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ICS BK Construyendo Gobiernos Efectivos
ICS BK Construyendo Gobiernos Efectivos
gobiernos efectivos
Logros y retos de la gestin pblica para
resultados en Amrica Latina y el Caribe
EDITORES
Jorge Kaufmann, Mario Sangins
y Mauricio Garca Moreno
Regional Trade 10-20-09final.indd 158 10/20/09 2:42:48 PM
Construyendo
gobiernos efectivos
Logros y retos de la gestin pblica para
resultados en Amrica Latina y el Caribe
Construyendo
gobiernos efectivos
Logros y retos de la gestin pblica para
resultados en Amrica Latina y el Caribe
PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv
AGRADECIMIENTOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii
INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxxiii
GLOSARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
LISTADO DE GRFICOS
Grfico 1.1: Elementos del ciclo de gestin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Grfico 1.2: Pilares del ciclo de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Grfico 1.3: Niveles de anlisis del SEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Grfico 2.1: Evolucin de los pilares de la GpRD entre 2007 y 2013 . . 27
Grfico 2.2: ndice de GpRD por pilar segn nivel de desarrollo de
la GpRD, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Grfico 3.1: Puntaje de los componentes del pilar de planificacin
orientada a resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Grfico 3.2: ndice del pilar de planificacin orientada a resultados
por pas en 2013 y cambios ocurridos desde 2007. . . . . . 57
Grfico 4.1: Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto
por resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Grfico 4.2: ndice del pilar de presupuesto por resultados por pas
en 2013 y cambios ocurridos desde 2007. . . . . . . . . . . . . 88
Grfico 5.1: Puntaje de los componentes del pilar de gestin
financiera pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Grfico 5.2: ndice del pilar de gestin financiera pblica por pas
en 2013 y cambios ocurridos desde 2007. . . . . . . . . . . . . 128
Grfico 6.1: Puntaje de los indicadores del componente
evaluacin ex ante de proyectos de inversin pblica. . . . 159
Grfico 6.2: Puntaje de los indicadores del componente de gestin
sectorial de bienes y servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Grfico 6.3: ndice del componente de gestin sectorial de bienes y
servicios por pas en 2013, y cambios ocurridos
desde 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
viii Construyendo gobiernos efectivos
LISTADO DE CUADROS
Cuadro 1: Pases de ALC con mejor desempeo en los pilares
del SEP, 20072013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxvi
Cuadro 1.1: Elementos del ciclo de gestin y su relacin con
la cadena de resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Cuadro 1.2: Instrumentos bsicos de la GpRD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Cuadro 2.1: Evolucin de los pilares de la GpRD entre 2007 y 2013 . . 27
Cuadro 2.2: Clasificacin de los pases segn el ndice de la GpRD
en 2007 y 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Cuadro 2.3: Clasificacin de los pases segn el grado de avance
del ndice de GpRD entre 2007 y 2013 . . . . . . . . . . . . . . . 30
Cuadro 2.4: Pilares del ciclo de la gestin segn el nivel
de desarrollo de la GpRD, 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Cuadro 2.5: ndice de eficacia de la gestin pblica. . . . . . . . . . . . . . . 34
Cuadro 2.6: ndice de eficiencia de la gestin pblica. . . . . . . . . . . . . . 37
Cuadro 2.7: ndice de transparencia en la gestin pblica . . . . . . . . . . 39
Cuadro 3.1: Puntaje de los componentes del pilar de planificacin
orientada a resultados, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Cuadro 3.2: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido
en el pilar de planificacin orientada a resultados. . . . . . . 58
Cuadro 3.3: Clasificacin de los pases segn su nivel de avance
en el pilar de planificacin orientada a resultados. . . . . . . 58
Cuadro 3.4: Puntaje de los indicadores del componente de capacidad
estratgica de planificacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . 59
Cuadro 3.5: Puntaje de los indicadores del componente operatividad
de la planificacin, 20072013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Cuadro 3.6: Puntaje de los indicadores del componente
de planificacin participativa, 20072013. . . . . . . . . . . . . . 67
Cuadro 3.7: Puntaje del indicador de visin sectorial de
mediano plazo, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Cuadro 4.1: Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto
por resultados, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Contenido ix
LISTADO DE RECUADROS
Recuadro 3.1: Participacin de diferentes actores en la definicin de
la Visin Finlandesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Recuadro 3.2: La articulacin plan-presupuesto en Canad. . . . . . . . . . . 54
Recuadro 3.3: Tendencias en las visiones de desarrollo. . . . . . . . . . . . . . 61
Recuadro 3.4: Caractersticas de los planes nacionales de mediano
plazo y de sus instrumentos complementarios. . . . . . . . . 63
Recuadro 3.5: Definicin de los objetivos gubernamentales en pases
sin planes nacionales: los casos de Chile y Uruguay. . . . . 66
Recuadro 3.6: Participacin del Poder Legislativo y de la sociedad civil
en la planificacin nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Recuadro 3.7: Mxico: relacin entre objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo y del Programa Sectorial de Salud (Prosesa),
20072012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Recuadro 3.8: Chile: participacin de la sociedad civil en la planificacin
sectorial de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Recuadro 3.9: Sistemas de seguimiento y evaluacin de las metas
nacionales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Recuadro 4.1: El PpR en Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Recuadro 4.2: La implementacin del PpR en Corea del Sura. . . . . . . . . 85
Recuadro 4.3: La Ley de Presupuesto de Per y el PpR. . . . . . . . . . . . . . 92
Recuadro 4.4: Dos aproximaciones a los programas presupuestarios. . . 96
Recuadro 4.5: Mejores prcticas en la evaluacin de la efectividad
del gasto en ALC: los casos de Chile y Mxico. . . . . . . . . 104
Recuadro 5.1: Pases que incluyen anlisis de riesgo en sus leyes de
presupuesto: los casos de Brasil y Chile. . . . . . . . . . . . . . 132
Recuadro 5.2: Los pagos electrnicos del gobierno mexicano. . . . . . . . . 134
Recuadro 5.3: Colombia: refuerzo de elementos clave de la GFP . . . . . . 135
Recuadro 5.4: Ecuador: avances en el sistema de adquisiciones y
contrataciones pblicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Recuadro 5.5: Ahorros generados por las subastas a la baja. . . . . . . . . . 140
Recuadro 5.6: Paraguay: avances en el sistema de compras pblicas. . . 140
Recuadro 5.7: Brasil y el fortalecimiento del control interno:
la Contralora General de la Unin (CGU). . . . . . . . . . . . . . 143
Contenido xiii
H
ay un consenso entre gobernantes y ciudadanos sobre la urgencia
de tener una gestin pblica ms eficiente (hacer ms con menos),
efectiva (cumplir con lo que se promete) y abierta (ser transparente en
la rendicin de cuentas a la ciudadana).
Como sostienen los autores de este libro, la capacidad de las institucio-
nes pblicas para implementar una gestin pblica basada en resultados se
ha fortalecido en el ltimo lustro. En efecto, el estudio indica una tendencia
generalizada a mejorar, aunque registra diferencias importantes entre los pa-
ses y entre los distintos sistemas de gestin pblica. El ndice que mide el
grado de aptitud del sector pblico para enfocar la gestin hacia los resulta-
dos aument un 20% entre 2007 y 2013. De los 24 pases estudiados, nueve
incrementaron sustancialmente sus capacidades institucionales de gestin, y
el resto aunque avanz moderadamente implement medidas en alguna
de las reas que trata este estudio.
Las acciones emprendidas incluyen reformas amplias como el fortaleci-
miento de los sistemas de planificacin nacional llevado a cabo en Repblica
Dominicana, o la implementacin del modelo de presupuesto por resulta-
dos en Mxico y Per. Tambin se observan intervenciones ms focalizadas,
pero igualmente importantes, como la optimizacin de los sistemas de ad-
quisiciones pblicas, a travs de la introduccin de las subastas a la baja en
Paraguay, por ejemplo, o el refuerzo de los sistemas integrados de adminis-
tracin financiera en Honduras. Se observa, adems, que las reformas ya no
las emprenden solamente los pases que tradicionalmente han encabezado
las iniciativas para mejorar la gestin pblica sino tambin otros, indepen-
dientemente del tamao de sus economas y de su grado de desarrollo.
Estas materias no interesan solamente a los gerentes o administrado-
res pblicos; por el contrario, comprometen e involucran tambin al Poder
Legislativo, a las entidades acadmicas, a los medios de comunicacin y a
las organizaciones de la sociedad civil, pues el centro de inters de la gestin
xvi Construyendo gobiernos efectivos
L
os autores agradecen la colaboracin, los aportes y el tiempo dedicado
a este estudio por parte de todas las autoridades y los funcionarios p-
blicos de los 24 pases incluidos en el anlisis que recoge este libro. Sin
sus contribuciones, este trabajo no se habra llevado a cabo.
Expresamos nuestro agradecimiento a los consultores que contribuye-
ron a la realizacin de los estudios en los distintos pases: Julia Pomares
(Argentina), Theofanis Cochinamogulos (Bahamas), Felicia Linch (Barbados
y Belice), Marcos Holanda (Brasil), Marianela Armijo (Chile), Mara Victoria
Whittingham (Colombia), Violeta Pallavicini (Costa Rica), Daniel Badillo (Ecua-
dor), Carlos Madrid (El Salvador), Maynor Cabrera (Guatemala), Rafael Gmez
(Guyana y Trinidad y Tobago), Lourdes lvarez (Hait), Claudia Varela (Hon-
duras), Curline Beckford (Jamaica), Rubn Espinosa (Mxico), Nelson Villa-
real (Nicaragua), Rafael Reyes (Panam), Milagros Lo Cane (Paraguay), Csar
Calmet (Per), Mara Victoria Abreu (Repblica Dominicana), Roberto Salazar
(Suriname) y Beatriz Guinovart (Uruguay).
Nuestra gratitud a los colegas del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), que nos acompaaron durante la preparacin y validacin de los infor-
mes que constituyeron la base de este trabajo. En especial, Beatriz Abizanda,
Flix Alderete, Diego Arisi, Csar Bustamante, Roberto Camblor, Carlos Cor-
dovez, Juan Carlos Cortzar, Gilles Damais, Gonzalo Deustua, Eduardo Feli-
ciangeli, Roberto Fernndez, Agustn Filippo, Mauricio Garca Meja, Lucas
Hoepel, Fidel Jaramillo, Anneke Jessen, Dana King, Jos Larios, Javier Len,
Miguel Loria, Marco Nicola, Robert Pantzer, Belinda Prez, Emilio Pineda,
Javier Reyes, Mariko Russel, Iris Sandel, Laurence Telson, Jean Theinhardt,
Stefano Tinari, Javier Urra, Pablo Valenti, Alexandre Veyrat-Pontet y Sophia
Whyte Givans.
Agradecemos tambin a los economistas de pas de las representacio-
nes del BID, quienes realizaron valiosos comentarios a los borradores de los
estudios, especialmente Emmanuel Abuelafia, Javier Beverinoti, Francesca
xviii Construyendo gobiernos efectivos
Castellani, Javier Daz, Agustin Filippo, Pedro Garay, Priscilla Gutirrez, Daniel
Hernaiz, Musheer Kamau, Rudy Loo-Kung, Ernesto Lpez, Dougal Martin,
Valerie Mercer-Blackman, Cherran OBrien, Bernardita Piedrabuena, Jos
Alejandro Quijada, Juan Pedro Schmid, Chrystol Thomas y Omar Zambrano.
Adems, varias personas contribuyeron de distintas maneras para que
este libro est en las manos del pblico. Agradecemos especialmente las
orientaciones, las ideas y el apoyo recibidos de Ana Mara Rodrguez y Carlos
Santiso, y la tarea que realiz Juan Pablo Martnez, quien form parte del
equipo durante la primera fase del estudio.
Finalmente, queremos reconocer el aporte de Sarah Schineller, Claudia
M. Pasquetti y Clara Sarcone por su labor en la edicin del texto.
Acerca de los autores
Mauricio Garca Moreno desde 2005 forma parte del equipo del programa
PRODEV del BID, institucin en la que actualmente se desempea como con-
sultor de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado. Ha trabajado como
consultor en las reas de desarrollo institucional, planificacin estratgica y
seguimiento y evaluacin de proyectos tanto para instituciones pblicas como
para organismos internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco
Mundial. Ha publicado varios trabajos relacionados con las polticas pblicas,
especialmente en las reas de gestin para resultados, seguimiento, evalua-
cin y polticas sociales. Estudi Antropologa en la Pontificia Universidad Ca-
tlica de Ecuador y curs una maestra en Administracin de Empresas en la
Universidad Escuela Politcnica del Ejrcito (ESPE) del mismo pas.
E
l propsito de mejorar los servicios pblicos, usar de manera eficiente
los recursos y gestionar de forma efectiva las instituciones del Estado
ha sido una preocupacin constante de los gobiernos de Amrica La-
tina y el Caribe (ALC) desde principios de este siglo. Las autoridades ahora
prestan especial atencin a los resultados que logran sus administraciones;
los ciudadanos demandan, ya no solo universalidad, sino calidad de los servi-
cios que provee el Estado: escuelas, hospitales, unidades de administracin
de justicia que funcionen cada da mejor.
Para atender esta creciente exigencia de efectividad del sector pblico,
lo gobiernos han formulado nuevas leyes, se han creado o modificado insti-
tuciones y se han puesto en marcha instrumentos y metodologas de gestin
innovadoras.
Con el fin de diagnosticar las capacidades institucionales que los pases
tienen para implementar una gestin pblica efectiva, eficiente y transparen-
te, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) dise el Sistema de Eva-
luacin PRODEV (SEP), instrumento que con el enfoque de la gestin para
resultados en el desarrollo (GpRD) analiza cinco pilares del ciclo de gestin
de las polticas pblicas:
planificacin
presupuesto
gestin financiera pblica
gestin de programas y proyectos
seguimiento y evaluacin
Estos pilares examinan los elementos que las instituciones del sector p-
blico deberan implementar para que sus esfuerzos produzcan los resultados
que los gobernantes ofrecen a los ciudadanos. El libro analiza los avances
y la situacin actual de estos cinco pilares en la administracin central
xxvi Construyendo gobiernos efectivos
1
Este libro es una versin revisada de la primera edicin, publicada en agosto de 2015.
Los pases que se incluyen en este estudio son: Argentina, Bahamas, Barbados, Beli-
ce, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait,
Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Domini-
cana, Surinamme, Trinidad y Tobago, y Uruguay. El libro, los anexos y otra informacin
relacionada con el estudio pueden encontrarse en el sitio de Internet: www.iadb.org/
gobiernosefectivos.
Resumen ejecutivo xxvii
Seguimiento y evaluacin
Recomendaciones
T
ras la recuperacin de la crisis de los aos ochenta, los pases de Am-
rica Latina y el Caribe han dado pasos determinantes para modernizarse
y transformarse, con un enfoque en la profundizacin de la democracia y
la promocin del bienestar de los ciudadanos como objetivo central de las pol-
ticas pblicas. Las instituciones pblicas, gravemente disminuidas por la crisis,
se embarcaron en ese entonces en un proceso de reconstruccin en el que
inicialmente se sentaron las bases para una gestin razonablemente eficiente y
transparente, priorizando los instrumentos de poltica fiscal a fin de restablecer
la estabilidad macroeconmica como ancla para un crecimiento sostenible. El
reto siguiente, al cual se encuentra abocado una gran parte del continente, es
construir y fortalecer las instituciones necesarias para un Estado efectivo y
eficaz que responda a las demandas ciudadanas y produzca resultados.
Este movimiento hacia la gestin de polticas pblicas enfocada en re-
sultados proviene principalmente de iniciativas propias de los gobiernos,
frecuentemente inspiradas en experiencias del mundo desarrollado, pero se
refuerza por la demanda de una ciudadana cada vez ms informada y dotada
de instrumentos sofisticados de participacin, para la cual la obtencin de
servicios de calidad es un derecho. Los avances de la tecnologa y la comuni-
cacin abren oportunidades sin precedentes para que la sociedad se organi-
ce y exija resultados a sus gobernantes.
Hace casi ya una dcada el Programa para la Implementacin del Pilar
Externo del Plan de Accin a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desa-
rrollo (PRODEV) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con apoyo
del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
elabor un modelo conceptual de gestin orientada a resultados que ha de-
mostrado su relevancia a lo largo del tiempo, ya que an permanece como
referencia central de muchos procesos de reforma en gobiernos nacionales
y subnacionales.
xxxiv Construyendo gobiernos efectivos
Entre los estudios que ha realizado la Divisin de Capacidad Institucional del Estado
1
Aspectos conceptuales y
metodolgicos
Mauricio Garca Moreno y Roberto Garca Lpez
Introduccin
los que cabe destacar: los procedimientos del rgimen democrtico para la
toma de decisiones, la rendicin de cuentas a los ciudadanos, la separacin
de poderes, y el inters pblico como centro de atencin de la gestin.
En el ncleo del concepto de GpRD se encuentra la nocin de valor
pblico, que se refiere a los cambios sociales observables y susceptibles
de medicin que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o
demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimacin de-
mocrtica y, por tanto, con sentido para la ciudadana. Esos cambios consti-
tuyen los resultados que el sector pblico busca alcanzar. De esta manera,
el objetivo ltimo de la GpRD es habilitar a las organizaciones pblicas para
que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los
resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno.
Desde esta perspectiva, el resultado de la gestin de una institucin
pblica est asociado al cambio social producido, y no solamente a las ac-
tividades o los productos que contribuyen a ese cambio, aspectos que con
frecuencia son tomados como los nicos parmetros para valorar la accin
gubernamental. As, por ejemplo, el resultado de la gestin de un ministerio
de Educacin no deber medirse solamente por la cantidad de escuelas cons-
truidas, el nmero de docentes capacitados o, incluso, el nmero de nios
promovidos de ao, sino tambin por los aprendizajes que efectivamente ha-
yan logrado los alumnos y, a largo plazo, por la calidad de empleos que logren
conseguir gracias a la educacin recibida. A fin de cuentas, son estos ltimos
indicadores los que muestran cun efectiva ha sido la accin de las institucio-
nes pblicas para dar respuesta a las demandas educativas de los ciudadanos.
Es necesario advertir que los cambios sociales no abarcan solamente
aquellos que son materia de la poltica social, como la salud y la educacin,
sino que tambin incluyen los relativos a todas las polticas pblicas, como la
seguridad ciudadana, la agricultura, el empleo, la administracin de justicia, la
regulacin de los mercados o el ejercicio de los derechos ciudadanos. Todos
estos aspectos son creadores de valor pblico, generan cambios en la socie-
dad y, por tanto, son materia de la GpRD.
Por otro lado, la responsabilidad de implementar la GpRD no descansa
solamente en los ministerios gestores de bienes o servicios (como los ministe-
rios de Educacin, Salud o Transporte), las empresas pblicas y los organismos
autnomos, sino tambin en los ministerios centrales de Planificacin y Finan-
zas, pues estos son los entes que desarrollan las normas, los procedimientos
y los instrumentos que guan las distintas etapas del ciclo de gestin pblica.
Uno de los requisitos ms importantes para implementar la gestin para
resultados es disponer de resultados de gobierno claramente definidos. Esto
Aspectos conceptuales y metodolgicos 3
1
La expresin basado(a) en la evidencia es comn en la literatura sobre polticas p-
blicas y proviene de la expresin inglesa evidence based, pero en espaol la palabra
evidencia no tiene el significado de prueba o indicio que tiene la palabra inglesa evi-
dence. Por esta razn, hemos optado por usar la expresin basado(a) en pruebas a lo
largo de esta publicacin.
4 Construyendo gobiernos efectivos
Planificacin
Presupuesto
Rendicin Objetivos Diseo Situacin Programas
de cuentas de gobierno organizativo fiscal
Elementos del
ciclo de gestin Definicin Cadena de resultados
Situacin Anlisis de la realidad
socioeconmica socioeconmica del pas que justifica
las prioridades y estrategias del plan.
Objetivos y metas de Plan de gobierno que establece los
gobierno objetivos y metas consensuadas del
pas a largo y mediano plazo.
Estructura Estructura organizativa (ministerios y
organizativa entidades) alineada con los objetivos
del plan de gobierno.
Situacin fiscal Anlisis de las perspectivas de Anlisis de situacin y
ingresos y egresos del pas en el situacin deseada
mediano plazo.
Programas Estrategias a travs de las que se
logran los objetivos del plan de
gobierno.
Productos Bienes y servicios que ofrecen los
programas y que contribuyen a lograr
los objetivos del plan.
Metas de produccin Volumen de bienes y servicios a
brindarse en un tiempo determinado.
Recursos Asignacin de recursos para los Insumos
programas.
Procesos productivos Procesos de produccin de los bienes Actividades
y servicios que se brindan a los
ciudadanos.
Consumo de productos Distribucin, consumo y uso de Productos
bienes y servicios por parte de la
poblacin.
Consecuencias para Cambios a corto y mediano plazo en Efectos
Resultados
elementos que componen el ciclo de gestin y se los asocia con los eslabo-
nes de la cadena de resultados. As, se hace evidente de una manera sinttica
y esquemtica la forma en que cada uno de esos elementos contribuye a
producir los resultados de la gestin pblica.
