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Arriagada Editora CEPAL Aprender de La Experiencia PDF
Arriagada Editora CEPAL Aprender de La Experiencia PDF
de la experiencia
El capital social en la
superacin de la pobreza
Irma Arriagada
Editora
86
La publicacin de este libro se enmarca en las actividades del proyecto Capital social y
reduccin de la pobreza: uso potencial de nuevos instrumentos de poltica social llevado a
cabo por la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, con el auspicio del Gobierno de
Italia. Se agradecen los comentarios proporcionados por el lector externo Sr. Guillermo
Sunkel a los borradores preliminares de los textos que componen este libro.
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta
obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las
Naciones Unidas de tal reproduccin.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 5
ndice
Resumen ........................................................................................................... 11
Abstract............................................................................................................. 13
Introduccin..................................................................................................... 15
Primera parte
Aproximaciones conceptuales sobre capital social y los
programas para la superacin de la pobreza.................................... 19
Captulo I
Estrategias de vida y estrategias de intervencin: el capital social y
los programas de superacin de la pobreza
Anthony Bebbington .......................................................................................... 21
Introduccin .......................................................................................... 21
A. Bases conceptuales ....................................................................... 23
1. Estrategias de vida, activos y capital social...................... 23
2. Estrategias de vida e intervenciones para la
superacin de la pobreza .................................................... 26
3. Capital social y estrategias para la superacin de
la pobreza.............................................................................. 27
4. Programas de superacin de la pobreza como
formas de capital social....................................................... 30
B. Lecciones de los programas analizados .................................... 32
1. Las estrategias de vida y la superacin de la pobreza.... 32
2. El capital social y la superacin de la pobreza ................ 33
3. Los programas de superacin de la pobreza como
capital social: culturas de intervencin y la
(de)formacin del capital social comunitario .................. 35
6 CEPAL
Captulo II
Superacin de la pobreza, capital social y clientelismos locales
John Durston ...................................................................................................... 47
A. Qu se entiende por programas de superacin de la
pobreza? ...................................................................................... 47
B. Qu se entiende por capital social? .......................................... 48
C. Es el clientelismo una forma de capital social? ...................... 52
D. Por qu privilegiar referencias en el nivel municipal? .......... 54
E. Qu funciona? ............................................................................. 55
F. Conclusiones ................................................................................. 56
Bibliografa ............................................................................................ 57
Segunda parte
Las experiencias .................................................................................... 59
Captulo III
Mxico: Oportunidades y capital social
Mercedes Gonzlez de la Rocha .......................................................................... 61
Introduccin .......................................................................................... 61
A. Del minimalismo a la nueva poltica social .............................. 65
B. Oportunidades para los pobres.................................................. 70
C. Reciprocidad, intercambio y capital social ............................... 75
D. Oportunidades y capital social................................................... 81
1. Nuevas identidades: las mujeres Progresa................... 83
2. Rupturas y conflictos........................................................... 84
3. Permanencia del intercambio social.................................. 86
4. Aislamiento social................................................................ 88
E. Conclusiones ................................................................................. 89
Bibliografa ............................................................................................ 92
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 7
Captulo IV
Programas de superacin de la pobreza y el capital social. Evidencias
y aprendizajes de la experiencia en Chile
Dagmar Raczynski y Claudia Serrano ............................................................... 99
Introduccin .......................................................................................... 99
A. Acerca del concepto de capital social y desarrollo ................ 100
1. Necesidad de precisar el concepto de capital social ..... 100
2. Capital social, similitudes y diferencias con otros
conceptos ............................................................................ 103
3. Beneficios o resultados del capital social........................ 105
4. Pobreza en un nuevo enfoque de desarrollo.................. 106
B. Polticas y programas de superacin de la pobreza en
los aos noventa en Chile desde la perspectiva
del capital social ......................................................................... 109
1. Nociones de capital social presentes en la poltica
social de superacin de la pobreza en Chile .................. 109
2. Matriz para el seguimiento del capital social en
polticas pblicas y anlisis de programas sociales ...... 110
3. Anlisis de cuatro programas .......................................... 112
C. Conclusiones, lecciones y aprendizajes................................... 125
Bibliografa .......................................................................................... 130
Captulo V
Programas de superacin de la pobreza y capital social:
la experiencia argentina
Gabriel Kessler y Mara Cecilia Roggi.............................................................. 133
Introduccin ........................................................................................ 133
A. Los programas analizados en el contexto de las polticas
sociales de los aos noventa ..................................................... 135
B. Capital social y programas sociales ......................................... 141
1. La modalidad de implementacin de los programas ..... 141
2. Capital social comunitario................................................ 144
3. Capital social de puente.................................................... 149
4. Capital social de escalera .................................................. 150
5. Las contraprestaciones ...................................................... 153
C. Reflexiones sobre la sustentabilidad........................................ 156
Bibliografa .......................................................................................... 158
Captulo VI
Desarrollo redistributivo y capital social: el caso del presupuesto
participativo de Porto Alegre, Brasil
Zander Navarro .............................................................................................. 161
Introduccin ........................................................................................ 161
A. Porto Alegre: breve panorama ................................................. 171
8 CEPAL
Tercera parte
Los aprendizajes ................................................................................. 195
Captulo VII
Propuestas para el diseo de programas de superacin de la
Pobreza desde el enfoque de capital social
Irma Arriagada y Francisca Miranda............................................................... 197
Introduccin ........................................................................................ 197
A. Matriz para el anlisis de los programas sociales
desde la perspectiva del capital social..................................... 199
1. Preguntas iniciales ............................................................. 199
2. El diagnstico del capital social preexistente................. 203
3. Impactos esperados e inesperados en el capital
social .................................................................................... 212
4. Herramientas claves para programas sociales con
enfoque de capital social................................................... 215
5. Herramientas vinculadas a la institucionalidad............ 221
B. Reflexiones finales sobre la sustentabilidad de los
programas ................................................................................... 223
Bibliografa .......................................................................................... 226
Resumen
Abstract
Introduccin
1
Las citas bibliogrficas se refieren a las presentaciones realizadas en el Seminario, sin
embargo, a los lectores se les sugiere remitirse a los textos incluidos en este libro, que
son las versiones revisadas y sintetizadas de esas presentaciones.
16 CEPAL
Primera parte
Captulo I
Anthony Bebbington1
Introduccin
1
Consultor de la CEPAL, Profesor de la Universidad de Manchester, Instituto para las
Polticas y la Gestin del Desarrollo, (Institute for Development Policy and Management )
Anthony.Bebbington@man.ac.uk.
22 CEPAL
A. Bases conceptuales
A su vez, los activos de los pobres son los medios que estos tienen
para perseguir tales objetivos (Escobl, Saavedra y Torero, 2000) (vase el
2
grfico I.1). En particular, se destacan los siguientes tipos de activos:
Capital humano: los activos que una persona posee como
consecuencia de las caractersticas propias de su condicin
humana: conocimiento, salud, destrezas, tiempo, y otras.
Capital social: los activos que se tienen como consecuencia de las
relaciones de uno con otros y (de forma correlacionada) de la
participacin en organizaciones tales relaciones facilitan el
acceso a otros recursos.
Capital producido: que incluye activos fsicos (en forma de
infraestructura, tecnologa, ganado, semillas, y otros) y activos
financieros (en forma de dinero, capital de trabajo y activos
fsicos fcilmente convertibles en dinero).
