EL URBANISMO DE LA NO CIUDAD

Los procesos de ocupacin irregular en el suelo no urbanizable de Andaluca

Edita

Antonio Piero Valverde, Victoriano Sainz Gutirrez, Diego Morales

Gmez de la Torre, Daniel Antnez Torres, Grupos de Investigacin
(PAIDI) HUM-710 y TIC-202, Universidad de Sevilla.

Coordinador de la edicin
Antonio Piero Valverde

ISBN
978-84-608-2438-1

Depsito legal
SE 1401-2015

Diseo y maquetacin
Trama Gestin S.L.

Impreso en Espaa
Primera edicin, 2015

Este libro est vinculado al proyecto I+D+i El Urbanismo de la No

Ciudad: de la clandestinidad vulnerable a la visibilidad sostenible
incluido en el Programa Operativo FEDER de Andaluca 2007-2013.

Los autores agradecen a FEDER de la Unin Europea por la financiacin

del proyecto, as como a la Agencia de Obra Pblica de Andaluca y a la
Consejera de Fomento y Vivienda de la Junta de Andaluca.

Ninguna parte de esta publicacin puede reproducirse o transmitirse

por ningn medio, incluida la cubierta, sin la expresa autorizacin
escrita de los editores.

El Urbanismo de la No Ciudad, 2015

Agencia de Obra Pblica, Consejera de Fomento y Vivienda de la

Junta de Andaluca.
 Introduccin

NDICE

PRESENTACIN. (P.9)

1. LOS PROCESOS DE OCUPACIN IRREGULAR EN EL SUELO NO URBANIZABLE DE LA COMUNIDAD DE

ANDALUCA. (P.13)

1.1. LOS ANTECEDENTES. (P.15)

1.1.1. Los orgenes de los procesos de dispersin urbana en Espaa. (P.15)

1.1.2. Del desarrollo al desarrollismo: las dcadas prodigiosas. (P.17)
1.1.3. El momento presente: de la crisis al estancamiento. (P.21)

1.2. LA DIAGNOSIS DE MODELOS TERRITORIALES Y URBANOS: SNTESIS DEL ANLISIS DE LA PLANIFICACIN

SUBREGIONAL Y DEL PLANEAMIENTO URBANSTICO VIGENTE. (P.23)
1.2.1. La planificacin territorial y la problemtica de las parcelaciones urbansticas en suelo no urbanizable. (P.23)
1.2.2. Diagnstico del planeamiento urbanstico de los municipios seleccionados en unidades territoriales
del litoral y del interior. (P.29)

1.3. EL PROBLEMA DE LAS OCUPACIONES IRREGULARES EN EL SUELO NO URBANIZABLE: CARACTERIZACIN Y

DIAGNOSIS DE LA SITUACIN ACTUAL. (P.45)
1.3.1. Visin panormica del escenario andaluz. (P.45)
1.3.2. El universo de municipios seleccionado. (P.61)
1.3.3. El total de suelo afectado: balance del escenario actual y clculo prospectivo. (P.86)

5
 1.4. UNA APROXIMACIN A LA TAXONOMA Y TIPIFICACIN DE ENCLAVES: LA DEFINICIN DE LABORATORIOS
TERRITORIALES. (P.101)
1.4.1. reas de incidencia territorial. (P.101)
1.4.2. Taxonoma y tipificacin de los enclaves. (P.109)
1.4.3. Seleccin de los laboratorios territoriales. (P.115)

2. EL ESCENARIO NORMATIVO: ANLISIS Y ALCANCE DE LOS MARCOS REGULADORES E INSTRUMENTOS

DE ORDENACIN. (P.117)

2.1. EL PANORAMA EN LAS DIFERENTES COMUNIDADES AUTNOMAS. (P.118)

2.1.1. El marco normativo en las Comunidades Autnomas. (P.118)

2.1.2. Anlisis integrado de las polticas y regulaciones de las diferentes Comunidades Autnomas. (P.128)

2.2. EL ESCENARIO ANDALUZ: MARCO NORMATIVO Y CRITERIOS DE ORDENACIN. (P.135)

2.2.1. El marco normativo andaluz en materia de suelo no urbanizable y el tratamiento de las edificaciones
irregulares. (P.135)
2.2.2. La integracin urbana de enclaves en suelo no urbanizable. Criterios de ordenacin e instrumentacin
urbanstica. (P.143)

3. LOS MODELOS DE SIMULACIN URBANA Y SU APLICACIN A LA PROGNOSIS DE ESCENARIOS Y A LA

PARTICIPACIN CIUDADANA. (P.157)

3.1. INTRODUCCIN: NUEVAS HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIN URBANSTICA. (P.157)

3.1.1. Qu es la simulacin y el anlisis de sistemas complejos. (P.158)

3.1.2. Objetivos de las NTICs en la planificacin urbana. La era de los datos y la tecnologa. (P.159)

3.2. MODELOS DE REFERENCIA. CONTEXTO DE LA INVESTIGACIN. (P.161)

 3.3. PROTOTIPO Y MODELO URBANSTICO EL PALMAR. (P.163)

3.4. DEFINICIN DEL PROTOCOLO ODD. (P.165)

3.5. CONCLUSIONES. (P.169)

4. ANLISIS Y TIPIFICACIN DE LA PROBLEMTICA ASOCIADA A LOS LABORATORIOS TERRITORIALES.

DEFINICIN DE ESCENARIOS Y PROYECTOS-PILOTO. (P.173)

4.1. EL CORREDOR ALMODVAR DEL RO-CRDOBA. (P.173)

4.1.1. Definicin de escenarios: caracterizacin. (P.173)

4.1.2. Planeamiento aplicable. (P.178)
4.1.3. Evaluacin de escenarios. Pre-diagnosis. (P.182)
4.1.4. Propuestas de actuacin y Proyectos Piloto. (P.187)

4.2. EL NCLEO DE EL PALMAR (VEJER DE LA FRONTERA). (P.204)

4.2.1. Definicin de escenarios: caracterizacin. (P.204)

4.2.2. Planeamiento aplicable. (P.204)
4.2.3. Evaluacin de escenarios. Pre-diagnosis. (P.208)
4.2.4. Propuestas de actuacin. Proyecto Piloto. (P.212)

4.3. LA COMARCA DE LA AXARQUA: CMPETA Y SAYALONGA. (P.224)

4.3.1. Definicin de escenarios: caracterizacin. (P.224)

4.3.2. Planeamiento aplicable. (P.226)
4.3.3. Evaluacin de escenarios. Pre-diagnosis. (P.228)
4.3.4. Propuestas de actuacin. Proyecto Piloto. (P.232)

 CONSIDERACIONES FINALES. (P.241)

BIBLIOGRAFA DE REFERENCIA. (P.243)

CRDITOS. (P.247)

8

PRESENTACIN
La presente publicacin recoge la sntesis de los trabajos
desarrollados en el Proyecto I+D+i El Urbanismo de la No
Ciudad: de la clandestinidad vulnerable a la visibilidad sos-
tenible, presentado al concurso pblico convocado por la
Agencia de Obra Pblica de Andaluca y adjudicado en oc-
tubre de 2013, mediante procedimiento negociado con pu-
blicidad, a un equipo mixto compuesto por investigadores
de la Universidad de Sevilla, profesores del departamento
de Urbanstica y Ordenacin del Territorio, as como por
personal contratado y becarios adscritos al proyecto, y tres
empresas colaboradoras: Territorio y Ciudad S.L.P, Marias
Arquitectos Asociados, S.L.P. y Trama Gestin, S.L. El proyec-
to ha sido cofinanciado en un 80% con fondos FEDER por la
Unin Europea.
La oportunidad y la justificacin de emprender esta investi-
gacin, cuyo objetivo principal es la bsqueda de soluciones
de integracin de las ocupaciones irregulares en el suelo no
urbanizable de la Comunidad de Andaluca, se fundamenta
en tres grupos de razones, que avalan la idoneidad de su
realizacin:
De una parte, la dimensin cuantitativa y cualitativa de
la problemtica territorial causada por las ocupaciones
irregulares. De acuerdo a los antecedentes, la prolifera-
cin de edificaciones en el suelo no urbanizable presen-
tan en nuestra comunidad tal escala, tanto en nmero
de viviendas y edificaciones, como en volumen de suelo
ocupado, que hacen necesario, diramos imprescindi-
ble, reflexionar sobre esta cuestin y abordar posibles
Presentacin
soluciones a una problemtica que, sin duda, afecta a la
base misma del modelo territorial andaluz1.
De otra, y sin perjuicio del esfuerzo realizado en materia
normativa por la administracin autonmica en los lti-
mos aos, la inadecuacin del marco legal existente en
nuestra Comunidad a esta realidad territorial, as como
la constatada, salvo contadas excepciones, ineficacia
de la planificacin territorial y urbanstica desarrollada
en la ltima dcada al respecto del reconocimiento de
ocupaciones irregulares y, en su caso, regularizacin e
integracin.
A esta falta de capacidad de la gestin pblica y privada
en el desarrollo de actuaciones de regularizacin hay
que aadir el persistente rechazo de los enclavados a
asumir las cargas urbansticas, que han propiciado una
preocupante situacin de parlisis urbanstica, as
como la escasez y lentitud de los procedimientos admi-
nistrativos de proteccin de la legalidad, circunstancias
que han conducido a crear una apariencia de normali-
dad frente a la proliferacin de actos irregulares.
En ese sentido, igualmente hemos de profundizar en el
anlisis de las causas o motivaciones que impulsan a los
enclavados, por cuanto guardan relacin con muy diversos
aspectos sociolgicos y polticos en permanente transfor-
macin, quizs ms acusados y patentes en este tipo de
1 Baste recordar los trminos en que hace ya quince aos se expresaba la Ofici-
na del Defensor del Pueblo Andaluz, que adverta de las graves consecuencias
que los procesos urbanizadores ilegales tienen sobre determinados derechos re-
conocidos institucionalmente; tambin del problema territorial, ambiental y sobre
todo humano que plantean. Es momento de reflexionar sobre qu podemos hacer.
Defensor del Pueblo Andaluz, Las urbanizaciones ilegales en Andaluca. Informe es-
pecial al Parlamento, Sevilla 2000.
9
 procesos marginales, entendidos en su acepcin no peyo-
rativa de produccin al margen de los cauces establecidos
y que, como urbanistas, debemos observar y analizar como
reflejo de los cambios que operan en nuestra sociedad des-
de hace algunas dcadas.
A partir del objetivo principal de la investigacin, definimos
tres grupos de objetivos especficos que, al tiempo, nos per-
mitieran incorporar tres perfiles o dimensiones innovadoras
en la bsqueda de soluciones de integracin de estos proce-
sos de ocupacin irregular. En sntesis, corresponden a tres
lneas complementarias que constituyen el armazn de la
investigacin y hacen referencia a:
Innovaciones metodolgicas asociadas a la incorpo-
racin de nuevas tecnologas al conocimiento de la
realidad objeto de estudio y que tratan de adelantar
escenarios prospectivos que coadyuven a la toma de
decisiones y a una efectiva participacin ciudadana.
Innovaciones urbansticas que, a la luz del conocimien-
to, anlisis y tipificacin de los procesos de ocupacin
irregular identificados, as como del cotejo de experien-
cias formuladas, nos permitan establecer nuevas estra-
tegias de ordenacin que igualmente coadyuven en la
incorporacin de estas reas irregulares a las estructu-
ras urbano-territoriales de las ciudades y comarcas en
las que se emplazan.
Innovaciones legislativas y en materia de gestin ur-
banstica que, a partir de la diagnosis del escenario
normativo vigente en Andaluca y del estudio compa-
rado de las diversas legislaciones y procedimientos
que operan en el resto de comunidades autnomas,
nos permitan establecer recomendaciones y criterios
susceptibles de contribuir a superar las actuales insu-
ficiencias normativas.
10
Y estas tres lneas o argumentos que sirven de gua al desa-
rrollo de la investigacin, convergen en los que hemos deno-
minado laboratorios territoriales, es decir, aquellos mbitos
de anlisis pormenorizado o casos de estudio seleccionados
donde ensayar alternativas experimentales y novedosas, que
puedan adelantar concretas estrategias de ordenacin y ayu-
den a perfilar proyectos piloto de los que, en su caso, puedan
extrapolarse recomendaciones y criterios de ordenacin que
sean susceptibles de aplicacin a otras reas del territorio en
donde se identifiquen problemticas similares.
El desarrollo de la investigacin ha demandado el reajuste
del cronograma inicialmente previsto, debido fundamen-
talmente a la envergadura de la primera fase de anlisis y
caracterizacin, que ha exigido un tremendo esfuerzo de
todos los miembros del equipo, a la vista de la dimensin
y volumen de datos a incorporar en cada uno de los aspec-
tos contemplados; una tarea que conviene destacarlo ha
resultado en extremo ardua y en la que, a las dificultades in-
herentes al anlisis de procesos ya de por s poco visibles, se
han aadido las complicadas circunstancias en que se han
desarrollado las imprescindibles tareas de incorporacin y
puesta al da de las bases y fuentes documentales especfi-
cas que disponan las administraciones implicadas.
Sin perjuicio del establecimiento de fases de elaboracin, la
investigacin ha incorporado una metodologa de carcter
cclico que nos ha permitido el reajuste de tiempos y objeti-
vos especficos al fin de incorporar las emergencias que, en
cada una de las lneas de investigacin emprendidas, han
ido surgiendo, de forma que hemos procurado mantener, en
la medida de lo posible, un cierto carcter abierto y flexible
de los trabajos a emprender, con idea de ir delineando en
mejor medida el cumplimiento de los objetivos propuestos
y los logros que efectivamente pudiramos alcanzar.

Los trabajos se iniciaron formalmente el 15 de noviembre
de 2013 y se han desarrollado a lo largo del ao 2014 y del
primer semestre de 2015, siendo supervisados por los Direc-
tores y la Gerente de Proyecto, nombrados al efecto por la
Consejera de Fomento y Vivienda de la Junta de Andaluca
y la referida Agencia de Obra Pblica, y con los que se han
mantenido peridicas reuniones de seguimiento.
El equipo de la Universidad se ha responsabilizado de la
coordinacin y direccin de los trabajos y de la puesta en
marcha del SIG que ha servido para construir la base de da-
tos utilizada en el proyecto de investigacin. A partir de una
previa seleccin de municipios considerados relevantes, ha
procedido a determinar los enclaves irregulares identifica-
dos en el suelo no urbanizable de esos municipios, con vis-
tas a su caracterizacin como paso previo a la identificacin
de los casos de estudio (laboratorios territoriales). Asimismo
ha realizado el estudio comparado del marco regulador
existente sobre asentamientos irregulares en suelo no urba-
nizable en las distintas Comunidades Autnomas y ha for-
mulado modelos de simulacin urbana para su aplicacin
a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana,
desarrollando el laboratorio territorial de El Palmar, en Vejer
de la Frontera (Cdiz). Finalmente, ha coordinado la prepa-
racin de las consideraciones finales del trabajo.
Territorio y Ciudad, s. l. p., como principal empresa colabo-
radora del proyecto, ha participado en la definicin de obje-
tivos de la investigacin y ha realizado los informes relativos
al planeamiento territorial y urbanstico vigente, con el fin
de valorar la incidencia de la regularizacin e integracin
urbana de parcelaciones urbansticas en los municipios se-
leccionados. Asimismo ha realizado el diagnstico del mar-
co regulador de referencia vigente en Andaluca, ha formu-
lado los criterios de ordenacin para la integracin urbana
de enclaves, ha desarrollado tareas de asesoramiento en
los laboratorios territoriales, especialmente en el corredor
Presentacin
Almdovar-Crdoba, donde ha elaborado la estrategia de
actuacin del Poniente cordobs, y ha contribuido a la ela-
boracin de las consideraciones finales del trabajo.
La empresa Marias Arquitectos Asociados, s. l. p. ha realiza-
do el estudio de la problemtica asociada a los laboratorios
territoriales (corredor Almodvar- Crdoba y comarca de la
Axarqua) y ha definido los proyectos-piloto.
Y la agencia Trama Gestin, s. l. se ha responsabilizado del
diseo de la pgina web del proyecto de investigacin y ha
maquetado las publicaciones resultantes.
De acuerdo a los objetivos expuestos, el contenido de la in-
vestigacin se estructura en cuatro grandes bloques, corres-
pondientes a las tres lneas apuntadas y a los ensayos de
los laboratorios, as como un ltimo apartado de conside-
raciones finales, donde se delinean en apretada sntesis los
logros y objetivos alcanzados. De la extensa documentacin
generada, la presente publicacin comprende un resumen
de los resultados de la investigacin, as como un CD con los
mapas y datos correspondientes al anlisis de los enclaves
incorporados a la base general de la investigacin.
En suma, entendemos que el trabajo que presentamos pue-
de constituir una aportacin de inters en este difcil y com-
plejo asunto del fenmeno de las ocupaciones irregulares
en el suelo no urbanizable de Andaluca, que pudiera servir
de base o gua para el necesario impulso que, a la vista de
los antecedentes, parece demandar el territorio de nuestra
Comunidad en aras del necesario reconocimiento y consi-
deracin de estos procesos marginales, que coadyuve a su
efectiva integracin territorial y urbana.
Sevilla, julio de 2015
11
12
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
1.
LOS PROCESOS DE OCUPACIN
IRREGULAR DEL SUELO
NO URBANIZABLE EN LA
COMUNIDAD DE ANDALUCA.
EL primer bloque de la investigacin trata de explicitar, a
partir de las fuentes de informacin y bases documentales
disponibles, el escenario que se dibuja a fecha actual en los
enclaves identificados en el suelo no urbanizable del territo-
rio andaluz, al fin ltimo de servir de base para la seleccin
de los mbitos especficos los Laboratorios Territoriales
donde poder desarrollar estrategias de ordenacin orienta-
das a la integracin urbana y territorial de las ocupaciones
irregulares existentes en el suelo no urbanizable.
En ese sentido, primeramente cabe sealar las dificultades
que entraa el desvelo de estos procesos, por cuanto las
ms de las veces por su situacin de alegalidad y margina-
lidad, conllevan, adems de una gran diversidad, un plus
de invisibilidad que hacen an ms compleja la tarea de su
identificacin y anlisis.
Igualmente, conviene advertir que no se ha tratado de ac-
tualizar los inventarios disponibles, sino ms bien de iden-
tificar a partir de las fuentes consultadas algunas de las
claves que nos ayuden a un mejor acercamiento a estos
procesos, y que nos permita producir un conocimiento de
los mismos suficiente para una adecuada seleccin de los
concretos casos de estudio a analizar con detalle en las si-
guientes fases del trabajo.
En su elaboracin se han consultado todas las bases y fuen-
tes disponibles de informacin que son relevantes para la
definicin y caracterizacin de los procesos de ocupacin
irregular en el suelo no urbanizable, agrupndolas en tres
bloques: las especficas, las relativas a la planificacin y
aquellas otras fuentes cartogrficas y sectoriales. En su de-
sarrollo, los anlisis especficos de las distintas fuentes con-
sultadas por su relevancia y envergadura han generado
su discurso propio y constituyen diagnsticos parciales que
configuran la base sobre la que se fundamentan buena par-
te de los restantes bloques de la investigacin.
En aras del objetivo principal del proyecto definir estrate-
gias de ordenacin orientadas a la integracin urbano-te-
rritorial de los enclaves irregulares existentes en el suelo
no urbanizable de Andaluca y a manera de objetivos
especficos de esta fase, nos interesa alcanzar un cierto
nivel operativo en aspectos tales como: la localizacin de
enclaves y su identificacin con los sistemas y unidades que
vertebran el territorio andaluz; el tratamiento y regulacin
que de ellos se contiene en los distintos niveles de la planifi-
cacin territorial y urbanstica; la dimensin cuantitativa y la
caracterizacin de los enclaves, as como el establecimien-
to de hiptesis ajustadas de parmetros de referencia; y el
anlisis de los riesgos medioambientales y de las afecciones
sectoriales que en ellos pueden identificarse.
13
 La metodologa de esta fase toma como referencia el mode-
lo territorial definido en el Plan de Ordenacin del Territorio
de Andaluca y parte de la consideracin de las 34 Unidades
Territoriales en l definidas, que aglutinan el sistema de ciu-
dades, la articulacin territorial y los dominios territoriales.
A tenor de la disparidad de las fuentes consultadas, hemos
tratado de armonizar dos objetivos: de un lado, incorpo-
rar a la base SIG todos los datos que proceden de fuentes
cualificadas (en especial, el Inventario 2003 y los Avances
Decreto 2/2012); y, de otro, aportar una metodologa que,
Municipios seleccionados.
14
sobre la base de una seleccin de municipios de atencin
preferente, ayude a homogeneizar la delimitacin de en-
claves. Sin tratar de emular un Inventario, pretendemos
incorporar al Proyecto el conjunto ms amplio del que, a
fecha actual y con base en las fuentes disponibles, pode-
mos extraer informacin.
De la lectura y cotejo de los Planes Subregionales redac-
tados, se desprende una primera base de municipios en
los que se concentra la problemtica. Para ajustar en ma-
yor medida el universo de preferente atencin, hemos
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
recurrido al nico antecedente sistemtico que sobre
parcelaciones urbansticas en el SNU disponemos en la
Comunidad, y que corresponde al Inventario de Parcela-
ciones Urbansticas de 2003.
De acuerdo a los datos disponibles y en coherencia a
la distribucin de la poblacin en nuestra Comunidad,
hemos procedido a la seleccin de 102 municipios en el
mbito de Andaluca, que corresponden a la totalidad
de los municipios litorales (62) a los que se aaden otros
40 municipios del interior, que bien se corresponden al
tras-pas de las unidades territoriales litorales, a los
centros regionales o a alguna unidad territorial de espe-
cial relevancia en la problemtica de enclaves irregulares
(caso del Almanzora).
Este conjunto de 102 municipios comprende, segn da-
tos del Inventario 2003, una superficie de 13.427 has., es
decir, el 74% de la superficie afectada total reconocida
por entonces en la Comunidad, emplazadas en un con-
junto de 722 parcelaciones (el 63,4%) en las que se conta-
bilizaban 27.951 viviendas (el 72,4% del total inventaria-
do). Corresponden a 23 de las 34 Unidades Territoriales
en que se subdivide la Comunidad, vienen a significar las
2/3 partes del total y confirman su condicin de muestra
representativa.
Como resultado, obtenemos un escenario de anlisis que
comprende un conjunto de 176 municipios en el mbito de
la Comunidad (el 22,83% del total), suma de los 102 muni-
cipios seleccionados y los 74 municipios (no coincidentes
con los seleccionados) en los que se ha tramitado Avance
de Planeamiento (Decreto 2/2012). Si aadimos los 60 mu-
nicipios (igualmente no de los seleccionados) que han reali-
zado Declaracin de Innecesariedad, obtendramos un total
de 236 municipios, cifra que viene a representar el 30,61%
del total de Andaluca.
1.1.
LOS ANTECEDENTES
Se recoge en este primer apartado una breve aproximacin
a la evolucin reciente de los asentamientos irregulares en el
suelo no urbanizable de Andaluca, encuadrando la creciente
proliferacin de construcciones y ocupaciones no regladas
dentro de los procesos de dispersin urbana. La atencin se
ha centrado en los diferentes perodos que jalonan la evolu-
cin reciente de dicha problemtica, acompaando la expo-
sicin con los avances legislativos operados y los distintos
informes o evaluaciones que, con relacin a esta Comunidad
autnoma, se han ido desarrollando en este tiempo.
1.1.1. Los orgenes de los procesos de dispersin
urbana en Espaa.
La problemtica que presentan los asentamientos irregulares
en el suelo no urbanizable debe enmarcarse en los procesos
de dispersin urbana y en los modelos urbanos de baja den-
sidad identificables desde hace ya ms de tres dcadas en el
mbito europeo. Es, sin duda, un fenmeno complejo, impre-
ciso y difcil de acotar, pues responde a distintas causas, a la
vez que sus manifestaciones y patrones diferenciados tienen
efectos igualmente muy diversos en el territorio.
Sin perjuicio de su complejidad, de la que es fiel reflejo la
diversa terminologa acuada para denotar este fenmeno,
en la extensa literatura disponible sobre la dispersin urba-
na, se pueden identificar, al menos, cinco dimensiones1:
1 Nos ceimos a las dimensiones morfolgicas que sobre los procesos de dispersin
urbana recogen I. Muiz, D. Calatayud y M. A. Garca en Sprawl. Causas y efectos de
la dispersin urbana, en F. Indovina, coord., La ciudad de baja densidad. Lgicas,
gestin y contencin, Barcelona 2007, pp. 307-347.
15
 -- Baja densidad e importante peso de la vivienda uni-
familiar.
-- Baja centralidad, es decir, desplazamiento de la po-
blacin y de las actividades al exterior de la ciudad, de
modo que las zonas perifricas adquieren un peso cre-
ciente frente a las centrales.
-- Prdida de proximidad, por cuanto se identifica un pro-
gresivo aislamiento entre las distintas piezas que con-
forman la ciudad.
-- Baja concentracin, con un progresivo menor peso de
las zonas densas y compactas.
-- Discontinuidad, esto es, una creciente fragmentacin
del territorio y prdida de continuidad entre viejos y
nuevos desarrollos.
Por lo que se refiere al mbito espaol, la vivienda en el
campo tiene como antecedente inmediato, amn de los an-
cestrales diseminados y hbitat rurales, el expreso recono-
cimiento de su posible autorizacin desde la Ley del Suelo
de 1956. En ella se reconoca en el suelo rstico un apro-
vechamiento residual genrico que permita la facultad de
edificar en proporcin de un metro cbico, como mximo,
por cada cinco metros cuadrados de superficie. Y de modo
ms especfico, el art. 69 autorizaba entre otros casos ex-
cepcionales la edificacin singular de vivienda unifamiliar
en lugares alejados de los centros urbanos en los que no
exista peligro de formacin de un ncleo de poblacin.
Ser la Reforma de la Ley del Suelo de 1975 la que elimine
dicho aprovechamiento, acorde a la nueva denominacin
de suelo no urbanizable y su incardinacin en un nuevo r-
gimen de suelo en el que, sin embargo, se admitir la auto-
rizacin de edificios aislados destinados a vivienda familiar
en lugares en los que no exista posibilidad de formacin de
16
un ncleo de poblacin, segn recoge el art. 86 del texto
refundido de 1976.
Por entonces, era consciente el legislador entre otras
causas de la situacin urbanstica espaola a la que la
reforma legal pretende dar solucin de la generalizada
indisciplina urbanstica2. No es de extraar por tanto que,
en coherencia al contexto apuntado y a la reduccin ope-
rada del contenido del derecho de propiedad en el suelo
no urbanizable al uso y disfrute del suelo conforme a su
propia naturaleza y en orden a no desnaturalizar la orde-
nacin legal propia del suelo no urbanizable, en el art. 85.1
se desapodere a los Ayuntamientos para la autorizacin de
los actos edificatorios de utilidad pblica o inters social y
los edificios aislados destinados a vivienda familiar, atribu-
yndola a los rganos competentes para la aprobacin del
planeamiento general. Este esquema diferenciador entre
las viviendas y dems construcciones con vinculacin di-
recta al uso y explotacin rsticos de los terrenos, y de las
que con carcter excepcional son admisibles conllevaba
para stas un doble procedimiento de autorizacin ms
complejo, por cuanto debera someterse a informe de la
Comisin Provincial de Urbanismo u rgano autonmico
competente y, una vez resuelto definitivamente, obtener la
correspondiente licencia municipal.
Sin perjuicio del objetivo perseguido por la reforma, la in-
determinacin del concepto de ncleo de poblacin, la
utilizacin de los trminos familiar y aislado en lugar de
unifamiliar y singular recogidos en la Ley del Suelo de
1956, la ligazn mayoritaria de la autorizacin de vivienda
2 Al respecto, en la Exposicin de Motivos se indicaba que ha encontrado en la
inadaptacin de los Planes a las necesidades cambiantes la disculpa permanente
invocada que se ha visto tambin favorecida por la ineficacia de los instrumentos
de control y de restablecimiento del orden urbanstico Ley 19/1975, de 2 de mayo,
de Reforma de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, Exposicin de
Motivos, apartado II (BOE nm. 157, de 5 de julio).
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

a las unidades mnimas de cultivo determinadas por la le- cuadro siguiente se indica el desglose pormenorizado por
gislacin agraria, as como otras situaciones excepcionales provincias y clase de suelo.
admitidas, bien por ser de utilidad pblica o inters social,
sern entre otras las bases normativas en las que se
apoye la aparicin del fenmeno en Espaa. Con carcter
premonitorio, la exposicin de motivos de la Ley del Suelo
de 1975 conclua que las innovaciones () se dirigen en su
casi totalidad () a sentar las bases para una ordenacin
ms racional y humana del territorio y de los asentamientos
de poblacin y una mejor conservacin del patrimonio na-
tural y cultural de Espaa, al comenzar una poca durante
la que, en slo treinta aos, habr que urbanizar ms que en
toda la Historia 3.

1.1.2. Del desarrollo al desarrollismo: las dcadas

prodigiosas.
Cindonos al mbito de Andaluca, a principios de la d-
cada de 1990, segn se desprende del primer Inventario
de parcelaciones urbansticas en el medio rural andaluz,
elaborado por la Direccin General de Urbanismo entre los
aos 1988 y 1989, se reconocan en la Comunidad un total
de 1.026 enclaves o parcelaciones que arrojan un total de
24.058 has. y 23.311 viviendas4.
Adems de las parcelaciones emplazadas en el suelo no
urbanizable, se incluan 358 enclaves situados en suelo ur-
bano y urbanizable, teniendo stos en el caso de la provin-
cia de Mlaga un papel determinante en el conjunto. En el
3 Ibid.
4 Al respecto de este primer inventario, el Informe sobre Medio Ambiente en Andalu-
ca de 1989 reconoca que los procesos de crecimiento urbano fuera de los ncleos
tradicionales consolidados es un fenmeno de gran relevancia en la actualidad, ya
que supone un incremento cada vez mayor del consumo de suelo en espacios de
vocacin rural, a la vez que plantea numerosos problemas de carcter territorial,
urbanstico y ambiental.
Parcelaciones urbansticas en el Inventario de 1988.
Fuente: Inventario de Parcelaciones Urbansticas en Suelo No Urbanizable de Anda-
luca. D.G.O.T.U., julio 2004.
Reconociendo de forma expresa la gran diversidad de si-
tuaciones, las parcelaciones en el suelo no urbanizable
representaban el 77,17% de la superficie total afectada
y su destino mayoritario (52%) era el de la segunda re-
sidencia. nicamente en la provincia de Cdiz, impulsa-
do desde la capital, el peso de la primera residencia es
determinante (70%), indicndose que tender a hacerse
mayoritario en las provincias donde las situaciones mix-
tas o intermedias son relevantes (Sevilla, Granada, Cr-
doba y Mlaga).
Igualmente, constataba el Inventario el mayor grado de con-
solidacin de las parcelaciones con predominio de primeras
residencias o mixtas, en las que la edificacin alcanzaba el
50% de las parcelas, mientras que las ocupadas por vivien-
das secundarias se quedaban en el 33%.

17
 Parcelaciones Urbansticas en el Inventario de 1988. Localizacin.
Fuente: Inventario de Parcelaciones Urbansticas en Suelo No Urbanizable de Andaluca. D.G.O.T.U., julio 2004.
Una vez superados los problemas del estancamiento eco-
nmico de finales de los 70, el incremento de la dispersin
urbana identificado en la mayora de los pases europeos
a lo largo de los 80 se asoci al fenmeno de la suburbani-
zacin de la poblacin y a la crisis de los centros urbanos.
Aunque, a diferencia del perodo anterior, la poblacin
estaba ahora estancada o en retroceso; se argument que
el proceso de descentralizacin y consiguiente dispersin
era consecuencia del cambio en la base econmica de las
18
ciudades, as como al descenso del tamao medio de los
hogares. Poco despus, esta argumentacin basada en
la idea del ciclo de vida urbano (urbanizacin, subur-
banizacin, desurbanizacin, reurbanizacin) perdera
peso, pues era difcil explicar la aparicin simultnea de
procesos de suburbanizacin y la revitalizacin de centros
urbanos, provocando una nueva sensibilidad hacia el pro-
blema de la dispersin.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
En los aos 90, entre los factores que, junto a los ya ex-
puestos, acentan el proceso de dispersin urbana, cabe
sealar: la fragmentacin productiva y la difusin de nue-
vas tecnologas de comunicacin, la especializacin de la
costa y el auge del fenmeno turstico, la popularizacin
de la segunda residencia y, de forma complementaria, la
cada de los tipos de inters y la consiguiente mejora en
el acceso a los crditos hipotecarios desde mediados de
la dcada.
A pesar de la creciente magnitud de la problemtica de
los procesos de ocupacin irregulares en el territorio
espaol, y sin perjuicio de la necesidad de la proteccin
penal ya apuntada en el Proyecto de Ley Orgnica de
Cdigo Penal de 1980 de los delitos contra el orden so-
cioeconmico, no es hasta mediados de los 90 cuando
efectivamente se procede a la tipificacin como delito de
los comportamientos ms graves contra el urbanismo y la
ordenacin del territorio. Entre ellos, el Cdigo Penal de
finales de 1995 ya recoge como sancionable las obras de
urbanizacin, construccin o edificacin no autorizables
en el suelo no urbanizable.
A mediados de 2000 la Oficina del Defensor del Pueblo An-
daluz elev un informe especial al Parlamento de Andaluca
sobre las urbanizaciones ilegales en Andaluca, evidencian-
do la existencia de una problemtica territorial, urbanstica
y social de primer orden en la Comunidad Autnoma. A
tenor del agravamiento de la situacin, el informe era con-
tundente en sus conclusiones y, a la vista de las constata-
das graves consecuencias que los procesos urbanizadores
ilegales tienen sobre determinados derechos reconocidos
institucionalmente; tambin del problema territorial, am-
biental y sobre todo humano que plantean, conclua en la
necesidad de emprender un proceso de regularizacin.
En los primeros aos de la dcada de 2000, por encargo de
la Direccin General de Ordenacin del Territorio y Urbanis-
mo, se proceda a la elaboracin de un segundo Inventario
de parcelaciones urbansticas en suelo no urbanizable en An-
daluca (2003), en esta ocasin ms preciso y homogneo
en cuanto a metodologa y fuentes documentales.
Los datos que contiene manifiestan un significativo incre-
mento respecto de la situacin descrita en 1988, arrojando
un balance de 1.138 parcelaciones (714 de nueva aparicin),
18.216 has. ocupadas y 38.622 viviendas5. Aun cuando
presentan una gran dispersin en el territorio de la Comuni-
dad, destacan las provincias de Cdiz, Mlaga y Sevilla, que
cuentan cada una de ellas en torno al 20% del total regional;
en una posicin intermedia se sitan Crdoba y Jan (10%
en cada provincia) y, con una menor participacin (5% por
provincia), Almera, Granada, Huelva y Jan.
Los enclaves presentan ya un elevado nivel de colmata-
cin, aunque al tiempo mantienen un amplio margen de
crecimiento del nmero de viviendas, centrndose la ac-
tividad edificatoria en la ocupacin de parcelas vacantes
en enclaves consolidados (31%) y, en menor medida, en
la ampliacin o en el crecimiento en su entorno (14%). El
estancamiento afecta principalmente a las reas metropo-
litanas y, por el contrario, se registra una clara tendencia de
crecimiento en enclaves de la provincia de Mlaga (Estepo-
na, Valle del Guadalhorce-Sierra de Mijas y Axarqua).
5 El Inventario 2003 comprende los enclaves de poblacin consolidados, con conti-
nuidad en la ocupacin del suelo, de ms de 2 has. y 5 edificios.
19
 Parcelaciones Urbansticas en el Inventario de 2003. Localizacin.
Fuente: Inventario de Parcelaciones Urbansticas en Suelo No Urbanizable de Andaluca. D.G.O.T.U., julio 2004.
Siendo el uso residencial claramente mayoritario (75%), el
nmero de viviendas supone un notable incremento respecto
de los datos de 1988 (65%), siendo mayoritaria la presencia
de segunda vivienda (71,2%), con una preferente localizacin
en provincias interiores. nicamente en la provincia de Cdiz,
20
en ms del 50% de enclaves la vivienda principal es dominan-
te, aunque slo representa 1/3 del total provincial6.
6 Segn el Inventario, la magnitud de la poblacin que utiliza estos enclaves irre-
gulares ascendera, si se considera un nivel de utilizacin medio de 4 personas por
vivienda, a casi 154.500 personas, aunque, la mayor parte, unas 110.000 personas,
correspondera a poblacin que utiliza los alojamientos de forma temporal (fin de
semana) o estacional (periodos vacacionales), y solo 44.500 los utilizaran como re-
sidencia principal y permanente.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
Se constata que el perodo de formacin de estos enclaves
en la Comunidad Autnoma se inicia a comienzos de la d-
cada de los 70 y se mantiene con intensidad hasta mediados
de los 90, siendo el perodo de mayor actividad la dcada
de los 80, en la que se inician el 52% de las parcelaciones
inventariadas. Entre 1970 y 1995 se implantan el 96% de las
parcelaciones inventariadas.
Es significativa la proporcin que alcanzan los enclaves
litorales (211 asentamientos, el 18% del total), siendo su
presencia muy importante en el litoral gaditano, donde se
concentra la mitad de las parcelaciones de la provincia,
coincidente con la numerosa demanda local de primera re-
sidencia en Baha de Cdiz.
1.1.3. El momento presente: de la crisis al
estancamiento.
En el perodo en que se elabor este ltimo Inventario tuvo
lugar la esperada aprobacin de la Ley de Ordenacin Ur-
banstica de Andaluca (Ley 7/2002, de 12 de diciembre, en
adelante LOUA), de notable incidencia en nuestra Comu-
nidad y de especial significacin por el nuevo rgimen del
suelo no urbanizable, en el que se realiza un esfuerzo para
precisar los criterios por los que determinados terrenos
deben ser excluidos del proceso urbanizador a travs de su
clasificacin como suelo no urbanizable, y las limitaciones
para implantar viviendas en el mismo.
A tenor de los antecedentes expuestos, cabe suponer que
el legislador era ya consciente de la generalizada prolifera-
cin de edificaciones irregulares en el suelo no urbanizable
con destino a vivienda y de la necesidad de establecer un
rgimen del suelo no urbanizable ms restrictivo. En este
sentido, y como ha sido ampliamente reconocido, la re-
gulacin del suelo no urbanizable es la que presenta ms
novedades, que tienen su origen, en buena medida, en lo
dispuesto en el art. 9 de la Ley del Suelo de 1998, de modo
que aade importantes precisiones a las determinaciones
de la legislacin estatal, rescatando y desarrollando el su-
puesto de terrenos inadecuados para el desarrollo urbano.
En lo relativo a la posibilidad del uso de vivienda, el art.
52.1 B)b), para los terrenos clasificados como suelo no
urbanizable no adscrito a categora alguna de especial
proteccin, determina la posibilidad de segregaciones,
edificaciones, construcciones, obras o instalaciones, siem-
pre que, estando expresamente permitidas por el PGOU o
por el planteamiento de desarrollo, sean consecuencia de
la necesidad justificada de vivienda unifamiliar aislada,
cuando est vinculada a un destino relacionado con fines
agrcolas, forestales o ganaderos. Y, por lo que se refiere
al rgimen de las parcelaciones urbansticas, amn de su
acotacin normativa, el art. 68.2 determina que en terre-
nos con rgimen del suelo no urbanizable quedan prohi-
bidas, siendo nulas de pleno derecho, las parcelaciones
urbansticas, declarndose imprescriptibles de modo ex-
preso en el apartado 2.A) del art. 185.1.
A pesar de ese nuevo marco normativo, inmersos an por
esos aos en pleno apogeo de la burbuja inmobiliaria,
el proceso de ocupacin irregular persistir en nuestra Co-
munidad y no ser hasta la puesta en marcha de nuevos
instrumentos normativos y su coincidencia en el tiempo, a
mediados de la dcada, con el advenimiento de la crisis y el
pinchazo de la dinmica inmobiliaria, cuando pueda detec-
tarse un cierto estancamiento de los procesos de ocupacin
irregular en el suelo no urbanizable.
21
 As, y en desarrollo de la naturaleza y funciones de la inspec-
cin para la proteccin urbanstica determinada en el art.
179 de la LOUA, a finales del 2005, mediante la Ley de Medi-
das para la Vivienda Protegida y el Suelo, se crea el Cuerpo
de Inspectores de Ordenacin del Territorio, Urbanismo y
Vivienda; al ao siguiente, se aprueba el Reglamento de Or-
ganizacin y Funciones. Una vez que se reorganiza la Admi-
nistracin autonmica y se forma el cuerpo de inspectores,
se aprueba en 2007 el primer Plan General de Inspeccin
de Ordenacin del Territorio, Urbanismo y Vivienda para el
bienio 2007-2008. Y, a continuacin, a partir de esa primera
experiencia, la planificacin de la actividad inspectora en
nuestra Comunidad se desarrollar a travs del Plan Gene-
ral de Inspeccin para el cuatrienio 2009-2012, aprobado
en 2008. Este segundo Plan incorpora ya, en el apartado de
actuaciones de anlisis e investigacin, un especfico pro-
grama de suelo no urbanizable.
Otra de las novedades en materia legislativa, que acontece
apenas transcurrido un ao desde la puesta en marcha del
primer Plan de Inspeccin, es la aprobacin del Reglamento
de Disciplina Urbanstica de Andaluca, que ve la luz en mar-
zo de 2010. Destacar aqu nicamente el paso ms que trata
de alcanzar al proponerse como instrumento eficaz para
combatir la ilegalidad urbanstica, propiciando soluciones
tiles en la prctica e incorporando tratamientos ms gene-
rosos, como es el caso de las figuras del cumplimiento por
equivalencia o con la extensin del rgimen propio de la
situacin de fuera de ordenacin a otras ontolgicamente
asimilables, dando lugar al novedoso rgimen de Asimila-
do a Fuera de Ordenacin.
Finalmente, en esta apretada sntesis de antecedentes, no
podemos dejar de mencionar el ltimo eslabn de la ca-
dena normativa autonmica, con especial incidencia en el
22
tratamiento y la regulacin de las parcelaciones urbansti-
cas: el Decreto 2/2012, por el que se regula el rgimen de
las edificaciones y asentamientos existentes en el suelo no
urbanizable en Andaluca. Ese Decreto prev que los Ayun-
tamientos elaboren un Avance de planeamiento para la
identificacin de los asentamientos urbansticos existentes
en el trmino municipal, estableciendo los criterios para su
delimitacin7.
De muy reciente formulacin, y con relacin a la posibili-
dad de modificacin de la LOUA, mencionar la iniciativa
anunciada por la Presidenta de la Junta de Andaluca en la
sesin plenaria del Parlamento de Andaluca celebrada el
17 de septiembre de 2014, en relacin a las parcelaciones
urbansticas que no constituyen asentamiento urbanstico y
la regulacin contenida en el art. 8.2.b) del Decreto 2/2012,
acerca de la posibilidad de extender a las edificaciones ais-
ladas emplazadas en dichas parcelaciones la situacin de
asimilado a fuera de ordenacin. En ese sentido, el Consejo
de Gobierno, en sesin celebrada el 7 de octubre de 2014
acord iniciar la elaboracin del Anteproyecto de Ley por la
que se modifica la LOUA, para incorporar medidas urgentes
en relacin a las edificaciones construidas sobre parcelacio-
nes urbansticas en suelo no urbanizable.
Por ltimo, debemos mencionar el recin aprobado Plan
de Proteccin del Corredor Litoral de Andaluca, por cuanto
el litoral andaluz, con un total de 63 municipios costeros,
puede incluir una significativa proporcin de estos enclaves
irregulares, en algunos casos, limtrofes o muy prximos a la
lnea de costa.
7 Como detallamos en siguientes apartados, los referidos Avances constituyen
una de las fuentes especializadas que se han incorporado a la base de datos de
la investigacin.
Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

1.2.

LA DIAGNOSIS DE MODELOS TERRITORIALES Y

URBANOS: SNTESIS DEL ANLISIS DE LA PLA-
NIFICACIN SUBREGIONAL Y DEL PLANEA-
MIENTO URBANSTICO VIGENTE.

El estudio de los asentamientos irregulares que han ido apare-

ciendo en Andaluca en las ltimas dcadas debe partir de una
reflexin sobre el modo en que los instrumentos de planea-
miento territorial y urbano se han enfrentado a dicha realidad.
En las pginas siguientes se ofrece una sntesis de los aspectos
ms destacables en relacin tanto con los planes subregiona-
les como los planes generales, as como una evaluacin de los
modelos sancionados por el planeamiento vigente.

1.2.1. La planificacin territorial y la problemti-

ca de las parcelaciones urbansticas en suelo no
urbanizable.

Una vez analizados los planes territoriales de carcter subre-

gional aprobados hasta la fecha, con el fin de examinar el
tratamiento que dichos planes han dado a la problemtica
objeto de la presente investigacin, se han seleccionado
las siguientes unidades territoriales: la Costa Occidental de
Huelva, la Costa Noroeste de Cdiz, la Costa del Sol Occi-
dental, la Costa del Sol Oriental y la Comarca de la Axarqua
en Mlaga y, finalmente, el Levante Almeriense. Todas ellas
cuentan con planes subregionales vigentes desde fechas
coetneas o posteriores a la aprobacin del Plan de Orde-
nacin del Territorio de Andaluca (2006), razn por la cual

23
 se ha entendido que sus directrices en materia de ordena-
cin del sistema de asentamientos andaluz presentaban un
nivel suficiente de madurez como para servir de referencia
inexcusable a la formulacin de estos planes subregionales.
La conclusin que, en relacin a la ordenacin del sistema
de asentamientos, ha podido extraerse del contenido de
24
los planes territoriales de mbito subregional analizados
es bastante desalentadora. Pese a que su formulacin ha
coincidido en el tiempo, e incluso es posterior en algunos
casos, con la del Plan de Ordenacin del Territorio de Anda-
luca, se observan grandes disparidades entre ambas esca-
las de planificacin territorial. As, las determinaciones de la
planificacin regional relativas al modelo de ciudad, a las
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
disposiciones sobre los procesos de urbanizacin y a la sos-
tenibilidad del sistema urbano son, en muchas ocasiones,
obviadas por la planificacin subregional, lo cual impide,
cuando menos, minimizar la problemtica territorial exis-
tente en muchos mbitos de la regin andaluza relativa a la
adopcin, por parte del planeamiento urbanstico, de mo-
delos territoriales inductores de un gran consumo de suelo.
De otra parte, conviene no perder de vista que la mayor par-
te de los planes generales vigentes se encuentran desactua-
lizados, toda vez que fueron aprobados en fechas anteriores
a la entrada en vigor del Plan de Ordenacin del Territorio
de Andaluca. Sin embargo, paradjicamente, se encuen-
tran adaptados a la Ley de Ordenacin Urbanstica vigente
en nuestra Comunidad, gracias al procedimiento diseado
en el Decreto 11/2008, que permite una adaptacin a la
legislacin meramente formal y nominal de las determina-
ciones estructurales de los instrumentos de planeamiento
general, sin entrar a valorar su adecuacin a los criterios
que, sobre el modelo de ciudad a fomentar, establece el art.
9 de la Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, y que
se asemejan sustancialmente a los regulados en el Plan de
Ordenacin del Territorio de Andaluca. Ello ha permitido
postergar el inicio de la revisin de los planes generales has-
ta tanto se haya desarrollado la mayor parte del suelo urba-
nizable previsto en los instrumentos vigentes, perpetuando
unos modelos territoriales claramente contradictorios con
las prescripciones de la planificacin regional.
A este respecto se observa que la planificacin territorial
de mbito subregional no ha querido polemizar con el
planeamiento urbanstico en vigor, dando por buenas, con
carcter general, sus determinaciones estructurantes. Con
la finalidad de evitar el conflicto con las corporaciones lo-
cales afectadas y de facilitar la aprobacin de los planes
subregionales, se ha optado por no modificar el planea-
miento urbanstico; al menos, no se ha entrado en aquellas
cuestiones en las que se sustenta la concepcin puramente
economicista del urbanismo (la clasificacin y la calificacin
del suelo), aunque ello suponga el reconocimiento explcito
y la validacin de planteamientos radicalmente contrarios
a los criterios que han de sustentar una ordenacin urbana
racional y razonable. En consecuencia, se ha renunciado a
establecer medidas para reconducir los modelos hacia el
tipo de ciudad anunciado como sostenible en el Plan de Or-
denacin del Territorio de Andaluca, a proyectar acciones
orientadas a evitar la desfiguracin del sistema de asenta-
mientos tradicional y establecer normas que obliguen al
planeamiento vigente a redefinir sus modelos en un plazo
de tiempo prudencial, imponiendo lmites razonables al
crecimiento urbano.
Se han detectado regulaciones en la normativa de algu-
nos planes subregionales (Costa del Sol Occidental y Costa
Oriental-Axarqua, por ejemplo) donde se vincula la formu-
lacin de las revisiones de planeamiento general al inicio
de la actividad de ejecucin urbanstica de, al menos, el
60% del suelo urbanizable previsto en los instrumentos de
planeamiento general. Esta determinacin sera muy posi-
tiva en el caso de que los modelos de ciudad diseados en
estos documentos estuviesen adaptados a los criterios del
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Pero, al no
ser as, esta regulacin tiene un efecto boomerang, pues
obliga a desarrollar modelos de ciudad expansivos que fo-
mentan la conformacin de una ciudad de bajas densida-
des y gran dispersin territorial, incrementando la proble-
mtica urbanstica a la que se deben enfrentar las futuras
revisiones. Hay planes generales cuyo suelo urbanizable
supera ampliamente la superficie del suelo urbano, incum-
pliendo flagrantemente los lmites al crecimiento urbano
25
 propuestos en el Plan de Ordenacin del
Territorio de Andaluca; sin embargo, en
lugar de requerir la inmediata y urgente
revisin de estas estrategias de ordena-
cin claramente expansivas, los planes
subregionales imponen, como condicin
apriorstica para proceder a la redefinicin
de este modelo territorial, el desarrollo del
60% del volumen de su suelo urbanizable.

Los datos aportados en la valoracin de

los modelos territoriales establecidos en
el planeamiento urbanstico del universo
de municipios analizado, han permiti-
do destacar cinco unidades territoriales
subregionales pertenecientes al dominio
litoral, donde esta casustica consumista
de territorio se revela especialmente pre-
ocupante: Costa Occidental del Huelva
(Ayamonte, Lepe, Cartaya, Isla Cristina),
Costa Noroeste de Cdiz (Sanlcar de Ba-
rrameda, Chipiona, Rota), Costa del Sol
Occidental de Mlaga (Manilva, Casares,
Estepona, Marbella, Mijas, Fuengirola),
Costa Oriental-Axarqua (Velez-Mlaga,
Torrox, Algarrobo y Sayalonga) tambin
en el litoral malagueo y el Levante al-
meriense (Pulp, Vera, Garrucha, Mojcar,
Carboneras y Cuevas de Almanzora).

26
Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Si bien este conjunto de municipios no eng-

loba la totalidad de los pertenecientes a las
citadas unidades subregionales, los datos
agregados que se obtienen a partir de ellos
son vlidos para profundizar en la evalua-
cin de la incidencia que la planificacin
subregional ha ejercido en la ordenacin
del sistema de asentamientos pertene-
ciente a su mbito y en la identificacin de
algunos de los problemas existentes. Los
valores de la clasificacin de suelo pro-
puesta en el planeamiento urbanstico de
esos municipios son lo que se expresan a
continuacin:

27
 VALORES DE CLASIFICACIN DE SUELO DEL PLANEAMIENTO URBANSTICO EN LOS MUNICIPIOS ANALIZADOS
m2 Suelo Sup. Suelo Sup. Suelo Sup. Suelo Sup. Suelo
Sup. Suelo Sup. Suelo % Suelo
mbito Urbano / Urbano Urbano Urbanizable Urbanizable
Urbano Urbanizable Urbanizable /
Subregional Habitante Consolidado No Consolidado Sectorizado y No Sectorizado
(ha) (ha) Suelo Urbano
censado (ha) (ha) Ordenado (ha) (ha)

Costa
Occidental 2.584,93 292 2.477,37 107,56 2.288,51 2.205,00 83,51 88,53
de Huelva

Costa
Noroeste 1.729,14 150 1.554,51 174,63 1.548,19 1.245,26 302,93 89,53
de Cdiz
Costa
del Sol 11.283,71 287 8.227,91 3.055,80 8.362,23 5.358,43 3.003,80 74,10
Occidental

Costa
del Sol 1.194,40 115 675,04 519,36 2.632,89 1.970,79 662,10 220,44
Oriental-
Axarqua

Levante 2.784,48 446 2.579,10 205,38 2.347,08 1.922,74 424,34 84,30

Almeriense

19.576,66 256 15.513,93 4.062,73 17.214,90 12.702,22 4.476,68 88,00

Adems de la existencia de un suelo urbanizable excesivo, litoral, preferentemente) y la implementacin de nutrientes

muchas de las estructuras urbanas de los municipios lito-
rales presentan un indicador de consumo de suelo urbano
por habitante censado muy elevado, circunstancia que ex-
presa un claro desajuste entre el tamao del suelo urbano
y la poblacin residente que, en no pocas ocasiones, est
acompaado por la existencia de un importante volumen
de suelo lucrativo urbanizado, pero carente de edificacin.
Esta situacin, lejos de alentar la escenificacin de estrate-
gias de ordenacin orientadas a la densificacin cualificada
de ciertas estructuras urbanas (urbanizaciones tursticas de
funcionales que reviertan su monofuncionalidad, no ha sido
ni siquiera apuntada por la planificacin subregional, dan-
do validez a los planteamientos previstos en el planeamien-
to urbanstico, que suelen derivar en la materializacin de
tipologas edificatorias de baja densidad y de uso exclusivo
residencial, alimentando la produccin de segunda vivien-
da vacacional y, por tanto, fomentando la estacionalidad en
el uso de estos espacios y su infrautilizacin durante prolon-
gados periodos de tiempo a lo largo del ao.

28
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
En todas las unidades territoriales subregionales analizadas
se ha detectado la existencia de conurbaciones intermuni-
cipales, problemtica territorial que debera ser evitada y,
cuando ello no sea posible, ser corregida mediante accio-
nes orientadas a su cualificacin y correcta vertebracin. La
planificacin subregional es la escala de ordenacin ade-
cuada para delimitar territorialmente esta problemtica y
establecer los criterios, objetivos y directrices de ordenacin
a desarrollar, arbitrando a tal efecto la formulacin de pla-
nes de ordenacin intermunicipal que aporten soluciones
globales a una situacin cuyo tratamiento diferenciado en
los planes generales afectados puede ocasionar conflictos e
incongruencias que deberan ser soslayadas.
Una de las quiebras conceptuales que se ha encontrado
en la documentacin de los planes territoriales de mbito
subregional analizados, es la definicin de los elementos
constitutivos del sistema de asentamientos, poniendo al
mismo nivel tanto la ciudad existente como el crecimiento
urbano, toda vez que los suelos urbanizables sectorizados y
ordenados integran el concepto de sistema de asentamien-
tos existente. Con ello se suele desaconsejar la alteracin de
su vocacin urbanstica para adaptarla a los nuevos crite-
rios de ordenacin territorial, cercenando la posibilidad de
desarrollar nuevas oportunidades de carcter estratgico
mediante la reprogramacin de suelos ya clasificados, en
lugar de acudir recurrentemente a proponer las nuevas
reas de oportunidad territorial en suelos que cuentan con
la clasificacin de no urbanizable. Esta decisin, lejos de
contener la expansin urbana desmedida subyacente a un
nmero significativo de los modelos territoriales analiza-
dos, la alimenta, mxime cuando estas intervenciones no
computan a efectos del cumplimiento de la norma 45 del
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca sobre el di-
mensionamiento del crecimiento urbano.
1.2.2. Diagnstico del planeamiento urbanstico
de los municipios seleccionados en unidades
territoriales del litoral y del interior.
A fin de procurar un entendimiento interrelacionado de los
procesos de ocupacin irregular y de los modelos de ciudad
planificados en Andaluca, pareca imprescindible para la
consecucin de los objetivos de la investigacin llevar a cabo
un estudio de los instrumentos de planeamiento general vi-
gentes en los municipios seleccionados para la investigacin.
La informacin obtenida de ese anlisis del planeamiento
general ha resultado especialmente reveladora de la enver-
gadura del fenmeno de las parcelaciones y edificaciones
irregulares, al tiempo que ha permitido desvelar con bas-
tante precisin los modelos de ciudad aprobados y sancio-
nados en la Comunidad autnoma, as como los distintos
modos de articular estas preexistencias en el planeamiento.
El anlisis se ha centrado en tres objetivos:
-- Evaluar el estado de la planificacin en cada uno de los
municipios analizados.
-- Realizar una valoracin de los modelos territoriales exis-
tentes.
-- Evaluar la incidencia y repercusin que la regulariza-
cin e integracin de los procesos de edificacin irre-
gular en suelo no urbanizable tiene en los modelos de
ciudad vigentes.
29
 Dicho anlisis, referido siempre al conjunto de municipios
seleccionado, se ha dividido en dos grandes bloques te-
rritoriales: el dominio litoral y el conjunto de las unidades
territoriales de interior, atendiendo a su vez a tres niveles:
provincial, subregional o municipal.
Para evaluar los modelos territoriales definidos por el pla-
neamiento urbanstico en vigor se han utilizado los siguien-
tes indicadores:
-- Porcentaje de superficie de suelo clasificado sobre su-
perficie total del trmino municipal.
-- Superficie de suelo clasificado destinado al desarrollo
de actuaciones urbansticas.
-- Superficie total del suelo urbano y su distribucin entre
las categoras de urbano consolidado y no consolidado
-- Identificacin de los suelos ms extensos de cada uni-
dad provincial analizada y comparacin con el rango
poblacional de municipios respectivos.
-- Superficie de suelo urbano/habitante censado.
-- Superficie total del suelo urbanizable y su distribucin
entre categoras de urbanizable con delimitacin de
sectores y urbanizable no sectorizado.
Sin perjuicio de la diagnosis de los modelos de ciudad, al
realizar el anlisis de las determinaciones urbansticas
adoptadas por el planeamiento general vigente para la in-
tegracin urbanstica de asentamientos irregulares en el
universo de municipios analizado, la investigacin se ha
centrado principalmente en la evaluacin de la incidencia
30
que la regularizacin de los procesos de edificacin irregu-
lar del suelo no urbanizable tiene en los modelos de ciudad
establecidos por el planeamiento urbanstico vigente. Los
indicadores empleados para evaluar esta cuestin fueron:
-- Porcentaje del suelo clasificado vinculado con la regu-
larizacin de parcelaciones respecto al suelo total cla-
sificado.
-- Relacin del suelo clasificado afectado por parcelacio-
nes con el suelo total clasificado destinado al desarrollo
de actuaciones urbansticas (suelo urbano no consoli-
dado y suelo urbanizable).
-- Distribucin del suelo clasificado afectado por parcela-
ciones o asentamientos urbansticos entre las diferen-
tes clases y categoras de suelo.
Se sintetizan seguidamente algunos de los resultados obte-
nidos para cada uno de esos dominios territoriales.
Las parcelaciones urbansticas y su incidencia en los mode-
los de ciudad vigentes en el dominio litoral
En el dominio territorial del litoral, la superficie total de
suelo clasificado como urbano y urbanizable vinculado a
la regularizacin e integracin urbana de parcelaciones y
asentamientos urbansticos asciende a 15.280,30 ha, lo cual
supone un 13,27% del suelo total clasificado. Si se refiere
este volumen de suelo al destinado al desarrollo y ejecucin
de actuaciones urbansticas (suelo urbano no consolidado y
suelo urbanizable), se puede observar que la regularizacin
urbanstica de parcelaciones supone el 26,65% de la super-
ficie total de ste.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

La desagregacin de este indicador por unidad provincial 3. El reconocimiento de parcelaciones irregulares en el

arroja los datos de la tabla adjunta.
Esos datos permiten concluir que:
1. Las dos unidades provinciales donde la problemtica
de las parcelaciones tiene una incidencia importante
en el planeamiento urbanstico son Cdiz (8.012,86 ha)
y Almera (3.663,88 ha). En el caso del litoral de Cdiz,
prcticamente la mitad de la superficie de las actuacio-
nes urbansticas previstas est vinculada a procesos de
regularizacin urbanstica e integracin en la estructura
urbana de parcelaciones irregulares provenientes del
suelo no urbanizable.
2. El volumen de suelo clasificado como urbano o ur-
banizable afectado por parcelaciones irregulares
existente en los municipios de la unidad provincial
de Cdiz representa el 52,26% del total del dominio
litoral andaluz.
planeamiento urbanstico de los municipios analizados
en el litoral de Huelva (332,89 ha) y Granada (268,54 ha)
es meramente testimonial. En ambos casos, confluye
la presencia de una fuerte actividad agrcola intensiva
que, al igual que ocurre en el Poniente Almeriense, ha
ejercido de freno a la proliferacin de edificaciones resi-
denciales en el suelo no urbanizable.
4. El caso de la provincia de Almera puede llamar a
engao, toda vez que la mitad del suelo clasificado
afectado por parcelaciones irregulares se localiza en el
municipio de Almera y, adems, la afeccin real por la
presencia de edificaciones consolidadas no supera el
10% de esta superficie.
El estudio de la afeccin de las parcelaciones irregulares
en el planeamiento urbanstico a nivel de mbitos subre-
gionales revela el protagonismo que adquiere el centro
regional de Baha de Cdiz, donde se detecta un total de
6.047,65 ha de suelo clasificado vinculado a procesos de

PORCENTAJES RELEVANTES DE SUELO URBANIZABLE RESPECTO AL URBANO

POR MUNICIPIOS DEL DOMINIO LITORAL DE LA COMUNIDAD
Sup. SUNC + SUBZ
Dominios Litorales Total Suelo Clasificado Afectado por Parcelaciones
(ha)

Unidad Provincial Litoral Huelva 4.488,19 332,89 (7,41%)

Unidad Provincial Litoral Cdiz 18.130,96 8.012,86 (44,20%)
Unidad Provincial Litoral Mlaga 22.276,41 3.002,13 (13,48%)
Unidad Provincial Litoral Granada 1.637,58 268,54 (16,40%)
Unidad Provincial Litoral Almera 10.802,75 3.663,88 (34%)
57.335,89 15.280,30 (26,65%)

31
 regularizacin urbanstica de asentamientos. Esta canti-
dad representa el 39,45% de la superficie total detectada
en el dominio litoral.
A nivel municipal, el caso ms destacable es, sin lugar a dudas,
Chiclana de la Frontera, donde el suelo clasificado vinculado
a procesos de regularizacin urbanstica de parcelaciones
alcanza una superficie de 2.636,34 ha, es decir, el 44% de la
unidad subregional de Baha de Cdiz, el 33% de la provincia
de Cdiz y el 17,20% del total del dominio litoral.
De otra parte, para valorar la capacidad de integracin
urbanstica de parcelaciones irregulares se han tener pre-
sente una serie de condicionantes que derivan de la le-
gislacin sobre la ordenacin urbanstica y territorial, as
como de otras legislaciones con incidencia directa en las
decisiones sobre ordenacin territorial.

32
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
El suelo vinculado a la regularizacin e integracin urbana
de parcelaciones, contemplado en el planeamiento urba-
nstico de los municipios analizados en el dominio litoral,
desagregado por unidades provinciales y por clase y cate-
goras del suelo, presenta la siguiente caracterizacin (ver
tabla adjunta).
Las conclusiones que se derivan del anlisis de los datos ex-
puestos en la tabla adjunta, son:
1. La opcin instrumental empleada de forma mayorita-
ria ha sido la inclusin de las parcelaciones irregulares
en el suelo urbanizable (el 66,50% de la superficie total
frente al 33,5% del suelo urbano no consolidado). La
categora mayoritaria es el suelo urbanizable no sectori-
zado (un 34,60% del total del suelo clasificado afectado
por parcelaciones y un 52% del suelo urbanizable, en el
conjunto del dominio litoral), lo cual revela que el pla-
neamiento urbanstico del litoral ha optado por aquella
33
 INCIDENCIA DE PARCELACIONES URBANSTICAS EN EL SUELO URBANO Y URBANIZABLE DEL DOMINIO LITORAL DE LA COMUNIDAD

Sup. SUNC-AP Sup. SUDS-AP Sup. SUNS-AP Sup. Total-AP % respecto al total
Dominios Litorales
(ha) (ha) (ha) (ha) del Dominio Litoral

Unidad Provincial 114,50 213,39 5,00 332,89 2,18

Litoral Huelva (30%) (55,7%) (14,3%)

Unidad Provincial 3.815,46 1.931,31 2.266,09 8.012,86 52,44

Litoral Cdiz (48%) (24%) (28%)

Unidad Provincial 598,85 1.208,69 1.194,59 3.002,13 19,58

Litoral Mlaga (19,95%) (40,26%) (39,79%)

Unidad Provincial 10,54 224,00 34,00 268,54 1,90

Litoral Granada (3,90%) (83,4%) (12,7%)

Unidad Provincial 580,16 1.297,77 1.785,95 3.663,88 23,90

Litoral Almera (15,83%) (35,42%) (48,75%)

5.119,51 4.875,16 5.285,63 15.280,30 100,00

(33,50%) (31,9%) (34,6%)
10.160,79 (66,5%)

instrumentacin urbanstica que evita abordar, en el
corto y medio plazo, la solucin de la regularizacin e
integracin en el entramado urbano de las parcelacio-
nes del suelo no urbanizable. Esto quiere decir que se
realiza un reconocimiento urbanstico expreso de la
problemtica territorial que se entiende integrable en la
malla urbana, pero no se activan los procesos necesa-
rios ni se disea una programacin temporal concreta
para proceder a su definitiva incorporacin a la ciudad
consolidada8. La provincia donde esta estrategia instru-
8 En algunos casos por ejemplo, Chiclana de la Frontera la justificacin se
mental se manifiesta claramente protagonista es Alme-
ra (un 48,75% del total del suelo clasificado afectado
por parcelaciones) y presenta porcentajes significativos
en Cdiz (28%) y Mlaga (39,79%).
sustenta en la localizacin perifrica y alejada de estos suelos respecto al ncleo
de poblacin; es decir, se prioriza la regularizacin temporalmente programada de
aquellas parcelaciones que presentan una ubicacin ms prxima al suelo urbano
consolidado. En otros casos, los ms comunes, la decisin pretende evitar la conta-
minacin de los suelos urbanizables sectorizados con la presencia de edificaciones
irregulares consolidadas, al entender que pueden implicar una hipoteca insalvable
para su gestin urbanstica, impidiendo con ello el desarrollo de operaciones turs-
ticas y residenciales a las que se confa el dinamismo econmico de muchos de los
municipios del litoral.

