. N° 0030-2010-HC/TC (caso Elías Lara Chienda, fundamento 6), el
supremo intérprete de la Constitución manifestó que, teniendo en cuenta que el antejuicio
constituye una limitación a las atribuciones constitucionales que tiene el Ministerio Público
(pues no puede actuar de oficio, sino que debe esperar a que el Congreso previo procedimiento
dicte una resolución acusatoria contra el funcionario protegido por dicho privilegio), a la luz de
los principios de interpretación de unidad de la Constitución y de corrección funcional, vencido
el plazo de 5 años establecido por el artículo 99° de la Constitución, dicha prerrogativa se
extingue de pleno derecho, sin necesidad de que el Parlamento decrete la extinción del
beneficio del antejuicio político.

Inmunidad parlamentaria

La figura de la inmunidad parlamentaria se encuentra regulada en último párrafo del artículo

93° de la Norma Fundamental, que establece lo siguiente: “(Los congresistas) no pueden ser
procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente,
desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por
delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la
libertad y el enjuiciamiento.”

Al respecto, debe señalarse que, de acuerdo a la doctrina, la inmunidad parlamentaria se

justifica en la necesidad de preservar la integridad de la representación nacional —cuyos
miembros son elegidos directamente por el pueblo— de eventuales intentos del Gobierno por
alterar su composición y funcionamiento mediante detenciones y acciones judiciales contra
aquellos congresistas que mantuvieran puntos de vista contrarios a los suyos.15 Esta definición
debe ser complementada por lo señalado por el Tribunal Constitucional, quien afirma que la
inmunidad parlamentaria constituye una garantía procesal penal de carácter político de la que
son titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que
éstos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación previa del
Parlamento. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases
estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su
conformación (STC. Exp. No 006-2003-AI/TC, fundamento 5).

Conviene resaltar dos diferencias fundamentales entre el antejuicio y la inmunidad

parlamentaria. En el aspecto temporal, el antejuicio se extiende hasta 5 años después de que
el funcionario cesó de sus funciones, mientras que la inmunidad se extiende únicamente hasta
1 mes después. Por otro lado, el antejuicio analiza delitos cometidos durante el ejercicio de las
funciones públicas, mientras que la inmunidad es aplicable a delitos comunes.

ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

14
Para un estudio completo del plazo del antejuicio y juicio político, recomendamos revisar: DELGADO GUEMBES,
César. La naturaleza y los efectos del plazo en la acusación constitucional. Cuaderno de Trabajo N° 14.
Departamento Académico de Derecho PUCP. Lima, 2009.
15
WIELAND CONROY, Hubert. Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria. En: Gaceta
Constitucional No 40. Gaceta Jurídica. Pág. 287
El recurrente alegó que con fecha 25 de mayo de 2000, el fiscal formuló denuncia penal en su
contra (por los delitos de peculado y asociación ilícita para delinquir) sin que se tramitara el
procedimiento de acusación constitucional, pese a que al momento de iniciarse la investigación
fiscal y emitirse la denuncia penal ejercía el cargo de congresista, lo que lo puso en estado de
indefensión.

Ante dicha pretensión, cabe realizarse dos interrogantes, a efectos de dar respuesta a lo
solicitado:

a) Delitos imputados al recurrente

b) Período de investigación

En lo que respecta al primer punto, de acuerdo al texto de la propia sentencia, se advierte que
el recurrente habría sido condenado por los delitos de asociación ilícita para delinquir y
peculado en el grado de partícipe (sentencia recaída en el proceso penal Nº 39-2001 en el cual
se le impuso 8 años de pena privativa de libertad). El cargo principal que se le atribuye es el de
organizar toda la maquinaria que llevó a cabo la falsificación de firmas del entonces partido
oficialista Perú 2000 para las elecciones presidenciales.

De lo narrado brevemente, debemos preguntarnos ¿la falsificación de firmas constituye una

actividad propia de los congresistas? Ello debido a que, como se señaló anteriormente, la
acusación constitucional opera en aquellos casos en los cuales se cometen delitos en el
ejercicio de las funciones.

