Modulo 2 - Gestion Publica

Gestión Estratégica en la Gestión Pública
REV122021
Módulo 2
Concepto de gestión pública
GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Contenido
1. DEFINICIÓN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA ........................................................................... 3
1.1. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, GERENCIAL Y DE LA GOBERNANZA .......... 3

1.1.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración pública ................................................... 5
1.1.1.1. Origen de la administración pública burocrática .................................................................................. 6
1.1.2. Modelo de la nueva gestión pública ............................................................................................ 8
1.1.2.1. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva gestión pública .......................................................... 9
1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva .............................................................................. 13
1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza ............................................................................................................ 14
2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS TRES MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

...............................................................................................................................................................16
2.1. MODELO BUROCRÁTICO O WEBERIANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................... 16

2.1.1. Rasgos de la administración pública burocrática ...................................................................... 17
2.1.2. Rasgos de la burocracia ............................................................................................................. 19
2.1.3. Criticas al modelo de administración pública burocrática ......................................................... 20
2.1.4. Cambios sociales, políticos, económicos y tecnológicos que hacen entrar en crisis al modelo de
administración pública burocrática ..................................................................................................... 21
2.2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA ......................................................................................................................... 23
2.2.1. Las corrientes de la nueva gestión pública: el enfoque neoempresarial y el neopúblico ........... 25
2.2.2. Principales ideas de la nueva gestión pública ............................................................................ 29
2.2.3. La nueva gestión pública y sus efectos en el desempeño del Estado ......................................... 30
2.3. NUEVA GOBERNANZA RESPONSIVA ............................................................................................................. 32
2.3.1. La gobernanza como modelo de administración pública ........................................................... 34
2.3.2. La gobernanza como concepto analítico ................................................................................... 37
2.3.3. Conceptos de gobernanza .......................................................................................................... 38
2.3.4. Principios de buena gobernanza ................................................................................................ 41
3. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

DEL PERÚ ................................................................................................................................................44
3.1. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS ........................................................................ 44

3.2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR PROCESO? ............................................................................................................. 45
3.3. CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS ............................................................................................................... 47
3.4. MEJORA CONTINUA Y REINGENIERÍA DE PROCESOS ......................................................................................... 48
3.5. LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ AL 2021 .................................... 49
3.5.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos ......................................... 51
3.6. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2021 DEL PERÚ
.................................................................................................................................................................. 51
BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................................................................54
TABLAS
TABLA 1. TRES MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ............................................................................................... 5

TABLA 2. PILARES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA ..................................................................................................... 13
FIGURAS
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 54

FIGURA 1. REPRESENTACIÓN GENERAL DE UN PROCESO.............................................................................................. 46

FIGURA 2. LOS PROCESOS PRESENTES EN LA CADENA DE VALOR DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ ................................... 52
1. Definición de los modelos de gestión

pública
Los modelos de gestión constituyen un marco de referencia de la administración
de una organización pública. En el caso de los gobiernos, un modelo de gestión es
el esquema en el cual está basado el desarrollo de sus políticas y acciones, con el
cual pretenden alcanzar sus objetivos y metas, consistentes en conseguir el
bienestar social de una población.
Los modelos de gestión pública presentes en la literatura son:
 Modelo burocrático o weberiano de la administración pública.

 Nueva gestión pública (NGP).
 Nueva gobernanza pública.
1.1. Evolución de la administración pública: el paradigma

burocrático, gerencial y de la gobernanza

La administración pública tradicional ha sufrido cuestionamientos desde hace

muchos años. El llamado paradigma burocrático o administrativo parece estar
sustancialmente desgastado, y en muchos países ha sido cuestionado por el
paradigma gerencial o empresarial, sobre todo en muchas naciones
angloamericanas y algunas de la región Asia-Pacífico. El paradigma de la NGP ha
prevalecido en todo el mundo, en particular a partir de la publicación del artículo
de Christopher HOOD (1991) sobre la naturaleza de la nueva gestión pública.
Algunos defienden sus afirmaciones, otros las rechazan. No obstante, los debates
continúan. Hay defensores y críticos de la NGP. En la actualidad, las críticas a la
NGP van en ascenso en muchos países. Recientemente, OSBORNE (2006) afirmó
que la era de la NGP ha sido relativamente breve y «transitoria» entre la tradición
burocrática de la administración pública (AP) y la tradición pluralista de la nueva
gobernanza pública (GP).
OSBORNE (2006) afirmó que existían tres formas dominantes de administración

pública:
 Una más prolongada, preeminente, que se extendió desde las postrimerías

del siglo XIX hasta finales de los años setenta o principios de los ochenta
del siglo XX.
 Un segundo modelo: la NGP, hasta los inicios del siglo XXI.
 Un tercero que está haciendo su aparición desde entonces: la nueva
gobernanza pública (GP).
Al margen de que muchos expertos puedan coincidir, o no, con estas afirmaciones,
hay algo claro: el movimiento de la NGP tuvo un impacto significativo, ya fuese
positivo o negativo, en el campo de la administración pública, la política pública y
la reforma del Gobierno. Sin embargo, en la actualidad parece que el movimiento
de la NGP va declinando con el tiempo mientras en todo el mundo surge una nueva
perspectiva, conocida como gobernanza. La denominación de este nuevo
paradigma varía según quienes lo apoyan, pero el elemento común entre las
nuevas perspectivas es la gobernanza.
¿Qué significan todos estos cambios?
Puede haber cierta cantidad de implicaciones e impactos en el campo de la

administración pública y la política pública en términos de desarrollo teórico,
práctica administrativa, formulación de políticas, y educación y formación. Estos
cambios aportan una nueva perspectiva, pero al mismo tiempo han generado
mucha confusión y han propuesto nuevos problemas a los que hay que hacer
frente en este terreno.

Tabla 1. Tres modelos de administración pública
Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383).
1.1.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración pública
El modelo con el cual está organizada tradicionalmente la administración pública

es conocido como modelo burocrático o weberiano.
Max WEBER concibió la burocracia como la forma más eficiente de organización,

teniendo en consideración la complejidad de los aparatos estatales que existían en
el siglo XIX.
En oposición al arbitrio de los gobernantes absolutos que había caracterizado a las

formas estatales durante la Edad Media, la burocracia debía conformarse como un
«tipo ideal de organización» del Estado, delimitada por una estructura de
dominación basada en las leyes, y que debía ser ejercida a través de un cuerpo
administrativo especializado.
Una característica importante es que, para WEBER, el modelo aplicable a las

grandes organizaciones debía probar su eficacia tanto en el Estado como en el
sector privado.

1.1.1.1. Origen de la administración pública burocrática1
La administración burocrática clásica, basada en los principios de la administración

del ejército prusiano, fue implantada en los principales países europeos a finales
del siglo pasado y en los Estados Unidos, al principio del siglo pasado. Es la
burocracia que Max WEBER describió, basada en el principio del mérito profesional.
La administración pública burocrática fue adoptada para sustituir a la

administración patrimonialista, que definió las monarquías absolutas, en la cual
patrimonio público y privado estaban combinados. En ese tipo de administración,
el Estado era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creación de
empleos, y la corrupción, eran la norma. Ese tipo de administración resulta
incompatible con el modelo de capitalismo industrial y las democracias
parlamentarias, que surgieron en el siglo XIX. Para el capitalismo es esencial la
clara separación entre el Estado y el mercado; la democracia solo puede existir
cuando la sociedad civil, formada por ciudadanos, se distingue del Estado al mismo
tiempo que lo controla. Se hizo necesario entonces desarrollar un tipo de
administración que partiese no solo de la clara distinción entre lo público y lo
privado, sino que también de la separación entre el político y el administrador
público. Surge de esta forma, la administración burocrática moderna, racional-
legal.
La administración pública burocrática clásica fue adoptada porque era una

alternativa muy superior a la administración patrimonialista del Estado. Mientras
tanto, la propuesta de eficiencia en que se basaba no se reveló real. En el momento
en que el pequeño Estado liberal del siglo XIX dio definitivamente lugar al gran
Estado social y económico del siglo XX, se verificó que no garantizaba ni rapidez,
ni buena calidad, ni bajo costo, para los servicios prestados al público. En realidad,
la administración burocrática es lenta, costosa, autorreferida, poco o nada
orientada hacia la atención de las demandas de los ciudadanos.
Este hecho no era grave mientras prevaleciese un Estado pequeño, cuya única
función era garantizar la propiedad y los contratos. En el Estado liberal, solo eran
necesarios cuatro ministerios:
 Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la policía.

 Ministerio de Defensa, que incluía a las Fuerzas Armadas.
 Ministerio de Hacienda.
1 BRESSER (1996).

 Ministerio de Relaciones Exteriores.
En ese tipo de Estado, el servicio público más importante era el de administración

de justicia, que el Poder Judicial realizaba. El problema de eficiencia no era, en
realidad, esencial. A partir del momento en que el Estado se transformó en el gran
Estado social y económico del siglo XX, asumiendo un número creciente de
servicios sociales (la educación, la salud, la cultura, la previsión y asistencia social,
la investigación científica) y de papeles económicos (la regulación del sistema
económico interno y de las relaciones económicas internacionales, la estabilidad
de la moneda y del sistema financiero, el suministro de servicios públicos y de
infraestructura), el problema de la eficiencia se hizo esencial.
Por otro lado, la expansión del Estado respondía no solo a las presiones de la
sociedad, sino también a las estrategias de crecimiento de la propia burocracia.
Una administración pública gerencial se hizo, por lo tanto, necesaria, no solo por
los problemas de crecimiento y de diferenciación de estructuras y complejidad
creciente del tipo de problemas a ser enfrentados, sino también por la legitimación
de la burocracia frente a las demandas de la ciudadanía.
Después de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmación de los valores

burocráticos, pero, al mismo tiempo la influencia de la administración de empresas
empieza a hacerse sentir en la administración pública. Las ideas de
descentralización y de flexibilización administrativa ganan terreno en todos los
gobiernos. En cambio, la reforma de la administración pública solo cobró fuerza a
partir de los años setenta, cuando surgió la crisis del Estado, que llevó la crisis
también a su burocracia. Como consecuencia, en 1980 se inició una gran
revolución en la administración pública de los países centrales, en dirección a una
administración pública gerencial.
Los países en los que esa revolución se hizo más acentuada fueron Reino Unido,
Nueva Zelanda y Australia. En los Estados Unidos esa revolución ocurrió
principalmente a nivel de los municipios y condados —revolución que el libro de
OSBORNE y GAEBLER (1992), Reinventando el Gobierno, describe de forma tan
expresiva—. Es la administración pública gerencial que está surgiendo, inspirada
en los avances realizados por la administración de empresas.