34
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

2. El suelo urbanizable con delimitacin de sectores es analizados de la unidad provincial de Cdiz. Por el
la categora mayoritaria en las unidades provincia- contrario, el caso de Almera es especialmente sig-
les de Granada, Mlaga y Huelva. En este caso, la pre- nificativo: el suelo urbano no consolidado apenas su-
sencia de edificaciones consolidadas es minoritaria pera un exiguo 15,83% del total del suelo clasificado
dentro del mbito de cada sector (consolidacin en el litoral de esta provincia afectado por esta pro-
edificatoria inferior a las 2/3 partes del espacio apto blemtica territorial.
para la edificacin), por lo que los suelos vacantes
acaparan el mximo protagonismo; no obstante, ello Si se realiza una comparacin entre el suelo clasificado
no es bice para dificultar el desarrollo urbanstico vinculado a la regularizacin de parcelaciones urba-
de estos suelos. En las adaptaciones parciales a la nsticas y el suelo realmente ocupado por edificacio-
LOUA, el suelo que an mantiene la clasificacin de nes consolidadas de forma irregular se obtienen los
urbanizable est formado por todos aquellos sec- siguientes datos:
tores que no han iniciado su desarrollo o que, a lo
sumo, cuentan con su ordenacin pormenorizada
aprobada definitivamente. Segn se ha constatado,
la inmensa mayora de los sectores de suelo urba-
nizable sectorizado vinculados a la regularizacin
urbanstica de parcelaciones se encuentran total-
mente paralizados desde la entrada en vigor del
planeamiento general respectivo. Esta circunstancia
manifiesta cmo la inclusin de parcelaciones en
sectores de suelo urbanizable hipoteca su desarrollo
y, por tanto, se revela como una opcin instrumental
de escasa eficacia y efectividad.
3. El suelo urbano no consolidado es una categora
testimonial en casi todas las unidades territoriales
provinciales, a excepcin de Cdiz, donde asume un
claro protagonismo en el planeamiento general de
determinados municipios para instrumentar la regu-
larizacin urbanstica de parcelaciones (Chiclana, El
Puerto, Jerez de la Frontera y Barbate, principalmen-
te). Del total de suelo urbano no consolidado vincu-
lado a la regularizacin urbanstica de parcelaciones
y asentamientos existente en el litoral (5.119,51 ha),
el 74,5% se encuentra localizado en los municipios

35
 COMPARATIVA ENTRE SUELO CLASIFICADO VINCULADO A REGULARIZACIN DE PARCELACIONES URBANSTICAS Y
SUELO REALMENTE OCUPADO POR EDIFICACIONES CONSOLIDADAS DE FORMA IRREGULAR EN EL DOMINIO LITORAL DE LA COMUNIDAD

Suelo Clasificado Suelo Ocupado por

% Suelo Ocupado / Total Suelo
Dominios Litorales Afectado por Parcelaciones Edificaciones Consolidadas
Clasificado
(ha) (ha)

Unidad Provincial Litoral Huelva 332,89 234,67 70,50

Unidad Provincial Litoral Cdiz 8.012,86 4.370,94 54,55

Unidad Provincial Litoral Mlaga 3.002,13 540,16 18,00

Unidad Provincial Litoral Granada 268,54 26,65 10,00

Unidad Provincial Litoral Almera 3.663,88 297,68 8,12

15.280,30 5.470,10 35,80

Analizados los datos aportados por la tabla, cabe afirmar lo importante son Huelva y Cdiz, frente a los exiguos
que sigue: valores que presentan Mlaga y, sobre todo, Granada
y Almera.

1. La unidad territorial de Cdiz mantiene un claro lide-
razgo en materia de regularizacin de parcelaciones
mediante su reconocimiento en el planeamiento
urbanstico. Adems, es el mbito donde se detecta
mayor cantidad de suelo efectivamente ocupado por
edificaciones consolidadas de manera irregular: un
total de 4.370,94 ha, es decir, el 80% del total del do-
minio litoral.
2. Las dos unidades provinciales en las que la incidencia
del suelo con edificacin materializada resulta ms
3. La tercera parte del suelo clasificado en el dominio
litoral vinculado a la regularizacin de parcelacio-
nes se encuentra ocupado por edificaciones conso-
lidadas. Ello quiere decir que, en la mayor parte de
las actuaciones de regularizacin e integracin en la
malla urbana de esta problemtica conviven suelos
vacantes con terrenos contaminados con edifica-
ciones. Esta circunstancia introduce dificultades,
en muchos casos insalvables, para su gestin ur-
banstica, especialmente conflictiva en los sectores

36
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

de suelo urbanizable, donde su ejecucin obliga-
toriamente sistemtica exige el cumplimiento de
determinaciones legales en materia de ordenacin
y la creacin de rganos de gestin donde estn re-
presentados todos los propietarios de suelo tanto
vacante como contaminado con edificacin afec-
tados por el desarrollo urbanstico, que suelen ma-
nifestar intereses contrapuestos, lo cual fcilmente
provoca la paralizacin del proceso.

37
38
Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

39
 En el dominio territorial del interior, la superficie total
de suelo clasificado como urbano y urbanizable en el
conjunto de unidades territoriales seleccionadas que
se encuentra vinculado a la regularizacin e integracin
urbana de parcelaciones y asentamientos urbansticos
asciende a 7.742,88 ha, lo que supone un 25,41% del sue-
lo total clasificado. Este valor duplica el obtenido en el
dominio territorial del litoral.
Si se refiere este volumen de suelo al destinado al desarrollo
de actuaciones urbansticas (suelo urbano no consolidado
y suelo urbanizable), se observa que la regularizacin urba-
nstica de parcelaciones supone el 50,69% de la superficie
total de ste; es decir, la mitad del suelo clasificado como
urbano o urbanizable incorporado a actuaciones urbans-
ticas se encuentra vinculado a procesos de regularizacin
e integracin en la malla urbana de parcelaciones urba-
nsticas surgidas en el suelo no urbanizable. Este valor es
exactamente el doble que el que se obtuvo en el dominio
litoral; nicamente la unidad provincial del litoral de Cdiz
presenta valores similares.
PARCELACIONES URBANSTICAS EN EL DOMINIO INTERIOR DE LA COMUNIDAD
Sup. SUNC + SUBZ
Dominios Interiores
(ha)
Unidad Provincial Interior Sevilla 7.226,09
Unidad Provincial Interior Crdoba 3.942,12
Unidad Provincial Interior Granada 499,26
Unidad Provincial Interior Jan 2.733,57
Unidad Provincial Interior Almera 872,39
15.273,43
40
Las cifras expuestas indican que la regularizacin de par-
celaciones se ha constituido en un objetivo prioritario en
el conjunto de las unidades territoriales de interior y, al
tiempo, manifiesta que en el caso del litoral ha habido
una tendencia general salvo contadas excepciones, que
se localizan en su mayor parte en la provincia de Cdiz a
mantener los asentamientos en el suelo no urbanizable,
evitando su incorporacin a la estructura urbana, certifi-
cando que el sector inmobiliario turstico que en tiem-
pos de crecimiento econmico se revela especialmente
activo convive mal con esta problemtica que, en el me-
jor de los casos, introduce dificultades a la gestin de los
desarrollos urbansticos y, en el peor de los escenarios,
puede llegar a impedirlos.
La desagregacin de este indicador por unidades provin-
ciales arroja los siguientes datos:
Total Suelo Clasificado Afectado por Parcelaciones
3.305,72 (45,75%)
2.579,35 (65,48%)
108,16 (21,66%)
1.078,87 (39,47%)
670,78 (76,90%).
7.742,88 (50,69%)
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Al respecto se pueden hacer los siguientes comentarios:
1. La unidad territorial de la provincia de Sevilla, pese a pre-
sentar un porcentaje algo inferior a la media (45,75%),
acumula el 47% del total de suelo destinado a actuacio-
nes urbansticas y en ella se localiza el 42,7% del total de
suelo clasificado afectado por parcelaciones. Es decir,
en trminos absolutos, se trata de la provincia protago-
nista en materia de regularizacin de asentamientos ur-
bansticos, conclusin lgica dada la presencia de dos
de los municipios ms afectados por esta problemtica
del conjunto de los analizados: Carmona y Castilblanco
de los Arroyos.
2. Los porcentajes se disparan en las provincias de Cr-
doba (65,48%) y Almera (76,90%), lo cual quiere decir
que la conurbacin Crdoba-Almodvar del Ro y la
proliferacin de urbanizaciones clandestinas en el Va-
lle de Almanzora acompaan a los casos de Carmona y
Castilblanco de los Arroyos como las zonas del territorio
del interior de la comunidad andaluza donde la proble-
mtica territorial causada por el afloramiento de edifi-
caciones residenciales irregulares en el suelo no urbani-
zable es ms acusada. En estas provincias los modelos
territoriales vigentes se muestran claramente cautivos
de la regularizacin de parcelaciones urbansticas.
Por otro lado, el suelo clasificado vinculado a la regulariza-
cin e integracin urbana de parcelaciones, contemplado
en el planeamiento urbanstico de los municipios analiza-
dos en las unidades territoriales del dominio interior, desa-
gregado por unidades provinciales y por clase y categoras
del suelo, presenta la siguiente caracterizacin:

INCIDENCIA DE PARCELACIONES URBANSTICAS EN EL SUELO URBANO Y URBANIZABLE DEL DOMINIO INTERIOR DE LA COMUNIDAD

Sup. SUNC-AP Sup. SUDS-AP Sup. SUNS-AP Sup. Total-AP % respecto al total
Dominios Interiores
(ha) (ha) (ha) (ha) del Dominio Interior

Unidad Provincial Interior Sevilla 1.997,88 1.111,17 196,67 3.305,72 42,70

Unidad Provincial Interior Crdoba 377,85 1.504,92 696,58 2.579,35 33,30

Unidad Provincial Interior Granada 14,08 69,49 24,59 108,16 1,41

Unidad Provincial Interior Jan 284.85 245,46 548,56 1.078,87 13,93

Unidad Provincial Interior Almera 260,32 19,88 390,58 670,78 8,66

2.934,98 2.950,92 1.856,98 7.742,88 100,00

4.807,90

41
 A modo de comentario cabe sealar: del total, y de sta cantidad casi la mitad (el 47,7%) en el
municipio de Carmona.
1. Las unidades territoriales provinciales que presentan
mayor cantidad de suelo clasificado orientado a la
regularizacin de parcelaciones clandestinas del sue-
lo no urbanizable son Sevilla y Crdoba. Entre ambas
alcanzan el 76% del total de suelo clasificado afectado
por parcelaciones contemplado en el conjunto de mu-
nicipios analizados. Parece claro el peso especfico que
asumen las realidades territoriales de Carmona y la co-
nurbacin Crdoba-Almodvar del Ro, escenarios te-
rritoriales emblemticos de la sintomatologa carencial
ocasionada por esta problemtica.

2. Las otras dos provincias que presentan porcentajes sig-

nificativos son Jan y el Valle de Almanzora. Entre am-
bos alcanzan un nada despreciable 22,59% del total de
suelo clasificado afectado por parcelaciones.
3. La opcin instrumental empleada de forma mayoritaria
ha sido la inclusin de las parcelaciones irregulares en
el suelo urbanizable (el 62% de la superficie total frente
al 38% del suelo urbano no consolidado). La categora
de suelo urbanizable dominante es el suelo urbanizable
sectorizado (el 61,38% del total del suelo urbanizable
afectado por parcelaciones). A esta situacin contribu-
yen dos provincias: Crdoba, que acumula el 51% del
total de suelo urbanizable sectorizado vinculado a la
regularizacin de parcelaciones, y Sevilla, que presenta
un significativo 37,65%. Es decir, entre ambas se con-
centra el 88,65% de la superficie total de esta categora
de suelo urbanizable.
4. El suelo urbano no consolidado se configura como la
opcin instrumental protagonista en la unidad territo-
rial de la provincia de Sevilla, donde se localiza el 68%

42
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

5. El suelo urbanizable no sectorizado es la opcin instru-
mental prioritaria en las provincias de Jan y Almera.
En esta ltima el 58,22% del total de suelo clasificado
vinculado a la regularizacin de parcelaciones urbans-
ticas se localiza en esta categora de suelo urbanizable.
Por ltimo, vamos a analizar, desagregada por unidades
territoriales provinciales, la incidencia que tienen las ac-
tuaciones de regularizacin urbansticas de parcelaciones
provenientes del suelo no urbanizable:

INCIDENCIA DE ACTUACIONES DE REGULARIZACIN DE PARCELACIONES URBANSTICAS PROVENIENTES DEL SUELO NO URBANIZABLE

EN EL DOMINIO INTERIOR DE LA COMUNIDAD

Sup. SUNC Sup. SUDS Sup. SUNS

Dominios Interiores % SUNC-AP % SUDS-AP % SUNS-AP
(ha) (ha) (ha)

Unidad Provincial 2.454,80 81,39 4.187,91 26,67 583,38 33,71

Interior Sevilla

Unidad Provincial 540,69 69,88 2.637,43 57,00 769,00 90,58

Interior Crdoba

Unidad Provincial 43,70 32,21 339,16 20,48 116,40 21,12

Interior Granada

Unidad Provincial 461,60 61,70 1.089,14 22,53 1.182,83 46,25

Interior Jan

Unidad Provincial 422,92 61,55 58,12 34,20 391,35 99,80

Interior Almera
3.923,71 74,80 8.311,76 35,50 3.042,96 61,00

1. Las dos categoras de suelo clasificado en las que la
presencia de parcelaciones urbansticas a regularizar
se revela dominante son el suelo urbano no consolida-
do, donde las tres cuartas partes de su superficie est
afectada por esta problemtica, y el suelo urbanizable
no sectorizado, con un 61% del total.
2. El suelo urbanizable sectorizado, a excepcin de la
unidad territorial de la provincia de Crdoba, presenta
porcentajes reducidos. Aunque cuantitativamente es la
opcin que cuenta con mayor superficie, la incidencia
de las parcelaciones urbansticas en los crecimientos
urbanos programados es la menos significativa de to-
das las opciones de clasificacin de suelo vinculadas a

43
 la integracin en la malla urbana de las parcelaciones
clandestinas del suelo no urbanizable.
3. El suelo urbano no consolidado afectado por parcela-
ciones alcanza porcentajes muy elevados con carcter
general, destacando sobre todas la unidad provincial
de Sevilla, donde se supera el 80% de la superficie total
de esta categora de suelo en virtud del protagonismo
que asume la problemtica existente en el municipio de
Carmona.
4. El suelo urbanizable no sectorizado alcanza porcentajes
elevadsimos en Crdoba y el Valle de Almanzora. En
ambas unidades territoriales la prctica totalidad de la
superficie contemplada en el planeamiento urbanstico
se vincula al reconocimiento y regularizacin de esta
problemtica territorial. Tambin destaca como cate-
gora de suelo protagonista en la instrumentacin urba-
nstica de la integracin urbana de asentamientos en la
provincia de Jan, donde, contando con el suelo urba-
nizable no sectorizado ms extenso de todas las unida-
des territoriales analizadas, un significativo 46,25% est
afectado por la presencia de parcelaciones.
Dos son las conclusiones que cabe extraer de estas consi-
deraciones:
En primer lugar, los modelos territoriales de los municipios
analizados, con carcter general y salvo contadas excepcio-
nes, son considerablemente menos consumistas de suelo
que los del dominio litoral. La superficie clasificada presen-
ta porcentajes mucho menores que los obtenidos en los
municipios de este mbito territorial. Este dato expresa el
incontenible proceso de ocupacin del territorio por usos
urbanos asociado al sector inmobiliario del turismo resi-
dencial, conformando realidades territoriales prximas al
agotamiento de su capacidad de carga, transfigurando el
44
sistema histrico de asentamientos y con una notable afec-
cin de recursos naturales de incuestionable valor, entre los
que destaca el propio frente costero.
En segundo lugar, la incidencia en el suelo clasificado urba-
nsticamente de las parcelaciones y asentamientos residen-
ciales que han surgido en el suelo no urbanizable, es muy
superior a la detectada en el dominio litoral. Ello indica un
mayor nivel de compromiso en relacin con la solucin de
esta problemtica en los municipios de interior, toda vez
que la presencia de edificaciones irregulares en el territorio
litoral presenta una escala, cuanto menos, de una importan-
cia similar. Es decir, el planeamiento urbanstico de muchos
municipios de litoral (los casos de Sanlcar de Barrameda,
Conil, Tarifa o Estepona son especialmente relevantes) ha
obviado esta problemtica promoviendo su mantenimiento
en el suelo no urbanizable. Con ello se ha conseguido des-
contaminar el suelo destinado a actuaciones urbansticas
de esta hipoteca que dificulta su desarrollo, facilitando la
gestin urbanstica de estos suelos, requerimiento bsico
de la promocin inmobiliario-turstica que, de esta manera,
ha podido desplegar todas sus capacidades de creacin de
urbanizaciones, mayoritariamente de segunda residencia,
contribuyendo poderosamente a la configuracin de una
ciudad de baja densidad, alta estacionalidad de uso y eleva-
dos niveles de dispersin territorial.
Para finalizar, haremos un breve comentario sobre la canti-
dad de suelo efectivamente ocupado por edificaciones con-
solidadas que presenta el suelo total clasificado vinculado a
la regularizacin de parcelaciones urbansticas.
En las unidades territoriales del interior analizadas, el sue-
lo total clasificado afectado por parcelaciones es el 50%
del existente en el dominio litoral. Sin embargo, el suelo
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
realmente ocupado por edificaciones irregulares representa
el 73,34% del detectado en el litoral. Este dato reafirma el
mayor compromiso que el planeamiento urbanstico de los
municipios del interior presenta en relacin con el recono-
cimiento, regularizacin e integracin en la malla urbana de
esta problemtica territorial. Las provincias donde la mate-
rializacin de edificaciones irregulares en el suelo no urba-
nizable es ms impactante son el centro regional de Sevilla
y el centro regional de Crdoba; entre ambas acumulan casi
el 85% del total de suelo ocupado irregularmente.
1.3.
EL PROBLEMA DE LAS OCUPACIONES
IRREGULARES EN EL SUELO NO URBANIZABLE:
CARACTERIZACIN Y DIAGNOSIS DE LA
SITUACIN ACTUAL.
Acorde a los dos mbitos de anlisis considerados, ofrece-
mos seguidamente un resumen del panorama que ofrecen
los enclaves identificados, primeramente en el conjunto de
la base general de datos de la investigacin y, posterior-
mente, en el denominado universo de municipios selec-
cionados, incorporando al final de este apartado una visin
conjunta del suelo hoy da afectado por ocupaciones irregu-
lares, as como un clculo prospectivo de la dimensin que
alcanzara en el conjunto de la Comunidad.
1.3.1. Visin panormica del escenario andaluz
Por lo que respecta a la base general de la investigacin,
desglosamos los resultados de acuerdo a los dos niveles
o mbitos de anlisis: Comunidad Autnoma y Unidades
Territoriales.
El escenario a nivel de la Comunidad
El resultado del proceso de reconocimiento y delimitacin
de enclaves en los 176 municipios analizados en Andaluca
arroja un total de 2.246 enclaves y una superficie afectada
de 36.272 ha. de suelo no urbanizable.
45
 LOCALIZACIN DE ENCLAVES EN SUELO NO URBANIZABLE SEGN CLASES DE UNIDADES TERRITORIALES
Municipios Municipios Superficie encl.
Clases de Unidades Territoriales Enclaves
Andaluca Considerados [ha]

01 Centros Regionales 130 43 882 14.994,53

02 Ciudades Medias Litorales 92 53 479 9.521,21
03 Ciudades Medias Interiores 358 64 796 10.794,23
04 Centros Rurales 191 16 89 962,03
771 176 2.246 36.272,00

46
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

La distribucin por tipos de unidades territoriales pone de La distribucin por provincias, en trminos de superficie
manifiesto el papel protagonista de los Centros Regionales, afectada, evidencia el protagonismo de Cdiz (26,58%),
que absorben el 41,34% de la superficie y el 39,27% del to- Mlaga (23,12%) y Sevilla (20,96%) que, en conjunto, ab-
tal de enclaves identificados. Si aadimos el resultado de sorben el 70,66% del total. Si aadimos el significativo
los reconocidos en Ciudades Medias Litorales (26,25% de porcentaje que alcanza la provincia de Crdoba (10,68%),
la superficie y 21,33% de enclaves), el balance confirma la comprobamos que ms de las 4/5 partes del total de suelo
concentracin de los procesos de ocupacin del suelo no no urbanizable afectado por enclaves se concentra en es-
urbanizable en el dominio litoral y las cabeceras regionales tas cuatro provincias.
de la Comunidad, que absorben algo ms de los 2/3 de la
superficie (67,59%) y el 60,6% de enclaves. Los datos corres- Por lo que respecta al nmero de enclaves, destacan los
pondientes a Ciudades Medias Interiores (29,76% de la su- resultados de las provincias de Almera (530 enclaves;
perficie total y 35,44% de enclaves) superan a los obtenidos 23,60% del total) y Mlaga (494 enclaves; 21,99%), que
en ciudades medias litorales y confirman la emergencia y adelantan la dispersin y el menor tamao de los encla-
consolidacin del proceso de ocupacin en municipios aso- ves en estas dos provincias. Por el contrario, los porcen-
ciados a redes urbanas interiores de escala intermedia. tajes obtenidos en Cdiz (305 enclaves; 13,58%) y Sevilla
(309 enclaves; 13,76%) representan valores muy inferio-
LOCALIZACIN DE ENCLAVES EN SUELO NO URBANIZABLE res a la repercusin en suelo (prcticamente la mitad)
POR PROVINCIA y apuntan a una mayor concentracin y tamao de los
enclaves reconocidos.
Munici-
Munici- Superficie
Clases de Unida- pios
pios Enclaves encl.
des Territoriales Conside-
Andaluca [ha]
rados Por lo que se refiere a las fuentes de localizacin de los en-
claves, los procedentes de Avances suponen 13.815 ha., el
04 Almera 102 43 530 2.223,17 38,09% del total regional incorporado al proyecto, distribui-
11 Cdiz 44 22 305 9.641,11 dos en 1.064 enclaves, el 47,37% de los identificados. Co-
rresponden a 475 Asentamientos Urbansticos (5.267,50 ha.)
14 Crdoba 75 8 192 3.875,49 y 589 Hbitat Rural Diseminados (8.547,50 ha.). Procedentes
del Inventario se contabilizan 439 enclaves (el 19,55%) que
18 Granada 168 16 62 636,20
ocupan una superficie de 13.492 ha., el 37,20% del total.
21 Huelva 79 19 137 1.606,38 Y, por lo que se refiere a los enclaves delimitados a partir
del algoritmo propio del proyecto, resultan 743 enclaves
23 Jan 97 19 217 2.300,34 (33,08%) que ocupan una superficie de 8.965 ha., es decir, el
29 Mlaga 101 33 494 8.387,40 24,72% del total.

41 Sevilla 105 16 309 7.601,91

771 176 2.246 36.272,00

47
 En una primera lectura, el hecho de que casi las 2/3 partes del proyecto. Frente a esta circunstancia, destacar la signifi-
de la superficie y algo ms de la mitad de los enclaves incor- cativa proporcin (23,5%) que representan en trminos de
porados corresponden a fuentes ajenas a los Avances viene superficie los hbitat rural diseminados as reconocidos en
a corroborar la escasa proporcin que alcanzan los Avances los Avances.
redactados en el conjunto de la Comunidad y, por lo gene-
ral, la reducida identificacin de asentamientos urbans-
ticos que en ellos se contiene, que representa tan slo el
14,5% de la superficie total incorporada en la base de datos

48
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

FUENTES DE LOCALIZACIN DE ENCLAVES EN SUELO NO URBANIZABLE SEGN PROVINCIAS

Munici- Avances D 2/2012 "Inventario "Elaboracin propia

pios Superficie Parcelaciones 2003" (a partir del DERA)"
Provincias Enclaves Asentam. Urbansticos HRD
Conside- encl. [ha]
rados n enc. sup (ha) n enc. sup (ha) n enc. sup (ha) n enc. sup (ha)

04 Almera 43 530 2.223,17 90 725,64 329 535,97 34 421,68 77 539,88

11 Cdiz 22 305 9.641,11 24 304,80 29 1.577,76 58 4.935,88 194 2.825,87

14 Crdoba 8 192 3.875,49 84 727,89 41 1.263,16 34 1.557,67 33 326,77

18 Granada 16 62 636,20 4 95,36 25 191,19 12 176,01 21 173,64

21 Huelva 19 137 1.606,38 15 46,33 8 130,49 34 725,33 80 704,23

23 Jan 19 217 2.300,34 62 832,00 92 816,65 24 301,55 39 350,14

29 Mlaga 33 494 8.387,40 131 1.115,62 58 2.457,09 160 3.497,47 145 1.316,54

41 Sevilla 16 309 7.601,91 65 1.419,85 7 1.575,20 83 1.876,42 154 2.727,92

176 2.246 36.272,00 475 5.267,50 589 8.547,50 439 13.492,02 743 8.964,99

Resulta de inters apuntar la proporcin de enclaves que
proceden del Inventario 2003, por cuanto frente a las
18.216 ha. entonces contabilizadas en 243 enclaves, las
13.492 ha. que ahora se identifican en 176 enclaves vienen
a significar, en trminos globales, un 74% de las parcela-
ciones inventariadas a principios del 2000, y reflejan la no-
toria dificultad que a lo largo de esta ltima dcada ha su-
puesto la integracin de ocupaciones irregulares en suelos
sancionados por el planeamiento, como hemos destacado
en el apartado precedente.
En la distribucin por usos, los 1.835 enclaves de uso re-
sidencial, con una superficie de 29.703 ha., absorben el
81,89% del suelo total ocupado y, de igual modo, represen-
tan el 81,70% del nmero de enclaves identificados en el
suelo no urbanizable. Es en Mlaga y Cdiz donde se con-
centra algo ms de la mitad de la superficie de enclaves resi-
denciales y, en nmero, son Almera y Mlaga las provincias
donde se emplaza el mayor nmero de enclaves, acorde al
menor tamao que presentan buena parte de las ocupacio-
nes irregulares.

49
 tenemos en cuenta que el universo de municipios ahora
Respecto de los datos recogidos en el Inventario 20039
considerado (176) es muy inferior al total de 243 municipios
(1.138 enclaves y 18.216 ha.) suponen un cuantioso incre-
inventariados a principios del 2000. En trminos porcentua-
mento (697 enclaves y 11.487 ha.), an ms significativo si
les, este notable incremento viene a significar un 61,24% del
nmero de enclaves, as como un aumento del 63% de la
superficie inventariada en 2003.
9 Recordemos que el Inventario de Parcelaciones Urbansticas en SNU de Andalu-
ca 2003 comprende los enclaves de poblacin consolidados, con continuidad en
la ocupacin del suelo, de ms de 2 has. y 5 edificios. En trminos de superficie, los
criterios son idnticos a los ahora utilizados.

50
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

EVOLUCIN del N de ENCLAVES y de la SUPERFICIE AFECTADA. USO RESIDENCIAL

MUNICIPIOS ENCLAVES SUPERFICIE
FUENTE
N % s/771 N (%) Ha (%)

Inventario 1986-88 176 22,83 668 - 18.566 -

Inventario 2003 243 31,52 1.138 70,36 18.216 -1,89
Proyecto UnC 2014 176 22,83 1.835 61,24 29.703 63,10

Si aadimos los enclaves de uso mixto en los que igual-
mente est presente el uso residencial obtenemos una
cifra de 1.996 enclaves que, sobre una superficie de 31.874
ha., significan el 89% del total de enclaves y el 88% de la
superficie afectada; porcentajes que dan buena cuenta del
papel protagonista del uso residencial en la aparicin y de-
sarrollo de estos procesos irregulares.
Los enclaves de uso mixto, de escasa significacin en el total
(5,98% de la superficie y 7,17% de enclaves) se concentran
en la provincia de Cdiz y, en menor medida, en Sevilla;
entre ambas, absorben las 2/3 partes de la superficie iden-
tificada. Por tipos de unidades territoriales, corresponden
de forma mayoritaria a emplazamientos en el entorno de
centros regionales as como de ciudades medias interiores,
aunque se observa una significativa presencia en reas lito-
rales asociadas a redes de ciudades medias, especialmente
en el litoral gaditano.

TIPOS DE ENCLAVES EN SNU POR USO PRINCIPAL SEGN PROVINCIAS

Munici-
Enclaves [USO/sup(ha)]
pios Superficie
Provincias Enclaves
Conside- encl. [ha]
rados RES sup MIX sup IN sup OTROS sup

04 Almera 43 485 2.001,99 15 48,21 19 93,33 11 79,64 530 2.223,17

11 Cdiz 22 185 7.529,99 55 988,61 48 677,42 17 445,09 305 9.641,11
14 Crdoba 8 143 3.414,06 22 190,45 24 216,96 3 54,02 192 3.875,49
18 Granada 16 50 479,83 7 139,70 3 11,35 2 5,32 62 636,20
21 Huelva 19 103 1.336,51 10 79,81 18 159,34 6 30,72 137 1.606,38
23 Jan 19 183 1.908,30 12 212,79 15 118,74 7 60,51 217 2.300,34
29 Mlaga 33 457 8.025,66 8 59,88 20 227,38 9 74,47 494 8.387,40
41 Sevilla 16 229 5.006,96 32 451,40 38 576,42 10 1.567,13 309 7.601,91
176 1.835 29.703,30 161 2.170,85 185 2.080,95 65 2.316,89 2.246 36.272,00

51
 Los enclaves de uso industrial, de presencia en el total regio-
nal muy similar a los de uso mixto (5,74% superficie y 8,24%
de enclaves), ofrecen una localizacin an ms concentrada
en unidades territoriales correspondientes a Centros Regio-
nales (54,33% superficie y 52,43% de enclaves) y Ciudades
Medias Interiores (32,44% superficie y 30,81% enclaves). Por
el contrario, es escasa su presencia en Ciudades Medias Li-
torales (13,23% superficie y 16,76% enclaves) y nula en los
pocos Centros Rurales incluidos en el presente Proyecto.
52
La aparicin de usos singulares, de proporcin similar en
trminos de superficie (6,39%), se concentra en muy pocos
enclaves (2,89%), de presencia mayoritaria en ciudades me-
dias del interior y centros regionales, siendo de nuevo Cdiz
la provincia donde se localiza el mayor nmero de estos en-
claves destinados a otros usos.
Con base en la informacin del Inventario de Parcelaciones
Urbansticas 2003, el origen de los enclaves identificados es
bastante reciente, de modo que algo ms de las partes
del total 1.739 s/2.246 enclaves corresponden a ocupa-
ciones iniciadas a partir del ao 2000.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Considerando las circunstancias comentadas en los antece-
dentes, este dato es especialmente significativo por cuanto
a pesar de las iniciativas puestas en marcha para paliar estos
procesos desde finales de los 90 lo cierto es que el fenmeno
de la ocupacin irregular del suelo no urbanizable en nuestra
Comunidad ha continuado con gran virulencia a lo largo de la
primera dcada del presente siglo, al menos hasta la eclosin
de la burbuja inmobiliaria a mediados de 2007.
Estos enclaves de nueva formacin o no reconocidos ante-
riormente son especialmente significativos en la provincia
de Almera, donde ms del 90% de las ocupaciones irregu-
lares identificadas (cerca de 500 enclaves) corresponden a
esta ltima dcada; igualmente, en las provincias con noto-
rios antecedentes Cdiz, Mlaga y Sevilla ha continuado
el proceso de ocupacin irregular del suelo no urbaniza-
ble, como as lo confirman los ms de 780 enclaves ahora

ORIGEN DE LOS ENCLAVES SEGN CLASES DE UNIDADES TERRITORIALES

Segn poca en las que surgen los enclaves
Municipios
Clases de Unidades Territoriales Enclaves
Considerados dcada de dcada de dcada de a partir del
hasta 1970
los 70 los 80 los 90 2000

01 Centros Regionales 43 882 7 37 132 65 641

02 Ciudades Medias Litorales 53 479 3 23 72 29 352

03 Ciudades Medias Interiores 64 796 4 21 79 29 663

04 Centros Rurales 16 89 1 0 5 0 83

176 2.246 15 81 288 123 1.739

Por unidades territoriales, estos enclaves de reciente forma- reconocidos, que suponen el 45% de estas ocupaciones re-
cin o no reconocidos a principios de la dcada del 2000, cientes. En conjunto, en estas cuatro provincias se concen-
se localizan preferentemente en Ciudades Medias Interiores tran casi las partes de los enclaves de esta ltima dcada
(663 enclaves; 38,12%) y en Centros Regionales (641 encla- incorporados a la base general de la investigacin.
ves; 36,86%), que absorben las partes del total regional de
enclaves de reciente formacin. En Ciudades Medias Litora-
les los 352 enclaves con origen a partir del 2000 aportan el
20% del total regional.

53
 ORIGEN DE LOS ENCLAVES SEGN PROVINCIAS
Segn poca en las que surgen los enclaves
Municipios
Provincias Enclaves
Considerados
hasta 1970 dcada de los 70 dcada de los 80 dcada de los 90 a partir del 2000

04 Almera 43 530 1 3 21 11 494

11 Cdiz 22 305 6 10 27 22 240
14 Crdoba 8 192 2 4 19 18 149
18 Granada 16 62 3 5 5 1 48
21 Huelva 19 137 0 8 20 5 104
23 Jan 19 217 1 10 29 17 160
29 Mlaga 33 494 2 24 99 37 332
41 Sevilla 16 309 0 17 68 12 212

176 2.246 15 81 288 123 1.739

Del cotejo de las delimitaciones recogidas con la ortofotogra-
fa del ao 2013 se puede afirmar que la prctica totalidad de
los enclaves ahora reconocidos se encuentran, por lo que se
refiere a la ocupacin de nuevos suelos, en fase de estanca-
miento. As lo asevera el dato de que el 93,46% de las deli-
mitaciones realizadas no presentan desbordes o crecimien-
tos en cercana. Ello, evidentemente, no quiere decir que los
enclaves estn colmatados, pues aunque no disponemos
de datos actualizados en la base general en buena parte de
ellos la proporcin de vacos es significativa y, por tanto, pre-
sentan capacidad para albergar nuevas edificaciones.
a las que dichos enclaves se hallan sujetos, con objeto de te-
ner una visin global del significado de dichas afecciones10.
Un primer dato que se desprende del estudio realizado
con los datos disponibles es el elevado nmero de en-
claves que presentan algn tipo de afeccin sectorial: del
total de enclaves residenciales y mixtos detectados en los
municipios considerados hay un 83% afectados, lo cual da
una idea de la relevancia de la problemtica; siendo las
provincias de Cdiz, Mlaga y Almera las que tienen un
mayor nmero de enclaves afectados. Sin embargo, no es

Para poder valorar la vulnerabilidad de los enclaves residen-

ciales y mixtos localizados en suelos no urbanizables, se ha 10 No entraremos a valorar ahora el diverso nivel de riesgo en que se encuentran los
enclaves; dicha valoracin se lleva a cabo de manera pormenorizada para cada una
realizado un anlisis de las principales afecciones sectoriales de las unidades territoriales estudiadas.

54
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

suficiente con este dato de conjunto, ya que la significacin de las afecciones sectoriales no es la misma desde el punto de
vista de la vulnerabilidad. Pasemos, pues, a comentar lo ms significativo de cada una de las afecciones analizadas para el
conjunto de los enclaves a nivel de Andaluca.

RESUMEN DE ENCLAVES AFECTADOS SECTORIALMENTE SEGN PROVINCIAS

N Enclaves Afectados
Municipios
Municipios
Provincias N enclaves Considera- Dominio Pblico Dominio Vulnerabili- Sistema de Espacios
Andaluca Zonas
dos Martimo Pblico dad Comunica- Naturales
Inundables
Terrestre Hidrulico Acuferos ciones Protegidos

04 Almera 500 102 43 4 226 12 101 258 133

11 Cdiz 240 44 22 27 79 55 39 153 88

14 Crdoba 165 75 8 0 53 5 64 86 32

18 Granada 57 168 16 1 23 6 22 27 8

21 Huelva 113 79 19 11 31 28 8 66 39

23 Jan 195 97 19 0 69 10 21 118 21

29 Mlaga 465 101 33 3 178 50 144 259 55

41 Sevilla 261 105 16 0 35 1 2 128 5

1.996 771 176 46 694 167 401 1.095 381

Por lo que se refiere al dominio pblico martimo terrestre
(DPMT), considerando tanto la zona de servidumbre (100
m.) como la zona de influencia (500 m.) asociada al mismo,
son 46 los enclaves afectados. Aun cuando el nmero de en-
claves no sea muy grande, s resulta significativo, sobre todo
por la variacin que se ha producido respecto al Inventario
de parcelaciones urbansticas de 2003. De los enclaves resi-
denciales y mixtos considerados, un 60% est situado en la
provincia de Cdiz, a la que sigue en orden de importancia
Huelva con un 25%. El resto se encuentra repartido entre
Almera, Mlaga y Granada, que presentan una incidencia
mucho menor.
La problemtica que presenta el dominio pblico hidrulico
(DPH) es, como cabe suponer, ms amplia y compleja que la
del DPMT. El nmero de enclaves afectados, considerando
tanto la zona de servidumbre (5 m.) como la zona de polica
(100 m.), es elevado, por cuanto casi un 40% de los enclaves
estn sujetos a este tipo de afeccin. Aun cuando se encuen-
tran repartidos por todo el territorio andaluz, son Almera y
Mlaga las provincias que presentan una mayor incidencia,
ya que en ellas se concentra casi el 60% de los enclaves
afectados. Le sigue en orden de importancia la provincia de
Cdiz, donde se sita un 12% de los enclaves afectados. Sin
embargo, ms all de la distribucin provincial, conviene

55
 tener presente que hay determinados mbitos puntuales
en los que esta afeccin resulta especialmente significati-
va, como el entorno de Jan capital, las inmediaciones del
centro regional de Crdoba o los municipios situados en el
entorno del ro Almanzora, donde se da una particular con-
centracin de enclaves con este tipo de afeccin.
Segn los datos disponibles en la cartografa facilitada por el
Ministerio de Medio Ambiente, son 167 los enclaves situados
en zonas inundables de diversa consideracin. Hemos com-
probado, sin embargo, en determinados puntos que esos
datos no estn actualizados; por tanto, cabe suponer que el
nmero real de enclaves con problemas de inundabilidad es
superior al que aqu reflejamos. Se da una particular concen-
tracin de enclaves afectados por zonas inundables en las
provincias de Cdiz (33%), Mlaga (30%) y Huelva (17%), y
adems en determinados puntos de las inmediaciones de los
centros regionales de Jan y Crdoba. De ah que, si obser-
vamos la distribucin por tipos de unidades territoriales, se
compruebe que la problemtica est concentrada en las ciu-
dades medias litorales (49%) y los centros regionales (47%).
Si atendemos a la vulnerabilidad a la contaminacin de los
acuferos subyacentes, como consecuencia de los vertidos
que los enclaves puedan arrojar en ausencia de mecanis-
mos de depuracin, son 401 los enclaves que se hallan en
una hipottica situacin de riesgo. Hay una importante
concentracin de ellos en la provincia de Mlaga (36%), a la
que siguen las de Almera (25%) y Crdoba (16%). A destacar
tambin la concentracin de enclaves con este tipo de ries-
go sobre el eje Crdoba-Almodvar, en las inmediaciones
del cauce del Guadalquivir, y los situados en la cuenca del
ro Almanzora. Por tipos de unidades territoriales, se obser-
va una particular concentracin en los centros regionales
(53%) y en las ciudades medias interiores (27%), lo cual
56
resulta coherente con la distribucin que obtuvimos para el
DPH. Por tanto, ya vemos que, en relacin con el agua, se
dibuja con mucha claridad la distribucin territorial de los
problemas que hacen referencia a este recurso fundamen-
tal, siendo las provincias de Cdiz y Mlaga las ms afecta-
das en el litoral, junto a mbitos puntuales situados en el
interior de las provincias de Crdoba, Jan y Almera.
Con los datos disponibles, las afecciones ms numerosas
son las relacionadas con el sistema de comunicaciones (ca-
rreteras y vas pecuarias, fundamentalmente), confirmando
lo que ya haba sido detectado en el Inventario de parcela-
ciones de 2003. En el entorno considerado en este proyecto
de investigacin, para el conjunto de Andaluca se observa
que el 56% de los enclaves residenciales y mixtos presenta
este tipo de afeccin11, sin que pueda hablarse propiamente
de un predominio claro de unas provincias sobre otras. La
proporcin de enclaves afectados en cada provincia es muy
similar, oscilando entre 48% de Granada y el 64% de Cdiz.
De igual modo, segn los tipos de unidades territoriales,
encontramos que la proporcin oscila entre el 49% de los
centros rurales y el 58% de los centros regionales, situndo-
se en una posicin intermedia las ciudades medias litorales
(54%) e interiores (53%).
Finalmente, debemos referirnos a los espacios naturales
que forman parte de la Red de Espacios Naturales Protegi-
dos de Andaluca (RENPA). Aun cuando numricamente no
sea muy significativo este tipo de afeccin para el conjunto
analizado (slo el 19% de los enclaves invaden espacios
11 No se ha distinguido aqu entre afeccin por carreteras y afeccin por vas pe-
cuarias, cosa que s haremos cuando analicemos la situacin en cada una de las
unidades territoriales.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

naturales protegidos), no se debe olvidar el especial sig- al total de enclaves situados en espacios protegidos, es en
nificado que puede llegar a tener la presencia de enclaves la provincia de Almera donde se encuentra el 35% de los
en el interior de espacios naturales particularmente sensi- enclaves afectados; Cdiz tiene el 23% y Mlaga el 15%.
bles desde el punto de vista ambiental. Las provincias de Entre las tres provincias, por tanto, se sitan las tres cuar-
Cdiz, Huelva y Almera son las que concentran una mayor tas partes de los enclaves afectados.
proporcin de enclaves en esta situacin: Cdiz tiene el
37% de sus enclaves afectados, Huelva el 34% y Almera
el 27%. Por contra, resulta llamativa la baja incidencia de
esta afeccin en la provincia de Sevilla (2%). Si atendemos

57
 La distribucin por Unidades Territoriales
Por lo que se refiere a la visin subregional, la distribucin
de los enclaves ofrece un panorama muy concentrado, por
cuanto en 11 del total de las 23 unidades analizadas se em-
plazan casi las partes de la superficie y los 2/3 del total
de enclaves identificados en la base de datos, tal como se
detalla en la tabla adjunta12.
Por superficie afectada, destacan cuatro unidades territoria-
les: la Campia y Sierra Sur de Sevilla (14,12%)13, los centros
regionales de Mlaga (11,50%) y Crdoba (10,18%), y La
Janda (9,64%), que en conjunto representan el 45,44% del
total identificado en la Comunidad. En menor medida, son
significativos en trminos de ocupacin de suelo, los valores
de Costa del Sol (6,85%), Baha de Cdiz (6,79%) y Costa No-
roeste de Cdiz (4,84%), que suponen, junto a las anteriores,
casi las 2/3 partes de la superficie total afectada reconocida.

UNIDADES TERRITORIALES RELEVANTES por N y SUPERFICIE de ENCLAVES

UNIDAD TERRITORIAL N de MUNICIPIOS ENCLAVES IDENTIFICADOS

Tipo Denominacin Total Analizados (%) N % s/total Sup. (ha) % s/total

Baha de Cdiz 6 6 (100,0%) 107 4,76% 2.464,52 6,79%

Centros Almera 8 7 (87,5%) 121 5,39% 478,20 1,32%

Regionales Crdoba 8 3 (37,5%) 149 6,63% 3.693,19 10,18%
Mlaga 13 10 (76,9%) 223 9,93% 4.172,15 11,50%
Costa del Sol 9 6 (66,6%) 86 3,83% 2.484,52 6,85%
Ciudades Costa Noroeste de Cdiz 4 3 (75,0%) 41 1,82% 1.757,11 4,84%
Medias
Litorales La Janda 7 5 (71,4%) 67 3,01% 3.498,09 9,64%
Vlez-Mlaga y Axarqua 29 13 (44,8%) 152 6,77% 879,73 2,42%
Bajo Guadalquivir 7 3 (42,8%) 103 4,58% 1.035,13 2,85%
Ciudades
Medias Campia-Sierra Sur Sevilla 34 9 (26,5%) 125 5,56% 5.122,29 14,12%
Interiores
Sureste rido-Almanzora 47 21 (44,7%) 319 14,20% 1.276,53 3,52%
172 86 (50,0%) 1.493 66,48% 26.851,46 74,03%

12 Los 176 municipios incorporados corresponden a un total de 30 unidades 13 Al respecto, conviene sealar que en la U.T. Campia-Sierra Sur de Sevilla se
territoriales; de entre ellas, nicamente se incluyen en este apartado las 23 unidades incluye entre los enclaves de uso singular la base area de Morn, que comprende
territoriales donde se emplazan los municipios objeto de anlisis especfico el una superficie de 1.465 ha. por lo que descontando sta la superficie identificada
denominado universo de la presente investigacin. en esta unidad se reducira a 3.647,29 ha.

58
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

En el extremo opuesto, destacar la escasa proporcin en su- superficie afectada la proliferacin de enclaves de menor
perficie que representan cuatro unidades: Sureste rido-Al- tamao. Son significativos el c.r. de Mlaga (223 enclaves;
manzora (3,52%), Bajo Guadalquivir (2,85%), Vlez-Mlaga y 9,93%), as como Vlez-Mlaga y Axarqua (151 enclaves;
Axarqua (2,52%) y c.r. de Almera (1,32%). 6,78%) y el c. r. de Crdoba (149 enclaves; 6,69 %); asimismo,

Por lo que se refiere al nmero de enclaves, destacar la por encima de 100 enclaves se sitan el c. r. de Almera, la
proporcin que alcanza el Sureste rido-Almanzora (319 Campia y Sierra Sur de Sevilla, Baha de Cdiz y Bajo
enclaves; 14,20%), que adelanta a la vista de la escasa Guadalquivir. En conjunto, estas 8 unidades alcanzan un

59
 nmero de 1.299 enclaves, es decir, el 57,8% del total
identificado en la Comunidad.
En las 23 unidades territoriales en las que se localizan los
enclaves identificados en la base general, la exposicin de
los datos comprende tres apartados (datos generales, ca-
racterizacin bsica, y riesgos y afecciones), desglosados a
nivel de municipio a manera de ficha individualizada por
cada unidad territorial. El contenido se estructura en base a
los siguientes bloques:
Una breve memoria en la que, a partir de la exposicin
de los datos generales de cada unidad se explicita la ca-
racterizacin bsica de los enclaves identificados (don-
de se incorporan datos de superficie y cuantificacin de
enclaves, su distribucin, los usos a que se destinan, el
tamao y la superficie media de parcela, el origen de
las ocupaciones), as como una primera evaluacin del
nivel de riesgos y afecciones, con base en las tablas que
se acompaan.
Los cuadros de datos especficos por cada unidad te-
rritorial, detallados a nivel de municipio y desglosados
en cinco apartados: el tamao de los enclaves, el uso
principal al que se destinan, el origen y tendencia, el ta-
mao medio de parcelas y la poblacin empadronada.
Los mapas que, correspondientes a los enclaves de uso
residencial y mixto, explicitan la distribucin y loca-
lizacin dentro de cada unidad territorial, as como la
caracterizacin del medio fsico y las afecciones secto-
riales que se identifican en los enclaves.
antrpico en el que se encuadran los enclaves iden-
tificados y, de otra, la visin del espacio natural y el
medio fsico en el que se enmarcan y el grado o nivel
de las afecciones sectoriales que se han analizado, as
como la proporcin de superficie afectada.
En ambos, incluimos una serie de capas comunes, que
hacen referencia a los siguientes aspectos: lmites admi-
nistrativos (unidades territoriales y trminos municipa-
les), hipsometra, sistema de infraestructuras, sistema
hidrulico, clasificacin de suelo urbano y urbanizable,
enclaves de uso residencial y mixto delimitados en sue-
lo no urbanizable incorporados a la base de datos y pe-
rmetros de parcelaciones urbansticas identificadas en
el Inventario de 2003.
La escala de los mapas, al objeto de adecuarse a la diver-
sidad de unidades, est comprendida entre 1:100.000 y
1:250.000.
Exponemos seguidamente, a manera de muestra del anli-
sis realizado, los mapas relativos al centro regional de Baha
de Cdiz.

Al objeto de facilitar la lectura del panorama que se

identifica en cada una, se han elaborado dos tipos
de mapas, que vienen a corresponder a las dos visio-
nes que tratamos de ofrecer: de una parte el espacio

60
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

1.3.2. El universo de municipios seleccionados
Centrndonos en el universo de municipios selecciona-
dos, la identificacin y caracterizacin de enclaves de uso
residencial y mixto comprende una relacin extensa de in-
dicadores que, desglosados en cuatro niveles o mbitos de
referencia dominio (litoral/interior), provincia, unidad terri-
torial y municipio nos ha permitido, de una parte, caracte-
rizar los enclaves identificados de forma individualizada por

61
 cada municipio y, al tiempo, obtener valores de referencia
por cada uno de los mbitos en que se integran.
El objetivo bsico del anlisis realizado trata de responder a
tres tipos de cuestiones:
cul es la dimensin cuantitativa y la incidencia de los
procesos de ocupacin irregular en el suelo no urbani-
zable?,
cmo son los enclaves identificados? y
dnde se emplazan y qu afecciones o riesgos les
afectan?
A tal fin, sin perjuicio de los valores absolutos que pueden
corresponder, nos interesa ms a efectos de la presente
investigacin, esclarecer aquellos indicadores que nos per-
mitan establecer un diagnstico comparado de la situacin
actual de los enclaves en el universo de municipios selec-
cionados, desglosando la exposicin en los tres bloques
que tratan de explicitar las respuestas a los interrogantes
expuestos:
En un primer bloque agrupamos los indicadores que
hacen referencia a la dimensin e incidencia de los pro-
cesos de ocupacin irregular.
En un segundo bloque, los indicadores que pueden
ayudar a explicitar la caracterizacin de los enclaves
identificados.
Y, finalmente, un tercer bloque lo dedicamos a exponer
la sntesis de indicadores relacionados con la topologa
de los enclaves.
De este modo, los umbrales de referencia que se obtienen
de los indicadores analizados corresponden a tres niveles o
mbitos de decisin: la unidad territorial, el municipio y los
enclaves. El primer bloque de indicadores nos suministrar
62
horquillas de valores a considerar en los niveles de la planifi-
cacin subregional y municipal; el segundo bloque, valores
de referencia para la caracterizacin morfotipolgica de los
enclaves y, finalmente, el tercer bloque, nos informa acerca
de la posicin o emplazamiento de los enclaves en relacin
a suelos clasificados y espacios afectados por legislacin
sectorial.
En conjunto, estos tres bloques de indicadores, entende-
mos, pueden servir de base en la toma de decisiones en los
distintos niveles de la planificacin territorial y urbanstica
en orden a la integracin territorial y urbana de los procesos
de ocupacin irregular analizados.
a. La dimensin e incidencia de los procesos de ocupa-
cin irregular en SNU
Al fin de explicitar el alcance y repercusin de las ocupacio-
nes irregulares en el suelo no urbanizable, agrupamos en
este primer apartado los siguientes indicadores:
Superficie y n de enclaves
Evolucin 2003-2014 (% nmero y superficie)
% Sup. Enclaves/Sup. SNU
% Sup. Enclaves/Sup. SU+SUBZ
Superficie y n de enclaves
En el conjunto de los 98 municipios que constituyen el uni-
verso o mbito de estudio especfico se contabilizan 25.266
ha. distribuidas en 1.489 enclaves, concentrndose en el
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

dominio litoral el 60% de los enclaves y las 2/3 partes de la
superficie. Tres provincias absorben casi las partes de la
superficie y corresponden a Cdiz (30,6%), Mlaga (26%) y
Sevilla (16%). En 8 unidades territoriales (6 litorales y 2 inte-
riores) se superan las 1.000 ha. y en ellas se emplaza el 71%
de la superficie, destacando los valores del centro regional
de Mlaga (3.520 ha.) y La Janda (3.415 ha.), que absorben
el 27,4% del total. Si aadimos las 5 unidades territoriales
(3 interiores y 2 litorales) en las que se superan las 600 ha.,
comprobamos que en el conjunto de estas 13 unidades se
emplaza el 87% de la superficie.

63
 A nivel de municipio, son 6 los que superan las 1.000 ha., 4
en el litoral y 2 al interior, destacando los singulares casos
de Conil de la Frontera (2.365 ha.) y Crdoba (1.915 ha.); que
superen las 500 ha. son 10 municipios (7 en el litoral y 3 en el
interior). En conjunto, en estos 16 municipios se emplaza el
61% del total de la superficie de enclaves del universo. En el
extremo opuesto, son 24 los municipios donde la superficie
reconocida en enclaves es inferior a 50 ha. y corresponden,
mayoritariamente, a municipios del litoral onubense, grana-
dino y almeriense.
conjunto absorben ms de las partes de los enclaves
identificados en el universo analizado.
Por municipios, por encima de 50 enclaves se identifican
cuatro: Crdoba (92), Njar (92), Albox (74) y Crtama (60).
Entre 20 y 50 enclaves son 24 los municipios, es decir, la1/4
parte del universo analizado. En el extremo contrario, son 18
los municipios donde el nmero de enclaves es inferior a 5.

A la vista de los datos, podemos establecer el umbral de

1.000 ha. como determinante en la consideracin de unida-
des territoriales donde parece urgente acometer la revisin
y actualizacin de planes subregionales por la notable inci-
dencia de procesos de ocupacin irregular; y conveniente,
cuando menos, en aqullas que superan las 600 ha. en en-
claves. Y, por lo que se refiere al mbito municipal, confirma-
mos el umbral de 500 ha. como indicador de municipios con
grave incidencia de ocupaciones irregulares y el de 1.000 ha.
como de muy grave incidencia. En la siguiente tabla se resu-
men las horquillas adoptadas.

INCIDENCIA DE LA SUPERFICIE DE ENCLAVES (UnC 2014). UMBRALES DE REFERENCIA

Unidad Territorial Municipio

Muy grave Grave Notable Muy grave Grave

Superficie en enclaves 3.000 ha 1.000 ha 600 ha 1.000 ha 500 ha

En nmero de ocupaciones, en 9 unidades territoriales (5

litorales y 4 de interior) se emplazan las 2/3 partes de los
enclaves y, por provincias, se concentran en Mlaga (25,3%),
Almera (20%), Sevilla (16,4%) y Cdiz (15%), que en

64
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Evolucin 2003-2014 respectivamente; es decir, prcticamente se duplican los datos

recogidos a principios del 2000. Viene a significar que, en los
En el perodo 2003-2014 la superficie ocupada de forma irre- ltimos 12 aos, y referido exclusivamente al mbito del uni-
gular se ha incrementado en 771 enclaves y 11.932 ha., cifras verso, la superficie ocupada irregularmente en el suelo no ur-
que suponen aumentos relativos del 107,4% y del 89,5%, banizable se ha incrementado a un ritmo de 1.000 ha. por ao.

65
 Y, respecto de las parcelaciones inventariadas en al ao
2003, muestra significativa de la hipoteca que suponen,
baste indicar que 11.026 ha. por entonces reconocidas en
568 parcelaciones an, a fecha actual, mantienen su condi-
cin irregular en el suelo no urbanizable; en otras palabras,
el 60,5% de la superficie y la mitad de las parcelaciones
urbansticas identificadas a principios del 2000 en los mu-
nicipios seleccionados, permanecen a da de hoy en situa-
cin irregular. Por lo que cabe concluir que la dimensin del
fenmeno reconocida a principios de siglo no slo subsiste
en su mayora a fecha actual, sino que emerge en estos l-
timos aos, si cabe con mayor virulencia, dado que no slo
no se ha podido eliminar su aparicin, sino que, paradjica-
mente, en los aos siguientes a la aprobacin de la LOUA y
hasta mediados de 2007 se registran sustanciales incremen-
tos, tal como confirman los datos incorporados a la presen-
te investigacin.
66
Los 2/3 de esta superficie y el 56,5% de los enclaves co-
rresponden al dominio litoral y, por unidades territoria-
les, las 4/5 partes de la superficie incrementada se con-
centra en slo 10 unidades (7 litorales y 3 interiores) que,
en conjunto, absorben 9.665 ha. (81% del total); entre
ellas, destacan los cuantiosos incrementos, superiores a
1.000 ha., que se observan en Costa del Sol (1.866 ha.), La
Janda (1.715 ha.), el centro regional de Mlaga (1.256 ha.)
y la Campia y Sierra Sur de Sevilla (1.164 ha.), emplazn-
dose en estas cuatro unidades la mitad de la superficie
incrementada en la ltima dcada. En las otras 6 unida-
des territoriales se identifican incrementos superiores a
500 ha. y concentran 3.664 ha., es decir, el 30,7% del total,
destacando al alza Costa Noroeste (781 ha.) y el Sureste
rido-Almanzora (750 ha.).
En 6 municipios la superficie incrementada supera las 450
ha. y todos ellos cuentan con antecedentes; en el litoral des-
tacan los singulares casos de Mijas (1.371 ha.), el mximo del
universo, y Conil de la Frontera (1.308 ha.); y, en el interior,
Carmona, que experimenta un incremento de 885 ha. Con
incrementos de ms de 200 ha. se contabilizan 13 munici-
pios (8 litorales y 5 interiores).
En trminos proporcionales, destacar aqullas que ofrecen
cuantas desmesuradas y son resultado de incrementos de
ocupacin de suelo significativos14, tales como el Sureste
rido-Almanzora, donde se ha multiplicado por 12 la super-
ficie inventariada; la Costa del Sol (339%) y El Levante Alme-
riense (197%), que vienen a cuadruplicar y triplicar los datos
14 En trminos proporcionales, los valores de determinadas unidades territoriales,
siendo de escasa entidad, se disparan al alza debido a la escasa o inexistente super-
ficie inventariada en el 2003, como es el caso de la Costa Occidental de Huelva (74
ha.; 500%) o el Poniente Almeriense (17 ha.; 100%).
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

del Inventario. Igualmente, por encima del 100% se sitan

La Campia y Sierra Sur de Sevilla (147%), el centro regional EVOLUCIN DE LA SUPERFICIE DE ENCLAVES (2003-2014).
de Huelva (121%), Baha de Algeciras (107%), el centro regio- UMBRALES DE REFERENCIA
nal de Almera (106%) y La Janda (101%). Unidad Territorial Municipio
Perodo
2003-2014
(incremento) Muy extensa Extensa Muy extensa Extensa

ha + 1.000 ha + 500 ha + 450 ha + 200 ha

% + 200 % + 100 % + 1.000 % + 200 %

% Sup. Enclaves/Sup. SNU

La proporcin que representan los enclaves en el total

En 15 municipios el incremento respecto de la superficie
inventariada en 2003 supera el 200% y, entre ellos, desta-
car aqullos donde se obtienen cuantas desmesuradas,
superiores al 1.000%, que corresponden a tres municipios
del litoral malagueo: Mijas (22.114%), Casares (6.455%),
y Manilva (2.300%); y a los tres analizados en el Sureste
rido-Almanzora: Zurgena (1.797%), Arboleas (1.383%) y
Albox (949%).
del suelo no urbanizable asciende al 1,52%, elevndo-
se hasta el 1,71% en el dominio litoral frente a la menor
cuanta que se observa en el interior (1,26%). Por unida-
des territoriales, destacan al alza, por encima del 5%,
Costa del Sol (6,83%), Costa Noroeste (6,52%) y el centro
regional de Mlaga (5,29%), todas ellas en el litoral. Y, en
el interior, el Sureste rido-Almanzora (2,91%) y el centro
regional de Granada (2,9%)15.

A la vista de los datos expuestos, pueden fijarse como indi-

cadores de referencia los siguientes:

15 En el caso del centro regional de Granada slo se incluye la capital.

67

En 6 municipios del dominio litoral la proporcin se ele-
va por encima del 10% y, entre ellos, destacan los valores
mximos de La Lnea de la Concepcin (31,99%) y Conil de
la Frontera (30,38%). Mijas, Chipiona, Alhaurn el Grande
y Estepona completan el listado, con valores entre el 13 y
el 15%. Con porcentajes superiores al 5% se identifican 10
municipios, todos ellos emplazados en el dominio litoral,
a excepcin de Arboleas. Como resultado, comprobamos
que de los 16 municipios con valores superiores al 5%, 13
de ellos corresponden al dominio litoral de las provincias de
Mlaga (9) y Cdiz (4).
Con valores entre el 2 y el 5% se reconocen 16 municipios,
distribuidos de forma paritaria entre los dominios litoral e
interior; por provincias, destacan Almera (5) y Sevilla (4). A
la vista de los datos, pueden fijarse como indicadores de re-
ferencia los siguientes:
68
% SUPERFICIE DE ENCLAVES/SUPERFICIE SNU. UMBRALES
DE REFERENCIA
Unidad Territorial Municipio
Muy alta Alta Muy alta Alta Notable
+5% 2-5 % + 10 % + 5-10 % 2-5 %
% Sup. Enclaves/Sup. SU+SUBZ
El total de la superficie de enclaves representa el 17,2% del
suelo clasificado de urbano y urbanizable, observndose
grandes desviaciones entre dominios: al interior, la propor-
cin se eleva al 28,1%, mientras que en el dominio litoral
decae al 14,3%, expresin de la mayor cuanta de suelos
clasificados en municipios litorales.
Por unidades territoriales, destacar las proporciones que se
alcanzan en La Janda (142,6%), el Sureste rido-Almanzora
(61,2%), la Campia y Sierra Sur (49,6%) y el Bajo Guadal-
quivir (34,3%).
En 12 municipios la superficie identificada en enclaves
es mayor que la del suelo urbano y urbanizable y corres-
ponden a 9 municipios del dominio litoral y 3 de interior.
Destacan los excepcionales valores que se obtienen en Sa-
yalonga (945%), Cmpeta (753%), Gibralen (414%) y Conil
de la Frontera (272%), los dos primeros debido a las redu-
cidas superficies de suelos clasificados y, los otros dos,
por la envergadura de la superficie ocupada en el suelo no
urbanizable.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
En otros 7 municipios, los enclaves vienen a significar pro-
porciones de suelo ocupado superiores al 50% del suelo
urbano y urbanizable; corresponden, en el interior, a los tres
municipios analizados en el Almanzora y a Morn de la Fron-
tera; en el dominio litoral, a Alhaurn el Grande, Sanlcar de
Barrameda y Frigiliana. Entre el 20 y el 50% se identifican
18 municipios, distribuidos de modo paritario entre los do-
minios interior y litoral, y en ellos la superficie de enclaves
puede calificarse de crtica en relacin al tamao del suelo
clasificado.
Las horquillas de referencia, acorde a los datos indicados, se
resumen en la siguiente tabla:
% SUPERFICIE DE ENCLAVES/SUPERFICIE SUELO URBANO+URBANIZABLE. UMBRALES DE REFERENCIA
Unidad Territorial
Muy grave Grave Muy grave
+ 100% + 30% + 200%
b. La caracterizacin de los enclaves
En este segundo bloque agrupamos aquellos indicadores
que hacen referencia a aspectos caracterizadores de los
enclaves identificados, al fin de su tipificacin de cara a su
consideracin en instrumentos de ordenacin. Desglosa-
mos la sntesis de indicadores en los siguientes apartados:
El tamao
El loteo del suelo: la parcela media
La edificacin: n/enclave y densidad (edif./ha.)
La poblacin empadronada y la estimacin de vivienda
principal
El grado de consolidacin (% edif./parc.)
El tamao
Por lo que se refiere a la caracterizacin de los enclaves, el
tamao medio se sita en 17 ha. y, por dominios, en el litoral
se eleva a 18,5 ha. y en el interior desciende a 14,7 ha. Por
unidades territoriales se observan grandes desviaciones: al
alza destacan los tamaos medios de las unidades litorales
de La Janda (57 ha.), Costa Noroeste (45 ha.) y Costa del Sol
(30 ha.), as como, al interior, el centro regional de Crdoba
(19,6 ha.), que advierten de la presencia de enclaves de gran
extensin; a la baja se sitan todas las unidades de la pro-
vincia de Almera, donde los tamaos medios oscilan entre
el valor mnimo de 3,7 ha. del centro regional y las 7,5 ha. del
Municipio
Grave Notable Crtica
+ 100% + 50% 20-50%
69
 Sureste rido-Almanzora, as como en la Axarqua (6 ha.) y Por lo que se refiere a la distribucin de tamaos mayoritarios
la Costa Tropical (9,3 ha.). En orden a la caracterizacin de por municipios en trminos de suelo ocupado, en 8 munici-
tamaos medios por unidades territoriales, podran adop- pios son los macro-enclaves los de mayor incidencia y corres-
tarse las siguientes referencias: ponden a 4 municipios del litoral gaditano y a los 2 analizados
en el interior de Crdoba; los grandes enclaves (50-200 ha.)
son mayoritarios en 13 municipios, de los que 9 se emplazan
TAMAO MEDIO DE ENCLAVES EN UNIDADES en el litoral, buena parte de ellos en Cdiz (4) y Mlaga (3); en
TERRITORIALES. UMBRALES DE REFERENCIA el extremo contrario, en 17 municipios la proporcin mayori-
Medio Pequeo
taria de suelo corresponde a enclaves de tamao pequeo,
Grande inferior a 10 ha., en 13 de ellos suponen la totalidad del suelo
Grande Pequeo Pequeo Reducido
identificado y salvo Albox se emplazan en el dominio li-
toral, siendo en Almera (10) donde se concentran. De entre
Superficie (ha) + 30 20-30 10-20 5-10 <5 ellos, en 11 municipios corresponden a enclaves de reducida
superficie, menor a 5 ha. y, de nuevo, es en el litoral almerien-
se, con 7 enclaves, donde se emplazan de forma mayoritaria.
En nmero de enclaves, el 43% son de reducido tamao
(<5 ha.) y se emplazan mayoritariamente en las provincias
de Almera y Mlaga, que absorben el 60%; los de peque-
o formato (5-10 ha.) significan algo menos de la par-
te (22,6%) y el 60% de ellos se localiza en tres provincias
(Mlaga, Sevilla y Cdiz); en conjunto, estos enclaves de
dimensin inferior a 10 ha. vienen a significar las 2/3 partes
del total de ocupaciones irregulares identificadas. El 29,1%
de los enclaves son de tamao medio (10-50 ha.) y es en
Mlaga, Cdiz y Sevilla donde se localizan los 2/3; los de
gran tamao (50-200 ha.) apenas suponen el 5% del total y
las partes se concentran en las referidas provincias. Los
14 macro-enclaves (+200 ha.) se localizan en el litoral de
Cdiz (7) y Mlaga (3) as como, al interior, en el centro re-
gional de Crdoba (3).