Al respecto, el artículo 23° del Reglamento del Congreso de la República establece cuáles son
las obligaciones que deben de cumplir los congresistas, y en ningún inciso se establece que
éstos tienen injerencia en temas electorales.16 Para ser más claros: los delitos imputados no se
cometieron en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, se descarta la aplicación de la

16
Deberes Funcionales

Artículo 23. Los Congresistas tienen la obligación:

a) De participar en las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente cuando sean miembros de ella, de las
Comisiones a las que pertenezcan y de la Mesa Directiva, del Consejo Directivo y de la Junta de Portavoces, cuando
sean elegidos o designados para integrar estos organismos.

Las inasistencias injustificadas a las sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente se publican en el Portal del
Congreso y dan lugar al descuento correspondiente, el mismo que se calcula en función a la ausencia por día en las
votaciones que se realicen y registren en las sesiones. Dicho descuento se aplica de acuerdo a las siguientes reglas:

i) Al final de cada día se computa el registro de asistencia previo a las votaciones realizadas en las sesiones del
Pleno y de la Comisión Permanente, a los efectos de calcular el porcentaje de inasistencia a votaciones de cada
Congresista.

ii) Si el porcentaje de inasistencia injustificada al número total de votaciones llevadas a cabo en un día es superior:

ii.1) Al 20% y hasta el 30%, se descontará un 30% de la remuneración diaria del Congresista;

ii.2) Al 30% y hasta el 40%, se descontará un 40% de la remuneración diaria del Congresista;

ii.3) Al 40% y hasta el 50%, se descontará un 50% de la remuneración diaria del Congresista;

ii.4) Al 50% o más, se descontará un día de remuneración del Congresista.

prerrogativa del antejuicio constitucional. Sin embargo, aun podría ser aplicable la prerrogativa
de la inmunidad parlamentaria.

De acuerdo a la sentencia constitucional bajo análisis, se advierte que el recurrente cesó en

sus funciones de congresista en el mes de julio del año 2000, y se abrió proceso penal en su
contra por los aludidos delitos mediante resolución de fecha 1 de setiembre del año 2001,
cuando era un ciudadano común. Ello implica que tampoco le alcanzaba la prerrogativa de la
inmunidad parlamentaria (artículo 93º de la Constitución) al haber transcurrido más de un mes
desde el momento en el que cesó en sus funciones.

Las inasistencias injustificadas a las sesiones de los demás órganos del Congreso señalados en este inciso, a los que
pertenecen los Congresistas dan lugar al descuento de la remuneración diaria. Si la inasistencia injustificada en el
mismo día es parcial, asistiendo el Congresista a alguno o algunos de los órganos del Congreso a los que pertenece,
el descuento es proporcional.

En los casos de los órganos del Congreso integrados por titulares y suplentes, la responsabilidad sobre la
inasistencia o el retiro recae en el titular si no avisa con anticipación y por escrito que será reemplazado por un
suplente determinado. Si el suplente señalado no concurre, asume la responsabilidad y las consecuencias de su
inasistencia.

En caso de duda o controversia sobre la aplicación de las disposiciones contenidas en este inciso, resuelve la Mesa
Directiva.

b) De cumplir y hacer cumplir la Constitución Política y las leyes del Perú, así como respetar el presente
Reglamento del Congreso.

c) De mantener una conducta personal ejemplar, de respeto mutuo y tolerancia, y observar las normas de cortesía
de uso común y las de disciplina parlamentaria contenidas en este Reglamento.

d) De presentar declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión y al término de su mandato, así como en
forma anual en la oportunidad y dentro del plazo que establece la ley.

e) De formular proposiciones debidamente estudiadas y fundamentadas.

f) De mantenerse en comunicación con los ciudadanos y las organizaciones sociales con el objeto de conocer sus
preocupaciones, necesidades y procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, para lo cual se constituyen cinco días
laborables continuos al mes en la circunscripción electoral de procedencia, individualmente o en grupo. Asimismo,
deben atender las denuncias debidamente sustentadas y documentadas de la población, fiscalizar a las
autoridades respectivas y contribuir a mediar entre los ciudadanos y sus organizaciones y los entes del Poder
Ejecutivo, informando regularmente sobre su actuación parlamentaria. Esta norma no promueve la realización de
actos destinados a conseguir privilegios para ninguna persona o grupo. Para el cumplimiento de esta obligación, los
titulares de las entidades de la administración pública, dentro del marco de la ley, brindan las facilidades del caso,
bajo responsabilidad.