Cada uno de estos elementos est asociado a uno o ms instrumentos
que ayudan a su formulacin. As, por ejemplo, el plan estratgico de media-
no plazo se usa para establecer los objetivos y estrategias de un pas durante
el perodo gubernamental; los contratos de gestin se utilizan durante los
procesos de produccin de bienes y servicios para determinar con precisin
lo que las autoridades esperan de los gerentes pblicos; los indicadores de
desempeo constituyen el medio para hacer un seguimiento del plan de go-
bierno. El cuadro 1.2 contiene un listado de los instrumentos y mecanismos
que se emplean con ms frecuencia. Muchos de ellos se utilizan de manera
combinada y en ms de un pilar del ciclo de gestin. Aunque no se trata de un
listado exhaustivo, recoge las prcticas ms difundidas en la regin.
Cada uno de los instrumentos mencionados puede ser visto como un
engranaje que permite que la cadena de resultados funcione adecuadamen-
te. Sin embargo, la sola existencia de los instrumentos no garantiza una ges-
tin eficaz y eficiente. Por ejemplo, la elaboracin de planes estratgicos es
una prctica extendida, pero pocos pases articulan los planes con el presu-
puesto y con un sistema de seguimiento y evaluacin, lo cual limita la funcin
del plan como orientador de la gestin pblica. Por tanto, como se ha dicho
anteriormente, uno de los retos ms importantes de la GpRD consiste en
alinear todos los instrumentos para que acten de forma coordinada y com-
plementaria y puedan as contribuir al logro de los resultados.
Cabe aadir que, adems de los sistemas mencionados hasta aqu, exis-
te otro que por su naturaleza atraviesa todo el ciclo de gestin: el sistema de
recursos humanos. En un marco de GpRD debe indicarse a los directivos y
funcionarios pblicos, en forma consistente, cules son las conductas labora-
les y los resultados esperados, y cules son las consecuencias de que estas
conductas y resultados se verifiquen o no. Para que la gestin del personal
funcione de manera eficiente, se necesita establecer claramente la cadena de
resultados y contar con un sistema de seguimiento que indique si las metas se
estn cumpliendo o no. Sin estos requisitos, no se puede fomentar una ges-
tin de los recursos humanos orientada hacia la obtencin de resultados, pues
no existira una base slida para evaluar el desempeo de los funcionarios2.
2
En Cortzar, Lafuente y Sangins (2014), puede encontrarse un estudio reciente so-
bre el servicio civil en Amrica Latina y el Caribe (ALC).
8 Construyendo gobiernos efectivos
3
Se refiere al Marco de Referencia para la Medicin del Desempeo en Materia de
Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en ingls).
10 Construyendo gobiernos efectivos
Planificacin
orientada
a resultados
Pilares (5)
Anlisis del ciclo de gestin
Componentes (16)
Elementos clave para la implementacin de los pilares
Indicadores (37)
Medicin del desempeo de los componentes
Requisitos (142)
Caractersticas de las normas, los sistemas, procesos e instrumentos
4
La participacin de la sociedad civil en la GpRD es fundamental no solamente duran-
te la etapa de definicin del rumbo del gobierno, sino tambin en otras etapas del ciclo
de gestin, como la formulacin del presupuesto, la gestin de los bienes y servicios,
el seguimiento y la evaluacin de programas y proyectos y, por supuesto, la rendicin
de cuentas. Para ello es muy importante que las instituciones del Estado pongan a
disposicin pblica toda la informacin relevante sobre los resultados de la gestin
gubernamental, y establezcan canales y procedimientos claros para la participacin de
las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y del sector privado.
Aspectos conceptuales y metodolgicos 13
5
En Marcel, Sangins y Guzmn (2014), puede encontrarse un anlisis reciente sobre
la implementacin del presupuesto por resultados en ALC.
14 Construyendo gobiernos efectivos
las normas, los organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos
que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control nece-
sarias tanto para la captacin como para el gasto de recursos (Makn, 2000).
Adquisiciones pblicas
El sistema de adquisiciones gubernamentales es el conjunto de principios,
normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su opera-
cin, permiten que el Estado adquiera los bienes, las obras y los servicios
que necesita para la gestin de las organizaciones, en la calidad y la oportu-
nidad adecuada y en las mejores condiciones de mercado (Makn, 2000).
Un sistema de adquisiciones apropiado y gil permitir que las institucio-
nes que ejecutan los programas provean bienes y servicios de calidad, a
tiempo y a un costo razonable, todo lo cual redunda en mayor eficacia en
la gestin.
Los contratos y las adquisiciones estn presentes en un sinnmero de
actividades relativas al complejo proceso de creacin de valor pblico, e invo-
lucran una cantidad considerable de recursos pblicos, ya que el Estado es
uno de los principales compradores en los pases de la regin. Si estos recur-
sos, que siempre son escasos, se emplean en contratos mal concebidos y
administrados, los ciudadanos resultarn perjudicados. Adems, puesto que
los procesos de adquisiciones pblicas suelen ser proclives a la corrupcin,
son objeto constante de escrutinio por parte de la opinin pblica. El uso de
sistemas electrnicos modernos, regulados por un marco normativo adecua-
do, permite transparentar estos procesos, reduce la corrupcin y estimula la
competencia.
La incorporacin de buenas prcticas en las adquisiciones pblicas es
un elemento clave para asegurar un uso eficaz, eficiente y transparente de
los recursos del Estado. La competencia abierta para la adjudicacin de los
contratos ha demostrado ser la mejor base para lograr eficiencia en la adqui-
sicin de insumos, y precios razonables en lo que respecta a la prestacin de
servicios y la ejecucin de programas pblicos.
Aspectos conceptuales y metodolgicos 19
El SEP se aplic por primera vez entre los aos 2007 y 2009 en 25 pases
de ALC: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colom-
bia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras,
Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana,
Surinam, Trinidad y Tobago, y Uruguay. El resultado de los estudios efectuados
en estos pases se public en el libro La Gestin para Resultados en el Desa-
rrollo: avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe (Garca Lpez y Garca
Moreno, 2010).
La segunda ronda de aplicacin del SEP se realiz principalmente duran-
te el primero y segundo semestres de 2013 en todos los pases en los que
se haba realizado la primera ronda, con excepcin de Bolivia, por lo cual el
nmero de pases se redujo a 24. El anlisis comparativo que se lleva a cabo
en este libro se basa en los datos recopilados de esos pases, razn por la
que los lectores encontrarn algunas diferencias entre los promedios aqu
publicados y los consignados en 2010.
La fecha de corte de la informacin de la primera ronda no fue unifor-
me en todos los pases, pues, como se indic anteriormente, el perodo de
aplicacin del instrumento dur tres aos. En cambio, la fecha de corte de
los informes de la segunda ronda es la misma para todos los casos: el 31 de
diciembre de 2012. Por eso, el perodo de estudio vara de pas a pas y va de
cuatro a seis aos.
Durante las dos rondas de aplicacin del SEP, los diagnsticos se rea-
lizaron en cuatro etapas secuenciales. En la primera se analiz el marco
legal e institucional que sustenta el funcionamiento y la interrelacin entre
los pilares, y se examinaron los diagnsticos existentes y otras fuentes se-
cundarias. En la segunda etapa se efectuaron entrevistas a funcionarios de
gobierno de las principales reas de gestin para completar la informacin
sobre los pilares. En la tercera etapa se asignaron valores a las variables con
base en la informacin y la documentacin obtenidas, y se elabor un bo-
rrador de informe que fue sometido a una revisin entre pares. Finalmente,
el cuarto paso fue la validacin de los informes con las autoridades del pas
respectivo.
Aspectos conceptuales y metodolgicos 23
Referencias
Introduccin
Este captulo presenta tres aspectos clave para entender los avances y la
situacin actual de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) en
Amrica Latina y el Caribe (ALC). En primer lugar, se exhiben los resultados
generales de la aplicacin ms reciente del Sistema de Evaluacin PRODEV
de la GpRD (SEP) y los avances desde la primera medicin. En segundo lugar,
se utilizan los indicadores del SEP para construir ndices relacionados con
tres dimensiones clave de la gestin pblica. Finalmente, se plantean algunas
consideraciones fundamentales para la implementacin.
Los resultados generales del SEP permiten entender con bastante pre-
cisin los avances en los cinco pilares del modelo de GpRD: i) planificacin
orientada a resultados, ii) presupuesto por resultados, iii) gestin financiera
pblica, iv) gestin de programas y proyectos, y v) seguimiento y evaluacin.
Los resultados demuestran una tendencia general hacia la mejora en los cin-
co pilares, aunque algunos tienen un menor desarrollo relativo. Tambin se
presentan los avances principales por pas, en cuyo caso se puede observar
que algunos han logrado avances sumamente importantes, aun desde un
punto de partida de por s avanzado.
Tres atributos deseables de la gestin pblica, que a su vez constituyen
la columna vertebral del trabajo de modernizacin institucional que promueve
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), son: la eficacia, la eficiencia y la
26 Construyendo gobiernos efectivos
transparencia. El SEP se utiliza en este captulo, por primera vez, para cons-
truir ndices relacionados con estas tres dimensiones. La versatilidad del SEP
deja la puerta abierta inclusive para construir una variedad de otros ndices
para analizar dimensiones particulares de la gestin pblica. Se ver en este
captulo cmo la informacin del SEP permite entender algunos avances en
estas tres dimensiones.
Por ltimo, el captulo detalla una serie de consideraciones vinculadas
con la implementacin de las reformas relacionadas con la GpRD. Estas se
dividen en dos secciones: la primera abarca los elementos de construccin
de una agenda de reformas con particular enfoque en aspectos relacionados
con la economa poltica y las relaciones institucionales, y la segunda, un con-
junto de 10 recomendaciones clave que los autores consideran relevantes a
la luz de los avances observados en los ltimos aos.
1
Los pases considerados son: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras,
Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Suri-
name, Trinidad y Tobago y Uruguay. En la aplicacin 200709 tambin se incorpor a
Bolivia.
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 27
Puntaje Promedio
Planificacin orientada a resultados
5
4
3
Sistemas de seguimiento 2
y evaluacin 1
Presupuesto por resultados
0
Gestin de Gestin
programas y proyectos financiera pblica
2007 2013
incremento del 20%. Asimismo, hay una tendencia clara de mejora para el con-
junto de ALC en cada uno de los pilares. En general, se registr una tendencia
positiva en el fortalecimiento de las capacidades institucionales para la imple-
mentacin de la GpRD.
Un resultado que parecera inesperado es la similitud de los incremen-
tos en cada uno de los pilares, ya que tres de los cinco pilares aumentaron
0,4 puntos. Sin embargo, estas variaciones no resultan tan similares si se
las analiza desde la perspectiva de su punto de partida. Por ejemplo, el in-
cremento de 0,4 sobre 1,5 (presupuesto por resultados) representa ms del
25%, pero ese mismo incremento sobre 2,5 en gestin financiera pblica es
cerca del 15%.
Sin embargo, el grado de desarrollo relativo entre los pilares sigue siendo
similar. En efecto, el pilar de gestin financiera pblica (GFP) contina siendo
el ms desarrollado, seguido por la planificacin orientada a resultados, y
luego la gestin de programas y proyectos. Los pilares de presupuesto por
resultados (PpR)2 y de seguimiento y evaluacin (SyE) siguen siendo los ms
dbiles. El nico cambio que se observa es que el desarrollo marginal mayor
que tena la dimensin de SyE sobre la de PpR ahora desaparece, gracias a
un mayor progreso en ese ltimo pilar. De esta manera, tanto por su posicin
relativa como por su menor dinamismo, uno los principales desafos de la
GpRD en la regin es el fortalecimiento de los sistemas de SyE. El anlisis en
detalle de la evolucin de cada uno de los pilares se realizar en los captulos
siguientes.
2
Para un anlisis ms detallado sobre el presupuesto por resultados en Amrica Latina
y el Caribe (ALC), vese Marcel, Guzmn y Sangins (2014).
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 29
Clasificacin Pas
Avance sustancial (9 pases)
Cambio en puntaje 0,5
Belice Paraguay
Ecuador Per
Guyana Repblica Dominicana
Mxico Uruguay
Nicaragua
Avance regular (15 pases)
Cambio en puntaje < 0,5 > 0,0
Argentina Guatemala
Bahamas Hait
Barbados Honduras
Brasil Jamaica
Chile Panam
Colombia Suriname
Costa Rica Trinidad y Tobago
El Salvador
Cambio nulo o negativo (0 pases)
Cambio en puntaje 0,0
Otra dimensin esencial que hay que considerar es la existencia de una corre-
lacin entre la robustez institucional de los sistemas de GpRD a nivel agrega-
do y el grado de desarrollo de sus dimensiones. En el cuadro 2.4 y el grfico
2.2 se presentan los valores promedio de los pilares para cada uno de estos
tres grupos de pases (segn la clasificacin indicada en el cuadro 2.2).
A partir de los indicadores del SEP relacionados con los puntos anterio-
res, se puede construir un ndice de eficacia, utilizando el puntaje promedio
de todos los pases del estudio (vase el cuadro 2.5).
El anlisis de los resultados indica un fortalecimiento generalizado de
la eficacia en la gestin pblica en todas sus dimensiones clave entre 2007
34 Construyendo gobiernos efectivos
Puntaje Puntaje
Nm. Descripcin Peso 2007 2013 Variacin
PE1 Existencia de un plan de gobierno 1 2,8 3,4 0,6
PE2 Consistencia del programa de gobierno 0,75 2,6 3,1 0,5
PE3 Integracin plan-programas- 1 2,4 2,8 0,4
presupuesto
PE4 Articulacin del mediano y corto plazos 0,75 1,8 2,3 0,5
PE5 Participacin del Poder Legislativo 0,75 1,1 1,3 0,2
PE6 Participacin de la sociedad civil 1 2,2 2,5 0,3
PP1 Estructuracin del presupuesto por 0,75 2,3 2,9 0,6
programas
PP4 Evaluacin de la efectividad del gasto 1 0,9 1,3 0,4
PP5 Incentivos para la efectividad del gasto 1 0,6 1,0 0,4
G1 Normas e instituciones de evaluacin ex 0,75 2,7 3,1 0,4
ante de la inversin pblica
G2 Cobertura de evaluaciones ex ante 1 1,9 2,0 0,1
G3 Uso y difusin de la informacin de las 1 1,7 2,1 0,4
evaluaciones
G4 Visin sectorial de mediano plazo 1 3,0 3,2 0,2
ME1 Instituciones de seguimiento 0,75 2,1 2,5 0,4
ME2 Alcance del seguimiento de programas 1 1,5 2,0 0,5
y proyectos
ME3 Uso y difusin de informacin de 1 1,2 1,6 0,4
seguimiento
ME4 Sistemas de informacin estadstica 1 2,7 3,1 0,3
ME5 Marco legal e institucional de la 0,75 1,5 1,8 0,3
evaluacin
ME6 Alcance y articulacin del sistema de 1 0,6 0,9 0,2
evaluacin
ME7 Acciones derivadas del incumplimiento 1 0,8 1,0 0,2
de metas
ndice de eficacia de la gestin pblica 1,8 2,2 0,4
Fuente: Elaboracin propia.
Notas: Para facilitar la lectura se redondearon las centsimas al decimal. El ndice de eficacia es un promedio ponderado
de los 20 indicadores relevantes de acuerdo con la siguiente convencin: a los indicadores que se les considera principa-
les para determinar la eficacia de la gestin se les ha asignado un valor igual a 1 y a los que se consideran secundarios,
un valor menor o igual a 0,75.
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 35
3
En el sector pblico pueden distinguirse instituciones que forman parte del centro
(upstream) e instituciones encargadas de la prestacin o del financiamiento de los
servicios (downstream). Entre las primeras se pueden citar los ministerios de Finanzas
o Planificacin, y otras entidades que apoyan a las mximas autoridades del gobierno
y cuyas funciones atraviesan a todos los sectores. En el segundo grupo se incluyen
las entidades que proveen bienes y servicios a la ciudadana, como los ministerios
sectoriales de Educacin y Salud, las empresas pblicas y las entidades reguladoras
(Banco Mundial, 2012).
36 Construyendo gobiernos efectivos
4
Un atributo de eficiencia que no est cubierto por el SEP es la gestin de los recursos
humanos.
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 37
Puntaje Puntaje
Nm. Descripcin Peso 2007 2013 Variacin
PP1 Estructuracin del presupuesto por 0,75 2,3 2,9 0,6
programas
PP2 Marco fiscal de mediano plazo 0,75 2,3 2,9 0,6
PP3 Ley de Responsabilidad Fiscal 0,75 1,7 2,2 0,5
F1 Relacin entre presupuesto y ejecucin 1 2,7 3,2 0,5
F2 Anlisis de riesgo fiscal 0,75 1,5 2,2 0,7
F4 Clasificacin de gastos del presupuesto 0,75 3,3 3,7 0,5
F6 Contabilidad 0,75 3,4 3,8 0,3
F7 Sistema Integrado de Administracin 1 2,0 2,7 0,6
Financiera
F8 Marco legal e institucional del sistema 1 2,7 3,5 0,7
de adquisiciones
F9 Sistema electrnico de adquisiciones 1 1,2 1,3 0,1
G5 GpRD en la produccin de bienes y 1 1,5 2,0 0,4
servicios
G6 Sistemas sectoriales de informacin 0,75 1,5 1,8 0,3
ndice de eficiencia de la gestin pblica 2,2 2,7 0,5
Fuente: Elaboracin propia.
Notas: Para facilitar la lectura se redondearon las centsimas al decimal.
Peso (o ponderacin): criterio primario = 1; criterio secundario = 0,75.
5
Corresponde a un sistema de SyE de los proyectos de inversin pblica desarrollado
por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia.
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 39
Puntaje Puntaje
Nm. Descripcin Peso 2007 2013 Variacin
PE5 Participacin del Legislativo en la 1 1,1 1,3 0,2
planificacin
PE6 Participacin de la sociedad civil en la 1 2,2 2,5 0,3
planificacin
PP3 Difusin de la informacin presupuestaria 1 2,7 3,0 0,4
F3 Transparencia y presupuesto 1 4,3 4,5 0,2
F5 Aprobacin del presupuesto por el 0,75 4,3 4,2 -0,1
Legislativo
F8 Marco legal e institucional de 0,75 2,7 3,5 0,7
adquisiciones
F10 Auditora interna 0,75 3,6 3,9 0,3
F11 Marco legal e institucional de la auditora 1 2,6 2,9 0,2
externa
G3 Uso y diseminacin de evaluaciones ex 1 1,7 2,1 0,4
ante de inversin pblica
ME3 Uso y difusin de la informacin de 1 1,2 1,6 0,4
seguimiento
ME4 Sistemas de informacin estadstica 0,75 2,7 3,1 0,3
ME8 Difusin de los resultados de las 1 1,2 1,4 0,2
evaluaciones
ndice de transparencia en la gestin pblica 2,5 2,7 0,3
Fuente: Elaboracin propia.
Notas: Para facilitar la lectura se redondearon las centsimas al decimal.
Peso (o ponderacin): criterio primario = 1; criterio secundario = 0,75.
con un puntaje promedio para la regin de 2,7 en 2013. Aqu tambin, como
en el caso de los indicadores de eficiencia en la gestin, se nota un fortaleci-
miento relativamente mayor de los sistemas nacionales de gestin fiduciaria
del Estado, con niveles relativamente altos de transparencia presupuestaria y
un fortalecimiento notable de los sistemas de adquisiciones. Es interesante
resaltar el mayor grado de desarrollo de los sistemas de auditora interna, en
comparacin con la auditora externa y, de manera ms general, el uso efec-
tivo de la informacin generada por las instituciones de seguimiento, control
y evaluacin. Esta ltima orientacin replica algunas de las tendencias de los
sistemas de efectividad de la gestin pblica.
40 Construyendo gobiernos efectivos
Objetivos y estrategias.
Anlisis de riesgo y medidas de mitigacin.
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 41
1.Ajustar las normas administrativas del sector pblico para alinearlas con
los conceptos de gestin orientada a resultados, calidad del servicio y
buen desempeo
En la regin se observa que gran parte de la normativa administrativa y de
los instrumentos de gestin no han incorporado los conceptos en los que se
basa la gestin orientada a resultados. Por tanto, las administraciones p-
blicas nacionales deberan elaborar documentos marco sobre la GpRD, que
establezcan conceptos y definiciones, y sirvan de gua metodolgica para las
entidades rectoras y ejecutoras. Por otra parte, se debera verificar que las
disposiciones legales y reglamentarias, y las normas administrativas estn en
lnea con los documentos marco y, si es necesario, incluyan los conceptos de
gestin orientada a resultados.
44 Construyendo gobiernos efectivos
4.Reformular los procedimientos para que en las distintas etapas del proceso
presupuestario se incorpore informacin sobre el desempeo pasado y esperado
Ser muy difcil abandonar la prctica tradicional de elaboracin de un presu-
puesto inercial, con ligeros cambios en la proporcin asignada a cada mi-
nisterio y unidad del gobierno, si no se programa con antelacin la aplicacin
Tendencias de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 45
5.Desarrollar una efectiva gestin del riesgo fiscal, prestando atencin tanto
a la deuda y otras obligaciones directas como a los pasivos contingentes
Los eventos que pueden ocurrir a lo largo del ao y que pueden afectar a la
gestin presupuestaria son innumerables. Por lo tanto, es necesario efectuar
las previsiones que se hagan cargo de estos eventos, que pueden comprome-
ter significativamente el resultado de la programacin presupuestaria. Por otra
parte, se debe ser consciente de que el riesgo fiscal no solamente se ve influi-
do por cambios en algunos parmetros que impacten en el servicio de la deuda
pblica y otras obligaciones directas, sino que tambin es sensible a los even-
tos catastrficos y a lo que acontezca con el conjunto de pasivos indirectos
o contingentes, que dada la complejidad del mundo actual son cada vez
ms relevantes. La preocupacin del gestor pblico no debe quedarse solo en
el nivel de los estudios o informes (aun cuando estos sean peridicos) sino que
debe abarcar la adaptacin de mecanismos pertinentes para mitigar estos ries-
gos. Las opciones de instrumentos de mitigacin se han ampliado a lo largo del
tiempo, y la regin de ALC presenta buenos ejemplos de estos mecanismos.