En trminos de suelo, la incidencia de los enclaves de tama-

o superior a 50 ha. es, lgicamente, muy notable y absorben Confirman los datos expuestos los tamaos adoptados en el
algo menos de la mitad de la superficie reconocida (48,9%); anlisis, aunque, a efectos de establecer umbrales de referen-
los de tamao medio, el 35% y, los enclaves de menor tama- cia, parece conveniente establecer dos categoras entre los de
o (<10 ha.) el 16,1% del total de suelo. tamao medio y reagruparlos en las siguientes horquillas:

70
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Tamao pequeo: las reducidas superficies de parcela media que se observan

en la Costa Tropical (1.497 m2.), Baha de Algeciras (2.216
XS (reducido tamao): < 5 ha m2.) y Vlez-Mlaga y Axarqua (2.650 m2.), que dan buena
S (pequea dimensin): 5- 10 ha cuenta del loteo de suelo caracterstico en los enclaves en
ellas identificados.
Tamao medio:
Mp (medio pequeo): 10-20 ha
Mg (medio grande): 20-50 ha
Tamao grande:
L (gran tamao): 50-200 ha
XL (macro-enclaves) > 200 ha

La superficie media de parcela

El tamao medio de parcela en el conjunto del universo se

sita en 4.301 m2., observndose una mayor superficie en el
dominio litoral (4.646 m2.) frente a la menor dimensin del
interior (3.761 m2.) y, de nuevo, se observan desviaciones
significativas en las distintas unidades territoriales analiza-
das que conviene detallar.
En el litoral, con valores al alza se sitan La Janda (9.094
m2.), la mxima del dominio, siendo determinante la in-
cidencia de grandes parcelas en el disperso de Conil (1,72
ha.); Aljarafe-Condado-Marismas (7.737 m2.), donde igual-
mente se debe a la presencia de macro-parcelas en el mu-
nicipio de Almonte (3.2 ha.); la Costa del Sol (5.633 m2.) y la
Costa Noroeste de Cdiz (5.537 m2.). A la baja, destacar los
reducidos tamaos que se observan en 6 unidades, todas
por debajo de la mitad de la media del litoral; entre ellas, las
tres unidades de Almera: 2.230 m2. en el centro regional, y,
de valores mnimos en el universo, los tamaos medios del
Poniente (1.191 m2.) y el Levante (1.121 m2.); igualmente,
En el dominio interior, al margen de las unidades que com-
prenden un nico municipio, por encima de la media del
dominio destaca sobremanera el tamao medio de parcela
en el C.R. de Crdoba (10.207 m2.), debido a la presencia de
53 enclaves con parcelas > 1 ha. A la baja, resear el reduci-
do tamao que se observa en el Sureste rido-Almanzora
(1.846 m2.), el de valor mnimo, confirmando los reducidos
tamaos de parcela de la provincia de Almera. Igualmen-
te, son significativos los tamaos identificados en el Bajo
Guadalquivir (3.286 m2.), la Campia y Sierra Sur de Sevilla
(3.363 m2.), y el centro regional de Sevilla (3.540 m2.), ligera-
mente inferiores a la media del interior.
Los umbrales de referencia en unidades territoriales se resu-
men en la tabla adjunta.

71
 1 ha.) en 11 municipios, de los que 4 se localizan en el litoral
TAMAO MEDIO DE PARCELA EN UNIDADES TERRITORIALES. gaditano y 2 en Crdoba.
UMBRALES DE REFERENCIA

Grande Media Pequea Reducida Respecto de los tamaos adoptados en el anlisis, y a

efectos de establecer umbrales de referencia, parece
Superficie (m2) > 5.000 3.000-5.000 1.500-3.000 < 1.500 conveniente establecer horquillas diferenciadas por do-
minios, reajustando algo el tamao medio, de acuerdo al
siguiente detalle:
La distribucin por tipos de tamao confirma la mayoritaria
Superficie media de
presencia de parcelas medias (2.000-5.000 m2), que se iden- parcela
Litoral Interior
tifican en el 44% de los enclaves, absorben el 35,6% de la su-
perficie y las 4/5 partes se emplazan en enclaves de Mlaga, Tamao pequeo:
Sevilla, Almera y Cdiz. Las parcelas de pequea dimensin XS (reducido tamao): < 1.000 m2 < 2.000 m2
(1.000-2.000 m2.) se identifican en la 1/5 parte de los encla- S (pequea dimensin): 1.000-2.000 m2 2.000-3.000 m2
ves y corresponden a Almera y Mlaga, donde se emplaza el
60% de ellos; igualmente, las de reducida dimensin (<1.000 Tamao medio:
m2.), que se identifican en el 6% de los enclaves, se locali- Mp (medio pequeo): 2.000-3.500 m2
zan en estas dos provincias, que absorben algo ms de las Mg (medio grande): 3.500-5.000 m2 3.000-4.000 m2
partes de los enclaves con parcelas muy pequeas. Los
Tamao grande:
enclaves con parcelas de gran tamao (5.000-10.000 m2.)
suponen algo menos de la parte (18,5%) y corresponden L (gran tamao): 5.000-10.000 m2 5.000-10.000 m2
a enclaves de Mlaga, Sevilla y Cdiz, donde se localizan los XL (macro-enclaves) > 10.000 m2 > 10.000 m2
2/3; y, por lo que se refiere a macro-parcelas (+1 ha.), que
suponen el 11,2% del total, algo ms de la mitad (el 55%) se
emplazan en Crdoba y Cdiz.
La edificacin

En trminos de superficie mayoritaria en enclaves segn

En el conjunto del universo de municipios se han contabili-
parcela media, la distribucin confirma el protagonismo del
zado un total de 73.481 edificaciones en los 1.849 enclaves
tamao medio, presente en los enclaves de 40 municipios;
de uso residencial y mixto, que se distribuyen en casi los
de gran tamao (5-10.000 m2.) en 21 municipios, de los que
2/3 en el dominio litoral frente al 35,62% en enclaves del
17 se emplazan en el dominio litoral; de pequea dimensin
dominio interior. En el litoral de Cdiz (32,82%) y Mlaga
(<2.000 m2) en 15 municipios, de los que 6 corresponden a
(22,07%) se concentra algo ms de la mitad y, al interior, en
Almera y 3 a Granada, donde se identifican los tamaos
Sevilla, el 15,39%, comprendiendo entre las tres provincias
ms reducidos, inferiores a 1.000 m2; y, de macro-parcela (>
el 70,28% del total.

72
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
Por unidades territoriales, en el dominio litoral destacan el
centro regional de Mlaga (9.393), la Costa Noroeste (8.772)
y La Janda (8.667), que albergan cada una en torno al 12%,
y en conjunto suman 26.832 edificaciones, el 36,5% del uni-
verso analizado; en el interior, son la Campia y Sierra Sur
de Sevilla (5.311), el centro regional de Crdoba (5.183) y el
Sureste rido-Almanzora (4.458) las ms destacadas, y en
ellas se emplazan 14.952 edificaciones, es decir, el 20,2% del
total. Entre las seis unidades absorben algo ms de la mitad
de las edificaciones.
Desglosamos el anlisis en dos tipos de indicadores: el nmero
de edificaciones por enclave y la densidad de edificaciones.
N de edificaciones/enclave
La distribucin de los enclaves por nmero de edificaciones
presenta una situacin muy contrastada, de modo que el
71,31% se emplaza en slo 341 enclaves (el 22,9% del total),
todos ellos con ms de 50 edificaciones cada uno; frente a
ello, en los 839 enclaves con 10-50 edificaciones se emplaza
el 26,41% y, en los 309 enclaves con menos de 10 edificacio-
nes, se contabiliza el 2,29% del total.
Los 55 enclaves con + 200 edificaciones se concentran en el
dominio litoral (78%), donde se identifican 37 enclaves (los
2/3), emplazados en Cdiz (19) y Mlaga (14), en los que se
comprende la prctica totalidad de las edificaciones conta-
bilizadas en este tipo de enclaves en el litoral (20.617 edif.,
el 94%); en el interior, son 18 los enclaves con ms de 200
edificaciones y la mitad de ellos corresponden a la provincia
de Sevilla, donde se computan 3.364 edificaciones.
Los enclaves con 100-200 edificaciones se distribuyen de
forma casi paritaria entre dominios, aunque con ligero pre-
dominio del litoral, y, de nuevo, corresponden de forma
mayoritaria al litoral malagueo (24 enc.) y gaditano (21
enc.). En el interior se concentran en Sevilla (14), Jan (10)
y Crdoba (9), que absorben algo ms de las 4/5 partes. La
distribucin de los enclaves con 50-100 edificaciones es
tambin casi paritaria entre dominios e, igualmente, se em-
plazan, por lo que se refiere al litoral, en las provincias de
Cdiz (44) y Mlaga (38); en el interior, Sevilla (39) absorbe
el grueso, seguida de Jan (22) y Almera y Crdoba, ambas
con 15 enclaves.
Por lo que se refiere a los enclaves con menor nmero de
edificaciones, los que comprenden entre 10 y 50 edifica-
ciones son predominantes en el litoral, que absorbe el 60%
de ellos, la mitad se emplazan en Mlaga y en torno a la
parte en Cdiz, siendo significativa su presencia en la cos-
ta almeriense (15%). Y, por lo que se refiere a los enclaves
de menos de 10 edificaciones, las 2/3 partes se emplazan
73
 en el dominio litoral y es en Almera donde se emplazan la
mitad de ellos.
La extremada concentracin de las edificaciones se visua-
liza en mayor medida en la distribucin por municipios, de
manera que en tan slo 27 municipios se computan 54.113
edificaciones, es decir, casi las partes del total del uni-
verso analizado.
Entre ellos, en un primer nivel se sitan los 9 municipios
donde se superan las 2.000 edificaciones y en los que se
contabilizan 30.963 edificaciones, es decir, el 42,14% del
total del universo; los 2/3 corresponden a municipios del
dominio litoral, destacando las cifras que se alcanzan en
Sanlcar de Barrameda (6.733 edif.), el valor mximo; en
Conil de la Frontera (4.602 edif.) y en Crdoba (4.199 edif.).
En un segundo nivel, son 18 los municipios con ms de
1.000 edificaciones en enclaves, 11 en el litoral y 7 en el
interior, en ellos se contabilizan un total de 23.150 edifica-
ciones, esto es, el 31,5% del total y se distribuyen de modo
ms equilibrado entre dominios, con ligero predominio
del litoral (56,1%). En un tercer nivel podramos encuadrar
los 11 municipios donde las edificaciones en enclaves su-
peran las 500 unidades, en ellos se computan 8.274 edi-
ficaciones (el 11,3% del total) y cabe resear cuatro mu-
nicipios donde se superan las 850 ha. Si los aadimos a
los anteriores, podemos concluir que en 38 municipios se
concentran 62.387 edificaciones, es decir, el 85% del total
contabilizado en el universo.
A la vista de los datos, pueden adoptarse las siguientes hor-
quillas de referencia.
74
INCIDENCIA DEL N DE EDIFICACIONES EN ENCLAVES POR
MUNICIPIO. UMBRALES DE REFERENCIA
Muy grave Grave Notable Significativa
> 4.000 2.000-4.000 1.000-2.000 500 - 1.000
La densidad de edificacin (edif./ha.)
La densidad media de edificacin que se obtiene en el
conjunto del universo es de 2,92 edif/ha., situndose lige-
ramente al alza en el dominio interior (3,01) y a la baja en el
dominio litoral (2,88).
Son 11 las unidades territoriales donde las densidades me-
dias son superiores a las medias del universo y del dominio
en que se encuadran, superando la cuanta de 3 edif/ha.
Corresponden, en su mayora, a las 8 emplazadas en el lito-
ral, entre las que destacan los valores que se alcanzan en la
Costa Tropical (6,03 edif/ha.) y la Costa Noroeste (5,28 edif/
ha.), las de cuanta mxima, as como los que se identifican
en el Levante y el Poniente Almeriense (4,48 y 4,23 edif/ha.,
respectivamente); de las 3 unidades del interior, destacar la
alta densidad del Sureste rido-Almanzora (5,25 edif/ha.).
La distribucin de los enclaves por tipos de densidad confir-
ma el valor medio (2-5 edif/ha.) como el claro predominante
en el universo analizado, identificndose en 684 enclaves,
el 46% del total y en ellos se incluye el 44% de la superficie
reconocida, lo que viene a significar un tamao medio de
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

enclave de 16 ha. Con densidades superiores a 5 edif/ha.
hay 471 enclaves, es decir, casi 1/3 (el 31,6%) del total, y en
ellos se comprende nicamente el 12,6% de la superficie,
que supone un tamao medio de 6,76 ha. Con cuantas infe-
riores a 2 edif/ha. son 334 enclaves, algo ms de la 1/5 parte,
concretamente el 21,4% de los enclaves y en ellos se empla-
za el 43,9% del total de la superficie irregular contabilizada,
que arroja un tamao medio de 33,2 ha., siendo en su gran
mayora (los 2/3 de los enclaves y el 79% de la superficie) de
valores entre 1 y 2 edif/ha. En la tabla adjunta se detallan las
cuantas y tamaos medios resultantes.
En la distribucin por dominios, en el litoral algo ms de
las 4/5 partes de la superficie, concretamente el 83,5%,
corresponden a enclaves con densidades inferiores a 5
edif/ha., distribuidas casi de forma equitativa entre las
cuantas de valor 1-2 edif/ha. y 2-5 edif./ha. En el inte-
rior, el valor medio (2-5 edif/ha.) es el que se identifica en
casi la mitad de los enclaves y de la superficie y en algo
ms de la parte de los enclaves la densidad se sita
entre 5 y 10 edif/ha.

DISTRIBUCIN DE ENCLAVES POR DENSIDAD DE EDIFICACIN

Enclaves
Densidad de edificacin (edif./ha)
N %/enc. %/sup. Sup. media (ha.)

Muy alta (> 10 edif./ha.) 105 7,05 1,30 3,13

Alta (5-10 edif./ha.) 366 24,58 11,30 7,80
Media (2-5 edif./ha.) 684 45,94 43,49 16,06
Baja (1-2 edif./ha.) 223 14,98 34,69 39,30
Muy baja (< 1 edif./ha.) 111 7,45 9,22 20,98

En definitiva, y con las cautelas que derivan de su con-

dicin de medias, se observa que, en general, se da una
proporcin inversa entre densidad y tamao, de forma que
las densidades ms altas (+10 y de 5 10 edif/ha.) corres-
ponden a enclaves de menor tamao, inferiores a 5 y 10
ha., respectivamente; la densidad media se corresponde
con un tamao medio de 16 ha. y, por lo que se refiere a las
densidades menores, los enclaves con valores entre 1 y 2
edif/ha. ofrecen el mayor tamao medio, casi 40 ha., frente
a las 21 ha. que se obtienen en los enclaves de densidad
inferior a 1 edif/ha.

75
 En la distribucin de valores de densidad media por mu-
nicipios, son 30 los que ofrecen densidades superiores a la
media del universo y del dominio en que se encuadran. En el
dominio litoral se emplazan 21 y, en el interior, 9, de acuerdo
al desglose de la tabla adjunta.
Con densidades inferiores a 2 edif/ha., Conil de la Frontera
(1,95) y Mijas (1,87) entre los municipios con ms de 2.000
edificaciones; Gibralen (1,71) y Chiclana de la Frontera
(1,98) entre los municipios con ms de 1.000 edificaciones;
y, entre los de ms de 500 edificaciones, todos se mantienen
con valores de densidad media superior a las 2 edif./ha.

N DE MUNICIPIOS CON MAYOR DENSIDAD DE

EDIFICACIN
Densidad de edificacin (edif./ha)
La poblacin empadronada y la vivienda principal
Dominio Media alta Alta Muy alta
Total
(3-5) (5-10) (>10)
La distribucin de la poblacin empadronada en enclaves
Litoral 21 10 5 36 es muy concentrada, de forma que los 28.644 habitantes
corresponden a 557 enclaves, es decir, el 37,4% del total del
Interior 6 2 1 9
universo. Por dominios, en el litoral se emplazan aproxima-
Total damente los 2/3 (18.416 hab.), de los que en Cdiz y Mlaga
27 12 6 45
Universo se localiza el 85,6%. En el interior son 10.228 hab. (35,7% del
total), y es en las provincias de Sevilla y Almera donde se
Respecto de los 38 municipios antes referidos, donde se concentra el 77%.
concentra el 85% de las edificaciones identificadas en el
universo, en 22 de ellos se identifican densidades medias de En el conjunto del universo de municipios seleccionado, la
valor superior a la media del universo y del dominio en que poblacin empadronada en enclaves supone el 0,61% del
se encuadran y corresponden al siguiente desglose: total de habitantes, observndose una mayor proporcin en
el dominio interior (0,80%) frente al menor ndice del con-
Cuatro de los 9 municipios que superan las 2.000 edifica- junto litoral (0,53%).
ciones, entre los que destacan los valores de Sanlcar de
Barrameda (6,13 edif/ha.) y Jan (4,21 edif/ha.); 11 de los
En 6 unidades territoriales el porcentaje se eleva por en-
18 municipios en los que se contabilizan entre 1.000 y 2.000
cima del 2%, destacando el altsimo valor del sureste
edificaciones, entre los que cabe resear, las densidades
rido-Almanzora (16,45%). En 6 municipios la proporcin
medias de Cuevas del Almanzora (6,29 edif./ha.), Barbate
supera el 5%, destacando los porcentajes de Arboleas
(6,21 edif./ha.), Zurgena (5,57 edif./ha.) Arboleas (5,68 edif./
(42,86%) y Zurgena (22,34%).
ha.), Albox (4,61 edif./ha.), Los Palacios y Villafranca (4,44
edif./ha.), Tarifa (4,27 edif./ha.) y Mlaga (4,02 edif./ha.); y,
en aquellos municipios con ms de 500 edificaciones, V- A efectos de establecer valores de referencia, pueden corres-
lez-Mlaga (5,54 edif./ha.) y Njar (4,45 edif./ha.). ponder a los indicados en la tabla adjunta.

76
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

% POBLACIN EMPADRONADA EN ENCLAVES/POBLACIN TOTAL. UMBRALES DE REFERENCIA

Unidad Territorial Municipio

Muy significativa Significativa Muy significativa Significativa Relevante

+ 10 % +2% + 20 % +5% +2%

En 8 unidades territoriales se concentra el 71,4% de la

poblacin empadronada y corresponden, de acuerdo a la
apuntada distribucin por provincias, al centro regional
de Mlaga (4.357 hab.), el Sureste rido-Almanzora (3.083
hab.), la Campia y Sierra Sur de Sevilla (2.885 hab.) as
como a las cuatro unidades del litoral gaditano, donde re-
siden 10.105 habitantes.

La distribucin por enclaves confirma esta concentra-

cin, de modo que en los 120 enclaves (el 8,06% del total)
con poblacin superior a 50 habitantes se contabilizan
casi las 4/5 partes (el 79,03%) del total. A los 26 enclaves
de ms de 200 habitantes, les corresponde algo menos
de la mitad de los habitantes (el 47,36%), de los que las
partes corresponden a enclaves del dominio litoral; y a
los 94 enclaves con entre 50 y 200 habitantes, el 31,67%
del total de poblacin en enclaves, distribuidos de forma
paritaria entre dominios. En lo relativo a la presencia de vivienda principal, en el con-
junto del universo la estimacin realizada asciende a un to-
tal de 10.795 viviendas principales distribuidas en slo 550
Confirman estos datos las horquillas de referencia estable- enclaves, es decir, algo ms del tercio (36,94%) del total, co-
cidas en el anlisis, de modo que la cuanta de 50 habitantes rrespondiendo el 60% al dominio litoral y el 40% al interior.
por enclave puede considerarse el umbral mnimo y la cifra En las provincias de Cdiz (3.494), Mlaga (2.025), Sevilla
de 200 habitantes, la referencia para la valoracin de encla- (1.878) y Almera (1.797) se concentra el 85% de ellas, siendo
ves con muy significativa poblacin empadronada en orden en las unidades territoriales del centro regional de Mlaga,
a la demanda de servicios y dotaciones. del Sureste rido-Almanzora, de la Campia y Sierra Sur, as
como en las cuatro unidades del litoral gaditano y el centro

77
 regional de Crdoba donde se emplazan el mayor nmero
(8.190 viv. prales., el 75,8% del total).

DISTRIBUCIN DE ENCLAVES SEGN % VIV. PRAL/EDIFICACIONES

Enclaves
% Viv. prales. / Edificaciones
N %/enc. %/sup. Sup. media (ha.)

Muy alto (> 75 % Vp/edif.) 93 6,25 4,65 12,63

Alto (50-75 % Vp/edif..) 48 3,22 1,59 8,37
Medio (25-50 % Vp/edif.) 106 7,12 6,56 15,63
Baja (< 25 % Vp/edif.) 303 20,35 46,48 38,76
Con vivienda principal 550 36,94 59,28 27,23
Sin vivienda principal 939 63,06 40,72 10,96

En trminos porcentuales, vienen a significar el 14,62% del

total de las edificaciones contabilizadas en enclaves del uni-
verso, y como adelantbamos en el litoral, la proporcin
desciende al 13,83% frente al mayor valor que se alcanza en
el interior, que se sita en el 16,04%. Por unidades territoria-
les, al alza destacan la Costa Occidental de Huelva (43,53%),
Aljarafe-Condado-Marismas (51% y 35%), el Sureste ri-
do-Almanzora (30,75%), as como Baha de Cdiz (27,85%),
la Costa Tropical (25,45%) y Baha de Algeciras (23,43%); a la
baja, Costa del Sol (4,89%), el Bajo Guadalquivir (5,41%), el
Centro-Norte de Jan (7,39%) y La Janda (9,5%).

De modo similar a lo indicado en el apartado de densidades,

y con las reservas de que son valores medios estimados, de
la tabla se puede deducir que, en general, los enclaves con
mayor presencia de vivienda principal corresponden a ta-
maos medios y pequeos, mientras que en los enclaves En 34 municipios la proporcin de vivienda principal es su-
donde la proporcin de vivienda principal es inferior al 25% perior a la media del universo y del dominio en que se encua-
el tamao se eleva a valores dobles. dran, corresponden a 25 litorales y 9 de interior y, entre ellos,

78
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
destacar primeramente los 5 municipios donde se observan
cuantas > 75%, que corresponden a nmeros de edificacio-
nes reducidos, salvo en el caso de La Lnea de la Concepcin
(509 Vp.). Entre el 50 y el 75% Vp/Edif.. se identifican cuatro
municipios, de los que Arboleas destaca sobremanera por
el gran nmero de viviendas principales (995 Vp.), el mxi-
mo del universo analizado. Con proporciones entre el 25 y el
50% se contabilizan un total de 16 municipios, todos, salvo
tres, emplazados en el dominio litoral, destacando por el
nmero de viviendas principales los casos de Chiclana (425
vp.) y Jerez de la Frontera (441 vp.), as como el de Zurgena
(302 vp.) al interior.
Igualmente, cabe resear aquellos municipios donde el
nmero de viviendas principales es muy significativo y su-
pera las 500 udes., aun cuando en trminos proporciona-
les respecto del total de edificaciones se sitan por debajo
del 25%; corresponden a 2 municipios del litoral gaditano:
Sanlcar de Barrameda (750 vp.; 11,1 % vp/edif..) y Conil
de la Frontera (568 vp.; 12,3% vp/edif.); y a otros dos del
interior, Carmona (620 vp.; 21,3% vp/edif..) y Crdoba (612
vp.; 14,6% vp/edif..).
A la vista de los datos, y con idea de establecer horquillas
de referencia, pueden indicarse los umbrales por municipio
que se detallan en la tabla adjunta.
PRESENCIA DE VIVIENDA PRINCIPAL EN ENCLAVES POR MUNICIPIO. UMBRALES DE REFERENCIA
% Vp/Edif.
Muy alto Alto Significativo
+ 75 50 - 75 25 - 50
El grado de consolidacin (% Edif./Parc.)
En el conjunto del universo la proporcin de edificaciones
respecto de parcelas se sita en el 125,6%, observndose
ligeras desviaciones entre dominios: a la baja en el interior
(113,1%) y al alza en el litoral (133,7%). Refleja la existencia
de procesos de subdivisin de parcelas no registrados o
condominios en los que se emplazan diversas edificaciones,
al tiempo que en su distribucin nos ayuda a desvelar el ni-
vel de suelo disponible en enclaves para nueva edificacin.
Por unidades territoriales destacar aqullas donde la pro-
porcin supera el 200%, que corresponden a la Costa No-
roeste (292,3%), la de valor mximo, y La Janda (230,8%)
en el litoral gaditano; y, en el interior, al centro regional de
Crdoba (233,1%). Confirman su condicin de unidades con
presencia de usos mixtos y donde la parcela media identifi-
cada es de mayor tamao: Crdoba (10.207 m2.), La Janda
(9.094 m2.) y Costa Noroeste (5.537 m2.).
La distribucin de los enclaves, acorde a los valores medios
indicados, refleja una mayora (concretamente 863 encla-
ves, el 58% en nmero y el 61% de la superficie) que supera
el valor del 100%, de los que 246 se sitan por encima del
200%. Por el contrario, en 626 enclaves (42% en nmero y
N Vp./Municipio
Muy alto Alto Significativo
+ 500 300 - 500 150 - 300
79
 49% en superficie) el grado de consolidacin es inferior al
100%, siendo muy reducido el nmero de enclaves donde la
proporcin es inferior al 50% (102 enclaves; el 6,85% de los
enclaves y el 2,77% de la superficie). Viene a significar que
en una superficie de 700 ha. an se dispone de ms de la
mitad de las parcelas sin edificacin y en una superficie de
9.150 ha., la existencia de parcelas vacantes de edificacin
se sita por debajo del 50%.
Por encima de la media del universo y del dominio en que se
encuadran se identifican un total de 24 municipios, 17 en el
litoral y 7 en el interior. En tres municipios se supera el 300%
y corresponden a Sanlcar de Barrameda (356%) y Conil de
la Frontera (337%) en el litoral, y a Torreperogil (475) en el
interior; y 6 municipios ofrecen porcentajes entre el 200 y el
300%: Isla Cristina, Barbate, Chipiona y Cuevas del Almanzo-
ra en el litoral y los dos municipios analizados en el interior
de Crdoba: la capital y Almodvar del Ro.
80
A la vista de los datos se pueden confirmar las horquillas
utilizadas, aunque parece conveniente introducir una cate-
gora especfica para los que presentan cuantas mximas.
% DE EDIFICACIONES EN PARCELA POR MUNICIPIO.
UMBRALES DE REFERENCIA
Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo
% Edif./ > 300 200 - 300 100 - 200 50 - 100 < 50
Parc
c. La topologa de los enclaves
En este ltimo bloque incluimos aquellos indicadores que
hacen referencia a la posicin que ocupan los enclaves en
relacin a los suelos clasificados de urbano y urbanizable,
as como a las reas y espacios cautelados por legislacin
sectorial. Como adelantbamos, nos informan acerca de la
distancia fsica a la que se sitan los enclaves respecto de
los modelos de ciudad sancionados por el planeamiento,
cuestin esencial de cara a su integrabilidad en mallas ur-
banas, as como del grado o nivel de afeccin que presentan
respecto de reas de especial proteccin, aspecto igual-
mente crtico a efectos de su regularizacin.
La posicin respecto de suelos clasificados
Sin perjuicio de las diferencias de topografa y relieve que
presentan las diversas reas del extenso territorio de nues-
tra Comunidad, de los datos analizados en el universo se
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

puede establecer una primera agrupacin entre enclaves

prximos y enclaves alejados con base en la distancia crtica
de los 500 m.

As, en el primer grupo se identifican un total de 882 encla-

ves sobre una superficie de 17.762 ha., que vienen a signifi-
car el 59,23% de los enclaves y el 70,3% del total de suelo;
en otras palabras, ms de la mitad de los enclaves y algo
menos de las partes del suelo no urbanizable ocupado
irregularmente se sita a una distancia inferior a 500 m. de
suelos sancionados por el planeamiento vigente. De otro
lado, y de modo complementario, resear que 507 enclaves
(el 40,76%) y 7.505 ha. se emplazan en posiciones alejadas
(> 500 m.) de los suelos clasificados y vienen a significar algo
menos del 30% del total de la superficie identificada en el
universo analizado.
En su distribucin por unidades territoriales, en el litoral
se concentran en La Janda (2.891 ha.; 121% SU+SUBZ), de
Se han contabilizado 551 enclaves situados a menos de 50 valor mximo, la Costa Noroeste (1.086 ha.; 35% SU+SUBZ),
metros de suelos urbanos y/o urbanizables; suponen el 37% el centro regional de Mlaga (1.750 ha.; 9% SU+SUBZ) y la
de los enclaves y la superficie en ellos comprendida (13.778 Costa del Sol (1.616 ha.; 8,2 % SU+SUBZ), absorbiendo entre
ha.), algo ms de la mitad del total de suelo ocupado de ellas algo ms de las partes (el 76,14%) de la superficie de
modo irregular (el 54,5%) y viene a significar el 9,4% del to- estos enclaves limtrofes a suelos clasificados. En el interior,
tal de suelo urbano y urbanizable del universo. El grueso se el centro regional de Crdoba (1.189 ha.; 16% SU+SUBZ), la
concentra en el dominio litoral, donde se emplazan el 59,3% Campia y Sierra Sur de Sevilla (1.022 ha.; 26% SU+SUBZ) y
de estos enclaves limtrofes y el 70% de la superficie, si bien el Sureste rido-Almanzora (430 ha.; 31% SU+SUBZ) casi los
el porcentaje que suponen respecto del suelo urbano y ur- 2/3 de la superficie.
banizable desciende al 8,4% frente a la mayor cuanta que
se observa en el interior (13,2% SU+SUBZ).
A efectos de determinar horquillas o umbrales de referencia
de la incidencia de enclaves limtrofes a considerar en los
mbitos correspondientes a unidades territoriales, pueden
establecerse las siguientes cuantas de superficie y % res-
pecto de suelos clasificados.

81
 PRESENCIA DE ENCLAVES LIMTROFES (< 50M) A SUELOS CLASIFICADOS DE URBANO Y URBANIZABLE.
UMBRALES DE REFERENCIA POR UNIDADES TERRITORIALES
Superficie (ha.)
Muy alta Alta Significativa
+ 2.000 1.000 - 2.000 400 - 1.000
En posicin prxima (50-500m.) se emplazan 331 enclaves,
algo menos de la parte del total, comprenden una su-
perficie de 3.984 ha., es decir, el 15,77% del total, vienen a
significar el 2,72% SU+SUBZ y, de nuevo, se concentran en
el dominio litoral, que absorbe los 2/3 y el 71% del suelo
de estos enclaves prximos, mayoritariamente localizados
en el litoral malagueo, donde se emplazan 91 enclaves (el
41,5%) que ocupan 1.640 ha. y suponen el 3,75% SU+SUBZ.
A distancias entre 500 y 2.000 m. se identifican 408 enclaves
(el 27,4%), ocupan una superficie de 4.987 ha., esto es, algo
menos de la 1/5 parte y representan el 3,4% del total de sue-
lo clasificado de urbano y urbanizable, distribuyndose de
forma ms equilibrada entre dominios (57,4% en el litoral y
42,6% en el interior). En el litoral, se emplazan en Mlaga y
Cdiz, donde se localizan 172 enclaves y 2.321 ha.; en el in-
terior, se concentran en las provincias de Crdoba y Sevilla
(89 enclaves y 1.597 ha.), absorbiendo entre las cuatro algo
menos de las 4/5 partes de la superficie.
Y, por lo que se refiere a los enclaves en situacin aislada (+
2 km.), son 199, es decir, el 13,36% del total, ocupan 2.517
ha., algo menos del 10% del total reconocido, y suponen
apenas un 1,72% del suelo clasificado, distribuyndose en
este caso con ligero predominio del dominio interior (el 53%
de la superficie), donde destaca la provincia de Sevilla (51
82
% sup./sup. SU+SUBZ
Muy alto Alto Significativo
> 50 30 - 50 15 - 30
enclaves y 809 ha.). En trminos proporcionales respecto de
suelos clasificados, resear las cuantas que se alcanzan en
el Sureste rido-Almanzora (8,9% SU+SUBZ), el interior de
Jan (7,8%) y el interior de Sevilla (5,73%); en el litoral, es en
la Costa Occidental de Huelva donde se identifica el valor
mximo (3,6% SU+SUBZ).
A nivel de municipio, algo ms de la mitad (8.074 ha.; 54,5%)
de la superficie reconocida en los enclaves limtrofes (< 50
m.) se concentra en slo 17 municipios (12 en el litoral y 5 de
interior), y en todos ellos la proporcin respecto de suelos
clasificados es superior al 20%. Son 9 los municipios don-
de estos enclaves muy prximos superan el 50% del suelo
clasificado; en el litoral se emplazan seis, destacando los ca-
sos de Conil, donde la enorme superficie identificada (2.365
ha.) supone 2,72 veces el suelo clasificado, as como el de
Vejer (437 ha.; 95,6% SU+SUBZ), donde la incidencia de las
ocupaciones irregulares adyacentes a suelos clasificados de
El Palmar es notable; igualmente, por la notable superficie,
resear en el litoral malagueo, los municipios de Alhaurn
el Grande (601 ha.; 52% SU+SUBZ) y Con (503 ha.; 71,3%
SU+SUBZ). Los 3 de interior corresponden al macro-enclave
de Castilblanco de los Arroyos (109% SU+SUBZ), Almodvar
del Ro (107% SU+SUBZ) y Arboleas (83% SU+SUBZ).
Entre los 8 municipios donde las proporciones de enclaves
limtrofes se sitan entre el 20 y el 50% del suelo clasificado,
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

son de resear aqullos donde se identifican notables super- costeras, as como en reas llanas del interior, salvo en el
ficies, por encima de las 400 ha.: Sanlcar de Barrameda (655 Bajo Guadalquivir, destacando el reducido tamao medio
ha.; 44% SU+SUBZ) y Alhaurn de la Torre (442 ha.; 27% SU+- de los enclaves aislados del interior del Almanzora.
SUBZ) en el litoral; y, en el interior, Carmona (970 ha.; 45%).

A efectos de establecer umbrales de referencia de la signifi-

cacin o incidencia por municipio de estos enclaves limtro-
fes, en las cuantas que se identifican en trminos propor-
cionales respecto del suelo clasificado, pueden definirse las
siguientes horquillas.

ENCLAVES LIMTROFES (< 50 m.) A SUELOS CLASIFICADOS. REFERENCIAS POR MUNICIPIO

% / SU+SUBZ
Dominio
Total
(n municipios) Significativo Notable Alta Muy alta
(10 - 30) (30 - 50) (50 - 100) (< 100)

Litoral 9 2 5 1 17
Interior 3 2 1 2 8
Total 12 4 6 3 25

Por lo que se refiere a los enclaves aislados (> 2 km.), como

adelantbamos, en el interior se identifican 1.366 ha.,
el 4,4% SU+SUBZ, cuanta de valor doble a la media del
universo y cuatro veces la proporcin del dominio litoral
(1.150 ha., 1%). A destacar los valores que se identifican en
seis unidades, cuatro correspondientes al dominio interior
(Campia y Sierra Sur, Centro-Norte de Jan, Bajo Guadal-
quivir y Sureste rido-Almanzora); y dos al litoral (La Janda
y el centro regional de Huelva). En el conjunto de estas seis
unidades se contabilizan 1.844 ha., superficie que viene a
significar algo menos de las partes (el 73,3%) del total
de enclaves aislados del universo. De los datos se deduce
el mayor tamao de los enclaves aislados en las comarcas

83
 A nivel de indicadores municipales, los enclaves aislados Las afecciones sectoriales: niveles de riesgo
suponen cuantas superiores al 50% del suelo clasificado
en dos municipios: Gibralen (418 ha.; 260% SU+SUBZ), el
Por lo que respecta a la topologa de los enclaves en relacin
de cuanta mxima, y Arahal (396 ha.; 88% SU+SUBZ); y, con
a espacios afectados por legislacin sectorial, hemos incor-
valores entre el 20-50%, cinco municipios: Morn de la Fron-
porado, para cada una de las afecciones (dominio pblico
tera (183 ha.; 48,4% SU+SUBZ) y Andjar (180 ha.; 28,2%) en el
martimo-terrestre, dominio pblico hidrulico, zonas inun-
dominio interior, y Medina Sidonia (112 ha.; 42,8%), Cmpeta
dables, carreteras, ferrocarriles, vas pecuarias y red de espa-
(14 ha.; 31,2%) y Rubite (2,5 ha.; 27,5%), este ltimo de redu-
cios naturales) un indicador sinttico, previamente definido y
cidsima superficie. En un tercer nivel se sitan los siete muni-
utilizado en los anlisis anteriores, que hace referencia a los
cipios donde los enclaves aislados representan cuantas del 5
distintos niveles de riesgo, que hemos denominado nivel 1
al 20%, cinco de ellos en el dominio interior, destacando los
(irreparable), nivel 2 (reparable) y nivel 3 (discutible).
porcentajes de Albox (14,9%) y Vejer de la Frontera (11,3%).

Del total de enclaves identificados hay un 24,55% que care-

Con idea de establecer umbrales de referencia de la signifi- cen de afecciones sectoriales. La situacin a este respecto
cacin o incidencia por municipio de estos enclaves aisla- no vara mucho del dominio litoral (23,04%) al dominio in-
dos, en trminos proporcionales respecto del suelo clasifi- terior (26,85%). Es la provincia de Granada la que tiene un
cado, pueden definirse las siguientes horquillas. menor nmero de enclaves afectados: el 52,94% en el domi-
nio litoral y el 41,67% en el dominio interior. Le sigue a cierta
distancia la unidad provincial de Sevilla con el 36,48% de
ENCLAVES AISLADOS (> 2 km.) A SUELOS CLASIFICADOS.
REFERENCIAS POR MUNICIPIO sus enclaves sin afecciones sectoriales.
% / SU+SUBZ
Dominio
(n municipios) Significativo Notable Alta Muy alta Total Si se consideran los enclaves con nivel de riesgo 1, se pue-
(5 - 10) (10 - 30) (30 - 50) (> 50) de observar que la proporcin se sita en el 32,80%, siendo
Litoral 2 3 2 1 8 dicho porcentaje ligeramente mayor en el dominio litoral
(37,71% ) que en el dominio interior (25,33%). Destacan en el
Interior 4 2 1 1 8
dominio litoral las unidades provinciales de Cdiz y Huelva
Total 6 5 3 2 16 con la mitad de sus enclaves en esta situacin y en el domi-
nio interior las de Crdoba y Jan con ms del 40% de sus
Al respecto, convendra igualmente resear que, en el domi- enclaves situados en ese nivel de riesgo.
nio litoral a tenor de la repercusin media del 1%- podra
incorporarse el rango entre el 2 y el 5% / SU+SUBZ como
Por unidades territoriales resulta especialmente preocu-
umbral mnimo de incidencia, identificndose en l cuatro
pante la situacin de la Baha de Algeciras con un 77,97%
municipios.
de los enclaves en situacin de riesgo 1, seguida del centro

84
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

regional de Huelva, La Janda, Costa del Sol, Poniente Al-
meriense y centro regional de Crdoba, que tienen ms del
50% de sus enclaves en esa misma situacin de riesgo.
Por municipios, Huelva, Algeciras y Tarifa son los que tie-
nen una mayor proporcin de enclaves en situacin de
riesgo 1, con un porcentaje de enclaves en dicha situacin
superior al 80%. Aunque la proporcin de enclaves dentro
de la citada categora no sea tan abultada, resulta preocu-
pante la situacin de Crdoba y Njar, donde hay un total
de 44 y 42 enclaves, respectivamente, en nivel de riesgo 1;
estas cifras casi doblan las de los municipios con mayor
nmero de enclaves en esa situacin, lo cual indica que se
les debera prestar especial atencin en cuanto a nivel de
riesgo se refiere.

NIVELES DE RIESGO POR DOMINIOS TERRITORIALES EN ANDALUCA

N enclaves % Nivel 1 % Nivel 2 % Nivel 3 % Sin afeccin

Unidad provincial de Huelva 104 50,96 9,62 19,23 20,19

Unidad provincial de Cdiz 223 49,33 13,45 15,25 21,97

Unidad provincial de Mlaga 377 27,85 29,71 19,63 22,81

Unidad provincial de Granada 17 17,65 29,41 0,00 52,94

Unidad provincial de Almera 186 38,17 16,93 22,04 23,66

Dominio Litoral 907 37,71 20,62 18,63 23,04

Unidad provincial de Granada 12 16,66 41,67 0,00 41,67

Unidad provincial de Almera 113 19,47 38,94 28,32 13,27

Unidad provincial de Sevilla 244 11,89 18,03 33,61 36,48

Unidad provincial de Crdoba 116 40,52 16,38 21,55 21,55

Unidad provincial de Jan 111 45,05 16,22 14,41 15,32

Dominio Interior 596 25,33 21,82 26,00 26,85

TOTAL ANDALUCA 1503 32,80 21,09 21,55 24,55

85
 1.3.3. El total de suelo afectado: balance del
escenario actual y clculo prospectivo
A manera de balance, en este apartado incluimos la sntesis
del anlisis del total de suelo afectado, tanto en la ciudad
planificada como en los enclaves del universo de municipios
seleccionados; unas reflexiones acerca del cumplimiento
del Decreto 2/2012 con base en los datos incorporados a la
investigacin; as como una hiptesis estimativa del alcan-
ce y dimensin que pueden representar, a fecha actual, las
ocupaciones irregulares en Andaluca.
a. Ciudad versus No Ciudad: una visin conjunta
Se ha procedido a un anlisis conjunto de los suelos sancio-
nados por el planeamiento vigente que han incorporado an-
teriores ocupaciones irregulares, as como de los enclaves
identificados en el suelo no urbanizable, al objeto de ofrecer
una lectura interrelacionada de la dimensin del total de
suelo afectado. A tal fin, incorporamos un anlisis sinttico
con base en dos indicadores: la proporcin respecto del to-
tal de suelo y la repercusin de M2 por habitante.
% Sup. (Enclaves SNU y SU+SUBZ-AP)/ Sup. T. M.-
En el universo de municipios objeto de anlisis pormenori-
zado se contabiliza una superficie total de suelos afectados
por ocupaciones irregulares de 47.785 ha., que se distribu-
yen casi de forma paritaria entre los enclaves reconocidos
en el suelo no urbanizable (25.265 ha.; 52,9%) y los suelos
86
urbanos y urbanizables afectados por parcelaciones (22.516
ha.; 47,1%). Esta superficie supone el 31,9% del suelo cla-
sificado de urbano y urbanizable en el referido universo y,
por visualizar el alcance del proceso de ocupacin irregular,
equivale al 65,5% del suelo urbano consolidado; en otras pa-
labras, los suelos clasificados afectados por parcelaciones
y los ocupados irregularmente en el suelo no urbanizable
equivalen a los 2/3 de la ciudad consolidada en el universo
de municipios objeto de anlisis.
En trminos proporcionales respecto del total de suelo de
trminos municipales, supone una repercusin del 2,65%.
En el dominio litoral se concentran los 2/3 de la superficie y
la mayor incidencia de ocupaciones irregulares se refleja en
el valor al alza de la proporcin en trminos de suelo, que se
cifra en el 2,9%, frente a la menor cuanta que se observa en
el interior (2,28%).
Son diez las unidades territoriales donde la proporcin
de suelos afectados supera tanto la media regional como
la del dominio en que se encuadran, se sitan todas con
valores superiores al 3% y corresponden, en el dominio
litoral, a cinco unidades emplazadas en las costas gadi-
tana y malaguea, donde se alcanzan los valores mxi-
mos de repercusin: Costa Noroeste (8,33%), Costa del
Sol (6,62%), centro regional de Mlaga (5,77%), Baha de
Cdiz (4,31%) y La Janda (3,96%). Salvo en Baha de C-
diz donde la incorporacin de parcelaciones en suelos
clasificados supone el 3,37% y triplica la de los encla-
ves en todas ellas la contribucin de las ocupaciones en
SNU es mayoritaria y viene a duplicar las proporciones de
suelos clasificados afectados, observndose en La Jan-
da la desviacin mxima: 3,49% enclaves frente al 0,47%
(SU+SUBZ)-AP.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
Al interior, al margen de las unidades que comprenden
un nico municipio, corresponden al Sureste rido-Al-
manzora (4,97%), de valor mximo, y a los centros
regionales de Sevilla (3,49%) y de Crdoba (3,4%). La
incidencia de suelos clasificados afectados por parcela-
ciones es mayoritaria en el centro regional de Crdoba,
siendo de valor doble en el centro regional de Sevilla,
expresin de la mayor antigedad de las ocupaciones
irregulares y de la notable superficie de parcelaciones
incorporada por el planeamiento; por el contrario, en el
Sureste rido-Almanzora son los enclaves los de mayor
incidencia y reflejan el origen ms reciente de las ocu-
paciones irregulares del SNU.
En 8 municipios se identifican cuantas superiores al 10%
y todos se emplazan en el dominio litoral. Entre ellos,
tres municipios de la costa gaditana alcanzan los valores
mximos y en ellos el total de suelos afectados superan
el 20% de la superficie del trmino municipal: Conil de
la Frontera (27,82%), Chipiona (21,32%) y La Lnea de la
Concepcin (20,74%). Viator, Alhaurn el Grande y Chicla-
na de la Frontera superan el 15% y Mijas y Roquetas de
Mar completan el listado.
Con proporciones entre el 5 y el 10% se sitan un total de
14 municipios, de los que 12 pertenecen al dominio lito-
ral, siendo en Mlaga (8) y Cdiz (3) donde se emplazan de
forma mayoritaria. Finalmente, por encima de la media de
la Comunidad y del dominio en que se emplazan se iden-
tifican 13 municipios, todos ellos con cuantas superiores
al 3%, de los que 8 se emplazan en el interior, siendo en la
provincia de Sevilla donde se localizan la mitad de ellos. En
el litoral, cuatro de estos municipios se emplazan de nuevo
en Mlaga (2) y Cdiz (2).
A la vista de los datos y cuantas expuestos, pueden adop-
tarse las siguientes horquillas de referencia.
% SUPERFICIE AFECTADA (Enclaves y SU+SUBZ-AP) /
SUPERFICIE T. M. UMBRALES DE REFERENCIA
Unidad Territorial Municipio
Muy alta Alta Muy alta Alta Notable Crtica
+5% +3% + 20 % + 10 % +5% +3%
87
 La repercusin por habitante.- clasificados afectados por parcelaciones son mayori-
tarios y suponen el 78%, el 61% y el 53% del total de
suelo afectado, respectivamente, en el resto de unida-
En el conjunto de municipios del universo la repercusin
des mencionadas la aportacin de enclaves es predo-
media del suelo urbano y urbanizable afectado por parce-
minante, supera el 55% del total afectado y, entre ellas,
laciones y del identificado en enclaves en el suelo no ur-
destacan los porcentajes que se alcanzan en La Janda
banizable asciende a 101 m2/hab., y supone el 27,8% del
(88%) y Costa Noroeste (69%).
total de suelo comprometido, distribuyndose casi de for-
ma paritaria entre suelos sancionados por el planeamiento
que incorporan parcelaciones (47,12%) y las ocupaciones
irregulares del suelo no urbanizable (52,88%). En la distribu-
cin por dominios, en el interior la repercusin se eleva a
una cuanta de 129 m2/hab., que viene a significar el 41,3%
del suelo comprometido (SU+SUBZ+Enclaves SNU); y, en el
litoral, desciende a 91 m2/hab., el 23,7% del total de suelo
clasificado y ocupado en enclaves, mantenindose en am-
bos dominios una proporcin casi paritaria entre enclaves y
suelos clasificados afectados por parcelaciones.

En 9 unidades territoriales, la repercusin de suelos afec-

tados se sita por encima de la media tanto del universo
como del dominio en que se encuadran, superando los 100
m2/hab.; corresponden a 5 emplazadas en el litoral, entre
las que sobresalen las cuantas de La Janda (556 m2/hab.),
de valor mximo, y Costa Noroeste (208 m2/hab.), comple-
tando el listado Baha de Cdiz (120 m2/hab.) y, ligeramente
por encima de la media del dominio, el Levante Almeriense
y Aljarafe-Condado-Marismas. De las 4 unidades del interior, En 16 municipios la repercusin de suelos afectados es
el valor mximo de repercusin se alcanza en el Sureste ri- superior a 500 m2/hab., 10 de ellos se emplazan en el do-
do-Almanzora (811 m2/hab.), es muy notable en la Campia minio litoral (la mitad en Mlaga) y 6 en el interior, de los
y Sierra Sur de Sevilla (296 m2/hab.) y significativo en el Bajo que la mitad corresponden a la comarca del Almanzora en
Guadalquivir (146 m2/hab.) y el centro regional de Crdoba Almera. Del conjunto, destacar los tres municipios donde
(144 m2/hab.). se superan los 1.000 m2/hab. de repercusin y suponen las
cuantas mximas: Castilblanco de los Arroyos, Arboleas y
Salvo en Baha de Cdiz, Aljarafe-Condado-Marismas Conil de la Frontera.
y el centro regional de Crdoba, donde los suelos

88
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Por encima de 200 m2/hab. se identifican 14 municipios,

de los que 11 se emplazan en el dominio litoral, siendo en
la costa gaditana donde se localiza la mayora (6); en siete
de ellos se superan los 300 m2/hab. de repercusin, siendo
Chiclana el que alcanza mayor valor (420 m2/hab.); en el
interior, corresponden a dos municipios de Sevilla y a To-
rreperogil, en Jan.

Con base en los datos expuestos, podemos establecer las

siguientes horquillas o umbrales de referencia.

REPERCUSIN M2 SUELOS AFECTADOS / HABITANTE.

UMBRALES DE REFERENCIA

Unidad Territorial Municipio

Muy alta Alta Notable Muy alta Alta Notable En 14 municipios la cuanta se sita entre el 40 y el 60%, y
se distribuyen por mitades entre dominios. En el litoral se
emplazan mayoritariamente en Cdiz (5) y entre ellos cabe
+ 500 + 200 + 100 + 1.000 + 500 + 200
resear aqullos donde los suelos afectados suponen ms
de la mitad del suelo comprometido y ocupado: Sanlcar
de Barrameda, Chipiona, Puerto Real y Chiclana de la Fron-
En trminos proporcionales, en 18 municipios los suelos tera. En el interior, se distribuyen en Sevilla (3), Crdoba (2) y
afectados por parcelaciones y ocupaciones irregulares Jan (2). Finalmente, con proporciones entre el 20 y el 40%
suponen ms del 60% del total de suelo comprometido son 5 los municipios del dominio litoral y 7 en el interior.
(SU+SUBZ+Enclaves SNU); la mayora (12) se emplazan en
el dominio litoral, de los que 6 corresponden a municipios
del litoral malagueo y 3 a Cdiz. Destacan los porcentajes
que se alcanzan en Sayalonga (90%), Cmpeta (88%) y Gi-
bralen (85%), de valor mximo, as como las cuantas que
se observan en los municipios de Arboleas, Albox, Conil de
la Frontera, Almodvar del Ro, Vejer de la Frontera y Arahal,
todas superiores al 70%.

89
 % SUELOS AFECTADOS / SUELO COMPROMETIDO. UMBRALES DE REFERENCIA

Unidad Territorial Municipio

Litoral Interior Litoral Interior

Muy alta Alta Muy alta Alta Muy alta Alta Notable Muy alta Alta

+40 +20 +60 +40 +60 +40 +20 +60 +40

Finalmente, indicar la repercusin media del total de suelo

comprometido, es decir, clasificado de urbano y urbani-
zable, e identificado en enclaves en el suelo no urbaniza-
ble, que asciende a 364 m2/hab., y se distribuye entre los
310 m2/hab. (el 85%) que corresponden a los suelos clasi-
ficados y los 54 m2/hab. (el 15%) que aportan los enclaves.
Por dominios, en el litoral la repercusin se eleva a 383
m2/hab., de los que el 87,5% (335 m2/hab.) corresponden
a suelos clasificados y 48 m2/hab. (12,5%) a los enclaves
del SNU; en el dominio interior, el valor de repercusin
desciende a 311 m2/hab. y, en su distribucin, se observa
una mayor incidencia de los enclaves, que con 68 m2/hab.,
suponen el 21,9% del total frente a los 243 m2/hab. (78,1%)
de suelo urbano y urbanizable.

En 12 municipios la repercusin es superior a los 1.000

m2/hab., de los que ocho se emplazan en el litoral y cua-
tro en el interior. Y en 26 municipios, de los que 23 se
localizan en el litoral, la repercusin es superior a los
500 m2/hab.

90
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

MUNICIPIOS CON VALOR DE REPERCUSIN DE SUELOS

OCUPADOS >1.000m2/hab

m2 (SU+SUBZ+Enclaves SNU)/
Municipio
hab

Casares 1.992,47
Manilva 1.785,14
Palos de la Frontera 1.752,59
Zurgena 1.710,90
Castilblanco de los Arroyos 1.650,05
Pulp 1.625,57
Conil de la Frontera 1.462,01
Viator 1.450,27
Del total de 176 municipios que han cumplimentado el De-
Arboleas 1.445,01 creto y se han considerado en la investigacin, algo ms de
San Roque 1.319,50 la mitad se han decantado por redactar Avance y un total
Carmona 1.102,11 de 78 municipios han adoptado acuerdo de Declaracin de
Innecesariedad. En una primera lectura, viene a significar
Vera 1.012,75
que, transcurridos ms de dos aos desde su publicacin,
la eficacia de su aplicacin dista mucho de ser la esperada
y da buena cuenta del recelo de muchos Ayuntamientos en
b. El cumplimiento del Decreto 2/2012: un primer balance abordar los inventarios de enclaves y, an ms; a tenor del
elevado nmero de declaraciones de innecesariedad y las
ausencias observadas en los Avances, la tendencia a discri-
Con idea de explicitar un primer balance del escenario ac-
minar como detallamos seguidamente una buena parte
tual, se ha realizado un anlisis de los Avances y Declara-
de las edificaciones y ocupaciones a la figura residual de las
ciones de Innecesariedad formulados en cumplimiento del
construcciones aisladas, minimizando el reconocimiento de
Decreto 2/2012, y que se han incorporado a la base de datos
asentamientos urbansticos y hbitat rural diseminados17.
de la investigacin16.

17 A fecha actual, y de acuerdo a los datos expuestos por el Secretario General de

16 Son 98 los Avances recibidos del total de los 100 municipios que los han formu-
lado a la fecha de cierre de datos de la investigacin (21-abril-2014). Los Avances in-
corporados representan apenas un 12,71% del total de municipios de la Comunidad
y, en proporcin significativamente similar, las 78 Declaraciones de Innecesariedad
adoptadas suponen un 10,12% del total. En conjunto, algo menos de la parte de
los municipios andaluces.
Ordenacin del Territorio, recogidos en prensa a mediados de marzo de 2015, son
337 municipios (el 43% del total de 775 existentes en Andaluca) los que han cubierto
la primera fase del decreto, correspondiendo a 205 declaraciones de innecesarie-
dad y 132 Avances, es decir, el 26,45% y el 17,03%, respectivamente del conjunto de
municipios andaluces. Del total de Avances formulados, 84 de ellos cuentan con la
aprobacin definitiva. EL PAS, 20-marzo-2015, p. 24.

91
 RELACIN DE AVANCES Y DECLARACIONES DE INNECESARIEDAD (DECRETO 2/2012) . DISTRIBUCIN POR PROVINCIAS
Provincia Con Avance tramitado Con Declaracin de Innecesariedad Total (Avances + D.I.)

Nombre N Municipios N % N % N %

Almera 102 28 27,45 20 19,61 48 47,06

Cdiz 44 9 20,45 2 4,55 11 25,00
Crdoba 75 8 10,67 7 9,33 15 20,00
Granada 168 6 3,57 1 0,60 7 4,17
Huelva 79 6 7,59 8 10,13 14 17,72
Jan 97 16 16,49 8 8,25 24 24,74
Mlaga 101 19 18,81 15 14,85 34 33,66
Sevilla 105 8 7,62 17 16,19 25 23,81
771 100 12,97 78 10,12 178 23,09

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin remitida por la DGU y las Delegaciones Provinciales (actualizada 21/4/14)

En conjunto, los Avances y Declaraciones de Innecesariedad in-
corporados a la investigacin comprenden casi la mitad de los
municipios de Almera y 1/3 de los de la provincia de Mlaga.
En proporciones ligeramente superiores a la media regional se
sitan Cdiz, Jan y Sevilla; a la baja, Crdoba y Huelva, y, en
posicin marginal, Granada. En la distribucin regional, y a pe-
sar del carcter testimonial de Granada, las provincias orienta-
les absorben casi el 70% de Avances y D.I., denotando una clara
desproporcin en el cumplimiento del Decreto 2/2012.
El cotejo de los contenidos dista mucho de ser homogneo
tanto en documentacin escrita como grfica y refleja en
suma el muy diverso origen de los mismos. As, primera-
mente indicar que, entre los que efectivamente cumpli-
menten todos los aspectos exigidos en el Decreto, tan slo
encontramos 9 Avances, el 9,28% del total tramitado. En un
nivel aceptable (6 8 apartados) se sita el grueso de los
redactados (43 Avances) y, por debajo de un nivel mnimo (5
apartados) aparece un significativo 30%.
Abundando algo ms, observamos que los apartados relati-
vos a la situacin y delimitacin, y clase y categora de suelo
son de general cumplimiento. En una proporcin cercana a
los 2/3 se sitan los relativos a conexiones exteriores, legis-
laciones sectoriales y estructura de la propiedad. En torno
al 50%, el reconocimiento de parcelas y edificaciones, y del
proceso de implantacin. Finalmente, los aspectos relativos
a dotaciones as como riesgos son los ms deficientes.
En la distribucin por provincias, el reconocimiento de
ocupaciones irregulares en los Avances se sita al alza

92
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
de la media regional y ofrece proporciones muy signifi-
cativas, tanto en nmero como en superficie, en Almera,
Crdoba y Jan, donde se alcanzan valores en torno a las
4/5 partes de los enclaves y ms de la mitad de la super-
ficie; en el extremo contrario se sitan las provincias de
Huelva y Cdiz, con proporciones inferiores a la 1/5 parte
del total. Por unidades territoriales, en ciudades medias
interiores se eleva al 62% del total de enclaves y al 58%
de la superficie incorporada a la investigacin; frente a
los valores notablemente inferiores a la media que se
identifican en centros regionales, donde las ocupaciones
reconocidas en Avances apenas suponen la parte de la
superficie y el 32% del total de enclaves de la base gene-
ral de proyecto.
Cuestin principal es la relativa al tipo o categora en que se
encuadran estas ocupaciones irregulares identificadas en
los Avances redactados. Corresponden, mayoritariamente,
a la categora de hbitat rural diseminado (HRD), que con
589 enclaves y 8.547 ha. absorbe el 55,36% en nmero y el
61,87% en trminos de superficie, frente a los 475 asenta-
mientos urbansticos identificados, en los que se emplazan
5.267 ha, ofreciendo tamaos medios de 14,5 ha. por HRD y
de 11,09 ha. por asentamiento.
Por unidades territoriales, en ciudades medias interiores se
concentra el 48,39% de los hbitats rurales diseminados,
que absorben el 44,35% de la superficie; e igualmente, el
44,21% de los asentamientos urbansticos y en ellos se com-
prende el 46,89% del suelo reconocido en esta categora. De
nuevo, llama la atencin la escasa proporcin que se alcan-
za en centros regionales, donde se emplaza el 27,37% de los
asentamientos urbansticos y el 31,10% de la superficie, as
como el 26,65% de los HRD y el 24% del suelo reconocido en
Avances en esta categora.
Por provincias, en trminos de suelo, en las de Mlaga
y Sevilla se concentran las 2/3 partes de la superficie de
asentamientos urbansticos; y, respecto de los HRD, en las
provincias de Mlaga (28,7%), Cdiz (18,4%), Sevilla (18,4%)
y Crdoba (14,8%) se emplazan las 4/5 partes del total in-
corporado en Avances. En nmero, en Almera (55,8%) se
concentra el grueso de los HRD, evidenciando su reducido
tamao y, a mayor distancia, en Jan (15,6%); respecto de
asentamientos urbansticos, son las provincias de Mlaga
(27,6%), Almera (18,9%) y Crdoba (17,7%) las que absor-
ben casi los 2/3 del total.
Con idea de evaluar, de modo homogneo, el grado de fia-
bilidad de los asentamientos y hbitats rural diseminados
reconocidos en los Avances o, en su caso, ausentes en aque-
llos municipios que han realizado Declaraciones de Innece-
sariedad, incluimos el cotejo de los documentos tramitados
con relacin a los enclaves finalmente delimitados en el
Proyecto UnC18.
Una primera cuestin, reveladora de la heterogeneidad
apuntada y an ms de la tendencia observada a minimizar
el reconocimiento de ocupaciones irregulares, tiene que ver
con el significativo nmero de Declaraciones de Innecesarie-
dad, que recordemos asciende a la fecha de cierre de datos
(abril 2014) a 78 municipios. Si cotejamos aqullos que se
encuadran entre los municipios seleccionados y compara-
mos con los datos que se desprenden de las delimitaciones
realizadas por el equipo de investigacin, comprobamos
18 Al respecto, debemos recordar que slo podemos hacer esta comprobacin en
el universo de los 102 municipios seleccionados en la Comunidad, en los que hemos
incorporado los permetros de suelos clasificados de urbano y urbanizable por el
planeamiento general vigente.
93
 que la desviacin o ausencia de reconocimiento de encla-
ves es muy considerable.
As, en el conjunto de los 18 municipios que han declara-
do la innecesariedad y se incluyen en el referido universo
de proyecto, se ha reconocido una superficie ocupada de
3.003 has. de suelo no urbanizable, distribuidas en 230 en-
claves y 7.789 parcelas. Si contabilizamos slo los enclaves
residenciales, la cifra alcanza las 2.270 has., distribuidas en
166 enclaves en los que se contabilizan 6.659 parcelas. Si
aadimos los enclaves delimitados de uso mixto (en los que
est presente el uso residencial), obtenemos un total de 190
enclaves, que ocupan una superficie de suelo no urbaniza-
ble de 2.621 has. y comprenden un total de 7.362 parcelas y
6.947 edificaciones.
En slo cuatro de estos municipios Adra, Garrucha, El Ejido
y Algarrobo y de acuerdo a los datos de proyecto, efectiva-
mente no se han reconocido ocupaciones irregulares. Por
el contrario, y cindonos al uso residencial, especialmente
significativos son los casos de los municipios de Alhaurn de
la Torre (34 enclaves, 1.323 parcelas y 629 has.), Crtama (59
enclaves, 586 has. y 2.492 parcelas), Alcal de Guadaira (19
enclaves, 351 has. y 1.113 parcelas), Puerto Real (9 enclaves,
241 has. y 404 parcelas) y Andjar (10 enclaves, 229 has. y
297 parcelas). En el conjunto de estos cinco municipios se
han contabilizado, de acuerdo al conteo pormenorizado
realizado, un total de 5.970 edificaciones en enclaves.
Por lo que respecta a los municipios que han redactado
Avance (Decreto 2/2012) y se encuadran en el universo
de municipios seleccionados de proyecto, los datos que
obtenemos referidos a los 26 municipios coincidentes
y contabilizando exclusivamente los de uso residencial y
94
mixto nos ofrecen una desviacin superior a 1/3 respec-
to del nmero total de enclaves finalmente reconocidos
en el proyecto de investigacin; es decir, ms de la tercera
parte de los enclaves delimitados en el proyecto no son
reconocidos en los referidos Avances, y por tanto son exte-
riores a los asentamientos y hbitats rural diseminados en
ellos delimitados. As, de un total de 798 enclaves de uso
residencial y mixto finalmente incorporados a la base de
datos de proyecto en estos 26 municipios, 524 correspon-
den a los incluidos en los Avances y, el resto, 274 enclaves,
corresponden a delimitaciones aadidas por el equipo de
investigacin y equivalen al 34,33% del total de enclaves
reconocidos en el proyecto.
En trminos de superficie, la desviacin an es mayor, por
cuanto estos 274 enclaves exteriores a los permetros re-
conocidos en los Avances, ocupan una superficie de 4.619
ha. de suelo no urbanizable, que viene a significar un 40,55%
respecto del delimitado en proyecto.
Por lo que se refiere al nmero de parcelas, el proyecto ha
identificado 9.289 parcelas exteriores a los permetros reco-
nocidos en los Avances de estos 26 municipios, que viene a
significar prcticamente la tercera parte del total delimitado
en proyecto (32,25%).
Al margen de los nicos tres municipios en los que no se
detecta desviacin entre los enclaves delimitados en el
proyecto y los efectivamente reconocidos en los Avances
(Arboleas, Partaloa y Casares), destacar los casos ms signi-
ficativos: Crdoba (38 enclaves, 1.421 has. y 1.374 parcelas),
Vejer de la Frontera (16 enclaves, 402 has. y 1.179 parce-
las), Sanlcar de Barrameda (11 enclaves, 399 has. y 1.248
parcelas), Chipiona (8 enclaves, 319 has. y 292 parcelas) y
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
Cmpeta (27 enclaves, 234 has. y 858 parcelas), todos ellos
dan buena cuenta de esta notoria desviacin19.
En trminos relativos de la superficie ocupada, esta desvia-
cin representa ms del 90% del delimitado en proyecto
en los municipios de Mojcar y Granada (100%), Medina
Sidonia (95%) y Chipiona (92%); o el 83,5% en el caso de
Cmpeta, el 77% en Almodvar del Ro, el 74% en Crdoba,
el 73,5% en Sanlcar la Mayor o el 68% en el caso de Vejer de
la Frontera y el 67% en el municipio de Tarifa.
En definitiva, sin perjuicio de que esta comparacin slo
puede realizarse en el conjunto de municipios que, contan-
do con Avance redactado o Declaracin de Innecesariedad,
coinciden con el universo seleccionado, no cabe duda que
induce a ratificar el comentario que al inicio del presente
apartado hacamos y que evidencia, al margen de la escasa
cuanta de municipios que han cumplimentado el Decreto
2/2012, las serias desviaciones que los contenidos de tales
documentos y declaraciones contienen respecto de la reali-
dad reconocida en la investigacin.
c. Una hiptesis de clculo sobre la dimensin de las ocu-
paciones irregulares en la Comunidad de Andaluca.
A tenor de los anlisis realizados y de los datos incorporados
a la investigacin, exponemos en este apartado los resulta-
dos de la hiptesis de clculo acerca de la dimensin que
19 No olvidemos que el algoritmo propio de delimitacin de enclaves slo reconoce
reas de superficie no inferior a 2 has.
pueden alcanzar a fecha actual los procesos de ocupacin
irregular en Andaluca.
Como hemos puesto de manifiesto, a las dificultades
inherentes al propio objeto de estudio hay que aadir
las que derivan del hecho de que la base de datos del
proyecto no constituye un inventario, sin que ello impida
volver a reiterar que a efectos de realizar este clculo
prospectivo corresponde a una muestra entendemos
bien significativa del escenario actual y, por tanto, puede
servirnos de base para formular una hiptesis aproxima-
tiva del alcance probable que, a da de hoy, de las ocu-
paciones irregulares puede delinearse en nuestra Comu-
nidad. Igualmente, hemos de advertir que las variables
susceptibles de extrapolacin tienen distinta considera-
cin en cuanto a su fiabilidad, bien por la procedencia
de los datos de las distintas fuentes consultadas o, en su
caso, por ausencia de alguna de ellas en la base de datos
incorporada a la investigacin o por las dificultades de su
esclarecimiento.
En coherencia con apartados anteriores, intentaremos
abarcar en este clculo tanto las dimensiones que se
refieren a las ocupaciones irregulares identificadas en el
suelo no urbanizable los enclaves como aqullas que
corresponden a las parcelaciones incorporadas a suelos
clasificados. Asimismo, y por lo que se refiere a encla-
ves, acotamos el escenario a los reconocidos con uso
residencial y mixto, tanto referidos a la base general del
proyecto como al universo de municipios seleccionado,
siendo ste el mbito de referencia para el cmputo de
suelos clasificados afectados por procesos de ocupacin
irregular en ellos incorporados.
95
 Las hiptesis que a continuacin exponemos tratan de
explicitar, bsicamente, dos datos globales: la superficie
afectada y el cmputo de viviendas. En el primer caso, po-
dremos incorporar una estimacin digamos completa
del fenmeno, pues contamos con datos fiables tanto en
lo que se refiere a la incidencia en trminos de suelo de
la regularizacin e integracin de parcelaciones urbansti-
cas en suelos clasificados por el planeamiento (la ciudad)
como a la realidad de los enclaves emplazados en el suelo
no urbanizable (la no ciudad); por lo que respecta al cl-
culo de edificaciones, tan slo disponemos de cifras sobre
las que basar la hiptesis de clculo en el universo de mu-
nicipios seleccionado.
La superficie estimada en enclaves del suelo no
urbanizable.
Para la estimacin del suelo ocupado por enclaves irregula-
res en el suelo no urbanizable vamos a establecer cuatro hi-
ptesis de clculo: dos de ellas en base a la proyeccin de los
datos resultantes del anlisis realizado en el universo de mu-
nicipios; y otras dos con base en la prospeccin de escenarios
a partir de las cifras que incorpora la base general de datos
de proyecto. Y, todas ellas, referidas al anlisis comparado de
los datos actuales con los que figuraban en el Inventario de
Parcelaciones de principios de la dcada de 2000.
De forma resumida, resultado de estas cuatro hiptesis de
clculo obtenemos las siguientes estimaciones, todas ellas
recordemos prospectivas del escenario actual en el con-
junto de los 243 municipios que por entonces comprenda
el Inventario.
96
Como resultado, la media de las cuatro hiptesis expuestas
ofrece un total estimado de 38.763 ha. distribuidas en un
nmero estimado de 2.358 enclaves y corresponderan a la
proyeccin media de los datos incorporados al proyecto al
conjunto de los municipios que inclua el Inventario. Vendran
estos datos a significar, en el perodo 2003-2014, y nicamente
referidos al conjunto de los 243 municipios incluidos en el
Inventario, un incremento estimado de 20.547 ha. y 1.220
enclaves, es decir, el 112,8% en trminos de superficie y
el 107,2% en nmero de enclaves. En otras palabras, en
la ltima dcada de acuerdo a la hiptesis de clculo se
habra duplicado tanto el suelo ocupado como el nmero de
enclaves irregulares en el conjunto de los municipios incluido
en el Inventario de Parcelaciones, confirmando as la extrema
virulencia de las ocupaciones irregulares en el suelo no
urbanizable en esta ltima dcada.20
A fecha actual, y en una hiptesis de carcter mnimo,
podramos estimar que en esta ltima dcada al menos
en un 10% de los municipios que se excluan del referido
Inventario se hayan implantado ocupaciones irregulares
en el suelo no urbanizable. Este porcentaje, que equivale
a 53 municipios, supondra elevar el nmero estimado de
municipios afectados por enclaves irregulares en el suelo no
urbanizable de la Comunidad a un total de 296, es decir, el
38,4% del total y viene a significar un incremento del 21,8%
respecto del original conjunto de 243 municipios incluidos
en el Inventario.
Proyectando esta proporcin sobre la cifra media antes
calculada, la estimacin de la superficie afectada por
ocupaciones irregulares de uso residencial y mixto en el
20 Reiterando su condicin de escenario prospectivo, los porcentajes que se ob-
tienen en esta hiptesis media son muy similares a los resultados obtenidos en el
anlisis detallado del universo de municipios seleccionado.
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

PROYECCIN de SUPERFICIE y N de ENCLAVES incorporados al proyecto UNC 2014

en el conjunto de los 243 municipios comprendidos en el INVENTARIO 2003

Hiptesis Base de clculo Tipo proyeccin Superficie (ha.) N Enclaves

1 Universo UnC (102 mun.) % sup. enclaves universo/inventario 34.143 2.012

2 Universo UnC (102 mun.) % n enclaves universo/inventario 39.825 2.347
3 Base gral. UnC (176 mun.) % sup. base gral. UnC/inventario 37.078 2.316
4 Base gral. UnC (176 mun.) % n mun. base gral. UnC/inventario 44.008 2.756
Media 38.763 2.358

suelo no urbanizable de Andaluca, correspondiente a
enclaves de ms de 2 ha. con continuidad en la ocupacin
de suelo21, ascendera a un total de 47.213 ha. en un
nmero estimado de 2.870 enclaves.
De acuerdo a las hiptesis enunciadas para el caso
de los enclaves, en la tabla adjunta se incorporan las
proyecciones que corresponderan a la estimacin de
superficie de suelo clasificado afectado por parcelaciones
en el total de municipios comprendidos en el Inventario.