Capital natural: activos en forma de calidad y cantidad de
recursos naturales a los que se tiene acceso.
Capital cultural: recursos y smbolos que uno tiene como
resultado de la cultura de la que se es parte.
Se supone que la gente pobre persigue estrategias que:
sean ms consistentes con el portafolio de activos que una
persona controla en un determinado punto del tiempo;
reflejen sus aspiraciones de largo plazo, as como sus
necesidades inmediatas; y
parezcan ser las ms viables dentro de las oportunidades y
restricciones que le imponen las circunstancias econmicas
dentro de las que opera.
Finalmente, al subrayar la importancia de acceder a los recursos, el
modelo tambin hace hincapi en las formas en que las instituciones y
estructuras sociales afectan tanto al acceso a los activos como a las formas
en que la gente puede transformar, reproducir y acumular sus recursos
(vase el grfico I.1). Es en este sentido que resulta necesario mantener
muy presente a la economa poltica cuando se piensan tanto las
estrategias de vida como aquellas dirigidas a la reduccin de la pobreza.
El capital social tiene implicaciones para este tema del acceso.
Como activo, el capital social tiene valor en s mismo, por ejemplo, debido
al sentido de pertenencia e inclusin que puede dar a la persona, y al
poder que puede provenir del simple hecho de ser organizado, estar
conectado, o en ambos casos. Sin embargo, muchos insisten en que el
2
Para mayor informacin, vanse Bebbington (1999), Scoones (1998) y Moser (1998).
26 CEPAL
Grfico I.1
ESTRATEGIA DE VIDA
Hogar y sus
miembros
Instituciones Bienestar
Acceso Capacidades
material
Estructuras sociales
Capital
natural
Capital Capital
producido humano
Capital Capital
social cultural
Instituciones
Estructuras sociales
Uso
Transformacin
Reproduccin
Entre las varias implicaciones que este marco analtico tiene para
los programas de superacin de la pobreza, estn las siguientes:
i) Un punto de entrada para la intervencin externa es trabajar
directamente sobre los activos de los pobres. Es decir, una manera de
atacar la pobreza (Banco Mundial, 2001) es intentar, directamente,
aumentar la cantidad y calidad de los activos sobre los que los sectores
pobres tienen control. De hecho, pareciera que la mayora de los
programas discutidos se proponen esta estrategia directa.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 27
3
Se podra hacer un anlisis muy parecido para explicar cmo surgi y cmo sobrevivi el
Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE),
financiado por el Banco Mundial y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA).
32 CEPAL
Esta cultura algo tiene que ver con el manejo de las relaciones
sociales dentro de los programas pblicos y entre ellos y las comunidades
donde intervienen. Como en los estudios se trabaja con informacin
secundaria no proporcionan detalle sobre estas relaciones, pero todos
sugieren que son importantes. En cierto sentido, un tema que sobresale es
que para que el programa pueda promover el capital social de unin o de
puente tiene que existir un nivel de confianza entre el personal del
programa y la comunidad (Tendler, 1997). Tales relaciones tambin
pueden conceptualizarse como capital social, porque se basan en la
confianza mutua y abren el acceso a recursos: as, la comunidad se ve
favorecida con mayores recursos y el programa se beneficia cuando se
logra entender mejor a la comunidad, lo que redunda en una mayor
calidad y un mejor efecto de su aplicacin.
Los programas estudiados varan mucho en cuanto a la calidad de
esta relacin. En unos parece muy dbil. Raczynski y Serrano (2003, p. 26)
comentan respecto del programa de INDAP que los intermediarios se
imponen sobre los beneficiarios, y as frustran la formacin de liderazgos
locales. En muchos casos los vnculos locales dentro del grupo se
deterioran (Durston, 2002). En cambio, en el caso de IMPULSA, se ha ido
introduciendo poco a poco conceptos y estrategias de intervencin que
han tenido eco en algunos profesionales y funcionarios (Durston, 2002,
p. 1). En muchos casos pareciera que la cultura tcnica de los promotores
dificulta el logro de una relacin de equidad con las comunidades.
Adems, la calidad del nexo entre el programa y la comunidad se
relaciona con la calidad de las relaciones dentro del programa. Pareciera
aunque esto es algo que habra que profundizar que en los
programas basados en la subcontratacin de servicios (tal como en
INDAP) no se estimulan relaciones de mucha confianza entre el promotor
intermediario y la comunidad: esto porque el promotor y su empresa
trabajan con una lgica ms bien empresarial y no comparten una mstica
del programa. Esto no significa que en un programa donde no haya
subcontratacin se trabaje siempre con tal mstica, pero tal vez existen
ms posibilidades de que as sea.
Tambin pareciera que cuando los programas son bastante
centralizados y los promotores tienen que responder a metas definidas
desde el centro, se complica la calidad de las relaciones entre promotor y
comunidad, y puede frustrarse la posibilidad de ir construyendo
confianzas mutuas. Esto porque tal sistema de control de personal hace
que los promotores tengan que trabajar segn los tiempos, ritmos y
prioridades del centro, que no siempre corresponden a los de la
comunidad. En todos los documentos se seala este aspecto.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 37
4
Por ejemplo, el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros (PRODEPINE)
en el Ecuador, que trabaja directamente con las federaciones y confederaciones
indgenas, campesinas y afroecuatorianas.
40 CEPAL
4. El principio de cautela
Gnero
En un contexto donde la pobreza se feminiza, y donde las mujeres
juegan un papel crucial en el manejo de las estrategias de vida familiares,
las cuestiones de gnero deben ser centrales en los programas de
superacin de la pobreza. Por esto, es muy preocupante la observacin de
Kessler y Roggi (2003, p. 2) en su estudio de los programas de superacin
de la pobreza en Argentina:
que en el conjunto de evaluaciones analizadas nos hemos
encontrado con un desarrollo muy escaso sobre el tema [de
gnero y capital social]
La observacin es consistente con aquellas de Molyneux (2002) y
Gonzlez de la Rocha (2003). Sin embargo, sugiere que el problema no
estriba solo en que las discusiones sobre el capital social no profundizan
en el tema de gnero, sino en que el tema de gnero es poco visible en las
polticas sociales en general.
5
Tomado del ttulo de un artculo de Molyneux (2002).
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 43
Poder
Aunque por su enfoque en las relaciones sociales el concepto de
capital social podra iluminar el problema de poder (Bebbington, 2002;
Bebbington y otros, 2004), muchas veces este resulta poco elaborado. Sin
embargo, en los diferentes estudios se muestra claramente que el poder es
un tema central. Kessler y Roggi (2003) prestan atencin a las relaciones
de poder entre promotores y gente pobre, entre organizaciones de base y
gobierno local, y entre liderazgos locales. Estas relaciones influyen sobre
quin se incluye y quin se excluye de los programas de superacin de la
pobreza, y en la misma calidad de estos programas. Gonzlez de la Rocha
(2003) hace hincapi en las relaciones de poder dentro de la comunidad y
su influencia tanto en estos procesos de inclusin/exclusin como en el
acceso de grupos pobres a activos.