Referencias
Planificacin orientada a
resultados
Marianela Armijo y Mario Sangins
Introduccin
eran, o deban ser, el marco obligatorio que regulaba las acciones hasta el m-
nimo nivel. Es importante superar este estereotipo y entender la planificacin
estratgica moderna como el paso esencial e inicial de la gestin para resulta-
dos, paso en el cual se definen precisamente aquellos resultados hacia cuyo
logro se orientan los distintos elementos de la gestin pblica. Sin un sistema
que articule una visin coherente de objetivos, metas y resultados en el me-
diano plazo, la gestin no tiene rumbo. Tambin es importante entender que
la planificacin estratgica moderna est basada en informacin slida y con-
fiable. Los sistemas de evaluacin de polticas, programas y proyectos deben
retroalimentar la planificacin para orientar las decisiones estratgicas.
Sin embargo, la planificacin orientada a resultados no termina con la
dimensin estratgica. Deben tambin existir mecanismos que ayuden a tra-
ducirla en una programacin operativa anual que est asociada a metas con-
cretas de produccin y que facilite la asignacin de recursos presupuestarios.
Esta dimensin de la planificacin orientada a resultados est ntimamente
vinculada a la gestin del presupuesto, ya que las estructuras programticas
constituyen un elemento clave para hacer operativa la planificacin. Algunos
pases utilizan el marco lgico como instrumento de vinculacin de los nive-
les estratgico, operativo y presupuestal, con distintos grados de xito.
Por otro lado, los procesos de consolidacin democrtica han dado lugar
a una sociedad civil muy involucrada e interesada en los asuntos de gestin
pblica; por lo tanto, el modelo de planificacin hacia resultados otorga mu-
cha importancia a los mecanismos de participacin ciudadana y legislativa.
En este captulo se revisarn las tendencias internacionales en planificacin
hacia resultados, con la inclusin de ejemplos de los pases de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Luego se analizarn
los resultados del Sistema de Evaluacin PRODEV (SEP) para este pilar, y tam-
bin los indicadores relacionados con la planificacin sectorial del pilar de ges-
tin de programas y proyectos. En general, se evidencia que la planificacin en
Amrica Latina y el Caribe ha tenido un resurgimiento notable en los ltimos
aos, y cada vez hay ms pases interesados en hacer prospectiva y en vincu-
larla con instrumentos concretos de implementacin, seguimiento y evaluacin.
Para elaborar el programa de gobierno que implementa la visin y estrategia nacional, se cuenta con
el asesoramiento de un grupo de organismos. En primer lugar, el gobierno cuenta con el asesoramien-
to de alto nivel del Consejo de Investigacin e Innovacin (CII) (anteriormente denominado Consejo
de Poltica Cientfica y Tecnolgica [STPC, por sus siglas en ingls]). El CII es presidido por el Primer
Ministro, y es responsable de elaborar la estrategia de desarrollo nacional y de coordinar la poltica
de ciencia y tecnologa, as como la poltica de todo el sistema de innovacin. Son miembros del
CII: el Ministro de Educacin y Ciencia, el Ministro de Economa, el Ministro de Finanzas, y algunos
ministros nombrados por el Consejo de Estado. Adems de ellos, la conformacin del CII incluye a
otros 10 miembros bien capacitados en los temas del Consejo. Estos miembros deben incluir repre-
sentantes de la Academia de Finlandia, la Agencia Finlandesa para el Financiamiento de Tecnologa
e Innovacin, las universidades, la industria, las empresas, y los trabajadores. El gobierno nombra a
los miembros no ministeriales por el perodo de eleccin del Parlamento. Desde 1987, el STPC ha pu-
blicado siete reportes sobre la estrategia nacional de desarrollo, los cuales incluyen cifras indicativas
para la asignacin de recursos.
1
Vase el portal http://www.csf.sg/.
Planificacin orientada a resultados 53
2
Laprospectivaaporta teoras, mtodos y herramientas tiles para hacer realidad un
futuro deseado. Supone movilizar capacidades sociales (tcnicas, cognitivas, institu-
cionales) para construir visiones compartidas del porvenir, e identificar sus factores
determinantes clave, as como los posibles elementos y factores tanto de ruptura
como de continuidad. En breve, requiere disponer de las formas de organizacin y
de accin necesarias para su consecucin. Vase http://biblioguias.cepal.org/content.
php?pid=490921&sid=4962366.
54 Construyendo gobiernos efectivos
En el caso de Canad, la estructura global de prioridades del gobierno se alinea con los planes de
gasto de los departamentos, las agencias y los programas. Asimismo, se fortalece la Eficiencia
Operacional del Gasto (fuerte componente del Plan Estratgico en agencias y programas). El instru-
mento principal para alinear las prioridades gubernamentales con el presupuesto es la Arquitectura
de Actividad Programtica (Program Activity Architecture [PAA])a. A partir de la PAA se agrupan los
programas y actividades que estn relacionados con un resultado estratgico (strategic outcome).
Este esquema proporciona un marco para apoyar la gestin, planificacin y toma de decisiones,
y produce la informacin financiera y del desempeo. Los resultados estratgicos son objetivos muy
agregados, de resultado final, y se dirigen a resolver los problemas ciudadanos. La responsabilidad
por el cumplimiento de las metas asociadas a estos objetivos estratgicos recae en el viceministro
de cada departamento. Asociado al cumplimiento de los resultados estratgicos, se establece un
sistema de calificacin entre los departamentos. La falta de cumplimiento de las metas genera con-
secuencias en la remuneracin del viceministro. La informacin de la PAA y los niveles de logro se
registran en los informes de desempeo de los departamentos.
Los informes de planificacin estratgica institucional forman parte del informe de presupuesto
y de rendicin de cuentas. Al respecto, se presentan los siguientes tipos de documentos:
Reporte de Plan y Prioridades (Report Plan and Priorities): Consiste en un documento de plani-
ficacin del departamento con un plazo a tres aos. Corresponde a un detallado plan de gasto,
prioridades y resultados esperados. Este documento comunica los resultados estratgicos y las
actividades de los programas, explicando cmo el ministerio gestionar para lograr lo que se pro-
pone mediante su plan estratgico. Incluye un anlisis de contexto (anlisis de riesgos, desafos
y lecciones aprendidas), cuyo objetivo es explicar cmo el plan y las prioridades se vinculan con
las prioridades de gobierno.
Reporte de Desempeo Departamental (Departamental Performance Report): Consiste en un reporte
o informe anual sobre el desempeo en la implementacin de plan(es) propuestos, as como de las
actividades de los programas, el cual est focalizado en las prioridades y el logro de resultados.
a
Vistese el enlace www.tbs-sct.gc.ca/index-eng.asp. Para mayor informacin sobre la metodologa, con-
sltese http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2012-2013/inst/shc/shc01-eng.asp#s1.3, donde se presenta el caso
del Departamento de Salud.
4
3,3
3 2,7 2,7
2,2
2 1,9
1,7
0
Capacidad estratgica Operatividad de Carcter participativo
de planificacin la planificacin de la planificacin
2007 2013
3
Este tema se retoma en el punto de las tendencias.
4
Honduras reforz su institucionalidad de planificacin a partir de 2009, con el Decreto
2862009, que instituy los procesos e instrumentos de planificacin de mediano y
largo plazo y, a la vez, cre la entidad encargada de manejar este sistema: la Secretara
Tcnica de Planificacin y Cooperacin Externa (SEPLAN) (artculo 20).
5
En Per se cre el Centro Estratgico de Planeamiento Nacional (CEPLAN).
Planificacin orientada a resultados 61
La institucionalidad, tanto de las visiones de desarrollo como de los planes, est asentada en casi
todos los casos en la Constitucin de los pases, y su creacin se establece para ser un referente
de los planes de mediano plazo y la posibilidad de hacer sostenibles los objetivos de desarrollo
que por su naturaleza requieren ms de un perodo de gobierno. Sin embargo, en la prctica no
se observa que los objetivos definidos en la visin se expresen en los planes de mediano plazo.
Parecera que se confirma la tendencia estudiada respecto del rol de estos instrumentos. Hay
desconexin entre los anlisis de corto y largo plazo, las instancias gubernamentales no suelen
disponer de un referente a largo plazo y los estudios estratgicos no aportan mucho a quienes
deben resolver problemas inmediatos. Por otra parte, los escasos estudios sectoriales que se
han realizado con perspectivas de 10 o 20 aos, sobre temas de energa, agricultura o medio
ambiente, no se someten a una instancia coordinadora que les otorgue la coherencia necesaria
para configurar una estrategia (Bitar, 2013:11).
Aun cuando los sistemas de planificacin de los pases estudiados tienen una larga trayectoria
y/o se ha fortalecido en los ltimos aos a partir de la creacin de cuerpos legales innovadores
(Ecuador, Repblica Dominicana), el desarrollo de las visiones es un proceso incipiente en la pla-
nificacin de los pases. De las experiencias revisadas, Colombia, Mxico y Repblica Dominicana
cuentan con un instrumento que es un referente para la planificacin de mediano plazo, definen
metas e indicadores articulados con el plan nacional de desarrollo (PND) y establecen sistemas
de seguimientob. Dado lo reciente de la experiencia de Repblica Dominicana y Mxico, no hay
antecedentes que permitan identificar el rol que desempean las visiones en referencia a la pla-
nificacin de mediano plazo.
Las metodologas para generar las visiones estn poco desarrolladas. Si bien se mencionan la
utilizacin de estudios de prospectiva y los anlisis de tendencias macroeconmicas, no se expli-
citan metodologas apoyadas en mejores prcticas internacionales. En el desarrollo de las visio-
nes se observa que estas se realizan con el apoyo de organismos multilaterales y se constituyen
comisiones ad hoc en las que participan el gobierno, actores de la sociedad civil y el Parlamento.
a
Informes del SEP de Brasil, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana.
b
Aun cuando en el marco del estudio se menciona que la Visin Colombia 2019 no ha realizado revisiones
intermedias de sus metas y su articulacin con el PND es dbil.
6
En 2009 el CEPLAN inici sus operaciones como ente rector del sistema de planifica-
cin para cumplir lo que dispone la Ley 1.088 (Ley del Sistema Nacional de Planificacin
Estratgica), promulgada en 2008.
62 Construyendo gobiernos efectivos
Respecto de los planes nacionales de desarrollo, en los ltimos cinco aos ha habido cambios impor-
tantes en aspectos institucionales y mecanismos de implementacin de las leyes de planificacin y
presupuesto, las cuales facilitan la orientacin a resultados. Varios cuerpos legales explicitan la inten-
cionalidad de gestionar por resultados, planificar y/o presupuestar considerando los resultados.
Para dichos propsitos, se han diseado iniciativas de coordinacin institucional, metodologas para
la vinculacin entre los objetivos y metas de programas, etc. Es interesante notar que en varios casos
el fortalecimiento de la planificacin se realiza de forma coordinada con el ente rector de las finanzas
pblicas. Varias reformas e innovaciones de los ltimos aos buscan mejorar la calidad del gasto
pblico a travs de la gestin para resultados.
Para un anlisis ms detallado de las tendencias en el diseo y la implementacin de las visiones
y planes nacionales de desarrollo, se revisaron las caractersticas de los planes de seis pasesa (marco
legal, institucionalidad responsable, metas, mecanismos de responsabilizacin o consecuencias por el
incumplimiento de las mismas). Junto con esto se analiz si existen instrumentos complementarios,
como planes de inversin o presupuestos plurianuales vinculados a las metas. Finalmente, se analiza-
ron los sistemas de seguimiento y evaluacin para el monitoreo de las metas de los planes nacionales
de desarrollo.
Los planes mencionados cuentan con una trayectoria consolidada en los casos de Brasil,
Colombia y Costa Rica, cuyos cuerpos legales datan de la dcada de 1990. Por otra parte, en los ltimos
aos se aprecian importantes avances en Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana.
En los pases revisados, las metodologas utilizadas (Mxico, Ecuador)b aplican el marco lgico
como mecanismo para vincular los objetivos nacionales con los institucionales (ministerios), sectoria-
les, y de los programas. En varias de las metodologas para definir los objetivos, metas e indicadores,
se aplica la cadena de resultados. Cada pas tiene diferentes modalidades para integrar esta cadena
a las estructuras programticas; sin embargo, en la mayora de los casos existen dificultades para
vincular el presupuesto a los productos y resultados.
(contina en la pgina siguiente)
64 Construyendo gobiernos efectivos
Se observa que, junto con la definicin de los planes nacionales (objetivos, metas e indicadores),
algunos pases generan instrumentos complementarios que permiten contar con una proyeccin del
gasto de inversin. Se trata de Colombia, Ecuador y Repblica Dominicana. Adems, algunos pases
establecen mecanismos de coordinacin intersectorial para el cumplimiento de las metas; sin embar-
go, no se instituyen mecanismos para su ejecucin.
A pesar de estos avances, la identificacin de programas y su correspondiente definicin de
metas todava es un desafo. Por ejemplo, en Repblica Dominicana el requisito que indica que los
programas establecen metas anuales de produccin para todo el perodo de gobierno alcanza solo un
5%; esto se produce debido a que la desagregacin programtica no permite una total identificacin
de unidades responsables.
En Costa Rica, a pesar de su consolidacin en materia de planificacin de mediano plazo, per-
sisten importantes desafos respecto de la articulacin con el presupuesto. Los programas del plan
son diferentes a los programas presupuestarios; lo mismo ocurre con los indicadores que se utili-
zan para medir la efectividad del gasto y el cumplimiento de metas del PND. Aunque en enero de
2012, por medio del Decreto Ejecutivo 36901-PLAN-H, se cre la Comisin de Coordinacin Tcnica
Interinstitucional de Planificacin, Programacin y Evaluacin de la Gestin Institucional y Sectorial de
Poder Ejecutivo, con el fin de coordinar y facilitar la uniformidad de los lineamientos e instrumentos
que permitan la planificacin, programacin, y evaluacin de la gestin de ejecucin presupuestaria,
en sus distintos niveles: estratgico, sectorial e institucional, la misma apenas est dando los primeros
pasos para el logro de dicho fin.
Mxico ha logrado progresos en los ltimos cinco aos. A partir de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), este pas introdujo el presupuesto basado en resultados, vinculan-
do directamente los programas del Plan Nacional de Desarrollo al presupuesto, a travs de indicadores
y metas. Lo ms relevante de esta experiencia es que ha concretado cambios operativos clave en los
programas presupuestarios para facilitar la articulacin entre los objetivos del plan y del presupuesto.
Repblica Dominicana tambin avanz en materia de la operatividad de su planificacin.
Primero, el instrumento de planificacin Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico (PNPSP) se ela-
bor para el mediano plazo (cuatro aos), y se revisa anualmente. Este plan contiene los programas
y proyectos prioritarios a ser ejecutados por los organismos del sector pblico no financiero, y los
respectivos requerimientos de recursos, incluidos las proyecciones de la produccin pblica relevante
y los resultados esperados en el mediano plazo (cuatro aos). La estructura del PNPSP no presenta
programas, pero todos sus objetivos se concretan en programas propios de las instituciones que los
desarrollan dentro de sus planes de inversin. El PNPSP contiene la produccin institucional del sector
pblico, agrupada en funcin de los ejes de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END); y todos los
productos contenidos en el PNPSP corresponden a un determinado programa que lleva adelante cada
institucin.
Un aspecto comn en todos los pases es el bajo puntaje en la responsabilizacin por el cum-
plimiento de objetivos. Incluso los sistemas ms maduros de planificacin orientada a resultados,
como los de Brasil y Colombia, no contemplan unidades responsables de las metas de los planes.
Esta situacin, adems de dificultar aspectos de rendicin de cuentas, genera escasos incentivos para
imponer metas desafiantes.
a
Informes del SEP de Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana.
b
Tambin utilizan estas metodologas Chile, Paraguay y Per.
Planificacin orientada a resultados 65
Entre las experiencias revisadas, se observan pases con sistemas de planificacin menos nor-
mados pero con alternativas innovadoras para plasmar los planes en el presupuesto, como por
ejemplo Uruguay, que aun cuando no tiene un plan nacional de desarrollo, durante los ltimos
aos la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) ha formulado y puesto a discusin pblica
una Estrategia Nacional de Desarrollo con visin de mediano y largo plazo llamada Horizonte
2030, que contiene visiones y lneas estratgicas en tres planos: sectorial, nacional y regional-
territorial. Adems, se ejecut el proyecto Estrategia Uruguay III Siglo, que tuvo el objetivo de
desarrollar escenarios acerca de cmo podra funcionar el pas en 2030, cul sera su posible
estructura productiva y su potencial de crecimiento, y plante una agenda estratgica para al-
canzar dicho potencial.
En el plano de la integracin plan-presupuesto, a travs de reas de programas de gasto,
se intenta vincular la definicin de los objetivos de gobierno con los objetivos estratgicos de los
ministerios y la asignacin presupuestaria. En efecto, el presupuesto quinquenal est organizado
por reas programticas y programas. El Presupuesto Nacional 20102014 se ha estructurado en
reas programticas (AP), las cuales representan las funciones que el Estado lleva adelante, y que
por su continuidad en el tiempo pueden trascender los perodos de gobierno. Estas AP son el fin
ltimo al que est orientado el gasto, y permiten determinar los objetivos generales de las polticas
gubernamentales, mostrar la naturaleza de los servicios que las instituciones pblicas brindan a
la comunidad, y medir la funcin social de las mismas, proporcionando elementos adicionales que
permiten efectuar un anlisis ms profundo del presupuesto y de la poltica de gasto pblico en
general.
Por su parte, Chile tampoco cuenta con un plan nacional de desarrollo, pero ha establecido
un conjunto de instrumentos que permiten enriquecer el proceso de asignacin presupuestaria. Se
implement la Unidad de Gestin de Cumplimiento, instancia radicada en lo que se denomina el
Centro de Gobierno (Dumas, Lafuente y Parrado, 2013). Esta iniciativa fue desarrollada tomando
como modelo la experiencia del Delivery Unit del Reino Unido. Consiste bsicamente en establecer
un conjunto de metas de carcter ministerial vinculadas a ejes prioritarios de gobierno. Las metas
se someten a seguimiento a partir de indicadores de carcter anual. No siempre las metas son
concretas y medibles; aun cuando se identifique la unidad institucional responsable, no existen con-
secuencias para los gestores del cumplimiento o incumplimiento de las metas. Esta iniciativa tuvo
el objetivo principal de ser un insumo para la gestin presidencial y servir de apoyo para la rendicin
de cuentas.
mediano plazo, se observa que dichos programas en realidad son los pro-
yectos del plan de inversiones (Colombia, Ecuador, Repblica Dominicana).
Tambin se observa un avance en el promedio de pases que identifican insti-
tuciones responsables del cumplimiento de las metas, pues experimenta una
mejora de 0,5 respecto de la lnea base de 2007. Sin embargo, como se ver
posteriormente en las caractersticas de la planificacin sectorial, esto no se
traduce en que existan consecuencias por el desempeo logrado en el cum-
plimiento de las metas.
Planificacin orientada a resultados 67
Este componente tiene un desarrollo bajo dentro del total de los parmetros
que se miden en la planificacin orientada a resultados (1,9), pues ha expe-
rimentado un leve crecimiento de 0,2 con relacin a la medicin de 2007,
y se mantiene como el componente de menor consolidacin del pilar de
planificacin en estos cinco aos. Las dimensiones que se miden son dos:
participacin del Poder Legislativo y de la sociedad civil. En ambos casos
se evala la existencia de una ley sobre la participacin de estos actores
en la discusin del plan nacional, sus mecanismos de ejecucin, y si esta
se cumple o existen otros mecanismos de participacin. A pesar de que
aumenta levemente respecto de 2007, la participacin del Poder Legislativo
es escasa, presentndose un mayor progreso en iniciativas que vinculan a
la sociedad civil.
Se observan tendencias similares sobre el carcter participativo de la
planificacin en pases con un desarrollo avanzado, medio o bajo. Parecera
ser una caracterstica comn la escasa normativa para regular la participacin
tanto del Legislativo como de la sociedad civil en el desarrollo de la planifica-
cin. Por ejemplo, del total de los 24 pases analizados en 2013, solo cinco
cuentan con una ley sobre participacin del Poder Legislativo en la discusin
del plan nacional.
Se observa tambin que varios pases (7 de los 24 analizados) tienen un
avance nulo en el componente de carcter participativo de la planificacin, y
que tres pases evidencian un retroceso en el puntaje, lo cual indica que la
ejecucin de los mecanismos existentes depende de la intencionalidad de
7
Vase el captulo 6 sobre la gestin de programas y proyectos.