La superficie de suelo clasificado afectado por

parcelaciones.

En el universo de municipios objeto de anlisis especfico

en la presente investigacin se han contabilizado un total
de 22.520 ha. de suelos clasificados en el planeamiento
vigente afectados por parcelaciones irregulares. Esta cifra
representa el 47,1% del total de la superficie ocupada y/o
afectada por parcelaciones irregulares.

21 Al respecto, conviene aclarar que como resultado de la incorporacin a la base

de datos de proyecto de los asentamientos urbansticos y hbitat rurales disemina-
dos reconocidos en los Avances, en algunos municipios se incluyen reas de menor
superficie.

97
 PROYECCIN de SUELO URBANO y URBANIZABLE AFECTADO por PARCELACIONES (SU+SUBZ-AP)
identificadas en el Universo UnC en el conjunto de 243 municipios del Inventario
Hiptesis Base de clculo
1 Universo UnC (102 mun.)
2 Universo UnC (102 mun.)
3 Base gral. UnC (176 mun.)
4 Base gral. UnC (176 mun.)
Media
En definitiva, y con las cautelas que al respecto de esta
estimacin deben mantenerse, por cuanto son proyecciones
sobre hiptesis referidas tanto al universo como a la base
general de municipios de proyecto, podramos concluir
que los suelos urbanos y urbanizables en los que se han
incorporado parcelaciones irregulares en el conjunto de
los 243 municipios que corresponden al Inventario podra
alcanzar una superficie en torno a las 34.500 ha.
Si, a efectos de actualizar esta cifra a un probable
escenario actual, consideramos la hiptesis antes
expuesta recordemos, de carcter mnimo la superficie
estimada de suelo clasificado en el planeamiento vigente
en el conjunto de municipios de Andaluca que pudiera
estar afectado por la incorporacin de parcelaciones
urbansticas podra situarse en torno a las 42.021 ha.
El total de suelo estimado afectado por ocupaciones
irregulares.
A manera de resumen y como resultado de las hiptesis
y datos expuestos, la superficie estimada total afectada
por parcelaciones en el conjunto de los 243 municipios
98
Tipo proyeccin Superficie (ha.)
% sup. enclaves universo/inventario 30.399
% n enclaves universo/inventario 35.458
% sup. base gral. UnC/inventario 33.013
% n mun. base gral. UnC/inventario 39.183
34.498
incluidos en el Inventario correspondera al siguiente
desglose adjunto.
Actualizando al escenario probable actual, en el que con-
sideramos al menos una ampliacin del 10% de los mu-
nicipios hoy da afectados respecto del total excluido en
el Inventario, la superficie total estimada de ocupaciones
irregulares en Andaluca ascendera a 89.234 ha. En otras pa-
labras, algo ms de 890 km2., es decir, una superficie equi-
valente al trmino municipal de Almonte y algo menor que
el correspondiente a Carmona; superior al total de trminos
municipales incluidos en la unidad territorial de la Costa del
Sol, y ligeramente inferior a la superficie de los 29 munici-
pios de Vlez-Mlaga y Axarqua.
Al respecto de esta superficie estimada, vendra a significar
una proporcin del 1,02% del total de suelo de la Comunidad
de Andaluca. Con relacin a la repercusin por habitante
censado de estas ocupaciones irregulares de suelo, referidos
a la poblacin de 2013, se obtiene en el conjunto de la Co-
munidad un valor de 105,96 m2/hab., ligeramente superior al
obtenido en el anlisis del universo (101,07 m2/hab.).
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

PROYECCIN de SUPERFICIE de SUELO AFECTADO por OCUPACIONES IRREGULARES (SU+SUBZ-AP + Enclaves SNU)
del Universo de proyecto UnC 2014 en el conjunto de los 243 municipios comprendidos en el INVENTARIO 2003
Base de clculo Sup. Enclaves Sup. SU+SUB-AP Total
Hiptesis
(Tipo proyeccin) SNU (ha.) (ha.) (ha.)

1 Universo UnC (102 mun.) (% sup. enclaves/inventario) 34.143 30.399 64.542

2 Universo UnC (102 mun.) (% n enclaves/inventario) 39.825 35.458 75.283
3 Base gral. UnC (176 mun.) (% sup. enclaves/inventario) 37.078 33.013 70.091
4 Base gral. UnC (176 mun.) (% n municipios UnC/inventario) 44.008 39.183 83.191
Media 38.763 34.498 73.261

Respecto del total del suelo comprometido, la cifra de
repercusin obtenida en el universo de anlisis represen-
ta el 27,8% de la suma de la superficie clasificada y la re-
conocida en enclaves del suelo no urbanizable ( SU+SU-
BZ+Enclaves SNU), por lo que, a la vista de la repercusin
estimada en el conjunto de la Comunidad, podramos
aventurar que en torno al 30% del suelo comprendido
en modelos de ciudad sancionados por el planeamiento
vigente y los identificados en la no ciudad estara afec-
tado por ocupaciones irregulares.
La cifra de edificaciones obtenidas mediante conteo por-
menorizado en el total de enclaves de uso residencial y
mixto identificados, realizado sobre la ortofoto de 2013,
equivalentes a viviendas, asciende a un total de 73.841 y,
respecto del nmero de viviendas inventariadas a princi-
pios de la dcada en este conjunto de municipios selec-
cionado 27.951 viviendas viene a representar un incre-
mento de 45.890 viviendas, es decir, en este ltimo perodo
2003-2014 la variacin experimentada en el universo de
anlisis es del 164%.

A efectos de un clculo prospectivo del nmero de vivien-

La estimacin del nmero de viviendas en enclaves
irregulares del suelo no urbanizable.
Por lo que se refiere a la vivienda, a fecha actual disponemos
de datos pormenorizados de las edificaciones existentes en
los enclaves de uso residencial y mixto identificados en el
conjunto de los 102 municipios analizados en el universo
seleccionado.
das en enclaves en el conjunto de la Comunidad, consi-
deramos dos hiptesis: de una parte, la proporcin que
representa la cifra de viviendas identificadas a principios
de la dcada en este universo de municipios respecto
del total contabilizado en el Inventario, que asciende al
72,37%; y, de otra, en una segunda hiptesis, proyectamos
el incremento de viviendas experimentado en el universo
de municipios en el perodo 2003-2014, cifrado en el 164%
de las contabilizadas en el Inventario.

99
 PROYECCIN de VIVIENDAS identificadas en enclaves del Universo UnC
en el conjunto de 243 municipios del Inventario

Hiptesis Base de clculo Tipo proyeccin Viviendas

1 Universo UnC (102 mun.) % viviendas universo/inventario 102.032

2 Universo UnC (102 mun.) % viviendas universo 2003-2014 121.099

Media 111.565

Al objeto de poder estimar la cifra total de viviendas en encla-

ves irregulares en el conjunto de la Comunidad de Andaluca a
fecha actual, de modo similar a la hiptesis antes comentada,
consideramos para el perodo 2003-2014 una incorporacin
de al menos un 10% de los municipios excluidos en el Inven-
tario, por lo que la cifra final estimada ascendera a un total de
135.886 viviendas.

En definitiva, y con las cautelas que toda hiptesis conlleva,

y ms an en este tipo de procesos, podramos concluir que
la estimacin del nmero de viviendas en enclaves irregulares
en el suelo no urbanizable de Andaluca se situara, a fecha ac-
tual, en torno a las 135.000 viviendas.

100
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
1.4.
UNA APROXIMACIN A LA TAXONOMA Y LA
TIPIFICACIN DE ENCLAVES: LA DEFINICIN
DE LABORATORIOS TERRITORIALES
Con base en los anlisis realizados, y al fin ltimo de la selec-
cin de los laboratorios, se ha procedido a una aproximacin
a la taxonoma y tipificacin de enclaves, en la que primera-
mente se han identificado las reas de mayor concentracin
de ocupaciones.
1.4.1. Las reas de incidencia territorial
El objetivo de este apartado es delinear aquellas reas del
territorio andaluz en las que los procesos de ocupacin irre-
gular identificados en el suelo no urbanizable, por su emplaza-
miento y dimensin, pueden tildarse de incidencia territorial
y, por tanto, susceptibles de su reconocimiento en niveles de
la planificacin subregional y, en su caso, de tratamiento y
consideracin expresa mediante planes intermunicipales de
ordenacin.
Corresponden, de una parte, a reas del territorio empla-
zadas entre trminos municipales adyacentes en las que
los enclaves identificados sirven de soporte a procesos de
conurbacin, en algunos casos de enorme incidencia terri-
torial por la gran extensin y el grado de consolidacin que
presentan en la actualidad. De otra, tambin incorporamos
aqullas reas de ocupacin irregular que, por su dimensin
y repercusin en el territorio, y a pesar de corresponder a un
nico trmino municipal, bien pueden calificarse de reas
de incidencia territorial.
Con base en el alcance o repercusin territorial, agrupamos
estas reas de incidencia territorial en tres grandes bloques:
De una parte, las conurbaciones de enclaves de gran inci-
dencia territorial que se extienden sobre varios trminos
municipales adyacentes y suponen, a fecha actual, la base
de procesos de ocupacin irregular que se desarrollan so-
bre zonas ms o menos extensas en las que la continuidad
y yuxtaposicin de enclaves delinean el soporte de nuevas
estructuras de asentamientos hasta la fecha escasamente
reconocidas.
De otra, las que podramos denominar reas de con-
centracin de enclaves con inicios de conurbacin, que
corresponden a procesos igualmente de incidencia terri-
torial, aunque de menor cuanta que los anteriores y en
los que la acumulacin de ocupaciones irregulares igual-
mente delinean reas que se desarrollan entre diversos
trminos municipales.
Y, en un tercer grupo, incluimos aquellas reas en las que
se han identificado procesos de ocupacin irregular de
notable dimensin, las ms de las veces dentro de los l-
mites de un trmino municipal, pero que igualmente pue-
den calificarse de incidencia territorial.
En su distribucin, vienen a corresponder a las unidades te-
rritoriales en las que en los apartados anteriores hemos
apuntado se concentra el grueso de las ocupaciones irregu-
lares del suelo no urbanizable en nuestra Comunidad, por lo
101
 que la mayora de ellas se integran en la franja del dominio
litoral donde tanto en centros regionales como en ciuda-
des medias se han identificado las mayores proporciones
de suelo en enclaves, preferentemente en las provincias de
Cdiz y Mlaga; el entorno de los centros regionales del in-
terior, especialmente de Sevilla y Crdoba; as como en uni-
dades de ciudades medias interiores de especial relevancia,
como es el caso de la Campia y Sierra Sur de Sevilla, el Su-
reste rido-Almanzora o el Bajo Guadalquivir22.
Conurbaciones de gran incidencia territorial
En este primer nivel se incluyen seis reas en las que a fecha
actual se reconocen conurbaciones de enclaves entre diver-
sos trminos municipales de notable repercusin territorial.
Se encuadran en siete unidades territoriales, cinco de ellas
emplazadas en el dominio litoral y dos en zonas del interior
de la Comunidad, y corresponden, en relacin al tipo de uni-
dad territorial, a 3 centros regionales y 4 ciudades medias,
de acuerdo al siguiente desglose:
TABLA DE RES DE CONCENTRACIN
Dominio Unidad Territorial
Costa Noroeste de Cdiz
C.R. de Baha de Cdiz
LITORAL
C.R. de Mlaga-Costa del Sol
Vlez-Mlaga y Axarqua
C. R. de Crdoba
INTERIOR
Sureste rido-Almanzora
22 En la documentacin de la investigacin se incluye una caracterizacin bsica
de cada una de ellas, incorporando para su mejor reconocimiento una cartografa
sobre base ortofotogrfica del ao 2013.
102
A manera de ejemplo, incluimos seguidamente la cartogra-
fa elaborada en la conurbacin del interior de Mlaga, co-
rrespondiente a los municipios que configuran el tras-pas
litoral, donde se identifica una gran rea de ocupaciones
irregulares que, encuadrada en la unidad territorial del cen-
tro regional de Mlaga, se extiende por las vegas fluviales del
bajo Guadalhorce y corresponde a los municipios de Con,
Alhaurn el Grande, Crtama y Alhaurn de la Torre, confi-
gurando un cuadriltero casi continuo de enclaves en los
que se desdibujan los lmites de trminos municipales, se
prolongan al este con los enclaves identificados en el extre-
mo occidental de Mlaga y, al sur, con los del vecino trmino
de Mijas, ya correspondiente a la unidad de la Costa del Sol.
Como decamos, el cuadriltero del traspas viene a co-
rresponder con un rea extensa, en torno a 300 km2., donde,
a manera de referencia, las superficies identificadas en ocu-
paciones irregulares en el suelo no urbanizable de los cuatro
municipios Con, Crtama, Alhaurn el Grande y Alhaurn de
la Torre asciende a 3.144 ha. Si aadimos los enclaves re-
conocidos en Mijas (1.377 ha.), uno de los municipios donde
reas de concentracin
Sanlcar-Chipiona-Rota
Puerto Real-Chiclana
Con, Alhaurn el Grande, Crtama, Alhaurn de la Torre y Mijas
Cmpeta-Sayalonga-Torrox-Frigiliana, Alcaucn-Periana
Corredor Almodvar del Rio-Crdoba
Albox-Arboleas-Zurgena
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

con mayor virulencia se ha incrementado

el proceso de ocupacin irregular del sue-
lo no urbanizable en esta ltima dcada,
comprobamos que la superficie ocupada
irregular supera las 4.500 ha., sin contabi-
lizar en esta cifra la superficie que aportan
los enclaves reconocidos en la capital.

Al respecto, conviene destacar la notable

incidencia que, en relacin a la superficie
de los trminos municipales, suponen los
enclaves identificados, que arroja propor-
ciones entre el 5 y el 12% del total de suelo
de los cinco municipios. Y, en trminos pro-
porcionales respecto de suelos clasificados,
la cuanta se eleva al 21,11%.

Sup. % Sup. Encl. / Sup. Media N Edif. en Densidad Media Poblacin empa- % Hab. Encl. /
Enclaves (ha) SU+SUBZ Parc. (m2) Encl. (edif/ha) dronada en Encl. Hab. municipio

C.R. Mlaga - Costa del Sol 3.484,06 21,11 3.908,53 8.657 2,48 3.998 0,54

103
 reas de concentracin de enclaves con inicios de
conurbacin
En este segundo nivel se incluyen otras 6 reas en las que
a fecha actual se reconocen concentraciones de enclaves
de significativa incidencia territorial, que abarcan diversos
trminos municipales y en las que se detectan inicios del
proceso de conurbacin de enclaves. Se encuadran en
cinco unidades territoriales, tres de ellas pertenecientes al
interior, en la provincia de Sevilla, y dos emplazadas en el
dominio litoral. Corresponden, en relacin al tipo de uni-
dad territorial, a 3 centros regionales y 2 ciudades medias,
al siguiente desglose:
los municipios que configuran el entorno septentrional de
la capital. Ya reconocida en el Inventario de 2003, este rea
de concentracin de enclaves se extiende por los trminos
de Rioja, Benahadux, Pechina, Hurcal de Almera y Viator,
hasta el lmite del trmino municipal de Almera, y viene a
configurar un corredor que se extiende a lo largo de 10 km.
en una banda en torno a 3 km., donde los enclaves se posi-
cionan en reas prximas al cauce, preferentemente en la
margen izquierda.

TABLA DE RES DE CONCENTRACIN

Dominio Unidad Territorial reas de concentracin

C.R. de Sevilla Alcal de Guadaira-Dos Hermanas

INTERIOR Campia y Sierra Sur de Sevilla Los Alcores (Carmona-El Viso-Mairena), Arahal-Morn de la Frontera
Bajo Guadalquivir Los Palacios - Villafranca - Utrera
C.R. de Almera Rioja - Benahadux - Pechina - Hurcal de Almera - Viator
LITORAL
C. R. de Huelva Aljaraque-Gibralen-Punta Umbra

Igualmente, a ttulo de muestra, incorporamos el rea del en-
torno septentrional del centro regional de Almera.
Encuadrada en el centro regional de Almera, en el rea que
discurre a lo largo del cauce del ro Andarax, en el acceso
a la capital por la N-340 y la AL-110, se identifica a fecha
actual una sucesin de enclaves que delinean un rea de
ocupaciones irregulares que se intercalan entre suelos cla-
sificados y vienen a significar la conurbacin de hecho de
Los enclaves identificados suponen, en el conjunto de
los cinco municipios, una ocupacin de 240 ha., de las
que el grueso (183 ha.) se emplazan en el municipio de
Pechina, donde se reconoce el nico enclave de gran di-
mensin, Los Cortijillos-La Nogara (119 ha.), localiza-
do en el extremo sur del trmino, en la margen izquierda
del Andarax en contacto con el trmino de Viator, as
como otros dos enclaves de tamao medio, Sector Sur
(31 ha.) y El Ingeniero (23 ha.). Por su incidencia en el

104
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

mbito, destacar los enclaves de cierta

dimensin que se identifican en Viator,
Junto a Cuartel del Sur(16ha.) y La
Juaida (22 ha.), ste ltimo limtrofe al
trmino de Almera.

Sup. Enclaves % Sup. Encl. / Sup. Media N Edif. en Densidad Media Poblacin empa- % Hab. Encl. /
(ha) SU+SUBZ Parc. (m2) Encl. (edif/ha) dronada en Encl. Hab. municipio

Centro Regional de Almera 265,78 4,05 3.047,94 797 3,00 248 0,11

105
 Enclaves de incidencia territorial

Finalmente, en este tercer nivel se inclu-

yen otras reas en las que a fecha actual
se reconocen procesos de ocupacin
irregular que, por su dimensin, pueden
calificarse de incidencia territorial, aun
cuando a fecha actual no desbordan los
lmites municipales.

Corresponden bien a reas extensas de

ocupacin dispersa, bien a enclaves ais-
lados de gran singularidad o, en su caso,
a agrupaciones de enclaves de cierta
incidencia territorial. Los casos que ex-
ponemos en la investigacin no agotan
la diversidad de situaciones que pueden
identificarse en la Comunidad, pero en-
tendemos pueden ser una muestra sig-
nificativa. Al igual que en los anteriores
apartados, se incluye una pequea tabla
con los datos ms significativos.

A ttulo de ejemplo, incluimos tres reas: el

disperso de Conil, las parcelaciones de la
sierra de Crdoba y las Vegas del Guadal-
bulln y el Quiebrajano en Jan.

El disperso de Conil de la Frontera.-

Poblacin
Sup. Enclaves % Sup. Encl. / Sup. Media Densidad Media % Hab. Encl. /
N Edif. en Encl. empadronada
(ha) SU+SUBZ Parc. (m2) (edif/ha) Hab. municipio
en Encl.

El disperso de Conil de 2.364,61 272,17 17.297,79 4.602 1,95 1.685 7,62

la Frontera

106
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Las parcelaciones de la Sierra de Crdoba.-

Poblacin
Sup. Enclaves % Sup. Encl. / Sup. Media Densidad Media % Hab. Encl. /
N Edif. en Encl. empadronada
(ha) SU+SUBZ Parc. (m2) (edif/ha) Hab. municipio
en Encl.

Las parcelaciones de 1.322,95 18,12 10.755,69 1.387 1,05 342 0,10

la Sierra de Crdoba

107
 Las Vegas del Guadalbulln y el Quiebrajano.-

Poblacin
Sup. Enclaves % Sup. Encl. / Sup. Media Parc. N Edif. en Densidad Media % Hab. Encl. /
empadronada
(ha) SU+SUBZ (m2) Encl. (edif/ha) Hab. municipio
en Encl.

Las Vegas del Guadalbulln 514,63 18,81 2.200,21 2.536 4,93 186 0,16
y del Quiebrajano

108
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

1.4.2. Taxonoma y tipificacin de enclaves Para ello, consideramos que en ellos se identifique un n-
mero mnimo de 50 edificaciones, una densidad superior
a 5 edif/ha. y una poblacin empadronada en torno a 50
Igualmente, por lo que se refiere a la taxonoma de enclaves, habitantes.
se ha realizado una aproximacin a su tipificacin en base
a la combinacin de tres indicadores sintticos que pueden
Los 170 enclaves con vocacin urbana, los que hemos
ser reveladores de la incidencia y grado de consolidacin
denominado urbanoides, representan el 11,4% del total
que presentan los enclaves: el tamao, la densidad de edifi-
identificado en el conjunto del universo de municipios se-
cacin y la poblacin empadronada. Estos tres indicadores
leccionado, en ellos se comprenden 2.100 ha., es decir, el
guardan relacin con los parmetros que se establecen en
8,31% de la superficie reconocida y, de acuerdo a los datos
las Normativas Directoras y, en la exposicin de tipos, y en
oficiales, son 7.743 habitantes la poblacin empadronada
orden a su caracterizacin por niveles o aptitud para su in-
en ellos, el 27,03% del total del universo analizado.
tegracin en los modelos de ciudad, aadimos la situacin
topolgica de los enclaves en relacin a suelos clasificados
por el planeamiento vigente. De este conjunto, algo ms de la mitad (80) correspon-
deran a los integrables por proximidad, por cuanto se si-
tan limtrofes a suelos clasificados, en ellos se compren-
Con base en ellos hemos procedido a la caracterizacin
den 952 ha. (45%) y 5.335 habitantes, es decir, algo ms
de los enclaves, agrupndolos en tres categoras23:
(69%) de las 2/3 partes de la poblacin empadronada en
enclaves calificados de urbanoides.
Los enclaves urbanoides: exurbios con vocacin
urbana

En este primer grupo incluimos aquellos enclaves que, como

resultado de la combinacin de los umbrales o indicadores
de referencia, pueden considerarse exurbios con vocacin
urbana; es decir, enclaves con caractersticas urbanas (ur-
banoides) que se emplazan en el suelo no urbanizable.

23 Las denominaciones utilizadas son aproximaciones a la caracterizacin de los

enclaves y tratan, en suma, de escenificar el diferente grado de urbanidad que pre-
sentan y, en suma su vocacin de destino. Al respecto, confirmamos la idoneidad del
trmino enclave para denotar estos procesos de ocupacin irregular, por cuanto
de acuerdo al diccionario vendra a significar la porcin de un tejido desprendida
de su posicin normal e incluida en el interior de otro rgano o tejido.

109
 ENCLAVES URBANOIDES: EXURBIOS CON VOCACIN URBANA (> 50 edif. y > 5 edif./ha.)
RESUMEN DE CARACTERSTICAS (N, Superficie y Poblacin empadronada)

TOPOLOGA (DISTANCIA A SUELOS CLASIFICADOS)

DENSIDAD E INCIDENCIA Prximos (50-500

Total Limtrofes (< 50 m.) Alejados (500-2km) Aislados (> 2km.)
(edif../ha.) y tamao (ha.) m.)
Sup. Pob. Sup. Pob. Sup. Pob. Sup. Pob.
N N N N N
(ha) (hab) (ha) (hab) (ha) (hab) (ha) (hab)

Muy alta densidad (> 10 edif./ha.)

A.1.1. Notable incidencia (10-50 ha.) 9 6 81 1.026 1 11 - - - - 2 31 693

A1 A.1.2. Con incidencia (5-10 ha.) 9 2 14 87 1 9 - 3 19 146 3 19 -

A.1.3. Escasa incidencia (< 5 ha.) 85 37 68 566 18 27 6 18 23 4 12 17 47

Subtotal 103 45 163 1.679 20 47 6 21 42 150 17 67 740

Alta densidad (5-10 edif./ha.)

A.2.1. Alta incidencia ( > 50 ha.) 2 1 112 41 - - - 1 408 1.057 - - -

A2
A.2.2 Notable incidencia (10-50 ha.) 65 34 676 3.615 12 244 31 10 164 104 9 175 320

Subtotal 67 35 788 3.656 12 244 31 11 572 1.161 9 175 320

Total 170 80 952 5.335 32 291 37 32 614 1.311 26 242 1.060

110
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Los enclaves ruraloides o exurbios con vocacin rural

En este segundo grupo incluimos aquellos enclaves que,

como resultado de la combinacin de los umbrales o in-
dicadores de referencia, pueden considerarse exurbios
con vocacin rural; es decir, enclaves en el suelo no ur-
banizable que, por tamao y densidad, no alcanzan los
niveles anteriores y pueden tildarse de caractersticas ru-
rales (ruraloides), sin perjuicio de la existencia de cierta
estructura y relaciones funcionales entre edificaciones,
que pudieran ser susceptibles de incorporar un mnimo
nivel de servicios y dotaciones.

A tal fin, en este grupo vamos a considerar el tamao de

10 ha. como lmite mximo de identificacin de estos
enclaves ruraloides, matizando los distintos subgrupos
en funcin de la densidad de edificacin, as como de su
adscripcin por tamaos al alza o a la baja del umbral de
superficie de 5 ha.

Los 881 enclaves con vocacin rural significan el 59,2% del

nmero total identificado en el conjunto del universo de
municipios seleccionado, en ellos se comprenden 3.889 ha.,
es decir, el 15,4% de la superficie reconocida y, de acuerdo a
los datos oficiales, son 6.216 habitantes la poblacin empa-
dronada en ellos, el 21,7% del total del universo analizado.

De este conjunto, algo menos de un tercio (285 enclaves, el

32,3%) corresponden a enclaves limtrofes a suelos clasifi-
cados, a priori susceptibles de integrar en malla urbana, en
ellos se comprenden 1.390 ha. (35,8%) y 5.302 habitantes, es
decir, algo ms de las 4/5 partes de la poblacin empadro-
nada en enclaves calificados de ruraloides.

111
 ENCLAVES RURALOIDES: EXURBIOS CON VOCACIN RURAL (< 10 Ha. y < 10 edif./ha.)
RESUMEN DE CARACTERSTICAS (N, Superficie y Poblacin empadronada)
TOPOLOGA (DISTANCIA A SUELOS CLASIFICADOS)
DENSIDAD E INCIDENCIA Total Limtrofes (< 50 m.) Prximos (50-500 m.) Alejados (500-2km) Aislados (> 2km.)
(edif../ha.) y tamao (ha.)
Sup. Pob. Sup. Pob. Sup. Pob. Sup. Pob.
N N N N N
(ha) (hab) (ha) (hab) (ha) (hab) (ha) (hab)

Alta densidad (5-10 edif./ha.)

B.1.1. Mayor incidencia (> 5 ha.) 67 29 217 794 13 89 153 14 88 52 11 77 135

B1
B.1.2. Menor incidencia (< 5 ha.) 229 57 146 791 60 138 36 77 191 39 35 85 48

Subtotal 296 86 363 1.585 73 227 189 91 279 91 46 162 183

Media densidad (3-5 edif./ha.)

B.2.1. Mayor incidencia ( > 5 ha.) 98 32 235 1.315 24 171 46 35 238 46 7 49 -

B2
B.2.2. Menor incidencia (< 5 ha.) 172 51 152 449 52 156 104 48 134 4 21 63 -

Subtotal 270 83 387 1.764 76 327 150 83 372 50 28 112 -

Baja densidad (< 3 edif./ha.)

B.3.1. Mayor incidencia ( > 5 ha.) 162 62 452 1.023 40 283 95 37 272 67 23 165 -
B3
B.3.2. Menor incidencia (< 5 ha.) 153 54 188 930 33 105 47 46 134 16 20 60 3

Subtotal 315 116 640 1.953 73 388 142 83 406 83 43 225 3

Total 881 285 1.390 5.302 222 942 481 257 1.057 224 117 499 186

112
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca

Los diseminados y procesos de ocupacin dispersa 11.579 habitantes, es decir, algo menos de las 4/5 partes de
la poblacin empadronada en enclaves de ocupacin dis-
persa o diseminados.
En este tercer grupo incluimos aquellos enclaves que, como
resultado de la combinacin de los umbrales o indicadores
de referencia, responden a procesos de ocupacin dispersa;
es decir, enclaves en el suelo no urbanizable que, por tama-
o y densidad, no alcanzan los niveles anteriores y pueden
tildarse de diseminados.

A tal fin, en este grupo consideramos el tamao de 10 ha.

el umbral o superficie mnima de identificacin de estos
procesos de ocupacin dispersa, as como una baja den-
sidad de edificacin, inferior a 3 edif./ha., aunque consi-
deramos de modo excepcional la cuanta, entendemos
crtica, de 3-5 edif./ha.

Los 438 enclaves que hemos identificado como diseminados

y reas de ocupacin dispersa significan el 29,4% del nmero
total identificado en el conjunto del universo de municipios
seleccionado, en ellos se comprenden 19.184 ha., es decir, el
75,9% de la superficie reconocida y, de acuerdo a los datos
oficiales, son 14.708 habitantes la poblacin empadronada
en ellos, esto es, el 51,34% del total del universo analizado.
En otras palabras, las ocupaciones irregulares sobre reas del
suelo no urbanizable de superficie mayor a las 10 ha. y que
adems presentan menor densidad de edificacin, por lo ge-
neral inferior a 3 edif./ha., absorben algo menos del 30% del
nmero de enclaves, algo ms de las partes de la superficie
y en ellas reside la mitad de la poblacin empadronada en el
total de enclaves identificados en el conjunto de los munici-
pios analizados en el universo seleccionado.

De este conjunto, 186 enclaves o reas (el 42,5%) se em-

plazan limtrofes a suelos clasificados por el planeamiento
vigente, en ellos se comprenden 11.343 ha. (el 59,12%) y

113
 DISEMINADOS Y PROCESOS DE OCUPACIN DISPERSA (> 10 Ha. y < 5 edif./ha.)
RESUMEN DE CARACTERSTICAS (N, Superficie y Poblacin empadronada)
TOPOLOGA (DISTANCIA A SUELOS CLASIFICADOS)

DENSIDAD E INCIDENCIA Total Limtrofes (< 50 m.) Prximos (50-500 m.) Alejados (500-2km) Aislados (> 2km.)
(edif../ha.) y tamao (ha.)
Sup. Pob. Sup. Pob. Sup. Pob. Sup. Pob.
N N N N N
(ha) (hab) (ha) (hab) (ha) (hab) (ha) (hab)

Media densidad (3-5 edif./ha.)

C.1.1. Gran incidencia (> 200 ha.) 2 2 470 351 - - - - - - - - -

C1 C.1.2. Notable incidencia (50-200 ha.) 9 7 643 987 - - - 1 107 163 1 139 205

C.1.3. Menor incidencia (10-50 ha.) 124 46 966 1.536 27 498 260 38 798 759 13 229 490
Subtotal 135 55 2.079 2.874 27 498 260 39 905 922 14 368 695

Baja densidad (2-3 edif./ha.)

C.2.1. Gran incidencia (> 200 ha.) 2 2 551 1.830 - - - - - - - - -

C2 C.2.2. Notable incidencia (50-200 ha.) 22 17 1.622 1.755 3 286 34 2 124 - - - -

C.2.3. Menor incidencia (10-50 ha.) 107 38 734 1.076 21 440 52 34 684 79 14 281 157
Subtotal 131 57 2.907 4.661 24 726 86 36 808 79 14 281 157

Muy Baja densidad (1-2 edif./ha.)

C.3.1. Gran incidencia (> 200 ha.) 6 4 3.321 1.602 1 204 94 1 341 142 - - -

C3 C.3.2. Notable incidencia (50-200 ha.) 32 14 1.224 352 6 658 24 5 343 52 7 555 346

C.3.3. Menor incidencia (10-50 ha.) 91 37 818 1.763 12 268 172 32 706 72 10 252 17
Subtotal 129 55 5.363 3.717 19 1.130 290 38 1.390 266 17 807 363

Mnima densidad (<1 edif./ha.)

C.4.1. Gran incidencia (> 200 ha.) 3 2 615 80 1 243 - - - - - - -

C4 C.4.2. Notable incidencia (50-200 ha.) 4 1 54 - - - - 2 141 5 1 126 -

C.4.3. Menor incidencia (10-50 ha.) 36 16 416 247 6 151 4 4 74 - 10 193 2

Subtotal 43 19 1.085 327 7 394 4 6 215 5 11 319 2
Total 438 186 11.344 11.579 77 2.748 640 119 3.318 1.272 56 1.775 1.217

114
 Los procesos de ocupacin irregular del suelo no urbanizable en la Comunidad de Andaluca
1.4.3. Seleccin de los laboratorios territoriales
Finalmente, en este ltimo apartado procedemos a la selec-
cin de los mbitos especficos que sern objeto de anlisis
pormenorizado, los Laboratorios Territoriales.
A tenor de la heterogeneidad de procesos, no pretendemos
con esta seleccin agotar la variedad de casos, sino acor-
de a los anlisis realizados establecer aqullos mbitos
donde, en mejor medida, poder ensayar alternativas de
integracin y/o regularizacin novedosas, que coadyuven a
explicitar recomendaciones y criterios de ordenacin extra-
polables a situaciones similares.
En coherencia con los resultados de los indicadores utilizados
en el anlisis del universo de municipios, en la seleccin de
los mbitos de estudio pormenorizado vamos a tratar de im-
plementar los siguientes criterios, agrupados en tres bloques:
a. Distribucin e incidencia
Al fin de que los laboratorios puedan ser representativos
del escenario analizado, se han considerado en este primer
bloque tres criterios que ayudan a explicitar el nivel de inci-
dencia y la distribucin que, a fecha actual, se reconoce en
la Comunidad. En esencia, corresponden a los tres mbitos
considerados en el anlisis del universo seleccionado: Do-
minio, Unidad Territorial y Municipio.
b. Caracterizacin
En este segundo bloque de criterios se incorporan los in-
dicadores utilizados en la caracterizacin de los enclaves,
que nos ayudan a desvelar tipos significativos o, al menos,
aspectos de inters que puedan ser incorporados en los la-
boratorios. Comprende los siguientes criterios:
Tamao
Usos y preexistencias
Morfologa
Tamao de parcela
Edificacin
Poblacin y vivienda
c. Topologa y afecciones
En este ltimo bloque, incorporamos criterios que se rela-
cionan con la posicin relativa de los enclaves en relacin
a los suelos clasificados as como a espacios afectados por
legislacin sectorial. Es, sin duda, un aspecto decisivo a la
hora de la valoracin por los instrumentos de planificacin
de la integrabilidad de los enclaves. Bsicamente, de acuer-
do al anlisis realizado, se traduce en la atencin a dos tipos
de indicadores:
Distancia a suelos clasificados por el planeamiento
vigente y
Grado o nivel de afeccin que presentan.
Con base en estos criterios de seleccin, los laboratorios selec-
cionados corresponden al corredor Almodvar del Ro-Crdo-
ba, el ncleo de El Palmar de Vejer de la Frontera (Cdiz) y la
comarca de La Axarqua (municipios de Cmpeta y Sayalonga).
De forma sinttica, atienden a la variedad de situaciones pre-
tendida, pues su distribucin corresponde a la proporcin
115
 entre dominios litoral (2) e interior (1), los tres niveles de
incidencia tanto a nivel de unidad territorial como de muni-
cipio (muy grave, grave y crtica).

Igualmente, las caractersticas que presentan atienden a

la diversidad pretendida, tanto en tamao de los enclaves
(grande, medio y pequeo), morfologa (compacta, lineal y
difusa) y loteo de suelo (parcela pequea, media y grande);
disponen de un significativo nmero de edificaciones y pre-
sentan los valores de densidad de edificacin predominan-
tes (2-5 edif/ha.); la poblacin empadronada supera el um-
bral de referencia y atienden a la variedad de procedencias
nacional/extranjera; y, en su mayora, ofrecen porcentajes
significativos de vivienda principal.

Finalmente, por lo que se refiere a su posicin, atienden a

las tres situaciones ms caractersticas (limtrofes a ncleos
de poblacin, aislados y dispersos en posiciones interme-
dias), as como a la gran diversidad de afecciones sectoria-
les y los distintos niveles de riesgo analizados: las del domi-
nio pblico martimo-terrestre (El Palmar), las del dominio
pblico hidrulico y de riesgo de inundaciones (Almod-
var-Crdoba), las que derivan de la existencia de acuferos
vulnerables (caso de El Palmar, especialmente), as como
las muy comunes del sistema de comunicaciones y grandes
infraestructuras, as como de espacios naturales protegidos
(caso de Cmpeta).