Poco a poco se fueron delineando los contornos de la nueva administración

pública:
 Descentralización del punto de vista político, transfiriendo recursos y

atribuciones a los niveles políticos regionales y locales.
 Descentralización administrativa, a través de la delegación de autoridad
para los administradores públicos transformados en gerentes
crecientemente autónomos.
 Organizaciones con pocos niveles jerárquicos; a diferencia de la estructura
piramidal.
 Presunción de la confianza limitada y no de la desconfianza total.
 Control por resultados, a posteriori, a diferencia del control rígido, paso a
paso, de los procesos administrativos.
 Administración volcada hacia la atención del ciudadano, a diferencia de la
autorreferida.
1.1.2. Modelo de la nueva gestión pública
La intervención ineficiente del Estado en la resolución de los problemas

económicos y sociales empezó a vislumbrase hacia la segunda mitad del siglo XX.
La ineficacia en los programas públicos y la lentitud en sus resultados, la
intromisión de los intereses políticos y otros problemas propios de la naturaleza
del sector público, hicieron decaer la confianza de la ciudadanía en el accionar del
Estado; mientras que la densidad del sector privado se elevaba en correspondencia
con las buenas cifras de las economías desarrolladas.
Es en ese contexto en el que surge el paradigma de la nueva gestión pública, el

cual, contrariamente al clásico modelo burocrático o weberiano, no se centra en
un solo enfoque teórico, sino que reúne un conjunto de valores, principios y
técnicas que tiene en común el intento de aplicar soluciones funcionales
provenientes del ámbito de las empresas para la mejora de la actuación estatal.
El paradigma de la nueva gestión pública ha orientado el proceso contemporáneo

de modernización o reforma de las administraciones públicas en países con
tradiciones tan distintas como Estados Unidos, Inglaterra y Francia desde fines de
los años setenta. En nuestro país, y otros de Latinoamérica, estos ensayos de
reforma se han profundizado desde los años noventa, y han estado vinculados a
un proceso más amplio, llamado reforma estructural. El supuesto era que los
principios y técnicas que funcionaban para el sector privado debían también ser
eficaces en el sector público.

1.1.2.1. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva gestión pública2
La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y

eficaz; es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los
ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de
mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y, a su vez,
promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de
sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes
y resultados para que, por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por
otro, favorezcan la participación ciudadana.
El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma emergente

permitirá entender la razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido,
tienen o tendrán lugar en las administraciones, y que serán tratados
posteriormente. Hay que partir de la base de que la nueva gestión pública extrae
las ideas claves de distintos enfoques teóricos, analiza sus características y aplica
aquellas que le permiten conseguir la intervención más adecuada al bienestar de
la sociedad en general. Es precisamente la amplitud teórica sobre la que se
fundamenta su marco de acción lo que le permite no rechazar unas preferencias
de actuación frente a otras por mera ideología, sino en función del análisis de las
distintas alternativas posibles.
La nueva filosofía de gestión pública, utilizando palabras de HOOD (1991, pp. 5-6),
«es un matrimonio entre el nuevo institucionalismo y la gerencia profesional.
Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas sobre las que se
construye el nuevo institucionalismo». HOOD destaca su formación a partir de las
ideas de la Teoría de la elección pública, la Teoría de los costes de transacción y
la Teoría de la agencia, doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante
ideas como la competencia, elección, transparencia y control. Así, los partidarios
del Public Choice focalizan en la relación entre propiedad pública o privada en el
desarrollo de la actividad pública, siendo la delegación de autoridad y las
divergencias en la consecución de los objetivos, el campo de estudio de la Teoría
de la agencia y los Costes de transacción.
Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas

de los neotailoristas (POLLITT, 1993), se centra en el estudio de la organización
burocrática interna de la administración; abogando por romper el supuesto mito
de las diferencias de gestión entre el sector privado y el sector público (ARELLANO,
2 GARCÍA (2007).

2002, p. 10). En las líneas sucesivas analizamos más detenidamente cada una de
estas teorías.
a. La teoría de la elección pública o public choice
Esta teoría puede ser definida, utilizando para ello las palabras de MUELLER (1989,
pp. 1-2), como el estudio económico de las decisiones que son adoptadas al
margen del mercado o, sencillamente, como la aplicación de la Economía a la
Ciencia Política. Sus propuestas giran en torno a los problemas que la burocracia
administrativa plantea en la obtención de la eficiencia en la actuación pública,
criticando implacablemente el monopolio estatal en el que actúan (DOWNS, 1967,
p. 257). Sus hipótesis, basadas en la necesidad de contratar servicios en el exterior
para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran
que estas no son alcanzadas por la simple conversión de lo público en privado,
mientras se mantenga el régimen de monopolio, sino con la introducción de
mecanismos de mercado, independientemente de si la producción sea de
titularidad pública o privada (BUCHANAN, 1954, p. 334).
Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrático pueden resumirse
en las siguientes (NISKANEN, 1971, p. 78):
 Más competencia en el desarrollo de los servicios públicos.

 Privatización o contratación externa para reducir el gasto.
 Mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios
públicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes
comparados.
 Controles más estrictos sobre la burocracia.
b. Teoría de los costes de transacción
En la teoría clásica de la elección pública, la competencia es vista como la panacea

para la resolución de los problemas burocráticos. Asumiendo que el monopolio
público puede ser remplazado por la gestión de los servicios mediante contratos
puntuales en mercados atomizados donde compradores y vendedores poseen una
completa información (MCMASTER y SAWKIS, 1996). La Teoría de los costes de
transacción sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la
elección pública sobre el beneficio de la competencia no es totalmente correcta,
pues la competencia puede generar costes adicionales, los cuales están ausentes
en la tradicional forma burocrática de provisión de los servicios.
WILLIAMSON (1975, p. 8) identifica costes de transacción asociados con la firma de

los contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes
contractuales. Estos costes varían, por un lado, con las características de las
decisiones de los gestores que participan en la transacción, y, por otro lado, con
los objetivos propios del mercado. Por ejemplo, la producción interna será más
eficiente cuando los activos específicos sean importantes, existan incentivos para
que las partes muestren comportamientos oportunistas, el número de potenciales
usuarios será reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea incierta.
c. El neotailorismo
Dentro de la teoría que aquí analizamos, la causa de una mala gestión tiene que
ver con la administración en sí misma. Para el neotailorismo, carecer de un sistema
de gestión adecuado —información fidedigna relativa a los costes de las
actividades y a los logros conseguidos— y el perfil tradicional de los gestores
públicos son los factores más importantes que impiden la consecución de la
ansiada eficiencia (MARTÍN, 1983; PETERS y WATERMAN, 1982).
En esta teoría, se habla de reinvención del Gobierno (Osborne y Plastric, 1998:

30), refiriéndose a:
«La transformación fundamental de los organismos y sistemas públicos para que se

produzca mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su
capacidad para innovar. Esta transformación se logra cambiando su propósito, sus
incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder y su cultura».
Podemos concluir que las técnicas propuestas por esta teoría son,
fundamentalmente:
 Separación entre política y gestión.

 Reducción de las normas de actuación, especialmente las referidas a los
órganos directivos, pues se persigue el gerencialismo o profesionalización
del gestor.
 Incremento de los controles económicos y financieros que permiten exigir
responsabilidades personales.
 Introducción de mecanismos incentivadores para premiar logros y sancionar
fallos.
d. La teoría de la agencia

Como resume RUIZ (1997, p. 47), la Teoría de la agencia, entendiendo cualquier

ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a
otro (agente), delegando en él la ejecución de una determinada tarea, viene
definida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las partes
del contrato. A esta situación debe añadirse la posibilidad de que el agente cuente
con información preferente o asimétrica que impida un control exhaustivo sobre él
por parte del principal. Así, bajo esta teoría, la consecución de los objetivos del
principal depende de las acciones que realice el agente, las cuales se ven afectadas
por la información preferente que este último posea.
En el ámbito público, la definición de principal y agente es compleja al

encontrarnos en presencia de múltiples figuras. MAYSTON (1993, pp. 76-77) se
cuestiona quién es el principal en dicha relación, descubriendo tres posibles
respuestas a dicha pregunta:
 El electorado, a través de los procesos democráticos de elecciones y los

controles parlamentarios.
 Los consumidores de los servicios públicos.
 Los políticos del Gobierno central en el poder.
ALBI et al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre

distintos niveles de la gestión pública, tales como ciudadanos, parlamentarios,
gobierno, agencias y empleados públicos; y ampliadas por PINA MARTÍNEZ y TORRES
PRADA (1996, p. 17), bajo la teoría de la red contractual a prestamistas, sindicatos
y otros agentes legítimamente interesados.
Se entiende que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles básicos en
la relación de agencia dentro del sector público:
 La provocada por la delegación sucesiva de responsabilidad que representa

la cadena: ciudadanos, políticos, gestores.
 La relación interadministraciones.
Identificados los aspectos fundamentales de las teorías básicas que han dado lugar
a la nueva gestión pública, debe indicarse que cada una de ellas aporta elementos
significativos que permiten obtener «un gobierno que cueste menos y trabaje
mejor» (GORE, 1993). Las líneas principales de actuación dentro de cada una de
las teorías analizadas diseñan las distintas acciones a realizar para lograr la reforma
del sector público; estas se encuentran resumidas en el cuadro 02.
Como señala BARZELAY (2003):