70 Construyendo gobiernos efectivos
estos cinco aos. Otro aspecto que vale la pena mencionar es el nulo avance
promedio en la consistencia entre el plan sectorial y los objetivos y metas
de gobierno. La relativamente baja relacin entre los planes sectoriales y los
nacionales afecta la confianza en el cumplimiento de los compromisos guber-
namentales contrados, en la medida en que los instrumentos que los ope-
rativizan (los planes sectoriales) no los reflejan plenamente. En los casos de
salud e infraestructura se evidencia un retroceso en los ltimos cinco aos.
Este dato podra explicarse por varias razones, como un cambio de priorida-
des en el plan nacional debido a cambios de gobierno, o el hecho de que las
definiciones sectoriales establecidas no concuerden con las orientaciones
definidas en los objetivos de gobierno. Cualquiera de estas alternativas da
cuenta de un desafo a tomar en consideracin para asegurar consistencia
entre la planificacin a mediano plazo como pas y la planificacin de sectores
tan relevantes para el desarrollo, como los analizados.
El sector educacin presenta un mayor desarrollo en comparacin con
el resto de los sectores, lo cual da cuenta del grado de consolidacin institu-
cional de la planificacin en dicho sector. Esto se expresa en las experiencias
de algunos pases que han logrado elaborar planes de mediano plazo en el
sector educativo. Un anlisis pormenorizado del componente de planifica-
cin sectorial de mediano plazo indica que 16 de los 24 pases estudiados
cuentan con planes sectoriales con rangos de puntuacin de entre 4 y 5, lo
cual demuestra que se han definido objetivos claros, metas, poblaciones ob-
jetivo, etc. Entre los factores que posiblemente hayan incidido en este buen
resultado cabe mencionar la temprana institucionalizacin, experiencias ms
avanzadas en la gestin sectorial de bienes y servicios, y una mayor consoli-
dacin en sistemas de informacin, base para el seguimiento y la evaluacin,
respecto del resto de los sectores8.
El comportamiento del componente de planificacin sectorial en salud
es bastante similar al del sector educacin, y presenta mayores fortalezas
que desarrollo social e infraestructura. De acuerdo con la informacin del
SEP, el sector salud cuenta en general con planes de mediano plazo con un
grado de alineacin consistente con los planes de gobierno y menor puntaje
respecto de la participacin de la sociedad civil en el plan. En comparacin
con educacin (aun cuando la diferencia no es significativa), el sector salud
presenta un promedio menor. Dos aspectos a considerar son el escaso pro-
greso que se observa en cuanto a la participacin de la sociedad civil en el
8
Vase el captulo 6 sobre la gestin de programas y proyectos.
Planificacin orientada a resultados 71
El Programa Sectorial de Salud 20072012 (Prosesa) tiene como marco de formulacin del Plan
Nacional de Desarrollo 20072012 (PND), elaborado por el Ejecutivo Federal con la finalidad de
establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que le darn rumbo y direc-
cin a la accin de gobierno durante la presente administracin. Adems de lo anterior, el Prosesa
se ha vinculado, desde el inicio, al principio rector del PND, El Desarrollo Humano Sustentable,
como visin transformadora de Mxico en el futuro y, simultneamente, como derecho actual de los
mexicanos. Desarrollo Humano Sustentable significa, a la vez, asegurar a la poblacin del Mxico
de hoy la satisfaccin de sus necesidades esenciales (una de ellas, la salud), as como ampliar las
oportunidades reales.
El Prosesa se relaciona ntegramente con los 10 objetivos nacionales del PND. Esta vinculacin
es directa en el caso de algunos objetivos, que llevan los nmeros 4, 5, 6, 7 y 8 del Eje 3 del PND,
Igualdad de oportunidades. Sin embargo, existe una relacin indirecta y de grado variable con otros
objetivos del PND (vase la pgina 2 del programa, en el enlace http://www.salud.gob.mx/unidades/
cdi/nom/compi/pro170108.pdf.
El diseo de los programas sectoriales est sujeto a que estos concuerden con el PND; en el
mismo sentido, la elaboracin del presupuesto est sujeta al hecho de que el gasto propuesto a
travs de un programa sectorial tenga como objetivo cumplir con el PND.
El detalle de los productos, resultados e impactos esperados se registra principalmente en la
matriz de indicadores para resultados. Para ver los indicadores de los programas presupuestarios de
la Secretara de Salud de Mxico, vistese la siguiente pgina: http://portal.salud.gob.mx/conteni-
dos/ptrc/indicadores_programas_presupuestarios.html.
plan y la consistencia del plan sectorial con los objetivos de gobierno (puntos
en los que llega incluso a retroceder levemente).
En la aplicacin del SEP de 2013, 13 de los 24 pases estudiados cuen-
tan con planes sectoriales con rangos de puntuacin entre 4 y 5, es decir: la
prctica de elaborar planes estratgicos est implementada o consolidada.
Entre los factores que posiblemente hayan incidido en este nivel de desarro-
llo, cabe mencionar al igual que en sector de educacin: una temprana
institucionalizacin y experiencias ms maduras en la gestin sectorial de
bienes y servicios. Las entidades ministeriales han venido formulando planes
de mediano plazo para el logro de resultados desde hace varios aos, enfo-
cadas en la prevencin de las enfermedades, la vigilancia epidemiolgica, la
vacunacin universal, la lucha contra el VIH/SIDA, etc.9 Entre los pases que
9
Vase la segunda parte del captulo 6.
72 Construyendo gobiernos efectivos
cuentan con un plan de mediano plazo que guarda consistencia con el plan
de gobierno, y que se ha construido con participacin de la sociedad civil, se
destacan: Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras y Mxico.
Los avances del componente de planificacin de mediano plazo del sector
de desarrollo social son nulos comparados con 2007. Con respecto a la existen-
cia de un plan sectorial de mediano plazo, a pesar de que aument ligeramente
el puntaje en 0,1 puntos, hay una cantidad menor de pases que cuentan con
un plan del sector (cambi de 11 pases en 2007 a 10 pases en 2013). No se
registra ningn aumento de puntaje en la articulacin del plan sectorial con los
objetivos y metas del plan de gobierno, ni tampoco en los pases que contaron
con la participacin de la sociedad civil en el plan. Entre los pases que experi-
mentan mayor avance se encuentran Chile, Ecuador y Panam. Los pases que
poseen mayor puntaje en el componente de visin sectorial de mediano plazo
en 2013 son: Chile, Colombia, Mxico, Trinidad y Tobago y Uruguay.
El sector de infraestructura exhibe un desarrollo medio en el compo-
nente de planificacin de mediano plazo. Dos de los tres indicadores pre-
sentan una leve disminucin. La existencia de un plan sectorial de mediano
plazo decrece de 3,0 a 2,9; la participacin de la sociedad civil en el diseo
del plan aumenta de 1,7 a 1,9, y la concordancia entre el plan sectorial y las
Planificacin orientada a resultados 73
De los pases analizados, varios cuentan con sistemas de seguimiento de las metas nacionales de de-
sarrollo. Entre los ms maduros estn los casos de Mxico (Sistema de Monitoreo de Metas SISMER),
que es parte del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), y de Colombia, donde existe un sistema
de seguimiento de metas presidenciales (SISMEG) vinculado al Sistema Nacional de Evaluacin de
Desempeo (SINERGIA).
Repblica Dominicana est dando los primeros pasos para el desarrollo de un sistema de indi-
cadores de seguimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo. En el pas existe un Comit Inter-
Institucional (Oficina Nacional de Estadsticas y MEPYD) de Indicadores del Plan Nacional Plurianual
del Sector Pblico (PNPSP), que da seguimiento a 112 indicadores. Se est elaborando un Cuaderno
de indicadores del PNPSP, el cual, junto al Sistema de Indicadores Sociales de Repblica Dominicana
(SISDOM) complementara el Sistema de Indicadores de Desempeo del PNPSP.
Los indicadores que se presentan en los planes de desarrollo difieren bastante entre los pases.
No existe uniformidad respecto del tipo de indicadores que deben incorporarse para el seguimiento de
los planes nacionales de desarrollo. En el caso de Mxico, el Sistema de Evaluacin de Desempeo
establece orientaciones que sealan que los indicadores utilizados para realizar el seguimiento de los
objetivos del Plan (en cuanto al fin y propsito de la matriz de marco lgico de los programas) deben
ser de resultados finales y resultados intermedios (SHCP, s/f). Sin embargo, varias de las matrices de
programas presentan indicadores de producto o de proceso para el seguimiento de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo.
En Brasil, los grandes objetivos de gobierno, expresados por los macro desafos, no tienen
indicadores ni metas cuantitativas. Los programas temticos, s presentan objetivos y metas. De
todos modos, en el Ministerio de Planeamiento no existe un sistema central de seguimiento con
indicadores de desempeo.
En Costa Rica, la medicin del Plan se realiza a travs de indicadores por meta para cada accin
programtica vinculada a una meta de dicho plan. Sin embargo, los indicadores no estn elaborados
bajo la lgica de la medicin del desempeo. Algunos de ellos hacen referencia expresa a los produc-
tos de la meta que intentan medir, pero en ninguno de los casos se presentan indicadores de efecto
o de impacto.
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo de Ecuador tambin presenta en su mayora indica-
dores de resultados intermedios y finales. En las metas relacionadas con los sectores de educacin,
salud, infraestructura, eficiencia del Estado, exhibe objetivos de cobertura y/o procesos. Sin embargo,
aunque existen tres sistemas con indicadores de desempeo para medir el cumplimiento de las metas
y objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV), dos de ellos no cubren la totalidad de las metas
ni de los objetivos del Plan, pues se limitan a dar seguimiento casi exclusivamente a los proyectos de
inversin (Senplades, 2012).
La mayor parte de los sistemas de seguimiento de las metas de los pases revisados no visibiliza
claramente cmo las metas anuales medidas a travs de indicadores de productos y/o resultados
intermedios se vinculan a los indicadores de resultado final asociados a los objetivos de gobierno.
En general, no siempre es clara la contribucin del desempeo de los programas a los objetivos
gubernamentales.
Referencias
Introduccin
Todos los elementos citados han implicado que los ministerios a cargo de
la presupuestacin demanden recursos de asistencia tcnica para implementar
el PpR bajo cualquiera de sus modalidades, ajustndolos a su propia realidad.
Esto le ha impreso un carcter inusualmente dinmico al proceso de progra-
macin presupuestaria, ya que agreg nuevas variables que tradicionalmente
no estaban consideradas bajo el presupuesto lineal o incremental, con todos
los esfuerzos de coordinacin vertical (con los ministerios sectoriales) que el
proceso implica. Con estos elementos, ha surgido una nueva oferta de servi-
cios de formacin y capacitacin, sobre todo de carcter virtual, que afirman la
tendencia del PpR. En efecto, existe una proliferacin de sitios web, de redes,
de blogs, que comercializan y difunden programas de capacitacin en PpR y
vinculacin plan-presupuesto para gobiernos centrales, federales y locales1.
1
Como ejemplos se pueden citar: ICMA Latinoamrica: www.icma.org, que ofrece un
software para administrar el presupuesto basado en resultados (PbR). Tambin cabe
mencionar al Center for Priority Based Budgeting: http://www.pbbcenter.org; la Interna-
tional Budget Partnership: http://internationalbudget.org/, y Neubrain.com: www.neu-
brain.com, entre otros. Como redes, se puede citar la Red de Directores de Presupues-
to de la OCDE; la de la CoPLAC-GpRD (http://coplac-gprd.org), y la de la ASIP, entre las
principales. Entre los blogs, figuran http://blog-pfm.imf.org y http://siaflac.bligoo.cl, que
son de gestin financiera pblica y, como tales, contienen elementos de presupuesto.
El blog ms especializado en temas presupuestarios es http://blog.pfmresults.com.
Presupuesto por resultados 83
Duracin de la instrumentacin
En general, los procesos para instrumentar los presupuestos por desempeo
han tenido carcter progresivo y su duracin no ha sido inferior a los 20 aos
en los pases ms avanzados en esta materia (Australia, Estados Unidos).
84 Construyendo gobiernos efectivos
Enfoque utilizado
En algunos pases el PpR forma parte de un nuevo modelo de gestin administra-
tiva orientada a resultados, por ejemplo: en Australia. En otros casos, la estrate-
gia de reforma se ha concentrado solo en el presupuesto orientado a resultados
(Francia). Por ltimo, hay naciones donde la reforma se focaliz en priorizar la
instrumentacin de los sistemas de seguimiento y evaluacin y de rendicin de
cuentas, como Canad. Una versin mixta es la de Estados Unidos, que si bien
se enfoca en el diseo de programas presupuestarios basados en el desempe-
o, tambin incorpora elementos de planificacin estratgica y de evaluacin
y rendicin de cuentas. En todos los casos, el PpR se ha considerado la herra-
mienta esencial de un nuevo modelo de relacin del Estado con la sociedad.
a. Se distingue claramente entre los productos como base para la programacin financiera y los
resultados como expresin de cumplimiento de polticas.
b. Se ha introducido el gasto devengado como base para la programacin financiera del presupuesto.
c. Se han instituido contratos por desempeo entre los ministros y las ms altas autoridades de las
agencias.
d. El rgano rector de las finanzas pblicas participa en la determinacin de los resultados y en
la asignacin global de los recursos institucionales. Los ministerios y agencias se encargan de
programar la produccin y los recursos asignados.
La experiencia de implementacin del PpR en Corea del Sur puede ser provechosa para los pases
interesados en procesos similares, por varios motivos: i) durante los aos noventa, hubo varios intentos
fracasados, hasta que en 2003 el gobierno introdujo un amplio paquete de reformas de gestin finan-
ciera pblica que incorpor la gestin de desempeo en el proceso presupuestario, y contempl la des-
centralizacin en la formulacin y ejecucin del presupuesto, entre otros aspectos; ii) se han alegado
errores en cuanto al modelo institucional, ya que la propuesta inicial consisti en instrumentar el PpR
en un determinado nmero de ministerios y agencias, pero no tuvo xito debido a la falta de liderazgo
y de empoderamiento de los cuadros directivos en los ministerios sectoriales, y iii) destaca la combi-
nacin de capacidad analtica, tecnolgica, administrativa y liderazgo del Ministerio de Planificacin y
Presupuesto (MPP) para poner en marcha incentivos institucionales y metodologas de asignacin de
recursos, basados en autoevaluaciones de programas (Park, 2013).
Como al inicio hubo discrepancias entre el MPP y la Oficina del Primer Ministro, una vez alinea-
dos los incentivos, el modelo se implement en varios ministerios de manera urgente, para reproducir
el modelo nacional de vinculacin entre los planes y el presupuesto, administrados por un solo minis-
terio, a nivel sectorial. Ahora se cuenta con un marco de gasto de mediano plazo, y en el presupuesto
se enfatiza la definicin de productos y resultados como base para la asignacin de recursos.
El modelo coreano de PpR tiene tres caractersticas propias, que se van instrumentando
paulatinamente:
Segn Park (2013), el principal factor de xito de esta experiencia, a lo largo de la primera
dcada del milenio, ha sido el liderazgo durante el cambio. Se argumenta que los cuadros directivos
de los entes rectores y de los ministerios de lnea entendieron la importancia de combinar habilidades
analticas con administrativas, para llevar adelante la reforma.
a
Comunidad de Asia y el Pacfico de prcticas sobre la gestin para resultados en el desarrollo 2011.
86 Construyendo gobiernos efectivos
mbito de aplicacin
Se considera que los indicadores de producto y resultados se aplican ms f-
cilmente a instituciones productoras de bienes y servicios que a instituciones
formuladoras de polticas.
El pilar de PpR del SEP tiene cinco componentes: i) estructuracin del presu-
puesto de gastos por programas, ii) perspectiva presupuestaria de mediano
plazo, iii) evaluacin de la efectividad del gasto, iv) incentivos para la efecti-
vidad de la gestin, y v) difusin de la informacin. Estos componentes se
desagregan en indicadores y estos, a su vez, en 25 requisitos que miden el
grado de instrumentacin del PpR.
Durante el perodo 20072013, el ndice agregado del pilar de PpR evo-
lucion de 1,5 a 1,9 puntos sobre un mximo de 5, lo que refleja que se han
logrado algunos avances, pero que no han sido sustanciales, si se toma en
cuenta el tiempo transcurrido.
De acuerdo con el grfico 4.1, los componentes que ms crecieron en el
perodo 20072013 fueron el de estructuracin del presupuesto sobre la base
de programas y el de perspectiva de mediano plazo, que registran 0,6 puntos.
Presupuesto por resultados 87
4
2,9 3,0
3 2,6 2,7
2,3
2,1
2
1,3
0,9 1,0
1 0,6
0
Estructuracin del Perspectiva Evaluacin de la Incentivos Difusin de
presupuesto presupuestaria efectividad para la efectividad la informacin
sobre la base de de mediano plazo del gasto en la gestin
programas
2007 2013
GRFICO 4.2 |ndice del pilar de presupuesto por resultados por pas en
2013 y cambios ocurridos desde 2007
avance que se ha logrado al contar con una poltica presupuestaria que otorga
prioridad a la presupuestacin sobre la base del plan quinquenal de desarrollo2.
Por otro lado, tambin se ha analizado el cambio de los puntajes del
pilar de PpR en el perodo observado, para lo cual se ha clasificado a los
pases en tres grupos. El primer grupo (avance sustancial) est conformado
por los pases que obtuvieron un cambio positivo en su puntaje: de 0,5 o
superior; al segundo (avance regular), lo integran los pases que eviden-
ciaron cambios en su puntaje de entre 0 y 0,5, y el tercero (cambio nulo o
negativo) se compone de pases cuyos cambios en los puntajes han sido
iguales o inferiores a 0. En el primer grupo se encuentran 10 pases, en el
segundo 12 y en el tercero dos, lo cual indica un movimiento generalizado
hacia la implementacin del PpR, como se ver a continuacin al examinar
los distintos elementos que influyen en este proceso.
2
Se ha formado un comit con participantes de la Direccin Nacional de Inversin
y Crdito Pblico, del Ministerio de Hacienda, y sus miembros se renen cada mes
con los ministerios sectoriales para evaluar los niveles de ejecucin e ir incorporando
progresivamente indicadores de desempeo al anlisis.
Presupuesto por resultados 91
En 2009 Per introdujo el captulo IV que regula el presupuesto por resultados en la Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto 28.411 que indica los conceptos, instrumentos y procedimientos que
deben guiar su implementacin. De acuerdo con esta ley, el presupuesto por resultados se implementa
progresivamente a travs de los programas presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeo
sobre la base de indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestin, entre otros instrumentos que
determine el Ministerio de Economa y Finanzas. Adems, la ley establece que los programas presu-
puestales se disean para enfrentar un problema nacional, cuya resolucin est a cargo de una o ms
entidades del sector pblico, en los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional
que deseen formular y proponer programas estratgicos debern seguir la metodologa y las pautas es-
tablecidas por el Ministerio de Economa y Finanzas, cuidando en todos los casos que esta metodologa
establezca una adecuada coordinacin intergubernamental e intersectorial, as como la necesaria vincu-
lacin entre el diseo de los programas presupuestales estratgicos y el presupuesto pblico a travs de
la Estructura Funcional Programtica. Adems, la ley indica que el Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (Ceplan) incorpora el instrumento de Programas Presupuestarios Estratgicos, y el enfoque y
los principios de la gestin por resultados en su proceso de planeamiento estratgico.
El caso argentino
El Decreto 1.344/07, que reglamenta la Ley 24.156, establece en su artculo 14 la estructuracin del
presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional
segn programas.
Por su parte, El sistema presupuestario en la Administracin Nacional de la Repblica
Argentina, manual elaborado por la Oficina Nacional de Presupuesto, en su pgina 65 provee
una definicin de programa: Se denomina programa a la categora programtica que expresa
un proceso de produccin o de provisin de uno o ms productos terminales, contenidos en una
dada red de acciones presupuestarias de una jurisdiccin o entidad. Este tiene las siguientes
caractersticas:
Como refuerzo del Decreto 1.344 de 2007, la Oficina Nacional de Presupuesto aporta una clara
definicin de programa en su manual sobre el sistema presupuestario.
El caso panameo
Programas de funcionamiento u operacin. Estos comprenden las actividades necesarias para
producir bienes o servicios pblicos. Pueden requerir bienes de capital, complementarios en la activi-
dad productiva de que se trate, pero ello no los transforma en ningn caso en actividades productoras
de bienes cuyo objetivo es incrementar el capital nacional. Se trata de un instrumento destinado a
cumplir las funciones del Estado dentro de un sector de actividad, mediante el cual se establecen
objetivos o metas cuantificables o no que apuntan a un resultado final de corto plazo, que se logra
a travs de la administracin de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnolgicos a l
asignados, con un costo global determinado y de cuya ejecucin est encargada una unidad adminis-
trativa de alto nivel del gobierno.
Pases con ley de Argentina, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, Mxico,
responsabilidad fiscal Panam
Pases con mecanismos de Nicaragua, Per, Suriname, Trinidad y Tobago
poltica contracclica
Pases sin ley ni Bahamas, Barbados, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
mecanismos de poltica Guyana, Hait, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana
contracclica
3
Para ms detalles, vase el enlace http://www.finance.gov.tt/legislation.php?mid=6#hsf.