116
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
2.
EL ESCENARIO NORMATIVO:
ANLISIS Y ALCANCE DE
LOS MARCOS REGULADORES
E INSTRUMENTOS DE
ORDENACIN
El objetivo de este bloque es abordar, de forma sistemtica
e integrada, las implicaciones que estos procesos de ocu-
pacin irregular en el suelo no urbanizable tienen, en su
ms amplio sentido, con un complejo entramado de reglas
y de instrumentos de ordenacin y gestin, que conforman
el ordenamiento jurdico urbanstico, territorial y sectorial.
Conocer en profundidad y con rigor el marco regulador
que incide en estas realidades territoriales deviene en una
premisa esencial para que, desde una concreta opcin de
poltica urbanstica y de suelo, puedan proponerse crite-
rios razonados para abordar su adecuada articulacin. Nos
acercamos a estas regulaciones de forma eminentemente
prctica, con el objetivo ltimo de potenciar la eficiencia de
unas concretas regulaciones y, a su vez, poner de manifiesto
sus posibles carencias o insuficiencias. El siempre complejo
aparato urbanstico, con sus tcnicas, mecanismos e instru-
mentos, tiene un reflejo directo en las formas y modos de
articular la intervencin urbanstica sobre el territorio. Las
bases y concretas regulaciones que se adopten condicionan
de forma directa el papel y el carcter de los propios instru-
mentos urbansticos (esencialmente planes de ordenacin
e instrumentos de gestin-ejecucin urbanstica).
Desde esta premisa, se analizan y se hacen las consideracio-
nes pertinentes sobre los aspectos claves de todo sistema
urbanstico: clases y categoras de suelo, situacin del suelo,
incidencia estructural y territorial, instrumentos de planea-
miento y de ejecucin, criterios para abordar la ordenacin,
rgimen de cargas urbansticas, sostenibilidad ambiental,
viabilidad econmica, etc. El nfasis mayor recae en el mar-
co del suelo no urbanizable y la situacin rural del suelo,
su rgimen de aprovechamiento, en su caso, de uso edifi-
catorio, su preservacin, sus opciones de transformacin,
integracin o regularizacin urbanstica, etc. Igualmente,
late una especial sensibilidad en ir ms all de las meras
reglas normativas, para derivar de ellas las consideraciones
oportunas sobre los aspectos de fondo que deben guiar las
opciones y propuestas de ordenacin, con especial nfasis
en los enclaves o asentamientos que sean objeto de inte-
gracin urbanstica. Se Incorporan al efecto las reflexiones
oportunas sobre los modelos urbansticos y de ciudad que
permitan alcanzar un medio urbano ms sostenible, efi-
ciente y competitivo. Como resultado, se avanzan criterios
concretos de ordenacin y de instrumentacin urbanstica
para una adecuada integracin de los enclaves en SNU, as
como su implementacin a travs de los instrumentos de
planeamiento que correspondan. Tambin, de forma com-
plementaria se exploran nuevas visiones y opciones sobre
un tratamiento del medio rural que potencie el desarrollo
sostenible del mismo.
117
 2.1.
EL PANORAMA EN LAS DIFERENTES COMUNI-
DADES AUTNOMAS
2.1.1. El marco normativo en las Comunidades
Autnomas..
Se ha considerado especialmente la regulacin establecida
sobre el suelo no urbanizable (SNU), su rgimen de aprove-
chamiento edificatorio y, en su caso, el concreto rgimen de
la vivienda aislada en SNU. Destaca igualmente el rgimen de
clases y categoras de suelo en su incidencia sobre enclaves,
asentamientos irregulares o ncleos rurales. De otra parte, se
han resaltado los procedimientos e instrumentos especficos
que se hayan articulado para la integracin de los asenta-
mientos o enclaves irregulares. Tambin, en su caso, para el
tratamiento de la edificacin aislada irregular. El marco anali-
zado es el vigente a fecha de 31 de diciembre de 2014.
El estudio de diecisis comunidades autnomas muestra
una importante variedad en las concretas soluciones y op-
ciones adoptadas. Hay un importante peso cuantitativo en
el nmero de comunidades que optan por modelos ms
flexibles en cuanto al rgimen de aprovechamiento edifi-
catorio del SNU y en cuanto a la posibilidad de regularizar
las situaciones de ilegalidad existente en el mismo. Estos
modelos se alejan en mayor medida del vigente actual-
mente en Andaluca. Tampoco puede obviarse que esta si-
tuacin, a 31 de diciembre de 2014, es reflejo de unas con-
cretas opciones polticas y de coyuntura econmica, que
pueden verse alteradas como consecuencia del cambio de
118
las mismas en el futuro. La mayor flexibilidad en el apro-
vechamiento edificatorio en el SNU se concreta general-
mente en la admisibilidad de la vivienda aislada en SNU,
con un menor o nulo grado de vinculacin a la explotacin
agraria. Tambin se concreta en la determinacin directa
desde la norma, de las condiciones para materializar dicho
aprovechamiento (siendo clave en muchos casos la deter-
minacin precisa por la norma de la cabida mnima de la
parcela, entre otros requisitos).
La densidad de la regulacin que incide en las ilegalida-
des existente, es igualmente variable. Puede reconocerse
que, comparativamente, destaca la especificidad norma-
tiva de la regulacin de la comunidad de Andaluca frente
a las restantes. Nuestra comunidad se ha dotado en estos
ltimos aos de unas herramientas y unos procedimien-
tos, concretos y detallados, para abordar tanto la edifica-
cin aislada como el asentamiento y el ncleo rural (h-
bitat rural diseminado). Encontramos comunidades con
un aparato muy parco de regulacin especfica, o bien
que se apoyan exclusivamente en la flexibilizacin del
uso de vivienda aislada en SNU para su regularizacin.
Bien es cierto que recientes modificaciones en las norma-
tivas de algunas comunidades han posibilitado la actua-
lizacin o implementacin de mecanismos especficos de
regularizacin. Puede reconocerse una mayoritaria y re-
lativamente reciente toma de conciencia de la gravedad
del problema, dando lugar en una medida importante a
estas modificaciones legales o reglamentarias. El cuadro
resumen que se incorpora como al final del apartado,
puede servir de gua para reconocer las diferentes situa-
ciones y tratamientos que encontramos.
Desde las determinaciones de carcter estructurante, las
novedades y singularidades de mayor inters vienen de la
mano de la incorporacin de regulaciones especficas de
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
diferentes clases o categoras de suelo, para el encaje de
estas situaciones irregulares de origen en SNU. Esta lnea,
pone de manifiesto y conlleva normalmente que la frontera
entre lo urbano y lo rural se haga ms difusa. Tambin debe
destacarse que encontramos articulaciones que avanzan en
la regulacin ms all de las determinaciones estructurales.
Para ello articulan los objetivos, determinaciones y conteni-
do documental de instrumentos especfico para la ordena-
cin en detalle de los enclaves que se incorporan a la orde-
nacin. Tambin para su tratamiento concreto por otra va
(proyectos de normalizacin de fincas o figuras anlogas),
o bien incorporan especialidades en la gestin y ejecucin
urbanstica, o en los mecanismos equidistribuidores. Estas
opciones inciden en unos campos que han sido poco trata-
dos desde el marco de Andaluca, lo que potencia su inters.
Se exponen a continuacin algunas de las principales estra-
tegias y criterios seguidos por diversas comunidades aut-
nomas en los campos anteriores referidos. Se muestran las
medidas adoptadas en algunas de ellas como concrecin y
ejemplo de la poltica adoptada.
La flexibilizacin del aprovechamiento edificatorio y de
los requisitos para la vivienda aislada en SNU
Asturias1 establece una previsin expresa y articula una ma-
yor flexibilidad para implantar el uso de vivienda unifamiliar
en SNU sin especial proteccin. Se concreta mediante una
remisin a las categoras y condiciones que establezca el
planeamiento urbanstico.
1 Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y
urbanismo. Asturias.
Baleares2. Establece como usos condicionados en SNU, aque-
llos que slo podrn llevarse a cabo en la forma que los ins-
trumentos de planeamiento general establezcan, y para los
cuales se definan unos requisitos y unos procedimientos de
autorizacin encaminados a garantizar que la incidencia de
las actividades a ellos vinculadas es admisible o resulta mi-
nimizada. Como uso condicionado figura el uso de vivienda
unifamiliar. Desde esta premisa, establece la ley directamen-
te las condiciones mnimas a respetar por el planeamiento,
especialmente en cuanto a la parcela mnima (de 1,4 Ha de
suelo), que se configura como el elemento clave. Tambin se
establecen las restantes condiciones bsicas de implantacin
de la edificacin (superficies construidas mximas, ocupa-
cin, altura). Igualmente se facilita la implantacin de otros
usos productivos en suelo no urbanizable.
Cantabria3. Se hace ms flexible la autorizacin de nueva
vivienda en SNU, permitiendo la construccin de viviendas
unifamiliares aisladas, sin carcter excepcional y sin obliga-
toria vinculacin con la explotacin agropecuaria. Tambin
se admiten otros usos, tales como instalaciones vinculadas
a actividades artesanales, culturales, de ocio y turismo rural.
El mbito espacial de admisin es la denominada categora
de suelo rstico de proteccin ordinaria. La ley regula direc-
tamente la parcela mnima exigible como otro requisito b-
sico, establecindose una baja cabida (2.000 m2, pudiendo
el planeamiento establecer una parcela mnima inferior).
Esta vivienda puede requerir de una ordenacin detallada
especfica en esta categora de suelo rstico, ocurrir en el
caso que se pretenda su implantacin en terrenos prximos
a los suelos clasificados como urbanos o a los ncleos tradi-
cionales. A tal efecto, se podr aprobar un Plan Especial de
2 Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rstico de las Islas Baleares.
3 Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Ur-
banstico del Suelo de Cantabria.
119
 Suelo Rstico. El Plan, en su caso, puede incluso proceder
a calificar como suelo rstico de proteccin ordinaria terre-
nos prximos a los ncleos urbanos y a los ncleos tradi-
cionales. Debe analizar su morfologa y las caractersticas y
valores naturales y culturales de su entorno, a los efectos de
delimitar el mbito de proximidad a los ncleos. Debe esta-
blecer las condiciones de uso y de integracin en el entorno,
as como determinar las directrices generales que las nuevas
edificaciones o el aumento de volumen de las existentes.
En estos casos y transitoriamente, hasta la aprobacin del
Plan Especial, se podr autorizar la construccin de vivien-
das aisladas de carcter unifamiliar, as como construccio-
nes e instalaciones vinculadas a actividades artesanales,
culturales, de ocio y turismo rural, en los mbitos y con las
reglas directas determinadas en la ley. Estas reglas, entre
otras, establecen el nmero de nuevas viviendas admisible
en funcin de las preexistentes en el ncleo, los requisitos
de las construcciones, las condiciones estticas y de diseo,
la parcela mnima (entre 1.500 y 2.000m2 de suelo, segn
distancias), la ocupacin mxima de parcela, la distancia
mnima de la edificacin al lindero, incluso la ley establece
el frente mnimo de parcela a va pblica o camino pblico
o privado de acceso.
Castilla La Mancha4. En el marco de los usos permitidos por
el planeamiento territorial y urbanstico, de Se establece la
previsin expresa para implantar el uso de la denominada
vivienda familiar aislada en la categora de suelo rstico
de reserva, incluso es posible excepcionalmente en suelo
que cuente con una especial proteccin. El suelo rstico
4 Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refun-
dido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica. Decreto
242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rstico.
120
de reserva se articula con cierta flexibilidad incluso para
proponer sobre l, en su caso, actuaciones urbanizadoras.
Se establecen normas de aplicacin directa desde la ley
para clarificar cundo se da el riesgo de formacin de n-
cleo de poblacin.
En Extremadura5, el suelo no urbanizable comn puede ser
calificado expresamente para dar soporte a la denomina-
da vivienda familiar aislada. Es admisible en reas territo-
riales donde no exista posibilidad de formacin de ncleo
de poblacin, ni pueda presumirse una actuacin urbani-
zadora, por no existir las instalaciones o los servicios nece-
sarios para la finalidad de aprovechamiento urbanstico.
Esta calificacin conlleva fijar la parte proporcional de los
terrenos que deba ser objeto de reforestacin para preser-
var los valores naturales de stos y de su entorno, as como
el pago de un canon al municipio. Se regula desde la Ley
la unidad rstica apta para la edificacin, sus caracters-
ticas y la superficie mnima (viable a partir de 15.000 m2
de suelo). En el caso de la rehabilitacin de edificaciones
existentes para su destino a vivienda o a uso hotelero, la
unidad rstica apta para la edificacin podr ajustarse a
la superficie de la finca en que se site (exige antigedad
superior a 30 aos, entre otros requisitos, y se admite in-
crementar la superficie construida hasta un 10%).
La comunidad de La Rioja6 articula un rgimen flexible para
la construccin de la denominada vivienda unifamiliar au-
tnoma (con cabida en suelos no urbanizables sin espe-
cial proteccin o riesgo, y sin necesidad de vinculacin a
5 Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadu-
ra. Decreto 7/2007, de 23 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Planea-
miento de Extremadura.
6 Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
explotacin agropecuaria). Se establece directamente des-
de la ley la parcela mnima (oscilando entre 0,5 Ha / 2 Ha), el
procedimiento y dems requisitos.
De la comunidad de Madrid7, destacamos que adopta
un criterio residual para clasificar el suelo urbanizable,
en consecuencia el SNU debe responder a criterios ms
exigentes que reconozcan su necesidad de proteccin. El
suelo urbanizable no sectorizado admite el uso de vivien-
da familiar aislada en el interior de una unidad que, por su
localizacin, no pueda presumirse finalidad urbanizadora
y que disponga de una superficie mnima. Requiere previ-
sin expresa desde el planeamiento mediante la oportuna
calificacin del suelo. Posteriormente, esta posibilidad ha
quedado reforzada y ampliada a SNU, mediante la Ley de
Viviendas Rurales Sostenibles. Introduciendo un marco
general de parmetros objetivos para su autorizacin: su-
perficie de parcela (6 Ha) y clase (extendindolo mediante
aplicacin directa al SNU no sujeto a proteccin sectorial).
Este marco prevalece expresamente sobre cualquier nor-
mativa o planeamiento, siempre que la limitacin no deri-
ve de una competencia estatal.
Navarra no articula un procedimiento especfico de regu-
8 cin a las situaciones irregulares en SNU.
larizacin de actuaciones ilegales en SNU. Sin embargo,
establece un rgimen ciertamente flexible, que permite
autorizar nuevas viviendas unifamiliares aisladas en la cate-
gora de SNU de preservacin. Se exige el destino a residen-
cia habitual y permanente de su titular, y se desarrollarn
en las condiciones y reas geogrficas que se determinen
reglamentariamente o por los instrumentos de ordenacin
7 Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Ley 5/2012, de 20
de diciembre, de Viviendas Rurales Sostenibles
8 Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
territorial. La posibilidad y articulacin concreta, deben es-
tar previstas expresamente en el plan municipal. Es signifi-
cativo que la parcela mnima establecida desde la propia ley
sea solo de 1.500 m2.
La comunidad Valenciana9 admite en SNU la vivienda ais-
lada y familiar, como excepcin y con ciertos requisitos. Es
posible autorizar la edificacin en parcelas de permetro
ininterrumpido que, tanto en la forma como en la super-
ficie, abarquen la mnima exigible segn el planeamiento
(en ningn caso inferior a 1 Ha por vivienda). El plan podr
permitir servicios complementarios de la vivienda familiar,
sin obra de fbrica sobre la rasante natural, cuya superfi-
cie no exceda del 2% de la superficie de la finca rstica en
que se realice. Son criterios generales de aplicacin direc-
ta desde la Ley. No se presume la parcelacin urbanstica
cuando la divisin da lugar a una finca de superficie su-
perior a la mnima exigible por esta ley para una vivienda
aislada y familiar,
Nuevas categoras de suelo especficas para su aplica-
Baleares10. Esta comunidad no articula directamente una
regulacin expresa de los procesos de regularizacin de
las parcelaciones en SNU. Sin embargo, desarrolla de for-
ma flexible la posibilidad de incorporar a la ordenacin
urbanstica, como nuevo suelo urbano, los asentamientos
existentes en SNU. Incluso, y de forma un tanto atpica,
9 Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
10 Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenacin y uso del suelo. Baleares.
121
 posibilita delimitar conjuntos de viviendas como asenta-
mientos en el medio rural, y a la vez incluirlos en la clase
de suelo urbano. Es un rgimen de suelo urbano un tanto
especial, que permite el que no se aplique de forma com-
pleta el rgimen estndar de suelo urbano (bien sea por
la escasa entidad o dimensin del asentamiento, bien por
su carcter extensivo, bien por razones de ndole territo-
rial o paisajstica). Incluso excepcionalmente el planea-
miento urbanstico general podr prever mbitos de suelo
urbano donde no resulte exigible la existencia de red de
saneamiento (estableciendo sistemas de depuracin de
aguas residuales autnomos, como depuradoras de agua
o fosas spticas estancas y homologadas). La reciente Ley
2/2014 consolida plenamente que dentro de la clasifica-
cin de suelo urbano, el planeamiento urbanstico gene-
ral pueda ordenar como asentamientos en el medio rural
los de carcter predominantemente residencial, cuando
no se estime conveniente la completa aplicacin del rgi-
men jurdico del suelo urbano. Esta especial categora de
suelo urbano se podr aplicar a asentamientos existentes
a la entrada en vigor de la Ley 7/2012, de 13 de junio. Se
consideran que se encuentran legalmente implantados
aquellos asentamientos que se clasifiquen como urbanos
para su incorporacin a la ordenacin urbanstica, con
independencia de su clasificacin urbanstica previa, si
se encuentran integrados o conformando trama urbana y
cumplen ciertos requisitos adicionales. La va queda veta-
da para el suelo rstico protegido.
En Castilla Len11 se establecen diversas especficas ca-
tegoras de suelo rstico, entre ellas el Suelo rstico de
11 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len, modificada por Ley
7/2014, de 12 de septiembre, de medidas sobre rehabilitacin, regeneracin y reno-
vacin urbana, y sobre sostenibilidad, coordinacin y simplificacin en materia de
urbanismo.
122
asentamiento irregular, constituido por los terrenos par-
celados u ocupados por edificaciones mediante procesos
ajenos al marco normativo vigente en su momento. Tam-
bin destaca la categora de Suelo rstico de entorno
urbano, constituido por los terrenos contiguos al suelo
urbano o urbanizable que el planeamiento estime nece-
sario proteger para no comprometer su desarrollo futuro,
para preservar el paisaje y las perspectivas tradicionales,
para asegurar una transicin armnica del medio urbano
al natural o para favorecer actividades vinculadas al ocio
compatibles con su naturaleza rstica.
Murcia12 establece, para la adecuacin a las necesidades y
realidad regionales, diversas categoras singulares de suelo:
suelo urbano de ncleo rural, suelo urbano especial (terre-
nos que, no siendo de ncleo rural, constituyan un asen-
tamiento con frente a camino pblico tradicional) y suelo
urbanizable especial (referidos a suelos con peculiares ca-
ractersticas de asentamientos existentes, con urbanizacin
parcial y especial entorno ambiental). Estos suelos espe-
ciales cuentan con un singular o excepcional, y en su caso
transitorio, rgimen de edificacin. Tambin la parcelacin
en estos casos se regula de forma especial.
Valencia, en el marco de la funciones del plan de ordenacin
pormenorizada, considera como suelo urbano a ordenar
por ste instrumento, tanto los ncleos urbanizados como
los asentamientos rurales ya consolidados y sus aledaos
(salvo lo delimitado como reas de reforma interior). Tam-
bin ordenar pormenorizadamente los mbitos de suelos
semiconsolidados de vivienda unifamiliar en medio rural
12 Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundi-
do de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
carentes de urbanizacin, pudiendo prever la remisin de
tal ordenacin al correspondiente plan especial. Se articu-
lan reglas especficas para la reparcelacin en situaciones
semiconsolidadas. Estas reglas inciden en el deslinde de
la parcela, las adjudicaciones y el cmputo de aprove-
chamiento. Se introducen singularidades en cuanto a los
deberes urbansticos de los propietarios en situaciones se-
miconsolidadas, diferenciando al propietario del edificio l-
citamente consolidado en cuanto a su contribucin al pago
de las cuotas de urbanizacin.
Articulacin de un rgimen especfico para la regulariza-
cin de parcelaciones o enclaves irregulares en SNU.
Aragn13. Articula un rgimen especfico para la regulariza-
cin de parcelaciones ilegales y actuaciones en reas degra-
dadas. Se aplica mediante la incorporacin en el nuevo plan
general o por la modificacin de ste, como suelo urbani-
zable o urbano no consolidado. Se establece el concreto
procedimiento y los instrumentos a emplear, alcanzndose
un importante nivel de detalle en la regulacin. Es de inte-
rs destacar la articulacin en detalle del planeamiento de
desarrollo a tramitar, as como su ejecucin y sus especiales
determinaciones para este supuesto. Se aplica a parcelacio-
nes ilegales constituidas con anterioridad al 20 de marzo
de 2012, siendo necesario elaborar previamente un censo
de parcelaciones existentes en el municipio. Se aplica a
enclaves que figuren en este censo, que sean considerados
viables tcnica y econmicamente, y que no se ubiquen en
suelos objeto de proteccin especial.
13 Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragn, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragn
Asturias. Aunque no se articula un procedimiento especfico
de regularizacin de las parcelaciones ilegales como tal, se
abren ciertas posibilidades mediante su incorporacin como
asentamiento tradicional asturiano. Especialmente por la
regulacin de las denominadas otras reas de poblamiento
tradicional, de posible aplicacin a determinadas ocupacio-
nes ms o menos agrupadas en suelo no urbanizable. Los
conjuntos de edificaciones debern, en su caso ser, incluidas
por el planeamiento como ncleo rural para su regularizacin.
Castilla Len articula un procedimiento especfico de regu-
larizacin de asentamiento. Se aplica a los terrenos clasifi-
cados como suelo rstico de asentamiento irregular. El fin
es corregir los efectos negativos de la ocupacin, proteger
el medio ambiente y prevenir riesgos en materia de salubri-
dad, trfico, incendio e inundacin; as como mejorar la ca-
lidad de vida de sus habitantes, en especial en lo relativo a
la dotacin de servicios y accesos. La regularizacin se efec-
tuar sobre mbitos denominados reas de regularizacin.
Pueden incluirse terrenos exteriores al mbito a regularizar
cuando sean imprescindibles para la ubicacin de dotacio-
nes urbansticas, y siempre que no se trate de suelo rsti-
co con proteccin natural, cultural o especial. Las reas de
regularizacin se ordenarn mediante un Plan Especial de
Regularizacin. Est pendiente el desarrollo reglamentario
que establezca las especialidades de las reas de regulari-
zacin y los Planes Especiales de Regularizacin.
Catalua14 no articula un procedimiento especfico de regu-
larizacin de las parcelaciones ilegales ni de la vivienda en
SNU. Sin embargo, en etapas anteriores surgieron un buen
nmero de urbanizaciones promovidas y comercializadas
14 Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refun-
dido de la Ley de urbanismo.
123
 sin el adecuado proceso de parcelacin y de planeamiento
urbanstico. En muchos casos las carencias (servicios, sanea-
miento, suministros bsicos) comportaban, de hecho, la
ilegalidad de la promocin. Los planeamientos municipales
incorporaron y regularizaron la mayora de estas urbaniza-
ciones, mediante su consideracin como suelos urbanos o
urbanizables. Para hacer frente a esta problemtica y facilitar
los procesos de regularizacin definitiva de las urbanizacio-
nes, se regul la posibilidad de subvencionar a los municipios
y, en su caso, a los propios titulares de parcelas, en orden a
financiar las obras de urbanizacin pendientes, o su mejora
(Ley 3/2009, de 10 de marzo, de regularizacin y mejora de
urbanizaciones con dficits urbansticos). La norma aplica en
urbanizaciones residenciales de baja densidad (desarrollos
anteriores al final del ao 1981), que el planeamiento incluye
en suelo urbano o urbanizable. Por tanto es un mecanismo
de apoyo financiero para la mejora de los dficit de estas ur-
banizaciones de baja densidad, que ya se consideran en todo
caso legales o legalizadas por el planeamiento. Desarrollan
una gestin urbanstica con alguna excepcionalidad, pero
que conlleva asumir las cargas correspondientes. Se posibi-
lita flexibilizar la aplicacin de este rgimen mediante una
ejecucin por fases.
Extremadura, regula expresamente la posibilidad de urba-
nizaciones residenciales de carcter autnomo (por tanto,
aisladas de los ncleos de poblacin). El planeamiento ge-
neral municipal podr asumir o prever estas urbanizaciones
con el exclusivo objeto de atender la demanda de viviendas
destinadas principalmente a su ocupacin temporal o esta-
cional. Tambin articula expresamente un cauce de regula-
rizacin de urbanizaciones clandestinas o ilegales. Estas se
incorporan, en su caso, como suelo urbanizable o urbano no
consolidado. El rgimen comparte algunos aspectos con el
de las urbanizaciones residenciales de carcter autnomo.
124
Galicia15 establece una regulacin especfica para el trata-
miento por el plan de los asentamientos surgidos al margen
del planeamiento y que no quepa su consideracin como
ncleo rural. El procedimiento pasa por su clasificacin
como suelo urbanizable (exigindose una consolidacin
de edificacin de al menos un 50%). Se permiten los usos
existentes durante un plazo mximo de tres aos, plazo en
el que debe estar aprobado el planeamiento que los ordene
en detalle. La regularizacin se extiende a cualquier uso glo-
bal, no solo los asentamientos residenciales.
La comunidad de La Rioja articula un procedimiento espec-
fico y detallado para la regularizacin, con varias fases: deli-
mitacin del rea objeto de regularizacin y solicitud para la
declaracin de rea de regularizacin urbanstica, procedi-
miento de tramitacin de la declaracin, resolucin de la de-
claracin de rea de regularizacin urbanstica y sus efectos.
La legalizacin de ocupaciones o parcelaciones clandestinas
tiene como instrumento urbanstico especfico el denomina-
do Plan Especial de Regularizacin Urbanstica, y se posibilita
siempre que el SNU ocupado no se considere como no sus-
ceptible de regularizacin por determinadas causas (dominio
pblico, por inadecuacin establecida en la ordenacin terri-
torial, riesgos, costes). Esta va de regularizacin se limita a
actuaciones iniciadas con anterioridad al 1 de enero de 1998.
Los propietarios de ms del 50% del suelo pueden solicitar la
declaracin de rea de regularizacin urbanstica.
Valencia, en cuanto a los mecanismos especficos de regu-
larizacin de asentamiento en SNU, articula lo que deno-
mina Actuaciones de minimizacin del impacto territorial
15 Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenacin urbanstica y proteccin del me-
dio rural de Galicia.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
generado por los ncleos de viviendas en el suelo no urba-
nizable. El plan general podr delimitar como zona urba-
nstica en el suelo no urbanizable los ncleos de viviendas
consolidados que deben minimizar su impacto territorial,
cuya implantacin se haya efectuado al margen de los pro-
cesos formalizados de urbanizacin y edificacin. Se consi-
deran ncleos de viviendas consolidados las agrupaciones
de viviendas implantadas sobre mbitos en suelo no urba-
nizable que conserven una parcelacin de caractersticas
rurales propias del mbito territorial. Se exige una densidad
igual o superior a 3 viv/Ha, y que no quepa la realizacin de
medidas de restauracin de la legalidad urbanstica o ha-
yan quedado fuera de ordenacin. La ordenacin porme-
norizada de estas reas se realizar por medio de un Plan
Especial y un Programa, regulndose su contenido tcnico
(mantenimiento de la parcelacin existente, sin perjuicio de
los ajustes que resulten necesarios, y asuncin de los costes
derivados por los propietarios afectados). Tambin se regu-
lan los efectos de la actuacin de minimizacin del impacto
territorial: parcelas existentes indivisibles, las viviendas exis-
tentes podrn ser legalizadas, las parcelas no edificadas de-
bern quedar fuera del mbito de la actuacin (si se incluye-
ra alguna, permanecer sin edificacin en su uso agrario o
forestal, o ser destinada a espacio libre).
Instrumentos de ordenacin especficos para las parce-
laciones o enclaves irregulares en SNU.
Aragn. Cada parcelacin ilegal a regularizar, quedar cla-
sificada como suelo urbano no consolidado o urbanizable,
y se incluir en un sector de planeamiento que ser objeto
de un solo plan de desarrollo. Desde la ley se regulan las
determinaciones, contenido documental y efectos de un
especfico plan de desarrollo para estas situaciones.
En Cantabria, establece la articulacin de un especfico Plan
Especial de Suelo Rstico, como ya se ha referido anterior-
mente. Adems, Plan General de Ordenacin, puede incluir
unas especficas normas de proteccin del suelo rstico, as
como las precisiones necesarias en relacin con las posibili-
dades edificatorias permitidas o autorizables contempladas
en la Ley, en cuyo caso no ser precisa la tramitacin del
Plan Especial de Suelo Rstico.
La comunidad de La Rioja, se dota del especfico Plan Es-
pecial de Regularizacin Urbanstica. Es el instrumento de
planeamiento mediante el cual se ordenan, programan y
proyectan las intervenciones dotacionales precisas para
que se alcancen las condiciones urbansticas, sanitarias
y de infraestructuras necesarias para que el conjunto de
edificacin concentrada en SNU responda a las exigencias
previstas para los terrenos considerados como urbanos. La
regulacin detalla la formulacin, tramitacin y el conteni-
do de dicho plan.
Murcia regula los Planes Parciales y los Planes Especiales
como instrumentos genricos de desarrollo, debiendo
hacerse especial mencin a esta ltima categora, ya que
se catalogan hasta diez tipos distintos de planeamiento
especial que van a tratar de abordar las necesidades pe-
culiares de los distintos usos y situaciones especficas que
se dan en la regin. Destacamos, entre ellos, junto a los
de reforma interior y rehabilitacin, los de ordenacin de
ncleos rurales, los de adecuacin urbanstica y los de es-
pecial trascendencia turstica. La clasificacin como suelo
urbano especial o urbanizable especial, da entrada a los
125
 citados Planes Especiales de adecuacin urbanstica. Es-
tos tienen por objeto adecuar la actuacin urbanstica en
reas especficas con incipiente urbanizacin y peculiares
caractersticas de su entorno ambiental, para encauzar un
desarrollo urbanstico sostenible. Sin embargo, no hay un
desarrollo normativo ms detallado en orden a esta incor-
poracin de los asentamientos irregulares.
El tratamiento de las edificaciones irregulares aisladas en
SNU.
Aragn establece la elaboracin un censo para identificar
estas situaciones. Tambin determina la elaboracin de
un censo de mbitos degradados por la realizacin de
actuaciones urbansticas ilegales aisladas. En estas zonas
deber elaborarse, conforme a lo que se establezca re-
glamentariamente, un Plan Especial que incorporar las
medidas precisas para acelerar la reposicin de la legali-
dad infringida al estado anterior a la infraccin y evitar la
consolidacin y extensin de las conductas infractoras. En
principio, estas determinaciones reglamentarias estn aun
pendientes de desarrollo.
Baleares. La referida nueva Ley 2/2014 regula un procedi-
miento extraordinario de incorporacin a la ordenacin de
edificaciones existentes en suelo rstico, aplicable a las que
a la entrada en vigor de esta ley tengan la infraccin prescri-
ta. Podrn incorporarse a la ordenacin en el plazo mximo
de tres aos, lo hacen con todos los derechos y deberes in-
herentes a las obras realizadas con licencia. No obstante, se
exige el pago de una prestacin econmica compensatoria
al municipio.
126
Canarias16. La regularizacin se inicia en esta Comunidad
en un periodo temprano. Ya a partir de 1997 se regula la
constitucin de un censo de edificaciones no amparadas
por licencia y se establecen supuestos para la suspensin
de la ejecutoriedad de las rdenes de demolicin. La posi-
bilidad de aplicar est rgimen se prorroga posteriormente
a edificaciones no amparadas por licencias urbansticas, y
no incluidas en el censo antes citado, cuya construccin se
hubiera iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la
Ley 19/2003, de 14 de abril.
Regulacin especfica de ncleos rurales y tradicionales
existentes.
Asturias. La normativa general contiene una regulacin ex-
presa y muy detallada de los sistemas tradicionales asturia-
nos de asentamiento de la poblacin, que deben hacerse
corresponder con alguna de las diversas categoras estable-
cidas en la ley.
Canarias. La regularizacin referida anteriormente se con-
juga con un rgimen edificatorio para la clase de suelo
rural que otorga cierta flexibilidad a la implantacin y al
reconocimiento del uso residencial de vivienda unifamiliar.
Ello especialmente a travs del denominado Suelo Rstico
de Asentamientos Rurales (tambin regula y establece la
categora de suelo rstico de asentamiento agrcola). Se
16 Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundi-
do de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de
Canarias. Ley 14/2014, 26 diciembre, de Armonizacin y Simplificacin en materia de
Proteccin del Territorio y de los Recursos Naturales (modifica DL 1/2000, vigente a
partir del 25 enero 2015).
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
establece incluso una regulacin expresa de las actuacio-
nes urbansticas aisladas en dicho suelo. Bien es cierto que
se trata inicialmente de reconocer solo formas tradicionales
de poblamiento rural, sean asentamientos rurales o agrco-
las. Sin embargo esa diferenciacin permite reconocer bajo
el epgrafe de asentamiento rural, y de forma ms amplia
y flexible, un conjunto de asentamientos residenciales de
diversos tipos. Las recientes modificaciones y novedades
introducidas por la Ley 14/2014, 26 diciembre, de Armoniza-
cin y Simplificacin en materia de Proteccin del Territorio
y de los Recursos Naturales, potencian la ordenacin de
los suelos rsticos de asentamiento y articula expresamen-
te mecanismos de equidistribucin. Con ello se posibilita
hacer frente a la cesiones de suelos de sistemas generales
vinculados a estos asentamientos, as como a la carga que
conlleva la obligacin de mantener el sistema tradicional
de produccin y los valores de los terrenos que se vinculan
como sistemas territoriales ambientales. Se establece ex-
presamente el nivel de aprovechamiento que se les asigna,
para su compensacin.
Castilla Len establece una categora de Suelo rstico
con asentamiento tradicional, constituido por los terre-
nos que el planeamiento estime necesario proteger para
preservar formas tradicionales de ocupacin humana
del territorio.
Galicia establece una regulacin precisa y detallada sobre
cmo debe abordar el planeamiento general la delimita-
cin y ordenacin de los asentamientos rurales de pobla-
cin (muy significativos en la realidad urbano-territorial
de Galicia). Se introduce cierta flexibilidad al diferenciar
el ncleo rural histrico-tradicional, del ncleo rural co-
mn y de las situaciones mixtas entre ambos (ncleo rural
complejo). Estos ncleos se ordenan en detalle mediante
Planes Especiales especficos. La delimitacin del ncleo
rural es clave, establecindose unos criterios detallados
para hacer ms objetivos los cmputos correspondientes
al grado de consolidacin. Se apuesta por una delimita-
cin que, ms all del exclusivo reconocimiento de la rea-
lidad consolidada existente, admita una cierta cabida de
nueva edificacin (desde una densificacin del ncleo, y
no desde un crecimiento en la superficie de suelo deli-
mitado). Fuera del marco de los ncleos rurales, solo se
permiten, en su caso, las edificaciones destinadas a uso
residencial que son complementarias de la explotacin
agrcola o ganadera.
El Pas Vasco establece un rgimen especfico para los
denominados ncleos rurales existentes, que deben ser
objeto de inventario por parte de las Diputaciones Fora-
les. Pueden clasificarse como suelo urbano o como suelo
no urbanizable en la categora especfica de ncleo rural,
segn sus caractersticas. Estos ncleos admiten cierto n-
mero limitado de nuevas edificaciones. El planeamiento
no podr generar en suelo no urbanizable de ncleo rural
un incremento respecto a la superficie construida, ni el n-
mero de viviendas podr ser superior al 50% de lo ya exis-
tente. As mismo, el nmero total de caseros existentes y
previstos no podr superar las 25 unidades. Se entiende
por ncleo rural la agrupacin de entre 6 y 25 caseros en
torno a un espacio pblico que los aglutina y confiere su
carcter. Este inventario, y la propia definicin de lo que
se entiende por casero, devienen en claves para que el
planeamiento pueda incorporar estas agrupaciones de vi-
viendas y fijar su ordenacin.
127
 2.1.2. Anlisis integrado de las polticas y
regulaciones de las diferentes Comunidades
Autnomas.
El anlisis que puede derivarse de los marcos reguladores
autonmicos analizados, se propone a modo de comple-
mento de la visin ya expuesta de ellos. Su objetivo ltimo
no es otro que posibilitar una reflexin integrada y global
que ponga de manifiesto otras opciones o criterios, con
base o reflejo ltimo en algunos de estos otros marcos
urbansticos. La finalidad es aportar otras referencias y
propiciar un debate tcnico y doctrinal abierto. Se centra
la reflexin en reconocer y relacionar variantes, opciones,
criterios o estrategias reguladoras y de ordenacin, que
reflejan, en mayor o menor medida, lneas diferentes o
aspectos no desarrollados por el vigente marco andaluz,
cuyas potencialidades se analizan en profundidad en el
apartado 3.2. del presente documento.
Se destaca la cuestin referente a las clases y categoras
especficas y su interaccin con las situaciones bsicas del
suelo. Desde ellas, y con una visin ms instrumental, se
avanza una gradacin en el nivel de la intervencin y de la
transformacin urbanstica a llevar a cabo, recorriendo el
camino desde la integracin plena como ciudad consoli-
dada del enclave, hasta el supuesto de vivienda aislada sin
conformar agrupacin alguna. Se trata de poner de mani-
fiesto el amplio abanico de situaciones territoriales que
pueden encontrarse, y que tienen reflejo tambin en el te-
rritorio andaluz.
Tambin debe ponerse de manifiesto que las consideracio-
nes y reflexiones que se hacen quedan fundamentalmente
128
acotadas a las ocupaciones en suelos no urbanizables
que no tengan una especial proteccin, o sin especiales
afecciones que imposibiliten, a priori, su regularizacin. El
tema de las afecciones sectoriales ha sido tratado y desa-
rrollado en profundidad en el proyecto de investigacin.
Se trata ahora de priorizar un tratamiento urbanstico que
se proyecta sobre territorios no especialmente condicio-
nados por campos sectoriales, estatales o autonmicos.
Debe tenerse presente que el marco sectorial se caracte-
riza de forma generalizada por imponerse a la ordenacin
urbanstica (campos tales como los espacios naturales
protegidos, las vas pecuarias, toda suerte de dominios
pblicos y sus servidumbres y limitaciones, riesgos natu-
rales especialmente la inundabilidad, etc.). En otro caso, el
tratamiento urbanstico que se derive de la regularizacin
o integracin urbanstica, exigira previamente un ajuste o
modulacin de la afeccin sectorial, en su caso, para que
pueda resultar viable.
La articulacin de especficas categoras de suelo
Se ha visto que la introduccin de especficas categoras o
clases de suelo, o bien la modulacin del rgimen jurdico
de las tradicionales, para reconocer la singularidad de los
procesos de integracin de enclaves en SNU, es una opcin
que aparece con frecuencia en diversas comunidades. Estas
nuevas clases o categoras de suelo, con su especfico rgi-
men urbanstico de derechos y deberes, permitira al plan
delimitar las correspondientes zonas, como singulares sue-
los asimilados al urbano o al no urbanizable, en atencin a
sus peculiaridades especficas y especiales caractersticas,
aun cuando queden insertados o entreverados entre suelos
de otra clase o categora.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
La regulacin estatal17 parece estar determinando que la
regularizacin del asentamiento supone, en todo caso, su
consideracin final como suelo urbano o situacin asimila-
da a ste, concepto este ltimo novedoso. Como urbano, el
resultado final de suelo urbanizado es acorde con el marco
actual en Andaluca para la incorporacin de asentamien-
tos. No obstante, ello dificulta la consideracin de agrupa-
ciones, ncleos o asentamientos rurales que se regularicen,
y que mantengan su clasificacin como suelo no urbaniza-
bles (por tanto, en situacin final de suelo rural), situacin
que tiene reflejo en otras comunidades autnomas.
La consideracin final del suelo del encalve, tras su regulari-
zacin, como rural, puede tener cabida aplicando el criterio
residual que establece el referido artculo 12.2 TRLS2002
(y cualquier otro que no rena los requisitos a que se
refiere el apartado siguiente.). Sin embargo, debe tener-
se presente que esta consideracin final como suelo rural
veta la ejecucin sobre ellos de ningn tipo de actuacin
de transformacin urbanstica, lo que excluye a su vez la
aplicacin de los deberes vinculados a las mismas, siquiera
sea modulados desde el rgimen que estableciese la comu-
nidad autnoma, por las caractersticas de estas especiales
situaciones. Estos argumentos podran aplicarse al rgimen
del hbitat rural diseminado, dificultndose posibles inter-
venciones en stos, aun manteniendo el objetivo ltimo de
su mejora y su conservacin. Su consideracin final en si-
tuacin de urbanizados, los hace susceptibles de soportar
algn tipo de transformacin urbanstica como condicin
para su regularizacin, con la exigencia de los deberes que
17 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refun-
dido de la ley de suelo (TRLS2002): Artculo 12 Situaciones bsicas del suelo y Artculo
14 Actuaciones de transformacin urbanstica y actuaciones edificatorias.
conlleve (transformacin urbanstica configurable desde el
mbito competencial autonmico).
Aproximando una primera sistematizacin de las opciones
posibles, tendramos:
1. Consideracin inicial como suelo no urbanizable en si-
tuacin de suelo rural. Se mantiene con la nueva ordena-
cin prevista para su regularizacin, su clasificacin de SNU
(situacin final tambin de suelo rural). Con el nuevo plan,
y cumpliendo los requisitos para su regularizacin, queda
incluido en una nueva categora de SNU de ncleo, asen-
tamiento o agrupacin rural (suelo no urbanizable - suelo
rural). No resultara aplicable el concepto de actuacin de
transformacin urbanstica y sus implicaciones.
2. Consideracin inicial como suelo no urbanizable con
asentamiento o edificacin irregular, en situacin de sue-
lo rural. Se trata ahora de analizar el supuesto en el que
la nueva ordenacin prevista para su regularizacin lo
incluye en una nueva clase de asimilado a urbano, deno-
minada como de ncleo o asentamiento rural (asimilado
a urbano). Solo tras la ejecucin de la ordenacin pre-
vista se consolida el paso a esta nueva clase de asimi-
lado a urbano correspondiente a ncleo o asentamiento
rural, y se produce la regularizacin. Desde el rgimen
urbanstico, la situacin final alcanzada no se considera
propiamente urbana (es asimilado a urbano), as como
permite que inicialmente sea un suelo rural. Como clase
especfica dispondr de un rgimen urbanstico de dere-
chos y deberes modulado por la comunidad autnoma
singularmente, en su asimilacin al urbano. Permite
aplicar el concepto y las implicaciones de las actuacio-
nes de transformacin urbanstica (suelo asimilado a
129
 urbano paso de suelo rural a suelo urbanizado con la
nueva urbanizacin, conceptualmente de modo anlogo
al urbanizable). El plan previsto exige llevar a cabo una
actuacin de transformacin urbanstica que ejecuta las
determinaciones de la ordenacin establecida. Como se
ha indicado, puede modularse y ajustarse en su rgimen
de deberes por la normativa urbanstica autonmica, en
consideracin a las peculiaridades de la situacin.
3. Consideracin en el plan inicial como suelo no urbanizable
con asentamiento o enclave irregular, que por sus caracters-
ticas y nivel de consolidacin deba considerarse por el nuevo
plan como suelo urbano (por tanto, puede existir suelo en si-
tuacin de suelo urbanizado). Su consideracin por el nuevo
planeamiento general como suelo urbano para su regulariza-
cin, no obstante, va a demandar un tratamiento especfico
que puede enmarcarse en una categora propia del suelo
urbano. Se trata de evaluar la posibilidad de articular esta es-
pecfica categora dentro del suelo urbano, sea suelo urbano
de ncleo o asentamiento de baja densidad, o denominacin
anloga. Esta especfica categora de suelo urbano, tendr la
consideracin de suelo urbano no consolidado o de regulari-
zacin, en el nuevo plan, hasta que tras la ejecucin urbanstica
prevista pase a alcanzar la categora prevista de forma plena.
Permite desarrollar actuaciones de transformacin urbansti-
ca de suelo urbanizado a suelo urbanizado. Tambin permite,
y ello es trascendente, modular y ajustar su rgimen de debe-
res e incluso su rgimen en cuanto a exigencia de prestacin
de servicios municipales, mediante la normativa autonmica,
en consideracin a las peculiaridades de la situacin.
Esta opcin y la anterior, tienen similitud en el resultado final
final, dado que supone articular una especifica clase de suelo
asimilado al urbano, o una especfica categora de suelo urbano
de ncleo o asentamiento rural (inicialmente no consolidado o
130
de regularizacin). En ambos casos con un rgimen urbanstico
de derechos y deberes especial y modulado, y pudiendo dar
como resultado de ocupacin edificatoria y de usos, tambin
en ambos casos, a modelos y estructuras no plenamente asi-
milables al modelo tradicional en nuestro entorno de ciudad
compacta mediterrnea. En cambio, puede ser diferente el
punto de partida (rural o urbanizado).
4. Consideracin en el plan inicial como suelo no urbani-
zable con asentamiento o enclave irregular, que por sus
caractersticas y nivel de consolidacin deba considerar-
se con mayor claridad y mayoritariamente como suelo
urbanizado. La nueva ordenacin prevista para su regula-
rizacin debe considerarlo suelo urbano, sin perjuicio de
incluirlo en la categora de urbano no consolidado sin ma-
yor especialidad. Tras la ejecucin y cumplimiento de los
deberes previstos para su regularizacin pasa a ser suelo
urbano comn (finalmente un suelo urbano consolidado
tradicional). Es una de las opciones previstas en el actual
marco del decreto 2/2012 en Andaluca.
5. Consideracin inicial como suelo no urbanizable con
asentamiento o edificacin irregular de menor grado de
consolidacin, por tanto en situacin ms clara de suelo
rural, que tras la ejecucin de la nueva ordenacin y cum-
plimiento de los deberes previstos para su regularizacin,
pase a ser suelo urbano comn (finalmente un suelo urba-
no consolidado tradicional). Lo apropiado es que el nuevo
planeamiento general lo considere suelo urbanizable para
incorporacin urbanstica de asentamiento. Es una de las
opciones previstas en el actual marco del Decreto 2/2012.
Podra articularse como categora especfica dentro del ur-
banizable, para posibilitar la aplicacin de un planeamiento
de desarrollo especfico, con ciertas singularidades.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
Elementos para una gradacin de los instrumentos
de ordenacin y de los mecanismos y sistemas de ges-
tin-ejecucin asociados.
Parece razonable que para intervenir en estas situaciones
irregulares en el SNU se planteen desde la ordenacin
estrategias diferentes, como diferente es la realidad te-
rritorial y de ocupacin a abordar. Pueden reconocerse
diferentes niveles en la intensidad de la intervencin y
transformacin urbanstica propuesta, mediante un re-
corrido que va desde:
- Una mayor intencin de la ordenacin propuesta tendente a
la articulacin de actuaciones de transformacin urbanstica
que culminen en modelos de ciudad convencional, compac-
ta y multifuncional; asociada a su vez a un mayor grado de
generacin de plusvalas, y con una ms clara viabilidad para
articular una ejecucin integrada y conjunta, permitiendo
igualmente obtener nuevos suelos dotacionales pblicos.
- Descendiendo, en varias etapas, hacia una menor necesi-
dad de transformacin urbanstica de la realidad territorial
previa, manteniendo un carcter menos consolidado, me-
nos denso y ms rural del mbito, enclave o agrupaciin.
Por tanto una menor o incluso nula generacin de plusva-
las, y una menor intensidad en la aplicacin de tcnicas de
ejecucin urbanstica tradicionales (actuaciones urbaniza-
doras integradas).
Ello debe tener un reflejo en el ajuste de los instrumentos
y mecanismos de ordenacin y de ejecucin Las diferen-
tes situaciones territoriales pueden demandar criterios de
ordenacin y formas de ejecucin diferentes y novedosas
en ciertos aspectos. En otros casos pueden ser vlidas
las contenidas en el marco vigente de la LOUA, aunque
pueda derivarse algn perfilado en su articulacin, bien
sea para dotarlas de la precisin suficiente, de forma que
no se planteen dudas sobre su campo de utilizacin y su
desarrollo instrumental; o bien para mejorar la eficiencia
de los procesos y mecanismos urbansticos vigentes.
El desarrollo de los niveles, puede precisar ir acompaa-
do con un ajuste en los mbitos y tipos de clasificacin y
calificacin de suelo, as como de planeamientos de desa-
rrollo admisibles. El planeamiento general es el llamado a
definir la admisibilidad y la escala adecuada para abordar
la ordenacin detallada de estas situaciones territoriales,
desde una visin estructural de la totalidad del trmino
municipal. El planeamiento territorial de mbito subregio-
nal debe asumir un nuevo protagonismo sobre esta mate-
ria, reconociendo las implicaciones territoriales del fen-
meno y la componente de transversalidad supramunicipal
que conlleva en muchos casos. Este escaln territorial de
planeamiento limitar la discrecionalidad del PGOU, con-
trolando y reconduciendo los lmites al reconocimiento e
integracin de estas ocupaciones y, de una manera posi-
tiva, vinculando la integracin y ordenacin completa de
zonas concretas, con independencia de la limitacin admi-
nistrativa del trmino municipal.
El proyecto de investigacin desarrolla con ms detalle una
aproximacin a cinco niveles, desde los que podra abordar-
se la ordenacin-ejecucin, exponiendo algunos criterios
claves a tener presente para su reconocimiento y avanzando
los caractersticas y criterios de la ordenacin y de la ejecu-
cin, as como las singularidades que puedan presentar. De
forma sucinta tendramos:
131
 - Primer nivel: Grado de transformacin urbanstica a aco-
meter muy elevado. Generacin de plusvala tambin eleva-
da. Caracterizacin final del tejido: urbano tradicional, con
posibilidad de mayor diversidad funcional y tipolgica, y
con generacin de nuevas centralidades.
- Segundo nivel: Grado de transformacin urbanstica a
acometer elevado. Generacin de plusvala en grado medio.
Caracterizacin final del tejido: urbano tradicional y subur-
bano en menor medida. Tejido mixto urbano de baja densi-
dad con zonas de centralidad y mayor intensidad, riqueza y
diversidad funcional.
- Tercer nivel: Grado de transformacin urbanstica a acome-
ter medio. Generacin de plusvala escasas y/o puntuales.
Caracterizacin final del tejido: suburbano o urbano de baja
densidad en mayor medida. Posibilidad apoyo con mbitos
menores prximos caracterizados en el nivel segundo.
- Cuarto nivel: Grado de transformacin urbanstica a aco-
meter bajo. Generacin de plusvala nulas o muy puntuales.
Caracterizacin final del tejido: Suelo rural. Suelo no urbani-
zable de agrupacin, conjunto o enclave rural.
- Quinto nivel: Grado de transformacin urbanstica a
acometer muy bajo. Generacin de plusvala nulas o muy
bajas. Caracterizacin final del tejido: Suelo rural. Suelo
no urbanizable comn de vivienda rural dispersa. En este
ltimo nivel entra en consideracin la vivienda aislada en
suelo no urbanizable que mantiene su carcter eminente-
mente rural, abordndose su consideracin desde los ins-
trumentos urbansticos.
132
Flexibilidad en la integracin de niveles y mbitos de
planeamiento y gestin.
El intento de sistematizar ciertos niveles de intervencin
es siempre a costa de simplificar la enorme diversidad de
situaciones reales que nos va a mostrar el territorio. La or-
denacin estructural del plan general (y sin menoscabo de
las determinaciones de ordenacin territorial pertinentes,
en muchos casos esenciales por el impacto supramunicipal
generado) es la apropiada para considerar y decidir sobre
los diferentes niveles expuestos, en orden a una correcta
integracin y a una coherencia territorial global de la orde-
nacin propuesta. Sin embargo, desde la ordenacin deta-
llada (sea directa incorporada por el plan general o diferida
a un planeamiento especfico de desarrollo), y desde la de-
limitacin de mbitos especficos de gestin o de equidistri-
bucin, la lectura y aplicacin de los cinco niveles expuesto
permite una aplicacin ms selectiva y, en su caso, segre-
gada. Podran ser susceptibles de aplicacin individualiza-
da o bien integrar ciertos niveles bajo un mismo mbito de
ordenacin. Conviene diferenciar su aplicacin en mbitos
de ordenacin (planeamiento), o exclusivamente de gestin
(ejecucin), o de equidistribucin; siempre acorde a la situa-
cin y caractersticas del caso concreto que se aborde.
El primer nivel determina que el suelo sea clasificado como
Suelo Urbanizable, si bien podra ser razonable articular
una categora especfica de Suelo Urbanizable Sectorizado/
Ordenado, tal como suelo urbanizable de Integracin de
edificacin o usos irregulares, o denominacin anloga. El
planeamiento general delimitara los Sectores correspon-
dientes. En este caso, la delimitacin del Sector tendr una
escala suficiente para garantizar la generacin de nuevas
centralidades y dotaciones, y en cierta medida nuevos teji-
dos lucrativos. Ello determina que en el Sector delimitado la
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
proporcin de suelo no transformado (vacos) tenga mayor
peso frente al ya ocupado y parcelado.
La inclusin en el Sector de mbitos de suelo ocupados y
parcelados se justificar por la idoneidad de stos para
asumir la nueva ordenacin y para integrarse junto con los
nuevos tejidos planeados, que persiguen preferentemente
generar ciertas centralidades, ms intensidad y diversidad
en los usos. El objetivo final es generar piezas urbanas que
aproximen un modelo de ciudad de cierta compacidad y
mayor diversificacin funcional y tipolgica. De existir en
gran escala mbitos de suelo transformados y colmatados
con mayor intensidad, menos capaces de asumir transfor-
maciones urbansticas prximas a la nueva urbanizacin,
stos debern incluirse en otras delimitaciones por el PGOU
para su tratamiento desde las previsiones de los niveles se-
gundo y tercero referidos.
El PGOU establecer los niveles mximos de densidad en
su caso, el mximo de edificabilidad lucrativa total y su des-
glose en edificabilidad existente e incremento de edificabi-
lidad, diferenciando el incremento residencial si procede,
frente al de otros usos. Asimismo establecer el incremento
o porcentaje mximo de nuevas viviendas en relacin con
las existentes si procede. La ordenacin en detalle podr
ser incluida desde el propio PGOU o diferida. Est ltimo
caso exigir un planeamiento de desarrollo especfico: un
PPO con especialidades (Plan Parcial de Ordenacin e In-
tegracin PPOI, o denominacin anloga). Preferente y
mayoritariamente el Sector se ejecutar mediante tcnicas
de gestin y ejecucin sistemticas anlogas a las tradicio-
nales en uso. El PPOI podr delimitar, en su caso, y desde
una escala e intensidad nunca mayoritaria en el Sector, m-
bitos interiores sujetos a especial ejecucin (en los que se
actuar con tcnicas de gestin-ejecucin anlogas a las de
los niveles segundo y tercero).
Dentro del mbito del Sector, el PPOI determinar y deli-
mitar las unidades de equidistribucin y gestin que pro-
cedan. Preferentemente una nica rea de reparto sobre
los suelos sujetos a mayor transformacin (y calcular su
aprovechamiento medio con base tanto en el nuevo apro-
vechamiento generado como en el existente reconocido).
Preferentemente el desarrollo ser en unidades de ejecu-
cin, una o varias, en los suelos no transformados y limtro-
fes. En suelos ya transformados se posibilita delimitar reas
de incremento de aprovechamiento asistemticas ligadas
a actuaciones de dotacin, y zonas excluidas de reparto de
aprovechamiento, siempre de menor escala. Todos los sue-
los participarn en los costes de urbanizacin, si bien podr
ponderarse un grado de participacin mayor sobre los sue-
los con mayor incremento de aprovechamiento.
Los niveles segundo y tercero, pueden demandar un tra-
tamiento conjunto o independiente, desde el mbito de
la ordenacin. Ello en funcin de las concretas caracte-
rsticas y escala en la que se encuentre el asentamiento
o enclaves irregular (situacin territorial, superficies afec-
tadas, nivel de consolidacin, escala y localizacin de los
vacos existentes). Se parte de la clasificacin como
Suelo Urbano no Consolidado, pudiendo articularse una
categora especfica: SUNC de Integracin, regularizacin
o denominacin anloga. El PGOU delimitar las Areas de
Integracin o regularizacin pertinentes (AI/AR), sujetas a
ordenacin detallada por el propio PGOU o diferidas me-
diante un posterior Plan Especial de Integracin o regula-
rizacin (PEI/PER). La escala de las Areas de integracin
o regularizacin podr ser variable, de mbito reducido
o de mayor escala, en funcin de las caractersticas de la
133
 realidad urbano-territorial a abordar. En todo caso y en
congruencia con las caractersticas de estos dos niveles, la
generacin de nuevos suelos dotacionales pblicos y en
cierta medida nuevos tejidos lucrativos ser muy limitada
en el tercer nivel y mayores en el segundo nivel. Ello de-
termina que el mbito de integracin delimitado en este
tercer nivel tenga una muy escasa proporcin de suelo no
transformado o vacante, frente al ya ocupado y parcelado.
La mayor capacidad para desarrollar y gestionar una or-
denacin que integre las zonas consolidadas de baja den-
sidad, con nuevos elementos o zonas que generen nuevas
centralidades y una mayor intensidad y diversidad de usos,
aproxima la intervencin urbanstica al que se ha reseado
como segundo nivel. Ello siempre depender de las caracte-
rsticas de las concretas caractersticas de la realidad territo-
rial que se aborde.
Los mbitos de cierta escala, que mantengan una baja den-
sidad y una mayor consolidacin, presentan como se ha in-
dicado mayor dificultad para asumir una nueva ordenacin
que genere siquiera ciertas nuevas centralidades o intensifi-
caciones, salvo en elementos ms o menos puntuales. Este
caso determina con una intervencin urbanstica que se
corresponde ms claramente con el tercer nivel reseado (y
slo singularmente podra tener cabida en segundo nivel).
El PGOU para cada mbito de integracin o regularizacin,
establecer los niveles mximos de densidad en su caso, el
mximo de edificabilidad lucrativa total, teniendo siempre
como referencia la edificabilidad existente. Podr permitir
incrementos limitados de edificabilidad, diferenciando el
incremento residencial si procede, frente al de otros usos.
134
Podr igualmente establecer un incremento o porcentaje
mximo limitado de nuevas viviendas en relacin con las
existentes si procede.
Ambas situaciones, y especialmente la correspondiente al
tercer nivel, pueden justificar igualmente la articulacin
de la nueva categora de SUNC de Integracin o regulariza-
cin, de forma que una vez ejecutadas las previsiones de
ordenacin el mbito quede clasificado como un especial
Suelo Urbano (suelo suburbano, suelo urbano de regula-
rizacin, semiurbano, de baja densidad, o denominacin
anloga). Podra ser razonable que la categora llevara
asociada ciertas singularidades en cuanto a los niveles de
exigencia y prestacin de servicios municipales, acorde
igualmente con sus especiales niveles dotacionales o de
reserva de vivienda protegida.
Los niveles cuarto y quinto, que mantienen el carcter rural
del suelo como resultado final de la ordenacin, admiten
igualmente una lectura y aplicacin diferenciada o integra-
da, en funcin de la escala y de las concretas caractersticas
de la realidad territorial que se aborde, y de forma anloga
en este aspecto a lo referidos para los niveles segundo y ter-
cero. Especialmente el ltimo nivel, parte de un tratamiento
de la vivienda rural aislada que potencie sus aspectos po-
sitivos, en todo caso desde su consideracin y manteni-
miento global como suelo rstico, y sin dar lugar a ncleo o
agrupacin. Se trata de valorar la posibilidad de articular la
existencia de la vivienda rural aislada dispersa en determi-
nados territorios, de forma que no altere la consideracin
y naturaleza de SNU (situacin de suelo rural). Su potencia-
lidad para garantizar un uso y una residencia ms o menos
estable en determinadas zonas rsticas, en muchos casos
deprimidas y poco habitadas. Se valora su capacidad para
aportar dinamismo econmico a la zona. El planeamiento
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
urbanstico (y en su caso desde la planificacin territorial de
mbito subregional) sera el llamado a determinar la califi-
cacin especfica de zonas de suelos no urbanizables com-
patibles con dicho uso. La ordenacin desde el planeamien-
to puede proponer un mnimo sistema de abastecimiento
dotacional primario apoyado en los ncleos o agrupaciones
rurales ya existentes, o en ciertos elementos territoriales ta-
les como cruces o zonas de mayor accesibilidad en la red
de caminos existentes (cuarto nivel). Los dos ltimos niveles
pueden apoyarse positivamente, en determinados marcos
territoriales, generando ciertas centralidades secundarias e
introduciendo mayor diversidad funcional.
2. 2.
EL ESCENARIO ANDALUZ: MARCO NORMATIVO
Y CRITERIOS DE ORDENACIN
2.2.1. El marco normativo andaluz en materia
de suelo no urbanizable y el tratamiento de las
edificaciones irregulares.
La Comunidad de Andaluca se ha venido dotando en estos
ltimos aos de un importante aparato normativo propio
y especfico para abordar el rgimen de las edificaciones y
asentamientos existentes en suelo no urbanizable. Se pone
de manifiesto la necesidad de potenciar la efectiva y efi-
ciente aplicacin de todas las herramientas y capacidades
de este marco, pues en un amplio nmero de situaciones
permite alcanzar unos resultados vlidos y eficientes. Tam-
bin se aprecia que en una buena medida ello no ha venido
ocurriendo as, encontrndose el proceso en muchos muni-
cipios estancado (o solo incorporado por el planeamiento
general, pero no desarrollado en su ordenacin detallada, y
tampoco en su ejecucin urbanstica). El anlisis normativo
especfico llevado a cabo pone de manifiesto que aunque
el sistema administrativo urbanstico ha hecho esfuerzos en
la lucha contra la indisciplina urbanstica, se incrementan
las demandas para la bsqueda de una solucin de legaliza-
cin, regularizacin o, en ltima instancia, de reconocimien-
to para situaciones existentes. Sin perjuicio de la necesaria
reaccin contra la ilegalidad, la Administracin tiene la res-
ponsabilidad de resolver de manera efectiva y real, el con-
junto de enclaves de viviendas irregulares cuando el grado
de consolidacin es relevante y han transcurrido los plazos
de restitucin de la legalidad.
135
 El estudio analiza en detalle el rgimen general del SNU es- insuficiente para dar esa respuesta integral. De forma an-
tablecido en la LOUA y las posibilidades que se derivan en loga se estudia la situacin del conjunto de edificaciones
esta materia. Se profundiza especialmente en el rgimen que constituyendo asentamiento urbanstico no puedan ser
de la vivienda aislada y su vinculacin agraria, as como en integrables en un nuevo modelo urbanstico.
el rgimen del hbitat rural diseminado (HRD). Se ponen
de manifiesto los lmites y dificultades para la regulariza-
Se profundiza en el alcance y contenido del rgimen de AFO
cin que derivan del uso, y los lmites a la introduccin de
establecido en el Decreto 2/2012. El deber del planeamiento
nuevas infraestructuras en SNU. En esta va, se exploran
general de abordar la problemtica de los asentamientos ur-
las posibilidades del rgimen de la autorizacin de actua-
bansticos existentes en SNU, conlleva aplicar soluciones de
ciones de inters pblico en el SNU y su capacidad para
normalizacin pero no necesariamente de integracin. Se
reconducir algunas situaciones existentes de edificaciones
avanzan opciones para aquellos casos de actuaciones irre-
irregulares, especialmente adoptando frmulas de usos
gulares histricas (las prescritas al tiempo de la entrada en
tursticos en el medio rural al amparo de la legislacin sec-
vigor de la LOUA), en aplicacin del marco de la Disposicin
torial de aplicacin.
Adicional Primera, apartado 2, de la LOUA. Se estudia la po-
tencialidad de ir ms all de la mera declaracin de asimila-
do a fuera de ordenacin (AFO) en estos casos, explorando
Como punto de partida, parece claro que siempre que se d
el alcance de las medidas que los Planes Generales puedan
una situacin de imposibilidad legal de adoptar medidas de
adoptar mediante una modulacin especial del especfico
restauracin de la realidad y reposicin de la legalidad, el
rgimen de fuera de ordenacin que incorporen al efecto.
Decreto 2/2012, arbitra una solucin de posibilidad de apli-
cacin del rgimen AFO, al margen de cul sea la concreta
ubicacin de la edificacin en suelo no urbanizable. En todo
Se aborda la nueva dimensin del medio rural en la poltica
caso, es el supuesto de la edificacin aislada la situacin
europea y estatal, destacando el marco de la Ley 45/2007
territorial y jurdica para el que realmente est pensado el
para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural. Se aportan
rgimen de AFO. Cuestin especfica es la de las edificacio-
ideas dirigidas al establecimiento de nuevas orientaciones a
nes situadas en agrupaciones de edificaciones aisladas que
incorporar sobre el rgimen de los usos del SNU, siendo ma-
no constituyen asentamientos urbansticos ni hbitat rural
nifiesta la necesidad de clarificar el correspondiente a usos
diseminado. Con las cautelas que se indican, el rgimen de
del turismo rural en terrenos clasificados como suelo no ur-
AFO podra ser el instrumento adecuado para hacer frente a
banizable. Se destaca la potencialidad de la habilitacin de
la problemtica de pequeos enclaves en SNU, constituidos
las actuaciones de rehabilitacin en edificaciones existentes
por una agrupacin de edificaciones aisladas en un rea de
que puedan ser consideradas tipologas tradicionales en el
tamao reducido y con implantacin dispersa, sin riesgo de
medio rural, y finalmente, se explora la nueva consideracin
formacin de ncleo y con impacto ambiental reducido. En
de la vinculacin de la vivienda al medio rural.
el resto de casos (enclaves que consistan en agrupaciones
con incidencia mayor, sin alcanzar la consideracin de asen-
tamiento), la solucin AFO es un instrumento que se revela