En tanto que las relaciones de poder se basan en la estructura de las
relaciones sociales, que estas ltimas influyen en la pobreza (por la va del
acceso diferenciado a los activos, a los espacios de decisin, a los
mercados, y otros), y que el concepto del capital social tiene su principal
valor analtico y estratgico cuando se trata de formas de pobreza
resultantes de las relaciones sociales (Raczynski y Serrano, 2003,
pp. 34-35), dicho concepto debera iluminar la relacin entre el poder y la
pobreza. Hay mucho campo por explorar y es un tema para desarrollar en
futuros programas.
Empleo
Gonzlez de la Rocha (2003) subraya la centralidad del empleo (y
activos materiales) y el tema tambin surge en el caso argentino, donde la
crisis ha generado tanto desempleo (Kessler y Roggi, 2003, p. 44).
Especialmente hace recordar que mantener el capital social tiene un costo no
solo de tiempo, sino de recursos materiales la reciprocidad implica flujos
materiales en dos direcciones. Si un actor es tan pobre en trminos materiales
que no tiene los recursos para mantener estas relaciones, con el tiempo ver
debilitarse su capital social. En tal contexto, no tiene sentido esperar que el
capital social llegue a ser un activo clave en la superacin de la pobreza. Y por
otra parte, los intentos externos por invertir en la formacin de capital social
no tendrn mucho eco entre las personas ms pobres.
Finalmente, es pertinente terminar este documento con un
comentario sobre la importancia del empleo. Hacer ms visible lo social,
insistir en la integracin social de toda accin humana, resaltar la
importancia de las relaciones sociales en las estrategias de vida, todo esto
es importante. Pero no debe desviar la atencin de otras dimensiones de
la pobreza en Amrica Latina. Un lugar central en esta pobreza lo ocupan
el desempleo y el subempleo. Puede que la dimensin econmica no lo
sea todo, pero tampoco lo es la social. Rescatar lo social dentro de los
44 CEPAL
Bibliografa
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el Caribe (CEPAL), noviembre. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta:
S.02.II.G.72.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 45
Captulo II
John Durston1
Grfico II.1
TRES PLANOS DE RECURSOS EN EL SISTEMA SOCIAL
Plano conductual
Capital social Capital social
individual colectivo
Grfico II.2
INTERFACES ENTRE ESFERAS DE ACCIN
Estado
Sistema Comunidad
electoral elite
Mercado Comunidad
subalterna
E. Qu funciona?
Se han propuesto tres lneas de accin interrelacionadas para las
agencias externas: fortalecer las instituciones comunitarias pobres en
programas pblicos, implementar un empoderamiento formal; y
robustecer el vnculo personal en las relaciones entre el agente y la
comunidad (Durston, 2002). De esta forma, intervenir el sistema
sociopoltico municipal con la incubacin de actores dbiles y
contrarrestar intentos de aplastar la autonoma de actores pobres,
moviendo influencias en niveles superiores del Estado, es clave para
concretar esta estrategia tripartita.
Pero el clientelismo siempre contraataca cuando ve amenazado su
control sobre los recursos y sobre el sistema sociopoltico. Solo en el
mediano plazo es posible saber si la acumulacin de distintos tipos de
capital social por comunidades subalternas puede o no conducir a una
salida sustentable de la pobreza. Solamente un tiempo de
experimentacin, con garantas y mecanismos para ejercer derechos por
parte de las comunidades subalternas, posibilita la co-evolucin de
estrategias novedosas y puede desencadenar una fase de transicin muy
rpida hacia un sistema local ms democrtico.
Participar en una sola campaa electoral, por ejemplo, no es
suficiente para afirmar que un movimiento social fue creado "en probeta"
por un programa externo, o que naci de una necesidad instrumental de
otros actores, y que puede consolidarse como una fuerza poltica orgnica
y un interlocutor obligado, capaz de resistir los embates de aplastamiento
o de cooptacin por parte de los clientelismos establecidos.
Por eso en Mxico, como en otros pases, se bloquea el control
municipal de los recursos (Gonzlez de la Rocha, 2003). Esto requiere
generalmente un fuerte apoyo presidencial y una abundancia de fondos
para evadir los clientelismos preexistentes. Para muchos pases, promover
el desarrollo local democrtico es algo paradjico, porque equivale a
imponer desde el gobierno central las reforma formales en el nivel
provincial o municipal.
Nuevas reglas del juego, que garantizan y hacen operativos los
derechos de los beneficiarios de programas antipobreza a participar en su
56 CEPAL
F. Conclusiones
El enfoque sistmico de combate al clientelismo mediante el
fortalecimiento de formas propias de capital social colectivo de
comunidades subalternas propicia, en conclusin, una combinacin de
reglas nuevas y de alianzas que pueden fortalecer a actores populares en
el sistema territorial municipal.
Sin embargo, la intervencin propuesta es parte de una pugna entre
dos visiones de la modernizacin del Estado. Una plantea como primera
prioridad la erradicacin de la corrupcin por medio de una serie de
procedimientos y la otra propone una mayor delegacin de autonoma
responsable a los agentes de terreno. Pero en algunos casos las violaciones
a las reglas permiten lograr los efectos propuestos en beneficio de los
pobres, porque las reglas que presuponen una falta de probidad limitan
excesivamente la libertad de accin necesaria.
A la opinin pblica, los medios de comunicacin y las elecciones
libres frecuentes les cabe un importante papel para evitar que el
compromiso personal de la gente con la comunidad degenere en
corrupcin. Por ejemplo, la historia exitosa de los presupuestos
municipales participativos de Porto Alegre (Navarro, 2003) cambi todo
el sistema de representacin electoral regional, y no solo un programa
interno de participacin circunscrito.
La incorporacin de mujeres en la institucionalidad pblica
municipal y micro local est produciendo importantes avances para el
conjunto, en cuanto a la no tolerancia de la corrupcin. La
autoincorporacin de este y otros sectores antes excluidos est
constituyendo un avance en la acumulacin de capital social comunitario
y en el territorio municipal, que ha forzado aperturas en los estilos
patriarcales y secretos de gestin del quehacer pblico.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 57
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noviembre.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 59
Segunda parte
Las experiencias
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 61
Captulo III
1
Mercedes Gonzlez de la Rocha
Introduccin2
ha dado cuenta del proceso de erosin del tejido social ante las amenazas
que la pobreza y la inseguridad del empleo imponen a la solidaridad, la
reciprocidad y las relaciones sociales horizontales que dan lugar a los
sistemas de ayuda mutua. Hay cada vez ms evidencias de que la pobreza
actual est acompaada de situaciones de aislamiento y mayor
segregacin social, tanto en Mxico como en otros pases de la regin
(Bazn, 1998 y 1999; Estrada, 1999; Gonzlez de la Rocha, 1999, 2000a y
2001; Auyero, 2000; Kaztman, 1999, 2002; Filgueira, 2002; Feijo, 2001).
Si el 18,6% de los mexicanos no cuentan con ingresos para cubrir las
necesidades mnimas de alimentacin, podemos pensar que hay un
nmero muy elevado de personas y grupos domsticos que, por lo tanto,
5
no tienen los recursos para cubrir un fondo social (y ceremonial). La falta
de recursos para dedicar al mantenimiento de relaciones sociales puede
llegar a afectar drsticamente la capacidad de entablar intercambios
recprocos, tema fundamental para un artculo como el que aqu se
presenta. La reciprocidad, como se ha documentado en diversos estudios,
tiene costos, y las relaciones sociales de apoyo mutuo y solidaridad no son
recursos inagotables. Estas tienen que ser construidas y mantenidas y
para ello se requiere contar con recursos. La carencia de recursos para
alimentar el fondo social conduce al gradual o sbito proceso de exclusin
de las redes sociales (Gonzlez de la Rocha, 1999, 2000a).