102 Construyendo gobiernos efectivos
El SEP indica que los incentivos son una parte importante del PpR y de la
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD), pues contribuyen a la crea-
cin de una cultura basada en la obtencin de resultados. Esta cultura se
crea mediante la introduccin de reglas del juego que guan a las personas
y a las instituciones para que acten en funcin del logro de los objetivos
institucionales. Los mecanismos de incentivos se pueden clasificar segn
el nmero de receptores (individuales o colectivos) y segn el tipo de in-
centivo (monetario o no monetario). La diversificacin de incentivos y la
104 Construyendo gobiernos efectivos
El caso ms relevante, pese a que tuvo un avance regular (0,5) en el perodo 20072013, es el de
Chile, que desde 1997 incorpora anualmente en la Ley de Presupuesto la obligatoriedad de evaluar
los programas presupuestarios pblicos. Para esto, la Direccin de Presupuestos (DIPRES) se apoya
en el Sistema de Evaluacin y Control de Gestin (SECG), instrumento con el que se desmarca del
resto de PpR en la regin. Tambin existen disposiciones legales que se orientan a mejorar la calidad
del gasto, incluyendo indicadores de desempeo. El sistema de estos indicadores se aplica al 93%
del gasto total. Cabe destacar que el nmero de servicios pblicos ha subido de 139 en 2007 a 154 en
2012, incremento que equivale a aproximadamente un 10%.
Entre los avances que se realizaron en los ltimos aos, se destacan los siguientes: i) se
ha modificado el foco de las evaluaciones para abordar con mayor profundidad el anlisis de los
resultados; ii) se ha modificado la clasificacin de los programas, para incluir categoras ms
asociadas a los resultados de la evaluacin que a las implicancias de esta ltima, con el objeto
de hacer ms explcito su nivel de desempeo, lo que permite vincular mejor las decisiones de
asignacin de recursos en trminos de eficacia y eficiencia; y iii) se ha rediseado el proceso de
seguimiento de compromisos; de esta forma, si se califica a un programa como de desempeo
insuficiente, este debe someterse a una evaluacin ex ante, procedimiento con el cual se
mejora el ciclo evaluativo.
El otro caso a destacar es el de Mxico. Este pas ha logrado progresos importantes en los
ltimos cinco aos, tanto en la gestin para resultados, como en el PpR. Entre los avances en PpR
se destacan el refuerzo de las evaluaciones de la efectividad del gasto, a travs de la aplicacin
de autoevaluaciones de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR) por parte de las depen-
dencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF), y la instrumentacin del Programa
Anual de Evaluacin, los Lineamientos Generales de Evaluacin de Programas Federales de la APF,
y el acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluacin de
Desempeo (SED).
Para entender el modelo mexicano, hay que considerar que la base del funcionamiento del
SED la constituyen los indicadores de desempeo, que forman parte de las MIR, las cuales miden
el funcionamiento de las unidades responsables en las instituciones respectivas, ya se trate de las
secretaras (ministerios) o de entidades federales (Takahashi-Iturriaga, 2013).
Si se desagrega el anlisis, se observa que ms del 80% del presupuesto federal est es-
tructurado por programas, y articulado en funcin de los objetivos y metas del PND y los programas
sectoriales. Actualmente, el sistema de indicadores para resultados es aplicable a todo el gasto,
incluido el servicio de la deuda. Adems, se vienen realizando acciones de mejora en los indica-
dores. Por ejemplo, en 2011, como parte del Programa para Fortalecer la Revisin, Depuracin
e Integracin de Indicadores para el Ejercicio Fiscal 2011, la Unidad de Evaluacin, junto con los
rganos internos de control, llev a cabo la revisin de las MIR de 107 programas presupuestarios,
correspondientes a 51 instituciones.
A diferencia de 2007, cuando a los indicadores los defina la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP), desde 2012 dichos indicadores de desempeo son elaborados conjuntamente entre
la SHCP y las dependencias y entidades de la APF. Mediante la construccin de las MIR, los ejecuto-
res del gasto que utilizan recursos pblicos federales deben alinear los programas presupuestarios
con la planificacin nacional, de conformidad con el artculo 27 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).
Presupuesto por resultados 105
ltima etapa, menos regular y pblica, que se refiere a los informes de audi-
tora posteriores a la ejecucin, y est a cargo de las respectivas contraloras.
Finalmente, de los 24 pases analizados en 2013, cinco no producen estados
financieros del Estado, mientras que en la primera evaluacin de 2007 eran
seis los que no lo hacan.
A efectos de reafirmar las ideas que se presentan en este captulo sobre las
acciones a llevar a cabo para una mejor instrumentacin del PpR, a continua-
cin se exponen unas conclusiones bsicas que les sirven de sustento. Cabe
aclarar en todo caso que este pilar no puede desarrollarse independiente-
mente de los dems, ya que todos ellos forman parte de los macroprocesos
que conforman el modelo de gestin pblica orientado a resultados y, por lo
tanto, estn estrechamente interrelacionados.
Conclusiones
Una primera conclusin es que la evolucin de este pilar en los pases duran-
te el perodo 20072013 ha sido lenta, tanto desde un punto de vista general
como de cada uno de sus componentes. Cabe destacar los casos de Hondu-
ras, Mxico y Uruguay, cuyo crecimiento fue igual o superior a 1 punto. Mxi-
co y Per, pasaron a integrar el grupo de los pases ms avanzados, mientras
que Honduras pas del nivel bajo al nivel intermedio. En el caso de Honduras
el crecimiento tuvo lugar, bsicamente, gracias a una ms amplia aplicacin
de la presupuestacin por programas, mientras que en Mxico y Uruguay
el incremento del indicador global se explica por la introduccin de incenti-
vos y el progreso realizado en la evaluacin de la efectividad (mbito en el
que super un poco al resto de los pases). Luego de las dos evaluaciones
efectuadas con el SEP, se evidencia que el 83% de los 24 pases evaluados
todava est en un estado menos desarrollado de implementacin del PpR, a
excepcin de Brasil, Chile, Mxico y Per.
Una segunda conclusin es que el lento avance de este pilar, esencial
en un modelo de GpRD, tiene explicaciones que se originan en los niveles
de logro de sus componentes, as como en el impacto de los avances conse-
guidos en otros pilares. En el caso de sus componentes, el escaso progreso
se explica en parte por el hecho de contar con sistemas de seguimiento y
evaluacin poco desarrollados y por la dbil instrumentacin de la asignacin
de recursos basados en programas.
Presupuesto por resultados 109
Vinculacin planificacin-presupuesto
Este es un tema recurrente en Amrica Latina y el camino por recorrer es
largo. Ningn pas ha alcanzado el ptimo de 5 y el promedio apenas as-
ciende a un 52% de dicho ptimo. Sin agotar los diversos aspectos que han
110 Construyendo gobiernos efectivos
4
Para ampliar esta discusin, vase Santiso y Varea (2013).
Presupuesto por resultados 113
Marco legal
Si bien todos los pases tienen disposiciones legales en materia presupues-
taria, son pocos los casos en los que existen normas en materia de presu-
puesto basado en resultados en general y de programas presupuestarios en
particular.
Para darles respaldo normativo a los procesos de instrumentacin de
la gestin para resultados es conveniente que se dicten normas legales que
incluyan disposiciones en materia de presupuesto basado en resultados y, en
especial, normas que regulen los contratos por desempeo y la generaliza-
cin de incentivos monetarios y no monetarios.
La figura de los contratos por desempeo posibilita definir los compro-
misos que asumen las instituciones pblicas en materia de cumplimiento de
polticas, objetivos, metas de produccin y resultados, con los recursos asig-
nados y los incentivos que han de recibir en la medida en que cumplan con
los compromisos adquiridos. Por tanto, es una herramienta esencial en los
procesos de formulacin y evaluacin de la ejecucin presupuestaria. Como
complemento de ello, es necesario generalizar la utilizacin de incentivos. No
es posible plantearse mejoras en la gestin presupuestaria si se les otorgan tra-
tamientos administrativos similares a todos los organismos pblicos, acten o
no de forma eficiente y eficaz, cumplan o no con los objetivos y polticas que les
han sido asignados. Igual situacin se presenta en el caso de los funcionarios y
empleados pblicos; es necesario motivar y estimular al funcionario y empleado
eficiente y eficaz en su gestin, y que as se lo distinga del que no lo es.
114 Construyendo gobiernos efectivos
5
La fragmentacin tiene lugar cuando ms de una institucin de gobierno (ministerio,
secretara o departamento, o ms de una institucin) estn involucradas en una misma
rea o sector con necesidades nacionales, y existen oportunidades para mejorar la
prestacin de servicios. La superposicin o el traslape ocurren cuando varias institucio-
nes o programas de gobierno (ministerios, secretaras o departamentos) tienen objeti-
vos y beneficiarios similares, y participan en actividades parecidas o estratgicas para
cumplir los objetivos propuestos. Por ltimo, la duplicacin se presenta cuando dos o
ms instituciones o programas de gobierno (ministerios, secretaras o departamentos)
participan en las mismas actividades o proveen los mismos servicios a los mismos
beneficiarios (GAO, 2013, 2014).
Presupuesto por resultados 115
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118 Construyendo gobiernos efectivos
Introduccin
Gestin de Tesorera
1
Contabilidad patrimonial es aquella que, adems del flujo econmico y financiero
anual, incluye informacin actualizada del conjunto de bienes, derechos y obligaciones
de todo el sector pblico. El patrimonio est formado por una parte positiva (activo),
constituida por los bienes (elementos materiales) y derechos (elementos intangibles),
derivados de relaciones jurdicas del sector pblico, y una parte negativa (pasivo), for-
mada por las obligaciones. La suma de los activos menos los pasivos resulta en valor
del patrimonio neto.
2
La ilusin fiscal se presenta cuando las fuentes de los ingresos pblicos no son com-
pletamente transparentes o son desconocidas para los contribuyentes, lo cual provoca
que se perciba que los costos gubernamentales son menores a lo que en realidad
son. Debido a que los contribuyentes se benefician de los gastos que se financian con
dichos ingresos (no conocidos u ocultos), la demanda pblica de mayor gasto aumenta,
lo cual incentiva a los polticos a incrementar el gasto gubernamental.
3
Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico (NIC-SP) se hallan en el
Manual de Pronunciamientos Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico (IFAC,
2013), que es producido por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sec-
tor Pblico de la Federacin Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en ingls).
122 Construyendo gobiernos efectivos
4
El estndar COSO, a diferencia de las reglas INTOSAI, no emana de un rgano in-
ternacional que define las buenas prcticas, sino que es el resultado de la evolucin
del informe del Committee of Sponsoring Organizations (COSO) de 1987, reconocido
internacionalmente como estndar en la materia.
Gestin financiera pblica 125
es referida por los gestores pblicos de la regin como una de las causas que
explican la pobre ejecucin presupuestaria (junto a otras vinculadas, como los
sistemas de adquisiciones y compras pblicas poco giles).
Una tercera rea de transformacin del control gubernamental ha sido
el foco en la transparencia. Tradicionalmente centrados en la labor de fisca-
lizacin, en los ltimos aos los rganos de control se han abierto hacia la
sociedad, poniendo la informacin a disposicin del pblico. Ese trabajo de
transparencia y rendicin de cuentas, que a menudo se lleva a cabo a travs
de portales de transparencia, observatorios de gasto pblico u otras iniciati-
vas similares, han sido fundamentales a la hora de dar una nueva utilidad a
la enorme informacin gestionada por los rganos de control. Gracias a este
acceso a la informacin para la sociedad, los organismos de control se estn
convirtiendo progresivamente en herramientas para fortalecer el ejercicio de
los deberes y derechos ciudadanos.
Comentarios finales
4
3,2 3,1
2,8 2,9
3 2,4
2,0
2
0
Gestin presupuestaria Sistema de Auditora externa
y financiera adquisiciones e interna
2007 2013
GRFICO 5.2 |ndice del pilar de gestin financiera pblica por pas en
2013 y cambios ocurridos desde 2007
Por otro lado, tambin se ha estudiado el cambio en los puntajes del pilar
de GFP en el perodo observado, para lo cual se ha clasificado a los pases en
tres grupos. El primer grupo (avance sustancial) est conformado por aque-
llos que obtuvieron un cambio de 0,5 puntos o superior; el segundo (avance
regular), por los pases que evidenciaron cambios de entre 0 y 0,5 puntos, y
el tercero (cambio nulo o negativo), por pases que experimentaron cambios
iguales o menores a 0 puntos.
Para entender algunos de los factores que permiten el logro de avances
en la GFP en ALC, a continuacin se presenta un anlisis desagregado de los
componentes que conforman el pilar mencionado.
Gestin financiera pblica 129
En la GFP el anlisis del riesgo fiscal, es decir: el examen de los eventos futu-
ros, relacionados con el pago de pasivos u obligaciones directas o indirectas
que podran acarrear una tensin financiera, es un tema medular.
En el SEP se analizan dos tipos de obligaciones o pasivos: los directos y los
indirectos o contingentes. Los primeros son los compromisos financieros que el
gobierno debe cumplir en el futuro y para los cuales existen obligaciones lega-
les; por ejemplo, bonos de deuda, contratos de concesin de servicios pblicos
con garantas mnimas de servicios, pensiones y jubilaciones. Los segundos
(los pasivos contingentes) son los gastos en los que el gobierno puede incurrir
en el caso de que se presente un determinado evento y para los cuales existen
obligaciones legales; por ejemplo, garantas otorgadas por el gobierno central
a terceros, seguros estatales, fallos judiciales adversos y pasivos ambientales.
Este tipo de acontecimientos debe ser considerado y analizado, ya que, en caso
de ocurrir, puede tener un impacto significativo en la gestin fiscal.
Los resultados de este estudio revelan que, habiendo sido este un as-
pecto descuidado de la GFP en la regin (1,5 de un total de 5 en 2007), ha
habido avances sustanciales. Por ejemplo, en 2007 haba 12 pases en los
que la realizacin de anlisis de riesgo fiscal de obligaciones directas estaba
en una fase de desarrollo, de implementacin o de consolidacin (valores
de 3, 4 o 5, respectivamente, de acuerdo con los criterios de calificacin del
SEP). En cambio, en 2013 esa cifra ascendi a 17 pases, los cuales practican
regularmente este tipo de anlisis, y se encuentran en alguna de estas tres
fases superiores. Para lo que corresponde al anlisis de los pasivos contin-
gentes un elemento mucho menos desarrollado que el primero, siguien-
do la misma forma de medicin descrita, se pas de seis pases en 2007 a
nueve en 2013.
132 Construyendo gobiernos efectivos
En Brasil el Anexo VI de la Ley de Directrices Presupuestarias analiza los pasivos fiscales contingentes.
Entre los tipos de pasivos contingentes que se han considerado, cabe mencionar: pasivos derivados de
las controversias sobre indexacin, obligaciones surgidas por litigios de orden tributario y previsional,
asuntos judiciales pertinentes de la administracin estatal, como privatizaciones, cierre de organis-
mos, liquidacin de empresas, activos resultantes de liquidaciones extrajudiciales de instituciones
financieras, y operaciones garantizadas de entidades de la Federacin y de empresas estatales.
Por su parte, en Chile el Informe de Finanzas Pblicas que acompaa anualmente el proyecto de ley
de presupuestos reporta el anlisis de pasivos contingentes, como la garanta estatal de pensin mnima,
las obligaciones contingentes en concesiones, las leyes de garanta de aval del Estado a las empresas
pblicas, la ley de garanta de financiamiento para la educacin superior y las demandas contra el Estado.
Los SIAF son una poderosa herramienta para una GFP moderna y eficiente,
gracias a la cual los Estados no solo pueden hacer una gestin ordenada y
eficaz sino tambin llevar a cabo ms fcilmente una rendicin de cuentas
abierta y transparente para la ciudadana. Estos sistemas de gestin brindan a
los gobiernos la base informtica adecuada para la integracin de los compo-
nentes de distintos subsistemas de la GFP, de modo que as se puede registrar
la informacin financiera, ordenarla y analizarla, se ve facilitado el cumplimiento
de las normas que rigen la GFP y se optimiza el manejo de los recursos.
Los resultados del SEP permiten concluir que en los ltimos aos se ha
avanzado hacia un sistema electrnico de informacin que integra efectiva-
mente las reas de presupuesto, administracin tributaria, crdito pblico,
tesorera y contabilidad, de la administracin financiera del Estado, pero que
tambin integra otros subsistemas, como inversin pblica y adquisiciones.
Tambin ha habido progresos sustanciales a nivel de los gobiernos subnacio-
nales los cuales han adoptado sus propios SIAF y en algunos casos, se ha
integrado parcial o totalmente al SIAF del gobierno central o nacional.
En 2010 la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), encabezada por el equipo de la Tesorera
de la Federacin (Tesofe), inici la implementacin de un proyecto para autorizar y tramitar todos los
gastos del gobierno federal a travs de una plataforma nica de tecnologa de la informacin, cuyo
resultado fue la centralizacin de la mayor cantidad posible de pagos en la Tesofe. A finales de 2012,
alrededor de la mitad de los pagos por concepto de sueldos y la mayora de las pensiones y pagos a
proveedores ya se haban centralizado en la Tesofe, aunque solo el 4% de las transferencias sociales.
Se realiz un clculo del ahorro en los rubros de salarios, pensiones y programas de transfe-
rencias, y se concluy que el ahorro total ascendera a US$379 millones en sueldos, US$867 millones
en pensiones y US$65 millones en el caso de los tres programas de transferencias participantes
(equivalentes al 2,6%, 4,9% y 0,9% de los pagos efectuados, respectivamente). As, mediante las
transferencias electrnicas y la centralizacin de los pagos, el gobierno de Mxico logra un ahorro de
alrededor de US$1.300 millones al ao, cifra que equivale a un 3,3 % de su gasto total, en salarios,
pensiones y transferencias sociales.
El de Colombia es un buen caso de un pas que ha estado trabajando en una variedad de frentes para
fortalecer adecuadamente sus sistemas de administracin financiera. En esta ocasin se resaltarn
tres iniciativas en particular: i) modernizacin de la regulacin contable pblica, ii) reglamentacin
de la cuenta nica nacional, y iii) ampliacin de la cobertura del Sistema Integrado de Informacin
Financiera (SIIF).
Modernizacin de la regulacin contable pblica
La Contadura General de la Nacin (CGN) es el rgano encargado de definir las normas y responsa-
bilidades relacionadas con el ordenamiento de la contabilidad de las instituciones pblicas. En 2011
la CGN elabor un documento para el estudio, la actualizacin y la armonizacin del Rgimen de
Contabilidad Pblica con estndares internacionales de contabilidad, el que fue sometido a la discu-
sin pblica, con el fin de recibir retroalimentacin e insumos para preparar la regulacin con estn-
dares internacionales. De esta manera, por un lado, se estructura una normatividad que se funda en
los estndares internacionales como referentes aplicables al entorno del sector pblico colombiano
(adaptando las normas a las necesidades nacionales y no simplemente copindolas) y, por otro lado,
se implementan prcticas lderes en materia de reconocimiento, medicin, revelacin y presentacin
de los hechos econmicos en las entidades gubernamentales y de las empresas de propiedad estatal,
como parte de una estrategia para consolidar los resultados de todo el sector pblico y fortalecer la
competitividad, la gobernanza y el desarrollo empresarial.
Reglamentacin de la cuenta nica nacional
En 1989, con la Ley orgnica del Presupuesto, se instaur el Principio de Unidad de Caja, definindose
que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atendera el pago oportuno de las apro-
piaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nacin (PGN), y plantendose la obligatoriedad
de llevar la contabilidad de los ingresos y egresos pblicos bajo un rgimen unificado. Tambin se indi-
caba que la Direccin del Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), tendra
la responsabilidad del manejo de la Cuenta nica Nacional (CUN). Posteriormente, en funcin de la Ley
1.450 de 2011, por la cual se expidi el Plan Nacional de Desarrollo 20102014, se estableci que con
el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atendera el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el PGN a travs del Sistema de CUN (SCUN). Ha sido en este contexto que en noviembre
de 2013 se emiti el Decreto 2785, mediante el cual se reglament el SCUN. Este decreto defini lo
que se entenda por SCUN, determin su mbito de aplicacin y norm sobre aspectos diversos de su
administracin. As, podr profundizarse la utilizacin y se perfeccionar la modalidad colombiana del
concepto de Cuenta nica del Tesoro (CUT), esto es: la estructura unificada de las cuentas del gobierno
que facilita la consolidacin de sus saldos de efectivo y la optimizacin de su uso, permitiendo una
mejor supervisin de los flujos de caja y un mejor control de la ejecucin presupuestaria.
Ampliacin de la cobertura del SIIF
El SIIF constituye una iniciativa del MHCP que permite a la Nacin consolidar la informacin finan-
ciera de las entidades que conforman el PGN y ejercer el control de la ejecucin presupuestal y
financiera de las entidades pertenecientes a la Administracin Central Nacional y sus subunidades
descentralizadas, con el fin de propiciar una mayor eficiencia en el uso de los recursos de la Nacin
y de brindar informacin oportuna y confiable. Est en marcha un proyecto (SIIF Nacin II) que tiene
como propsito central ampliar la cobertura funcional e institucional del SIIF Nacin actual, mediante
la utilizacin de tecnologas de punta orientadas a facilitar el acceso y la integracin entre el SIIF
Nacin II (desarrollo web) y otros sistemas relacionados. De este modo se podr centralizar la infor-
macin financiera de la Nacin de forma confiable y segura, generar eficiencia operativa en la GFP y
proveer de eficiencia financiera por el uso oportuno de los recursos disponibles.