136
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
La LOUA ante el fenmeno de la construccin ilegal en
suelo no urbanizable.
La LOUA se asienta en los principios generales que han confi-
gurado tradicionalmente el Derecho Urbanstico y Territorial
espaol, reforzando la idea de que la ordenacin urbans-
tica es una funcin pblica irrenunciable que se ejerce por
la comunidad a travs de los poderes pblicos con la apli-
cacin de la tcnica de la planificacin. Con una visin de
conjunto del territorio, la LOUA considera esencial preservar
el suelo no urbanizable de cualquier proceso de transforma-
cin, incorporando como criterio el de la inadecuacin de
los terrenos para el desarrollo urbanstico. Desde un punto
de vista general, el uso de vivienda admitido con carcter or-
dinario en SNU por la LOUA exige la vinculacin al desarrollo
de actividades agropecuarias. As mismo, son usos autoriza-
bles con carcter excepcional aquellos no vinculados a la
explotacin natural del medio rural que sean considerados
Actuaciones de Inters Pblico, siempre que sean compa-
tibles con el rgimen de la categora de SNU (sea o no de
especial proteccin) en el que se encuentren incluidas.
La LOUA se posiciona, claramente, en contra de los pro-
cesos descontrolados de construccin ilegal en el SNU
consciente de los graves perjuicios que entraan para
el sistema urbano-territorial y ambiental. Por ello, opta
por redoblar los mecanismos para prevenir, restituir y
sancionar infracciones urbansticas y, al tiempo, elimi-
na algunas excepciones en materia de autorizacin de
usos en suelo no urbanizable ante el evidente fraude de
ley que se estaba produciendo con el marco anterior. No
obstante, la LOUA dejaba sin resolver adecuadamente (o
al menos de una forma clara e integral) la problemtica
de las edificaciones construidas sin licencia en SNU, ms
all de una simple referencia en la Disposicin Adicional
Primera, en la que se determina una situacin de fuera de
ordenacin o asimilada para los casos que hubiese trans-
currido los plazos de reaccin al momento de entrada en
vigor de la ley. No obstante, es verdad, que de diversos
preceptos aislados de la LOUA puede deducirse que san-
cionaba la posibilidad de integracin de esas realidades
en procesos de revisin del planeamiento.
Subsisten ciertos problemas y dificultades al ponerse de
relieve que no se ha logrado erradicar el surgimiento de
nuevos enclaves irregulares, y que la reconduccin de los
asentamientos consolidados preexistentes no se ha abor-
dado de una manera real y efectiva, ms all de algunas
propuestas de integracin urbanstica en planes generales
que no se han ejecutado en la prctica (salvo constadas ex-
cepciones). En la actualidad, el punto de tensin es mayor
porque, habiendo el sistema ha redoblado sus esfuerzos en
la lucha contra la indisciplina urbanstica, como reaccin, se
incrementan las demandas para la bsqueda de una solu-
cin de legalizacin, regularizacin o, en ltima instancia,
de reconocimiento para situaciones existentes. La Adminis-
tracin tiene la responsabilidad de resolver de manera efec-
tiva y real, el conjunto de enclaves de viviendas clandestinas
cuando el grado de consolidacin es relevante y han trans-
currido los plazos de restitucin de la legalidad.
El rgimen vigente del SNU en la LOUA y las situaciones
de las edificaciones irregulares.
Como se ha indicado, del vigente marco andaluz se des-
prende que el derecho a edificar para un uso residencial de
vivienda en SNU, est vinculado a la funcionalidad agrope-
cuaria. Se trata de la vivienda del agricultor o del ganadero
137
 que se ubica dentro de la propia explotacin agropecuaria
de la que trae su causa. Se articula con cierta claridad que
la implantacin de la vivienda unifamiliar aislada desvin-
culada de los fines naturales agropecuarios est prohibida
con carcter general en el SNU en Andaluca, siendo sta
una de las principales novedades de la entrada en vigor
LOUA. En sntesis, la LOUA admite la casa del campo, pero
no la casa en el campo. La LOUA es ejemplo de aquellas
legislaciones autonmicas que prohben de forma radical
la vivienda desvinculada de la actividad agropecuaria, ad-
mitiendo exclusivamente alguna excepcin en el caso de
una categora especfica en el SNU, la relativa al Hbitat
Rural Diseminado.
Tambin es de inters destacar que, de la regulacin del
art.42.1 de la LOUA se deriva que los usos residenciales
no pueden ser considerados como actuaciones de inters
pblico a los efectos de su autorizacin en SNU. Desde un
punto de vista terico, existen posibilidades en el rgimen
jurdico del SNU vigente de reconducir algunas viviendas
irregulares hacia posiciones de admisibilidad mantenien-
do la clasificacin de suelo, a travs de esta regulacin de
actuaciones de inters pblico. Se tratara de adoptar fr-
mulas de usos tursticos en el medio rural admitidas en la
legislacin sectorial de aplicacin (son las tipologas de las
casas rurales y las viviendas tursticas de alojamiento rural),
no obstante, esta opcin cuenta en la actualidad con reti-
cencias por parte de la Administracin urbanstica.
No obstante, la mayora de las viviendas sin ttulo habi-
litante (ilegales o irregulares) construidas en el SNU en
los ltimos 12 aos en Andaluca no estn vinculadas di-
rectamente a los usos agropecuarios. Por ello, stas y las
anteriores construidas en el intervalo de 1975 a 2002 sin
licencia, resultan en la actualidad bajo el rgimen jurdico
138
vigente del SNU de difcil legalizacin, al menos mientras
su destino sea el residencial. Las viviendas existentes en
SNU construidas antes del 4 de mayo de 1975 se encuen-
tran incorporadas al patrimonio de su titular. En el marco
de la LOUA, el Decreto 2/2012 arbitra una solucin de posi-
bilidad de aplicacin del rgimen de asimilado al de fuera
de ordenacin (AFO) al margen de cul sea la concreta ubi-
cacin de la edificacin en suelo no urbanizable, ante esta
problemtica de la edificacin aislada en SNU, construida
irregularmente y destinada a uso urbanstico prohibido y
sobre la que no exista capacidad de adoptar medidas de
restauracin de la realidad y reposicin de la legalidad.
Sobre ello se profundizar ms adelante.
Interesa completar la visin del SNU aportando algunas
referencias sobre las capacidades residenciales del hbitat
rural diseminado (HRD), como categora especfica del SNU
articulada por la LOUA. El HRD no es un suelo urbano con
menos requisitos de urbanizacin. Es un asentamiento no
urbanstico, propio del medio rural y producto de un proce-
so histrico, que es merecedor de reconocimiento con la fi-
nalidad de preservarlo y posibilitar que su poblacin pueda
acceder a un nivel bsico de servicios y dotaciones. No pue-
den considerarse como HRD los enclaves que constituyan
asentamientos urbansticos no integrables, esta necesidad
de preservar dichos asentamientos rurales impide que se
puedan transformar en asentamiento urbanstico. En senti-
do inverso, el planeamiento no puede hacer surgir ex novo
este tipo de asentamientos tradicionales (no tienen encaje
como HRD aquellos asentamientos surgidos en SNU des-
pus del 20 de enero de 2003). El marco de la LOUA, desa-
rrollado por el Decreto 2/2012, pretende el mantenimiento
del HRD sin posibilidad de crecimiento en su extensin pero
sin congelar el interior del propio asentamiento rural, dado
que admite la implantacin de nuevas edificaciones con
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
usos diversos. La regulacin establecida para el HRD asume
las viviendas existentes (aunque se encuentren desvincula-
das del uso agrario), y permite la implantacin de nuevas
viviendas que estn vinculadas al medio rural. Los HRD
pueden contar con ciertas dotaciones y servicios, a pesar de
su consideracin como suelo no urbanizable. , si bien su im-
plantacin tiene lmites en cuanto a su alcance y naturaleza.
Tambin plantea una problemtica diferente el caso de las
edificaciones situadas en agrupaciones de aisladas que no
llegan a constituir asentamientos urbansticos ni encajan
en el supuesto del HRD. las situaciones de agrupaciones de
edificaciones aisladas se diferencian de las situaciones (pu-
ras) de edificacin aislada en que aqullas pueden adoptar
soluciones coordinadas de prestacin de servicios. Son
muy diversas las situaciones de agrupaciones de edifica-
ciones aisladas que pueden darse en la realidad territorial
andaluza, y no son diferenciadas en su rgimen jurdico por
el Decreto 2/2012, considerndolas todas ellas como un
supuesto equivalente o integrado en la situacin de edifi-
cacin aislada. En consecuencia, cuando han transcurrido
los plazos de reaccin de proteccin de la legalidad, que-
darn sujetas a un rgimen de AFO (si as lo solicitan los
interesados y se cumplen los dems requisitos exigibles).
Puede reconocerse que el rgimen AFO, adems del caso de
la edificacin aislada (que es la situacin territorial y jurdi-
ca para el que realmente est pensado), puede ser el ins-
trumento adecuado para hacer frente a la problemtica de
pequeos enclaves en SNU constituido por una agrupacin
de edificaciones aisladas en un rea de tamao reducido y
con implantacin dispersa, en la que no se aprecie riesgo de
formacin de asentamientos urbansticos (por tamao de
parcela, distancia entre ellas, y en las que las segregaciones
y nuevas edificaciones se ha logrado detener), y siempre que
su impacto ambiental sea reducido. En el resto de casos,
de enclaves que consistan en agrupaciones con incidencia
mayor (media o alta, y ello, sin alcanzar la consideracin de
asentamiento), la solucin AFO es un instrumento que se
revela insuficiente para dar esa respuesta integral.
Finalmente, otra situacin diferente es la referida al conjun-
to de edificaciones que constituyendo asentamientos urba-
nsticos no puedan ser integrables en el modelo urbanstico
previsto. Pueden existir asentamientos urbansticos que no
resulten integrables en un proceso de revisin del planea-
miento general, sea por impedirlo la legislacin ambiental o
por imposibilitarlo la planificacin territorial, o bien, porque
no existan condiciones infraestructurales viables que faci-
liten su integracin o porque no tengan tamao suficiente
para contar con soluciones infraestructurales especficas
viables. Podrn existir en su seno edificaciones cuya situa-
cin jurdica individual impida que esas medidas de resta-
blecimiento de la legalidad puedan adoptarse por estar ya
caducada la accin para ello. En principio, en estos casos
se aplica la regulacin establecida en el apartado 4 (y 5) del
art.20 del Decreto 2/2012, que dispone la misma solucin
que para el supuesto de edificaciones aisladas inatacables
(y tambin para agrupaciones de edificaciones aisladas,
comentado anteriormente), es decir, la posibilidad de su
reconocimiento como AFO. Por tanto, en una agrupacin o
en un asentamiento urbanstico no integrable, la situacin
jurdica de las edificaciones no es necesariamente homo-
gnea, pues, existirn edificaciones que pueden acogerse
al rgimen de AFO, y otras que quedarn a resultas del ex-
pediente de proteccin de la legalidad porque la accin de
restitucin no est agotada. El alcance del rgimen AFO no
permite resolver en toda su integridad la incidencia terri-
torial y ambiental que se presenta en este tipo de asenta-
mientos urbansticos no integrables. Con el actual rgimen
urbanstico establecido en la LOUA, resulta recomendable
139
 que los asentamientos urbansticos que no cuenten con
impedimentos derivados de la legislacin sectorial o de la
planificacin territorial, deban con carcter prioritario ser
reconducidos hacia situaciones de integracin, aun en el
caso que las conexiones infraestructurales deban ser so-
luciones ad hoc. En principio, con el actual ordenamiento
jurdico, la aplicacin del AFO es la nica opcin que puede
adoptarse, salvo que se encuentren en la situacin jurdica
de la Disposicin Adicional Primera.2 de la LOUA, cuestin
que se aborda ms adelante.
El alcance y contenido del rgimen de AFO establecido
en el Decreto 2/2012 y la especialidad de edificaciones en
enclaves en situacin de la DA Primera.2 LOUA .
El rgimen de AFO se proyecta sobre una situacin de ilega-
lidad tolerada por la Administracin y susceptible de ser asi-
milada a la situacin legal de fuera de ordenacin. No obs-
tante, es preciso clarificar que no es una plena aplicacin
analgica del rgimen legal de fuera de ordenacin, porque
son supuestos con situaciones jurdicas de partida muy dife-
rentes. Para aquellas edificaciones construidas ilegalmente
no existen derechos legtimamente patrimonializados que
deban ser respetados, por ello, no puede aplicarse directa-
mente aqul rgimen legal de fuera de ordenacin. De otra
parte, no es posible el reconocimiento de la situacin de
AFO en aquellas edificaciones que se encuentran en curso
de procedimientos de proteccin de legalidad o respecto a
las que an es posible dicha incoacin
Tambin es importante destacar que el rgimen de asimi-
lable al de fuera de ordenacin que dispone el art.34.1.b,
140
inciso final, de la LOUA (a diferencia de la DA Primera.2), no
queda vinculado a que la situacin de agotamiento para la
adopcin de medidas de proteccin de legalidad hubiese
acontecido con anterioridad a la vigencia de la LOUA, sino
que es un rgimen aplicable para cualquier situacin en que
haya acontecido dicha prescripcin, aun cuando acontezca
despus de la entrada en vigor de la citada ley. La vigente re-
gulacin del art.34.1.b de la LOUA no deroga la Disposicin
Adicional Primera (ni, por tanto, su apartado 2), que sigue
subsistiendo, de modo que para aquellos casos de actua-
ciones irregulares histricas (las prescritas al tiempo de la
entrada en vigor de la LOUA), sigue siendo posible que los
Planes Generales pueden adoptar una regulacin especial
sobre su rgimen de fuera de ordenacin. Este caso est re-
ferido a asentamientos o agrupaciones (con riesgo de con-
versin en asentamientos), que al tiempo de la entrada en
vigor de la LOUA (20 de enero de 2003) no podan ser objeto
de acciones de proteccin de legalidad y resulten (ahora)
no integrables en el modelo urbanstico adoptado en un
proceso de revisin de planeamiento general.
El efecto jurdico que dispone la DA Primera LOUA, es que
el PGOU est habilitado para modular el contenido y alcan-
ce del rgimen de fuera de ordenacin en esa situacin
jurdica precisa: la de las edificaciones en agrupaciones o
en asentamientos urbansticos histricos no integrables.
Este rgimen especfico de fuera de ordenacin de las par-
celaciones ilegales histricas habilitado por la Disposicin
Adicional Primera.2 (inciso final) no se encuentra cerrado
en esa disposicin de la Ley (ni en el Decreto 2/2012), sino
que puede ser definible por el PGOU. Ello permite una mo-
dulacin del rgimen de fuera de ordenacin, adecuada a
las concretas circunstancias. Dicha modulacin no significa
el plan pueda articular soluciones radicalmente diferentes a
la del AFO. La regla general o preferente, es que el rgimen
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
de aplicacin a las situaciones histricas a que se refiere
esta DA debe ser bsicamente coincidente con el rgimen
ordinario establecido por el art.34.1.b y el Decreto 2/2012
para la situacin AFO, con la matizacin de posibilitar (adi-
cionalmente y de manera excepcional), tambin las obras
de consolidacin en aquellos supuestos de edificaciones
localizadas en enclaves que no se implanten en terrenos del
SNU de especial proteccin. Tambin, el rgimen adicional
en estos caso, permite justificar que en determinadas situa-
ciones sus edificaciones puedan acceder a servicios en un
rgimen ms amplio que el establecido con carcter gene-
ral para el AFO. Ese rgimen de acceso de servicios ms am-
plio es adecuado cuando los enclaves presenten un grado
de concentracin que haga que existan riesgos ciertos para
la salubridad, y ello con independencia de la categora de
suelo no urbanizable en que se ubiquen.
Debe tenerse presente que las posibilidades de aplicacin
de soluciones excepcionales de acometidas a los servicios
infraestructurales generales, son de un alcance muy limita-
do en el rgimen ordinario del AFO: se reducirn a supuestos
en los que dichas redes estn previamente ya establecidas
o bien, a supuestos en los que dicho establecimiento o am-
pliacin deba ejecutarse ex novo (siempre que se trate de
la ejecucin de redes generales dirigidas principalmente a
dotar de servicios a los suelos urbanos y no urbanizables y
su trazado necesariamente transcurra por terrenos clasifica-
dos como SNU), siendo factible posibilitar dicho enganche o
acometida a las edificaciones en situacin AFO. La LOUA no
impide que determinadas instalaciones y edificaciones que
legalmente pueden implantarse en el SNU puedan contar
con elementos infraestructurales adecuados a sus necesi-
dades (esta interpretacin se ve reforzada por lo dispuesto
en el art.9.3 del TRLS08); no obstante, en el rgimen general
del SNU, las redes e infraestructuras normalmente autoriza-
bles son ciertamente muy limitadas.
Por el contrario, cuando estos enclaves histricos en situa-
cin de DA Primera.2 de la LOUA, se localizan en zonas de
alto riesgo declarado por razn de inundabilidad (u otras
causas naturales) debe considerarse que la habilitacin que
dicha disposicin hace al PGOU para modular el rgimen de
fuera de ordenacin, puede hacer que deba establecerse un
rgimen ms restringido que el que se deriva de la situacin
AFO; pues en estos casos, debera establecerse un rgimen
anlogo de fuera de ordenacin de incompatibilidad total,
imposibilitando el reconocimiento de que la edificacin re-
ne las condiciones para ser utilizada.
La nueva visin del medio rural. La posibilidad de una re-
lectura del marco regulador de Andaluca sobre el SNU.
La Ley 45/2007 para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural
(LDSMR) es una manifestacin del cambio de perspectiva
en la consideracin del medio rural. Es el primer intento de
implantar una poltica de desarrollo rural desde un enfoque
integral, incorporando de modo necesario el componen-
te territorial. La Ley tiene por objeto alcanzar una accin
pblica coordinada y complementaria en este mbito que
mejore la cohesin econmica y social entre los diversos
territorios, as como la proteccin y el uso sostenible de los
ecosistemas y recursos naturales.. Supone el reconocimien-
to del desarrollo rural como poltica de Estado en el que jue-
ga un papel fundamental lograr un mayor equilibrio y sos-
tenibilidad en las relaciones urbano-rurales. Su Exposicin
de Motivos declara que toda poltica rural debe buscar el
141
 logro de una mayor integracin territorial de las zonas rura-
les, facilitando una relacin de complementariedad entre el
medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un
desarrollo sostenible.
El turismo rural se convierte en una oportunidad para me-
jorar las economas rurales, tanto de mbitos desarrolla-
dos como de los que estn en vas de desarrollo, pudiendo
coadyuvar a la conservacin y creacin de empleo, a pre-
servar los paisajes y la naturaleza, mantener tradiciones y
producciones artesanales, apoyar las explotaciones agra-
rias a las que aporta nuevos ingresos, etc. Conjuntamente
con estas actividades complementarias, no puede negarse
otras tendencias que estn surgiendo en algunos pases
europeos en lo concerniente a demanda de primera resi-
dencia en el medio rural y que estn cambiando los saldos
migratorios en este medio pasando a ser positivos en la
ltima dcada. Tambin el fomento de la de rehabilitacin
y la puesta en valor del patrimonio histrico, son campos a
fomentar en el SNU.
En ltima instancia, el debate territorial y urbanstico en
el suelo no urbanizable se sita en la actualidad ante el
siguiente dilema: la preservacin del suelo rural desde un
posicionamiento demasiado restrictivo puede hacer que
el suelo no urbanizable sea un territorio en desuso (con
abandono de cultivos y de las labores de mantenimiento,
provocando, en ltima instancia, el desplazamiento de la
poblacin ante la falta de perspectivas de empleo); en cam-
bio, una visin desarrollista del medio rural puede hacer
provocar su definitiva transformacin.
142
Consideraciones y nuevas orientaciones en el marco
de la legislacin andaluza sobre el rgimen de los usos
del SNU.
En primer lugar debe incidirse de nuevo en la necesidad de
clarificar el rgimen de usos del turismo rural en terrenos
clasificados como SNU y potenciar las actuaciones de reha-
bilitacin en edificaciones existentes que puedan ser consi-
deradas tipologas tradicionales en el medio rural.
Sin duda, la cuestin ms candente es la nueva conside-
racin de la vinculacin de la vivienda al medio rural. La
nueva perspectiva del medio rural en la legislacin esta-
tal y en las polticas europeas, podra abrir la posibilidad
de admitir la nueva edificacin (y no slo la rehabilita-
cin) con destino a vivienda desvinculada. Debe asegu-
rarse su condicin de aislada y localizarse en terrenos no
sujetos a ninguna especial proteccin por consideracio-
nes ambientales. Puede adems ir vinculado a concretas
actuaciones que contribuyan de forma real y efectiva al
desarrollo del medio rural. La opcin se justifica como
articulacin vlida para aportar un dinamismo econmi-
co a comarcas del interior y, al tiempo, como medida de
fomento para que se puedan activar en esas fincas (ge-
neralmente en desuso) las labores de mantenimiento de
los recursos ambientales e, incluso, la recuperacin de su
explotacin agropecuaria, al menos parcialmente. En su
caso, debe asegurarse la efectiva realizacin de las actua-
ciones complementarias (en trminos de condicin) para
la autorizacin del uso residencial en SNU. Lo trascen-
dente no es ya que la vivienda deba estar vinculada ne-
cesariamente al uso agropecuario, lo importante es que
la vivienda en SNU pueda contribuir al mantenimiento de
los valores ambientales del medio rural.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
2.2.2. La integracin urbana de enclaves surgidos
en suelo no urbanizable. Criterios de ordenacin
e instrumentacin urbanstica.
El apartado profundiza en los criterios de ordenacin y en
las opciones de instrumentacin urbanstica. Se avanza en
las consideraciones y estrategias que deben sustentar las
propuestas de integracin o regularizacin de estas realida-
des. Se considera que los mecanismos e instrumentacin
articulados en Andaluca para la integracin de los asenta-
mientos y enclaves tienen un suficiente grado de precisin y
de validez para abordar la ordenacin desde las previsiones
estructurales de los planes generales. Pudiendo estar ne-
cesitados de una mayor concrecin y desarrollo en lo que
hace a los instrumentos que los ordenen en detalle (planes
de desarrollo, en su caso), y a los instrumentos de gestin y
de ejecucin de los mbitos.
Se destaca la importancia y trascendencia de la decisin jus-
tificada de ordenacin que evale la integrabilidad o no de
los enclaves. Sin perjuicio del peso de parmetros o valores
de mayor objetividad (densidad, tamao, distancias), la
decisin ltima del plan general sobre dicha integrabilidad
debe tener presente otros elementos y valores en el marco
de la concreta realidad territorial, y del especfico modelo
urbanstico-territorial adoptado por el plan. Por tanto es
una decisin final no reglada, que conserva un esencial
margen de discrecionalidad en el seno del planeamiento. La
correcta justificacin de la decisin adoptada y su control,
es la garanta frente a posibles posturas irresponsables que
no aborden o que obvien la problemtica. La regularizacin
urbanstica de las edificaciones irregulares es una facultad
de la Administracin que debe ser ejercitada justificada-
mente. Tambin se destaca la necesidad de acometer las
regularizaciones siguiendo una secuencia temporal justa,
siendo preferente el desarrollo completo de lo ya ordenado
estructuralmente, frente a la incorporacin de nuevas regu-
larizaciones.
La ordenacin detallada o pormenorizada de los asenta-
mientos integrables debe tener en consideracin una serie
de criterios y estrategias de ordenacin que, avalados por
serias reflexiones disciplinares, persiguen una correcta inte-
gracin urbana y ambiental. El estudio incorpora con detalle
criterios generales para la normalizacin de asentamientos
irregulares y recomendaciones para promover la integra-
cin urbana y territorial de los mismos, tanto en cuestiones
propias de ordenacin como en lo que hace a la instrumen-
tacin urbanstica. Para ello se tienen presente los condicio-
nantes de integracin urbano-territorial, as como los condi-
cionantes ambientales, los de la ordenacin territorial o los
derivados de marcos sectoriales.
En este camino, parece razonable que la integracin deba
realizarse asegurando unas dosis de calidad final anloga
a la de cualquier zona urbana, aun cuando puedan esta-
blecerse ciertas particularidades en funcin de la caracte-
rizacin e intensidad de los usos. Tambin debe abordarse
la minimizacin de las externalidades negativas que los
enclaves puedan proyectar hacia el conjunto de la ciudad
(baja densidad, predominio de la vivienda unifamiliar, teji-
dos monofuncionales, etc). Son criterios fundamentales en
estos proceso, el que la ordenacin propuesta d respues-
ta a una movilidad sostenible, apueste por generar nuevas
centralidades perifricas e incorpore el espacio libre como
elemento matriz del diseo. Se destaca la fuerza del vaco
territorial como argumento reparador de la problemtica
inducida por las urbanizaciones irregulares. Es preciso abor-
dar el desarrollo de conceptos igualmente claves para la
143
 ordenacin propuesta, tales como la compacidad urbana,
la densificacin cualificada, la reformulacin tipolgica (di-
versificacin e hibridacin funcional, ampliando la oferta re-
sidencial e introduciendo equipamientos y servicios a modo
de nutrientes) y las referidas centralidades suburbanas.
Desde la premisa de una intervencin integral, se desarrolla
en detalle una instrumentacin urbanstica mediante las
denominadas reas de regularizacin de integracin urba-
na y ambiental (ARG), apoyadas igualmente en actuaciones
integradas de revitalizacin en el entorno de reas de regu-
larizacin. En todo caso es esencial garantizar un cumplien-
do estricto de los deberes urbansticos correspondiente, en
respuesta a un principio bsico de equidad.
Aproximacin a los criterios de ordenacin e instrumen-
tacin urbanstica para la integracin urbana de encla-
ves. El objetivo de la integracin urbanstica de asenta-
mientos irregulares. Justificacin y exigencias.
El planeamiento urbanstico de un municipio caracterizado
por la presencia de enclaves surgidos en SNU que se en-
tienden integrables en la estructura urbana, debe asumir
su normalizacin como uno de sus objetivos territoriales
sustantivos. La solucin de este grave problema territorial,
ambiental y social representa en s mismo un asunto de in-
ters general para el municipio y, en no pocos casos, con in-
cidencia supramunicipal indudable. Los fundamentos para
poder asumir y aplicar una directriz de la normalizacin de
los enclaves de edificaciones irregulares derivan del nuevo
marco territorial, urbanstico y ambiental vigente en Andalu-
ca. Pueden destacarse los siguientes:
144
- La regularizacin urbanstica de las edificaciones clandes-
tinas es una facultad de la Administracin que debe ser ejer-
citada justificadamente. Ya referido en apartados anterio-
res, del anlisis del marco normativo vigente en Andaluca,
se deriva que no existe obligatoriedad legal que exija que
un nuevo planeamiento general tenga que proceder a la in-
tegracin de los asentamientos construidos irregularmente
en SNU, aun cuando puede, de modo motivado, posibilitar-
lo. Es preciso abordar la reflexin sobre la legitimidad antes
de adoptar la decisin habilitadora de la regularizacin.
- Se justifica la normalizacin de las actuaciones irregulares
cuando stas adquieren una escala o relevancia generadora
de conflictos ambientales o/y sociales; en definitiva cuando
constituyan de hecho ncleos de poblacin, o cuando ame-
nazan con su formacin.
- El procedimiento adecuado para posibilitar la integracin
y habilitar la regularizacin de las edificaciones irregulares
localizadas en asentamientos irregulares es su incorpora-
cin en un proceso de revisin del planeamiento general.
- En sntesis, la voluntad que debe presidir la formulacin
de todo planeamiento general que se vea afectado por esta
problemtica territorial debe ser ofrecer un marco de legiti-
macin tanto para la integracin-normalizacin de las edi-
ficaciones irregulares construidas con anterioridad, cuando
las mismas representan un problema social, ambiental y
territorial; como para habilitar al Ayuntamiento para el ejer-
cicio de la potestad de disciplina, tal como exige la legali-
dad y la nueva conciencia social que empieza a asumir los
ataques a la ordenacin del territorio como constitutivos de
infracciones, y en algunos casos, de delitos.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
- Exigencias derivadas de criterios planificadores esta-
blecidos en la LOUA. Una de las finalidades principales
de todo Plan General (segn el art.9 de la LOUA) es esta-
blecer un nuevo modelo territorial que busque aquellas
soluciones de ordenacin que favorezcan la mejora de
la calidad urbana y ambiental de las zonas consolidadas
y reas degradadas. El objetivo de la normalizacin per-
mite la reconduccin e integracin urbanstica de aque-
llas asentamientos irregulares en los que se asienta una
parte de edificaciones destinadas a primera residencia.
Por ello, son zonas que puedan quedar incorporadas a
un proceso de transformacin urbanstica homologado,
de forma que puedan acceder a servicios pblicos esen-
ciales, eliminar los impactos ambientales que vienen ori-
ginando y dotarlos del nivel dotacional adaptado a las
necesidades de estos mbitos.
- Exigencias derivadas de criterios territoriales esta-
blecidos en el POTA y el mandato de integracin de los
asentamientos irregulares establecido en la planifica-
cin subregional. Tras el anlisis oportuno en el proyec-
to de investigacin, puede concluirse que la problem-
tica de los asentamientos irregulares surgidos en el SNU
no ha sido adecuadamente integrada en las determina-
ciones, criterios, directrices y recomendaciones de or-
denacin establecidos por la planificacin subregional
desarrollada hasta la fecha. Muchos documentos solo
llegan a su simple deteccin y, a lo sumo, a establecer
una declaracin de intenciones sobre la necesidad de
reconducir el proceso.
- La normalizacin es una responsabilidad de la Admi-
nistracin. El acercamiento del planeamiento general a
esta compleja realidad y a la tensin que sta crea, con
la voluntad de corregir o dirigir esa realidad por los ca-
minos del inters social general, debe constituirse en un
objetivo prioritario. Se trata es de revisar el planeamiento
urbanstico anterior para afrontar esta compleja realidad
formulando propuestas de ordenacin urbanstica y de
gestin adecuadas que permiten encauzar estas reali-
dades surgidas al margen del planeamiento hacia posi-
ciones aceptables e integrables en la nueva estructura y
modelo territorial adoptado.
Criterios generales en la normalizacin de asentamien-
tos irregulares. La decisin de regularizacin y la ca-
pacidad de integracin en la nueva estructura general
adoptada para el territorio.
El objetivo de la normalizacin debe ser adoptado por el
planeamiento general como una directriz que slo puede
materializarse en forma de propuesta de regularizacin
(a travs de la integracin) cuando resultan circunstan-
cias objetivas que, conforme a la legislacin de la ordena-
cin urbanstica y territorial, as lo precisen y, al tiempo,
no entre en conflicto con la presencia de otros valores
e intereses pblicos que merezcan especial proteccin,
exigiendo la adopcin de otras propuestas incompati-
bles con la regularizacin. En este ltimo caso, como se
ha expresado, el objetivo de la normalizacin adquirir la
forma de preservacin de los valores ambientales y terri-
toriales impuestos por la legislacin especfica sectorial
o la planificacin territorial.
Igualmente, el planeamiento general tampoco puede pro-
poner la regularizacin aquellas zonas en las que a pesar de
existir edificaciones, las mismas se localizan en mbitos que
145
 cuentan con dificultades de integracin con la nueva es-
tructura territorial propuesta, especialmente en su conexin
con las nuevas redes infraestructurales, por impedirlo as la
propia legislacin urbanstica. La toma de decisiones deber
ser conforme con la legislacin sectorial, congruente con la
planificacin territorial y, evidentemente, coherente con los
principios y objetivos establecidos por la propia legislacin
urbanstica a los planes generales. En la medida que un Plan
General no cumpla con estos requerimientos, sera un pla-
neamiento con graves defectos sustantivos que impediran
su aprobacin.
A continuacin se avanzan los principales condicionantes a
tener presente:
- Condicionantes de integracin urbana-territorial.
La asuncin por el nuevo PGOU de de asentamientos
irregulares del SNU supone, de facto, la definicin de
nuevos desarrollos urbansticos en el territorio mu-
nicipal. En aplicacin de los criterios del artculo 9 de
la LOUA, el Plan General debe asegurar su integracin
con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria
dispersin, mejorando y completando su ordenacin
estructural. Ello conlleva igualmente que cualquier
propuesta de reconocimiento de un rea de nuevo
crecimiento debe tener asegurada su capacidad de
conexin a las redes de infraestructuras generales pro-
puestas por el Plan.
- Condicionantes ambientales. Igualmente, en aplicacin
de los artculos 9 y 46 de la LOUA, no puede promoverse
por parte de un planeamiento general la regularizacin de
aquellos asentamientos que:
146
Se localicen en terrenos de dominio pblico natural inal-
terables.
Se localicen en reas que, conforme a la legislacin am-
biental, constituyen espacios protegidos.
Puedan atentar a la proteccin y el tratamiento adecuado
del litoral de acuerdo con sus caractersticas y valores.
Impidan preservar del proceso de urbanizacin los suelos
colindantes con el dominio pblico natural precisos para
asegurar su integridad.
Localizados en terrenos, que conforme al Estudio de Im-
pacto Ambiental y otros estudios especficos del propio
Plan, concurren en ellos valores naturales, histricos, cultu-
rales, paisajsticos, o cualesquiera otros que merezcan ser
tutelados.
Localizados en reas en las que se hagan presentes riesgos
naturales o derivados de usos o actividades cuya actuali-
zacin deba ser prevenida y aquellos donde se localicen
infraestructuras o equipamientos cuya funcionalidad deba
ser asegurada.
- Condicionantes de la planificacin territorial. De igual
modo, no puede proponerse la regularizacin de asenta-
mientos localizados en terrenos que conforme a las directri-
ces de ordenacin de los Planes Territoriales deben quedar
excluidos de procesos de transformacin. Las determinacio-
nes de los Planes Territoriales prevalecen y vinculan al Plan
General en los trminos de la LOTA18.
18 Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Aut-
noma de Andaluca
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
- Otros condicionantes derivados de la legislacin secto-
rial. La LOUA obliga a clasificar como suelo no urbanizable
a aquellos terrenos que resulten necesarios para mantener
la proteccin de la integridad y funcionalidad de infraes-
tructuras y servicios de inters general. Este condicionante
es preciso relacionarlo con las diversas legislaciones sec-
toriales sobre los servicios pblicos. En especial cuando la
mayor parte del mbito se encuentre afectado por limita-
ciones derivadas de dicha legislacin sectorial, que prote-
ge la integridad y funcionalidad de los servicios pblicos,
en concreto, aquellos que constituyen infraestructuras del
dominio pblico.
- La garanta de la cualificacin dotacional y funcional de las
reas objeto de regularizacin. La incorporacin de asen-
tamientos urbansticos a la ciudad que cumplan los ante-
riores condicionantes sealados, mediante propuestas de
clasificacin urbanstica adecuadas (suelo urbano o urba-
nizable), debe realizarse asegurando unas dosis de calidad
equivalente a otras zonas urbanas, aun cuando puedan es-
tablecerse particularidades en funcin de la caracterizacin
e intensidad de usos. En consecuencia:
Deben incorporar, una proporcin de vivienda social ajus-
tada a la capacidad de crecimiento real interior (nuevas vi-
viendas) y en atencin a las densidades establecidas.
La ordenacin debe garantizar la correspondencia y pro-
porcionalidad entre los usos lucrativos y las dotaciones y
servicios pblicos previstos, sin perjuicio de atemperar las
exigencias dotacionales ordinarias del artculo 17 de la
LOUA en atencin al grado de consolidacin del mbito.
Se deber incidir en una correcta distribucin espacial
de los equipamientos y servicios, especialmente los de
proximidad; es decir aquellos llamados a dar cobertura
a las necesidades cotidianas de los habitantes de estos
asentamientos.
Se instrumentarn las acciones precisas para reducir los
condicionantes de movilidad obligada que caracteriza a la
poblacin asentada en la reas periurbanas, apostando por
la implementacin de funciones no residenciales (comercio
de proximidad principalmente).
- Todo ello, sin menoscabo de la aplicacin de los principios
generales del derecho urbanstico y, por tanto, sin exonera-
cin de deberes urbansticos. Adems, la regularizacin no
puede ser una simple determinacin en el planeamiento no
participada. Es muy conveniente que venga asumida por la
mayora de los interesados, y al tiempo, aceptada por estos
con todas sus implicaciones (obligaciones legales), tal como
reconoce la Exposicin de Motivos del Decreto 2/2012.
La integracin urbana y territorial de los asentamientos
Irregulares: El modelo de ciudad y la Ordenacin Estruc-
tural de asentamientos.
Es sabido que estos procesos generan una urbanizacin
de baja densidad, donde se reproducen los problemas
caractersticos de esta tipologa de formaciones pseudour-
banas: fragmentacin territorial, predominio de la vivien-
da unifamiliar aislada generando un paisaje homogneo
y annimo de poca legibilidad, ausencia de dotaciones y
espacios libres, monofuncionalismo con la prctica inexis-
tencia de usos y actividades no residenciales, problemtica
medioambiental causada por la precariedad infraestruc-
tural. Todo ello conforma un escenario territorial con una
acusada sintomatologa carencial que, adems, se muestra
147
 cautivo de las zonas centrales de la ciudad a las que se
acude en automvil privado para proveerse de los servi-
cios bsicos. Las urbanizaciones de baja densidad no slo
consumen suelo de manera directa, sino que inducen a un
modelo indirecto de mayor consumo de suelo a travs de
las infraestructuras que demandan para su desarrollo y, a
su vez, se potencia la aparicin de sectores alejados de la
ciudad, pero dependientes de los servicios bsicos ofreci-
dos por sta, incrementando el uso del vehculo privado.
Para la integracin no basta con acometer la cualificacin
individualizada de cada uno de los asentamientos irregula-
res sino que es preciso implementar medidas tendentes a
garantizar la reversin o, al menos, la minimizacin de las
externalidades negativas que su caracterizacin proyecta
hacia el conjunto de la ciudad. Por ello debe promoverse
la localizacin de funciones no residenciales en posiciones
cercanas, as como el ejercicio de una densificacin cua-
lificada de determinados puntos del territorio como argu-
mento de reequilibrio funcional y diversificacin tipolgica.
Esta apuesta por la proximidad funcional y las microcentra-
lidades selectivamente distribuidas, es un objetivo de orde-
nacin protagonista en el modelo de ciudad a prever en el
planeamiento general.
Reducir estas externalidades negativas como condicin b-
sica para lograr una integracin eficaz de los asentamientos
irregulares en el modelo de ciudad debe constituirse, por
tanto, en la principal apuesta del planeamiento general.
Esta apuesta se fundamenta en tres argumentos de cons-
truccin de ciudad que se entienden fundamentales: La Mo-
vilidad Sostenible (reduciendo el cautiverio que ejerce el au-
tomvil privado), las Centralidades Perifricas (configuradas
en Nodos y Ejes) y la incorporacin del espacio libre como
elemento matriz del diseo (conformando una red continua
148
que articule el medio urbano con la infraestructura Verde
del Territorio).
La aplicacin de estos principios de ordenacin debe
alumbrar nuevos patrones estructurales en la definicin de
un modelo de ciudad diversificado y polinuclear, que miti-
gue la fragmentacin provocada por la excesiva dispersin y
desarticulacin urbana causada por los asentamientos irre-
gulares. Se trata de promover su integracin racional a tra-
vs de la instrumentacin de una estrategia combinada de
identificacin de puntos fuertes en el territorio y difusin
selectiva de funciones cualificadoras (servicios terciarios de
proximidad, dotaciones, espacios libres y vivienda protegi-
da) asociada a ejes de centralidad, que construya una malla
territorial equilibrada, isoaccesible, intermodal, respetuosa
con la red ambiental y depositaria de funciones, usos y ac-
tividades sobre las que gravita el reequilibrio funcional y la
revitalizacin del tejido urbano de la suburbanizacin. La
densidad de esta malla debe procurar que cualquier pun-
to de esta periferia irregular no se encuentre distanciado
de un rea de centralidad urbana ms de 500-1.000 metros,
facilitando la concrecin territorial del principio de proxi-
midad funcional como complemento imprescindible para
el desarrollo de polticas de movilidad sostenible. Pueden
avanzarse cuatro criterios bsicos sobre los que sustentar la
definicin del modelo territorial afectado por la suburbani-
zacin irregular:
1. Definir una nueva jerarquizacin de la estructura via-
ria heredada, alterando el carcter y funcionalidad de
sus elementos en aplicacin de principios de movilidad
sostenible, lo que permitir otorgar protagonismo al es-
pacio pblico como axioma estructurante del proyecto
de ciudad.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
2. Proyectar una red ambiental entendida como sistema
articulado. Se otorga un rol protagonista a las estruc-
turas lineales (parques, plataformas verdes e itinerarios
cvicos y de accesibilidad), que garanticen la conectivi-
dad entre los grandes parques urbanos y/o reas natu-
rales relevantes y se prolonguen a travs de la red via-
pecuaria, con el medio rural. Desde la perspectiva de la
ecologa se considera indispensable la continuidad de
los sistemas de la matriz ambiental. La malla ambiental
y las movilidades lentas -peatones, bicicletas- pueden
ayudarnos a hibridar el medio urbano con la matriz eco-
lgica territorial. La continuidad ecolgica, la urbana
y la territorial deberan estar en el origen de todas las
nuevas decisiones que tomemos. Los caminantes, los
ciclistas, el transporte pblico, el agua y la vida deben
fluir por el territorio y componen una de las mejores es-
trategias para todo nuevo plan general.
3. El sistema dotacional debe enriquecerse con la intro-
duccin de una nueva categora hbrida que integre una
oferta de equipamientos pblicos de diverso rango, en
funcin de su localizacin en la estructura urbana, con
aparcamientos pblicos de rotacin. Podran denominar-
se Equipamientos para la Movilidad Sostenible, con el
fin ltimo y claro de mitigar el cautiverio que en la actua-
lidad ejerce el automvil privado en los desplazamientos
urbanos. Ello posibilitar recuperar la cultura del espacio
pblico como soporte de funciones de relacin y conviven-
cia en unos elementos, las arterias viarias, habitualmente
proyectadas como soporte de flujos de trfico; e identificar
una red de itinerarios cvicos y de accesibilidad concebi-
dos como condensadores de funciones de centralidad pe-
rifrica, posibilitando territorializar principios de proximi-
dad funcional que aporten dosis de compacidad urbana
en la dispersin existente.
4. Esta nueva caracterizacin de los elementos estruc-
turales procura el afloramiento de nuevas oportunidades
de intervencin urbanstica sobre determinados vacos
territoriales que van a asumir funciones estratgicas de
centralidad. Acumuladores urbanos multifuncionales, es-
pacios representativos dotados de singularidades escni-
cas, espaciales y tipolgicas que estn llamados a pro-
porcionar legibilidad a un territorio difuso caracterizado
actualmente por su condicin anmica. En definitiva, se
propone reconocer la fuerza del vaco territorial como ar-
gumento reparador de la problemtica inducida por las
urbanizaciones del SNU.
En desarrollo de esta estrategia se propondr la configura-
cin de una red de nuevas centralidades urbanas multies-
calar, selectivamente localizadas dentro de esta periferia
suburbana, cuya posicin debe vincularse al trazado de
los principales itinerarios cvicos y de accesibilidad defini-
dos en la ordenacin estructural del planeamiento general.
Estas centralidades son los escenarios donde se ejemplifi-
ca con mayor claridad esa doble condicin de la compaci-
dad que va a caracterizar el modelo territorial a proponer.
Junto al ensanche ortodoxo que promueve la extensin
en continuidad de la ciudad existente nos encontramos
con estos hiatos que ha ido definiendo de manera espon-
tnea la ocupacin irregular, fragmentos territoriales don-
de procurar un ejercicio de sutura, de coagulacin urba-
na, que contenga la difusin de la baja densidad. He aqu
una doble condicin del principio de compacidad urbana:
compacidad por extensin continua de la ciudad formal
y compacidad por coagulacin selectiva de la ciudad su-
burbana irregular.
149
 La ordenacin pormenorizada de los mbitos integra-
bles: proyecto urbano y asentamientos irregulares.
El objetivo principal de esta escala es la escenificacin de
nuevos criterios de produccin de espacios residenciales
con la finalidad de que cada rea de regularizacin identifi-
cada, cada ejercicio de densificacin cualificada planteado,
cada centralidad perifrica seleccionada, no sea un barrio
ms aadido a la mancha urbana sino una propuesta de
complejidad de la ciudad existente. Configurar una red de
hbitats residenciales integrados. Es decir, un modelo de
microciudad colaborativa con la ciudad existente.
Siguiendo a Francesc Muoz, pueden sugerirse cuatro estra-
tegias para disear intervenciones urbanas adaptadas a las
caractersticas, necesidades y potencialidades que pueden
representar los tejidos residenciales de baja densidad:
1. Densificacin cualificada, aprovechando los potencia-
les de complecin de estas urbanizaciones (existencia de
suelos vacantes) ,al objeto de generar ambientes urbanos
ms diversos y cohesionados. No se trata, simplemente, de
incrementar el volumen edificado.
2. Reformulacin tipolgica, promoviendo la introduccin
de nuevas tipologas edificatorias, no solamente residencia-
les, que fundamente una transformacin de la configura-
cin urbana de estos tejidos residenciales, caracterizados
por la excesiva homogeneidad y anomia.
3. Centralidades suburbanas, aadiendo actividades
que permitan la emergencia de centralidades de proxi-
midad (microcentralidades) que contribuyan a aumentar
150
la diversidad y complejidad urbanas en la escala local,
facilitando al tiempo la integracin de unos barrios fun-
cionalmente autistas.
4. Intervencin integral, incorporando a la reflexin proyec-
tual cuestiones trasversales como la movilidad y la accesibi-
lidad, el paisaje urbano y territorial o la tipologa de espacio
pblico adecuada a este tipo de ciudad.
El desarrollo de estas estrategias busca obtener un espacio
urbano residencial ms complejo y diversificado sin que
ello suponga la reproduccin de los modelos urbanos del
ensanche ortodoxo adherido a la ciudad central. El objeti-
vo, segn Francesc Muoz es incrementar la profundidad
del espacio urbano de la suburbanizacin. Se trata de un
concepto alternativo a los tradicionales de densidad e in-
tensidad que se fundamenta en la atractividad del espacio
colectivo capaz de crear significados compartidos en es-
tos asentamientos.
En conclusin, el principio bsico de intervencin en es-
tos emplazamientos debe ser transformar este espacio
residencial perifrico monofuncional, monotipolgico
y segregado, en un barrio residencial funcional y social-
mente diversificado, mediante una oferta tipomorfolgica
residencial variada que contemple viviendas asequibles
para un estrato poblacional ms amplio, promoviendo
su densificacin cualificada, entendida no tanto como
acumulacin de usos sino desde la variedad de los usos a
implantar. Ello va a fomentar una intrusin cualificada de
nuevos signos urbanos en la homogeneidad de este es-
pacio. Con ello, se recuperan caractersticas propias lo ur-
bano profundizando en el desarrollo de los principios del
modelo de ciudad compacta, diversificada y polinuclear.
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
A modo de recapitulacin de las directrices y estrategias an-
tes expuestas, podemos destacar:
1. La movilidad sostenible. Este criterio implica reducir al
mximo la entrada de vehculos al barrio residencial. Para
ello hay que evitar, siempre que sea posible el trfico de tra-
vesa o de penetracin proveniente del exterior, pero sobre
todo hay que reducir al mximo el trfico motorizado que
tiene como origen y destino la misma ciudad. Exige incidir
sobre la conectividad con el entorno (urbano y rural), pro-
yectando puntos de intercambio modal y asegurando con-
tinuidad del espacio pblico urbano en la infraestructura
verde del territorio (caminera rural, cursos de agua, etc.).
La conectividad interior en el barrio residencial que pivote
sobre la creacin de secuencias urbanas significantes, iti-
nerarios cvicos que articulen centralidades, equipamientos
y espacios pblicos referenciales. El apoyo en la organiza-
cin urbana denominada la supermanzana que permitir
reinventar el espacio pblico. El objetivo es recluir el trfico
de paso a determinados elementos de la red viaria, libe-
rando una parte importante del espacio urbano del asen-
tamiento del automvil privado. Este territorio defensivo
del espacio pblico multifuncional, cvico y ciudadano se
denomina la supermanzana. La liberacin proyectual que
opera gracias a ella tiene diversas dimensiones: funcional,
morfolgica, paisajstica y tipolgica. Finalmente, imple-
mentar medidas que produzcan la transferencia de plazas
de aparcamiento desde el espacio pblico hacia formas de
estacionamiento fuera de la calzada.
2. Una nueva conceptualizacin del espacio pblico. Fa-
vorecer un uso intensivo, y temporalmente prolongado,
del espacio urbano. Proporcionar claves de significacin
urbana que otorguen personalidad propia al barrio resi-
dencial, atributo vital para el enraizamiento del residente y
su metamorfosis de territoriante en ciudadano. Para ello
habr que combinar acertadamente la destreza proyectual
de un espacio pblico significativo y referencial, donde la
componente paisajstico-natural va a asumir un protago-
nismo indudable; con piezas de proximidad alojadas en
la cercana de las unidades residenciales que construyen
una oferta bsica para el desenvolvimiento de las fun-
ciones de ocio, esparcimiento y relacin de los grupos de
edad con una presencia ms continua en el barrio (pobla-
cin infantil y mayores).
3. Implementar una oferta adecuada de equipamientos
y servicios a modo de nutricin funcional. Se debe facilitar
la vida cotidiana (sostenibilidad funcional) disminuyendo
las distancias, integrando otras actividades (comercio, ser-
vicios, equipamientos), haciendo atractivo y accesible el
espacio pblico.
4. Ampliar la oferta residencial mediante la diversificacin
tipolgica y la hibridacin funcional. Puede experimentar-
se con la introduccin de tipos de viviendas adaptadas
a los nuevos requerimientos habitacionales demandados
por otros colectivos (vivienda protegida, residencias para
la comunidad universitaria, oferta orientada a colectivos
especficos, ampliacin de los tipos familiares median-
te la ideacin de programas residenciales diversificados,
etc), que certifiquen el atributo de la sociodiversidad al
que antes hemos hecho referencia. Para ello, la densifi-
cacin selectiva de determinados suelos vacantes y su
intensificacin cualificada que deviene en la insercin de
tipologas de vivienda colectiva parecen criterios ineludi-
bles. Estos modelos urbanos se sustentan en una nueva
unidad de organizacin urbana, el conjunto residencial
mixto (mixed development), que no responde a una forma
151
 urbana concreta; remite a la idea de cierre, a la definicin
de un lugar, de un espacio urbano capaz de proporcionar
identidad comunitaria, legible y apropiable por parte de
la poblacin residente. Puede aadirse la introduccin de
nuevos prototipos edilicios apoyados en la hibridacin de
funciones en contenedores complejos, evitando con ello
acudir a la zonificacin como nico recurso para infiltrar
actividades terciarias, dotacionales y de servicios com-
plementarios a la vivienda. De esta forma se garantizara
la proximidad de estos usos a las unidades residenciales y
se posibilitara la proyectacin de microcentralidades con-
figuradas en nodos y/o ejes e itinerarios cvicos.
Asentamientos Irregulares e Instrumentacin Urbanstica.
- La clasificacin como suelo urbano no consolidado para
los asentamientos irregulares como opcin prioritaria. En
este sentido, dos alternativas se plantean: de una parte su
clasificacin como suelo urbano; de otra, su clasificacin
como suelo urbanizable. La decisin se hace depender del
grado de consolidacin por la edificacin y urbanizacin
que presenten, y valorando su capacidad de integracin
en la malla o estructura urbana. Todo ello de conformidad
con el artculo 45.1 y 47 de la LOUA. El criterio ms comn
de clasificacin que se propone para los asentamientos
irregulares que resulten integrables en el nuevo modelo
urbano-territorial, es su adscripcin al suelo urbano en la
categora de no consolidado. Destacamos sucintamente los
siguientes motivos:
1. Por regla general cuentan con un grado de consolidacin
muy elevado, por encima del nivel de los 2/3 de las parcelas
aptas para la edificacin segn la nueva ordenacin que se
propone, cumpliendo as el requisito del artculo 45.1 de la
152
LOUA, al tiempo que se localizan en mbitos en los que no
existe limitacin derivada de la especial proteccin del suelo.
2. Deben adscribirse a la categora de no consolidacin
por la urbanizacin, conforme al art.45.2 de la LOUA por
la inexistencia de un nivel infraestructural y dotacional
adecuado para los usos e intensidades urbanas posibili-
tados por el Planeamiento General. Es cierto que algunos
de estos mbitos pueden contar con una cierta dotacin
infraestructural, pero la misma es insuficiente (incluso
para las actuales edificaciones, y con una desproporcin
manifiesta para los nuevos usos e intensidades que se
proponen). Adems la precaria infraestructura existente
no es completa, pues no suelen contar con algunos ele-
mentos sustantivos, como es el caso del saneamiento.
Por ltimo, las dotaciones de espacios libres y equipa-
mientos, suelen ser muy insuficientes.
3. La categora de suelo urbano no consolidado permite la
aplicacin de una gestin urbanstica con ms alternati-
vas, no reducindose la actividad de ejecucin a la exclusi-
va delimitacin de unidades de ejecucin. El artculo 55 de
la LOUA, diferencia dos regmenes diferentes en funcin de
si se prev delimitacin de unidad de ejecucin o no. Ante
las dificultades de una gestin sistemtica en estos mbi-
tos, en los que se presenta un gran fraccionamiento de la
propiedad y con la edificacin ya consumada, es posible
arbitrar mecanismos de gestin ms simples como puede
ser la aplicacin de las transferencias de aprovechamien-
tos urbansticos combinadas con la exigibilidad de cuotas
de urbanizacin.
4. Permite adaptar el nivel de dotaciones a las caracters-
ticas de la actuacin; la LOUA admite la exencin parcial
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
de las reservas dotacionales ordinarias del artculo 17 con
mayor facilidad en los sectores de suelo urbano no conso-
lidado o incluso en otros mbitos, como seran los de las
reas de reforma interior (y en este caso, se asimilan las
reas de suelo urbano no consolidado con objetivos de re-
gularizacin, pues se pretende incorporar equipamientos y
la mejora de la urbanizacin).
5. En estos casos, la reserva de vivienda protegida, ni-
camente sera exigible sobre la superficie edificable no
materializada. Incluso puede ser objeto de exencin
cuando la densidad no alcanza las 15 viviendas por hec-
trea y, al tiempo, presenta una tipologa (vivienda uni-
familiar aislada) de difcil asuncin para la promocin de
viviendas protegidas.
Debe ponerse de manifiesto que la inclusin de suelos
ocupados y suelos vacantes en unidades de ordenacin
y gestin unitarias dificulta enormemente el proceso de
ejecucin urbanstica de la integracin urbana de los
asentamientos irregulares. Por ello, es oportuno deslin-
dar, por un lado, los asentamientos a regularizar, cindo-
se la delimitacin del mbito al espacio sustancialmente
ocupado con edificacin y, por otro, vacos geogrficos
resultantes de la fragmentacin territorial ocasionada por
el modelo de colonizacin espontneo. Estos vacos estn
llamados, en funcin de su escala y posicin, a la creacin
de centralidades urbanas perifricas de diferente rango
y relevancia en el modelo territorial: centralidades de ca-
rcter primario en grandes vacos cuya clasificacin id-
nea es la de suelo urbanizable; y centralidades locales en
suelos vacantes de menor tamao, habitualmente locali-
zados en el interior de los asentamientos y cuya clasifica-
cin ms razonable es la de suelo urbano no consolidado
con la consideracin de sector.
A continuacin se avanza en la caracterizacin instrumen-
tal de las actuaciones en los mbitos territoriales mayo-
ritariamente ocupados con edificacin consolidada (que
denominamos reas de Regularizacin) y en las interven-
ciones en los vacos de menor escala, adheridos a los sue-
los contaminados con edificacin, que han de jugar un
rol relevante para inyectar cierta diversificacin funcional,
tipolgica y dotacional en stos (que denominamos reas
de Revitalizacin).
- Las reas de Regularizacin de Integracin Urbana y Am-
biental (ARG).
Las ARG se configuran como reas homogneas de edifi-
cacin implantadas en SNU y que presentan un alto grado
de consolidacin de la edificacin en gran medida irrever-
sible, siendo susceptibles de incorporarse al nuevo mode-
lo urbano-territorial mediante actuaciones asociadas de
integracin urbana y mejora ambiental, que aseguran su
normalizacin. A tal fin se prev su adecuada urbanizacin
y la obtencin de los suelos pblicos precisados para la
consideracin final como solar de las parcelas edificables.
En cualquier caso, la estrategia adoptada tendente a favo-
recer la inclusin de los suelos vacantes en actuaciones
urbansticas diferenciadas y especficas va a provocar que
las necesidades de reserva de suelo pblico en las reas
de Regularizacin se reduzca ostensiblemente y que, en la
mayor parte de los casos, la transformacin urbanstica se
centre en mejoras puntuales de la red de calles, la dota-
cin de infraestructuras y la reurbanizacin de su sistema
de espacios pblicos.
153
 Estas reas de regularizacin se corresponden con el su-
puesto de hecho regulado en el artculo 45.2.B.a.1 LOUA
parte primera. Son mbitos de insuficiencia cuantitativa
de la urbanizacin: cuando la urbanizacin existente no
cuente con todos los servicios, infraestructuras y dotacio-
nes precisas. No pueden identificarse en sentido estric-
to con las reas de reforma interior del suelo urbano no
consolidado, porque estas ltimas son mbitos ya clasifi-
cados como urbanos por el planeamiento anterior y que
un nuevo plan venga a proponer su reforma. En cambio,
las reas de regularizacin parten del SNU. Su nivel de
consolidacin por la edificacin las hace merecer la cla-
sificacin de suelo urbano (si bien no consolidado, por
condicin de su nivel infraestructural y dotacional) en la
medida que se localizan en zonas que se integran sin di-
ficultad en la nueva estructura general propuesta por el
nuevo Plan. Podrn quedar incluidas en mbitos de reas
de reparto para asegurar la solidaridad de beneficios y
cargas, si bien no ser obligatorio delimitar unidades de
ejecucin. Para estas reas, el Plan General establecer
unas condiciones ordenacin y edificacin acordes con
su carcter, posicin y entorno territorial y prever una
actuacin de transformacin urbanstica para su integra-
cin urbana, adaptada a sus caractersticas, y protegien-
do los valores ambientales del espacio periurbano en el
que se asientan.
En estas reas de Regularizacin e Integracin Urba-
na-Ambiental (reas con fines de normalizacin) el Pla-
neamiento asegurar su ordenacin integrada, aun
cuando para su ejecucin se establecen unas decisiones
ms flexibles y adaptadas a su singular posicin: el be-
neficio ordinario de la actividad de transformacin urba-
nstica, como es el de la posibilidad de materializar una
edificacin se encuentra ya efectuado, y la posibilidad de
154
reparcelacin material son prcticamente nulas al ser
mnimas las parcelas vacantes. En funcin del nivel de
concrecin o pormenorizacin de la ordenacin a esta-
blecer por el planeamiento general, podr diferenciarse
entre reas de Regularizacin de Integracin Urbana y
Ambiental con ordenacin pormenorizada diferida, y
reas de Regularizacin con ordenacin pormenorizada
directamente establecida por el nuevo Plan General.
En general, en las parcelas edificables se recomienda
reconocer unas condiciones de edificacin similares a
las implantadas en las ya edificadas, sin perjuicio de
aprovechar la situacin singular de algunas parcelas
vacantes para incorporar usos e intensidades diferen-
ciadas. Con ello se fomenta la diversificacin funcional,
y se posibilita en gran medida la obtencin de los suelos
pblicos precisos para la consideracin como solar de
las parcelas edificables. De esta manera se consiguen
dos objetivos bsicos:
1. No incrementar artificialmente la carga urbanstica
relativa a los excesos de aprovechamiento (a mayor
edificabilidad neta en las parcelas mayor ser el apro-
vechamiento objetivo del rea de Regularizacin y,
consecuentemente, ms elevados los excesos de apro-
vechamiento generados). Cuestin determinante toda
vez que una de las principales causas que dificultan los
procesos de regularizacin es el rechazo de la pobla-
cin enclavada a asumir costos excesivos que entien-
den no justificados.
2. Reducir la reserva obligatoria de vivienda protegida
que se calcula en base a la edificabilidad remanente no
materializada. Este objetivo es prioritario en municipios
 El escenario normativo: anlisis y alcance de los marcos reguladores e instrumentos de ordenacin
donde el proceso de invasin edificatoria del suelo
no urbanizable alcanza escalas considerables ya que,
caso de no proceder de esta forma, la normalizacin
de asentamientos generara unos dficits de vivienda
protegida que difcilmente podran ser asumidos por el
resto de actuaciones urbansticas del suelo urbano y el
urbanizable.
La calificacin de parcelas edificables con incremento de
aprovechamiento (a modo de calificacin de Ordenanza
de Revitalizacin Puntual) sern puntuales, incorporadas
en el interior del rea de regularizacin, y normalmente
en parcelas de gran superficie localizadas de manera es-
tratgica, con la voluntad de incorporar una intensidad
mayor de edificabilidad y una dosis importante de ser-
vicios terciarios, conjuntamente con el uso residencial.
Pretende esta calificacin especfica contribuir a la dina-
mizacin y diversificacin funcional de las reas urbanas
en que se enclavan.
Es conveniente que los terrenos con destino a la amplia-
cin de viario existente o apertura de nuevos, se integran
en el rea de reparto, teniendo los propietarios derecho
a la compensacin econmica consiguiente proporcional
al aprovechamiento subjetivo que generan. En los casos
en que la afeccin del viario, sea parcial respecto de la
parcela original (mayoritariamente edificable), podrn
estas superficies ser cedidas voluntariamente por su titu-
lar, para mejorar la edificabilidad de su parcela edificable
resultante y sin que este caso se reconozca la compensa-
cin econmica.
Podrn articularse Actuaciones Adscritas Dotacionales
en Suelo Urbano No Consolidado e incluidas en reas de
Reparto. Se trata de actuaciones de adquisicin de terre-
nos con destino a usos pblicas (principalmente de es-
pacios libres y equipamientos) tendentes a asegurar las
reservas de suelo con destino pblicos precisadas para
la ordenacin de las reas urbanas en que se enclavan.
Estas actuaciones pueden localizarse en el interior del
rea de Regularizacin o en posiciones exteriores, pero
cercanas a la misma.
- Actuaciones Integradas de Revitalizacin en el entorno de
reas de regularizacin (AIR).
Los AIR se localizan en el entorno de algn rea urbana
de regularizacin (mereciendo por el contexto en que se
localiza y por su condicin de vaco no relevante, su cla-
sificacin de suelo urbano). Por su tamao y por la au-
sencia significativa de edificacin en su interior permiten
un tratamiento planificador unitario capaz de configurar
una actuacin ordinaria y sistemtica de nueva urbani-
zacin. Permiten en su interior parcelas con destino a
usos lucrativos, diferenciadas del resto del entorno en
que se localizan. Aseguran el equilibrio funcional de la
zona urbana en la que se integran, as como su mejora
dotacional, en la medida que estos mbitos cuentan en
su interior con terrenos reservados para dotaciones (es-
pacios libres y equipamientos). Constituyen apuestas
por la densificacin selectiva del asentamiento (incor-
porando una reserva de vivienda protegida superior a la
mnima legalmente establecida), funcional (reservando
una cuota de la mxima edificabilidad para lo implanta-
cin de funciones no residenciales de proximidad) y la
cualificacin dotacional contribuyendo, en aplicacin
del principio de dotacin cruzada, a la mejora del rea
de regularizacin adyacente.
155
 Los mbitos de las AIR, por sus caractersticas, son ap-
tos para ser desarrollado mediante gestin sistemtica,
coincidiendo su mbito con el de una o varias unidades
de ejecucin. Por regla general, el conjunto de AIR loca-
lizadas en el entorno de un asentamiento urbanstico
constituir un rea de reparto, no obstante en aquellos
casos en que el aprovechamiento objetivo sea muy supe-
rior al resto de mbitos, se proceder la adscripcin de
actuaciones dotacionales externas a fin de asegurar un
adecuado equilibrio.

156
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana
3.
LOS MODELOS DE
SIMULACIN URBANA Y SU
APLICACIN A LA PROGNOSIS
DE ESCENARIOS Y A LA
PARTICIPACIN CIUDADANA
3.1.
INTRODUCCIN: NUEVAS HERRAMIENTAS DE
PLANIFICACIN URBANSTICA
En el marco del proyecto de investigacin, el bloque de
simulaciones pretende ofrecer una lectura desde crite-
rios de sostenibilidad de la metodologa de intervencin
urbanstica en asentamientos irregulares, y, de modo
especfico, desarrollar un prototipo sobre la Capacidad
de Acogida ptima (CAO) del laboratorio de El Palmar, en
Vejer de la Frontera. La conveniencia de abordar este blo-
que de simulacin en un proyecto de investigacin I+D+i
obedece a la complejidad urbano-territorial del objeto
de anlisis; un territorio que contempla problemticas
ambientales, socioeconmicas y administrativas, donde
la diversidad de caractersticas se yuxtaponen y entrela-
zan hasta alcanzar un nivel de complejidad muy arduo de
afrontar con las herramientas clsicas de anlisis e inter-
vencin de la disciplina urbanstica. Por ello, el proyecto
afronta el estudio del prototipo a travs de modelos de
simulacin basados en sistemas multiagentes.
Los sistemas multiagentes son sistemas compuestos por
numerosos elementos autnomos que interactan entre
s. El comportamiento de estos sistemas se basa en que
la accin conjunta de sus componentes puede dar como
resultado un proceso complejo no predecible de antema-
no. El buen proyecto urbano, hoy, no puede desconocer
esta posibilidad.
El acierto descansa en indicadores cuantitativos: densidad,
tipologas y usos. Nmeros u opciones basados en compa-
raciones numricas de otros lugares semejantes o bien que
establecemos de modo diferenciado. En el itinerario meto-
dolgico en el que este bloque se adentra, podramos incor-
porar al futuro de la planificacin urbana herramientas que
apoyen e inyecten rigor en el proyecto urbano y territorial.
Las componentes ortodoxas utilizan los indicadores, pero
gracias a la simulacin urbana, podremos trabajar estos
indicadores con un factor aadido: el tiempo. Esto implica
trabajar con los procesos dinmicos urbanos basados en los
indicadores de carcter urbanstico.
El objetivo es construir un modelo que permita al proyecto
urbano un desarrollo conceptual para ensayar impactos, y
para estudiar los efectos de sus determinaciones esenciales
que, expresados en un panel de indicadores, se conviertan
en las variables de estudio.
157
 La inteligencia tiene la capacidad de hacer real lo que pa-
reca imposible. Un SIG especfico a los fines del trabajo,
enlazable con la simulacin urbana, se convierte en el
soporte y el marco idneo para el diagnstico y la experi-
mentacin urbano-territorial. Una investigacin que, con
carcter experimental, pretende mostrar los primeros mo-
delos y prototipos de la aplicacin de la Inteligencia Artifi-
cial en el urbanismo.
La ciudad que queremos debe ser la que necesitamos y la
que soamos, el proyecto de ciudad es, o debe ser, trascen-
dente. Por ello, la metodologa del modelo CAO de El Palmar
nos ayuda a travs de la simulacin a entender la capacidad
ptima que dicho mbito puede albergar en base al equi-
librio de la propuesta del proyecto urbano en El Palmar,
fundamentada en los tres pilares de la sostenibilidad: el im-
pacto ambiental, el social y el econmico.
urbana. Es la bsqueda de los elementos determinantes del
concepto que desarrollemos en el modelo de simulacin,
es decir, una herramienta que nos ayuda a comprender la
trascendencia de los elementos que introducimos en la pla-
nificacin urbana1.
En el contexto investigador, la simulacin urbana avanza ha-
cia modelos de simulacin social aplicada en los contextos
urbanos. Esto, unido a la era de las Smart city y los big data,
nos genera una lnea de investigacin diversificada debido a
su carcter primario y experimental. Y toda esa cuantificacin
de datos, localizados en el espacio, y basados en la medicin
del dinamismo de los usuarios urbanos, nos ayuda a enten-
der la necesidad de tener un rumbo en todo este proceso y,
sobre todo, entender para qu son tiles dichos datos.

3.1.1. Qu es la simulacin y el anlisis de

sistemas complejos

Como decamos, la necesidad de nuevas herramientas

computarizadas nace de la complejidad de la problemtica
a estudiar. Por ello, la simulacin urbana es hoy tendencia,
pues est coadyuvando a generar nuevas formas de atender
las problemticas de la planificacin y gestin urbana. La SimCity. Will Wright, Maxis Software / Electronic Arts

ciudad, tanto ortodoxa como la ciudad irregular, est com-

puesta de partes que generan el todo; y todas esas partes
autnomas funcionan como variables independientes.
El sentido de la simulacin, abundando algo ms, es gene-
rar una metodologa de experimentacin en la planificacin
1 En este sentido, Michael Batty indica: Models are simplifications of reality theori-
cal abstractions that represent Systems in such a way that essentials features crucial
to the theory and its application are identified and highlighted. Batty, M. (2009),
Urban Modeling. Thrift and R. Kitchin (Editors) International Encyclopedia of Human
Geography, Elsevier, Oxford, Uk, pp. 51-58.

158
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana
La representacin dinmica de dichos datos, unida a su apli-
cacin a procesos de simulacin urbana genera lecturas com-
plejas pero muy intuitivas del funcionamiento urbano. Tanto
en el contexto nacional como internacional, es interesante
entender que en todo momento, la simulacin se escora hacia
la derivada social y su aplicabilidad al anlisis y diseo urbano,
pero en esta investigacin sobre el prototipo CAO de El Palmar,
iniciamos una nueva senda que pretende integrar todas las an-
teriores en la simulacin urbana de parmetros urbansticos.
En definitiva, trabajar con el dinamismo urbano a travs del
entendimiento de la ciudad como un organismo vivo, con el
factor tiempo como elemento determinante de la evolucin
urbana, y entender la simulacin como una herramienta de
apoyo al proceso proyectual de la ciudad compleja, que nos
ayuda a entender y desarrollar los elementos determinan-
tes de la ordenacin urbana en su evolucin futura.
3.1.2. Objetivos de las NTICs en la planificacin
urbana. La era de los datos y la tecnologa
El alcance de este trabajo busca explorar y experimentar
el uso de la simulacin urbana a travs de la combinacin
de herramientas tecnolgicas que ser preciso personali-
zar para atender las especificaciones del modelo y de las
determinaciones esenciales que lo definen. Ensayar dis-
tintas soluciones a los problemas de la ciudad compleja
contempornea, reflexionar para urbanizar la tecnologa
y la ciudad global como deca Saskia Sassen2, con el
2 Blog de Socilogos y Actualidad (2015). Entrevista a Saskia Sassen: urbanizar la
tecnologa y la ciudad global. http://ssociologos.com/2015/02/08/entrevista-a-sas-
kia-sassen-urbanizar-la-tecnologia-y-la-ciudad-global/
convencimiento de avanzar en la democratizacin de la
ciudad sin necesidad de simplificar su complejidad.
De todo cuanto antecede, los objetivos planteados en este
trabajo pueden resumirse en:
a. Estudiar el conjunto de mejoras que se pueden incorpo-
rar en la formulacin de los planes como consecuencia
de los avances tecnolgicos. Los flujos de informacin
y de conocimientos, precisados con coordenadas geo-
grficas y en tiempo real que hoy podramos disponer
nos exige redefinir la manera de pensar, producir y eva-
luar los procesos de redaccin de la planificacin.
b. Contribuir a un mayor grado de acierto en los proyec-
tos urbanos como consecuencia de incorporar las de-
mandas ciudadanas y, en un dilogo simtrico con las
instituciones, situar las posiciones en el equilibrio y la
viabilidad conveniente para el presente y el futuro del
mbito de estudio.
c. Minimizar los efectos negativos que provocan las deci-
siones impuestas y alejadas de la realidad, las ms de
las veces concretadas en inversiones y proyectos que
slo se conocen cuando se terminan, justo el momen-
to en que se vuelven a tomar decisiones de reforma y
adecuacin.
d. La investigacin y la transferencia tecnolgica forma
parte de los valores del mundo acadmico, y el urbanis-
mo, como disciplina integradora, tiene el compromiso
de promover, experimentar y aplicar las posibilida-
des, anteriormente desconocidas, de la nueva cultura
y relaciones de la ciudadana con el mundo digital.
159
 Tambin representa una actitud de compromiso y so- En definitiva, este bloque de la investigacin tiene como ob-
lidaridad en la medida que racionaliza el empleo de jetivo principal, establecer, a travs de la experimentacin
recursos y facilita la coparticipacin como buena prc- en los casos de estudio planteados, una hiptesis concreta,
tica para la redefinicin de nuestras ciudades. til y posible sobre la aplicabilidad de la simulacin urbana
en los procesos de planificacin urbana y territorial.
e. Renovar la caja de herramientas en el urbanismo. Sin
aun tiempo suficiente para interiorizar el uso y las po-
sibilidades de determinadas plataformas, como por
ejemplo los SIG, surgen nuevas herramientas y aplica-
ciones que conviene estudiar en orden a la utilidad que
ofrece su uso y en qu parte del proceso. Esta actitud
de vigilancia al entorno tecnolgico requiere una aten-
cin y una dedicacin que hemos de considerar preci-
sa y obligatoria para estar al da, pero sobre todo, para
pensar y producir con todos los recursos de los que hoy
podemos disponer.

f. Reflexionar sobre las ventajas y los inconvenientes

colaterales de estas tcnicas. Es tal la trascendencia
de los cambios que se introducirn, que debemos ser
reflexivos sobre las consecuencias de todo tipo, pues
a veces, ante el brillo de espectaculares resultados de
la iniciativa principal, no consideramos otros efectos
inherentes.

g. Conseguir aunar la diversidad de casos de investigacin

y experimentacin que puedan existir sobre la simula-
cin urbana, analizando la escala de su anlisis, la pro-
blemtica que estudian y los resultados obtenidos.

h. Estudiar la incorporacin de una nueva dimensin

en los procesos de implicacin de agentes, facilitan-
do un importante avance social. Unas oportunida-
des que surgen al permitirnos, en un dilogo abierto
y leal con la ciudadana, analizar sus demandas y
sus ilusiones.

160
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana

3.2.

MODELOS DE REFERENCIA. CONTEXTO DE LA

INVESTIGACIN

En el encuadre nacional e internacional, encontramos

mltiples referencias, centradas en tres lneas principales
en el desarrollo de la investigacin sobre la simulacin ur-
bana: los sistemas complejos, las Smart city (big data) y la
simulacin urbana3.

SPRAWL EFFECT.
Felsen, M. and Wilensky, U. (2007). NetLogo Urban Suite.
Captura de pantalla del Modelo. Elaboracin propia.

FIRE
Wilensky, U. (1997). NetLogo Fire model.
Captura de pantalla del Modelo. Elaboracin propia.

3 En la documentacin de la investigacin se incluye una buena muestra de mode- TIJUANA BORDERTOWN

los de simulacin, concretamente 20 modelos referidos a simulacin y simulacin De Len, F.D., Felsen, M. and Wilensky, U. (2007). NetLogo Urban Suite.
urbana, cuyo estudio y anlisis ha sido de gran utilidad. Captura de pantalla del Modelo. Elaboracin propia.

161
 En el contexto investigador de los sistemas complejos, po-
demos encontrar referencias nacionales e internacionales
de gran prestigio, como el MIT o la UCL, entre otros. Pero
todas ellas contienen un alto porcentaje de disciplinas
sectoriales, sin adentrarse en la incorporacin del anlisis
de los sistemas complejos desde un punto de vista integral
y orientadas al diseo urbano de escala urbano-territorial.
En el campo investigador de las Smart City y los Big data
es necesario sealar los trabajos sobre la visualizacin e
incorporacin de la masificacin de datos generados y en
cmo mejorar la operatividad y diseo de nuestras ciuda-
des a travs del conocimiento del dinamismo urbano4.
En el ltimo aspecto, el que centra este proyecto, parece
ineludible dar cuenta de la ausencia de este enfoque inte-
gral y de la aplicacin al proceso de planificacin urbana
de parmetros puramente urbansticos para la modeliza-
cin de una simulacin compleja aplicada a la bsqueda
de la solucin ms sostenible. Por ello, este proyecto no
slo ha podido vislumbrar un prototipo y la utilidad local
del mismo, sino que entendemos- ha abierto un cami-
no que comienza a atisbar un campo experimental en la
bsqueda de la sustitucin del determinismo subjetivo
y cuantitativo de la planificacin urbana ortodoxa hacia
nuevas metodologas de intervencin urbanstica desde el
conocimiento y el rigor de las demandas reales.
Varios han sido los antecedentes y experiencias en el de-
sarrollo de esta investigacin. El Workshop FORMA135,
4 Concretamente, son de destacar dos departamentos de las universidades antes
referidas, contextualizados en la arquitectura y la planificacin urbana: SENSEable
City Lab (MIT), y CASA (Centre for Advanced Spatial Anlisis, The Bartlett UCL Faculty
of the Built Environment).
5 Cultura digital (2014). Workshop FORMA13. http://forma.culturadigital.cc/
forma13.pdf
162
celebrado en Octubre 2013 en la ETS de Ingeniera Inform-
tica de la Universidad de Sevilla, sirvi para constatar las po-
sibilidades de encauzar la aplicabilidad y el entendimiento
de las herramientas informticas en nuestros entornos urba-
nsticos de investigacin y trabajo; ms an, en la necesidad
y conveniencia de adquirir e interiorizar estas tcnicas como
herramientas para mejorar los ejercicios de planificacin
urbana y territorial, y para incorporar una nueva dimensin
a los procesos de participacin ciudadana, convirtiendo el
reto tecnolgico en un reto acadmico y profesional, pero
sobre todo en un reto para el avance social. Posteriormente,
en el Trabajo Fin de Mster6, se adopt una lnea de trabajo
y de investigacin que tuvo como objetivo principal el en-
cuadre conceptual de la problemtica de los asentamientos
irregulares a travs de la simulacin urbana.
A partir de entonces, se han desarrollado tres hitos que jalo-
nan las soluciones adoptadas en la presente investigacin:
la seleccin de Pster y asistencia a la Social Simulation
Congress 14, en el que pudimos conocer la situacin a nivel
europeo del estado del arte de la ciencia de la simulacin
basada en sistemas multi-agentes; la comunicacin presen-
tada al World Sustanaible Building 14, en el que igualmen-
te se constat el ambiente internacional en relacin a estas
nuevas metodologas y herramientas y, especialmente, su
aplicabilidad en los sistemas urbanos sostenibles; y por
ltimo, la seleccin como caso de estudio en el Workshop
FORMA14, continuacin de lo iniciado en el ao anterior, en
el que realizamos una primera aproximacin a la programa-
cin del prototipo CAO en El Palmar de Vejer7.
6 Desarrollado por la becaria Irene Luque Martn en el Mster Universitario en Ur-
banismo, Planeamiento y Diseo Urbano de la Universidad de Sevilla del curso
2013/2014, y tutorado por el investigador principal del proyecto.
7 Los tres eventos (SSC14, WSB14 y FORMA14) han constituido actividades de difu-
sin de la investigacin del bloque de las NTICs del presente Proyecto de Investiga-
cin. Las referencias se incluyen en la bibliografa.
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana

3.3. y con nuevos usos pero hacerlo en la medida justa, la precisa

e imprescindible para mejorar, para diluir la negatividad, para
PROTOTIPO Y MODELO URBANSTICO EL PALMAR corregir los impactos, para transitar de una situacin irracio-
nal a unas condiciones urbanas de referencia.

Completar vacos, diversificar usos, incorporar dotaciones,
mejorar las condiciones funcionales como los servicios urba-
nos o la movilidad, y hacerlo de modo que de la no ciudad
pasemos a configurar una pieza urbana en las mejores condi-
ciones que podamos imaginar; ese es el objetivo. Se trata de
incrementar la edificacin existente con nuevas edificaciones
De este modo, definimos la Capacidad de Acogida como el
grado de idoneidad o cabida ptima del territorio para las
distintas actividades a ordenar, fruto de considerar las inten-
sidades edificatorias, los usos, las tipologas as como la in-
cidencia de los distintos sistemas urbanos y de sus recursos.

Plano Topografa Plano Pendientes

T.M Vejer de la Frontera. T.M Vejer de la Frontera.

Plano Hidrologa Plano Usos del Suelo

T.M Vejer de la Frontera. T.M Vejer de la Frontera.

Plano reas Relevantes Plano Unidades de Paisa-

T.M Vejer de la Frontera. je T.M Vejer de la Frontera.

Imgenes de El Palmar, Vejer de la Frontera (Cdiz) Planos de anlisis del T.M. de Vejer de la Frontera

163
 Para distinguir los distintos niveles que hemos analizado es-
tablecemos como unidad de medida los usuarios, es decir,
las distintas personas que usan las edificaciones realizadas
conforme al modelo planificado. No debemos olvidar que
hay una preexistencia en el mbito de intervencin que se
respeta; por tanto, los tres niveles que vamos a definir se re-
fieren al incremento del nivel de usuarios partiendo de los
que ya existen. El nmero de usuarios lo obtenemos direc-
tamente por su equivalencia con la intensidad edificatoria,
que integra en trminos absolutos los distintos usos.
En definitiva estamos considerando que preexisten aproxi-
madamente 10.000 usuarios, y que a partir de aqu plante-
mos tres tipos de incremento:
Es importante resaltar y comprender que este modelo de
simulacin de la capacidad de acogida ptima de El Pal-
mar no tiene como objeto revelar una ordenacin espacial
del mbito. El espacio es sencillamente el medio en el que
se relacionan los agentes, y tiene un papel de contexto ms
que de componente determinante. Por ello, se disponen
valores aleatorios y otros controlables en la pantalla eje-
cutar para que se consideren las posiciones. Lo realmente
sustancial de este modelo se genera a travs del estudio
de los impactos, obteniendo resultados numricos y no
conclusiones espaciales.

Primer Incremento (PI), sera llegar hasta los 15.000

usuarios, es decir, incrementar el 50% de los usuarios
existentes.
Segundo Incremento (SI), llegaramos a un conjunto de
20.000 usuarios; duplicar el nmero de usuarios actuales.
Tercer Incremento (TI), en que alcanzaramos a un con-
junto de 30.000 usuarios; triplicar los usuarios actuales.

Cuando hablamos de incrementar el nmero de usuarios

hemos de entender que el incremento contempla la diversi-
dad de usos que una pieza turstica de esta naturaleza ha de
contemplar; tambin, que no todas las variables que vamos
a considerar son equivalentes para el resultado final; por
tanto, es necesaria su ponderacin. Este es el ejercicio que
hemos realizado con el procesado del software NetLogo y
bajo los parmetros determinantes, tanto a nivel esttico de
una ordenacin urbana como a nivel dinmico de su funcio-
namiento durante 20 aos. Buscamos, en suma, una capa-
cidad de acogida que sea capaz de alcanzar las condiciones
del modelo que estamos planteando.

164
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana
3.4.
DEFINICIN DEL PROTOCOLO ODD
El modelo busca la capacidad de acogida idnea en El Pal-
mar a travs del estudio de los impactos ambiental, social y
econmico. Los impactos son los parmetros evaluadores
de la idoneidad de las tres propuestas de capacidad de aco-
gida y en la comparacin de ellas podremos encontrar la
capacidad ptima.
Para ello, no slo hemos de generar los agentes, sus
atributos y sus relaciones de comportamiento, sino que
debemos incorporar las variables globales y locales que
generan la situacin de partida del modelo para, con
posterioridad, poder incorporar las variables dinmicas
que generan un acercamiento a la vez que complejizan
el modelo, encuadrndolo en variables dependientes y
auxiliares.
En este sentido, para definir el marco temporal del mo-
delo, se ha optado por la traduccin de trimestres. Es
decir, un tick es un trimestre y el ao se compone de 4
ticks. Esto quiere decir que cuando estudiamos el com-
portamiento del modelo a 20 aos vista, posteriores a
su ejecucin, para poder realizar una comparativa de los
tres modelos de capacidad de acogida el modelo debe
completar los 80 ticks.
La principal dificultad de la metodologa de incorpora-
cin de la Inteligencia Artificial ha sido la implementa-
cin de la programacin del comportamiento dinmi-
co de los agentes. Hoy da, la planificacin urbanstica
como disciplina no contempla cmo se debe incorporar
el factor temporal en el estudio del funcionamiento ur-
bano. A pesar de la era de la informacin que estamos
viviendo, todos los datos dinmicos que podamos ob-
tener podran ser parte de un estudio de informacin y
anlisis sobre el estado presente del rea objeto de es-
tudio. Pero nuestro objetivo no es detectar la situacin
actual, sino evaluar las consecuencias de las decisiones
que se adoptan en el momento de la planificacin. De
esta forma, el factor tiempo no se refiere a datos din-
micos, sino al concepto dinmico de cada uno de sus
agentes, atribuyndoles variables de aprendizaje, adap-
tabilidad y emergencia.
Como resultado del proyecto urbano considerado se produ-
cen unos suelos netos sobre los que se asientan los distintos
tipos de edificaciones y usos contemplados, dando como
resultado un conjunto de edificaciones de diversas tipolo-
gas, formas y usos. Este conjunto de edificaciones conside-
radas individualmente son los agentes.
En el modelo de Capacidad de Acogida de El Palmar de Vejer
podemos distinguir tres bloques principales que articulan el
punto de partida de la simulacin:
1. Parmetros Fijos.
En los parmetros fijos encontramos los datos estticos,
que sern la base de la simulacin. Los usos, las tipolo-
gas y el concepto de proximidad sern parmetros que
no varen en todo el desarrollo temporal.
2. Parmetros Dinmicos.
Los parmetros dinmicos poseen la componente tem-
poral intrnseca en su definicin, por lo que pueden
165
 comportarse de forma variable a lo largo del modelo. Es-
tos parmetros son los niveles de ocupacin, el nmero
de visitantes, la herencia y los impactos.
3. Parmetros Probables.
Los parmetros probables son la parte ms frgil en la
cientificidad del modelo. Por ello, tienen la cualidad de
poder ser o no activados, de forma que los parmetros
afecten o no. Dichos parmetros estn basados en la
introduccin de conceptos tales como el aprendizaje, la
adaptabilidad y las posibles emergencias en el compor-
tamiento de los agentes.
El modelo de Capacidad de Acogida ptima de El Palmar
de Vejer requiere de cierta complejidad en las relaciones
conceptuales que conlleva el estudio de las conexiones. La
primera divisin se realiza entre los usos que contienen ca-
pacidad de usuario (residencial y turstico) y, de otro lado, el
resto de usos que no contienen usuarios pero s influyen en
el clculo de los impactos.
En los que contienen usuarios, la cuestin principal es
la distribucin entre alta y baja densidad. Esta relacin
se complementa y complejiza a travs de valores como
la proximidad y el concepto de hibridacin. Todos estos
conceptos relacionados con baja y alta densidad, po-
seen relaciones directas con los usos sin usuarios, tales
como la identidad con el espacio libre o la proximidad
a las dotaciones. Por otro lado, tambin aparecen los
conceptos relacionados con la carga, acorde a los niveles
de visitantes, de ocupacin y de sobrexplotacin. Estos
conceptos siempre se ven afectados por el atractivo, ya
sea de la playa o de las edificaciones, que se relaciona
166
con la obsolescencia edificatoria o un parmetro general:
el cambio climtico.
El objeto de los agentes es su interrelacin. Para diagnos-
ticar la capacidad de acogida ptima nos basamos en una
jerarqua de medida de los impactos a travs de una escala
de aproximacin a la seleccin multicriterio. Consiste en
que cada funcin matemtica especfica de cada compor-
tamiento de cada agente conlleva un valor ajustado a las
variables dependientes, definiendo finalmente si tiene im-
pacto o no. Es decir, que evaluamos los impactos con un
rango numrico que define el incremento o decrecimiento
de los niveles de impacto de la capacidad de acogida que
se plantee en base a las sumatorias de valores positivos
(SI) o negativos (NO).
Por lo que los valores de impacto se calculan contabili-
zando los que son positivos y restando los negativos, al
fin de calcular un nmero de valor de impacto. ste, ade-
ms, se ve influenciado por los valores globales que pue-
den afectar directamente a la frmula global. Este valor
numrico final se multiplica por el nmero de usuarios
del edificio, aadiendo la ocupacin como variable de-
pendiente del impacto.
Los pilares de la sostenibilidad son, como hemos reitera-
do, el impacto ambiental, social y econmico, que sern
los elementos determinantes en la bsqueda del equili-
brio sostenible en la intervencin propuesta. El impacto
ambiental comprende el impacto funcional, que a su vez
se compone del impacto del ciclo del agua, el impacto de
residuos y el impacto de movilidad no motorizada; tam-
bin encontramos el impacto de paisaje urbano a travs
del impacto de la tipologa y morfologa edificatoria, el im-
pacto de la calidad proyectual y constructiva, y el impacto
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana

asociado de espacio pblico y el arbolado. El impacto so- Este carcter separativo tambin ayuda a generar
cial se basa en la diversidad ciudadana y el impacto eco- otras jerarquizaciones basadas en la complejidad
nmico, en la sostenibilidad econmica. temporal. Adems, en el nuevo software GAMA 1.6.1
podemos realizar un desglose de tipos de grficas
que nos ayudan a pormenorizar los clculos por tipo-
Como todo proceso de investigacin, la incorporacin de
logas, impactos, valores complementarios y concep-
esta problemtica a la simulacin urbana ha tenido diferen-
tos. En ese sentido, el modelo fue evolucionando ha-
tes hitos hasta la elaboracin del modelo final. Su evolucin
cia la conceptualizacin de la capacidad de acogida
aporta un significado metodolgico, de ensayo para la opti-
como el equilibrio entre los diferentes impactos, ms
mizacin de la incorporacin del urbanismo a la simulacin.
que a un valor determinado del impacto total.
En definitiva, un proceso que ha dado como resultado una
metodologa.

Para analizar la evolucin del modelo hemos utilizado dos

software diferentes (NetLogo y GAMA 1.6.1) y un panel de
indicadores de impactos que ha evolucionado a lo largo
del tiempo, y que se ha desarrollado hasta conseguir un
factor dinmico complejo. Todo ello, articulado en los tres
niveles del modelo: bsico, avanzado y completo.

Con relacin al modelo completo, cabe destacar:

Viabilidad: el modelo completo tiene un coeficiente

alto de viabilidad, ya que funciona en base a parme-
tros de consecuencia frente a decisiones de carcter
urbanstico. Esto conlleva que el modelo completo se
adapt a los tres factores temporales posibles: par-
metros fijos, dinmicos y probables. Con esta jerar-
quizacin, en el modelo completo podemos trabajar
eliminando las probabilidades para detectar el com-
portamiento simple del modelo o, incluso, eliminar
tambin los parmetros dinmicos, con lo que ob-
tendramos cmo se inicia el modelo en su carcter
esttico.