Mientras el Banco Mundial presiona a los gobiernos latinoame-
ricanos para que creen ms sociedad, construyan lazos de confianza
en la ltima dcada del siglo XX realizaron Corts y otros (2002). La lnea 3 de pobreza
se refiere a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las
necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte
pblico equivalentes a 28,1 y 41,8 pesos diarios de 2000 por persona en reas rurales y
urbanas, respectivamente (op. cit., p. 9). Mientras que la lnea 1 se refiere a los hogares
cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades mnimas por persona de
alimentacin (15,4 en reas rurales y 20,9 pesos diarios de agosto del ao 2000 en reas
urbanas). La lnea 2 considera a los hogares con ingresos insuficientes para cubrir las
necesidades de alimentacin y para cubrir gastos mnimos en educacin y salud (18,9
pesos del ao 2000 en reas rurales, y 24,7 pesos diarios en reas urbanas). Los clculos
para estas dos primeras lneas, naturalmente, arrojan cifras de pobreza ms bajas que las
de la lnea 3: 18,6% y 25,3% de hogares, segn la primera y la segunda lnea, y 24,2% y
31,9% de individuos, segn la segunda. En todos los casos, sin embargo, la evolucin es
ascendente (vase el cuadro III.2, Mxico. Proporcin de la poblacin pobre, 1992-
2000, op. cit., p. 16). En los clculos oficiales ms recientes se advierte que en el curso de
los ltimos dos aos, de 2000 a 2002, el ingreso por hogar se redujo en trminos reales un
2,6% para el conjunto de los hogares. Sin embargo, se observa que durante este ltimo
perodo los estratos ms pobres se vieron protegidos e incluso mejoraron sus ingresos
(SEDESOL, 2003a).
5
Esta idea proviene del clsico argumento de Eric Wolf sobre los distintos fondos que
componen la economa campesina. Uno de ellos es el fondo ceremonial, que incluye los
gastos que las familias tienen que hacer para formar parte de la vida social ceremonial,
simblica, cultural de la comunidad (Wolf, 1966).
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 63
7
A partir de 2002, el programa adquiere un nuevo nombre y algunas nuevas
caractersticas. En particular, desde entonces la coordinacin nacional ha manifestado un
inters especial en el fomento y la conservacin del capital social comunitario. Sin
embargo, nos referiremos al conjunto de evaluaciones de ambos programas como uno
solo, ya que los rasgos bsicos (seleccin tcnica de los beneficiarios, transferencias en
efectivo y especie, y corresponsabilidad) no han cambiado. Aunque s se pretende
fortalecer el tejido social y comunitario.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 65
8
La bibliografa sobre el tema es sumamente numerosa y su revisin exhaustiva rebasa
los lmites de espacio y tiempo para la elaboracin de este estudio. Los esfuerzos de la
CEPAL, materializados en obras publicadas que unen la discusin del concepto de
capital social con la poltica social y la reduccin de la pobreza, son una notable
excepcin del desarrollo conceptual paralelo que ha mantenido separados ambos
campos: poltica social y capital social.
9
Me refiero, particularmente, al anlisis de Adato (2000) y a las investigaciones
antropolgicas que forman parte de la evaluacin cualitativa de impacto que con
Agustn Escobar hemos realizado en el curso de los ltimos cinco aos en comunidades
rurales y semi urbanas (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2000, 2002; Gonzlez de la
Rocha y otros, 2002). En el estudio de Adato se responde a interrogantes especficas
sobre el impacto del programa PROGRESA en las relaciones sociales comunitarias. Los
de Escobar y Gonzlez de la Rocha son estudios en que se analizan los cambios en la
vulnerabilidad de los grupos domsticos beneficiarios por medio de un seguimiento del
mismo universo de familias, bajo la perspectiva de anlisis de los activos y la estructura
de oportunidades, donde se incluye la capacidad de entablar y mantener relaciones
sociales, entre muchos otros temas.
66 CEPAL
11
Concordamos con Molyneux (2002) cuando afirma que lo que ahora se entiende como
capital social no es un fenmeno nuevo en Amrica Latina, sino que lo que es nuevo es
el movimiento de esos temas desde los mrgenes de la prctica del desarrollo al lugar
central que ahora ocupan en la arena poltica regional e internacional. Solidaridad y
participacin grupal, movimientos de mujeres y en general movimientos populares que,
aunque casi desaparecieron durante los aos noventa, fueron importantes en el
desarrollo sociopoltico latinoamericano.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 69
otros pases de la regin (Gonzlez de la Rocha, 1997, 2000b). Por una parte,
la educacin pblica sigue los principios de una filosofa universalista en
que se la ofrece a todos por igual pero, por otra, el Progresa y
actualmente el Programa Oportunidades transfiere becas educativas (en
efectivo) a las familias seleccionadas por el programa. Los criterios de
asignacin y la poblacin objetivo son, en la poltica social actual,
claramente de carcter emergente: responden a la idea de concentrarse en
los ms pobres y el enfoque adoptado no pone el acento en la ampliacin de
la cobertura, sino en producir un cambio en las condiciones de la poblacin
cubierta por el programa. Se trata de un enfoque en que se pretende medir
el impacto de la poltica social, para lo que se requieren criterios de
identificacin y una metodologa de evaluacin de acuerdo con una lnea
base de diagnstico y una lnea de comparacin (Gonzlez de la Rocha,
1997; 2000b). Como veremos, a partir de 1999 se han contratado
evaluaciones externas para llevar a cabo estas tareas, adems de los
mecanismos de evaluacin y seguimiento internos al programa.
La poltica social est contextual e histricamente moldeada, y en el
caso de Mxico se muestran las transiciones que han sido impulsadas por
la poltica econmica en distintas etapas de su historia reciente. El
siguiente apartado est destinado a presentar, en trminos muy generales,
el programa actualmente en marcha en materia de pobreza.
Cuadro III.1
MXICO 2002: COBERTURA DE BENEFICIARIOS DEL
PROGRAMA OPORTUNIDADES
(Por zonas)
Zonas Municipios Localidades Hogares
Rural 2 294 68 439 2 990 344
Semi-urbana 1 237 2 194 741 211
Urbana 391 419 508 446
Totales 2 356 71 052 4 240 000
12
La discusin de la estrategia CONTIGO no ser incluida en este texto por limitaciones
de espacio.
72 CEPAL
muchos que se saben pobres y no entienden las razones por las que
quedaron fuera del programa. La insatisfaccin con respecto a la forma en
que las familias beneficiarias fueron seleccionadas no es un problema
irrelevante. De hecho, forma parte de un tema central en este trabajo: la
posible gestacin de divisiones sociales dentro de las comunidades
debido a que la percepcin sobre las condiciones propias y de las dems
familias no coincide con la de los identificadores tcnicos del programa
(que definieron quines son y quines no son pobres) y porque, tambin,
el Programa Oportunidades puede, en la prctica, crear ms conflictos y
rupturas que elementos de cohesin y solidaridad social. Segn Adato
(2000), los individuos rurales estudiados por ella se ven a s mismos,
respecto de los dems, como igualmente pobres y, por lo tanto, tambin
necesitados de ayuda. Las mediciones de pobreza usadas por el sistema
de focalizacin contrastan con las percepciones locales de lo que es y
significa ser pobre, dando lugar al descontento y frustracin de quienes
no quedan incluidos. Estas respuestas sern revisadas con detenimiento
en otra seccin del trabajo.