De participar en el funcionamiento de las sedes descentralizadas del Congreso y en audiencias públicas con el
apoyo del Congreso de la República y los organismos estatales de cada circunscripción, conforme aparecen
demarcadas en el sistema del distrito electoral múltiple.

g) De cuidar los bienes públicos que son puestos a su servicio y promover el uso racional de los bienes de consumo
que les provee el Estado. Esta obligación incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos en que
incurran en viajes oficiales o visitas al exterior con bolsa de viaje.

h) De presentar, luego de realizado un viaje oficial o de visita por cuenta del Congreso, un informe al Consejo
Directivo sobre todo aquello que pueda ser de utilidad al Congreso o al país. De considerarlo conveniente, el
Sin embargo, uno de los aspectos que cuestionó el recurrente en sede constitucional (y que no
obtuvo una respuesta adecuada, a nuestro parecer), fue el hecho que afirmara que, cuando
todavía se encontraba ejerciendo el cargo de congresista, el Ministerio Público abrió una
investigación en su contra, formulando inclusive denuncia penal. Ante ello, el máximo intérprete
de la Constitución únicamente señaló que “la garantía procesal de la inmunidad parlamentaria
está referida a la exención del arresto (detención por mandato judicial) y de juzgamiento (que
se manifiesta con el auto de apertura de instrucción), por lo que dicha protección especial
dirigida a los congresistas no implica – conforme a la normativa penal aplicable al caso de
autos– que se encuentren exentos de ser investigados en sede fiscal, como malentiende el
demandante de los autos.” En otras palabras, la inmunidad no se extiende a las investigaciones
que realiza el Ministerio Público ¿ello es cierto?

El artículo 16° del Reglamento del Congreso establece el procedimiento a seguir en caso se
pretenda levantar la inmunidad parlamentaria de una congresista. A continuación, señalaremos
los puntos más importantes de este proceso:

 La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de

naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos
penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección,
los que no se paralizan ni suspenden.

 La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un

proceso penal en contra de un Congresista, será formulada por una Comisión
conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia designada por su
Sala Plena. Dicha Comisión evalúa que la solicitud de levantamiento de fuero que se
presenta al Congreso de la República esté acompañada de una copia autenticada de
los actuados, tanto en la investigación policial, fiscal y judicial; respecto del o de los
supuestos delitos en los que estaría involucrado el Congresista. Dicho informe será
presentado por escrito, acompañado de la solicitud de levantamiento de fuero, al
Congreso de la República (resaltado nuestro).

 Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro horas

siguientes, la pone en conocimiento de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad
Parlamentaria (compuesta por cinco (5) Congresistas elegidos por el Pleno del
Congreso).

 La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al fondo del

asunto, la admite y evalúa los actuados, con el objeto de determinar que solo exista
motivación de carácter legal y no de índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza
discriminatoria.

 Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad

Parlamentaria convoca a una sesión con el Congresista para que ejerza personalmente
su derecho de defensa; luego de ello, emite un dictamen que será consignado en la
Agenda del Pleno de la sesión siguiente a la fecha de su recepción, a fin de someterlo
al debate y votación correspondiente, la cual podrá realizarse en la misma sesión o a
más tardar en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso.

Consejo Directivo puede acordar la reproducción del informe y disponer su envío a las Comisiones, a todos los
Congresistas o a los órganos del Estado que pudieran tener interés en la información que contenga.
  El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a usar
hasta 60 minutos en su defensa, en cualquiera de las instancias, recibir oportunamente
el dictamen respectivo, la trascripción de las intervenciones que realice, así como ser
asistido por letrado.

 El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más uno del
número legal de Congresistas. Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte
Suprema de Justicia.

De lo expuesto se aprecia que, la solicitud de levantamiento de inmunidad implica la existencia

de una investigación previa, la cual es comunicada a la Corte Suprema para que —en base a
dicha investigación— solicite la intervención del Congreso con el levantamiento. Asimismo, esta
investigación, tal como se señala en el procedimiento descrito, puede implicar el desarrollo de
actividades indagatorias por parte de la Policía, el Ministerio Público así como del propio Poder
Judicial.