136 Construyendo gobiernos efectivos
Sistema de adquisiciones
Este componente est conformado por dos indicadores: marco legal e insti-
tucional del sistema de adquisiciones y sistema electrnico de adquisiciones.
Con su valor para 2013 de 2,4 sobre un mximo de 5, el componente se
encuentra en la media de las puntuaciones del SEP en 2013.
A continuacin se destacan las tendencias que se han producido en la
regin en el perodo analizado.
CUADRO 5.5 | P
untaje de los indicadores del componente sistema de
adquisiciones, 20072013
que regule dichos procesos, y que estos sean respetados por todas las ins-
tituciones del gobierno5. Durante los ltimos aos en la regin se han expe-
rimentado avances tendientes a mejorar las reglas jurdicas de operacin de
los sistemas de compras y contrataciones pblicas. En 2007 haba 14 pases
con este tipo de marcos legales y regulaciones modernas y abiertas (bajo
criterios de calificacin 4 y 5) en funcionamiento, y en 2013 ya eran 17 pases
los que haban alcanzado este nivel.
En este contexto, es de inters resaltar, por ejemplo, en Ecuador la nue-
va Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica de 2009 y su
reglamento de 2011, por medio de los cuales se eliminan los tratamientos de
excepcin y se reduce la discrecionalidad de la autoridad, y en Paraguay la
implementacin de Ley 3.439 de 2007, mediante la cual se crean la Direccin
5
En la actualidad, este marco legal debera tambin promover y facilitar el desarrollo,
la implementacin y la adopcin de sistemas electrnicos de adquisiciones.
138 Construyendo gobiernos efectivos
Durante el perodo de anlisis Ecuador ha realizado avances importantes en el marco legal, institu-
cional e instrumental del sistema de contrataciones pblicas. En 2008 se aprob la Ley Orgnica que
lo regula, y en 2009 su reglamento general, que no solamente sirvi para ordenar de mejor manera el
sistema de contratacin pblica, sino que adems cre el Servicio Nacional de Contratacin Pblica
(Sercop) como ente rector, y regul el sistema electrnico de adquisiciones y contrataciones pblicas.
Adems, se fortaleci el Sercop, dotndoselo de mejores recursos humanos, mayor capacidad infor-
mtica y procedimientos tcnicos adecuados.
La creacin del sistema electrnico de adquisiciones y contrataciones pblicas permiti que
todas las instituciones pblicas realicen licitaciones y transacciones de compra-venta a travs de
Internet. El sistema cuenta con una base de datos de los proveedores de los bienes y servicios, as
como de mdulos para la difusin de estadsticas e informacin sobre las adquisiciones. Sin embar-
go, la informacin sobre los procesos de contratacin o adquisiciones y sobre las adjudicaciones de
contratos an no est abierta al pblico, y solamente puede ser consultada por las entidades contra-
tantes y los proveedores involucrados.
Las subastas inversas o a la baja permiten que el comprador identifique al proveedor que est dis-
puesto a ofrecer el precio ms bajo posible para un producto especfico. Con este mecanismo es el
comprador quien determina el precio mximo que est dispuesto a pagar por un producto o servicio y
luego invita a los vendedores potenciales a ofrecer su precio ms bajo. Estos ltimos compiten entre
s para presentar la mejor oferta, haciendo que el precio descienda. Cuando las ofertas de los partici-
pantes se publican en lnea y se revelan los precios en tiempo real, el proceso es ms transparente y
mejoran las posibilidades de lograr el valor justo de mercado.
Las subastas inversas permiten enfrentar la prctica por la cual las unidades de adquisiciones
de cada organismo del sector pblico efectan sus compras por separado, lo que trae como conse-
cuencia que los precios varen considerablemente aun cuando se trate del mismo producto. Este
problema, que en la literatura econmica se conoce como desperdicio pasivo, provoca altos costos
para el sector pblico. Por ejemplo, en una evaluacin reciente sobre adquisiciones gubernamentales
en Italia, se observ que si todos los organismos pblicos del pas pagaran los mismos precios que
aquellos que obtienen los precios ms bajos, los gastos disminuiran hasta en un 27%.
La experiencia internacional demuestra que con las subastas a la baja se pueden obtener aho-
rros globales que van de un 5% a un 30% (Shalev y Asbjornsden, 2010) con un promedio del 15%. En
Estados Unidos el ahorro promedio asciende a un 12,1% y se ha estimado que en el estado de So
Paulo se eleva a un 24% (BID, 2012).
Hasta 2008 todas las compras del sector pblico en Paraguay se realizaban a travs de los mtodos
de adquisicin tradicionales. Cada unidad de adquisiciones efectuaba sus compras por separado. En
consecuencia, los precios variaban en forma considerable, aun cuando se tratara exactamente del
mismo producto.
La reforma y modernizacin de las adquisiciones del sector pblico constituyeron uno de los
elementos clave de un programa de reforma de la gestin pblica emprendido en Paraguay en 2008,
momento en el que se introdujo el mecanismo de subasta a la baja. El ahorro fue considerable. En el
caso de los combustibles y lubricantes, los precios obtenidos en subastas a la baja fueron inferiores
en un 9% a los de las subastas tradicionales, mientras que para ciertos productos como los insumos
mdicos, el precio se redujo en ms de la mitad. Los precios de los productos adquiridos por el gobier-
no en 2011 a travs de este mtodo fueron, en promedio, un 7,5% ms bajos que los correspondientes
a las adquisiciones realizadas por medio de las subastas tradicionales.
El control interno es un proceso integral que est diseado para enfrentar los
riesgos y para dar una seguridad razonable de que, en la consecucin de la
misin de la entidad, se alcanzarn objetivos gerenciales, como una ejecu-
cin ordenada, eficiente y efectiva de las operaciones; un cumplimiento de
las obligaciones de rendicin de cuentas; y una salvaguardia de los recursos
para evitar prdidas, mal uso y dao. En el marco de la GpRD los auditores
internos desempean el rol de examinar las polticas, las prcticas y los pro-
cedimientos de control interno de la entidad o unidad para garantizar que los
controles se adecuen al cumplimiento de la misin institucional.
Durante el ltimo quinquenio se ha avanzado en la regin para dotar a las
entidades del gobierno central de unidades de control interno para la revisin
de los datos de los sistemas de informacin financiera, los inventarios y los
sistemas de contabilidad, y se han comenzado a llevar a cabo auditoras in-
ternas peridicas para la revisin de cumplimiento de los procesos de control
interno, entre otras actividades. En 2007 haba 14 pases con este tipo de
142 Construyendo gobiernos efectivos
avances, cuando se compara el progreso del control interno con el del control
externo en la regin, se evidencia todava una muy significativa asimetra en
perjuicio del primero, en el cual hay an mucho espacio para una mejora.
Existe una preocupacin mayor por dar respuesta a las observaciones que
emanan de la auditora externa
6
Un estudio de 2008 del Banco Mundial menciona que el 60% de los pases que
realizaron reformas en GFP mejoraron sus calificaciones; sin embargo, solamente el
50% optimiz sus indicadores en transparencia y rendicin de cuentas, y solo un 40%
mejor sus indicadores de calidad de la gestin pblica.
146 Construyendo gobiernos efectivos
vi. Las entidades rectoras del sistema de compras se han fortalecido y exis-
te una mayor disponibilidad de informacin estadstica.
vii. Las posibilidades transaccionales de las compras electrnicas se han
expandido, si bien lo han hecho de forma muy modesta.
El primer gran desafo del control interno es una verdadera labor de pe-
dagoga de los gestores, para poder entender y asimilar la importancia del
control interno, como una funcin que agrega valor al ciclo del gasto. Jun-
to a este cambio cultural, es necesaria una renovacin metodolgica, con
sistemas centrados en el control por anlisis del riesgo, focalizados en la
prevencin e identificacin temprana, y en contribuir activamente con los
gestores para generar mejoras de eficiencia en la gestin. En muchos pases,
la EFS rgano de control externo es a su vez, en calidad de ente rector
del sistema nacional de control, la encargada de la normatividad y metodolo-
ga del control y de la auditora interna. Esto representa un desafo aadido,
pues a menudo genera una desapropiacin por parte de los gestores pbli-
cos, quienes observan el control interno como algo ajeno a sus funciones
principales (core business) y con escaso valor agregado. Es necesario pues
tambin establecer puentes de colaboracin entre las EFS y las administra-
ciones pblicas, que sin menoscabo de la necesaria independencia del
control externo sean instrumentales a la hora de revitalizar y situar el con-
trol interno entre las prioridades de la gestin pblica.
Gestin financiera pblica 153
Referencias
E
n este captulo se presenta el pilar de gestin de programas y proyec-
tos, el cual se enfoca en la produccin de bienes y servicios para los
ciudadanos. Ya que este pilar es el que genera valor pblico, constituye
el centro del inters de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). El
pilar analiza dos aspectos relacionados, aunque diferentes, de la gestin p-
blica: i) la evaluacin ex ante y priorizacin de proyectos de inversin pblica y
ii) la gestin de bienes y servicios. Este captulo se divide en dos partes, cada
una de ellas dedicada al estudio de uno de estos aspectos.
Hasta mediados de los aos ochenta los SNIP formaban parte de los siste-
mas de planificacin, tanto desde el punto de vista conceptual y metodolgi-
co como institucional, y su mbito abarcaba los proyectos de inversin fsica
segn lo contemplado por el Sistema de Cuentas Nacionales de los aos
Gestin de programas y proyectos 157
4
3,1
3 2,7
2,0 2,1
1,9
2 1,7
0
Normas e instituciones Cobertura de las Uso y difusin
de evaluacin ex ante evaluaciones ex ante de la informacin
2007 2013
160 Construyendo gobiernos efectivos
The Green Book. Appraisal and Evaluation in Central Government fue elaborado por el Ministerio de
Finanzas del Reino Unido (HM Treasury) con el fin de precautelar el inters pblico y asegurar que no se
adopte ninguna poltica, programa o proyecto sin responder a las siguientes preguntas: Hay mejores
maneras para lograr el objetivo que se busca? Se pueden usar estos recursos de mejor forma? El Libro
Verde presenta las tcnicas que deben aplicarse y los aspectos que deben considerarse para llevar a
cabo el anlisis de las propuestas de polticas, programas y proyectos, sean de inversin pblica, regu-
latorias o de ingresos. El Libro establece la forma en que debe realizarse el anlisis combinado de los
aspectos econmicos, financieros, sociales y ambientales de tales propuestas. Es una gua de buenas
prcticas para todas las entidades del gobierno central, que cubre proyectos de todo tipo y tamao. El
documento se complementa con una serie de guas para el anlisis de propuestas sobre aspectos tan
diversos como la calidad del aire, la seguridad ciudadana, la salud, el transporte, etctera.
puntaje. Asimismo, hay pases como Per, cuyos valores en este campo no
aumentaron porque en 2007 ya haban alcanzado un puntaje alto.
Cabe resaltar los casos de Costa Rica y Nicaragua, pases que en 2008
no cumplan con los requisitos planteados en este indicador, y registraron un
avance significativo en el perodo. En el caso de Costa Rica, el dictado de la
Ley 9.097 posibilita el acceso de cualquier ciudadano a evaluaciones de pro-
gramas. Por su parte, en Nicaragua el uso de evaluaciones de proyectos para
la programacin presupuestaria (85% de los proyectos incorporados al presu-
puesto), y el desarrollo de la pgina web del sistema de inversiones pblicas
han hecho que esta nacin se sume a los pocos pases latinoamericanos que
ms utilizan y difunden las evaluaciones ex ante de proyectos de inversin.
En Honduras la publicacin semanal de los informes de programas y
proyectos con evaluacin ex ante representa un avance sustancial.
Repblica Dominicana busca garantizar que los proyectos aprobados por
el rgano rector del sistema de inversiones se incorporen al presupuesto
anual. En este pas, al igual que en muchos otros, se asigna un cdigo SNIP
a cada proyecto. Sobre la base de este factor, se defini una interfaz entre
los sistemas informticos de inversiones y de administracin financiera que
impide que se pueda incluir en el presupuesto anual un proyecto que no haya
sido aprobado previamente por el rgano rector del sistema de inversiones y
cuente con un cdigo SNIP.
Entonces, a excepcin de algunos pases del Caribe ingls, el resto ha
avanzado en varios frentes, entre los que sobresalen, por un lado, la incorpo-
racin de la capacitacin como elemento integrante de los SNIP, para difundir
metodologas, procesos y polticas, y por otro lado, bancos de proyectos que
establecen criterios de prelacin para financiar los proyectos.
Conclusiones
Ampliar la cobertura
Los retos antes mencionados solo se podrn alcanzar en la medida que se
logre una mayor cobertura de los proyectos de inversin sujetos a evalua-
cin ex ante. La ampliacin de la cobertura tiene caractersticas que difieren
segn el gobierno sea nacional o subnacional. En el caso de los gobiernos
nacionales, la ampliacin de la evaluacin ex ante est sujeta a la decisin de
las autoridades polticas y la instrumentacin de los funcionarios tcnicos,
que se concentran en una sola institucin con grados de autoridad perfecta-
mente establecidos.
En el caso de los gobiernos subnacionales, la autonoma constitucional
que tienen en la mayora de los pases hace ms dificultoso alcanzar dicha
ampliacin, pues se trata de distintas organizaciones institucionales con au-
toridades polticas y niveles tcnicos diversos. Esta problemtica es an ms
relevante para los pases federales con tres niveles de gobierno, nacional,
provincial o estadual y municipal, como son los casos de Argentina, Brasil
y Mxico. La ampliacin de la cobertura en los gobiernos subnacionales se
debera concentrar, en una primera etapa, en los proyectos de inversin fi-
nanciados por los gobiernos nacionales. Para el resto de los proyectos finan-
ciados con recursos propios, en el caso de los gobiernos municipales, sera
importante considerar el uso de metodologas muy simples de evaluacin ex
ante. Del mismo modo, para los gobiernos provinciales y estaduales deberan
desarrollarse metodologas que, sin ser tan simples como las municipales,
sean menos complejas que las utilizadas a nivel nacional.
Gestin de programas y proyectos 169
Referencias
Introduccin
La intersectorialidad
1
Segn EUROsocial (2011), los principales beneficios de una APP son:
Incrementar la oferta de servicios bsicos de infraestructura a los ciudadanos de
manera ms econmica, eficaz y rpida.
Aumentar la inversin en el desarrollo de un mayor nmero de obras de infraes-
tructura pblica.
Generar opciones de inversin para el sector privado en reas donde este haya
demostrado ser ms eficiente.
Contribuir esencialmente al fomento de la cohesin social.
Complementar los recursos fiscales destinados a la inversin.
Que el sector pblico se centra en los entregables del proyecto y la calidad de los
servicios desde el inicio y no en el desarrollo de la obra.
Que la calidad del servicio se mantendr durante todo el perodo de la prestacin
del mismo.
174 Construyendo gobiernos efectivos
Entre los mecanismos efectivos para la GpRD sectorial, se destacan los con-
tratos interadministrativos y los incentivos. La esencia del primer mecanismo
radica en contratos suscritos entre la autoridad sectorial y los gerentes pbli-
cos encargados de los programas/proyectos o de la prestacin de servicios.
Los contratos estipulan metas de cantidad, calidad y eficiencia que los gesto-
res pblicos se comprometen a cumplir. En algunos casos el mecanismo se
replica en cascada hacia los niveles de gerencia intermedios.
El segundo mecanismo, los incentivos, es un soporte necesario del pri-
mero, pues estimula a las personas y a las instituciones a actuar en funcin del
logro de resultados. Los incentivos pueden ser de varios tipos: monetarios o no
monetarios, individuales o colectivos, y abarcan tambin la combinacin de los
mismos. Los monetarios consisten en otorgar ascensos, salarios diferenciados,
bonos anuales. Los no monetarios incluyen premios, capacitacin, reconoci-
miento pblico, etc. Los mecanismos individuales pueden ser tanto monetarios
(incremento salarial) como no monetarios (reconocimientos por buen desem-
peo). Los colectivos comprenden, entre otros, fondos concursables entre ins-
tituciones, financiamiento de proyectos institucionales y fondos adicionales.
Estos mecanismos estn debidamente establecidos en los pases pio-
neros en GpRD. Corea es un ejemplo de la aplicacin de incentivos para
el desempeo del personal, alineados con los resultados (APCoP-MfDR,
2011)2. En ALC unos pocos pases los han adoptado. Por ejemplo, en Chile
2
De acuerdo al estudio de la Comunidad Asia-Pacfico de Prcticas de Gestin para
Resultados en el Desarrollo (APCoP-MfDR, 2011), en Corea los ascensos y los niveles
Gestin de programas y proyectos 175
4
3,2
3,0
3
2,0 1,8
2 1,5 1,5
0
Visin sectorial de mediano Gestin para resultados en la Sistemas sectoriales
plazo acorde con el produccin de bienes y servicios de informacin
plan de gobierno
2007 2013
Puntaje del
componente 2007 2013
Nivel alto (2 pases) (4 pases)
Puntaje Chile, Colombia Brasil, Chile, Colombia, Mxico
3
Nivel medio (15 pases) (17 pases)
Puntaje Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Argentina, Barbados, Costa Rica,
<3 Guatemala, Guyana, Honduras, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
1,5 Jamaica, Mxico, Nicaragua, Per, Guyana, Honduras, Jamaica, Nicaragua,
Repblica Dominicana, Suriname, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Trinidad y Tobago, Uruguay Dominicana, Suriname, Trinidad y
Tobago, Uruguay
Nivel bajo (7 pases) (3 pases)
Puntaje Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bahamas, Belice, Hait
< 1,5 Hait, Panam, Paraguay
Sector de educacin
los sectores examinados y los planes de mediano plazo trazan hojas de ruta
enfocadas hacia los requerimientos del mundo moderno: cobertura, calidad y
eficiencia. Cuando se avanza en logros de cobertura, la calidad adquiere prio-
ridad. Se evidencia una especial orientacin de las polticas de gobierno hacia
los programas de primera infancia con atencin integral, as como tambin ha-
cia las pruebas de aprendizaje con estndares internacionales, las cuales son
instrumentos que permiten medir el avance en la calidad educativa.
Por otro lado, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) han im-
pulsado el logro de metas importantes en el sector educativo. Los grandes
desafos estn en los mecanismos de gestin de los programas y proyectos
para lograr los resultados deseados.
Un aspecto condicionante de la implementacin de las polticas del sec-
tor lo constituye la potencial oposicin por parte de las fuerzas sindicales a
nuevas iniciativas, como los contratos de gestin y los sistemas de incenti-
vos, dado que estos estn supeditados a evaluaciones de desempeo.
El sector de educacin ha mostrado un gran progreso en el perodo bajo
anlisis, pues aument 0,5 puntos. Este crecimiento se logr principalmente
gracias a los avances en los sistemas sectoriales de informacin (0,6), en la
visin sectorial de mediano plazo (0,5) y en menor medida en la gestin
para resultados en la produccin de bienes y servicios (0,4).
Se observa que en 2013, del total de 23 pases analizados, ocho exhiban
un nivel de desarrollo alto de la GpRD, mientras que 14 mostraban un desa-
rrollo medio y un pas mantiene un desarrollo bajo. A partir de estos datos,
se evidencia que, en la mayora de los pases en ALC, el sector de educacin
est empezando a desarrollar prcticas de GpRD. A continuacin, se pre-
senta un anlisis desagregado de los componentes del sector, que abarca:
visin sectorial de mediano plazo, gestin para resultados en la produccin
de bienes y servicios, y sistemas sectoriales de informacin.
180 Construyendo gobiernos efectivos
ciudadanos para mejorar los bienes y servicios. Esto puede indicar que, como
tendencia general, las decisiones para mejorar la calidad se estaran tomando
unilateralmente desde las instituciones, y entonces no necesariamente se
adecuan a las demandas de los usuarios.
Conviene mencionar que Colombia es el pas con mejor nivel de desarro-
llo de la GpRD en su sector educativo en la regin. En efecto, desde 2006 se
encuentra implementado el Sistema Integrado de Gestin (SIG), sobre todo
en los procesos administrativos y financieros. Tambin se cuenta con prue-
bas estandarizadas de aprendizaje para los alumnos, que permiten examinar
los resultados de la accin ministerial. Entre las innovaciones gerenciales que
ha puesto en marcha el sector, cabe mencionar la firma de contratos de ges-
tin con los gerentes pblicos y la aplicacin de mecanismos de incentivos
para mejorar el desempeo de los funcionarios, segn la normativa nacional
vigente (Decreto Presidencial 1.227 de 2005). Se observa tambin que M-
xico y Belice son los pases que ms progreso demostraron en este compo-
nente, seguidos por Ecuador.
Sector de salud
El sector de la educacin es el principal destino del gasto pblico en Belice, el cual representa alrede-
dor de una cuarta parte del gasto no financiero. El gobierno ha demostrado un fuerte compromiso con
la educacin, invirtiendo en ello aproximadamente un 6,1% del producto interno bruto (PIB) durante el
perodo 20082010 (Banco Mundial, 2014). Estas cifras se consideran altas en comparacin con los
promedios internacionales y regionales, de acuerdo con los cuales, durante el mismo perodo, el gasto
pblico en educacin ascendi a 5,5% del PIB en los pases miembros de la OCDE y a 4,6% del PIB en
ALC (Banco Mundial, 2014). Esta importante inversin se ha realizado en pos de lograr una mejor cali-
dad de la educacin para lo cual en los ltimos aos se han impulsado positivas reformas en el sector.