«Si concebimos a la nueva gestión pública como un debate en torno a estas cuestiones, debemos
descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestión pública sea una corriente
internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organización de servicios públicos, o
una pura teoría. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura en este campo, serían
secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, según las circunstancias, a
las cuestiones de cómo estructurar, gestionar y controlar, individual y colectivamente, los sistemas
burocráticos públicos».
Tabla 2. Pilares de la nueva gestión pública
PUBLIC CHOICE COSTES DE NEOTAILORISMO TEORÍA DE LA

TRANSACCIÓN AGENCIA
Reducción de la Implantación de
Introducción del burocracia y sus
herramientas de
sector privado en la Reestructuración normas de actuación.
control vinculadas
producción pública. organizativa en Simplificación de la
con el ejercicio de
relación con la estructura jerárquica.
Introducción de responsabilidades.
función de coste más Perfeccionamiento
mecanismos de óptima. de los mecanismos
Implantación de
competencia. de motivación,
vinculados con los procesos de
sistemas de control. rendición de cuentas.
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Reformas en la estructura orgánica

Racionalización normativa y cultural.
Transparencia de la administración.
1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva
La nueva gobernanza responsiva, por su lado, es considerada por OSBORNE3, como

una etapa posterior de la NGP, y aparece como una reacción al uso excesivo de
mecanismos de competencia.
Según las NACIONES UNIDAS (2005, p. 13):
«La nueva gobernanza responsiva busca nuevas formas de vincular al Estado con la sociedad, en
donde lo que prevalezca sean las redes sobre la jerarquía y los ciudadanos participen en la
coproducción de los servicios que reciben por parte del Estado. La acción estatal, en este modelo,
tiene un enfoque holístico para responder a las necesidades individuales y las problemáticas de la
sociedad».
3Cfr. OSBORNE, Stephen P. (2006). Editorial: The New Public Governance? Public Management Review 8(3),
pp. 377-387.

1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza4
En los últimos años, las sociedades se han visto inmersas en profundos cambios
que están teniendo una repercusión en los poderes públicos. Tal y como observan
PIERRE y PETERS, la globalización, los cambios en la sociedad y su creciente
complejidad, los fallos del mercado y la crisis fiscal del Estado, las nuevas formas
de gobierno y el legado de la responsabilidad política tradicional, la emergencia de
la nueva gestión pública y el cambio de la administración hacia el mercado están
demandando una nueva manera de gobernar.
El mundo es hoy en día más complejo, dinámico y diverso, lo que no admite una
visión única, sino que requiere una aproximación plural. Por ello, los sistemas de
gobiernos tradicionales, basados en la jerarquía y la unilateralidad, altamente
«estadocéntricos», no son suficientes ni, incluso, idóneos para hacer frente a los
problemas, desafíos y retos que surgen. Tampoco lo son las aproximaciones al
mercado, por ejemplo, a través de la privatización y la desregulación.
Estos nuevos escenarios hacen la acción del gobierno cada vez más difícil, al
complicarse la consecución de las expectativas de la sociedad articuladas a través
de objetivos políticos específicos presentados democráticamente. Como
consecuencia, la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos se han visto
directamente afectadas y, paralelamente, los modelos tradicionales de
representación democrática y de formulación de los objetivos sociales se han
puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al mercado, que se han planteado
como reacción a la crisis del Estado de bienestar intervencionista, han sido una
solución generalizable.
Por ello, en los últimos años, la gobernanza se está extendiendo y está siendo
objeto de una importante atención. Desde una perspectiva general, la gobernanza
se identifica con los cauces y los mecanismos a través de los cuales las diferentes
preferencias de los ciudadanos que coexisten en esta nueva realidad se convierten
en elecciones políticas efectivas, y la conversión de la pluralidad de los intereses
sociales en una acción unitaria, alcanzando las expectativas de los actores sociales.
En este sentido, la gobernanza como guía de la interacción entre actores

interdependientes supone una modificación de las relaciones entre el Estado y la
sociedad, permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y visiones
que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una nueva forma de
4 PIERRE (2000); MAYNTZ (2001); MORATA y HANF (2000) y PRATS CATALÀ (2005).

gobernar más cooperativa en la que las instituciones públicas y no públicas, actores

públicos y privados, participan y cooperan en la formulación y aplicación de la
política y las políticas públicas.
El surgimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionales

de proceder por parte de los poderes públicos. La asignación imperativa, la
dirección jerárquica y el control de los procesos políticos están siendo sustituidos
por nuevas formas de regulación basadas en la negociación y la coordinación e,
incluso, la persuasión, mediante las cuales los responsables públicos tratan de
movilizar recursos políticos dispersos entre actores públicos y privados.

2. Principales características y análisis

comparado de los tres modelos de
gestión pública
2.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración

pública
En el país, es posible identificar varias características del modelo weberiano en el

diseño tradicional de la administración pública, como las siguientes:
 La organización y el funcionamiento burocrático del Estado se basa en

normas y reglamentos establecidos por escrito.
 El carácter formal de las comunicaciones.
 El carácter racional de la división del trabajo.
 La impersonalidad en las relaciones de trabajo.
 La jerarquía de autoridad.
 La autoridad es inherente al cargo y no al individuo que lo desempeña de
modo oficial.
 Las rutinas y los procedimientos son estandarizados.

 La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con los principios

racionales.
 La competencia técnica y meritocrática.
 La especialización de la administración.
Del listado mencionado, hay características que pueden encontrarse en las

organizaciones estatales. Es por ello que surge la necesidad de emprender una
reforma hacia una nueva gestión pública. Finalmente, veamos algunas
características del burócrata en el modelo weberiano:
 Es un especialista. Está especializado en las actividades de su cargo,

según las posiciones que ocupe.
 Es un asalariado. Recibe un salario correspondiente al cargo que ocupa.
Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el salario y el poder que ostenta.
 Es ocupante de un cargo. Su posición es su principal actividad dentro de
la organización; consume a exclusividad su tiempo.
 Es nombrado por un superior jerárquico. Es seleccionado y escogido
por su competencia y capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o
despedido de la organización por su superior jerárquico.
 Su mando es por tiempo indeterminado. No debe existir una norma o
regla que determine su tiempo de permanencia.
 Hace carrera dentro de la organización. Puede ser promovido para
otros cargos superiores en el transcurso de su vida.
 No tiene la propiedad de los medios de producción y
administración. Para trabajar, necesita las máquinas y los equipos
provistos por la organización. El funcionario utiliza las máquinas y equipos,
pero no es dueño de ellas.
 Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organización.
El funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de su organización
por encima de otros intereses, debiendo abstenerse incluso en el caso de
incompatibilidad de los intereses de la organización y los propios.
2.1.1. Rasgos de la administración pública burocrática5
5 VILLORIA (2009).

Cuando se habla de burocracia, todo el mundo se imagina funcionarios «con

manguitos» y oficinas llenas de sellos y papeles. Incluso, llevado a su extremo,
nos podemos imaginar el mundo de El Proceso de Franz Kafka, un mundo
incomprensible en el que la deshumanización es permanente (una versión
cinematográfica de ese mundo se encuentra en El Proceso, dirigida por Orson
WELLES en 1962).
Sin embargo, la burocracia puede ser vista, también, como un avance significativo
en los intentos de racionalizar la actividad de las organizaciones y, en nuestro caso,
de los poderes públicos. Burocracia y modernidad son dos conceptos indisolubles.
Las sociedades que entran a la era de la modernidad encuentran en la burocracia
la forma normal de organizarse, con todo lo bueno y lo malo que esto tiene. Max
WEBER, que fue quien teorizó ambos conceptos de forma magistral, hablaba de la
burocracia como «una jaula de hierro», en la que la creatividad humana podría
perecer.
En todo caso, la administración burocrática ha sido un componente esencial de

todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. Las sociedades
modernas, frente a las antiguas, ya no explican el mundo desde los mitos y la
religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan
su transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno,
sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al
buscar legitimación, tiene que ofrecer razones y procedimientos adecuados de
generación y expresión de las decisiones. Las sociedades occidentales,
embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, «creen» en una
legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes
elegidos de acuerdo con dichas normas, y obedecen los productos de los procesos
racionales y legalmente establecidos; es decir, a las leyes y no meramente a las
personas que gobiernan.
Dicho todo esto, surgen las inevitables preguntas:
 ¿Qué modelo de administración es más congruente con este modelo de

legitimación del poder político?
 ¿Qué modelo es más congruente con el Estado de Derecho y con la
economía de mercado?

 ¿Sería congruente un modelo de Administración en el que los empleados

públicos dependieran del Gobierno plenamente e hicieran lo que este
ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho?
 ¿Sería congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base
racional y sin planificación?
Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de

administración coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a
las leyes; es decir, un modelo burocrático profesional.
2.1.2. Rasgos de la burocracia
Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la
legitimidad racional-legal, serían, entre otros:
 La especialización de funciones. Coherente con la necesaria

tecnificación racional.
 La jerarquía. Coherente con el principio democrático (se obedece a los
electos y a los nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema
(principio de la unidad de mando).
 La delimitación rigurosa de competencias. Coherente con la necesaria
organización y seguridad jurídica.
 Estructura competencial basada en normas. Esencial para la
seguridad jurídica, pues toma las decisiones a quien compete según la ley.
 El seguimiento estricto de procedimientos. Esencial para garantizar el
respeto a la norma y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con
el principio de audiencia al interesado).
 El uso de documentos y comunicación por escrito. Coherente con la
seguridad jurídica y la posibilidad de apelación.
 La no propiedad del cargo. Esencial para evitar el uso privado del cargo
y su desconexión del respeto a la norma y la jerarquía.
 La preparación técnica para acceso al puesto. Coherente con la
necesaria racionalidad y especialización.
 Los procedimientos racionales de disciplina y control. Para
garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones.
La burocracia, en consecuencia, también es congruente con:

 El desarrollo del capitalismo y la industrialización. Pues proporciona

seguridad jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo.
 La urbanización y la especialización ocupacional. Pues está abierta a
una constante especialización y profesionalización interna.
 El desarrollo de la ciencia y la tecnología. Pues promociona, hasta un
cierto nivel, la sistemática entrega a la profesionalización técnica de por
vida.
 La difusión de normas jurídicas abstractas. Pues garantiza una
elaboración y aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto
punto, a los procesos de lucha de poder partidista.
El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de

legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a WEBER, el modelo
reúne las siguientes características:
 El cargo es asignado a funcionarios individuales.