A modo de ejemplo, se tiene la solicitud de levantamiento de inmunidad parlamentaria de la ex

congresista Nancy Obregón Peralta (Exp. No 007-2010/CLIP):17 en este caso, se pretendía el
levantamiento de la inmunidad por presuntos hechos que configurarían los delitos contra la
tranquilidad pública en sus modalidades de disturbios, agrupación ilícita y apología del delito;
contra la seguridad pública en su modalidad de perturbación de funcionamiento de servicios
públicos; contra la libertad en la modalidad de coacción, todos en agravio del Estado; y por el
delito contra el patrimonio en la modalidad de daños materiales en agravio del Estado y otros.
Los hechos que configurarían estos delitos se refieren a una manifestación violenta llevada a
cabo en Huamanga con fecha 8 de abril de 2003, con 150 personas, la cual tenía como objeto
la liberación del señor Nelson Palomino la Serna, ex secretario general de la Federación de
Productores Agropecuarios del VRAE.

Cabe señalar que, en este caso, el Ministerio Público realizó una exhaustiva investigación,
formalizando denuncia penal en contra de la ex congresista y otros con fecha 3 de marzo de
2004. Asimismo, el juez del Primer Juzgado Penal de Ayacucho con fecha 10 de marzo de
2011, solicitó a la Corte Suprema que se disponga el levantamiento de la inmunidad
parlamentaria de la referida congresista. Finalmente, la solicitud fue declarada procedente.

Como se aprecia en el presente caso, al momento de solicitar la inmunidad parlamentaria, en el

caso de la señora Obregón, se tomó en cuenta las investigaciones realizadas de manera previa
por el Ministerio Público, e inclusive algunas diligencias realizadas por el órgano jurisdiccional.
De allí que, lo afirmado por el demandante de que no se debió iniciar investigación fiscal sin
que se le levante la inmunidad parlamentaria carece de asidero, por cuanto efectivamente esta
prerrogativa garantiza la inmunidad de arresto y de proceso (entendido, en estricto, como
proceso judicial).

Sin embargo, resulta interesante notar que, de acuerdo a lo expuesto, los hechos investigados
datan del año 2003, y recién la señora Obregón fue electa congresista para el período 2006-
2011, por lo que, en teoría, estos hechos no estarían cubiertos por la prerrogativa de la
inmunidad, ante lo cual la señora Obregón debía ser procesada. No obstante, el Tribunal
Constitucional en la sentencia recaída en el Exp. N° 5291-2005-HC/TC (caso Benítez Rivas y
otra, fundamento 25), manifestó que la inmunidad parlamentaria se extiende a aquellos casos
en los cuales un ciudadano viene siendo procesado en sede judicial y, estando en dicha etapa

17
Ver en: http://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/SalasSupremas/SPP/documentos/EXP_NRO_007-201-
CLIP_200511.pdf
procesal, resulta electo. Nosotros no compartimos dicha opinión, por cuanto formalmente
hablando, los hechos presuntamente delictivos fueron anteriores a la obtención del cargo de
congresista, por lo que en estos casos no deberían existir restricciones políticas de ningún tipo
para la investigación judicial. Constituye, a mi modo de ver, una vulneración del derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva de las víctimas de los hechos delictivos cometidos.

De otro lado, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 100° de la Constitución “en caso de
resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte
Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción
correspondiente”. Asimismo, señala que “los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio
de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso”. Sobre
este articulado, debe señalarse que el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Exp. No 006-2003-AI/TC (fundamento 17) afirmó que las disposiciones citadas “son contrarias
al (…) principio fundamental sobre los que se sustenta el Estado democrático de derecho: la
separación de poderes. Si bien dicho principio no puede negar la mutua colaboración y
fiscalización entre los poderes públicos, impone la ausencia de toda injerencia en las funciones
esenciales y especializadas que competen a cada una de las instituciones que diagraman la
organización del Estado. En tal sentido, en modo alguno puede restringirse la autonomía que
corresponde al Ministerio Público en el desenvolvimiento de las funciones que la Constitución
le ha conferido en su artículo 159°; menos aún puede aceptarse la limitación de los principios
de unidad, exclusividad e independencia de la función jurisdiccional (incisos 1 y 2 del artículo
139°), la que, desde luego, alcanza también al juez instructor encargado de evaluar la
suficiencia de elementos de juicio que justifiquen la apertura de instrucción y de conducir la
etapa investigativa del proceso.” Finaliza exhortando al Congreso a modificar este artículo
constitucional, lo cual, hasta la fecha no se ha realizado.