Otro de los problemas que se han documentado en las distintas
evaluaciones tiene que ver, asimismo, con el proceso de seleccin, pero se
inscribe directamente en la tercera etapa de la focalizacin arriba
mencionada: la depuracin de la lista de familias beneficiarias en
asambleas comunitarias. Estas ltimas, en un conjunto importante de
comunidades, no han operado como fue planeado porque ningn
miembro de la comunidad se atreve a plantear explcitamente su opinin
(Escobar, 1999; Adato, 2000). Segn el estudio de Adato: Hasta el
momento no se ha utilizado a la asamblea para proponer revisiones a la
lista (Adato, 2000, p. 151). En el trabajo de campo de la evaluacin
cualitativa realizada por Escobar y Gonzlez de la Rocha se documentan
algunas de las razones por las que esto sucede y que tienen estrecha
relacin con el tema que nos ocupa: el mantenimiento de las relaciones
sociales y los intentos que la gente hace de no provocar situaciones
antagnicas con los que de hecho son sus vecinos, parientes o compadres.
Los individuos de las comunidades estudiadas tratan de evitar conflictos
y confrontaciones que surgiran al hacer denuncias pblicas sobre la
inclusin errnea o injusta de muchas familias. Antes de analizar con
detenimiento el efecto del Programa Oportunidades en las relaciones
sociales de las familias beneficiarias y no beneficiarias, y en sus
enlaces municipales del programa han dado opiniones que tambin apuntan a estos
problemas. En las zonas semi urbanas se identificaron barrios que en opinin de las
autoridades locales son de extrema pobreza y se levant, en esas localidades, la
informacin socioeconmica para la seleccin de las familias. En este caso, el principal
error de seleccin tuvo lugar al excluir barrios enteros donde sus residentes quedaron
fuera del proceso.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 75
14
A diferencia de Coleman, para quien el capital social son los recursos reales o
potenciales que se adquieren por medio de relaciones sociales, Portes plantea que los
recursos no forman el capital social sino que este es la habilidad o capacidad que los
individuos tienen de manejar dichos recursos.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 77
16
En total, plantea la existencia de seis tipos de capital. Adems de los arriba sealados,
postula la existencia de capital social de puente (alianzas horizontales a distancia
geogrfica), de escalera (intercambios asimtricos y vnculos entre los actores sociales y
el Estado) y capital social societal. En especial este ltimo es extremadamente difuso.
Ninguno de estos tres han sido incluidos en nuestra reflexin.
82 CEPAL
17
Vale la pena hacer notar que a pesar del cambio oficial -que data ya de varios aos- del
nombre del programa (de Progresa a Oportunidades), los habitantes de los pueblos y
pequeas ciudades estudiados siguen usando el primer nombre para referirse al
programa, a los beneficios del mismo, a las corresponsabilidades que implica, y como un
nuevo identificador social: las mujeres Progresa, el grupo Progresa, ya me lleg el
Progresa (el dinero de las becas), el trabajo del Progresa, entre otros.
84 CEPAL
2. Rupturas y conflictos
programa. Adato encontr unos pocos casos en que las relaciones sociales
son buenas y existen formas de solidaridad a pesar de la diferencia
construida entre familias beneficiarias y no beneficiarias. Los vnculos de
parentesco son especialmente propicios para el mantenimiento de estas
relaciones. As, hermanas que son beneficiarias y no beneficiarias del
programa comparten los apoyos o la informacin, se visitan, se ayudan
mutuamente para cuidar a los nios, y tienen otras actitudes semejantes.
Tanto en el estudio basal semi urbano de Escobar y Gonzlez de la Rocha
(2001) como en el seguimiento realizado un ao despus, se dio cuenta de la
importancia que el intercambio social sigue teniendo para resolver los
problemas cotidianos, la obtencin de prstamos, el cuidado de los
enfermos, entre otros. Para Adato, la permanencia de estas relaciones
sociales entre beneficiarios y no beneficiarios se basa en el conocimiento de
que la incorporacin estuvo en manos de las autoridades.
Hemos encontrado que las familias beneficiarias cuentan con ms
recursos para actuar de manera solidaria e incluso generosa,
especialmente con parientes cercanos (hermanas, madre). Sin duda, las
transferencias que el programa hace a estas familias de manera regular
(bimensualmente) ofrecen la posibilidad de hacer prstamos, obsequiar
20
regalos, o pagar las deudas a tiempo. En ese sentido, se ha planteado que
el programa ha fortalecido la capacidad de las familias beneficiarias para
entablar y mantener relaciones sociales. Igualmente, ha hecho posible que
estas familias sostengan en condiciones saludables la economa de
deuda que les caracteriza, ya que al pagar sus deudas a tiempo,
mantienen la confianza que los tenderos (comerciantes que dan fiado)
21
tienen en las mujeres Progresa. Por otra parte, estas transferencias han
hecho posible que muchas familias beneficiarias se liberen de los tenderos
que fan, pero abusan en los precios y, de esta manera, han ampliado sus
opciones de relaciones y reducido sus gastos en mercancas bsicas. Ello
coadyuva al mantenimiento de este tipo de relaciones y sistemas de
crdito informal, tan socorridos y necesitados por los pobres.
El tipo de bienes y servicios que fluyen por las redes de relaciones
sociales, sin embargo, nada tienen que ver con las innovaciones econmicas
y empresariales de las que habla Portes. Ms bien, se trata de bienes y
servicios encaminados al presente inmediato, a los imponderables de la
vida cotidiana. Es un capital social que se asemeja ms a lo descrito por el
trmino de "estrategias de sobrevivencia" que a espirales de acumulacin.
Pero aun estos intercambios, con todo y su precariedad, estn sujetos a las
20
Adems de posibilitar un margen mayor de ingresos para dedicar a la alimentacin y a
la compra de ropa para los hijos, especialmente calzado y uniformes escolares.
21
Los prestamistas y tenderos conocen incluso las fechas de recepcin de los apoyos, de tal
manera que tienen ms certeza de que los crditos sern saldados.
88 CEPAL
4. Aislamiento social
E. Conclusiones
22
Aunque en s mismo el trmino de capital social refleja, segn Fine (2001), la conquista
conceptual que la economa ha ejercido en las ciencias sociales.
90 CEPAL
Rocha, 1994; Chant, 1991, 1997). Como afirma Molyneux (2002), estas
respuestas pueden ser interpretadas como evidencias de la importancia
del capital social, sin las cuales Amrica Latina hubiera experimentado
una crisis de reproduccin social. Sin embargo, el capital social no es una
panacea que pueda solucionar todos los problemas de escasez, o sustituir
los recursos econmicos y las polticas responsables (empleos, ingresos
adecuados, condiciones de produccin adecuadas). De hecho, la vida
social, rica en contactos y relaciones, aparece cuando hay recursos
materiales que abonan y nutren la sociabilidad (Putnam, 1993), y la
erosin del capital social se relaciona claramente con el empeoramiento de
las condiciones materiales de vida (Moser, 1996; Wilson, 1990, 1997;
Gonzlez de la Rocha, 1999, 2000a, 2001).