 Están sometidos a relaciones jerárquicas.
 Son nombrados por autoridad competente.
 Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo.
 Su relación es voluntaria.
 Tienen seguridad de empleo.
 Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.
 Trabajan dentro de un sistema de carrera.
 Son retribuidos con un salario periódico y suficiente, y poseen derechos de
pensión.
 Son retribuidos de conformidad con su rango.
 Promocionan por antigüedad.
 Trabajan bajo la protección formal de su cargo.
2.1.3. Criticas al modelo de administración pública burocrática
VILLORIA (2009) señala:
«Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes, pero con
notable éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del
Estado de bienestar, está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y
crítica».
La crítica al modelo burocrático, en la práctica, como modelo de gestión, tiene una
larga historia, el propio WEBER consideraba a la burocracia una «jaula de hierro»
que atraparía a la humanidad en su maquinización, excesiva disciplina y fría
búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de

reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada crítica,
diversos autores señalan que dicho modelo:
 Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las

necesidades humanas.
 Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de
adaptación y uso interesado de los privilegios.
 Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y
análisis crítico en el empleado.
 Afecta la responsabilidad, pues, dados los fines, el empleado solo se ocupa
de los medios.
 Provocaba falta de iniciativa.
 Despilfarraba potencialidades del ser humano.
 Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de
las normas y criterios con los que el funcionario actúa.
Hasta muy recientemente no existía una complicidad entre sectores académicos,

gestores públicos y opinión pública para reclamar la transformación del modelo.
¿Qué ha pasado para que ahora sí se produzca esta demanda
combinada?
La respuesta, se propone en el siguiente acápite.
2.1.4. Cambios sociales, políticos, económicos y tecnológicos que hacen

entrar en crisis al modelo de administración pública burocrática6
En la propia teoría WEBERIANA se encuentra la solución a la pregunta planteada

líneas arriba. Los cambios de valores culturales, del sistema de producción y del
sistema de legitimación política provocan cambios en el sistema de organización.
Así:
 La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especialización es

vertiginosa (derecho, economía, biología, etc.) y cada sistema tiende a ser
autorreferencial; el papel de la política —sobre todo a través del Estado—
ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y planificación
que racionalice el mundo.
6 VILLORIA (2009).

 La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta, de nuevo,

el control y la previsibilidad.
 El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder
y la competitividad. La capacidad de atesorar información, usarla y generar
nueva información es el factor esencial de productividad.
 El sector servicios de la economía es ya el más importante, frente al sector
industrial de la Era Moderna.
 La revolución tecnológica, sobre la base de las tecnologías de la
información, permite una expansión del conocimiento, la información y la
comunicación desconocidas hasta el momento. También hace más
irrelevantes a los Gobiernos, que pierden el monopolio de la información. Y
fomenta el individualismo.
 La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de diálogo y
transparencia, una cierta democratización, al menos en los países más
desarrollados.
 El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la
crisis, y casi desaparición del comunismo.
 Se expande un cierto relativismo. Los Gobiernos carecen de soluciones
seguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ahí que se utilice
cada vez más las encuestas para conocer la opinión pública frente a cada
problema y posible solución.
 Los medios de comunicación, en este contexto de politización permanente
de la opinión pública, son instrumentos idóneos para generar y alterar
opinión. Se convierten en actores clave del nuevo sistema político.
 Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para
instrumentar las nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples
demandas sociales.
 Está en expansión un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, más
flexible, preocupado por profundizar en la lógica del beneficio, exigente de
apoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad,
exigente de reducciones en los niveles de protección social y laboral.
 La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios
y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar más adecuado
para producir, en términos de rentabilidad, sin importarles países ni
continentes. La firma del General Agreement on Tariffs and Trade, GATT
(en español, conocido como Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles)
y la creación de la Organización Mundial de Comercio incitan a una
disminución de las barreras arancelarias y comerciales en el mundo. Los
capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las economías que
no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos económicos
internacionales.
Cuanta más globalización existe, mayor es la preocupación por las identidades

primarias. Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a sí mismos
y construyen significados en virtud de atributos determinados, con la exclusión de
una referencia más amplia a otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el
avance del racismo o de los nacionalismos excluyentes. Al mismo tiempo, la
comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y organizaciones más
pequeñas y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y cuya
entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la
consiguiente dificultad de gobernabilidad.
2.2. Nueva gestión pública
La nueva gestión pública enfatiza la aplicación de los conceptos de economía,

eficiencia y eficacia en la organización estatal, buscando mejorar los servicios
ofrecidos a los ciudadanos para la satisfacción de sus necesidades; mientras que
el anterior paradigma, el burocrático, centraba su interés en el cumplimiento de
aspectos normativos, jerárquicos o procedimentales.
En este sentido, podríamos destacar como características de la nueva gestión

pública a las siguientes:
 Tiende a reducir las diferencias con el sector privado en términos de

administración de los recursos humanos, sistemas de remuneración y
métodos de gestión.
 Se orienta a disminuir el volumen e influencia de las reglas y
procedimientos, buscando centrar los recursos de la organización en el logro
de resultados.
 Busca difundir y perfeccionar mecanismos de control que permitan la
evaluación de los logros o resultados obtenidos.
 Ensaya los mecanismos de gestión privada, aplicando el pensamiento
estratégico a la gestión, flexibilizando las reglas, delegando o
desconcentrando la toma de decisiones, introduciendo mecanismos que
intenten promover la competencia en la prestación de los servicios y la
transparencia en la rendición de cuentas.
La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y

eficaz, orientada a satisfacer las necesidades reales de los ciudadanos al menor
coste posible. Para ello, favorece la participación y fiscalización por parte de los
usuarios, buscando desarrollar servicios de mayor calidad, aplicando sistemas de

control que otorguen una amplia transparencia en los procesos, planes y

resultados.
Al respecto, RAMIÓ (2001) resalta que es habitual posicionar la administración

pública contemporánea en varias encrucijadas, y una de estas es reflexionar sobre
sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La administración pública ha ido
perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al concepto de Estado
clásico y se ha transformado en un instrumento que capta recursos para
transformarlos en servicios directos e indirectos a los ciudadanos. La sociedad se
ha envalentonado y ha perdido el miedo a una inmensa maquinaria burocrática
que seguía designios difícilmente comprensibles, y disponía a su antojo de
importantes facetas de la vida pública y privada de los administrados.
Los ciudadanos, en su acepción actual, se han convertido en «propietarios»

políticos y económicos de la administración, y le exigen resultados. En este sentido,
la nueva gestión pública está orientada a incrementar la eficacia y la eficiencia de
la administración pública. Esta búsqueda es lógica y trascendente debido a que la
ausencia de eficacia y eficiencia del sector público pone en peligro su legitimidad
y estabilidad, que puede llegar a poner en cuestión el propio sistema político, ya
que en la medida en que los Gobiernos no proporcionen con eficacia las políticas
y los servicios públicos demandados socialmente, disminuyen los apoyos al sistema
político (BAZAGA et al., 1998).
Durante las últimas cuatro décadas han sido numerosas las aportaciones teóricas
y prácticas que han intentado modificar
los parámetros organizativos y la
gestión del sector público. Como ya se
ha señalado, la administración pública
tradicional va asociada al concepto de
burocracia; es decir, una organización
jerárquica en que cada unidad tiene
unas responsabilidades claramente
delimitadas, sus actuaciones están
reguladas mediante reglas escritas y
mecanismos de control vertical. En su
momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelo de organización
burocrático fue la respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad, una
modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la
predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnológico. Pero la administración
pública tradicional, que se inspira en el modelo organizativo burocrático, ha
desarrollado con el tiempo disfunciones muy importantes que tienen como

resultado más sustantivo la falta de adaptación de las organizaciones públicas al

contexto socioeconómico actual.
Después de numerosos intentos fallidos de modificación de los parámetros

weberianos que han dominado —y que aún dominan—, en nuestras
administraciones públicas, han aparecido de manera rotunda durante los años
noventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el título integrador de
nueva gestión pública.
¿En qué consiste la nueva gestión pública?
Una primera consideración es que bajo esta perspectiva se agrupa muchas

corrientes y modelos de gestión diferentes; unos analíticos, la mayoría de carácter
normativo; unos genéricos y otros más concretos. Las corrientes significativas de
la nueva gestión pública son: la desregulación, la agencialización, la
gerencialización, la privatización, la externalización (servicios públicos gestionados
por organizaciones privadas con ánimo de lucro y sin él), la ética en la gestión
pública, la participación ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un nuevo
paradigma que se ha denominado «postburocrático» (BARZELAY, 1998).
2.2.1. Las corrientes de la nueva gestión pública: el enfoque

neoempresarial y el neopúblico
Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio de

clasificación sustantivo podría ser agrupar, por un lado, todas aquellas corrientes
de la nueva gestión pública que adoptan un enfoque neoempresarial que
enfatizan en la economía, la eficacia y la eficiencia de los aparatos públicos, y que
proponen una clientelización de los ciudadanos; por otro lado, existen los enfoques
que ponen especial atención en la repolitización, la racionalización y el control de
la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en
la gestión pública que se agrupan en el enfoque neopúblico.
El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientes
neoempresariales representan la mayoría de la literatura y resultan ser la fuente
de inspiración directa de un significativo número de equipos de gobierno de
nuestras administraciones. Las corrientes que podríamos denominar como
neopúblicas (repolitización, nueva regulación, participación y ética), en cambio,
son claramente minoritarias tanto en el mundo académico como en las bases

conceptuales de las innovaciones en la gestión pública de nuestras

administraciones. Veamos seguidamente las características, problemas y críticas
de las corrientes neoempresariales y de las corrientes neopúblicas de la nueva
gestión pública.
Las características más destacables de las corrientes neoempresariales son:
 Filosofía de «no remar», sino hacer que los otros «remen»: el Estado
relacional y la sociedad del bienestar, más que el Estado intervencionista y
del bienestar.
 Fomentar la mutación de las administraciones públicas al pasar de
proveedoras de servicios públicos a intermediarias que «venden» servicios.
 Adopción del lenguaje y los conceptos del sector privado.
 La reducción de la relación entre la administración y la ciudadanía a la
relación administración-clientes.
 Fragmentación de la administración en unidades más pequeñas con una
creciente autonomía respecto a la gestión económica, patrimonial, laboral,
etc., para que estas se especialicen en la producción de una gama
determinada de servicios, y se reajusten con más facilidad a las necesidades
de los clientes de los servicios públicos.
 Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas
jurídicas alejadas en mayor o menor grado del derecho público.
Por otra parte, las características más destacables de las corrientes neopúblicas
son:
 Se refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión activa

de las opiniones. El concepto de ciudadanía ha de servir para, mediante un
discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad política en la
administración pública.
 Se debe reforzar los valores de la cosa pública en los empleados públicos,
y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la
eficiencia como a la ética en la gestión pública.
 Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos.
 Tener como horizonte la satisfacción del ciudadano en la utilización de los
servicios públicos, así como la simplificación del sistema o procedimiento y
tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios públicos,
con externalizaciones o sin ellas.
 Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los
servicios públicos, contrapuestos a los de economicismo y gestión.
 Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos.