¿Es cierta esta afirmación? Nosotros consideramos que no, por los siguientes motivos:

 Hasta antes de la Constitución de 1979, el Ministerio Público formaba parte del Poder
Judicial, por lo que las acusaciones constitucionales provenientes del Congreso
inmediatamente eran aperturadas en sede judicial. Ello permitiría afirmar, entonces, que
el titular de la acción penal, en puridad, no es el Ministerio Público, sino el Estado
peruano quien, de acuerdo al diseño actual se la atribuye a éste. Por otro lado, cuando
el Congreso de la República —concluida la acusación constitucional— solicita que se
inicie el proceso penal respectivo, actúa en el marco de sus competencias: no ordena
que se condene a nadie, sino que se investigue, que es sustancialmente distinto.18

 Este no es el único límite que presenta el Ministerio Público dentro de las competencias
constitucionales asignadas. Al respecto, existen también límites establecidos
jurisprudencialmente, fuera del marco de la ley. Ese es el caso del denominado principio
acusatorio, el cual garantiza, entre otras cosas, que, si no existe acusación formal del
Ministerio Público en doble instancia, el proceso penal no puede continuar (STC. Exp.
No 2005-2006-HC/TC). Recientemente, el Tribunal Constitucional ha señalado que,
excepcionalmente, a pesar de que no exista acusación formal del Ministerio Público en
doble instancia, es posible que el Juez cuestione dicho pronunciamiento si es que no se
ha realizado una valoración adecuada de los hechos o no se han tomado en cuenta
otros medios probatorios, en desmedro de la parte civil (STC. Exp. No 4620-2009-
HC/TC)

18
GARCÍA BELAUNDE, Domingo. ¿Antejuicio, acusación constitucional, juicio político? Pág. 15 Ver en:
http://www.garciabelaunde.com/articulos/Antejuicio.pdf
En ese sentido, somos de la opinión que las atribuciones constitucionales establecidas por el
Ministerio Público pueden ser limitadas en determinados casos concretos. Uno de ellos sería
en los casos de antejuicio constitucional, toda vez que se tiene que ceñir a la calificación
realizada por el Congreso de la República, sin que esta limitante vulnere el principio de
separación de poderes, como sostiene el máximo intérprete de la Constitución.

EL DICTAMEN APROBADO EN LA COMISIÓN PERMANENTE

Por otro lado, el recurrente afirmó que, en el marco de un proceso de acusación constitucional,
la Comisión Permanente del Congreso determinó que él no habría incurrido en el delito de
asociación ilícita, por lo que, la denuncia, investigación y posterior sanción judicial por este
delito atentaría contra el principio ne bis in idem (toda vez que habría una doble persecución
sobre un mismo hecho). Al respecto, cabe señalar que, de conformidad con el artículo 89° del
Reglamento del Congreso (incisos e-h), la Comisión Permanente del Congreso únicamente
aprueba el informe presentado por la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, para
luego de ello sustentarlo en el Pleno del Congreso. Es decir, la Comisión Permanente ni
siquiera realiza una investigación proactiva sobre el hecho materia de investigación, sino que
se reduce a aprobar el informe elaborado por la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales, por lo que somos de la opinión que la resolución mediante la cual aprueba
este informe no tiene carácter jurídico vinculante, ni menos puede configurar cosa juzgada. Por
tanto, coincidimos con lo expresado por el Tribunal Constitucional.

Sin embargo, de acuerdo a una interpretación del artículo 99° de la Constitución, los resultados
del proceso de acusación constitucional son vinculantes recién cuando el Pleno del Congreso
decide habilitar la competencia del Ministerio Público y del Poder Judicial; esto es, concluido el
proceso de acusación constitucional. Por tanto, somos de la opinión de que, si el proceso de
acusación no culmina con el pronunciamiento del Pleno habilitando la competencia del fuero
penal, entonces las decisiones arribadas no son de obligatorio cumplimiento.