167
 Imagen capturada del modelo completo en funcionamiento.

168
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana
Esta bsqueda de la cualidad frente a la cantidad, vis-
lumbra factores de viabilidad a un modelo, que podra
ser el principio de una progresin de simulacin hacia
la incorporacin del equilibrio sostenible en la planifi-
cacin urbana.
Metodologa: como conclusin principal, vamos a ob-
tener una metodologa que cobra forma como PROTO-
COLO ODD. Esto implica que el modelo tiene la capaci-
dad de abstraer una serie de claves homologadas que
pueden aplicarse a un modelo sistmico. A pesar de
introducir parmetros singulares de El Palmar, el mode-
lo contiene un alto valor de casustica, y si se adaptara
a un proyecto de mayor escala (territorial) cobrara an
ms fuerza el valor homologable de la metodologa.
La metodologa est basada, pues, en una descripcin
general, que se aproxima a la definicin del propsito
del modelo; los conceptos de diseo que definen los
parmetros de funcionamiento del modelo desde los
principios fundamentales hasta los posibles submode-
los que hacen que el modelo principal funcione correc-
tamente; y, finalmente, los detalles, donde podemos
definir el orden y/o jerarqua de actividad del modelo.
3.5.
CONCLUSIONES
Y, por lo que se refiere a resultados y conclusiones, obteni-
das tanto desde el principio del proceso como hasta su de-
sarrollo final, las agrupamos en los siguientes apartados:
El proyecto de ciudad contemporneo necesita hacer fren-
te a las demandas ciudadanas, a la complejidad creciente
y, para ello, debe hacerlo contando con los recursos tec-
nolgicos hoy da accesibles: en otras palabras, necesita
la concurrencia de las NTICs.
Unos recursos tecnolgicos que han de profundizar en el
rigor de la informacin, en el anlisis de las relaciones y de
los flujos, de las personas y de sus ingenios. Informacin
til, precisa, localizada con rigor, dinmica, relacional, un
despliegue para diagnosticar, analizar y proyectar a la me-
dida de los ciudadanos y de la ciudad que queremos. Unos
recursos tecnolgicos que nos han de ayudar a contrastar
los efectos de los aspectos esenciales del proyecto urbano,
para confirmar o perfeccionar las decisiones adoptadas.
An no se ha generalizado el uso de los Sistemas de Infor-
macin Geogrfica, y sin embargo, hay una disponibilidad
razonable de informacin. Estamos ante una tecnologa
sin retorno, y que va a avanzar exponencialmente en muy
poco tiempo. Sus resultados a da de hoy probablemente
no seamos capaces de adivinarlos.
Esta nueva situacin comienza a dar sus primeros pasos y
la disciplina urbanstica no debe quedar ajena. An con un
169
 bagaje de slo unas dcadas en el uso de los SIG, ya co-
mienzan a surgir las primeras inquietudes para usar estos
recursos combinados con la simulacin urbana. Hemos ex-
perimentado, creemos de modo exitoso, esta integracin y,
con ello, podemos concluir que este nuevo horizonte pue-
de aportar aquello que el proyecto urbano necesita para
analizar y proponer a la medida de las necesidades y de los
hbitos contrastados, no slo de las intuiciones.

Un hecho diferencial en relacin a otros estudios de casos

analizados con otras materias y simuladores es que los
agentes no son las personas; en nuestro caso de estudio
no nos interesa tanto estudiar los comportamientos de
las personas, de los hbitos, sino ms bien el hecho fsico
en s, el alojamiento, para poder analizar la capacidad de
acogida del territorio y, comparar los impactos formula-
dos en las distintas hiptesis formuladas en los periodos
de tiempos establecidos.

Este planteamiento se orienta a la visin de los resul-
tados en la foto final del proyecto urbano (no de forma
espacial, sino slo las consecuencias traducidas a datos
de impactos); es decir, una vez ejecutado, y para cada
una de las hiptesis formuladas, nos permitir analizar
muchas de las decisiones importantes del proyecto, en
nuestro caso la capacidad de acogida, ofrecindonos di-
versos resultados y efectos que nos permitirn proyectar
conscientes de los resultados.
Visualizacin del trfico en Lisboa (2010)
Por Pedro Miguel Cruz Diseado con Processing Tesis de mster en la Universidad de
Coimbra / FBA, Proyecto CityMotion MIT Portugal Supervisin: Penousal Machado
y Joo Bicker
Tras la bsqueda de investigaciones y la inexistencia de
referencias equiparables, se ha considerado conveniente
para poder avanzar y culminar con xito la lnea empren-
dida la apuesta por la sencillez, por postulados elementa-
les y con significados expresivos de las finalidades y de los
resultados que buscamos.

El modelo CAO de El Palmar ha desarrollado sus

propios hitos, empezando desde la sencillez hasta
alcanzar una madurez terica, programtica y de

170
 Los modelos de simulacin urbana y su aplicacin a la prognosis de escenarios y la participacin ciudadana
complejidad temporal ajustndose al rigor en todo
momento de las dos disciplinas combinadas: la infor-
mtica y el urbanismo.
Ahora, concluida esta fase, se abren nuevas posibilidades
para reanudar el trabajo, en otras localizaciones o en la
misma; ensayar otras determinaciones que considere-
mos esenciales o tengamos dudas razonables de las de-
cisiones del proyecto a largo plazo. Disponemos de una
metodologa sobre la que poder generar simulaciones de
mbitos o de proyectos en los que preocupen sus efectos
a medio y largo plazo.
El proyecto urbano que nos sirve de referencia en El Pal-
mar expresa un modelo que recoge las circunstancias de
las que se parte, principalmente unas preexistencias con-
siderables de edificaciones que la propuesta contempla
integrarlas. El Palmar es un mbito que la prctica ha ve-
nido a conformar de carcter turstico. Un tejido hbrido,
con una presencia significada de alojamientos tursticos,
compensar y ordenar el desequilibrio actual. Qu
cantidad de nueva edificabilidad y nuevos usos sern su-
ficientes para compensar, ordenar y hacer viable el pro-
yecto urbano? es una cuestin esencial.
Si es insuficiente, el proyecto puede fracasar nue-
vamente. Si es excesiva, el resultado va en el camino
contrario a la cualificacin del espacio y la mejora del
paisaje urbano. Y si planteamos alguna solucin inter-
media, cul es la mejor, la ms prxima al valor mnimo
o mximo. Con la metodologa formulada obtenemos
la aplicacin de los resultados y su anlisis vendr a
proporcionar el fundamento necesario al proyecto ur-
bano y al futuro de El Palmar.
La capacidad de acogida responde a la necesidad de
disponer de un concepto universal. En un mbito carac-
terizado por el factor turstico, no bastaba con hablar de
densidad de vivienda, ni tampoco fue suficiente basarse
en la edificabilidad; era necesario contemplar la perspec-
tiva del planificador cuando toma decisiones de cuantifi-
cacin del mbito: era imprescindible contar los usuarios
existentes, pero, sobre todo, los usuarios que podran lle-
gar a existir.
Este concepto simple aglutina la mayora de los condicio-
nantes de los parmetros urbanos que utilizamos en el
proceso de planificacin. De la capacidad de acogida se
despliegan todos los atributos urbanos que cualifican una
ordenacin urbana e intuyen un buen futuro en el funcio-
namiento urbano. Y de esta simple formulacin, surgi el
objeto especfico de este mbito.
Es evidente que cada mbito, cada proyecto requiere un
anlisis especfico; que depende de cuestiones propias, del
lugar y de los objetivos. En consecuencia, la transferencia
tecnolgica vlida es la transferencia metodolgica. El pro-
totipo CAO de El Palmar no pretende una aplicacin fsica
ni un programa construido, sino que proporciona una me-
todologa de acercamiento a una problemtica especfica
y a sus elementos determinantes. La propia bsqueda, en
s, es proyectar; jerarquizar, desglosar, cuantificar, e incluso
abundar en parmetros urbansticos abstractos para enten-
der su influencia en el futuro de un proyecto urbano.
Podemos concluir este bloque de la investigacin con
las enormes posibilidades y caminos que se abren a la
aplicacin en el urbanismo de la simulacin urbana.
Como todo comienzo, todo es rstico y arduo. Pero estos
171
 caminos experimentales empiezan a tener sentido, a
presentar utilidades de aplicacin, de momento en un
marco acadmico y de investigacin, pero sin duda algu-
na, sern en un futuro un complemento imprescindible
del proceso de planificacin.

A fecha actual, cada caso es un estudio especfico no

trasladable a otros casos, pero la metodologa ensaya-
da s es trasladable. Se basa en el conocimiento urba-
nstico, y su traslacin a la teorizacin de la simulacin
basada en agentes, por lo que proporciona una meto-
dologa que podr enriquecerse con el complemento
de otras disciplinas y, esperemos, abrir puertas a la
planificacin integral.

172
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
4.
ANLISIS Y TIPIFICACIN DE
LA PROBLEMTICA ASOCIADA
A LOS LABORATORIOS
TERRITORIALES. DEFINICIN
DE ESCENARIOS Y PROYECTOS
PILOTO.
El cuarto bloque de la investigacin, como adelantbamos,
se dedica a los casos de estudio seleccionados, los que he-
mos denominado laboratorios territoriales, es decir, los
tres mbitos de estudio pormenorizado, donde experimen-
tar alternativas novedosas en orden a la integracin urbana
y territorial de los enclaves.
Sin perjuicio de la especificidad de cada laboratorio, la ex-
posicin de resultados mantiene una estructura comn,
que contempla cuatro apartados: la caracterizacin de es-
cenarios, el anlisis del planeamiento, la pre-diagnosis y la
definicin de propuestas de actuacin y proyectos piloto.
4.1.
EL CORREDOR ALMODVAR DEL ROCRDOBA
4.1.1. Definicin de escenarios: caracterizacin.
El Laboratorio Territorial del Corredor Almodvar del
Ro-Crdoba ocupa una extensa franja longitudinal de
unos 18 kilmetros de la vega del ro Guadalquivir entre las
localidades de Crdoba, al este, y Almodvar del Ro, al oes-
te, teniendo como lmite norte el pie de las estribaciones de
Sierra Morena y como lmite sur el curso del ro Guadalquivir.
El laboratorio tiene una superficie de 7.010,96 ha (70,11 km2)
que se distribuye segn la clasificacin urbanstica del sue-
lo, en suelo urbano 235,96 ha, suelo urbanizable 1.219,86 ha,
y suelo no urbanizable 5.555,14 ha. Los datos generales de
los enclaves en el suelo no urbanizable, de uso residencial y
mixto, estudiados en el laboratorio son los que se muestran
en el siguiente cuadro.
Los suelos de la Vega del Guadalquivir, de alto valor agr-
cola y rural, han estado sometidos desde la segunda mitad
del siglo XX a un proceso creciente de ocupaciones con
usos distintos a los rurales y a parcelaciones irregulares.
Las causas de este proceso de urbanizacin del medio
rural son diversas, pero se pueden destacar las derivadas
de la prdida de importancia de la rentabilidad de la activi-
dad agraria (tradicionalmente una de las principales acti-
vidades econmicas de Crdoba), que ha dado lugar a que
los propietarios de fincas dedicadas anteriormente a la
173
 Localizacin del laboratorio y encuadre

Nmero de enclaves 66 encl Poblacin residente (h) 1.080 hab

Nmero de parcelas (p) 695 parc Parcela media (s/p) 7.862 m2

Superficie que ocupan (s) 546,39 ha Densidad de edificacin (e/s) 4,83 edif/ha

Nmero de edificaciones (e) 2.638 edif Densidad de poblacin (h/s) 1,98 hab/ha

174
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
Medio fsico, fronteras naturales y ocupacin en el sector
produccin agraria, obtengan una mayor rentabilidad de
sus tierras con la divisin y venta de las mismas. Otro tipo
de causas ms comunes a todos los procesos son las refe-
ridas al encarecimiento del suelo urbano y a los escasos
medios econmicos para acceder a una vivienda de nume-
rosos ciudadanos de la ciudad, que optan por trasladar su
primera residencia a estas parcelaciones, autoconstruyn-
dose su vivienda por una cantidad mucho ms asequible y
adaptada a su modesta economa.
Este proceso ha dado lugar a que la periferia urbana, sobre
todo la de la ciudad de Crdoba, quede configurada como
un espacio de transicin entre lo rural y lo urbano, en el que
los habitantes de la ciudad encuentran un lugar adecuado
para la expansin en los momentos de ocio y para el estable-
cimiento de residencias secundarias. Entre los principales
problemas que ocasionan estos nuevos procesos urbaniza-
dores del medio rural, podemos encontrar la desaparicin
de tierras de cultivo de una calidad excepcional, el uso
incontrolado de aguas y la contaminacin de las mismas
(por vertidos directos o por filtraciones de pozos negros a
los acuferos), la tala de arbolado, los impactos paisajsticos
que producen, etc.
El Corredor ha estado sometido casi desde el Paleoltico a
procesos de ocupacin y de modificacin del territorio natu-
ral y, como consecuencia, a procesos de nueva construccin
territorial y paisajstica. Y esto ha convertido al sector en un
autntico colector de recursos y energas, ya sea por su alta
capacidad natural o por la convergencia de flujos y sistemas
infraestructurales que registran el sector. Por ello, el mbito
de estudio ha sido paulatinamente ocupado mediante la
progresiva implantacin de unidades edificadas. Unas, las
ms antiguas, constituidas por agrupaciones residenciales
vinculadas a la produccin agrcola, otras ligadas a activi-
dades econmicas de cierta envergadura fomentada por su
cercana a las vas de comunicacin y transporte que regis-
tran longitudinalmente el mbito de estudio. Y por ltimo,
fundamentalmente en los ltimos tiempos, un crecimiento
de la ocupacin por parcelaciones de uso residencial des-
vinculadas del uso agrcola de los territorios ocupados y vin-
culados en gran medida a su uso como residencia de recreo
o segunda residencia.
La mejora de las comunicaciones, la movilidad y en cier-
to modo la coyuntura socioeconmica ha producido una
transformacin de la segunda vivienda en primera, de ma-
nera que el corredor entre Crdoba y Almodvar del Ro
alberga crecimientos irregulares desagregados en paralelo
a los procesos reglados de crecimiento y desarrollo urbano
de los municipios del mbito. An as, la percepcin del
paisaje fuertemente antropizados por la actividad agrco-
la y la ocupacin edificatoria descrita sigue manteniendo
una singular belleza.
175
 Plano de afecciones sectoriales

Adems de sus valores agrcolas y paisajsticos el Corre- a la presencia de otras infraes-tructuras aeroportuarias
dor se encuentra fuertemente condicionado por las in- y de reas inundables a lo largo del ro hacen que sea
fraestructuras ferroviarias y de carreteras que discurren un sector fuertemente condicionados por afecciones de
fragmentando longitudinalmente el sector y que junto tipo sectorial de muy distinta naturaleza. Es importante

176
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Evolucin de la ocupacin en el laboratorio de 1956 a 2013

visualizar en el territorio la multitud de afecciones de tipo relativas a infraestructuras como el aeropuerto y por lti-
sectorial, ligados al dominio hidrulico y zonas inunda- mo las afecciones derivadas del curso de vas pecuarias
bles, las afecciones por infraestructuras de transportes en el sector.
de diverso nivel -carreteras y ferrocarril-, las afecciones

177
 Se pueden distinguir dos tipos de ocupaciones o estrategias
de localizacin diferentes respecto a los asentamientos.
Por un lado, asentamientos vinculados directamente a las
infraestructuras de comunicacin, la carretera A-431 entre
los dos municipios junto con la red ferroviaria, y donde se
distinguen reas manchadas de mayor envergadura liga- estudindose el planeamiento de cada uno de ellos.
das fundamentalmente a diversas actividades econmicas.
Y por otro lado, podemos observar agrupaciones de parce-
laciones y edificaciones, dispersas tanto en la franja norte
como en la franja sur del territorio, vinculadas fundamen-
talmente a la actividad agrcola del sector, con un marcado
carcter rural y vinculadas a la explotacin del territorio.
De la evolucin del proceso de ocupacin estudiado desde
1956 se puede deducir que ha tenido un desarrollo pro-
gresivo y ascendente sin que los cambios en el marco nor-
mativo hayan podido frenar los procesos de colonizacin
irregular del medio natural. El proceso slo se ha frenado
a partir de 2007 con la grave crisis econmica, pero no se
ha paralizado. Los diferentes procedimientos, cambios
normativos y marcos urbansticos restrictivos as como
los procedimientos sancionadores de las infracciones ur-
bansticas abiertos para frenar el proceso, han resultado
infructuosos. Parece, muy al contrario, que la rigidez del
marco regulador, la falta de flexibilidad de las normativas
y la idealizada concepcin del paisaje como marco de
una naturaleza no antropizada y agraria, ha provocado la
confrontacin con los intensos procesos sociolgicos, de-
mogrficos y de concepcin del hbitat rural que se han
producido en las ltimas dcadas y que ha llevado a la
efectiva desregulacin de estos procesos y a la intensifica-
cin del camino hacia la ilegalidad.
178
4.1.2. Planeamiento aplicable
El mbito del laboratorio lo constituyen terrenos que perte-
necen a los municipios de Crdoba y de Almodvar del Ro,
El planeamiento urbano de Crdoba y las parcelaciones
irregulares en el suelo no urbanizable.
En Crdoba el Plan General (PGOU) vigente es del ao 2001.
El plan anterior, de 1986, trat de reconducir y solucionar la
situacin de las parcelaciones que ya existan en el momento
de su elaboracin. De este modo clasific las parcelaciones
existentes dentro de las tres clases de suelo posible segn
la legislacin urbanstica vigente, es decir, suelo urbano, ur-
banizable y no urbanizable. Clasific como suelo urbano y
urbanizable, aquellas parcelaciones que por su situacin,
consolidacin, ndice de primera residencia y/o dotacin de
infraestructuras pudieran optar por una u otra clasificacin.
Intentando encauzar las dinmicas existentes, as como crear
un mercado que satisficiera la demanda existente de este tipo
de vivienda, procurando no generar nuevas afecciones en un
territorio ya bastante transformado. De este modo, adems
de dar solucin a un problema de ilegalidad de ncleos de
poblacin no reconducibles de otro modo, se ofertaron ms
de 1.500 viviendas nuevas de segunda residencia.
Estas medidas del PGOU de 1986 no sirvieron para contener
y encauzar los procesos de ocupaciones irregulares en suelo
no urbanizable hacia posiciones de racionalidad territorial,
sino que al contrario stos han continuado hasta alcanzar
una escala de enorme relevancia e impacto territorial. El
Plan General vigente (PGOU de Crdoba de 2001) cuando
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
analiza esta problemtica, la denomina una conformacin
catica y espontnea de procesos metropolitanos emer-
gentes entre los que destaca la presencia de nuevas formas
de ocupacin dispersa del territorio que se apartan del mo-
delo urbano tradicional.
La dimensin territorial alcanzada por este fenmeno
obliga a reconsiderar los planteamientos iniciales que lo
adjetivaban como un epifenmeno marginal y aconsejan
realizar una interpretacin ms comprometida no slo
con sus causas, mltiples, diversas y complejas, sino espe-
cialmente con las consecuencias territoriales que provoca
y su especial repercusin en la definicin del modelo de
ciudad. Extrayendo de la Memoria esta reflexin literal: La
impresionante extensin del fenmeno de la vivienda abusi-
va obliga a considerarlo como algo ms que un submerca-
do de vivienda. Se trata de un fenmeno cuya lgica interna
no depende exclusivamente de su relacin con la legalidad
urbanstica, sino de una compleja serie de factores socioe-
conmicos de forma que sus efectos sobre la economa local
van mucho ms all de lo que habitualmente se considera.
El Plan General, al abordar esta problemtica de ocupacio-
nes irregulares, establece el criterio de reconocer y conte-
ner las parcelaciones y, al tiempo, promover una oferta de
suelo residencial atractiva en precio y tipologa para ofrecer
una alternativa positiva al crecimiento residencial disperso
en las parcelaciones ilegales tanto de la Sierra como de la
Vega. Esta estrategia de contencin se centra en canalizar
esta demanda residencial hacia una oferta reglada conse-
cuente con la adopcin de un modelo de ciudad compacta.
O dicho de otro modo, el Plan parte del reconocimiento de
la existencia de una demanda que no ha sido contemplada
en la planificacin urbana y que, por ello, ha buscado sus
propios canales de materializacin y afloramiento a costa
de cualquier indicio de racionalidad y lgica territorial. Ante
ello, ms que buscar claves de actuacin pertinentes para
lograr la integracin cualificada de estos procesos en el mo-
delo territorial de Crdoba, el Plan General decide obviar
esta problemtica y proporcionar una oferta de similares
caractersticas en localizaciones ms idneas. Ante esta de-
cisin, la pregunta clave que cabe hacerse es Y qu ocurre
con la demanda ya satisfecha, es decir, con los millones de
metros cuadrados de suelo agrcola de la Vega del Guadal-
quivir y de la Sierra que han sido ocupados y edificados irre-
gularmente? Dnde queda, en la definicin del modelo de
ciudad pretendido, la emergencia de un nuevo fenmeno
territorial caracterstico de las Aglomeraciones Urbanas de
ltima generacin?
El Plan detecta las demandas residenciales subyacentes a la
ocupacin irregular del suelo rstico y propone trasladarlas
a localizaciones que considera ms adecuadas para la con-
secucin del objetivo de configurar un modelo de ciudad
compacta. Pero esta traslacin de la demanda no comporta
trasportar el territorio ocupado irregularmente por ella, que
permanecer en su sitio con las edificaciones materializa-
das, con sus habitantes viviendo en un espacio que presen-
ta riesgos ciertos ( inundabilidad, principalmente), sin dota-
ciones ni infraestructuras, sin atributos de urbanidad pese
a estar reconfigurndose progresivamente como un hbitat
de residencia permanente y, lo que es ms preocupante,
dispuesto a seguir creciendo catica y espontneamente,
mientras el Plan General construye su teora de la ciudad
fundacional, ilustrada y sostenible en el entorno inmediato
del ncleo urbano de Crdoba.
La estrategia que adopta el Plan General de Ordenacin Ur-
banstica de Crdoba (PGOU de 2001) para la integracin y
reconocimiento de las parcelaciones ilegales es:
179
 1. Clasificar como suelo urbano aquellas parcelaciones que
ya contaban con esta clasifica-cin en el PGOU de 1986.
2. Clasificar como Suelo Urbanizable Programado (Sec-
torizado, segn LOUA) aquellas parcelaciones que se
sitan en las zonas de crecimiento de ncleos urbanos
consolidados de tal forma que es preciso ordenarlas en
coherencia con dicho crecimiento.
3. Clasificar como Suelo Urbanizable No Programado (No
Sectorizado segn LOUA) aquellas parcelaciones que
se sitan en el entorno de ncleos urbanos existentes
pero sin formar parte de la zona de crecimiento urbano
inmediato a los mismos.
Con ello se trata de incorporar al modelo urbano propuesto
por el Plan General aquellos mbitos que aunque se han
consolidado de forma irregular, se localizan en las futuras
zonas de crecimiento de los ncleos urbanos existentes.
Quedando incluidos en el Suelo Urbanizable No Progra-
mado la prctica totalidad de los suelos afectados por ocu-
paciones irregulares, lo que puede denotar una cierta falta
de convencimiento sobre la conveniencia de integrar en la
estructura urbano-territorial este fenmeno.
reas de regularizacin de Crdoba, segn el rgimen urbanstico del suelo
180
De esta forma, parece ser que para el planeamiento, todo el
territorio ocupado por las parcelaciones irregulares conforma
una especie de ciudad anloga, oculta y olvidada. Y las ms
de 800 hectreas correspondientes a este fenmeno que se
desarrollan a lo largo de 7 kilmetros largos de conurbacin
en el mbito perteneciente al laboratorio territorial objeto de
estudio en el Proyecto de Investigacin, terminan derivan-
do en un problema urbanstico-jurdico cuya resolucin se
centra, sobre todo, en la regularizacin y legalizacin de las
edificaciones existentes y en la posibilidad de edificar, con
las mismas condiciones que las existentes, las parcelas an
vacantes. Su incidencia en el modelo de ciudad ni siquiera
entra a debatirse, ya que no forman parte de l, constituyen
un cuerpo extrao, una malformacin territorial que nunca
debi producirse y que, por tanto, no puede desafinar el
discurso racional y equilibrado que el PGOU desarrolla para
la definicin del crecimiento de la ciudad fundacional.
Como conclusin, el suelo afectado por parcelaciones re-
conocido urbansticamente en el PGOU de 2001 ascenda a
8.709.220,60 m2 (suelo urbano no consolidado + suelo urba-
nizable sectorizado + suelo urbanizable no sectorizado). En
los aos de vigencia de ste, el fenmeno se ha expandido
4.505.961 m2, es decir, un 51,74%. Este dato demuestra que
las medidas urbansticas arbitradas por el planeamiento
han resultado poco eficaces ya que, no solamente no se ha
concluido el desarrollo urbanstico de prcticamente ningu-
na de las actuaciones de regularizacin identificadas en el
PGOU, sino que la problemtica, hoy en da, ha aumenta-
do agravando la patologa territorial existente en el rea de
Poniente marcada por la ausencia de urbanidad tanto en la
individualidad de cada asentamiento como en el agregado
causado por la acumulacin de iniciativas de parcelacin
que han ido aflorando a lo largo de las ltimas dcadas. Hoy
en da no es posible adjetivar el fenmeno como disconti-
nuo y fragmentario. La ocupacin progresiva e irrefrenable
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
de este mbito del trmino municipal de Crdoba ha termi-
nado por configurar una suerte de pseudociudad lineal
-apoyada en la carretera del aeropuerto y su prolongacin
occidental (CO-9002)- de una longitud cercana a los 8 km.,
donde las diferentes piezas colisionan entre s sin solucin
de continuidad, ni adecuada articulacin.
La solucin de esta problemtica no puede provenir nica-
mente del simple reconocimiento cartogrfico de la reali-
dad que la ocupacin catica del territorio ha ocasionado.
La ordenacin propuesta por el Plan General presenta dos
inconvenientes bsicos:
1. El fomento de un urbanismo de plantilla, o genrico,
que homologa el producto urbano resultante: todas las
actuaciones presentan idnticas densidades y edificabili-
dades globales, no se promueve una mezcla de activida-
des suficiente que garantice cierta estabilidad funcional
minimizando la necesidad de desplazamientos motoriza-
dos obligatorios y, finalmente, el paisaje urbano resultan-
te del monocultivo tipolgico de la vivienda unifamiliar
aislada se caracteriza por la anomia, la nula legibilidad y
la ausencia de espacios referenciales que permitan crear
afinidades territoriales en la poblacin usuaria.
2. El Plan General y sus instrumentos de desarrollo (Planes
de Sectorizacin, Planes Parciales y Planes Especiales
de Reforma Interior) promueven la exencin de los usos
y elementos en los que se sustenta la calidad del espa-
cio urbano resultante (las dotaciones como proveedo-
ras de servicios bsicos de carcter social, asistencial,
sanitario, deportivo y docente, y la vivienda protegida
como argumento de cohesin social). Podra concluir-
se que, al generalizar la posibilidad de eximir, lo que se
est estimulando, verdaderamente, es la exencin de
la conveniencia de transformar en ciudad un fenmeno
que, hoy en da, ni siquiera puede ser considerado urba-
nizacin. La ordenacin propuesta por el planeamiento
est alentando, simplemente, la legalizacin de una ur-
banalizacin manteniendo, por consiguiente, tanto su
desestructuracin interna como su desvertebracin con
la ciudad fundacional.
El planeamiento urbano de Almodvar del Ro y las par-
celaciones irregulares en el suelo no urbanizable.
El Plan General (PGOU) de Almodvar del Ro, aprobado en
el ao 2012, manifiesta en la Memoria en relacin con las
edificaciones irregulares que la magnitud del fenmeno de
la parcelacin ilegal ha supuesto una ocupacin dispersa del
territorio fuera de cualquier modelo o estrategia urbanstica
con capacidad de articular una estructura territorial coheren-
te. Proponiendo, en primer lugar, como mejor medida para
evitar su aparicin, aplicar todos los instrumentos y meca-
nismos que la legislacin vigente otorga a los distintos orga-
nismos competentes y en particular al Ayuntamiento. Y en
segundo lugar, iniciar y posibilitar la va de la reconduccin,
siempre desde la estricta asuncin de la totalidad de los cos-
tes urbansticos por parte de los causantes de la parcelacin,
mediante la oportuna integracin en la revisin de la planifi-
cacin actual, donde se estableceran y definiran las medi-
das urbansticas necesarias en relacin a las infraestructuras
bsicas, los condicionantes ambientales as como los plazos
estrictos para su completa integracin en la legalidad vigente.
Ello supone, en definitiva, establecer las pautas de canaliza-
cin y transformacin de las reas preexistentes hacia mode-
los urbanos ajustados a la legalidad vigente y que respondan
a los nuevos modelos de habitabilidad y calidad de vida.
El plan identifica un conjunto de actuaciones de regulariza-
cin que presentan dos localizaciones diferenciadas: el en-
torno del ncleo secundario de Los Mochos y la extensin
181
 septentrional del ncleo principal. La mayor concentracin
de parcelaciones y edificaciones irregulares se localizan en
el ncleo secundario de Los Mochos, entre la carretera A-431
y la CO-9002 en el extremo oriental del trmino municipal,
adyacente al municipio de Crdoba. Adems, al norte de la
A-431 y en el entorno del Canal de Guadalmellato, donde
se encuentra el asentamiento urbanstico de Cuevas Bajas,
reconocido en el Planeamiento urbano que se revisa, al que
le han surgido una serie de extensiones hacia el sur y el este,
estas ltimas adyacentes al arroyo Guadarromn.
Al contrario que la situacin expuesta en Crdoba, donde
la escala adquirida por el proceso de parcelacin irregular
en estas ltimas dcadas ha terminado por conformar una
suerte de ciudad lineal muy deficitaria y ausente de estruc-
tura, en el caso de Almodvar del Ro, la dispersin del mo-
delo territorial establecido en el Plan General puede propi-
ciar, aprovechando la existencia de una parcelacin ilegal
incipiente, la conformacin, por ejemplo, de un ncleo de
poblacin al norte de Los Mochos cuyo tamao es tres veces
superior al de la totalidad del suelo urbano de los ncleos
de poblacin existentes en el trmino municipal.
4.1.3. Evaluacin de escenarios. Pre-diagnosis.
Si se entiende el paisaje, tal como es percibido actual-
mente, y cuyo carcter ha sido el resultado de la accin de
factores naturales y/o humanos, tal y como se cita en un
pasaje del Convenio Europeo del Paisaje del ao 2000, se
puede poner en valor la situacin existente sin caer en la
tentacin de estrategias idealizadas de recuperacin de un
entorno naturalizado que ya ha sido alterado, conservan-
do y potenciando los valores paisajsticos de la situacin
182
actual como fundamento de cualquier estrategia de inter-
vencin propuesta.
Vista de la Vega desde Almodvar del Ro
No se trata de dejar el paisaje como una imagen de una foto
fija, sino como el intento de conquistar siempre el equilibrio en-
tre formas, volmenes y colores, y de lograr un entorno natural
modificado, que implcitamente muestre las pautas a seguir
para intervenir de una manera razonable, prudente y sin agre-
sividad. El paisaje es adems resultado de la acumulacin
histrica de la intervencin del ser humano sobre el territorio.
A pesar del punto de vista expuesto de que la alteracin
del paisaje natural genera de igual manera un nuevo
paisaje de valor en s mismo, es evidente que la arqui-
tectura y la tradicin edificatoria en esta Vega no pare-
ce haber contribuido al enriquecimiento de los valores
paisajsticos de nuestra Comunidad Andaluza y de esta
zona en particular. Los espacios ocupados por diversas
agrupaciones residenciales y por edificaciones para ac-
tividades econmicas en el rea destacan por su falta
de valor paisajstico y por la falta de integracin con los
paisajes agrarios circundantes. Pero es, a su vez, en esos
territorios donde se mantiene la actividad agraria, donde
todava convergen espacios singulares, significativos y de
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
diversa calidad paisajstica, resultado del paso sin inte-
rrupcin de sociedades y culturas interactuando con las
condiciones del medio natural.
Esquema del sector con delimitacin de territorio ocupado y vacante
Las propuestas que se plantean persiguen consolidar y fi-
jar estos valores agrarios, a travs de una serie de pautas o
indicaciones de comportamiento a efectos de urbanizacin
y construccin que permitan tanto la regularizacin de las
edificaciones existentes en un marco paisajstico coherente,
y que dote a las diferentes reas de cierta uniformidad pai-
sajstica asegurando la sostenibilidad de las medidas en pro
de la preservacin del paisaje agrario preservado.
El Poniente de Crdoba. Dinmica de la colonizacin y
estrategia general de intervencin.
Dentro del Corredor se puede identificar un rea que se co-
noce como el Poniente de Crdoba (al este del laboratorio),
cuya principal problemtica territorial proviene del acelerado
proceso de invasin irregular que ha venido producindo-
se a lo largo de las ltimas dcadas, que ha dado lugar a la
conformacin de un conurbado informe de topologa marca-
damente lineal. Este mbito de transformacin se extiende
a lo largo de, aproximadamente, 8 kilmetros de longitud
ocupando una superficie de ms de 13 millones de m2, y
generando una ciudad de baja densidad (menos de 7 vivien-
das/hectrea) donde se reproducen todos los problemas ca-
ractersticos de estos tipos de ocupaciones pseudourbanas.
Donde las diferentes piezas colisionan sin solucin de conti-
nuidad, donde los usuarios, cada vez ms residentes perma-
nentes, no encuentran respuestas prximas a sus demandas
de dotaciones y servicios y donde los valores territoriales que
alentaron el proceso (alta capacidad agrolgica de los suelos,
valores ambientales y paisajsticos asociados al importante
sistema hdrico existente en el rea, etc) se encuentran seria-
mente amenazados ante la ocupacin bastante generalizada
del dominio pblico y de las llanuras de inundacin tanto del
Ro Guadalquivir como de sus arroyos tributarios.
Y en la que se puede detectar como sintomatologa
recurrente:
El predominio de la vivienda unifamiliar aislada generan-
do un paisaje homogneo y annimo de nula legibilidad.
La ausencia de dotaciones y espacios libres.
El carcter monofuncional extremo con la prctica
inexistencia de usos y actividades que no sean las resi-
denciales.
La importancia de las afecciones sectoriales sobre las
edificaciones irregulares.
183
 Y la importante problemtica medioambiental causada
por la precariedad infraestructural.
Imagen area del Poniente de Crdoba
Este mbito territorial se extiende de norte a sur, desde el
Guadalmellato al Guadalquivir y de este a oeste, desde la
Ronda Urbana propuesta por el PGOU de 2001, a los asenta-
mientos de los Aguilarejos, aunque no existe un lmite claro
al oeste porque las ocupaciones continan. Conformando
un escenario territorial con una acusada sintomatologa
carencial que depende de las zonas centrales de la ciudad
a las que acude -en automvil privado- para proveerse de
los servicios bsicos. Es decir, a la problemtica interna
que presenta este tipo de asentamientos hay que aadir el
conjunto de externalidades negativas que proyecta hacia
el resto de la ciudad y el territorio, derivadas principalmen-
te del incremento exponencial de los desplazamientos en
transporte motorizado privado.
184
A partir de esta situacin, el Plan General de Ordenacin
Urbanstica de Crdoba centr sus esfuerzos en promover
el reconocimiento de estos asentamientos e impulsar su
regularizacin proponiendo su inclusin, de manera gene-
ralizada, en el suelo urbanizable no sectorizado, lo cual se
ha revelado ineficaz y ha producido una demora importante
en la activacin del desarrollo urbanstico de las diferentes
reas. Sin embargo, la legalizacin de estos mbitos, siendo
condicin necesaria no es suficiente para conseguir su inte-
gracin en el entramado urbano.
El Plan General acometi la cualificacin individualizada
de cada uno de los asentamientos irregulares pero se
echan de menos medidas tendentes a garantizar la re-
versin o al menos la minimizacin de las externalidades
negativas que su caracterizacin (baja densidad, predo-
minio de la vivienda unifamiliar, monofuncionalismo,
etc) proyecta hacia el conjunto de la ciudad. Adems, la
localizacin de funciones no residenciales en posiciones
cercanas o el ejercicio de una densificacin cualificada
de determinados puntos del territorio como argumento
de reequilibrio funcional y diversificacin tipolgica, es
decir, la apuesta por la proximidad funcional y las micro-
centralidades selectivamente distribuidas por el magma
informe de la ciudad suburbana no es un objetivo de or-
denacin que se manifieste protagonista en el modelo de
ciudad previsto por el Plan General vigente.
Reducir estas externalidades negativas como condicin
bsica para lograr una integracin eficaz de los asenta-
mientos irregulares en el modelo de ciudad debe cons-
tituirse en una apuesta prioritaria para la integracin
urbano-territorial de la suburbanizacin que ha aflorado
en el Poniente de Crdoba. Y esta apuesta se fundamenta
en tres argumentos de construccin de ciudad que se en-
tienden fundamentales:
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
La Movilidad Sostenible (reduciendo el cautiverio que
ejerce el automvil privado).
Las Centralidades Perifricas (configuradas en Nodos
y Ejes).
Y la incorporacin del espacio libre como elemento ma-
triz del diseo (conformando una red continua susten-
tada en la red de arroyos tributarios al Guadalquivir que
surcan el rea de norte a sur).
Aqu es donde radica la metamorfosis del modelo de
ciudad actual que pretendemos ensayar. No se trata
de poner en crisis lo ya proyectado, elaborando una
propuesta ex novo. Se trata de trabajar con los mis-
mos materiales, en los mismos escenarios y las mismas
reas, otorgndoles una nueva condicin, un nuevo rol,
refuncionalizndolos.
En conclusin, la reflexin a efectuar en el laboratorio te-
rritorial del Poniente de Crdoba se postula como un ejer-
cicio de ordenacin urbana orientado a la consecucin
de un modelo de ciudad donde la movilidad urbana est
articulada sobre determinados ejes cvicos que conformen
una malla de continuidad para los principales itinerarios
en modos no motorizados y de transporte pblico, en los
que se concentren los esfuerzos de redotacin, localiza-
cin de actividades centrales y estrategias de residenciali-
zacin permanente para la ciudad suburbana.
Hacia una nueva ruralidad. Herramienta conceptual.
El resto del Corredor tiene mayor carcter rural, con ocu-
paciones destinadas a usos residenciales y mixtos que
comparten espacio con los agrcolas, con modelos de
ocupacin de menor intensidad, lo que se define en el la-
boratorio como reas de nueva ruralidad. Y aunque existan
agrupaciones parcelarias, se han realizado en un escenario
de mayor intensidad de produccin agrcola, en ocasiones
ligadas a procesos de colonizacin del mundo agrario, y que
mantienen muchas de estas caractersticas rurales pese a
que las nuevas construcciones se han realizado con lengua-
jes banalizados y alejados de la arquitectura agrcola o de
reinterpretacin contempornea de la misma.
Esta especial articulacin con el medio agrario, su semejan-
za morfolgica con procesos de colonizacin vinculadas a
esta explotacin, nos permite investigar sobre la convenien-
cia de intervenir con estrategias urbansticas que no pre-
tenden la conversin de esta parcelacin en urbana, sino
mantener el carcter de agrupaciones rurales dentro de un
mbito de produccin agrcola intensificada.
La alta capacidad y cualificacin desde el punto de vista
agrcola de los suelos del rea de estudio han sido la causa
de la constante antropizacin que a lo largo de la historia
se ha dado en esta zona de la Vega del Guadalquivir, favo-
reciendo o tensionando los progresivos procesos de ocupa-
cin del medio rural y agrario. Del anlisis de las posibles
causas y procesos de ocupacin en el rea, debemos desta-
car el mantenimiento a lo largo del tiempo de esta cualidad
productiva primaria y el altsimo potencial de los suelos
vacantes dentro de una estrategia de incorporacin de las
reas ocupadas en una estructura urbana coherente.
Existen varias corrientes conceptuales, tanto econmi-
cas como de ordenacin territorial y de los recursos,
que trabajan sobre la transformacin del actual modelo
185
 de agricultura industrial y globalizada hacia un mode-
lo que vuelve sobre ciertos aspectos de la produccin
y distribucin ms tradicional en un mbito de alcance
local y regional.
Imagen area de la subzona con menor intensidad de ocupacin
Para mostrar algunas opiniones al respecto, resaltamos
que segn datos de Rich Pirog, de la Universidad Estatal
de Iowa, en la estrategia actual predominante de la agri-
cultura industrial globalizada, cada elemento alimentario
recorre de trmino medio unos 2.400 kilmetros desde el
productor al consumidor, y los consumos energticos y
las emisiones de CO2 producto de esta forma de produc-
cin y distribucin se sitan entre 4 y 17 veces mayores
que las formas tradicionales de produccin y distribucin
en un mbito de alcance local o regional. Esto supone un
despilfarro energtico que aumenta exponencialmente
186
si lo unimos a las estrategias actuales de suministro ali-
mentario. Pero este proceso no siempre ha sido as, y se
pueden encontrar algunos ejemplos satisfactorios entre
los crecimientos urbanos y la relacin con las reas agr-
colas de su entorno periurbano.
La agricultura urbana entra en decadencia a principios del
siglo XX en los pases desarrollados por varios factores en-
tre los que se encuentran el abaratamiento y mejora de los
sistemas de transporte, la mejora en los sistemas de conser-
vacin de alimentos y la especulacin urbanstica producto
del crecimiento urbano. Debido a estos factores y de forma
combinada se origin un alejamiento de las fuentes de pro-
duccin de los alimentos a distancias cada vez ms aleja-
das de las reas periurbanas. Sin embargo, se encuentran
perodos donde se ha producido una alteracin significativa
del comercio y de la capacidad de los medios de transporte,
y los pases se ven forzados a volver a estrategias de pro-
duccin alimentaria cercana a los puntos de consumo, las
ciudades, y con ello a la intensificacin de las estrategias de
agricultura urbana.
Un claro ejemplo de periodos en los que estas estrategias
agrcolas y alimentarias pasaron a ser fundamentales fue
durante la Primera y Segunda Guerras Mundiales. Como son
los casos de Inglaterra (War Gardens en la 1 GM), Alema-
nia y Estados Unidos (Womans Land Army of America en
la 2 GM). Pero todas estas estrategias de promocin de la
agricultura urbana se abandonaron al fin de las contiendas,
con el retorno a la agricultura industrializada y las cadenas
de suministro internacionales. Aunque es evidente que mu-
chas ciudades en la actualidad mantienen un aprovecha-
miento de sus reas periurbanas a partir de la agricultura
intensificada o cualificada provocando con ello un mode-
lo territorial y determinante en los procesos urbanos.
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
Actualmente, y en cierto modo apoyados en experiencias
de xito como las anteriormente descritas, existen diversas
tendencias econmicas que se complementan a partir de
estrategias de intensificacin de la agricultura a pequea
escala o de la agricultura intensiva en las reas cercanas de
nuestras ciudades, la agricultura urbana. Estas estrategias
proponen cierta RE-RURALIZACIN de nuestra economa
y para ello se apoyan en nuevos modelos de comprensin
territorial y urbana que nos parecen coincidentes con la
alta capacidad agrcola del rea del laboratorio estudiado
y pueden servirnos como eje conductor o estructurante de
un modelo de ordenacin del territorio ocupado. Estrategia
que tambin puede incluir la fijacin de los suelos no ocu-
pados, intersticiales, con procesos de intensificacin agr-
cola especializada mediante huertos urbanos, en la lnea
de los movimientos urbanos conocidos como Transitions
Towns o Post-carbon Cities.
4.1.4. Propuestas de actuacin y proyectos-
piloto.
En el laboratorio se han detectado dos subsectores de di-
ferentes caractersticas morfolgicas y evolutivas para los
que se plantean diferentes lneas de trabajo o estrategias
de intervencin:
En el subsector 01. La integracin urbanstica del Po-
niente de Crdoba incorporndolo al modelo urba-
no-territorial como una extensin de la ciudad.
En el subsector 02. El ensayo de nuevos procesos
rurales, neo-rurales, en el resto de ocupaciones del
laboratorio.
Imagen area del laboratorio, entre Crdoba y Almodvar del Ro
187
 Ordenacin del Poniente de Crdoba
En el Poniente de Crdoba se considera que desde la ptica de
la sostenibilidad territorial y urbana, resulta ms oportuno pro-
piciar un modelo de ordenacin que apueste por incorporar a
la estructura urbano-territorial de la ciudad, aquellas reas de
asentamientos irregulares que presenten localizaciones con
vocacin urbana, cualificndolas a travs de una ordenacin
adecuada (que al tiempo que asume bsicamente el objetivo
de la integracin de estas edificaciones, les otorgue funciones
complementarias), todo ello, antes que obviar su problemti-
ca, y trasladar las oportunidades futuras de la ciudad exclusi-
vamente hacia la puesta en carga de otros suelos no transfor-
mados, libres de edificaciones irregulares. Es la apuesta por un
Urbanismo Reparador, que es capaz de transformar territo-
rios ya ocupados hacia posiciones aceptables antes que por un
urbanismo descomprometido con la solucin de las reas con-
flictivas. En definitiva, el modelo urbano-territorial de Crdoba
no puede obviar la problemtica inducida por la existencia de
zonas suburbanizadas en el rea de Poniente.
Subsector 01. Poniente de Crdoba
188
Estas ocupaciones residenciales irregulares se localizan
prximas a la ciudad consolidada y, adems, han aflorado
en el mbito del trmino municipal que presenta una ms
que contrastada capacidad de acogida para el crecimiento
residencial del actual ncleo de poblacin, dada su ptima
accesibilidad, y la excelencia ambiental aportada por la In-
fraestructura Verde asociada al sistema de cauces hdricos
vinculados al ro Guadalquivir.
Para ello, en el ensayo de ordenacin planteado en el trabajo
de investigacin se considera oportuno trabajar a dos velo-
cidades: por un lado reconocer reas de Regularizacin con
fines de integracin urbano-ambiental, coincidentes con los
mbitos territoriales ocupados por edificacin residencial
irregular y, en segundo lugar, incorporar medidas selectivas
de intensificacin urbana que cualifiquen y mejoren su inte-
gracin en el entramado urbano, con la finalidad de minimi-
zar las externalidades que proyectan al resto del territorio.
Entendindose como necesario incorporar a la estrategia de
la regularizacin de estos asentamientos los vacos territo-
riales adyacentes que han de asumir la responsabilidad de
revertir las carencias dotacionales, el monofuncionalismo,
la homogeneidad paisajstica, el monocultivo tipolgico, la
ausencia de diversidad social, la esclavitud ejercida por el
automvil privado, el uso desestacionalizado y la ausencia de
legibilidad que caracterizan estos asentamientos irregulares.
Es decir, para ejercitar con efectividad la integracin urba-
no-ambiental y la racionalizacin de estos asentamientos se
identifican dos tipos de escenarios, por un lado los suelos
afectados por procesos de ocupacin irregular, y por otro los
fragmentos territoriales no contaminados a los que se confa,
en aplicacin del principio de dotacin cruzada, la reversin
de la sintomatologa carencial de las zonas suburbanizadas y
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
Croquis identificando patrones de ocupacin y estructuras
la consecucin de un modelo urbano-territorial presidido por
los principios de compacidad y continuidad.
Planificar debe convertirse en un acto proyectivo territorial
transido de prudencia. Se trata de meterse en la matriz en lu-
gar de ignorarla. Es una actitud ms humilde y ms sensata,
y justamente por ello ms creativa. Pero no necesariamente
compartida. As, hay algunas personas que equiparan res-
peto con intangibilidad completa y preferiran contraponer
a cualquier opcin transformadora el cese de este tipo de
actuaciones sobre el territorio.
La ms que lgica y defendible permanencia del escaso es-
pacio libre, pues, cede ante otras emergencias.
Pero ceder no equivale a rendirse incondicionalmente. Hay
valores a proteger en este espacio libre. Construirlo mediante
edificacin nicamente donde y como resulte conveniente y
tambin mediante la reorganizacin paisajstica del resto,
se revela como una opcin territorial avanzada e inteligente
acorde con una visin sistmica de las cosas.
189
 Este texto del socilogo y eclogo Ramn Folch sirve de territoriales con la finalidad de integrar los asentamientos
apoyo conceptual a dos aspectos importantes de la estra- de baja densidad aportando los nutrientes funcionales, ti-
tegia de intervencin que se plantea en el Poniente de Cr- polgicos, ambientales, dotacionales y de sociodiversidad
doba. Por un lado, la pertinencia de intervenir en los vacos adecuados para posibilitar su incorporacin al entramado

Croquis de identificacin de la red estructurante de espacios libres trama verde

190
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
urbano desde presupuestos de racionalidad. Es decir, clari-
fica la necesidad de abordar decididamente la intervencin
en estos espacios en claves de sostenibilidad e inteligencia
territorial, ms que renunciar a la misma por entender su in-
tangibilidad como condicin necesaria y suficiente para ga-
rantizar y preservar los valores del territorio soporte. Mxime
cuando esos valores han sido sometidos a un proceso de
depreciacin progresivo acompasado al ritmo que avanza-
ba la ocupacin irregular.
Y por otro, no menos importante, aporta claves de ordena-
cin a desarrollar en ellos apostando por una sabia combi-
nacin entre densidades y concentracin de la edificacin
lo que proporciona una dosis de espacio libre que permite
integrar en la ordenacin activos territoriales presentes en
el territorio, reforzando la dimensin paisajstica de la ac-
tuacin y posibilitando una ms eficaz articulacin y conec-
tividad con el medio natural.
La ordenacin de estos vacos ha de centrarse en aportar
espacios de significacin, que proporcione sentido y legi-
bilidad a un territorio difuso. Por ello, se entiende impres-
cindible que su ordenacin urbanstica (dentro de patrones
que promuevan una densificacin equilibrada en relacin
con los espacios adyacentes, empleando parmetros entre
30-40 viviendas/hectrea) administre con solvencia la incor-
poracin de funciones no residenciales, dotaciones de Ran-
go Ciudad, Equipamientos de proximidad y vivienda prote-
gida, integrndolas en un espacio urbano presidido por el
protagonismo del espacio pblico como lugar de atraccin,
convivencia y relacin ciudadana.
Los objetivos y criterios de ordenacin a desarrollar en estas
reas de intensificacin se pueden sintetizar en los siguientes:
Valorar positivamente la historia y posibilidades del lu-
gar y los elementos de su paisaje desde presupuestos
proyectuales y medioambientales que se puedan tomar
como referencias del trazado en el proyecto urbano y en
el espacio libre. Es decir, apostar por una arquitectura
del suelo dialogante con los cdigos genticos del so-
porte territorial tratando, con ello, de desvelar el pai-
saje oculto.
Estos vacos y la ausencia de un contexto urbano refe-
rencial son mbitos idneos para la experimentacin
con sistemas abiertos y flexibles, mallas orientadas a
ensayos tipolgicos que puedan generar otras formas
de asociacin entre espacios pblicos y espacios parce-
lados o edificables.
Entornos urbanos policntricos y eficazmente equi-
pados. En este sentido la ordenacin orientativa que
incorpora este documento propone la creacin de dos
centralidades perifricas en los extremos oriental y occi-
dental articuladas a travs de un eje cvico que, adems
de garantizar el acceso multimodal al sector acta de re-
ferencia para la posicin de dotaciones, espacios libres y
servicios urbanos.
Los equipamientos tienen que dar respuesta a las nece-
sidades de flexibilidad que se le demandan al resto de
usos y espacios. Se ha de proponer un modelo dotacio-
nal que cuente con los equipamientos necesarios para
garantizar la calidad de vida de los ciudadanos pero
tambin con alguna dotacin singular que cualifique el
rea y la haga atractiva.
191
 Croquis de esquema de ordenacin urbanstica

El proyecto trata de visualizar la necesidad de proponer volmenes y tipos distintos en unidades de diversa es-
morfologas heterodoxas proponiendo agrupaciones cala y funcionalmente organizadas en sistemas abiertos
experimentales articuladas en secuencias complejas y de alta integracin espacial, alternativos a modelos de
posibilitando la cohabitacin de densidades, alturas, planta cerrada y planta abierta.

192
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Croquis de avance de morfologa y estructura sobre foto area

193
 La bsqueda constante de la hibridacin en sus dos
dimensiones: urbanstica y arquitectnica.
Proyectar una ciudad ms amable en la que el peatn
y el transporte pblico sean factores determinantes
frente al uso indiscriminado del vehculo privado.
La voluntad de conexin con la Infraestructura Ver-
de del territorio responde al objetivo de facilitar el
contacto con los ciclos naturales y agrcolas y la
comprensin de los mismos. Tanto la apertura visual
y efectiva hacia el paisaje como la creacin de sende-
ros peatonales entre el campo y la ciudad as como
la presencia de huertos ecolgicos buscan potenciar
este objetivo.
La insercin de huertos ecolgicos aprovechando riurbano que avancen hacia modelos donde las pequeas
la presencia de fincas rsticas destinadas a la horti-
cultura y rboles frutales se convierte en una de las
especificidades de esta actuacin. Su integracin en
la red de espacios libres es uno de los grandes objeti-
vos de la ordenacin propuesta. El huerto urbano no
debe ser considerado slo como un lugar de cultivo
que favorece el autoconsumo de productos agrcolas,
sino como un espacio para el ocio y el tiempo libre,
la educacin, el encuentro y el intercambio. La agri-
cultura urbana as considerada juega un papel am-
biental, econmico y social innegable que favorece
las relaciones sociales y se integra en los sistemas de
espacios verdes urbanos.
Por ltimo significar la importancia que ha de tener la una especie de vuelta a los orgenes, o regreso a la caver-
implementacin de soluciones que favorezcan la mo-
vilidad sostenible y la mejora ambiental del espacio
pblico. En este sentido resulta interesante investigar
soluciones de aparcamiento pblico fuera de la calle
194
ya que el vehculo aparcado en la va pblica se ha
convertido en el fondo paisajstico del espacio pbli-
co. Para ello sera conveniente profundizar en la posi-
bilidad de hibridar funcionalmente los equipamientos
incorporando programas funcionales complejos que
podran incorporar aparcamientos pblicos junto a
dotaciones socio-comunitarias, culturales o deporti-
vas de proximidad.
Procesos de neo-ruralizacin.
Se plantea una segunda estrategia de intervencin en el la-
boratorio con propuestas de re-ruralizacin del territorio pe-
agrupaciones edificatorias en entornos con esta alta capaci-
dad agrcola no se comprendan como un avance hacia lo ur-
bano sino como un descubrimiento de una nueva ruralidad.
Se puede hacer referencia a numerosos autores que en esta
lnea de pensamiento, pronostican que el futuro de las reas
rurales periurbanas en los prximos 40 aos ser de re-rura-
lizacin. Se retornar a las reas rurales, a los pueblos, a las
fincas, a los caseros... Pero en unas condiciones de calidad
de vida muy superiores a los modelos originales. En el dise-
o de este futuro los urbanistas tendrn ms trabajo que los
arquitectos y los conceptos de des-urbanizacin y re-rurali-
zacin sern trminos que se pondrn de moda.
Este planteamiento ideolgico no es debido solamente a
na, sino que se plantea como una oportunidad de transfor-
macin de la ciudad actual surgida por el desarrollo de los
transportes, la socializacin de las nuevas tecnologas y el
reequipamiento espectacular que se ha producido en las
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

reas rurales de Europa en las ltimas dcadas. Esto llevar e instituciones, se fusionan para desarrollar un modelo
consigo que vivir en un radio de hasta 100 kilmetros de una urbano ms sostenible, ms eficiente y que proporcione una
ciudad donde se trabaja no sea inconve-niente alguno y que mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Podramos
por ello la calidad de vida habr que redefinirla en funcin de igual manera considerar que, la inclusin de los aspectos
de un entorno paisajstico y natural de calidad. relativos a intensificacin agraria y las alusiones al medio
rural, se constituye en una autntica derivada del concepto
de las smart city aplicado a sus contornos periurbanos y
Es por ello, que algunas de estas lneas de pensamiento au- al suelo no urbanizable entre ncleos urbanos, donde los
guran una transformacin urbana fundamentada en el co- procesos de desarrollo y gestin urbanstica ortodoxos son
lapso y la transicin de la ciudad industrial, as en palabras de muy difcil o nula aplicacin.
de Richard Heinberg: Las grandes metrpolis adoptarn
planes de choque y volvern a ser la suma de pequeos ba-
rrios, unidos por el transporte pblico. Habr una tendencia a
la descentralizacin y a la re-ruralizacin. Existirn incenti-
vos para que la gente vuelva a la tierra y brotarn las granjas
urbanas. Debemos disear un modo de vida ms sostenible,
ms local, ms lento, ms feliz.

Y coincidiendo con otros autores como Gustavo Duch que

habla de una nueva ruralidad, de la necesidad de volver
a una agricultura de pequea escala, en donde la gente
confiera carcter e identidad a los lugares, a nuestros pue- Paisaje agrcola de la Vega del Guadalquivir
blos y al territorio que ocupamos, dando un sentido real al
concepto de comunidad, bajo principios de sostenibilidad
Para los objetivos y criterios de ordenacin que se plantean
ambiental y social. Un fenmeno que, en el actual contexto
en estos procesos de neo-ruralizacin, se considera necesa-
socioeconmico, est propiciando que mucha gente, jve-
rio reconocer previamente que los desarrollos de ocupacio-
nes y no tan jvenes, vuelvan al campo, en un proceso de
nes irregulares en el suelo no urbanizable pueden presentar
repoblacin o re-ruralizacin de nuestra economa.
aspectos y caractersticas propias, no siempre negativas
que deben ser tenidas en cuenta, tales como:
Esta lnea de pensamiento discurre en paralelo a otros
conceptos de revisin de la ciudad, como las smart Su vinculacin con modelos de ocupacin del espacio,
cities o ciudades inteligentes, donde el uso de las nuevas tradicionales de ciertas zonas.
tecnologas, el uso eficiente de los recursos naturales y Existencia de distintos parmetros de calidad de vida:
la energa, el uso compartido de bienes y servicios y una menor accesibilidad a equipamientos y servicios pero
comunicacin ms interactiva entre ciudadanos, empresas mayor acercamiento a la naturaleza.

195
 Posibilidad de utilizacin positiva de estos procesos tenido capacidad de comprensin ni de operatividad los
para mejorar las condiciones naturales de algunas zo- instrumentos clsicos urbansticos de produccin de ciu-
nas: posibilidad de asociar cierta edificabilidad a la fo- dad. Se trata, por tanto de reconocer el papel de estas piezas
restacin o a la recuperacin ecolgica. en el territorio, ordenando sus trazados y seas de identidad
desde los propios elementos que las conforman, sin dejar
de reconocer el importante condicionamiento que ejerce
El importante diseminado que se ha originado en las lti- esta nueva situacin territorial con la incorporacin de nue-
mas dcadas constituye uno de los principales problemas a vos modelos en claves de integracin y no de exclusin.
los que tiene que dar solucin el urbanismo de Crdoba en
su intento de paralizar, por un lado, el crecimiento indiscri-
minado de la residencia diseminada que se instala en estos
territorios de manera clandestina y en consecuencia desor-
denada, y por otro lado, en su capacidad para dotar y nu-
cleizar territorialmente estas reas ofreciendo alternativas
residenciales a dicha demanda creciente y consolidando el
papel que deben jugar en la estructura y relacin territorial
entre todas ellas.

Este fenmeno de la difusin urbana de la residencia est

ocasionando una situacin urbanstica bastante compleja.
El proceso de la difusin urbana ha provocado la transfor-
macin de la imagen territorial del Poniente de Crdoba,
con las consiguientes repercusiones de depreciacin paisa-
jstica de su periferia, y de sus propias funcionalidades, tan- Planimetra del rea de estudio
to territoriales como urbanas. Desde esta reflexin, parece
necesario reconocer nuevos tipos de ocupacin urbana Se ensayan propuestas de actuacin en dos reas constitui-
cuya estructura formal estar basada ms en los elementos das por pequeas agrupaciones de edificaciones que man-
territoriales que dan forma y arquitectura a dicho territorio, tienen un cierto carcter rural, donde se aplican y verifican
que en los clsicos elementos e instrumentos urbanos de la los siguientes objetivos y criterios de ordenacin:
ciudad fundacional que se muestran impotentes para cana-
lizar estas formas de ocupacin residencial. Se pretende la puesta en valor de la unidad o agrupa-
cin edificatoria manteniendo su estructura rural y evi-
tando una regularizacin o reurbanizacin desde plan-
Es evidente, que estos territorios no se fundan sobre los pa-
teamientos ortodoxos de carcter urbano.
rmetros de la ciudad ortodoxa, desarrollndose de una
manera totalmente espontnea y autnoma al no haber

196
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
Para ello se plantea el sellado perimetral del rea ocu-
pada mediante la disposicin de superficies destinadas
a actividades econmicas vinculadas a un uso inten-
sificado de la actividad agrcola que lo rodea. Esto es,
potenciar la instalacin de zonas destinadas al uso
agropecuario o industrial vinculado a la transformacin
o manipulacin alimentaria de productos agrcolas.
Por otro lado, se pretende que la intervencin incorpore
un espacio comunitario e identitario del mbito neo-ru-
ral intervenido. Para ello se dispone en el punto de arti-
culacin con las zonas urbanizadas, de un mbito desti-
nado al reequipamiento ms cercano y la generacin de
un pequeo espacio pblico vinculado al mismo.
El equipamiento propuesto pretende incorporar un es-
pacio comunitario desde donde articular nuevas formas
de gobernanza del mbito seleccionado y que manten-
ga cierto carcter de autonoma operativa en el man-
tenimiento del sector y en la toma de decisiones como
colectivo neorural.
Desde el punto de vista de las condiciones de urbani-
zacin, se propone mantenerse al margen de los crite-
rios ortodoxos de urbanizacin hacia un medio urbano,
manteniendo las caractersticas del mundo rural. Por
ello, se propone por un lado que el sector mantenga
cierta Independencia y autonoma desde el punto de
vista energtico, y por otro, que las caractersticas de
urbanizacin respecto a aspectos dimensionales o aca-
bados urbanos mantengan unas caractersticas muy
cercanas a las existentes.
Para que el rea tenga una cierta autosuficiencia y se
fomente la racionalizacin de los recursos hdricos, se
plantean soluciones de autonoma energtica y de ges-
tin eficiente del ciclo del agua.
En todo caso, hay que considerar que si bien las
medidas descritas en el sentido de la autonoma
energtica y en pro de minimizar las afecciones
medioambientales de estas agrupaciones neorru-
rales no son completas, pueden reducir de forma
considerable la dependencia de las infraestructuras
y redes, disminuyendo las dificultades de trazado de
redes y los costes desproporcionados que supon-
dra un proceso de regularizacin de un mbito de
estas caractersticas desde parmetros de un urba-
nizacin ortodoxa.
En resumen, el objetivo fundamental es que estas agru-
paciones puedan configurarse como elementos autno-
mos y comprensibles, urbansticamente hablando, desde
una estrategia que mantenga el carcter rural de las ocu-
paciones, a la vez que se les dota de unas condiciones de
ordenacin que minimicen su impacto medioambiental
y paisajstico.
197
 PROPUESTA DE REA NEO-RURAL 1

Imagen area de agrupacin neo-rural 1 Croquis de estrategia de intervencin

198
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

RESUMEN DE SUPERFICIES Y CAPACIDADES DE LA PROPUESTA

Superficie del mbito de la

119.008 m2 (12,0 ha.)
agrupacin inicial

Superficie del mbito neo-rural

146.286 m2 (14,6 ha.)
propuesto
Nmero de unidades residenciales
28 viviendas
detectadas

Superficie destinada a actividades

1.600 m2 techo
econmicas detectadas

Mxima capacidad de cabida de

40 viviendas
unidades residenciales
Superficie destinada a mbitos
productivos agrarios y actividades 26.145 m2 suelo
econmicas vinculadas
Superficie destinada mbitos comu-
nitarios y de reequipamiento social y 9.512 m2 suelo
gobernanza

Croquis sobre imagen area de estrategia de intervencin

199
 PROPUESTA DE REA NEO-RURAL 2

Imagen area de agrupacin neo-rural 2 Croquis de estrategia de intervencin

200
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

RESUMEN DE SUPERFICIES Y CAPACIDADES DE LA PROPUESTA

Superficie del mbito de la

31.082 m2 (3,1 ha.)
agrupacin inicial

Superficie del mbito neo-rural

44.504 m2 (4,4 ha.)
propuesto

Nmero de unidades residenciales

19 viviendas
detectadas

Mxima capacidad de cabida de

30 viviendas
unidades residenciales

Superficie destinada a mbitos

productivos agrarios y actividades 10.187 m2 suelo
econmicas vinculadas
Superficie destinada mbitos comu-
nitarios y de reequipamiento social y 3.528 m2 suelo
gobernanza

Croquis sobre imagen area de estrategia de intervencin

201
 La autonoma energtica y la gestin eficiente del
ciclo del agua en las viviendas aisladas y reas de
neo-ruralizacin.
El agua, ya sea en un entorno natural o antropizado se convier-
te en un elemento relevante en la configuracin del paisaje y
ha condicionado en muchos casos la localizacin e implanta-
cin de las edificaciones. Se entiende que la regularizacin de
las edificaciones existentes debe pasar ineludiblemente por
un uso razonable y eficiente de dichos recursos hdricos.
Actualmente existen en el mercado sistemas eficientes, indi-
vidualizados y muy econmicos que permiten la depuracin
del agua residual de uso residencial. Los proyectos de re-
gularizacin deberan contemplar, como mnimo, un siste-
ma de recogida de aguas separativo (residual y pluvial) de
carcter ecolgico e incorporar un sistema de fosa sptica
de tipo integral con prefiltro de salida hacia equipo de depu-
racin complementaria, constituido por filtro biolgico per-
colador en polietileno de alta densidad. Un tanque sptico
es un recipiente o cmara cerrada en donde se depositan
temporalmente las aguas negras provenientes de una casa,
de un conjunto residencial o de otro tipo de edificios.

Se debe aprovechar el ciclo del agua mediante un sistema

de red separativa ligado a la mor-fologa de las cubiertas y
que junto con la capacidad de retencin de los pavimentos
perimetrales (que permiten la recogida) aseguran la recupe-
racin de un importante volumen de agua de lluvia y/o de
origen no fecal para su acumulacin en aljibe oculto en la
pendiente, bajo la edificacin o en alberca anexa, para su
reutilizacin posterior en irrigacin o en inodoros, cerrando
as un ciclo del agua independiente de los acuferos.

Esquema con aprovechamiento del agua de pluviales Esquema de sistema depurador ecolgico e individual

202
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Igualmente, hoy da el mercado ofrece sistemas eficaces a 11.760,14 euros de presupuesto de ejecucin material,
de generacin de energa a partir de placas fotovoltai- y a 14.876,58 euros de presupuesto de ejecucin por con-
cas y placas solares provistas de acumuladores para trata, al aadirle al anterior los gastos generales y benefi-
el calentamiento de agua caliente sanitaria, Adems cios de las empresas instaladoras, y el IVA.
contamos con sistemas mixtos de climatizacin y agua
caliente sanitaria basados en combustibles ecolgicos
como la biomasa.