 Se debe definir claramente qué ámbitos de la gestión pública pueden ser

objeto de externalización (prestación de servicios públicos por
organizaciones privadas con ánimo de lucro o sin él) y cuáles no pueden
serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de los ciudadanos.
En el caso de los servicios externalizados, se debe garantizar la dirección,
control y evaluación de las autoridades públicas desde una perspectiva
económica, legal y de defensa de los ciudadanos como receptores de los
servicios públicos.
¿Cuáles son los problemas o críticas en relación con estas dos

formas de interpretar la gestión pública (corrientes
neoempresariales frente a corrientes neopúblicas)?
Las críticas y problemas asociados a las corrientes neoempresariales son:
 Existen problemas de cara a vincular el Estado relacional con el Estado de

bienestar, en el sentido de que algunos servicios públicos prestados por
organizaciones privadas pueden generar efectos asimétricos en los
ciudadanos.
 En relación con el modelo de administración relacional, hay que tener
presente que una administración que no «rema» puede olvidar los
rudimentos básicos de la navegación y perder el control de la nave.
 Se confunde medios con fines, al considerarse indicadores y actuaciones
modernizadoras como fines en sí mismos (tecnologías de la información,
indicadores de gestión, cambios en los organigramas y en los
procedimientos, etc.).
 Se tiende a formular objetivos de actuaciones públicas sin compromisos
concretos, que son de difícil verificación por parte de los ciudadanos.
 Inspirarse en la gestión privada es un error conceptual grave por dos
razones (MICKLETHEWAIT, WOOLDRIEGE, 1998):
 Por un lado, la gestión pública acredita muchos aspectos

diferenciales en relación con la gestión privada.
 Por otro lado, la teoría de la gestión privada es una ciencia inmadura
y sus prescripciones son totalmente coyunturales, y suelen tener un
margen de error muy elevado (las empresas «excelentes» en
realidad no lo son o bien dejan de serlo en poco tiempo).

 Reducir la condición de ciudadanos a clientes es un paso atrás y no al revés.

Los ciudadanos son mucho más que clientes de servicios públicos; de hecho,
los ciudadanos son los accionistas políticos y económicos de las
administraciones públicas y tienen muchos más derechos de los que están
asociados al rol de cliente. Entre la administración pública y la ciudadanía
no hay un contrato comercial, sino un contrato social y político.
 Se impulsa organismos que tienen unas formas jurídicas alejadas en mayor
o menor grado del derecho público que, como consecuencia, atenúan las
responsabilidades que tendrían en relación con los ciudadanos (disminución
de las garantías) si formasen parte de la administración clásica.
 La presión impositiva directa e indirecta sobre los ciudadanos para obtener
recursos es estable (si es que no se incrementa) en su totalidad. Es decir,
las obligaciones se mantienen o aumentan mientras que los derechos
disminuyen.
 Se incrementa los requisitos y la complejidad de los baremos para la
utilización de los servicios públicos, aunque provoquen exclusiones de
numerosos colectivos de ciudadanos con el objetivo de obtener un indicador
económico alto en reducción de costes.
 La fragmentación y la empresarialización del sector público pueden provocar
corrupción derivada de la defensa de intereses particulares y disminución
de las responsabilidades públicas.
Por otra parte, las críticas y problemas asociados con las corrientes neopúblicas
consisten en:
 Adoptar como ejes básicos de la gestión pública la igualdad, la participación,

la cultura pública, la regulación y el rígido control de los servicios públicos
externalizados, es usado como excusa al no lograrse, por déficits técnicos,
una gestión flexible, eficaz y eficiente.
 En el fondo, detrás de la defensa de los valores públicos se encuentran
actores acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un
modelo burocrático que satisface las necesidades particulares de los
empleados públicos y no las de la ciudadanía.

2.2.2. Principales ideas de la nueva gestión pública7
La nueva gestión pública ha sido el paradigma de reforma administrativa

prevaleciente hasta mediados de los noventa, acompañando a la hegemonía de la
agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente, no se aplicó en todos los países
por igual: tuvo gran influencia en los países angloamericanos —aunque con
grandes diferencias entre ellos—, menos en los países nórdicos, y escasa en los
países de matriz latina y germánica. En España, su influencia práctica ha sido
escasa, aunque desigual. La nueva gerencia pública ha impregnado, desde luego,
el discurso sobre la administración pública, y legitimado la fuerza que los gerentes
han tomado en muchas administraciones, especialmente locales y autonómicas.
Como ha señalado Guy PETERS, las reformas desarrolladas a la sombra de la nueva

gestión pública responden a un cuerpo de ideas desigualmente compartidas.
Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y constituyeron un cuerpo
de ideas ampliamente compartido acerca de cómo organizar y operar el sector
público. Entre ellas:
 El desempeño mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos

y los resultados son medidos en relación con tales expectativas. La gestión
debe, pues, estar orientada a resultados fijados políticamente y
técnicamente medibles.
 La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta
discrecionalidad y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos para
llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad
necesarias son controladas principalmente a través de la evaluación de
resultados.
 El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las
agencias centrales y las unidades centrales de los ministerios a favor de los
niveles y unidades operativos.
 El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales
se focalizan en los productos y los resultados más que en los insumos y los
procedimientos.
 El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de los
recursos como de los resultados que producen con los mismos.
7 PRATS (2005).

 Las ideas expuestas fueron, y en gran parte son, casi unánimemente

compartidas. Probablemente llegaron para irse acrisolando en tiempos
diversos en una cultura administrativa renovada.
Sin embargo, como ya hemos expuesto, la nueva gestión pública vino acompañada
de otras ideas mucho más polémicas, mucho menos compartidas y de durabilidad
más problemática. Entre ellas están que el desempeño mejora (SHICK, 2000):
 Cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes de

servicios públicos.
 Cuando los servicios del Gobierno son tercerizados.
 Cuando las organizaciones públicas se gestionan por imitación de la gestión
privada.
 Cuando la provisión de servicios se separa de la formulación de políticas.
2.2.3. La nueva gestión pública y sus efectos en el desempeño del

Estado8
La nueva gestión pública (NGP) se encuentra en muchos países. En el Reino Unido

su difusión fue perceptible a partir de la administración THATCHER. También adoptó
la forma de la reinvención del Gobierno durante la administración CLINTON en
Estados Unidos y del nuevo modelo de conducción (Neues Steuerungsmodell) en
Alemania; en otros países destacados se conoce con diferentes nombres y formas.
La principal idea de la NGP es la economización o la mercadización de la
administración pública, incluyendo gerencialismo, descentralización, simplificación
de la toma de decisiones, indicadores de desempeño, objetivos en términos de
resultados, administración por resultados y uso de nueva tecnología en el
gobierno. En otras palabras, en todo el mundo ha destacado un intento por
introducir mercados y cuasimercados en el sector público (RICHARDS y SMITH, 2002,
p. 104). No obstante, la NGP está recibiendo cada vez más críticas en muchos
países de América Latina y otras partes del mundo.
¿Y qué significa todo esto?
8 KIM (2007).

Sin duda, nos estamos alejando gradualmente del tipo tradicional de

administración pública (RICCUCCI, 2001), aunque muchos expresan dudas acerca
de un nuevo paradigma (LYNN, 2001). Sin embargo, los límites entre el sector
privado y el público están perdiendo definición. Asimismo, hay más redes políticas,
más gobierno a distancia; no gobierno directo, sino autogobernanza negociada
(NEWMAN, 2001, p. 24); en realidad están surgiendo ideas nuevas en todo el
mundo. Para cada una de ellas están apareciendo también nuevos stakeholders.
¿Dónde queda, con eso, la posición del

Gobierno central? ¿Cuál es la posición del
Ejecutivo nuclear?
Se está reduciendo. El papel del Gobierno central está menguando hasta cierto
punto. Las voces de otras contrapartes están volviéndose críticas. Exigen cada vez
más, así que muchas cosas van cambiando. Puede observarse que hay una
transición del Estado weberiano al Estado posmoderno. El grado de cambio puede
variar de un país a otro; la transformación puede apreciarse en diversas áreas: del
gobierno a la gobernanza, de la jerarquía a la heterarquía (como las redes), del
poder concentrado al poder difuso, del Estado unitario y/o centralizado al
fragmentado y/o descentralizado, de los Estados monolíticos a los Estados vacíos,
etcétera (RICHARDS y SMITH, 2002, p. 36).
¿Cuáles son las implicaciones de este tipo de

transformación? ¿Cómo pueden ser interpretadas
las transformaciones de esta clase?
Sin duda, hay un «profundo impacto»: el denominado «vaciamiento» del Estado.