En caso de que el Congreso habilite la vía penal para investigar al funcionario, y además
establezca una sanción “política” por la conducta realizada (suspensión, inhabilitación,
destitución), recién allí se podría cuestionar la posible vulneración del principio ne bis in idem.
Ello se debe a que, si bien teóricamente, el antejuicio no tiene como fin establecer sanción
alguna contra el funcionario investigado (sino la de habilitar la vía penal para que ésta sea
quien se pronuncie sobre la responsabilidad penal), nuestro modelo permite que en la
acusación constitucional se impongan sanciones políticas por el hecho cometido.

COMISIONES INVESTIGADORAS: BREVE RESEÑA

Finalmente, como un tema complementario, debe señalarse que de acuerdo al artículo 97° de
la Constitución “el Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés
público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales
investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial.”
Señala además que “para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a
cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la
reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no
obligan a los órganos jurisdiccionales.”

Al respecto cabe señalar que las labores de fiscalización y control del Congreso de la
República dan origen a las llamadas “comisiones investigadoras”, las cuales pueden definirse
como grupos de trabajo destinados a investigar y esclarecer hechos de gran relevancia pública.
En ese sentido se expresa el artículo 88° del Reglamento del Congreso de la República, el cual
establece que dichas comisiones tiene competencia para conocer todo asunto de interés
público, por lo cual no se reduciría a investigar temas referidos al funcionamiento del aparato
estatal, sino también cualquier otro asunto privado, siempre y cuando se justifique la situación
de interés público subyacente.19

Las investigaciones realizadas tiene como fin corregir normas y políticas públicas y/o
determinas indicios suficientes para solicitar la sanción de determinados funcionarios antes los
órganos competentes (si los imputados fueran altos funcionarios del Estado, comprendidos en
el artículo 99° de la Constitución Política, el informe debe concluir formulando denuncia
constitucional).

De otro lado, las comisiones investigadoras están facultadas para solicitar que los investigados
sean conducidos por la fuerza pública, cuando no comparezcan el día y hora señalados o se
resistan a exhibir o hacer entrega de documentos que tienen en su poder y son necesarios para
el esclarecimiento de los hechos investigados. También pueden solicitar que se autorice el
allanamiento de los domicilios y locales, para practicar incautación de libros, archivos,
documentos y registros que guarden relación con el objeto de la investigación. Todas estas
solicitudes serán realizadas ante el juez penal

Asimismo, también están facultadas para solicitar el levantamiento del secreto bancario y de la
reserva tributaria, con arreglo a las normas que regulan la materia.

Finalmente, debe destacarse que un aspecto interesante de dichas comisiones investigadoras

es el hecho que no son tribunales de justicia, por lo que no tienen la facultad de imponer
sanciones. De esa manera, los jueces no están obligados por los resultados de la
investigación parlamentaria. Sin embargo, cuando se detectan indicios de delitos, el Congreso
puede advertir a las instituciones competentes para que investiguen.

CONCLUSIONES

De todo lo expuesto debemos señalar que nuestro modelo constitucional establece

mecanismos para poder investigar y sancionar a altos funcionarios, tanto por hechos de
relevancia penal, como por situaciones que, si bien no son constitutivas de delito, configuran
graves infracciones de los deberes funcionales a su cargo.

Y es que debe tomarse en consideración que la función pública encomienda una serie de
obligaciones de primer orden, que, de ser incumplidas, merecen ser duramente sancionadas.
Sin embargo, ello no quita que los procedimientos especiales establecidos para los altos
funcionarios del Estado deban supeditar su actuación al respeto de los derechos
fundamentales de la persona, y en especial, del derecho al debido proceso.

De las líneas descritas además se aprecia que existen ciertos aspectos que podrían ser
modificados, en pro de articular adecuadamente las competencias que detenta el Congreso de
la República (como órgano de sanción política), y los órganos de persecución del delito
(Ministerio Público, Poder Judicial). Sin embargo, un tema pendiente de mayor análisis es el de
la implicancia del ne bis in idem ante la sanción política (como resultado del antejuicio), y la
sanción judicial (finalizado el proceso penal) que esperamos desarrollar en un trabajo futuro.

19
GUTIÉRREZ CAMACHO, Walter (director). La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo II.
Gaceta Jurídica. Lima, 2005. Pág.120