En las discusiones acerca del capital social no se consideran de
manera suficiente los costos del intercambio social. Se hace referencia a las
normas y obligaciones relacionadas con la pertenencia de grupos o redes
de relaciones, pero los costos econmicos de la reciprocidad quedan
excluidos de la reflexin. El cumplimiento de las obligaciones, por otra
parte, tampoco se ha cuestionado, y simplemente se aclara que quien no
cumple es socialmente sancionado. En contextos de pobreza, agudizados
por las crisis econmicas que han tenido lugar de manera recurrente en
Amrica Latina, reciprocar se vuelve una obligacin de difcil
cumplimiento. Resulta sorprendente constatar que la mayor parte de las
ideas en torno de la reciprocidad, la solidaridad y la ayuda mutua
asumen la existencia ilimitada de estos elementos, como si fueran recursos
inagotables. Por el contrario, los recursos y las relaciones sociales son
construidos, finitos y limitados. Las ideas acerca de la reciprocidad, la
solidaridad y la ayuda mutua, como partes de la solucin a la pobreza, y
las estrategias que los pobres implementan ante el cambio econmico de
manera ilimitada permanecen en los textos especializados sobre el tema,
incluidos aqu los de la perspectiva del capital social. Se plantea de
manera recurrente que la participacin en las redes sociales es la solucin
a un amplio nmero de problemas que los pobres enfrentan
cotidianamente. Las redes sociales aparecen, entonces, como un refugio
contra la desocupacin (Chiarello, 1994), un seguro de desempleo a la
latinoamericana (Lomnitz, 1975), como intercambios que compensan los
aumentos de los costos de la economa (Gershuny, 1994), o como parte
de la solucin (Durston, 2003). El intercambio social, desde estas
perspectivas, amortigua, compensa y de cierta forma soluciona las
necesidades y los problemas de escasez de recursos en contextos donde
las estructuras de oportunidades han mermado las opciones para la
obtencin de ingresos por medio del uso de la fuerza de trabajo. Pero,
cmo acceder a un favor visto como ayuda mutua o capital social si
no se tienen los recursos para reciprocar?
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 91
23
Para un anlisis de estos cambios, vese Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2002 y 2003.
92 CEPAL
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Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 93
Captulo IV
Introduccin
1
Consultora de la CEPAL, Asesoras para el desarrollo, raczinski@asesoriasparael
desarrollo.cl.
2
Consultora de la CEPAL, Asesoras para el desarrollo, serrano@asesoriasparael
desarrollo.cl.
100 CEPAL
Cuadro IV.1
MATRIZ PARA EL ANLISIS DE PROGRAMAS SOCIALES DESDE LA PERSPECTIVA
DEL CAPITAL SOCIAL
3
La capacitacin realizada en enero del 2001 a los 18 profesionales encargados de apoyar
a la organizacin campesina lamentablemente no madur, ya que unos meses despus
renunciaba el Director Nacional del INDAP impulsor de la idea. De esta forma, el
Intituto sigui operando sus programas, privilegiando la atencin a campesinos
asociados u organizados, pero sin incorporar de modo explcito e intencionado el
contexto sociocultural de las comunidades, ni los activos de capital social presentes. En
la prctica, la nocin de capital social se reduce a la de asociatividad y a la hiptesis de
que asociarse es indispensable para que la pequea agricultura pueda participar con
xito en la economa y hacer valer su voz en la sociedad.
120 CEPAL
4
A resultados similares llega un estudio que evala el programa de fomento productivo
rural que impulsa la Fundacin Andes y que se centra en grupos de campesinos y
pescadores que son atendidos simultneamente por el INDAP, el SERCOTEC y el
Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA).
122 CEPAL
vi) Resultados
La apuesta de este programa por reconstruir y fortalecer el capital
social comunitario e instalar relaciones cooperativas entre actores diversos
de distinto orden policiales, institucionales, pblicos, privados y
locales rompe con la barrera de marginacin que separa a legos de
expertos, a interventores de intervenidos, pone a la comunidad en el centro
y teje una trama de relaciones cooperativas que van construyendo un
nuevo sentido en torno de lo que es la seguridad e inseguridad ciudadana.
Este proceso conduce a reforzar la identidad de estas poblaciones, de forma
que las comunidades se apropian de la intervencin, llenando con sus
propios contenidos la lucha contra el narcotrfico.
Bibliografa
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gaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN).
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 131
Captulo V
Introduccin
1
Consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y miembro
de la Universidad Nacional de General Sarmiento/Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tcnicas (UNGS/CONICET) (gkessler@dd.com.ar).
2
Investigadora Asociada, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires
(mcroggi@uolsinectis.com.ar).
134 CEPAL
3
Para una descripcin ms acabada de este proceso, vanse, entre otros: Lo Vuolo y otros
(1999); Minujn y Kessler (1996); Corts y Marshall (1999); Isuani, Le Vuolo y Tenti (1991).
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 137
4
En este caso, consideramos la descentralizacin teniendo en cuenta si la prestacin se
entrega directamente en el programa en el nivel central o si se realiza por intermedio de
las jurisdicciones provinciales o municipales.
5
Se entiende por prestacin principal aquella que implica una erogacin mayor dentro
del presupuesto del programa y que, adems, se vincula directamente a las metas
establecidas.
Cuadro V.1
ARGENTINA: PROGRAMAS SOCIALES ANALIZADOS
Fondo Participativo de Inversin Programa Social Plan trabajar Plan jefas y jefes de Programa de Programa de
Social (FOPAR) Agropecuario (PSA) hogar desocupados Mejoramiento de Atencin a Grupos
Barrios (PROMEBA) Vulnerables (PAGV)
Objetivos 1. Mejorar la capacidad de los 1. Apoyar a los pequeos Brindar ocupacin Brindar ayuda 1. Mejorar la calidad Contribuir a
sectores pobres para la productores minifundistas transitoria a econmica a jefes/as de de vida de la disminuir la
a
identificacin, el diseo, la para que puedan aumentar trabajadores/as hogar desocupados, con poblacin con NBI y exposicin a riesgos
implementacin, el sus ingresos mediante la desocupados/as en el fin de propender a la bajos ingresos, sociales, mejorar la
mantenimiento y la operacin de capacitacin, la asistencia condiciones de proteccin integral de la asentadas en barrios calidad de vida de
proyectos de pequea escala tcnica y financiera, pobreza o situaciones familia, asegurando la de aglomerados los grupos ms
intensificando las de vulnerabilidad concurrencia escolar de urbanos con carencia vulnerables de la
2. Atender necesidades
producciones actuales, social, por medio de los hijos as como su de equipamiento poblacin pobre de
especficas de las comunidades incorporando tecnologa, su participacin en la control de salud y comunitario e los grandes
ms pobres cambiando hacia rubros no ejecucin de obras de propiciar, en su caso, la infraestructura bsica aglomerados
tradicionales o integrando la infraestructura incorporacin de los de servicios urbanos y los
produccin con pasos comunitaria y social jefes o jefas de hogar ncleos de
2. Generar un Modelo
poscosecha desocupados a la poblacin indgena
educacin formal o su de Gestin Asociada y del pas, y mejorar la
2. Contribuir al mejoramiento participacin en cursos promover la eficiencia y eficacia
de las condiciones de vida de organizacin y el
de capacitacin que del gasto social a
las familias campesinas y su desarrollo comunitario
coadyuven a su futura disposicin de los
organizacin, a partir de su reinsercin laboral, grupos en las reas
participacin organizada en prioritariamente en atendidas
diferentes niveles, espacios e proyectos productivos de
instancias de la gestin del
impacto ponderable
programa
como beneficios
comunitarios
Ao de inicio 1996 - en vigencia b 1993 - en vigencia 1996/2000 2001 - en vigencia 1995 - en vigencia 1996 - en vigencia c
Inversin 46 millones de dlares 70 millones de dlares 786 millones de ... 170 millones de 60 millones de
dlares dlares dlares
Tipo de Asistencia financiera y Asistencia financiera (crditos Subsidio individual Subsidio individual Construccin de Financiamiento de
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza
Fondo Participativo de Inversin Programa Social Plan trabajar Plan jefas y jefes de Programa de Programa de
Social (FOPAR) Agropecuario (PSA) hogar desocupados Mejoramiento de Atencin a Grupos
Barrios (PROMEBA) Vulnerables (PAGV)
Poblacin Organizaciones comunitarias de Pequeos productores Trabajadores Poblacin pobre Adultos mayores de
beneficiaria base minifundistas desocupados 60 aos, mujeres
jefas de hogar con
Poblacin NBI a y barrios en hijos menores de 14
localidades pobres aos, jvenes de 14
a 24 aos,
discapacitados en
situacin de pobreza
y vulnerabilidad
social de grandes
conglomerados
urbanos
Cobertura 6 provincias 20 de 22 provincias Todas las provincias Todas las provincias 19 provincias Aglomerados
geogrfica urbanos de 12
provincias
Dependencia Ministerio de Desarrollo Social Secretara de Agricultura, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Ministerio de
institucional Ganadera, Pesca y Empleo y Seguridad Empleo y Seguridad Desarrollo Social Desarrollo Social
Alimentacin Social Social
6
El Fondo Participativo de Inversin Social (FOPAR), es un componente del Programa de
Desarrollo Social (PRODESO) y depende del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin.