La autoridad y el poder del Gobierno central se han reducido al fragmentarse y
dispersarse hacia arriba, al nivel supranacional, hacia afuera, por la privatización
y la mercadización, o hacia abajo, por la creación de quangos, agencias y la
descentralización/devolución, la contractualización y muchos otros fenómenos
(RICHARDS y SMITH, 2002, pp. 20-25).
Este vaciamiento del Gobierno no es problema solo del Gobierno británico; es

también un problema común en muchos países, lo que representa grandes retos
para los Gobiernos modernos de todo el mundo. Aquí la cuestión clave es en qué
medida el vaciamiento ha socavado la capacidad del Ejecutivo central para

controlar el proceso político. El orden, la uniformidad y la productividad se

enfrentan al desafío de la complejidad, la diversidad y la impredictibilidad. Se ha
promovido mucho las reformas del sector público, pero, a medida que vayan
cambiando las cosas, ¿se podrá superar estos nuevos retos?
2.3. Nueva gobernanza responsiva
La nueva gobernanza responsiva tiene las siguientes características9:
 Las organizaciones tomadoras de decisión deben trabajar de manera

abierta; es decir, utilizar un lenguaje que sea accesible y comprensible para
el público en general, para lograr mejorar la confianza en las instituciones
públicas.
 Posibilitar la participación de los ciudadanos en el proceso de desarrollo, de
tal manera que los beneficiarios o grupos afectados por un proyecto
reconozcan que el gobierno es capaz de tomar decisiones informadas con
respecto a sus necesidades y los grupos sociales puedan proteger sus
derechos.
 Es legítimo; es decir, los ciudadanos creen que sus intereses,
preocupaciones, opiniones y puntos de vista son incluidos y se les da el
peso y la consideración apropiada y que el proceso ha sido justo.
 La información está disponible al público en general y existe claridad sobre
el Gobierno, las normas, reglamentos y decisiones; es decir, es
transparente. Ello conlleva a que la toma de decisiones del Gobierno y la
implementación de políticas públicas se realicen reduciendo la
incertidumbre, y puede ayudar a inhibir la corrupción entre los funcionarios
públicos.
 Los procesos implementados por la organización pública para producir
resultados favorables para satisfacer las necesidades de los stakeholders,
mientras hace un mejor uso de los recursos que están a su disposición –
humanos, tecnológicos, financieros, naturales y ambientales.
9BUNDSCHUH-RIESENEDER, Friederike (2008). Good governance: characteristics, methods and the austrian
examples. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 24E/2008 pp. 26-52.
http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87

 La rendición de cuentas es
una de las principales
características de la
gobernanza responsiva, ya
que implica que una
organización es responsable
ante los que se verán
afectados por sus decisiones
o actos, así como las normas
aplicables al derecho.
 Un Gobierno debe ser capaz
de regularse a sí mismo por
medio de las leyes,
reglamentos y políticas que
abarcan sus derechos y
deberes, así como los
mecanismos para el
cumplimiento y solución imparcial a las controversias; es decir, la aplicación
justa y consistente de las leyes y la aplicación de las políticas
gubernamentales.
 Las políticas y acciones del Gobierno deben ser coherentes y de fácil
comprensión. La coherencia requiere de un fuerte liderazgo político y asumir
responsabilidad por parte de las instituciones públicas para garantizar un
enfoque coherente dentro de un sistema complejo.
 El contraste de los tres modelos de gestión pública, la administración pública

tradicional, la nueva gestión pública y la nueva gobernanza pública, puede
darse en diferentes dimensiones, como propone SUK KIM (2007, p. 516):
 Una de las dimensiones a destacar es la relación que existe entre el

Estado y el ciudadano en cada uno de los modelos. En el caso de la
administración pública tradicional, la relación es de obediencia,
mientras.
 En el segundo caso, la relación es de demanda de derechos por parte
del ciudadano, lo que lo asemeja a una relación cliente-empresa.
 En la tercera, es una relación de empoderamiento, en la cual el
ciudadano interactúa con los funcionarios públicos para la atención
de sus necesidades.
Las diferentes formas en que el Estado interactúa con el ciudadano tiene un

impacto en el diseño de la organización pública, que tiene la responsabilidad de
atender la demanda ciudadana. En una relación de obediencia, por ejemplo, los
espacios para la interacción e información hacia el ciudadano no son necesarios,
pues la administración sabe que es conveniente entregar sin necesidad de conocer
la opinión del ciudadano; mientras que, en el caso de la nueva gobernanza
responsiva, los espacios de interacción son fundamentales, por lo que la
organización pública es responsable de hacerlos explícitos y dedicar recursos
(materiales y humanos) y tiempo para su diseño y gestión, pues dichos espacios
son los que permiten recoger e interactuar con el ciudadano, de manera que el
servicio entregado responda a sus necesidades, y logre legitimidad y
empoderamiento por parte de los ciudadanos.
2.3.1. La gobernanza como modelo de administración pública10
En el transcurso de su prolongada existencia, los Gobiernos han sido objeto de

muchas reorganizaciones y reformas. Desde la perspectiva de la administración
pública, el motivo primordial de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta de
ella) del sector público y la aparente incapacidad del Gobierno para manejarse a
sí mismo tan bien como lo hacen otras organizaciones de la sociedad. Más allá de
la importancia que la eficiencia pueda tener para todo conjunto de organizaciones
que provea la diversidad de servicios que los gobiernos contemporáneos brindan,
la capacidad de estos últimos para responder a las demandas del público es un
valor que adquiere aún más relevancia. De ahí que buen número de las reformas
hechas al Gobierno, sobre todo en los regímenes democráticos, han estado
orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de sus
ciudadanos y para responder mejor a ellas.
El enorme esfuerzo en las últimas décadas por reformar la administración pública

ha tenido en gran medida el propósito de volver más eficiente el sector público.
Estas reformas, a menudo descritas bajo el rubro de la nueva gestión pública
(NGP), han institucionalizado técnicas de gestión que hacen que el sector público
funcione de manera más semejante al sector privado, y han destacado el papel
que tiene el Gobierno como proveedor de servicios a sus «clientes». Asimismo,
tales reformas han enfatizado la capacidad de dichos clientes para tomar
decisiones personales sobre los tipos de servicios que quieren recibir del Gobierno
10 PETERS (2005).

y, por lo tanto, la ciudadanía es vista en gran medida como sujeto de la acción del
Gobierno, más que como participante activa en la selección de esas políticas. La
buena noticia es que, en muchos sentidos, las reformas han tenido éxito y sería
difícil objetar que en el año 2004 los Gobiernos son más eficientes de lo que eran
en 1984 o incluso en 1994.
Un estilo alternativo de reforma del sector público ha sido el intento de involucrar

más directamente a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las
políticas. Este estilo de gobernar ha
estado en vigor desde hace mucho
tiempo en numerosos países, sobre
todo los del norte de Europa, pero en
muchos otros ha llegado a ser una
estrategia consciente de reforma.
Por ejemplo, en Estados Unidos

muchas de las recomendaciones
sugeridas por el programa de Revisión
del Desempeño Nacional (National
Performance Review, 1993) estaban
encaminadas a aumentar la capacidad
tanto de los ciudadanos comunes
como de los niveles inferiores del
servicio público para influir en las políticas y en el estilo de administrar.
En Canadá, primero el programa llamado PS 20004 y, más tarde, el programa para

la participación ciudadana brindó opciones para que la población intervenga de
manera activa.
Incluso aquellos países del norte de Europa que tradicionalmente habían

practicado el corporativismo o ciertas modalidades corporativas pluralistas de
relación entre el Estado y la sociedad han reforzado las oportunidades para que
los ciudadanos tomen parte en el Gobierno, al tiempo que han procurado
empoderar (empower) a los escalones más bajos de la burocracia pública.
El término que en general se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambios

en el sector público es gobernanza, aunque también se emplea empoderamiento
y gobierno participativo. Como se deduce de lo mencionado arriba, la lógica que
subyace en el enfoque de gobernanza es que una mayor participación ciudadana
traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar. Esta lógica se basa en parte
en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia.
El principio democrático que subyace en la gobernanza es que la ciudadanía debe
tener más influencia en las políticas que se adopta en su nombre. En una

democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero

esta es indirecta y esporádica, y se realiza primordialmente el día de las elecciones.
Más aún, quienes pugnan por una mayor participación dirían que las propias
organizaciones públicas pueden hacerse más democráticas y que puede darse más
influencia al trabajador promedio tanto en la definición de la naturaleza de su
empleo, como en la dirección de las políticas organizativas en su conjunto.
Las reformas de la NGP y, hasta cierto punto, los modelos neoliberales de gobierno
en general han puesto mayor énfasis
en el papel del gerente público en la
tarea de gobernar, con lo que se
redujo la posición dominante de los
políticos. Al gerente público,
reclutado a menudo fuera del servicio
de carrera en los sistemas que
adoptan esta forma de gobernar, se
le considera capaz no solo de
gestionar los programas públicos,
sino también de ser algo así como un
«empresario de las políticas». Más
aún, la rendición de cuentas en el
modelo de la NGP depende más del
desempeño y menos de criterios políticos, lo que, de nuevo, debilita los
fundamentos políticos de la tarea de gobernar. La devolución de autoridad a los
gerentes y a organizaciones autónomas o cuasiautónomas también tendió a
exacerbar algunos de los problemas de coordinación y coherencia que existían en
los Gobiernos. La gobernanza, como enfoque alternativo para el sector público y,
más específicamente, para la administración pública, representa un intento por
involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir los elementos
jerárquicos del sistema.
En resumen, la gobernanza como modelo para el sector público y la administración

pública plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de
gobierno y a la NGP. Representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el
control de arriba-abajo dentro del propio sector público, y entre este y la sociedad.
Estas intenciones son, por supuesto, laudables en cualquier contexto democrático,
deberían contribuir a aumentar la legitimidad del sector público, y de hecho
podrían fortalecer la capacidad del Gobierno para el logro de sus objetivos. Pero,
si bien todos esos resultados son muy favorables, también habría que plantearse
algunas preguntas con respecto a las posibilidades de alcanzar todos esos
objetivos. Es más, debemos preguntarnos si acaso el precio que hay que pagar

por alcanzarlos no resulta demasiado elevado, por importantes que ellos puedan
ser.
2.3.2. La gobernanza como concepto analítico11
Que el modo de gobernar las sociedades ha experimentado cambios en los últimos