As, en 2011 se elabor el plan estratgico de mediano plazo: la Estrategia Sectorial de
Educacin 20112016. Esta contiene un diagnstico del sector, basado en informacin cualitativa y
cuantitativa. Adems, define objetivos de poltica, de los cuales se desprende una matriz de indica-
dores de resultados, con metas cuantitativas para el perodo y lneas de base. Por otra parte, el pas
cuenta con una Estrategia Nacional de Desarrollo a Mediano Plazo 20102013, la cual contiene una
seccin que detalla objetivos para el sector de educacin. No obstante, si bien algunos de los objeti-
vos de la Estrategia Sectorial de Educacin se parecen a los de la Estrategia Nacional de Desarrollo
a Mediano Plazo, estos no estn vinculados de forma explcita entre s. Es decir: no existe an articu-
lacin real entre la planificacin del sector y la planificacin nacional.
Por ltimo, ha habido tambin reformas modestas en la operatividad de la planificacin. El
Ministerio de Finanzas introdujo un proceso de reforma presupuestaria en cinco ministerios piloto
(incluido el Ministerio de Educacin), con el objetivo de migrar de un proceso de presupuestacin
incremental a uno de Gestin del Desempeo Corporativo. Los nuevos documentos presupuestarios
del Ministerio de Educacin ahora muestran la misin, la visin, los objetivos estratgicos sectoriales
y los programas. Sin embargo, dichos programas an no se estructuran con una lgica de GpRD, dado
que parecen ser una recategorizacin del gasto, basada en los niveles de educacin impartida (por
ejemplo: primaria, secundaria o terciaria). De todos modos, la elaboracin de la Estrategia Sectorial
de Educacin y la implementacin de la Gestin del Desempeo Corporativo constituyen un buen
primer paso hacia una estructura de programas presupuestales orientados a resultados.
CUADRO 6.15 |Puntaje del indicador de visin de mediano plazo del sector
de salud, 20072013
El Ministerio de Salud de la Nacin (MSAL) es el rgano rector del sistema de salud en la Argentina.
En los ltimos aos se ha evidenciado un avance en la implementacin de la GpRD en varios de sus
componentes, pero sobre todo en la gestin de la prestacin de bienes y servicios.
Se deben resaltar las mejoras en la gestin de la calidad, a travs de la creacin del Programa
Nacional de Garanta de Calidad de la Atencin Mdica, que fija estndares de calidad para servicios
y establecimientos de salud, tanto en sus procesos como en su estructura. Otro elemento a destacar
es que, si bien no existen an instrumentos como los contratos de gestin, s se han implementado
mecanismos de incentivos colectivos, como por ejemplo el Plan Nacer. Este ltimo introduce un inno-
vador modelo de gestin en las polticas pblicas al poner en marcha un esquema de financiamiento
basado en resultados, a travs del cual la nacin transfiere recursos a las provincias por la inscripcin
de beneficiarios y el cumplimiento de resultados sanitarios. Tambin merece una mencin el proyecto
Funciones Esenciales de Salud Pblica (FESP), que opera desde 2007 y est orientado a fortalecer
las capacidades institucionales de las autoridades sanitarias para promover y proteger la salud de la
poblacin, mediante la medicin y el desarrollo de las funciones esenciales de salud pblica. Entre
sus objetivos especficos se encuentra el de desarrollar la capacidad de seguimiento y medicin de
resultados, promover la evaluacin sistemtica de polticas, programas y servicios, y usar datos de
medicin para mejorar la implementacin de programas.
3
En el caso mexicano esta es una situacin comn a todos los sectores, por cuanto
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) establece lineamientos y mecanis-
mos de articulacin e interacta sistemticamente con las entidades sectoriales.
4
Debido a que el MIDIS se cre recientemente (2011), no se lo incluy en el estudio
de 2007 y, por tanto, no se hizo un examen comparativo. Sin embargo, debido a sus
prcticas ejemplares, se lo presenta como un caso de anlisis.
192 Construyendo gobiernos efectivos
El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) de Per se cre en 2011 con la misin de ga-
rantizar que las polticas y programas sociales de los diferentes sectores y niveles de gobierno acten
de manera coordinada y articulada para cerrar las brechas de acceso a servicios pblicos universales
de calidad y de acceso a las oportunidades que abre el crecimiento econmico. Dado que se trata de
una entidad recin fundada, varios aspectos de su estructura institucional an se encuentran en for-
macin. Sin embargo, como se explicar a continuacin, se vienen realizado significativos esfuerzos
para una efectiva implementacin de la GpRD dentro del Ministerio.
En cuanto a la planificacin estratgica, el MIDIS cuenta con un Plan Estratgico Sectorial
Multianual (PESEM) articulado con el plan nacional de gobierno, para lo cual se realiz un ejercicio de
alineamiento. Este ejercicio es una buena prctica que permite una concordancia entre los distintos
instrumentos de poltica. Prcticamente todos los objetivos establecidos en el PESEM se concretan
en programas presupuestales. Adems, se realizaron talleres para recoger la opinin de las OSC en
la elaboracin del plan.
Con respecto a la gestin de bienes y servicios, se debe destacar que el MIDIS cuenta con una
unidad que se encarga de evaluar la calidad de las prestaciones brindadas por los programas presu-
puestales. Entre otras funciones, esta unidad debe establecer estndares y recolectar las quejas de
los usuarios de los servicios. Dado que esta entidad se haba creado poco antes de la realizacin de
este estudio, an se encontraba diseando un sistema de estndares de calidad.
Uno de los aspectos ms importantes a resaltar es que el MIDIS es una de las pocas entidades
de Per que cuenta con contratos de gestin (vinculados a compromisos de metas) para los funcio-
narios de nivel gerencial.
194 Construyendo gobiernos efectivos
Sector de infraestructura
Cabe destacar que en esta experiencia hay referentes que aportan me-
canismos de gestin para optimizar el desempeo del sector en la regin en
los aos por venir.
De los cuatro sectores analizados, el de infraestructura es el que
muestra el nivel de desarrollo ms bajo y ha realizado un leve avance en el
quinquenio. Su crecimiento fue impulsado sobre todo por los componen-
tes que han mostrado ms progreso, a pesar de su escaso desarrollo: la
gestin para resultados en la produccin de bienes y servicios (0,5), y los
sistemas sectoriales de informacin (0,3). Por otro lado, la visin sectorial
de mediano plazo es el componente con mayor nivel de desarrollo en el
sector, pero ha tenido un ligero retroceso (0,1).
De los 18 pases analizados en 2013, tres exhiben un nivel de desa-
rrollo alto, siete ostentan un desarrollo medio y ocho un nivel bajo. Estos
5
Una observacin interesante, que merece su anlisis, es la alta correlacin que exis-
te entre las calificaciones del SEP en el sector de infraestructura y el ndice de Desa-
rrollo de APP del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
196 Construyendo gobiernos efectivos
El mejoramiento continuo de la calidad de los bienes y servicios es una parte importante de la GpRD.
Las estrategias sectoriales de mejora de la calidad deberan tener elementos como la definicin de
estndares y/o normas de calidad que regulan la prestacin de bienes y servicios; la recoleccin
de informacin sobre la calidad de los bienes y servicios que produce el sector; y la existencia de
procedimientos y criterios institucionalizados para mejorar la calidad. Dichos elementos brindan un
marco referencial para ejecutar, medir y corregir el accionar de programas y proyectos en los distintos
sectores y asegurar la calidad en la provisin de los mismos.
Sin embargo, solamente nueve pases disponen de estrategias para mejorar la calidad de los
servicios de salud y siete para optimizar la educacin. En algunos casos se trata de proyectos pun-
tuales y, en otros, de unidades institucionales cuya funcin es permanente. No todas las estrategias
disponen estndares de calidad como parmetros para medir su evolucin, lo cual debilita seriamente
la posibilidad de mejora continua. Para los sectores de desarrollo social y de infraestructura, este tipo
de estrategia es ms escaso y dbil. En general, el mejoramiento de la calidad de los servicios es un
campo en el que se ha observado un avance muy limitado desde la primera ronda del SEP, y an se
observan grandes debilidades institucionales.
Un caso excepcional es el Programa de Mejoramiento de Gestin (PMG) en Chile. Se trata de un
instrumento de apoyo a la gestin de los servicios pblicos basado en el desarrollo de reas estratgi-
cas comunes de la gestin pblica para un cierto estndar predefinido. El cumplimiento de etapas de
desarrollo est asociado a un incentivo monetario para los funcionarios. Otro pas donde se destacan
las prcticas para mejorar la calidad de la gestin es Colombia, en donde existe el Sistema de Gestin
de la Calidad para las entidades del Estado. Para su aplicacin, se elabor la Norma Tcnica de
Calidad para la Gestin Pblica NTCGP 1000:2004, basada en estndares de calidad internacionales.
Desde la creacin de la Ley 872, los principales ministerios de lnea han obtenido o se encuentran en
proceso de obtener la acreditacin de su Sistema de Gestin de la Calidad.
Conclusiones
calificacin para todos los sectores. Por un lado, se advierte el gran desarro-
llo de competencias para la planificacin sectorial y para el establecimiento
de metas de mediano y corto plazo. Por otro, estn los bajos niveles en los
mecanismos de gestin y en los sistemas de informacin sectorial para el se-
guimiento. Es decir, en ALC se cuenta con solvencia sectorial para planificar,
pero es necesario fortalecer dos capacidades: i)la capacidad de gestin de
planes y proyectos, para traducir los planes en realidades concretas y satis-
facer con calidad las expectativas de los ciudadanos, y ii) la capacidad para
establecer sistemas que permitan verificar el cumplimiento de las metas.
En otro orden, los sectores de educacin y salud son los ms avanza-
dos en GpRD, lo cual se puede explicar por el hecho de que se trata de dos
sectores con amplia tradicin institucional, que vienen haciendo ejercicios de
planificacin de largo plazo desde hace mucho tiempo6, disponen de buenos
sistemas estadsticos para planificacin y seguimiento, basados sobre todo
en registros administrativos (matrcula, retencin y promocin en educacin;
ingresos, egresos hospitalarios, perfiles epidemiolgicos, etc. en salud), sis-
temas de calidad y normalizacin y pruebas estandarizadas e internacionales
de rendimiento (educacin). Adems, estos dos sectores son los que ms par-
ticipan de los ODM, lo cual en la ltima dcada ayud a impulsar de manera
importante los indicadores de desarrollo y el enfoque hacia resultados.
Los sectores de desarrollo social e infraestructura, en ese orden, son los
dos ms rezagados en GpRD. Sus componentes de visin de mediano plazo son
ms dbiles y, sobre todo, los componentes de gestin de bienes y servicios y
de sistemas sectoriales de informacin tienen calificaciones muy bajas. Se trata
de reas menos consolidadas institucionalmente. El sector de desarrollo social,
en su expresin moderna, ha evolucionado a partir de programas nacionales de
lucha contra la pobreza. A diferencia de los dems sectores analizados, don-
de existen ministerios creados desde hace mucho tiempo, los ministerios de
Desarrollo Social de varios pases de la regin han surgido recientemente (por
ejemplo, en Per y Uruguay). Por lo tanto, an se encuentran en un proceso
6
La insercin de la planificacin en los ministerios de Educacin y Salud data de los
aos sesenta y setenta del siglo pasado, y se debe a las iniciativas y conferencias
regionales promovidas por los organismos sectoriales de Naciones Unidas (Unesco,
Unicef, OMS, OPS). Sobre la base de la informacin demogrfica, los ministerios in-
troducen ejercicios de planificacin centrados primero en sistemas de informacin de
coberturas y despus en el enfoque de capital humano. Asimismo, los organismos
del sector de salud, bajo la sombrilla de la Organizacin Panamericana de la Salud
(OPS), avanzan en ejercicios planificadores basados en los perfiles epidemiolgicos y
las perspectivas de la salud pblica. Argentina, Brasil, Colombia y Mxico son pioneros
en estas iniciativas (Unesco, 1978).
202 Construyendo gobiernos efectivos
Cules son las brechas de los pases de ALC con respecto a los pases
avanzados en GpRD?
Los pases pioneros en GpRD (entre ellos, Australia, Canad, Estados Unidos
y Nueva Zelanda) se caracterizan porque:
infraestructura obedece a varios factores, entre ellos los ligados a una mayor
tradicin en gestin estadstica, derivada de registros administrativos que
sustentan de manera importante los tres componentes: planificacin, ges-
tin de servicios y evaluacin.
Por otro lado, es posible identificar factores de naturaleza poltico-institu-
cional que obedecen tanto a caractersticas establecidas en el sector como a
culturas y prcticas que se manifiestan en los pases de ALC. Estos factores
actan, en la mayora de los casos, como barreras para los objetivos de GpRD
y en otros, ms bien pocos, como impulsores.
En el sector educativo, por ejemplo, los sindicatos de docentes han sido
tradicionalmente fuertes y buena parte de sus expresiones ha sido contraria a
mecanismos como los contratos de gestin y de estmulos que impliquen eva-
luaciones de desempeo7. Otro caso en este sector lo constituyen las expe-
riencias de APP que obtienen concesiones mediante las cuales corporaciones
privadas pasan a gestionar establecimientos de enseanza pblicos, mecanis-
mo al cual se oponen varios grupos sociales con distintos argumentos.
Del mismo modo, en el sector de salud las fuerzas sindicales, las asocia-
ciones mdicas y algunos sectores polticos se han opuesto a las APP favo-
recedoras de la intervencin corporativa privada en la prestacin del servicio
con fondos pblicos. En este sector, en ALC conviven diversas modalidades
para el financiamiento y la prestacin de los servicios. Algunos de ellos todava
no han sido suficientemente evaluados en cuanto a su eficiencia y resultados.
En el sector de desarrollo social, si bien se ha avanzado para determinar
criterios tcnica y socialmente vlidos, los mecanismos de seleccin de be-
neficiarios y las asignaciones de recursos locales estn sometidos a fuertes
presiones polticas, lo cual va en desmedro de una asignacin de recursos y
una toma de decisiones basados en resultados.
En el sector de infraestructura, por su parte, las fuerzas sindicales y
polticas en un principio se opusieron a los procesos de tercerizacin frente
a la modalidad tradicional de ejecucin de obras y mantenimiento a cargo de
las entidades pblicas mediante sus propias cuadrillas de personal y equipos.
Esta modalidad de ejecucin directa ha sido abandonada en la mayora de los
pases por su ineficiencia, pero todava persiste en gobiernos subnacionales
que tienen en sus manos parte de las competencias y de los recursos que
7
Santibaez (2008) indica que en muchos pases de Amrica Latina los sindicatos de
maestros ejercen una gran influencia sobre el sector educativo, se los ve como un obs-
tculo para la innovacin educativa y se les ha criticado por priorizar su agenda gremial
en detrimento de una ms conducente a mejorar la eficiencia y calidad de la educacin.
204 Construyendo gobiernos efectivos
Recomendaciones
Referencias
Seguimiento y evaluacin
Osvaldo Feinstein y Mauricio Garca Moreno
Introduccin
El quinto pilar del Sistema de Evaluacin PRODEV (SEP) analiza las capaci-
dades institucionales que tiene el sector pblico para realizar el seguimiento
y evaluar los resultados alcanzados por las polticas, los programas, los pro-
yectos y las actividades tendientes a crear valor pblico. Con ese fin, recaba
informacin sobre tres sistemas estrechamente imbricados: estadsticas, se-
guimiento y evaluacin.
El sistema de estadsticas est compuesto por los departamentos
gubernamentales creados con el objeto de recopilar, interpretar y divulgar
estadsticas oficiales. Estos organismos tienen estructuras diversas, pues
algunos se encargan de recoger estadsticas sobre un amplio espectro de
temas econmicos y sociales. Otros, en cambio, son muy especializados
pues solo acopian informacin sobre el transporte, la banca o la agricultura
(Naciones Unidas, 2004). La informacin que renen estos organismos es
til, entre otros aspectos, para diagnosticar la situacin socioeconmica del
pas, definir los objetivos y metas nacionales, efectuar un seguimiento de
estos ltimos, y analizar los elementos que afectan el desempeo de las
polticas, los programas y los proyectos gubernamentales.
Por otro lado, el sistema de seguimiento o monitoreo se encarga de
la recopilacin sistemtica de datos sobre indicadores de desempeo, para
proporcionar a los administradores y a los actores involucrados en las polti-
cas, los programas y los proyectos, datos sobre el avance y el logro de los
objetivos, as como sobre la utilizacin de los fondos asignados, en un lapso
determinado (OCDE, 2002).
210 Construyendo gobiernos efectivos
Hasta la dcada de 1970 las discusiones sobre el rol del Estado estaban
centradas en determinar los mbitos de intervencin y la movilizacin de re-
cursos: se crea que cuando el mercado fallaba en su funcin de asignacin
de recursos, el Estado deba intervenir. No se reconoca entonces que no
solo los mercados tienen fallas sino que tambin las intervenciones de los
gobiernos pueden ser desacertadas. Se consideraba que las fallas del mer-
cado se deban entre otras razones a la desigual distribucin del ingreso,
que limitaba fuertemente la demanda de una importante parte de la sociedad
(los excluidos), y a la existencia de reas estratgicas (como la energa),
en las cuales habra divergencias entre la bsqueda del inters privado y el
beneficio de la sociedad. Adems, no se destacaba el rol de la sociedad civil,
pues se supona que el Estado la representaba.
En este marco la gestin pblica estaba focalizada en los procesos que
se consideraban necesarios para implementar las polticas, los programas y
los proyectos. La crisis a fines de los aos setenta, generada por el fuerte
incremento del precio del petrleo, cre presiones para incrementar la efi-
ciencia de la gestin pblica, y con ese fin se comenzaron a aplicar en el
sector pblico algunas prcticas de la gestin privada, de modo de desarrollar
una Nueva Gestin Pblica, otorgando un papel clave a los contratos de
desempeo. En particular, los sistemas de informacin para la gestin (MIS,
por sus siglas en ingls) comenzaron a aplicarse a la gestin pblica; algunos
sistemas de SyE surgieron como adaptaciones de MIS. Estos antecedentes
configuraron el marco en el cual se fueron sentando las bases para el trabajo
en SyE que comenz a llevarse a cabo en la dcada de 1990.
El nfasis ms reciente de los gobiernos y de los organismos internacio-
nales en implementar polticas basadas en pruebas ha generado mayor inters
por los sistemas de SyE, dado su papel central en la produccin de informacin
y anlisis valorativo de la accin gubernamental. Actualmente, se observan cua-
tro lneas o tendencias en la gestin de los sistemas de SyE: i) en ALC las prc-
ticas de SyE dejaron de ser una exigencia de los organismos internacionales
para convertirse en una iniciativa de los propios gobiernos de la regin, ii) en el
mbito del seguimiento se enfatiza la creacin de sistemas con indicadores de
desempeo, iii) en el mbito de la evaluacin se observa el surgimiento de eva-
luaciones de impacto, iv) las agencias intergubernamentales y de cooperacin
internacional fomentan la instauracin de buenas prcticas comunes para los
procesos de evaluacin. A continuacin se examinan estas tendencias.
212 Construyendo gobiernos efectivos
1
RUTA surgi en 1980 como una iniciativa intergubernamental y de mltiples agen-
cias, con el objetivo de brindar asistencia tcnica a los gobiernos de Centroamrica y
Panam a travs de sus ministerios de Agricultura en temas relevantes para el logro de
un desarrollo rural sostenible. Actualmente, RUTA es parte del Consejo Agropecuario
Centroamericano.
Seguimiento y evaluacin 213
2
La Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo es un acuerdo
internacional que establece compromisos globales por parte de los pases donantes y
receptores para mejorar la entrega y el manejo de la ayuda con el objetivo de hacerla
ms eficaz y transparente. El acuerdo fue firmado en marzo de 2005 por ms de 100
pases donantes y receptores, agencias internacionales y organizaciones multilatera-
les. El compromiso nmero 21 seala que los donantes se comprometen a utilizar
los sistemas y procedimientos nacionales de la manera ms extensa posible. Cuando
no sea viable el uso de sistemas nacionales, establecer salvaguardias y medidas adi-
cionales con vistas a reforzar en vez de socavar los sistemas y procedimientos de los
pases (OCDE, 2005).
214 Construyendo gobiernos efectivos
3
Adems de la referencia indicada en la nota al pie anterior, hay dos sitios de Internet que
aportan ejemplos de evaluaciones de impacto e instrumentos metodolgicos para rea-
lizarlas: http://www.povertyactionlab.org/ y particularmente http://www.3ieimpact.org/.
4
Las evaluaciones de impacto ambiental fueron introducidas varios aos antes pero
son ex ante y no se considerarn en este captulo.
5
Un ejemplo por tomarse en cuenta es el Fondo Espaol de Evaluacin de Impacto
(SIEF, por sus siglas en ingls), de US$14 millones, aportado por el gobierno de Espa-
a al Banco Mundial, para realizar evaluaciones de impacto en salud y educacin en
Amrica Latina y otras regiones, cuya segunda fase comenz en 2012 con un aporte
de la cooperacin britnica por un monto de US$52 millones. (Vase Feinstein, 2012).
216 Construyendo gobiernos efectivos
6
El UNEG ha ideado normas y estndares para evaluar intervenciones de desarrollo, y
mediante el trabajo de grupos ad hoc integrados por subconjuntos de sus miembros
(las oficinas de evaluacin de organizaciones del sistema de Naciones Unidas) ha
elaborado orientaciones para la evaluacin de impacto, una gua para incorporar en las
evaluaciones la perspectiva de derechos humanos y de igualdad de gnero, y buenas
prcticas para el seguimiento de las recomendaciones de las evaluaciones.