142 CEPAL
7
Eventualmente, el rea de supervisin del Trabajar se convirti en la Unidad de
Supervisin de todo el Ministerio.
8
Existe, asimismo, el Consejo Nacional de Administracin, Ejecucin y Control
(CONAEyC), que tiene tambin el objetivo de asegurar el control, la transparencia y la
efectiva ejecucin del programa. El CONAEyC es un espacio multisectorial, presidido
por el Ministro de Trabajo e integrado por representantes del gobierno, organizaciones
sindicales, religiosas, no gubernamentales y del sector privado.
144 CEPAL
5. Las contraprestaciones
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Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 161
Captulo VI
Introduccin
1
Algunas secciones de este trabajo forman parte del estudio sobre Presupuesto
Participativo de Porto Alegre, que ser publicado en Licha, Isabel (ed), Citizens in Charge.
Managing Local Budgets in East Asia and Latin America. BID, Washington, 2005. Agradezco
a Roberto Guimares y a Guillermo Williamson por sus comentarios a este texto.
2
Profesor e investigador de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (Brasil) y del
Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex (Inglaterra),
znavarro@portoweb.br y Z.Navarro@ids.ac.uk.
162 CEPAL
Estado. En los ltimos aos, Amrica Latina ha sido, como se sabe, la regin
que ha experimentado estos cambios de largo alcance de manera ms
profunda, combinando casi siempre marcos institucionales, crecientemente
democrticos en su esencia, con polticas macroeconmicas generadas en el
mismo perodo de acuerdo con recetas ortodoxas propuestas por los
3
organismos multilaterales. Sin embargo, en la mayora de los casos, esas
orientaciones representan directrices de manejo econmico que vienen
generando inseguridad poltica, crisis peridicas y creciente desigualdad
social, lo que hace que aumenten los sectores de la poblacin que viven en
condiciones de pobreza extrema.
A pesar de ello, la combinacin de una sociedad civil ms activa
ante la apertura democrtica formal que ampla las demandas sociales,
por una parte, con las insuficiencias del crecimiento econmico en los
ltimos aos, por otra (procesos que a su vez se combinan con la
presencia de aparatos estatales que tambin se han vuelto frgiles o
incluso desaparecido), ha permitido el surgimiento de diversas formas de
experimentalismo institucional con las que, en trminos generales, se
propone atender sobre todo las demandas sociales ampliadas y responder
a la ineficacia general de la conduccin econmica implantada en el
continente. En la regin se ha observado un aumento de los niveles de
pobreza y desigualdad social, y el incremento de las diferencias sociales y
econmicas en proporciones inditas, crendose as un contexto favorable
a las iniciativas antes mencionadas. Tales procesos innovadores, en la
medida en que se mantienen por largo tiempo y alcanzan xito, modifican
diversos aspectos de la vida en sociedad, as como los padrones
econmicos y sociales de Amrica Latina.
En relacin con el caso del Presupuesto Participativo implantado en
la ciudad de Porto Alegre, por ejemplo, una de sus motivaciones
originales fue, justamente, suplir el rol insuficiente del Estado (en este
caso, de los gobiernos municipales) durante los aos ochenta, y la
necesidad de dar curso a la creatividad para reestablecer un padrn de
accin ms adecuado que el de las polticas gubernamentales, que
escapase a la visin de la creciente crisis del Estado en Amrica Latina
(Lechner y otros, 1999). Pero esta innovacin, discutida en este trabajo,
reflejaba tambin el efecto inmediato de un Estado nacional cada vez ms
3
Aunque el contenido poltico de esos procesos democrticos puede variar enormemente.
Tal vez, en Amrica Latina no existe ningn caso concreto en que efectivamente ocurran
algunos de los prerrequisitos para la consolidacin democrtica, entre ellos, un rasgo
elemental oposicin abierta a la participacin es suficiente para identificar a un
sistema poltico como democrtico (...) La democracia se consolida cuando la mayora de
los conflictos se procesan por medio de instituciones democrticas, cuando nadie puede
controlar los resultados ex post y los mismos no son predeterminados ex ante
(Przeworski, 1991, pp. 10 y 51).
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 163
4
En una contribucin notable, al investigar la reciente experiencia poltica
latinoamericana, Cunill Grau observ que () los ochenta, abrieron un llamado a la
participacin ciudadana como herramienta para el fortalecimiento de la democracia. Esa
dcada estuvo marcada por regmenes autoritarios que prevalecan en la regin. Pero el
cambio econmico ha sido muy diferente, despus que se asumi hegemnicamente que
la crisis global era crisis estatal. () La dcada de los noventa se caracteriz por dos
tendencias: por una parte, impulsa una serie de reformas constitucionales enfocadas
hacia las herramientas de democracia directa y a la oportunidad de participacin
ciudadana en la administracin pblica. Por otra parte, podemos apreciar un claro
esfuerzo por la transferencia de servicios sociales por parte del gobierno central () El
self-management social, que combina la direccin descentralizada de recursos y la
creacin de gremios colectivos para su administracin, el paradigma del nuevo convenio
institucional que hace que la cooperacin social sea el medio para proveer servicios
sociales (Cunill Grau, 1997, pp. 76 y 81).