tiempos parece una realidad incontestable, realidad que se concreta en la erosión
de las bases tradicionales del poder político (PIERRE, 2000). En efecto, se ha pasado
de una noción de Gobierno en la que el Estado era el incuestionable centro del
poder político y tenía el monopolio en la articulación y persecución del interés
colectivo, a una situación en la que las decisiones son el producto de la interacción
y las dependencias mutuas entre las instituciones políticas y la sociedad. Para
referirse a esta realidad suele emplearse el término gobernanza, gobernación o
gobierno en red (governance en inglés), como fenómeno distinto del gobierno
tradicional basado en la relación jerárquica entre quien gobierna y quien es
gobernado, y que se apoya en la facultad normativa del Estado y en su capacidad
para hacerla efectiva. Esta constatación ha dado lugar en la disciplina a una
abundante literatura en torno a la conceptualización, análisis de sus causas y
consecuencias, así como de verificación empírica del fenómeno.
El origen y las causas de estas transformaciones del Estado habría que buscarlos
tanto en el fenómeno de la globalización como en la propia evolución de las
sociedades desarrolladas hacia una mayor complejidad. Realidades como la
internacionalización de la economía, una mayor demanda del sector privado de
participar en las decisiones públicas, la complejidad inherente a los nuevos asuntos
de políticas (policy issues) o la generalización de los modos de la nueva gestión
pública, fuerzan todas ellas un cambio hacia nuevos esquemas de articular las
decisiones.
En este escenario de complejidad, se afirma que ningún actor, sea este público o
privado, tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la información suficiente para
dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas (KOIIMAN, 2000).
Ninguno dispone por sí solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los
diferentes sectores de política.
Así, el paisaje político y la capacidad del gobierno —entendido en su sentido

tradicional— de imponer unilateralmente su voluntad se ven alterados de manera
11 PIERRE (2000); KOIIMAN (2000); PETERS (2000) y RHODES (2000).

muy significativa, forzándose la evolución hacia otros modos de articular el interés

colectivo. La presunción implícita es que las instituciones políticas ya no ejercen el
monopolio de la acción de dirigir la sociedad. Como consecuencia de los cambios
referidos, parece estar produciéndose una transición desde unas pautas
tradicionales de ejercicio del poder político basado en una relación de «un solo
sentido» entre los que gobiernan y los que son gobernados, hacia un modelo de
«doble sentido» en el que se toma en consideración tanto los intereses,
percepciones y oportunidades de los que gobiernan como los de los que son
gobernados (KOIIMAN, 1993).
Es de esta noción de donde surge el concepto gobernanza como concepto analítico

con el que se quiere captar la reestructuración y transformación de la articulación
del poder político a la luz de los cambios mencionados.
2.3.3. Conceptos de gobernanza
En general, gobernanza se percibe como un modelo alternativo a gobierno. No

obstante, las definiciones y perspectivas de la noción de gobernanza son variadas
y merece la pena detenerse brevemente en ellas.
Hay que advertir que la confusión es grande. En algunas obras nos hallamos con
el término gobernanza referido de manera muy general a las distintas
manifestaciones empíricas de las adaptaciones del Estado a su ambiente externo.
En otras ocasiones, sin embargo, encontramos representaciones conceptuales o
teóricas más elaboradas sobre la coordinación de los sistemas sociales y, en
especial, sobre el papel del Estado en dicha coordinación.
Un criterio delimitador típico de los distintos conceptos de gobernanza es el de la

centralidad que se concede al «actor estatal» en el análisis de la conformación de
decisiones. En esta línea, PETERS diferencia entre las nociones tradicional y
moderna del concepto de gobernanza (PETERS, 2000):

 Desde la perspectiva tradicional, el análisis se refiere a cómo el actor

estatal es capaz de ejercer control sobre el resto de las agencias de
gobierno, sobre la sociedad y la economía. Este concepto analítico se centra
en el actor público y la cuestión aquí estaría en determinar en qué medida
el Gobierno sigue teniendo la capacidad de dirigir (steering). Desde el punto
de vista empírico, se trataría de determinar si un Gobierno es capaz de
gobernar (dispone eficazmente del
recurso del poder) mientras que,
normativamente, la idea es que un
gobierno eficaz es algo bueno en sí
mismo, la acción estatal es necesaria
para guiar la acción pública hacia la
consecución del interés público.
Existe, por tanto, una presunción de
que la sociedad no podría alcanzar
dicho interés público y, por tanto, se
requiere la intervención de la
autoridad del Estado.
 El enfoque moderno de
gobernanza se aleja de la perspectiva anterior y tiene, a su vez, dos
versiones, una positiva y otra negativa:
 La versión negativa resalta la capacidad de las fuerzas sociales

para resistir las imposiciones y regulaciones de la administración.
Aquí, el elemento normativo es que los ciudadanos saben mejor que
el Estado, lo que quieren y necesitan; por tanto, está perfectamente
justificado que intenten encontrar la forma de evitar las incursiones
de la autoridad y la burocracia en su esfera.
 La versión positiva, por su parte, apuntaría a que existen recursos

en la sociedad lo suficientemente sólidos como para poder diseñar e
implementar eficazmente las políticas, y esos recursos deben ser
aprovechados. Se asume que las redes, comunidades u otros
agregados de organizaciones de intereses existentes en los distintos
sectores de políticas están en disposición de dar forma a las políticas
o asistir al Gobierno en su implementación.
La fuerza e incluso la dominación de la sociedad constituyen una ventaja para el

Gobierno, pues permite al sistema llegar a decisiones mejores (en el sentido de
más eficaces, eficientes y justas). Según esta visión, existiría una intensa
coordinación dentro de cada sector de política. De hecho, al interior de cada área

de política nos encontraríamos en la mayoría de los casos con una gobernanza
eficaz, con la mayoría de los actores implicados en la naturaleza del problema y
en sus soluciones. El elemento normativo aquí es que la sociedad debería ser capaz
de gestionar muchos de sus intereses sin la intervención del Estado. Es más, se
argumenta que el capital social es necesario para una buena gobernanza (PUTNAM,
1993). Los grupos sociales crean este capital social y funcionan como base para la
participación política, especialmente en aquellas áreas en las que, por sus
características de mayor complejidad, la formación de decisiones resulta
potencialmente ardua.
Distinta resulta la aproximación de otros autores a la noción de gobernanza y que

consiste en avanzar una «definición de
mínimos» de gobernanza (una
alternativa al Gobierno, al control por
parte del Estado; una situación en la
que ya no se puede confiar en el
recurso a la autoridad del Estado como
única fuente de poder político)
coinciden en reconocer que el término
tiene diferentes acepciones o versiones
(RHODES, 2000). La conclusión de
ambos es que no existe un concepto
único de gobernanza más allá de una
noción muy general, sino que el
fenómeno será diferente según nos
movamos en un ámbito de la actividad
política o en otro.
HIRST se refiere a cinco empleos del concepto de gobernanza:
 En el campo de desarrollo económico.

 En el área de las instituciones y regímenes internacionales.
 Como gobernanza de corporaciones.
 Referido a la expansión de la nueva gestión pública.
 Referido a las nuevas prácticas de coordinar actividades a través de redes,
partenariados, y foros deliberativos.

En una línea similar, RHODES afirma que, para la Administración Pública, existen
siete definiciones diferentes de gobernanza según el terreno en el que nos
movamos:
 Gobernanza corporativa.
 Nueva gestión pública.
 Good governance.
 Interdependencia internacional.
 Sistemas sociocibernéticos.
 Economía política.
 Redes.
2.3.4. Principios de buena gobernanza12
Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe integrar

principios que le permitan garantizar la mayor democracia posible y la consecución
de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efectivos y cumplan con
sus funciones, probablemente se deberá diseñar nuevos instrumentos que
plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.
¿Cuáles son y cuáles deberían ser los principios de buena gobernanza

que han de permitirnos evaluar su contenido?
Los principios de buena gobernanza han de ser aquellos que impliquen un buen
funcionamiento de la gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus
objetivos.
Si la gobernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y

cambiantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,
los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:
 Estén todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendo el
rol que le corresponde.
 Los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder
tomar las decisiones que les correspondan.
 Se pueda tomar decisiones.
12 CERRILLO (2005).

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro blanco de la gobernanza

europea, los principios que han de garantizar la consecución de los objetivos que
hemos comentado serían:
 Transparencia.
 Participación.
 Rendición de cuentas (accountability).
 Eficacia.
 Coherencia.
Ahora bien, no existe un acuerdo unánime sobre si estos son todos los principios
de buena gobernanza que se debe reconocer. Así, en algunos casos se ha hecho
referencia a otros principios de buena gobernanza como:
 Subsidiariedad. Hace referencia a la elección del mejor nivel que ha de

actuar.
 Complementariedad. También conocido como subsidiariedad horizontal,
mediante el que se define qué actores, públicos o privados, actuarán.
 Proporcionalidad. Implica que se utilice el mejor instrumento para
conseguir los objetivos propuestos.
 Flexibilidad. Permite la adaptación a las circunstancias concretas a que se
ha de hacer frente en cada momento.
 Objetividad. Impone un deber de ponderación de las circunstancias del
caso, impidiendo la toma de decisiones desconectadas del supuesto
concreto.
Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena
gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de ellos
no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena administración a
los que últimamente se han referido diferentes instituciones. Los principios de
buena administración se dirigen a los funcionarios y personal de los organismos
públicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos y, por tanto, tienen un ámbito
más específico que los principios de buena gobernanza, que se refieren a las
relaciones entre actores políticos. Por otro lado, porque otros hacen referencia al
funcionamiento de las instituciones y no tanto a sus relaciones con otros actores.
Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de los

principios de buena gobernanza no solo a los poderes públicos, sino también al
resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto que todavía no ha
sido objeto de una atención suficiente.