Dada la naturaleza rural de los emplazamientos estudia-

dos y como premisa fundamental en la preservacin del
medio natural y del paisaje, se debe considerar priorita-
rio la exigencia de eficacia en materia energtica con el
objetivo de provocar la sostenibilidad medioambiental y
la minimizacin en las necesidades infraestructurales en
esta materia. Por ello, desde el punto de vista energti-
co se debe considerar la necesidad de extrema eficacia y
autoabastecimiento como factor previo a los procesos de
asimilacin o regularizacin de las edificaciones situadas
en el mbito rural estudiado.

Se ha realizado la valoracin del kit de autosuficiencia

incluyendo los costes de los sistemas antes descritos,
que permita hacer una valoracin inicial del alcance de
las intervenciones recomendadas para la reduccin de la
dependencia energtica y en el ciclo del agua en cada vi-
vienda y de forma individualizada. Para la evaluacin de
los costes se han considerado por un lado, los sistemas
y equipos necesarios, y por otro, una hiptesis de obras
complementarias para su ejecucin segn la vivienda
tipo existente en el rea.

La valoracin del saneamiento ecolgico + aprovecha-

miento del agua de lluvia + energa solar fotovoltaica +
energa solar trmica, para una vivienda aislada asciende

203
 4.2.
EL NCLEO DE EL PALMAR
(VEJER DE LA FRONTERA)
4.2.1. Definicin de escenarios: caracterizacin.
El Laboratorio Territorial del Ncleo de El Palmar ocupa
aproximadamente 4 kilmetros del frente del litoral atln-
tico de la provincia de Cdiz, en el municipio de Vejer de la
Frontera, teniendo unos lmites muy claros, el dominio p-
blico del litoral y la carretera A-2233 en sus bordes de mayor
dimensin, y dos arroyos, el Conilete y la Parrilla, en los me-
nores. Un territorio que se caracteriza principalmente por
los valores de su borde costero y de la playa.
El laboratorio tiene una superficie de 567,22 ha (5,67 km2)
que se distribuye segn la clasificacin urbanstica del suelo,
en suelo urbano 41,40 ha, suelo urbanizable 99,86 ha, y suelo
no urbanizable 425,96 ha. Los datos generales del laboratorio,
incluyendo todos los tipos de suelos clasificados, son:
Superficie del laboratorio (s) 567,22 h
Nmero de parcelas (p) 910 parc
Nmero de edificaciones (e) 2.340 edif
Nmero de viviendas (v) 2.227 viv
204
4.2.2. Planeamiento aplicable
El planeamiento municipal de Vejer de la Frontera son unas
Normas Subsidiarias aprobadas en el ao 2000, adaptadas
a la Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, LOUA, en
2009. Tambin es de aplicacin el Plan de Ordenacin del Te-
rritorio de la Janda, aprobado en 2011.
El POT de la Janda, en relacin con el laboratorio de El Pal-
mar, establece cuando se refiere al sistema de asentamientos
que es necesario reconducir a la legalidad los procesos de
ocupacin irregular del suelo no urbanizable que han aflo-
rado con especial intensidad en la Unidad Litoral, donde se
constata la presencia (reconocida urbansticamente) de dos
nuevos asentamientos urbanos (El Palmar y Caos de Meca)
y se identifican dos reas problemticas (zona oriental de El
Palmar y Zahora) a las que se califica como reas Suburbani-
zadas con Incidencia Territorial.
Y como determinacin destacable en relacin con El Palmar
y su potencialidad turstica, indica que los nuevos desarrollos
en el suelo no urbanizable que se prevean por los instrumen-
tos de planeamiento general en la Zona de Influencia del
Poblacin residente (h) 1.116 hab
Parcela media (s/p) 6.233 m2
Densidad de edificacin (e/s) 4,13 edif/ha
Densidad de poblacin (h/s) 1,97 hab/ha
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Localizacin del laboratorio y encuadre territorial

residenciales e industriales. Esta directriz de ordenacin pue-

Litoral (500 metros) se destinarn a instalaciones vinculadas de generar una importante problemtica en el rea del Pal-
a espacios libres, dotaciones de equipamientos y servicios mar dado que, en gran parte, el mbito ms consolidado del
vinculados a la poblacin y a la actividad turstica y a aloja- diseminado irregular existente se localiza dentro de la Zona
mientos hoteleros. No permitiendo en dicha zona los usos de Influencia del Litoral.

205
 Ordenacin de usos y proteccin de recursos. POT de la Janda

206
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

La clasificacin del suelo del rea de El Palmar. NNSS de Vejer

207
 Las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vejer de la Fron- s mismo, un objeto de percepcin, reflejo de una realidad que
tera clasifican como suelo urbano no consolidado la zona con compendia la historia de un proceso antrpico (Ramn Folch).
mayor ocupacin por edificacin de El Palmar, remitiendo su
desarrollo a un Plan Especial de Saneamiento y a un Plan
Especial de Reforma Interior (PERI-1). Una segunda zona se
clasifica como Suelo Apto para Urbanizar (SAU-5 El Palmar),
a desarrollar mediante Plan Parcial. Y una tercera, mediante
una modificacin de las NNSS del ao 2004, se incorpora
como suelo urbanizable (SUS-6 Malcucaa), tambin a desa-
rrollar mediante Plan Parcial. El resto del suelo del laboratorio
se clasifica como no urbanizable comn en rgimen general
o como no urbanizable de proteccin del DPMT, protegiendo
las reas susceptibles para ello (lagunas mareales, litoral, zo-
nas forestales, etc.

4.2.3. Evaluacin de escenarios. Pre-diagnosis.

El territorio no es en s un dato, es el resultado de un perma-

nente proceso de transformacin. en continua evolucin, con
cambios difcilmente predecibles (Joaqun Sabat).
Fotografa area oblicua (http://www.skyscrapercity.com/)

El Palmar es una realidad que se presenta como un espacio
geogrfico transformado, un territorio antropizado por las
dos actividades humanas que ms han ayudado a esa antro-
pizacin: la agricultura y la residencia. Es tambin un espacio
natural: el litoral, la costa, la playa, una franja de tierra que
toca el mar. En este espacio se presentan, ledo desde la mor-
fognesis, las dos categoras del espacio geogrfico: lo natu-
ral y lo antropizado. Es un territorio, que configura un paisaje
que se nos presenta como un conjunto de referentes fsicos y
funcionales susceptibles de ser considerados un fenmeno en
La comprensin de este territorio demanda el conoci-
miento pormenorizado de sus lugares, de su singulari-
dad fsica, de su estructura formal y de su construccin
histrica, de lo que en conjunto, define su identidad.
Quedarnos en el paisaje, con la apariencia del territo-
rio, sera un ejercicio simple y, quizs, vacuo. Detrs del
paisaje est el territorio, identificando las claves del te-
rritorio, las reglas y las correspondencias entre ellas del
propio territorio, estaremos en disposicin de iniciar la
experimentacin en este laboratorio.

208
Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Evolucin del laboratorio de 1956 a 2013

209
 Los usos agrcolas y los usos residenciales actuales han
sido fruto de un proceso de implantacin que tiene su ori-
gen en la colonizacin agraria de los aos treinta y cua-
renta del pasado siglo, que mediante un trazado sencillo,
eficaz, generaron una parcelacin eficiente a las que se
asociaba una adecuada edificacin para apeos. Fueron los
elementos fsicos y formales destinados a dar apoyo a las
actividades productivas, de movilidad interna y conexin
externa, desde la lgica espacial agraria del territorio rural,
las que asumieron el papel de los sistemas articuladores
del territorio rural, que por su forma, dimensin, adapta-
cin y espacialidad definieron un modelo. Hay pues un
modelo en el inicio de la transformacin de este territorio.

En el transcurso del tiempo, esta parcelacin, edificacin

e incipiente urbanizacin ha devenido en un loteo ms
menudo de parcelas sobre las originarias, una numerosa
cantidad de nuevos edificios de distintas dimensiones y
una nueva caminera que, como consecuencia de estos
tres procesos, provocan realidades diversas en situaciones
y localizaciones diferentes. Hay pues un modelo inicial que
acoge elementos formales nuevos. Hay lugares de la franja
litoral, inmediata a la playa, que han quedado colmatados
y saturados, en algunos de sus tramos con viviendas y otras
instalaciones menos numerosas, vinculadas a la hostelera
y al servicio de los usuarios de la playa y que hace las veces
de dotacin complementaria a la vivienda.
Puntualmente en algunos casos, agrupadamente en otras
situaciones, en partes sustanciales de este territorio, la se-
gregacin parcelaria, la nueva edificacin residencial, ahora
desvinculada de lo agrcola, han cambiado el paisaje. La ur-
banizacin inicial, el padrn, permanece y la traza que deter-
min el modo de ocupacin no ha sido alterado, los nuevos
Padrones sobre la parcelacin originaria. Elaborado sobre plano histrico
facilitado por el Ayuntamiento
caminos cuelgan de esas lneas originarias para acceder al
nuevo loteo de suelo ocupado por nuevas edificaciones des-
tinadas a usos no agrarios. El mismo papel ha jugado el inter-
padrn, el lmite de propiedad, de parcelas entre padrones,
sigue presente en unos tramos alterado en sus dimensiones y
en sus funciones, y en otros permanece tal y como, y para lo
que se planific, como divisoria, como frontera.
La estructura soporte del territorio ha ido resolviendo si-
tuaciones o escenarios diversos, con mayores o menores
disfuncionalidades, en tanto que se han impulsado unas
u otras actividades. Mientras que fue un espacio exclusi-
vamente agrcola, la parcelacin en grandes superficies
de suelo, los padrones como la mnima y eficaz urbani-
zacin y los chozos vinculados a la explotacin sirvieron,
cumplieron la funcin para la que estaban ideadas, fueron
tiles. Se identificaban como espacio rural, un espacio in-
diferenciado por poco acotado visualmente, escasamente

210
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
poblado y puntualmente edificado en el interior y en el li-
toral. Entonces la costa se entenda como lmite final, into-
cable, no necesario, poco til para el colono. La estructura
parcelaria responda coherentemente a la estructura de
propiedad, cada parcela perteneca a un colono y la dehe-
sa comunal, espacio mancomunado, a todos los colonos.
Cuando la incorporacin de nuevas actividades -residencia-
les y/o tursticas- no controladas, no regladas, no planifica-
das, fueron apropindose de ese espacio, este espacio rural
inicia su transformacin, pausada inicialmente y acelerada
en las ltimas dcadas, hacia lo que la disciplina ha enten-
dido tradicionalmente como espacio urbano, espacio dife-
renciado, donde conviven usos, actividades y necesidades
diversas. El proceso no ha parado, es espontneo, resuelve
sus necesidades inmediatas y se transforma adaptndose
a las huellas ya dibujadas en el territorio, pero las infraes-
tructuras y servicios urbanos no se adecuan a este nuevo
escenario, es ms, empieza a ser un espacio funcionalmen-
te poco legible, aunque formalmente muy identificable. Es
decir, existen desarreglos por los nuevos usos activados, no
por la geometra generada por las trazas originarias, por las
formas del suelo que se definieron en la colonizacin inicial,
sino por el mal uso que de ellas se ha hecho, precisamente
por no estar pensadas, ideadas para ello.
Los usos agrarios y/o inciertos
El borde costero del laboratorio est afectado por el dominio
pblico martimo-terrestre, y recientemente por el Plan de Pro-
teccin del Corredor del Litoral de Andaluca, lo que crea dos si-
tuaciones en relacin con las ocupaciones existentes, la banda
litoral, de ocupacin irregular e ilegal por la afeccin de costa,
y las reas puntuales con agrupaciones de viviendas unifami-
liares aisladas. Entre ellas se localizan amplsimas superficies
de uso incierto y/o agrcola, cada vez ms tenues, ms frgiles,
ms fsiles pero con la suficiente significacin en el paisaje-te-
rritorio como para entenderlos como parte de la singularidad,
de la estructura formal del laboratorio. Lo agricola, y el vaco
incierto, su presencia, forman parte de lo identitario del lugar.
Estamos ante un proceso de contruccin dispersa ocupan-
do un territorio accesible y prximo a las infraestructuras y
a los ncleos urbanos en el que en las ltimas dcadas ha
sido el turismo el que ha acelerado este proceso de ocu-
pacin residencial, caracterizado por su estacionalidad. Nos
situamos en un espacio ocupado permanentemente y usa-
do temporalmente. La caracterizacin turstica del labora-
torio es junto con la ausencia de medidas de control, parte
del xito del uso de este mbito, y quizs haya cierto inters
en que siga as, al menos ese es el inters de muchos de los
turistas y de los propietarios de edificaciones que alquilan
en periodos estivales sus casas.
211

Parcelas, viales y edificacin, sobre cartografa actualizada
En cualquier caso, sea cual sea la situacin urbanstica y legal
del laboratorio, parece que todo lo que ocurre en El Palmar
cohabita amigablemente, o al menos eso es lo que parece
buscar y expresa el usuario-veraneante, el usuario-propietario
y/o el usuario-visitante. Se podra decir que lo que caracteriza
este laboratorio es la hibridacin, la mezcla, el cruce de lo agra-
rio con el alojamiento (vivienda, hotelero, camping), con sus
dotaciones complementarias (hostelera, pequeo comercio,
escasos equipamientos...), con la franja litoral, felizmente no
construida como paseo martimo urbano al uso y entendida
como un encuentro ms amable con la arena y la vegetacin
propia de contencin y estabilizacin de las dunas.
No nos atrevemos a decir si esto es el inicio, la evolucin o el
final de lo que se entiende por lo urbano, lo rural o la llamada
rururbanizacin, y por tanto no es propsito de este labora-
torio asumir un principio conceptual, una proposicin inicial
y sacar consecuencias de ello. Sin renunciar a lo deductivo,
que por otro lado ya ha sido tratado en otros documentos de
212
aproximacin a este territorio, desarrollados desde el mbito
acadmico o profesional, y que se han utilizado en esta in-
vestigacin. Apostamos por una mirada personal, no por ello
subjetiva, y una metodologa inductiva, que extrae, a partir
de determinadas observaciones y experiencias particulares
unos principios que en ellas estn implcitos. En cualquier
caso, sea ciudad, sea un rea rural, sea un asentamiento irre-
gular o por regularizar, El Palmar es una forma espacial en la
que subyace una estructura formal (abstraccin) que en s
misma contiene lo propositivo del territorio.
4.2.4. Propuestas de actuacin. Proyecto-piloto.
Hay muchos caminos para el conocimiento del espacio y su
paisaje a travs de un anlisis propositivo. En localizaciones
como sta y ante fenmenos de este tipo se dice, quizs por
temor a equivocarse, que sabemos lo que no queremos y du-
damos de lo que deseamos, se habla entonces de vocaciones,
de las dinmicas, de tendencias, de aptitud, de posibilidades
del territorio, para justificar y cuantificar determinaciones que
el planeamiento debe establecer sobre mbitos concretos.
Son evidentes las carencias y debilidades de las ocupacio-
nes irregulares de este laboratorio y son fundamentalmente
funcionales, las dotacionales y de espacios libres cualifi-
cados no existen en entornos prximos a las viviendas, el
llamado metabolismo urbano no funciona eficientemente,
fruto de las propias debilidades de las infraestructuras b-
sicas existentes, escasas, mal dimensionadas y deficitaria-
mente ejecutadas. La misma textura tipomorfolgica, la
vivienda unifamiliar aislada, es el germen de las carencias
antes identificadas, el automvil privado como nico, casi
exclusivo modo de transporte, discurre por carreteras, no
por calles, cuando chalet y coche se presentan como los
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
principales protagonistas de la escena, la secuencia siem-
pre es la misma y en ese escenario, el espacio colectivo, el
espacio pblico, aparece eternamente como protagonista
secundario. Aqu, el espacio colectivo ni siquiera juega ese
papel de actor secundario en el argumento-desarrollo de
la pelcula, aqu se asoma a la pantalla, al escenario, como
el figurante torpe que estropea el rodaje-funcin, y que el
director, a ltima hora, cuando est en la fase de montaje
decide eliminar para que la escena final quede bien, como
l quera y como piensa que le gustara al pblico.
El litoral
Los padrones
Lo agrario y lo turstico
Hay pues en este mbito una desafeccin entre tipomorfo-
loga y espacio pblico y dotaciones, de la que es vctima
el territorio y finalmente el propio usuario. Hay tambin, y
as lo expresamos anteriormente, un desencuentro entre
paisaje y turismo. En este caso los papeles de cada uno de
los actores estn mal repartidos jerrquicamente y adems
faltan papeles a repartir, la construccin del discurso no es
posible, porque falta un argumento coherente que justifi-
que un desenlace final. Si empezamos mal, acabamos mal,
el que mal empieza, mal acaba. Se confunde el inters
213
 pblico con el inters del pblico, se confunde necesidad
con demanda, y algo de esto ha pasado en ste y muchos
territorios. El capricho se ha defendido como necesidad y
el derecho de propiedad ha servido como justificacin de
todo este proceso que definamos como espontneo y que
ahora definimos tambin como especulativo.
es en la pequea escala donde se producen los efectos lti-
mos de todas ellas. Y es en los lugares concretos donde la ar-
quitectura, la tecnologa y el ser humano llegan a un acuerdo
para obtener su forma, su mejor tamao, su mejor posicin,
su mejor distancia.

Las fortalezas y oportunidades en este laboratorio estn en
su propio territorio, no hay que inventrselas, s que hay que
imaginarlas para un futuro. Los espacios de excelente cali-
dad paisajstica, su estructura formal y el estado actual del
proceso de ocupacin son tres caractersticas que garanti-
zan la construccin de un discurso coherente, fsicamente
configurado con el frente litoral y la dehesa comunal como
sistemas articuladores de este laboratorio, y los cauces del
Colinete y del arroyo La Parrilla como espacios ambien-
talmente magnficos, espacios a proteger y preservar de
posibles intervenciones, desatinadas por especulativas. La
adaptabilidad que han demostrado las huellas marcadas
por la colonizacin, la nica intervencin planificada en este
territorio y el estado embrionario en el que se encuentra el
proceso de ocupacin antes identificado facilitan el futuro.
Proceso. El padrn, el interpadrn y la parcelacin origi-
naria como mbitos de actuacin.
Como mtodo de aproximacin al conocimiento del terri-
torio se han identificado sus invariantes, es decir, aquellos
elementos que no cambian, esos valores que an cuando
el territorio evoluciona, incluso se transforma, permanecen
estables, y por tanto elementos que son capaces de expresar
la identidad del mismo. Y descubrimos tres magnitudes, tres
elementos: el padrn, el interpadrn y la propia parcelacin
originaria generada por ellos. Invariantes que se traducen
en lneas y permetros, en formas lineales y superficies que
han sido capaces de persistir en el tiempo y en el espacio.
Lneas a las que se les han colgado otras lneas y permetros
a los que se le han introducido nuevos permetros.

De estas consideraciones sobre las debilidades de este asen-

tamiento hay un rasgo comn, las cosas no estn prximas
y cuando lo estn no hay diversidad de cosas, es la misma
repetida hasta la saciedad, hasta la saturacin, no hay ms
porque no caben ms. Es la falta de proximidad, el exceso
de distancias entre las cosas diversas y la compactacin de
cosas idnticas lo que caracteriza este territorio.
Hacer del caso, teora que deca Manuel Sol-Morales, para
que el entendimiento del lugar no slo venga desde la visin
global, sino tambin y preferentemente de las relaciones in-
terescalares ms de que la escala concreta, a sabiendas que
Estos invariantes han creado dos formas peculiares, El Pal-
mar y El Espinar, y son la playa ms larga que ancha, y la
dehesa comunal, ms ancha que larga, las dos franjas que
sirven de ligantes en el laboratorio. Al mismo tiempo, son
el Conilete y la Parrilla, y la costa, los bordes naturales del
laboratorio. Queda as definida la figura y el fondo sobre la
que elaborar algo, sean las que sean las supuestas vocacio-
nes que este territorio tiene, sean cuales sean las figuras de
planeamiento existentes y/o futuras que se tengan que apli-
car, sean por iniciativa privada y/o pblica, el escenario se
presenta as, y as lo hemos dibujado.

214
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Invariantes del territorio

Son los nueve padrones originarios en El Palmar, y las diez
manzanas (catastrales-rsticas originarias) en El Espinar,
que manteniendo an su escala originaria , han servido para
que de estas lneas cuelguen los paquetes de viviendas, to-
das unifamiliares, que se han ido construyendo en este te-
rritorio y se sigan manteniendo usos y actividades agrcolas
en otros. Padron-interpadrn en El Palmar y las manzanas
iniciales en El Espinar, son los mbitos sobre los que se va a
ensayar la construccin parcial del mosaico, y las parcelas
originarias las unidades mnimas de ordenacin (de promo-
cin, de gestin...).

215
 Esta decisin proyectual de considerar una nueva manera
de delimitacin de mbitos y unidades de ordenacin su-
pone una cierta innovacin con respecto a los criterios se-
guidos hasta ahora por los antecedentes de planeamiento
en el laboratorio. El Palmar se ha ledo siempre por franjas
paralelas a la costa, probablemente por la influencia de la
zona de servidumbre (100m) de la proteccin de costa y por
la bsqueda de la transversalidad deseada. As lo confirman
la clasificacin de suelo y la delimitacin de los mbitos de
las figuras de planeamiento de desarrollo. Hay otras formas
ms amables de conseguir la transversalidad interior puesto
que la exterior ya se produce por el litoral o desde la carre-
tera provincial. Y esa es la que se ensaya en este laboratorio.

Ensayos de actuacin en tres padrones.

Para las propuestas que se experimentan en el laboratorio

se parte del escenario obtenido mediante la simulacin
(aplicada al laboratorio) y del reconocimiento de las formas
de ocupacin del territorio que se han analizado y de los
elementos organizadores, o de estructura, que se han de-
tectado (padrn, interpadrn y manzanas originarias) que
se plantean, a su vez, como mbitos de actuacin.

Los estudios de simulacin urbana que se realizan en el

La transversalidad interior
Proyecto de Investigacin, avanzando en la materia y expe-
rimentando con ella, se aplican a un caso concreto en El Pal-
mar. Para el que se obtiene un escenario optimizado, ms
estable y sostenible, que duplica la capacidad existente y
pasa de los 10.000 usuarios que se estiman en la actualidad
como punta en poca estival, a 20.000 usuarios, que es el
que se adopta en la propuesta que se ensaya, a razn de 40
usuarios por hectrea, distribuidos el 70% como usuarios de

216
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
vivienda y el 30% usuarios tursticos, que equivale a 7 vivien-
das por hectreas, a razn de 4 usuarios por vivienda. Que si
se adoptan valores de habitantes por vivienda habituales en
la actualidad (2,4 3 personas por vivienda) se obtendran
densidades de 10 a 15 viviendas por hectrea (15 viv/ha. si
todos los usuarios fuesen de vivienda).
Fotografa area oblicua desde el mar (http://www.skyscrapercity.com/)
Se ensayan propuestas de actuacin en tres padrones,
elegidos por su distinto tamao y distinta escala (la
escala no es el tamao). Asignndoles como nmero
de usuarios de acogida el mayor de los ratios fijados: 40
usuarios por hectrea y 1,25 usuarios por metro lineal de
padrn. Ensayando, por banda y mbitos de ordenacin,
los siguientes objetivos:
Banda de 100 metros: mantener la edificacin conso-
lidada y liberar todo el suelo no ocupado por edifica-
cin para la construccin del proyecto de espacio litoral
playa verde, la transversalidad cero.
Banda de 100 a 200 metros: incorporar como espacio li-
bre en continuidad con el proyecto playa verde la super-
ficie de suelo que compense la superficie ocupada por
las edificaciones en la zona de servidumbre del DPMT,
prioridad de usos tursticos con respecto a la vivienda.
Banda de 300 a 500 metros: primera transversalidad,
predominio usos tursticos, vivienda plurifamiliar, loca-
lizacin de vivienda social.
Banda desde los 500 metros: segunda transversalidad,
predominio uso vivienda plurifamiliar.
Estos objetivos iniciales quedan matizados y adecuados al
nivel de ocupacin de los padrones elegidos, implementan
la construccin de un cdigo de barras perpendiculares al
padrn-matriz y que por tanto favorecen la deseada y nece-
saria transversalidad en el territorio, significando las huellas
originarias, el vaco, la fuerza del vaco como innovacin ur-
banstica que propicia una distancia interesante.
Se incluye a continuacin la propuesta para el padrn n3
Antonio Emilio. Las correspondientes a los padrones n6
La Torre y n8 El Camping se pueden consultar en el
proyecto de investigacin.
217
 ENSAYO DE ACTUACIN EN
PADRN 3
ANTONIO EMILIO.

Padrn 3. ESTADO ACTUAL.

IDENTIFICACIN. Fotografa area
+ caminera

218
Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Padrn 3. ESTADO ACTUAL.

IDENTIFICACIN. Parcelas +
suelo vacante

219
 Padrn 3. DIAGRAMAS PROPO-
SITIVOS: La transversalidad + la
calle-padrn

220
Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Padrn 3. DIAGRAMAS
PROPOSITIVOS:
El mosaico del padrn

221
 DATOS DE LA CARACTERIZACIN Y DEL ENSAYO DE ACTUACIN Padrn 3
superficie del padrn (m2 suelo) 276.170
usuarios existentes de vivienda protegida 0
usuarios existentes de vivienda libre 412
usuarios existentes de alojamiento turstico 0
viviendas de renta libre en la banda hasta los 500m 64
viviendas de renta libre en la banda desde los 500m 39
factor de equivalencia 1 vivienda = 4 usuarios 4
factor de equivalencia 1 habitacin turstica = 2 usuarios 2
1. asignacin de usuarios al padrn 1.105
70% usuarios de vivienda 774
30% usuarios de vivienda protegida 232 21%
70% usuarios de vivienda libre 542 49%
30% usuarios tursticos 331 30%
asignacin de viviendas y habitaciones tursticas al padrn
viviendas 194
vivienda protegida 58
vivienda libre 136
habitaciones tursticas 166
2. asignacin de usuarios por bandas a partir de linea de 500 m
70% usuarios de vivienda 542
(interior) 30% usuarios de vivienda protegida 163 15%
desde los 500m 70% usuarios de vivienda libre 379 34%
30% usuarios tursticos 99 9%
30% usuarios de vivienda 232
hasta los 500m 30% usuarios de vivienda protegida 69 6%
(litoral) 70% usuarios de vivienda libre 163 15%
70% usuarios tursticos 232 21%
asignacin de viviendas y habitaciones tursticas por bandas
viviendas 136
(interior) vivienda protegida 41
desde los 500m vivienda libre 95
habitaciones tursticas 50
viviendas 58
hasta los 500m vivienda protegida 17
(litoral) vivienda libre 41
habitaciones tursticas 116

222
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

DATOS DE LA CARACTERIZACIN Y DEL ENSAYO DE ACTUACIN Padrn 3

3. resumen del padrn

viviendas (4 usuarios/vivienda)

vivienda protegida 58 58
(interior)
desde los 500m
vivienda libre 39 33 72

vivienda protegida 0 0
hasta los 500m
(litoral)
vivienda libre 64 0 64
103 33 58 194
libre libre vivien- protegidas
viviendas das nuevas viviendas
existentes nuevas
53% 17% 30%
36% 64%
habitaciones tursticas (2 usuarios/habitacin turistica)

habitaciones turisticas 50 50
(interior)
desde los 500m

hasta los 500m habitaciones turisticas 116 116

(litoral)

0 166 166
habitaciones habitaciones
tursticas tursticas
existentes nuevas
densidades
Usuarios existentes/hectrea 14,92

Usuarios totales/hectrea 40

Viviendas existentes/hectrea 3,73

Viviendas totales/hectrea 7,00

223
 4.3.

LA COMARCA DE LA AXARQUA: CMPETA Y

SAYALONGA

4.3.1. Definicin de escenarios: caracterizacin.

El laboratorio territorial de la Comarca de la Axarqua: Cm-

peta y Sayalonga ocupa parte de los trminos municipales
de estas localidades, en donde se ha desarrolado un pro-
ceso extensivo de construccin de viviendas en el suelo no
urbanizable. Dentro del mbito delimitado se encuentran
los ncleos urbanos de Cmpeta y de Sayalonga.

El laboratorio tiene una superficie de 2.853,77 ha (28,54

km2), que se distribuye segn la clasificacin urbanstica
del suelo, en suelo urbano 56,26 ha, y suelo no urbanizable
2.797,51 ha. No hay suelo clasificado como urbanizable. Los
datos generales del suelo no urbanizable del laboratorio
(excluyendo el suelo urbano) son: Localizacin del laboratorio y encuadre territorial

Superficie del laboratorio (s) 2.797,51 ha Parcela media (s/p) 3.690 m2

Nmero de parcelas (p) 7.583 parc Densidad de edificacin (e/s) 0,63 edif/ha

Nmero de edificaciones (e) 1.749 edif Densidad de poblacin (h/s) 0,11 hab/ha

Poblacin residente (h) 305 hab

224
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

La comarca de la Axarqua, entre las localidades de Cm-

peta y Sayalonga, se ha visto sometida en las tres ltimas
dcadas, principalmente, a la progresiva implantacin
de unidades edificadas, mayoritariamente de carcter re-
sidencial, desligadas del uso agrcola de la parcela en la
que se ubican y asociadas a la caminera, ya sea existente
o de nueva creacin. La alteracin del medio natural y la
implantacin de las edificaciones irregulares se han reali-
zado colonizando las reas colindantes a los caminos. Una
implantacin que configura una estructura radicular o en
racimo, fundamentada en la bsqueda de la accesibilidad a
los enclaves de mayor potencialidad paisajstica y con una
extrema dependencia del vehculo privado, en condiciones
precarias o difciles desde el punto de vista de la movilidad

Inicialmente las edificaciones estaban ligadas a la actividad

agrcola, antiguos lagares y casas de labor que se han ido
transformando en residencia de vacaciones con la llegada
de residentes extranjeros, fundamentalmente britnicos. An
as, la percepcin del paisaje alterado sigue manteniendo
una peculiar belleza, ya sea por la fortaleza de la accidentada
orografa o porque la implantacin de las edificaciones de
forma no reglada se ha producido dentro de los lmites de un
cierto patrn de colonizacin que ha permitido la transfor-
macin de un paisaje natural en un paisaje antropizado do-
tado de valores propios y que mantiene su singular belleza.

El proceso de colonizacin del territorio mantiene un patrn

comn de edificaciones ligadas a la caminera existente, des-
vinculadas del uso agropecuario, que se ampla construyen-
do nuevos caminos y accesos a reas de territorio natural no
colonizado, si bien se siguen disponiendo las edificaciones
en las zonas altas o de cumbrera evitando las edificaciones
y accesos a media ladera. El proceso se extiende fundamen- Evolucin de la ocupacin en el laboratorio de 1956 a 2013
talmente alentado por una fuerte inmigracin de extranjeros
residentes que han transformado su vivienda de vacaciones
en la vivienda donde residen la mayor parte del ao.

225
 De la evolucin del proceso de ocupacin estudiado desde
1956 se puede deducir que ha sido un desarrollo progresivo,
sin que los cambios en el marco normativo hayan podido
frenar los procesos de colonizacin irregular del medio
natural. El proceso slo se ha frenado a partir de la apari-
cin de la crisis econmica, pero no se ha paralizado. Los
diferentes pro-cedimientos, cambios normativos y marcos
urbansticos restrictivos as como los procedimientos san-
cionadores de las infracciones urbansticas abiertos para
frenar el proceso, han sido infructuosos. Sino que parece
muy al contrario que la rigidez del marco regulador, la falta
de flexibilidad de las normativas y la idealizada concepcin
del paisaje como marco de una naturaleza no antropizada
y agraria, ha provocado la confrontacin con los intensos
procesos sociolgicos, demogrficos y de concepcin del
hbitat rural que se han producido en las ltimas dcadas y
que ha llevado a la efectiva desregulacin de estos procesos
y a la intensificacin del camino hacia la ilegalidad.
4.3.2. Planeamiento aplicable.
El rea seleccionada como laboratorio pertenece a dos mu-
nicipios del interior de la comarca, Cmpeta y Sayalonga.
En ambos se observa un importante dficit de instrumen-
tos de planificacin, cuestin que no es extraa a la Unidad
Comarcal del Interior de la Axarqua, conformada por un
conjunto de municipios muy pequeos que cuentan con
escassimos recursos, tanto tcnicos como financieros, a
lo que se unen gobiernos con poca cultura en materia de
planificacin territorial y planeamiento urbano que, ante
la progresiva desaparicin de sectores tradicionales de ac-
tividad econmica, ven en la construccin residencial en
226
el suelo rstico (irregular, ilegal, sin ordenacin aprobada,
pero construccin al fin y al cabo) una tabla de salvacin a
la que no ha sabido o querido renunciar.
Todo ello sin reparar en la afeccin y, en muchos casos, des-
naturalizacin de unos recursos ambientales, paisajsticos
y naturales excelentes que son los que, paradjicamente,
dan sentido al propio proceso de implantacin de viviendas
toda vez que la principal motivacin que orienta la decisin
de localizacin residencial de estos inmigrantes es, precisa-
mente, la calidad paisajstica del emplazamiento.
Cmpeta carece de instrumento de planeamiento general
y Sayalonga cuenta con unas Normas Subsidiarias de Pla-
neamiento que han sido adaptadas a la Ley de Ordenacin
Urbanstica de Andaluca, encontrndose en tramitacin la
Revisin del Plan General de Ordenacin Urbanstica. En un
caso, pues, no hay modelo territorial y en el otro el vigente,
proviene de unas Normas Subsidiarias y est muy desfasa-
do, y alejado, por consiguiente, de las directrices de orde-
nacin que emanan de la propia legislacin y del Plan de
Ordenacin del Territorio de Andaluca.
Por ello, el documento que puede ser de mayor fiabilidad
para la descripcin del fenmeno y que incorpora mayor ni-
vel de determinaciones en relacin con la problemtica de
las parcelaciones irregulares en el suelo no urbanizable, es el
Plan de Ordenacin del Territorio de la Costa del Sol Orien-
tal-Axarqua (POTAX). Que en cumplimiento del marco legisla-
tivo en vigor, establece dos estrategias complementarias para
la consideracin en el planeamiento urbano del diseminado
residencial en el suelo no urbanizable: su reconduccin hacia
hbitats residenciales compactos en aquellos mbitos don-
de se detecte una cierta concentracin de edificaciones que
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
inducen la conformacin de una estructura pseudo-urbana
y/o se encuentren prximas a ncleos de poblacin y, para el
resto, dejarlas en situacin de fuera de ordenacin.
Situacin actual de la ocupacin del territorio entre Cmpeta y Sayalonga
A la vista del diagnstico de la realidad territorial efectua-
do en el marco de la presente investigacin, la concrecin
de esta dualidad tiende claramente hacia la institucio-
na-lizacin del rgimen de fuera de ordenacin para la
inmensa mayora de las edificaciones existentes, toda vez
que la reconduccin hacia la compacidad urbana va a ser
meramente testimonial, ya que la posicin de las edifica-
ciones enclavadas en suelo rstico indica, ms bien, todo
lo contrario: la extrema individualizacin del hbitat resi-
dencial que se expresa en la adopcin de una distancia de
seguridad entre edificaciones que garantice el aislamien-
to y preserve la intimidad de los moradores, vinculadas
umbilicalmente a la red de caminos que le dotan de la
imprescindible accesibilidad. Hbitat desconcentrado, en
definitiva, cuya integracin en frmulas ortodoxas de do-
tacin de servicios comunitarios (infraestructuras, equipa-
mientos, etc) va a resultar, sin duda, poco eficiente tanto
social, como econmicamente.
Lo que nos hace reflexionar sobre la idoneidad del mante-
nimiento, en la legislacin urbanstica, de la prohibicin
generalizada de la vivienda desvinculada de la actividad
agro-pecuaria en el suelo rstico o, por el contrario, la ne-
cesidad perentoria de disear una regulacin que arbitre
nuevas frmulas que permitan el reconocimiento de este
fenmeno sin que, por ello, sea necesaria su transforma-
cin en un espacio dotado de los atributos de una ciudad
ortodoxa, tal como se recoge en el actual marco norma-
tivo urbanstico.
Por ltimo indicar que el POTAX, consciente del alcance
territorial de la problemtica y de la escasa capacidad
en recursos tcnicos de los Ayuntamientos, adems de
la permisividad que, en la mayor parte de los gobiernos
locales, existe en relacin con la posibilidad de prose-
guir construyendo en el suelo no urbanizable y de su
aceptacin social generalizada, considera necesario
aunar esfuerzos y coordinar polticas, promoviendo la
creacin de un ente interadministrativo en el que se en-
cuentren representados todos los organismos pblicos
con competencias en el territorio donde se da esta pro-
blemtica, Administracin Local, Administracin Auto-
nmica y Diputacin.
227
 4.3.3. Evaluacin de escenarios. Pre-diagnosis.

La calidad paisajstica del territorio entre Cmpeta y Sa-

yalonga sigue manteniendo un altsimo valor y belleza,
pese al alto grado de antropizacin producida por la im-
plantacin de viviendas unifamiliares aisladas. Y es esta
calidad paisajstica, as como su benigna climatologa, lo
que sigue produciendo una tensin atractora solamente
frenada en la actualidad por la coyuntural situacin de
crisis econmica.

Por otro lado la zona mantiene para los ciudadanos euro-

peos, fundamentalmente britnicos aunque se est produ-
ciendo un aumento de residentes del norte de Europa, un
especial encanto y una altsima percepcin de calidad de
vida, tanto para los procesos estacionales por vacaciones
como para la ubicacin de la residencia, como se puede
observar en los datos de aumento de los residentes extran-
jeros censados en ambos municipios. Esto lleva a definir
una especial singularidad poblacional, encontrndonos
con un municipio como Cmpeta donde la poblacin resi-
dente de origen extranjero alcanza prcticamente el 45% de
la poblacin del municipio y eso sin mencionar que existe
una importante bolsa de poblacin residente y extranjera
no censada, segn informaciones aportadas al equipo de
investigacin desde los propios ayuntamientos.
La percepcin que los residentes extranjeros mantienen de
las reas estudiadas es de una excepcional calidad, tanto
por sus calores paisajsticos como culturales o climatolgi-
cos, de manera que se asocia a un territorio de altsimo valor
como lugar de residencia o vacacional. Lo que podramos
asociar a una especie de paraso andaluz.
Situacin actual de la ocupacin del territorio entre Cmpeta y Sayalonga
Los procesos de la Axarqua presentan dos singularida-
des bsicas. En primer lugar, es un proceso de topologa
fractal que se diluye en el territorio generando una hiper-
dispersin donde no existen grandes aglomeraciones de
edificaciones que comporten su inevitable integracin en
estructuras urbanas consolidadas. El concepto de fractali-
dad ayuda a explicar la lgica del proceso de colonizacin
territorial que sigue un patrn morfolgico con dos solici-
taciones principales: accesibilidad y disfrute del paisaje, lo
cual otorga a los dos elementos un protagonismo esencial
para comprender el fenmeno y, por tanto, arbitrar medi-
das para su contencin, reconocimiento y reconduccin:
una caminera (existente y de nueva formacin) ramificada
y una topografa abrupta. Este patrn se va iterando en el
territorio a la bsqueda de ocupar las reas ms elevadas,
las que ofrecen mejores vistas.

228
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

En segundo lugar, tiene en el destinatario-usuario de estas y establecer mbitos de proteccin y mantenimiento del
edificaciones un hecho diferencial respecto a la mayor par- medio natural.
te de las ocupaciones irregulares que se han producido y
materializado en otros lugares, se trata, mayoritariamente,
de inmigrantes climticos jubilados de origen europeo, lo
cual comporta un uso mucho ms desestacionalizado del
espacio que el desarrollado por la actividad turstica ms
convencional y, al tiempo, provoca la adopcin de unas
pautas de comportamiento cotidiano distintas a las de la
poblacin autctona.

Las formas de ocupacin del territorio y la implantacin de

las viviendas del laboratorio se han realizado claramente
asociadas a la caminera existente que discurre fundamen-
talmente por las cumbreras y zonas altas de las estribacio-
nes orogrficas que surcan este territorio. La evolucin de
los asentamientos y la generacin de nuevos caminos y
accesos para registrar mayor superficie del territorio se ha
producido tambin con el mismo patrn, configurando una
estrategia de implantacin unitaria que evita las vas de ac-
ceso e implantaciones residenciales a media ladera, muy
Situacin actual de la ocupacin del territorio entre Cmpeta y Sayalonga
comn en otros lugares de fuerte orografa como ste.

Por ello las implantaciones adoptan forma de racimo o red
radicular, concentrando la edificacin y la urbanizacin de
las reas anexas, en una franja estrecha ntimamente ligada
a la caminera existente. Lo que ha conformado un paisaje
antropizado ciertamente singular y aparentemente orde-
nado an basndose en un proceso desordenado, de pro-
mocin individualizada y carente de estrategia unitaria. Por
otro lado, ha permitido que salvo la franja inmediatamente
colindante a los viarios de acceso, el resto del territorio se
mantenga en un estado natural poco alterado, lo que per-
mite segregar posibles mbitos de actuacin-regularizacin
Esto tiene como consecuencia que la edificacin no est
asociada nicamente a la superficie, geometra, topografa
o uso de la parcela como en muchos otros mbitos estudia-
dos, sino con mucha mayor intensidad, a las posibilidades
de acceso a la misma. Lo que nos va a servir para evaluar la
densidad de ocupacin, las caractersticas de compacidad
de los asentamientos y sus posibilidades de ordenacin, no
tanto desde conceptos habituales como la superficie mni-
ma de parcela, separaciones a linderos o distancias entre
edificaciones, sino con la relacin entre la edificacin y la
longitud de viario que provoca dicha ocupacin.

229
 Seleccin de un mbito de trabajo.
Del anlisis de las ocupaciones irregulares en el laboratorio
se puede extraer la conclusin que el modelo, morfologa y
estrategias de implantacin, as como las singulares carac-
tersticas de la poblacin residente mantiene una enorme
homogeneidad. Por ello y para hacer un anlisis mas por-
menorizado de estos procesos, se ha definido un mbito
de estudio de menor superficie donde analizar, constatar y
testar una serie de parmetros de la edificacin, del parce-
lario y de sus caractersticas con el fin de poder proponer
diversas posibilidades estratgicas de intervencin que pos-
teriormente puedan ser extrapolables a un mbito mucho
mayor como es la Axarqua u otros territorios andaluces de
similares caractersticas.
Sector seleccionado para estudio pormenorizado
230
El mbito seleccionado tiene una superficie de 540 hect-
reas con una forma que se engloba aproximadamente en
una circunferencia de radio 1.400 metros. Localizado en el
trmino municipal de Cmpeta, prximo al lmite del suelo
urbano, por ser el territorio ms evolucionado a efectos de
ocupacin, por su carcter homogneo y por su posibilidad
de extrapolacin al resto del territorio estudiado.
La longitud de viarios de uso comunitario o pblico, incluyen-
do las carreteras y sendas de titularidad pblica del sector,
constituye una red radicular poco interconectada de unos
40.105 metros, con anchos de viario comprendidos entre los
tres y los cinco metros, salvo las carreteras pblicas que son
ms anchas. Se han contabilizado en el sector delimitado 630
edificaciones, mayoritariamente de uso residencial, desarro-
lladas en una o dos plantas predominando las de una sola,
con una superficie construida media de 140 m2t. El nmero
de piscinas o albercas detectadas es de 457 unidades.
Estructura parcelaria del sector seleccionado
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Anlisis de la intensidad densidad de ocupacin. y otros en donde, dentro de un proceso de homogenizacin,

podra tener cabida alguna unidad edificatoria ms.
El sector delimitado para estudio pormenorizado tiene una
superficie de 5.396.004 m2 de suelo, unas 540 hectreas y DESCRIPCIN DE TRAMOS
alrededor de 630 edificaciones, mayoritariamente de uso re- Tramo mL viario N Viviendas Densidad(mL/viv)
sidencial. El nmero de parcelas catastrales del sector es de TRAMO 01 5.866 57 103
alrededor de 1.500, con un tamao medio entre 2.500 y 5.000 TRAMO 02 1.704 42 41
m2. (3.600 m2 de parcela, de media aritmtica del sector). TRAMO 03 2.157 21 103
TRAMO 04 377 15 25
Esto supone una densidad media de 1,168 viviendas por hectrea, TRAMO 05 883 20 44
dato poco relevante a la vista de la localizacin de la edificacin, TRAMO 06 515 9 57
TRAMO 07 2.518 54 47
adherida a la franja inmediatamente colindante con el viario de
TRAMO 08 318 11 29
acceso. Esta disposicin deja gran parte del territorio no ocupado TRAMO 09 685 16 43
y las zonas colindantes a viarios fuertemente densificadas. TRAMO 10 1.961 25 78
TRAMO 11 498 3 166
Por ello, se han definido dos subsectores que engloban las TRAMO 12 403 7 58
zonas alteradas alrededor de los viarios, obteniendo una TRAMO 13 233 4 58
superficie alterada de 2.372.725 m2 (237,27 ha) y 3.023.279 TRAMO 14 2.518 54 47
m2 (302,33 ha) sin alterar. De esta aproximacin nos resultan TRAMO 15 560 5 112
TRAMO 16 1.450 14 104
densidades edificatorias de alrededor de 2,65 viviendas por
TRAMO 17 981 20 49
hectrea que se incluyen por tramos en el cuadro. TRAMO 18 1.454 38 38
TRAMO 19 406 8 51
Estos valores siguen sin definirnos un modelo urbano orto- TRAMO 20 1.613 28 58
doxo y se consideran que son datos que no constituyen una TRAMO 21 404 3 135
herramienta til en la caracterizacin de un modelo de ocu- TRAMO 22 772 5 154
pacin tan marcado por su dependencia del viario de acceso. TRAMO 23 1.335 11 121
Dada la estructura radicular o en racimo de la disposicin de TRAMO 24 1.504 20 75
TRAMO 25 691 16 43
las edificaciones que estn ntimamente ligadas a los accesos
TRAMO 26 1.428 8 179
rodados hemos desglosado la caminera existente diferen- TRAMO 27 756 16 47
ciando tramos o redes homogneas, de manera que poda- TRAMO 28 368 5 74
mos cuantificar cual es la densidad edificatoria dependiendo TRAMO 29 353 5 71
de la longitud de viario del que dependen o cuelgan. TRAMO 30 374 8 47
TRAMO 31 517 8 65
A partir de este anlisis se puede deducir el grado de saturacin TRAMO 32 500 7 71
TRAMO 33 952 12 79
o capacidad de cada tramo de viario de manera que podamos
TRAMO 34 1.018 15 68
plantear estrategias de actuacin que fijen la densidad existen- TRAMO 35 1.200 29 41
te en la mayora de los tramos por considerarse saturados TRAMO 36 833 11 76
40.105 630 64

231
 PROPUESTA DE NIVELACIN Si se considera un grado de saturacin de 70 ml por vivien-
N Viviendas Densidad (mL/viv) Capacidad mxima da, se observa que existen tramos con valores ms bajos
84 70 27
que podran desde un punto de vista de cierta flexibilidad
admitir una capacidad de implantacin de nuevas unida-
31 70 10 des edificatorias hasta alcanzar el lmite fijado de 70 ml
por vivienda. Esto permitira una pequea flexibilidad en
la propuesta con un aumento residencial en el sector de 83
unidades edificadas sobre el total de 630 existentes, y su-
pone incorporar un factor de flexibilidad del 13,17% en el
aumento de cabida.
28 70 3
7 71 4

4.3.4. Propuestas de actuacin. Proyecto-piloto.

8 70 3
20 73 6
Por paisaje se entiende cualquier parte del territorio, tal
como es percibida por las poblaciones, cuyo carcter resulta
de la accin de factores naturales y/o humanos y de sus inte-
rrelaciones. (Convenio Europeo del Paisaje, 2000).
5 81 2
11 70 6 El paisaje constituye un valioso patrimonio natural y cultural
19 70 8
de las diferentes sociedades, referente de la identidad regional
21 72 1
y local de los asentamientos urbanos y, a su vez, puede ser un
20 71 12 importante recurso para el desarrollo socio-econmico de stos.

5 74 0 No se trata de dejar el paisaje como una imagen de una foto

5 71 0
fija, sino como el intento de conquistar siempre el equilibrio
entre formas, volmenes y colores, y de lograr un entorno
7 71 0 natural modificado, que implcitamente muestre las pautas
13 73 1 a seguir para intervenir de una manera razonable, prudente
y sin agresividad.

El paisaje es adems resultado de la acumulacin hist-

11 76 0 rica de la intervencin del ser humano sobre el territorio.
83

232
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
(Directrices de Actuacin e Intervencin en el Parque Natural
de la Sierra Norte de Sevilla. Consejera de Medio Ambiente
de la Junta de Andaluca. 2011).
La arquitectura y la tradicin cultural de estas sierras han contri-
buido al enriquecimiento de los valores paisajsticos de nuestra
Comunidad Andaluza. Lugares donde convergen abundantes
espacios singulares, significativos y de calidad, que represen-
tan una extraordinaria riqueza y diversidad de paisajes y que
son el resultado del paso ininterrumpido de sociedades y cul-
turas interactuando con las condiciones del medio natural.
Imagen del paisaje entre Cmpeta y Sayalonga
La propuestas de intervencin tienen como objetivo ensayar
actuaciones que persigan consolidar y fijar los valores param-
tricos deducidos, a travs de una serie de pautas o indicaciones
de comportamiento a efectos de urbanizacin y construccin
que permitan tanto la regularizacin de las edificaciones exis-
tentes como un ajustado crecimiento que dote a las diferentes
reas de cierta uniformidad paisajstica y asegure la sostenibili-
dad de las medidas en pro de la preservacin del paisaje.
Se propone una estrategia de intervencin que reconozca la
morfologa de la implantacin y sus valores, para una vez re-
conocidos avanzar en su ordenamiento y regulacin. A partir
de este reconocimiento y una vez extrados una serie de par-
metros que definen la estructura de la implantacin se definen
una serie de criterios de nuevas implantaciones que ordenan
el modelo paisajstico puesto en valor y dotan a la estrategia
de intervencin de una flexibilidad que permita la aceptacin y
vigencia del sistema.
Se reconocen una serie de reas o franjas homogneas de in-
tervencin, ligadas a los viarios de acceso existentes, y se plan-
tean zonas de alteracin del territorio a partir de estas franjas
o unidades de intervencin asociadas a cada tramo viario y
donde se permite que en ciertas condiciones de densidad, se
produzcan incluso algunas implantaciones nuevas. En dichas
franjas se permiten alteraciones de la edificacin y de la urba-
nizacin anexa, obras de rehabilitacin, reforma y ampliacin
dentro de unos parmetros mximos y unas estrictas condicio-
nes definidas en normas.
Para que en un tramo se pueda producir una nueva im-
plantacin, dicho tramo debe encontrarse en una situa-
cin favorable en relacin con el lmite definido como
nivel de saturacin del tramo. Por debajo de ese lmite
233
 no son posibles nuevas implantaciones, solo obras de
rehabilitacin, reforma y pequeas ampliaciones de-
bidamente fundamentadas. En los esquemas-croquis
siguientes se reconoce la estructura radicular y rami-
ficada existente, y se detectan de forma esquemticas
reas homogneas o alteradas ntimamente ligadas al
viario de acceso.
Croquis de situacin inicial
234
Criterios para la implantacin de nuevas viviendas.
El reconocimiento de la morfologa histrica de implanta-
cin en el territorio y de la tradicin edificatoria en el labora-
torio, permiten avanzar sobre una serie de estrategias y pau-
tas, o recomendaciones de intervencin, fundamentadas en
una lectura e interpretacin de dichos procesos. Estas direc-
trices estn fundamentadas por un lado en la bsqueda de
la salvaguarda de los valores paisajsticos existentes y por
Croquis de interpretacin
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto
otro, en el mantenimiento de consideraciones histricas de
implantacin y reconocimiento de los lenguajes vernculos,
para posteriormente poder intervenir fundamentndose en
una interpretacin actualizada de la tradicin constructiva
de este mbito de la Axarqua malaguea.
Del anlisis de la densidad de la edificacin en relacin con los
viarios de accesos y de la tipologa y estrategia de implanta-
cin, en el rea estudiada existen tramos viarios donde se pue-
de considerar la posibilidad de implantacin de nuevas edifi-
caciones dentro de unas pautas de intervencin que preserven
las caractersticas paisajsticas de este rea de la Axarqua. El
Tramos viarios 03 y 26 donde se estudia la localizacin de nuevas viviendas
aumento de las viviendas supone un incremento mximo del
13,17% sobre el nmero total de viviendas existentes. Sin supe-
rar el grado de saturacin de 70 ml por vivienda.
Con la intencin de comprobar y testar las posibilidades
reales de implantacin de nuevas edificaciones en estos
tramos viarios se ha realizado propuesta de localizacin en
dos tramos caractersticos, el tramo 03 y el tramo 26 con una
capacidad de 10 y 12 viviendas de nueva implantacin en
cada tramo respectivamente.
235
 La disposicin o reas de posibles implantaciones se han se-
leccionado con base en la acumulacin de diversos criterios
que permiten minimizar el impacto paisajstico y mantienen la
estructura de implantacin existente. Estos criterios son, fun-
damentalmente:
La existencia de caminera para el registro de parcelas ca-
tastrales existentes y el tamao de las mismas, priorizando
la implantacin en las parcelas de mayor dimensin sobre
las ms reducidas.
Estudio de localizacin de nuevas viviendas. Tramo 03
236
La existencia de restos edificados o reas visiblemente an-
tropizadas.
La existencia de zonas planas que eviten alteraciones to-
pogrficas de relevancia.
La localizacin preferente en zonas de cornisa y en la franja
inmediatamente anexa al viario evitando edificaciones a
media ladera.
La concentracin de edificaciones frente a la dispersin
ordenada de las mismas.
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

A partir de la acumulacin de varios de estos criterios se han

propuesto puntos favorables a la implantacin que suponen
un nmero ligeramente mayor al mximo nmero de vivien-
das definido. Un estudio sobre la realidad fsica permitira se-
leccionar aquellas reas donde concurren el mayor nmero de
variables deseables.

Estudio de localizacin de nuevas viviendas. Tramo 26

237
 Anlisis de las necesidades de re-equipamiento.

La mayora de las edificaciones existentes son de carcter

residencial, con carencias respecto al equipamiento nece-
sario o exigible en un mbito residencial de similares carac-
tersticas. En contra de lo que podra parecer en esta zona,
la temporalidad del uso residencial es relativa y poco acu-
sada, dado que muchas de las viviendas estn ocupadas la
mayor parte del ao por residentes extranjeros. Si bien es
cierto, que la poblacin aumenta exponencialmente en los
periodos estivales por la llegada de familiares y turismo de
poblacin fundamentalmente extranjera.

El sector de estudio tiene una superficie de 540 hectreas y

630 edificaciones, la mayora de uso residencial. Por lo que
existen unos dficits en materia dotacional de importancia,
pero que est condicionado por las especiales caractersti-
cas de la poblacin residente y visitante. Por otro lado, la
dependencia del vehculo privado es enorme y agravada
por la fuerte topografa y complejidad de trazados viarios.
Por ello se realiza un ejercicio-ensayo de previsin de equi- Posibilidades de localizacin de equipamientos especficos
pamientos especficos para la tipologa y caractersticas de
la poblacin y una hiptesis de localizacin en zonas donde
se obtenga la mayor cobertura, minimizando la utilizacin
La localizacin de estos equipamientos se decide teniendo
del trfico rodado.
en cuenta tres factores:

Situarlos en los viarios principales a efectos de maximi-

zar su capacidad y accesibilidad.

La eleccin de una posicin estratgica dentro de un

mbito de accin o influencia.

La definicin de una masa crtica mnima de viviendas a

las que sirve o equipa.

238
 Anlisis y tipificacin de la problemtica asociada a los laboratorios territoriales. Definicin de escenarios y proyectos piloto

Se localizan dos nodos estratgicamente situados que sir-

ven a unas 300 viviendas cada uno.

Dadas las caractersticas del territorio y la existencia de

espacios libres privativos en los aledaos domsticos,
la inexistencia en la dotacin de espacios pblicos no
se percibe como un conflicto, pero se prescinde de un
elemento de articulacin social importante. Con el fin
de compensar estas carencias en espacios libres de co-
existencia, se considera de inters la implantacin de
dotaciones que fomenten la interaccin social, como
pueden ser pequeas reas comerciales, centros de da
o de encuentro social. En estos puntos podran incor-
porarse reas comunitarias, actividades formativas, cur-
sos, talleres artesanales, gimnasia de mantenimiento
e incluso un punto sanitario-asistencial. Adems estas
localizaciones serviran de punto limpio de recogida de
residuos slidos.

Posibilidades de incorporacin de transporte mediante autobuses

Tambin se considera de sumo inters la posibilidad de dis-
poner de cierta red de transporte pblico a modo de lanza-
deras o microbuses que minimicen el transporte mediante
vehculos particulares y con ello la saturacin de viarios de
tan complicado trazado, al menos en las temporadas de
mayor ocupacin. Se disponen paradas de autobs loca-
lizadas coincidiendo con puntos de acceso a los distintos
tramos estudiados y situados a una distancia de alrededor
de 300 metros.
Normas para la construccin de edificaciones y buenas
prcticas constructivas.
En la documentacin del Proyecto de Investigacin se plan-
tean directrices y recomendaciones, sobre la materialidad
y disposiciones constructivas de las intervenciones, para
integrarlas en el paisaje de la Axarqua. Con la finalidad de
armonizar las construcciones con las formas y materiales
caractersticos de la comarca y del contexto rural donde se
asientan. Planteadas con un carcter fundamentalmente
preventivo, ya que es preferible prevenir antes que tener que
restaurar una inadecuada intervencin.

239
 Vivienda tradicional en el rea estudiada

La autonoma energtica y la gestin eficiente del ciclo

del agua.

Igualmente, se plantean soluciones de autonoma energ-

tica y de gestin eficiente del ciclo del agua que la tecnolo-
ga actual permite resolver y que se consideran adecuadas
para estas ocupaciones de baja densidad. Este apartado se
comenta en el correspondiente apartado con igual deno-
minacin del laboratorio del Corredor Almodvar del Ro
Crdoba, al que nos remitimos.

240

CONSIDERACIONES FINALES
Por las caractersticas del propio objeto de estudio los
procesos de ocupacin irregular en el suelo no urbaniza-
ble y de acuerdo a los objetivos planteados, la visin que
hemos tratado de desarrollar en la investigacin responde
a una variedad de dimensiones o aspectos que, como ade-
lantbamos en la presentacin, y con base en las fuentes y
datos disponibles, hemos procurado que confluyan en los
distintos trabajos desarrollados. En ese sentido, los cuatro
bloques en que se ha estructurado finalmente el documen-
to a tenor de la envergadura de las tareas realizadas y las
emergencias resultantes de los anlisis efectuados alcan-
zan, a nuestro juicio, niveles de definicin que les otorgan
cierta autonoma discursiva y que, en aras de la claridad de
exposicin, y sin menoscabo de la necesaria interrelacin
entre ellos, hemos decidido mantener a lo largo de los casi
veinte meses de desarrollo de la investigacin.
En otras palabras, en el desarrollo de los distintos bloques
que comprende la investigacin, hemos tratado de aunar,
no sin esfuerzo, dos objetivos: apurar la especificidad de los
distintos anlisis y visiones adoptadas en cada una de las
lneas de trabajo, que propicie incluso su lectura autno-
ma; y, al tiempo, desarrollar una lnea argumental comn
a todos los bloques de la investigacin, que facilite la lec-
tura transversal de las diferentes aportaciones, sin que ello
implique una visin unidireccional de este complejo asunto
de las ocupaciones irregulares, sino que ms bien favorezca
que los destinatarios ltimos del presente trabajo la socie-
dad en su conjunto puedan en su caso, y como reflejo de
la pluralidad de opiniones y actitudes que se vierten sobre
Consideraciones finales
este espinoso asunto, extraer sus propias conclusiones, al
tiempo que cuestin bsica del argumentario de la investi-
gacin contribuir a la visibilidad del fenmeno y al debate
ciudadano.
Sin menoscabo de los apartados que comprende la volu-
minosa documentacin generada en el proyecto, a la que
remitimos al lector interesado en su consulta, y en lnea con
la apuntada tarea de hacer visible este a la vez palpable y
oscuro fenmeno, queremos dejar constancia de los objeti-
vos generales alcanzados en la investigacin:
Ofrecer una fotografa del escenario actual de los pro-
cesos de ocupacin irregular identificados en el suelo
no urbanizable de Andaluca, que ayude a la visibiliza-
cin de la dimensin y caractersticas de este fenme-
no y, por su instrumentacin en SIG, pueda ser base de
actualizaciones futuras. En cierto modo, y sin perjuicio
de que no hemos elaborado un inventario, viene a com-
pletar las radiografas realizadas por la Administracin
autonmica a finales de los 80 y principios de 2000.
Aportar una detallada reflexin acerca de la labor reali-
zada por los instrumentos de planificacin territorial y
urbanstica respecto de estas dinmicas irregulares, as
como una evaluacin de los modelos sancionados por
el planeamiento vigente en una muestra bien significa-
tiva de municipios el universo de nuestra Comunidad.
Desarrollar un anlisis pormenorizado del escenario
normativo vigente, tanto en el mbito andaluz como en
el escenario de todas las comunidades autnomas, al
tiempo que la diagnosis del alcance de sus determina-
ciones, el establecimiento de recomendaciones para la
optimizacin del mbito normativo y la definicin de
241
 criterios de ordenacin e instrumentacin urbanstica decamos, imprescindible reflexionar sobre estos en-
para la adecuada integracin de enclaves irregulares en claves desarrollados al margen de los cauces legales es-
suelo no urbanizable. tablecidos y avanzar en la bsqueda de soluciones que
ayuden a hacer ciudad de la no ciudad. Y, en esa difcil
Exponer una primera y novedosa aplicacin de las tarea, esperemos que puedan ser de utilidad los trabajos
nuevas tecnologas a la planificacin urbanstica, im- desarrollados en esta investigacin.
plementada a travs de la definicin de un modelo
de simulacin urbana en uno de los laboratorios se-
leccionados (El Palmar), que supone un primer paso
en la incorporacin de la planificacin urbanstica a
la simulacin, capaz de contribuir a la definicin de
escenarios prospectivos y coadyuvar en la incorpo-
racin de una efectiva participacin ciudadana en la
toma de decisiones.

Definir, para cada uno de los tres casos de estudio se-

leccionados, los laboratorios territoriales, estrategias
especficas de ordenacin que, con carcter experi-
mental, alumbren nuevos caminos de intervencin que
igualmente favorezcan a la integracin de ocupaciones
irregulares y, en su caso, sean extrapolables a otras si-
tuaciones de similares caractersticas.

No resulta fcil, y de ello hemos dado buena cuenta, es-

clarecer el panorama de este generalizado fenmeno de
las ocupaciones irregulares; an menos, emprender la
ineludible tarea de acometer su efectiva regulacin y, en
su caso, integracin. Son diversas las posturas y puntos
de vista que sobre ellos se apuntan y, en no pocos casos,
contradictorias.

Frente a esta heterogeneidad, inherente a la complejidad

y variedad de situaciones que concurren en estos pro-
cesos, la realidad nos demanda ir ms all; es necesario

242

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246
 Crditos

CRDITOS
EQUIPO DE INVESTIGACIN DE LA UNIVERSIDAD DE SEVILLA

Coordinador del Proyecto: Personal contratado:

Antonio Piero Valverde Jos Nez Porras
Doctor arquitecto. Profesor Titular del Departamento de Ur- Arquitecto. Mster en Regulacin Econmica y Territorial.
banstica y Ordenacin del Territorio. Marta Prez Gonzalo
Arquitecta. Mster en Urbanismo, Planeamiento y Diseo
Investigadores: Urbano.
Victoriano Sainz Gutirrez
Doctor arquitecto. Profesor Titular del Departamento de Ur- Becarios1:
banstica y Ordenacin del Territorio. Irene Luque Martn
Diego Morales Gmez de la Torre Arquitecta. Mster en Urbanismo, Planeamiento y Diseo
Arquitecto. Profesor Colaborador del Departamento de Ur- Urbano.
banstica y Ordenacin del Territorio. Juan Francisco Ojeda Jimnez
Daniel Antnez Torres Estudiante de Arquitectura
Doctor arquitecto. Profesor Titular del Departamento de Ur- David Snchez Martnez
banstica y Ordenacin del Territorio. Estudiante de Arquitectura
Jos Mara Morillo Snchez Javier Serrano Fajardo
Arquitecto. Profesor Colaborador del Departamento de Ur- Estudiante de Arquitectura
banstica y Ordenacin del Territorio. Guillermo de la Cruz Dorado
Estudiante de Ingeniera Informtica

1 En la fase inicial de la investigacin, por un perodo de dos meses, intervino como

Becario del proyecto Jaime de Miguel Rodrguez, Arquitecto, Mster en Arquitec-
tura y Urbanismo (DRL), Londres.

247
 EMPRESAS COLABORADORAS DIRECCIN FACULTATIVA

Territorio y Ciudad, S. L. P. Consejera de Fomento y Vivienda

Empresa especializada en la planificacin territorial y Directores de proyecto: Miguel Redondo Redondo, arquitecto,
urbana con una dilatada experiencia en la gestin integral y Manuel Jess Pea Fernndez, arquitecto tcnico.
del territorio.

Responsables para el proyecto: Pedro Grgolas Martn,
arquitecto, y Sebastin Olmedo Prez, asesor jurdico.
Marias Arquitectos Asociados, S. L. P.
Agencia de Obra Pblica de Andaluca
Gerente de proyecto: Dragana Kovanbzic Mlacenovic,
ingeniero de caminos, canales y puertos.

Estudio de arquitectura con amplia experiencia en proyectos

de reordenacin de espacios urbanos para hacerlos ms
sostenibles.

Responsable para el proyecto: Jos Carlos Marias Luis,

arquitecto.

Trama Gestin, S. L.

Agencia de publicidad y comunicacin con amplia

experiencia en el campo del diseo y las publicaciones.
Responsable para el proyecto: Elena Muoz Ario, gerente.

248
Crditos

249
EL URBANISMO
DE LA NO CIUDAD
Los procesos de ocupacin irregular en el suelo no urbanizable de Andaluca

La presente publicacin recoge la sntesis de los trabajos desarrollados en el

Proyecto I+D+i El Urbanismo de la No Ciudad: de la clandestinidad vulnerable a la
visibilidad sostenible, presentado al concurso pblico convocado por la Agencia
de Obra Pblica de Andaluca y adjudicado en octubre de 2013, incluido en el
Programa Operativo FEDER de Andaluca 2007-2013.

www.institucional.us.es/uncweb