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 165
5
Debemos destacar que aquellos aos fueron, tambin, de optimismo nacional con la
implantacin del Plan Real (en julio de 1994), que elimin la brutal tasa inflacionaria
existente, valoriz la moneda brasilea y permiti, por ejemplo, el aumento de los
niveles de consumo, incluso de bienes suntuarios, por parte de la clase media, adems
de posibilitar incrementos reales en las rentas de los sectores sociales ms
desfavorecidos. Este clima de optimismo nacional facilit, ciertamente, la consolidacin
del PP en Porto Alegre.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 169
6
En las elecciones municipales de octubre del 2004, la coalicin local perdi las elecciones
despus de 16 aos en el poder.
170 CEPAL
Cuadro VI.1
RED DE ALCANTARILLADO CONSTRUIDA EN LA CIUDAD DE
PORTO ALEGRE, VARIOS AOS
(Metros)
1983/1987a 1988 1989/1992a 1993/1996a 1997 2001
5 296 8 091 21 674 61 334 42 948 44 012
Cuadro VI.2
PARTICIPACIN EN EL PP: TOTAL DE LAS RONDAS Y PLENARIAS TEMTICAS
(Aos seleccionados)
Rondas Plenariasa
Ao Total
I II I II
1991 608 3 086 3 694
1993 3 760 6 975 10 735
1995 6 855 4 966 1 640 806 14 267
1997 8 183 3 725 2 895 1 213 16 016
2001 13 891 4 692 2 721 501 21 805
Los datos anteriores, sin embargo, si se toman prima facie tal vez no
expresan exactamente la realidad del proceso en su conjunto. Es necesario
ponderar dos factores fundamentales. El primero es que se realizan
diversas reuniones menores (entre las dos rondas) que no son
monitoreadas, es decir, se desconoce el nmero de participantes. Adems,
existen claras seales de que los dirigentes del gobierno municipal ya no
estn tan interesados en aumentar el nmero de participantes, sino ms
bien, como lo sealamos anteriormente, en garantizar la representatividad
del proceso. Incluso porque el nmero de asistentes a las reuniones per se
no afecta directamente a la distribucin de los recursos financieros
destinados a inversiones, dado que los criterios establecidos ya favorecen
a las regiones ms pobres de la ciudad. Cuando en la frmula adoptada se
178 CEPAL
10
La crtica ms severa que se ha hecho al concepto de capital, por parte de la economa
poltica marxista, se encuentra en Fine (2001).
182 CEPAL
estadsticos del estudio, relacionando las inversiones per cpita con los
indicadores de riqueza de las regiones. Los puntos indican las 16 regiones
de la estructura organizativa del PP.
Grfico VI.1
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE: TENDENCIA OBSERVADA AL
COMPARAR LAS INVERSIONES PER CPITA VERSUS LA RENTA MEDIA DE LAS
REGIONES COMPONENTES DEL MECANISMO, 1992-2000
1800
1350
Inversin
900
450
0
0 2 4 6 8 10 12
Ingreso medio
E. Conclusiones
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192 CEPAL
Tercera parte
Los aprendizajes
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 197
Captulo VII
Introduccin
1
Este texto es una versin revisada del captulo II de la serie Manuales, N 36, de la
CEPAL (Arriagada, Miranda y Pvez, 2004).
2
Funcionaria de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas
irma.arriagada@cepal.org.
3
Consultora de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas
fmira76@yahoo.com.
198 CEPAL
1. Preguntas iniciales
opcin elegida es de nivel macro, significa examinar los vnculos entre las
instituciones pblicas del nivel central, regional y local, en sus
capacidades de coordinacin, comunicacin, transparencia en las reglas
del juego, monto y continuidad de las transferencias de recursos, entre
otros elementos.
Cuadro VII.1
MATRIZ PARA EL ANLISIS DE PROGRAMAS SOCIALES DESDE LA PERSPECTIVA
DEL CAPITAL SOCIAL
Nivel de Criterios de
Elementos mnimos reas de accin
anlisis inters
Motivos de la cooperacin: solidaridad
forzada, voluntaria o ambas
Analizar las formas de
Estrategias de supervivencia, espirales de
cooperacin local
acumulacin en el capital social
existente, o ambas
Diagnstico de Divisiones sociales preexistentes en la
redes locales unidad de intervencin
preexistentes Delimitacin de la unidad de
dotadas de intervencin
capital social Definicin de la demanda social
Definir el umbral mnimo de recursos
Micro necesarios para fortalecer el capital
social
Manejo de la competencia entre
actores e instituciones
Redes dotadas de
Beneficios e capital social de unin Definicin del impacto en capital social
impactos (lazos fuertes)
esperados: la Redes dotadas de
promocin de capital social de puente La incorporacin del sector privado
distintos tipos de (lazos dbiles)
capital social Redes dotadas de La coordinacin entre el nivel central y
capital social de escalera el gobierno local
Sintona con el entorno. Uso de metodologas participativas
Potenciar los liderazgos Mecanismos para la resolucin
locales comunitaria de conflictos
Herramientas Activar el capital social
Integracin de la dimensin de gnero
Intermedio tcnico latente
metodolgicas Apoyarse sobre redes La sinergia y complementariedad entre
preexistentes diferentes tipos de activos
Crear valores afectivos
La intermediacin local de los
respecto del lugar
programas
(territorio)
Estmulos al rol de las organizaciones
Fortalecer la Mayor autonoma de las
asociatividad local organizaciones
Creacin de nuevas organizaciones en
coherencia con la tradicin organizativa
Vnculos con el entorno y el territorio
Horizontalidad en el trabajo
Macro Institucionalidad
Mejorar el acceso a
bienes colectivos e Experiencia en procesos de desarrollo
instituciones y servicios
del Estado Peso de normas y valores sociales
reconocidos
Claridad de los compromisos
Apertura y horizontalidad de la gestin
Participacin en la toma de decisiones
Fuente: Elaboracin de los autores a partir de Dagmar Raczynski y Claudia Serrano,Programas sociales
y capital social en Chile. Evidencias y aprendizaje", ponencia presentada en el seminario Capital social y
programas de superacin de la pobreza: lineamientos para la accin, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, 10 y 11 de noviembre del 2003.
Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 203
programas como un actor con quien hacer alianzas, ni son incluidas en las
estrategias participativas u otras (Kessler y Roggi, 2003).
A qu se debe esta ausencia? En parte, ella se explica por la
idealizacin de la sociedad civil prevaleciente en muchos diseos de
programas, que luego tiene un efecto negativo para todas las partes. En el
caso de las empresas, se las mantiene al margen de la cuestin social y de
la sociedad civil, dejndoles solo el rol filantrpico, lo que contribuye a
que conflictos latentes con actores privados no tengan instancias de
negociacin, de modo que resulta difcil resolverlos a medida que se
generan y, por ende, solo emergen bajo la forma de conflictos graves. A
nivel meso, es posible incorporar en todas las instancias a los actores
privados que tengan relacin con las condiciones de vida de los
individuos participantes en los programas. Con esto se procura tanto un
efecto directo en las condiciones de vida de los beneficiarios, cuando se
trata de programas donde los actores privados tienen una incumbencia
directa (por ejemplo, infraestructura urbana), como un efecto indirecto
que contribuye a generar instancias de negociacin y construccin
paulatina de confianza mutua. De seguro no es una tarea fcil: los actores
privados no tienen necesariamente un inters concreto en participar y su
presencia puede ser conflictiva, pero parece una apuesta a futuro
necesaria para cambiar el rol que los distintos actores han tenido en la
poltica social.
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Aprender de la experiencia: el capital social en la superacin de la pobreza 227