Seguimiento y evaluacin 217
7
En Feinstein (2010) se trata el tema de la vinculacin de los sistemas de certificacin
de calidad con la evaluacin.
218 Construyendo gobiernos efectivos
4
3,1
3 2,7
2,0
2 1,6
1,4
1,1
1
0
Seguimiento de la Sistemas de Evaluacin de la
gestin gubernamental informacin estadstica gestin gubernamental
2007 2013
2007 2013
Coeficiente Coeficiente
Componentes Desviacin de Desviacin de
del pilar de SyE Promedio estndar variacin* Promedio estndar variacin*
Sistemas de 1,6 1,4 0,8 2,0 1,4 0,7
seguimiento
Sistemas de 2,7 1,0 0,4 3,1 1,1 0,4
estadstica
Sistemas de 1,1 1,4 1,2 1,4 1,4 1,0
evaluacin
ndice GpRD 2,0 0,9 0,4 2,4 0,9 0,4
*El coeficiente de variacin es el cociente entre la desviacin estndar y el promedio.
Nota: Para facilitar la lectura se redondearon las centsimas al decimal.
tambin son los que cuentan con los sistemas de SyE ms desarrollados. Por
tanto, hay una correlacin positiva significativa entre el grado de desarrollo de
los sistemas de SyE y la evolucin de los sistemas estadsticos.
En cuanto al componente de seguimiento, la situacin es mejor en 2013
que en 2007. En algunos pases se observa que ha habido avances respecto
de la calidad de las normas que regulan los sistemas de SyE y, en la mayora,
las entidades responsables de estos sistemas han progresado respecto de
las metodologas y de los instrumentos de trabajo. No obstante, estas ins-
tituciones tienen un amplio margen para perfeccionar su funcionamiento y
aportar datos que se coloquen a disposicin de la ciudadana y que se usen
efectivamente para mejorar la gestin.
Del mismo modo, en el caso del componente de evaluacin de la ges-
tin gubernamental, ha habido algunos avances en el diseo de instituciones
para efectuar evaluaciones, as como tambin en la normativa de la evalua-
cin de las polticas o programas gubernamentales, pero se ha progresado
muy poco en la realizacin y el uso de evaluaciones.
Para analizar el cambio experimentado por los pases durante el perodo
de estudio, se los ha clasificado en tres grupos. El primer grupo (avance sus-
tancial) est conformado por los pases que obtuvieron un cambio positivo de
0,5 puntos o superior; el segundo (avance regular), por los pases que registra-
ron cambios entre 0 y 0,5 puntos y el tercero (cambio nulo o negativo), por pa-
ses que exhibieron cambios en los puntajes iguales o menores a 0. Los datos
recolectados por el SEP indican que los cambios en la capacidad institucional
220 Construyendo gobiernos efectivos
Nota: En Argentina se excluye el componente de sistemas de informacin estadstica en 2013 que tuvo un valor de 2,9
en 2007. El puntaje original para el quinto pilar en 2007, incluyendo estadstica, fue de 1,2, y el promedio original de
los cinco pilares fue de 2,0.
Puntaje del
componente 2007 2013
Nivel alto (5 pases) (5 pases)
Puntaje Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
3 Mxico Mxico
Nivel medio (3 pases) (8 pases)
Puntaje Ecuador, Guatemala, Honduras Ecuador, Guatemala, Honduras,
<3 Jamaica, Per, Repblica
1,5 Dominicana, Suriname, Uruguay
Nivel bajo (16 pases) (11 pases)
Puntaje Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Argentina, Bahamas, Barbados,
< 1,5 El Salvador, Guyana, Hait, Jamaica, Belice, El Salvador, Guyana, Hait,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad y Tobago
Trinidad y Tobago, Uruguay
222 Construyendo gobiernos efectivos
8
Se trata de la Ley General 28.411 del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico de
Per (Ttulo III Captulo IV) y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-
cendaria de Mxico (arts. 110 y 111 de la Ley y arts. 303 y 304 del Reglamento).
226 Construyendo gobiernos efectivos
de las funciones de SyE en ALC el hecho de que solo este pequeo grupo de
pases disponga de un marco legal con una adecuada jerarqua, cuyas normas
diferencian entre el seguimiento y la evaluacin, y especifican las institucio-
nes, sistemas y procedimientos que las llevan a cabo.
La mayora de los pases o bien no cuenta con una legislacin para estas
funciones, o las normas existentes son insuficientes y se refieren a segui-
miento y evaluacin como si fueran lo mismo. Se observa un mayor desarro-
llo de las normas en materia de seguimiento que de evaluacin. Solamente
las normas de Chile, Costa Rica, Mxico y Per establecen un marco con-
ceptual, institucional e instrumental para la evaluacin. Aun cuando el marco
legal de los otros pases se refiere a seguimiento y evaluacin, un anlisis
atento indica que esos trminos se utilizan como una frmula para dar cuenta
exclusivamente de la funcin de seguimiento.
No obstante, conviene mencionar que durante los ltimos aos varios
pases reformaron las normas que rigen los sistemas de gestin pblica, en
particular las reas de planificacin y presupuesto. Tales normas abordan,
con mayor o menor nfasis, las materias de seguimiento y de evaluacin.
La reforma ms importante, por su jerarqua, alcance y especificidad, fue la
realizada por la Ley 28.411 del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico del
Per, que en su captulo IV incorpor los avances conceptuales y metodol-
gicos que ese pas ha realizado desde 2007 para implementar el presupuesto
por resultados (PpR)9. Promulgada en 2008, y reformada en 2012, la norma
contiene las definiciones, funciones y responsables de los sistemas de SyE
ligados al anlisis de la calidad del gasto pblico. Sin embargo, no existe una
adecuada alineacin en lo relativo al seguimiento y a la evaluacin entre esa
ley y aquella que regula el sistema de planificacin (Ley 1.088 de 2008).
Otra ley que se destaca, surgida recientemente, es el Cdigo Orgni-
co de Planificacin y Finanzas Pblicas de Ecuador, que regula de manera
integrada los sistemas de planificacin, informacin, inversin pblica, pre-
supuesto y gestin financiera. La ley se dict en 2010, y establece las articu-
laciones necesarias entre los procesos de planificacin y finanzas pblicas, lo
cual es un paso clave para la implementacin de una gestin basada en resul-
tados. En este caso, aunque la ley indica que el seguimiento y la evaluacin
9
El captulo IV del ttulo III de la Ley mencionada se refiere al presupuesto por resul-
tados, e indica que este se implementa progresivamente a travs de los programas
presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeo sobre la base de indi-
cadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestin, entre otros instrumentos que
determine el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de
Presupuesto Pblico, en colaboracin con las dems entidades del Estado.
Seguimiento y evaluacin 227
Los sistemas de seguimiento y evaluacin en Mxico se han desarrollado bajo el impulso de los pro-
cesos de reforma orientados a mejorar la calidad del gasto pblico mediante la recopilacin y el uso
de informacin sobre el desempeo. Una de las reformas ms importantes se realiz en 2006, a partir
de la aprobacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Esta ley
permiti sistematizar un conjunto de normas para mejorar la gestin pblica, que se haban incluido
desde fines de la dcada 1990 en los Decretos del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Respecto
de los sistemas de seguimiento y evaluacin, la LFHPR dispone que la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) deben generar regularmente infor-
macin sobre la ejecucin presupuestaria y el desempeo de los programas pblicos para enviarla
al Congreso; que todos los programas deben ser sujetos de una evaluacin anual de resultados que
debe considerarse en la formulacin presupuestaria siguiente; y que se debe implementar un Sistema
de Evaluacin del Desempeo (SED) basado en indicadores para evaluar y retroalimentar la programa-
cin presupuestaria y proveer informes bimestrales al Congreso.
Con estos antecedentes, en 2007 empez a implementarse el SED, cuyo propsito es realizar el
seguimiento y la evaluacin sistemtica de las polticas y los programas de las entidades y dependencias
de la administracin federal. Las entidades que lo componen son: la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social (Coneval). Asimismo, el SED est conformado por dos elementos: i) el seguimiento
de los programas a travs de un sistema de indicadores de desempeo y su evaluacin mediante un
Programa Anual de Evaluacin (PAE) y ii) un segundo componente centrado en la gestin institucional.
El sistema de seguimiento se fundamenta en los indicadores establecidos en la Matriz de
Indicadores de Resultados (MIR) que tiene cada programa del Plan Nacional de Desarrollo (PND),
y que establece sus objetivos, indicadores y metas, as como sus procesos, productos, resultados e
impactos. Adems, incorpora el seguimiento financiero del gasto. Conviene aadir que la estructura
programtica del PND coincide con la estructura programtica del presupuesto, por lo cual existe
plena coincidencia entre el plan y el presupuesto.
El sistema de evaluacin se basa en el Programa Anual de Evaluaciones que las autoridades
del SED emiten desde el ao 2007 y que indica el tipo de evaluaciones que se ejecutarn ese ao, su
calendario de ejecucin, el vnculo entre dichos calendarios y el de programacin y presupuestario
y, finalmente, el uso que se dar a las evaluaciones de acuerdo con la metodologa del presupuesto
basado en resultados (PbR).
Cabe destacar que en 2010, el Coneval, la Secretara de Hacienda y la Secretara de la Funcin
Pblica disearon conjuntamente un mecanismo para el seguimiento de los aspectos susceptibles
de mejoras (las recomendaciones) de los informes de evaluacin de los programas. Este es un paso
importante y pionero, que aumenta la probabilidad de que las evaluaciones sean utilizadas en el
proceso presupuestario.
En 2014 se realiz una enmienda constitucional (artculo 26C), que instituy el Coneval como un
rgano autnomo, con personera jurdica y patrimonio propio, a cargo de la medicin de la pobreza y
de la evaluacin de la poltica y de los programas de desarrollo social, cuyas autoridades son desig-
nadas por la Cmara de Diputados con la anuencia del presidente.
los objetivos del PNBV, y cuenta con indicadores para medir el avance en la con-
secucin de las metas de dichos planes de trabajo. Uno de los aspectos ms im-
portantes de este sistema es su uso efectivo como herramienta de seguimiento
de la gestin por parte de las altas autoridades del gobierno. No obstante, la
informacin del sistema sobre el desempeo de las instituciones no es pblica.
Trinidad y Tobago cre la National Transformation Unit (NTU) en 2010, me-
diante una resolucin del Consejo de Ministros (Cabinet Minute 1.057). Esta de-
pendencia del Ministerio de Planificacin y Desarrollo Sostenible tiene la funcin
de implementar los sistemas de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica.
Su misin es dirigir y orientar la institucionalizacin de la gestin basada en re-
sultados; transformar las estructuras y los sistemas de gobernanza a travs de
la prctica de SyE; y facilitar el proceso de produccin y entrega de resultados
a los ciudadanos. Cuenta con un plan estratgico para los aos 2013 a 2015.
Como dependencia del Consejo de Ministros, en 2010 Jamaica cre la
Performance Monitoring & Evaluation Unit (PMEU), cuya funcin es imple-
mentar una gestin pblica orientada a resultados. La PMEU desarroll a
su vez el Performance Monitoring and Evaluation System (PMES), que inclu-
ye instrumentos para definir objetivos y metas, establecer indicadores de
desempeo y preparar informes sobre los resultados de la gestin pblica.
En el caso de Uruguay, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto cre
en 2013 el rea de Gestin y Evaluacin del Estado (AGEV), y puso en fun-
cionamiento el Sistema de Planificacin y Evaluacin, que es un programa
informtico que funciona en lnea y que contiene informacin sobre los obje-
tivos, metas e indicadores de las instituciones, los programas y las unidades
ejecutoras que componen el presupuesto. Adems, elabor manuales e ins-
tructivos para la operacin del sistema de planificacin y seguimiento.
Otro caso digno de resaltar es el de Per, pas que tambin ha me-
jorado su capacidad de seguimiento de la gestin pblica como fruto del
avance de su modelo de presupuesto por resultados que implementa el Mi-
nisterio de Economa y Finanzas (MEF). Mientras que en 2007 se realizaba
el seguimiento de programas presupuestales que representaban apenas el
5% del gasto, en 2012 esos programas pasaron a representar el 25%. Ade-
ms, desde 2012 se aplica una directiva del MEF (005-2012-EF/50.07) para
la evaluacin semestral y anual de los presupuestos institucionales de las
entidades del gobierno central y los gobiernos regionales, que contiene indi-
caciones para el seguimiento de los programas presupuestales en el marco
del PpR. No obstante, aunque la metodologa para elaborar los programas
presupuestales est consolidada, el sistema de seguimiento de los mismos
an se encuentra en una fase inicial.
232 Construyendo gobiernos efectivos
administrativas y
presupuestarias.
Medio Costa Rica, Ecuador Brasil, Colombia,
Se usa para tomar Mxico
decisiones de alto
nivel.
Bajo El Salvador, Argentina, Uruguay
No se usa, o se Guatemala, Hait,
usa poco, para Honduras, Jamaica,
analizar y corregir Nicaragua, Per,
el cumplimiento de Trinidad y Tobago
metas.
Bajo Medio Alto
El sistema est El sistema est El sistema est
empezando a institucionalizndose institucionalizado
implementarse. y se estn elaborando y cuenta con
los instrumentos y las metodologas
metodologas. e instrumentos
debidamente
formalizados.
Grado de institucionalizacin del sistema de seguimiento
Nota: Los siguientes pases carecen de un sistema de seguimiento del desempeo: Bahamas, Barbados, Belice, Guyana,
Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Suriname.
Por lo visto hasta aqu, Brasil, Chile, Colombia y Mxico siguen siendo
los pases que disponen de sistemas de seguimiento ms idneos para la
GpRD, tal como ocurra en 2007. Sin embargo, en algunos pases se observa
un movimiento positivo hacia la creacin de unidades institucionales y siste-
mas de seguimiento ligados, tanto a los procesos de presupuesto como a los
de planificacin. El cuadro 7.9 resume la situacin de los pases estudiados
respecto del grado de institucionalizacin y de uso de sus sistemas de segui-
miento de la gestin pblica en 2013.
polticas, los programas y los proyectos que estn en curso o que han con-
cluido. Estos estudios buscan determinar la pertinencia y el logro de los obje-
tivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el
desarrollo. Adems, el sistema procura que los aprendizajes proporcionados
por los estudios se incorporen en los distintos momentos del ciclo de gestin
pblica y sirvan de base para la rendicin de cuentas.
La diferencia fundamental entre el seguimiento y la evaluacin radica en
que el primero ofrece informacin sobre la situacin relativa al cumplimiento
de los objetivos y metas de una poltica, un programa o un proyecto. En cam-
bio, la evaluacin explica por qu esos objetivos se estn logrando (o se han
logrado) o no, y expone los cambios que se han producido en los beneficia-
rios y en la sociedad. Mediante un proceso sistemtico de recoleccin y de
anlisis de informacin relevante, la evaluacin emite juicios sobre las causas
y las razones de los resultados, examina resultados no buscados, estudia el
proceso que se ha seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones
para acciones futuras.
Por otra parte, es importante que las evaluaciones sean independientes,
es decir: realizadas por entidades y personas que no estn bajo el control de
los responsables del diseo y de la implementacin de la intervencin para el
desarrollo. La independencia significa que la evaluacin no est sujeta a nin-
guna influencia poltica ni a presiones de ninguna organizacin, que se cuenta
con pleno acceso a la informacin y total autonoma para llevar a cabo las
investigaciones y notificar lo que se haya encontrado. La credibilidad de una
evaluacin depende en parte del grado de independencia con el que se llev
a cabo (OCDE, 2002).
Un sistema de evaluacin requiere los siguientes elementos para su
adecuado funcionamiento: i) un marco legal que defina las entidades involu-
cradas y sus funciones, ii) un ente coordinador o rector del sistema, iii) una
programacin por lo menos anual de las evaluaciones que se realizarn con
el financiamiento respectivo, iv) metodologas definidas para los distintos ti-
pos de evaluacin y procedimientos para la ejecucin de las evaluaciones, v)
procedimientos para incorporar las recomendaciones de las evaluaciones en
la gestin de las polticas, los programas y los proyectos, as como en los pro-
cesos de planificacin y presupuesto, y vi) difusin pblica de los resultados
de las evaluaciones.
En 2007 se encontr que solamente cuatro pases de ALC disponan
de sistemas de evaluacin: Brasil, Chile, Colombia y Mxico. Mientras los
sistemas de los tres ltimos se encontraban desarrollados, el de Brasil aun
requera expansin y fortalecimiento. El sistema de evaluacin de Colombia
234 Construyendo gobiernos efectivos
a
Sera una especie de leapfrogging. Vase Banco Mundial (2010:29).
238 Construyendo gobiernos efectivos
ejecucin con base en datos de seguimiento, que es uno de los usos impor-
tantes de la informacin generada por el seguimiento.
Adems, segn revela el SEP, en muy pocos pases (Chile, Colombia y
Mxico son excepciones) existen criterios y procedimientos institucionalizados
para utilizar los resultados de las evaluaciones a fin de optimizar el desempeo
de las polticas, las instituciones, los programas y los proyectos evaluados.
Finalmente, tambin es muy limitado el acceso a la informacin de las
evaluaciones por parte del Poder Legislativo. Las experiencias de Brasil, Chi-
le, Colombia y Mxico son, en este sentido, excepcionales, y esta es otra
rea en la cual, con bajo costo, podra aumentarse significativamente el be-
neficio que aportan las evaluaciones. Los cinco pases que realizan sistem-
ticamente evaluaciones (Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per) las ponen a
disposicin del pblico en Internet. Esta es una buena prctica de rendicin
de cuentas y transparencia.
A partir de los datos del SEP se pueden identificar las siguientes brechas en
la institucionalizacin de los sistemas de seguimiento y evaluacin:
una cuantificacin de las brechas para el ao 2013. Cabe destacar que las
principales diferencias entre las brechas de seguimiento y las de evaluacin
corresponden a las brechas de implementacin e institucional.
A fin de complementar la informacin precedente, el cuadro 7.14
muestra la distribucin por pases de las brechas, tanto en seguimiento
como en evaluacin. En este cuadro se consideran las brechas de dos
puntos o ms.
Los tres pases de la regin que presentan mayor grado de desarrollo
de los sistemas de SyE son Chile, Colombia y Mxico. Este ltimo registra
el mayor avance en la reduccin de las brechas entre 2007 y 2013. Brasil,
Costa Rica, Ecuador y Per presentan progresos significativos, sobre todo
en los sistemas de seguimiento. El resto de los pases exhiben brechas en la
mayora de los aspectos.
Chile x x x x x x x x x x
Colombia x x x x x x x x x x
Costa Rica x x x x x
Ecuador x x x x
El Salvador
Guatemala x
Guyana
Hait x
Honduras x x
Jamaica x x
Mxico x x x x x x x x x x
Nicaragua x
Panam
Paraguay x
Per x x x x x
Republica x
Dominicana
Suriname
Trinidad y
x x
Tobago
Uruguay x x x x
11
En la regin se han verificado dos tipos de efectos de desplazamiento (crowding-
out) que vale la pena tomar en cuenta: por un lado, recursos asignados para segui-
miento y evaluacin utilizados para otro tipo de actividades (por lo cual es importante
no limitarse a constatar la asignacin planificada de recursos para SyE) y, por otro lado,
recursos para evaluacin que han sido utilizados solo para seguimiento. Uno de los
medios para evitar este segundo efecto de desplazamiento, es separar claramente las
asignaciones de fondos para seguimiento de las asignaciones para evaluacin.
12
Feinstein (2014) aborda el papel de la cooperacin internacional para fortalecer la
institucionalizacin de la evaluacin en Amrica Latina.
13
Por ejemplo, una evaluacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) recomend a Chile aprovechar los avances realizados por Mxico en el rea
de la evaluacin de programas sociales, del mismo modo que Mxico, y otros pases
de la regin, se pueden beneficiar de los avances de Chile en otras reas de la GpRD
(PNUD, 2009).
246 Construyendo gobiernos efectivos
14
Sobre la experiencia de Canad vase el enlace http://siteresources.worldbank.org/
INTEVACAPDEV/Resources/ecd_wp_23.pdf, especialmente pp. 23 y 24.
Seguimiento y evaluacin 247
Referencias
Anlisis del riesgo fiscal: Examen de los eventos que podran ocurrir o no
en el futuro y que acarrearan una tensin financiera. Los riesgos pueden
relacionarse con el pago de obligaciones directas (deuda externa, emisin
de bonos o compromisos de largo plazo, como el pago de pensiones) o de
obligaciones contingentes (garantas del gobierno central a prstamos de go-
biernos subnacionales, pasivos actuariales o fallos judiciales que conlleven
pagos) y ocurrencia de desastres naturales.
Marco lgico: Herramienta que se utiliza para mejorar el diseo de las inter-
venciones, ms frecuentemente a nivel del proyecto. Comprende la identifi-
cacin de elementos estratgicos (insumos, productos, efectos, impacto) y
sus relaciones causales, indicadores y los supuestos o riesgos que pueden
influir en el xito o el fracaso. De esa manera facilita la planificacin, la eje-
cucin y la evaluacin de una intervencin para el desarrollo (OCDE, 2002).
Referencias