Los modelos de gestión tienen impacto en el diseño de las organizaciones públicas,

en su estructura y en la forma cómo son gestionadas. Lo anterior, a su vez, provoca
que los diferentes mecanismos que utiliza el Estado para hacer realidad las
decisiones de los funcionarios públicos deban tener determinadas características
en función del modelo prevaleciente.
Los modelos de gestión pública no están presentes en la realidad de manera

evidente, sino que sus características están presentes en las organizaciones
estatales reales. Lo que es posible observar es la prevalencia de uno sobre otro,
lo que produce que, en la realidad, las respuestas para mejorar la gestión pública
deban ser producto de la adecuada identificación del modelo de gestión pública
prevaleciente y la reflexión sobre la respuesta específica para el caso concreto.

3. La gestión por procesos en la

Política Nacional de Modernización de
la Gestión Pública del Perú
3.1. La gestión por procesos en las organizaciones públicas
Las administraciones públicas, ya sean territoriales o institucionales, tienen por

definición una naturaleza de prestación de servicios con el objeto de satisfacer
necesidades de interés general. Para ello, los Gobiernos toman medidas políticas
que, mediante las correspondientes unidades administrativas, las estructuras y los
recursos, se materializan en servicios o productos que son puestos a disposición
de sus destinatarios (ciudadanos/clientes) mediante la superación de distintas
fases o etapas, que se configuran en procedimiento, o, en sentido más amplio, en
procesos; su mejora implicará directamente un incremento en los niveles de
bienestar de la población. Por ello, es necesario entender claramente qué es un
proceso y sus características.

3.2. ¿Qué se entiende por proceso?13
El concepto de proceso hace referencia a la serie coordinada de actividades o

tareas que proporcionan un resultado útil para un cliente interno o externo de la
organización (usuario interno o ciudadano). Esta serie de actividades ha de ser
definible, repetible y medible de modo que permita, de manera estable y
predecible, la transformación de elementos de entrada en elementos de salida.
Entre las características anteriormente apuntadas de proceso, debe destacarse que

los procesos pueden y deben ser documentados, de modo que se pueda identificar
los insumos y los recursos, tanto materiales como humanos, que se requiera para
generar el producto o servicio esperado. Asimismo, el proceso es una serie
coordinada de tareas repetibles. La frecuencia de reiteración depende de su mayor
o menor demanda por parte de los beneficiarios del proceso. Por último, los
procesos han de ser predecibles, de modo que permitan alcanzar un nivel de
estabilidad que asegure que —si se sigue consistentemente las actividades del
proceso— se alcanzará los resultados deseados.
Hay que diferenciar por tanto entre proceso y proyecto, al tratarse este último
de la combinación de recursos
(humanos, técnicos y económicos),
reunidos temporalmente para
conseguir un propósito determinado.
La principal diferencia entre ambos
conceptos es que el proyecto hace
referencia a un trabajo no repetitivo
que se ha de planificar y realizar según
especificaciones, recursos y plazos
predeterminados. La creación de una
nueva unidad administrativa en una
organización pública se debe enfocar
bajo la óptica de los proyectos,
mientras que el establecimiento de las
actividades a realizar por dicha unidad responde a la gestión de procesos.
Si bien la imagen asociada al concepto de proceso que se acompaña en la literatura

viene representada por una secuencia lineal en la cual el proveedor genera la
13 FIIAPP (2007).

entrada al proceso y a partir de este se genera una salida al cliente, bien sea
usuario interno o ciudadano, es apropiado completar el esquema con la
introducción de sistemas de medición, de modo que permita conocer si el proceso
está bajo control.
Figura 1. Representación general de un proceso
Fuente. Material formativo de IBM.
Una vez analizados y simplificados los procesos, es fundamental el establecimiento

de sistemas de información que permitan la paulatina mejora de los procesos a
medida que se producen nuevos avances tecnológicos en los recursos utilizados,
en la ejecución del proceso o cambios en las necesidades del cliente. De este
modo, se define la gestión por procesos como el modelo de gestión orientado a
satisfacer las expectativas de los clientes, internos o externos. Se considera que
este modelo conduce a la máxima rentabilidad de la entidad en la medida en que
la gestión implica una mejora continua de los procesos.

3.3. Clasificación de los procesos14
Un primer paso para la mejora de los procesos es su identificación y el

establecimiento de las interrelaciones entre los mismos, de forma que permita
proceder a su representación, individualmente o generando el mapa de procesos
de la organización. El propósito de este documento es analizar y simplificar un
único proceso, la gestión de compras y no la identificación de todos los procesos
de cada una de las entidades en las que se realiza el estudio. Una de las
metodologías más extendidas para la identificación de procesos es el estándar de
la familia IDEFØ, que permite representar de manera estructurada y jerárquica las
actividades que conforman una organización y los objetos o datos que soportan la
interacción de esas actividades.
La utilización de IDEFØ permite establecer unos criterios para clasificar los

procesos de las organizaciones atendiendo a una jerarquía por niveles de
importancia:
 Procesos estratégicos. Son los procesos responsables de analizar las

necesidades y condicionantes de la sociedad, del entorno y de las
necesidades ciudadanas. El análisis y el conocimiento de los recursos
disponibles permiten establecer las referencias y las guías para los procesos
de niveles inferiores de manera que se facilite el despliegue de los planes y
las políticas de la organización. Algunos ejemplos de procesos estratégicos
son la planificación y el control financiero, la definición de políticas generales
de la organización y el desarrollo de la política del equipo humano.
 Procesos clave. Estos procesos componen el saber hacer de la
organización, y afectan de modo directo a la prestación de los servicios y la
satisfacción del usuario externo. Son los procesos que tienen contacto
directo con el cliente; es decir, el ciudadano. La atención ciudadana en
oficinas públicas, los sistemas de quejas y sugerencias, así como la
prestación de cualquier servicio directo son ejemplos de procesos clave para
la organización.
 Procesos de soporte o apoyo. Son los responsables de proveer a la
organización de todos los recursos necesarios, tanto humanos, técnicos y
materiales, a partir de los cuales es posible generar el valor añadido
deseado por los usuarios. La gestión documental, los sistemas de
14 DIPUTACIÓN DE BARCELONA (2006).

información, la gestión de compras y la gestión del conocimiento son

considerados generalmente como procesos de apoyo de las organizaciones.
La gestión por procesos implica entender a la organización como un conjunto de

procesos vinculados entre sí para alcanzar resultados.
3.4. Mejora continua y reingeniería de procesos15
A la hora de acometer el cambio en las organizaciones desde la óptica de la mejora

de procesos, se puede distinguir dos estrategias:
 La primera de ellas es conocida como kaizen y responde a la idea de

mejora continua, con la cual se consigue aportaciones incrementales
logradas mediante la participación de todo el personal, con una orientación
al proceso, motivado por un reto de superación permanente. Para su puesta
en marcha son utilizados el ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act) y las siete
herramientas básicas de la calidad.
 La segunda estrategia se apoya en la innovación o el cambio radical,
también conocido como kairyo, y hace referencia a aportaciones radicales
o grandes cambios realizados esporádicamente por especialistas,
generalmente externos.
La reingeniería de procesos es una forma de acometer el cambio a partir de

grandes innovaciones que suponen una ruptura con la forma anterior de hacer y
la generación de mejoras sustanciales en el desempeño de las organizaciones. Con
la reingeniería se persigue:
 La búsqueda de mejoras radicales en los procesos administrativos mediante

la explotación de las tecnologías de la información.
 La ruptura con las formas y los procesos anticuados de la burocracia pública
para comenzar nuevamente desde cero.
 La revisión de los principales procesos administrativos desde una
perspectiva multifuncional.
 El cuestionamiento tanto de la necesidad de los procesos como de lo que
se busca con ellos.
15 FUNDACIÓN EUROPEA PARA LA GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL (1997).

 La búsqueda sistemática de cambios que hagan más eficaces y eficientes a

los procesos para que agreguen valor al servicio.
 El reemplazo de procesos secuenciales por procesos paralelos, para
concentrar la prestación del servicio en un solo punto, reducir el número de
transferencias y eliminar los «cuellos de botella» y los «tiempos muertos».
 La realineación de los procesos para ofrecer a los clientes un único contacto,
a través del cual recibirán el servicio requerido.
3.5. La Política Nacional de Modernización de la Gestión

Pública del Perú al 2021
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública del Perú al 2021 Tiene

el siguiente objetivo general:
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización

hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del
ciudadano y el desarrollo del país.
Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:
 Promover que las entidades públicas en los tres niveles de Gobierno cuenten
con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las Políticas
Nacionales y Sectoriales.
 Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos
presupuestales para financiar los resultados que los ciudadanos esperan y
valoran.
 Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de
las entidades en concordancia con el proceso de descentralización.
 Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación
administrativa en todas las entidades públicas con el fin de generar
resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios
orientados a los ciudadanos y empresas.
 Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización
de la función pública con el fin de contar con funcionarios y servidores
idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan.
 Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan.
 Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de
seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión pública, que permita

obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezcan mejores

prácticas para un nuevo ciclo de gestión.
 Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las
tecnologías de información y comunicación (TIC) como soporte a los
procesos de planificación, producción y gestión de las entidades públicas,
permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
 Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración
ciudadana en el debate de las políticas públicas y en la expresión de opinión
sobre la calidad de los servicios públicos y el desempeño de las entidades.
 Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional
con entidades del mismo nivel como
de otros niveles de gobierno, para
multiplicar la capacidad de servicio
del Estado en beneficio de los
ciudadanos mediante la articulación
de políticas, recursos y capacidades
institucionales.
 Articular las Políticas Públicas
Nacionales y Sectoriales, las cuales
son analizadas, diseñadas,
aprobadas, implementadas,
evaluadas y mejoradas promoviendo
el debate y la participación ciudadana.
 Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr
una coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles
de gobierno.
 Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades,
capacidades y recursos de las entidades públicas en los tres niveles de
gobierno con el fin de prestar de manera eficaz, eficiente y transparente los
bienes y servicios públicos que los ciudadanos demandan.
 Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento
que considere la heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente
a sus funciones, tamaño y capacidades.
Actualmente una de las principales deficiencias de la gestión pública en el Perú es

adecuar la organización institucional en función de los procesos de la cadena de
valor, cumpliendo con la normativa de los sistemas administrativos del Estado. En
las siguientes líneas se describe esta deficiencia.

3.5.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios

públicos16
Los procesos dentro de las organizaciones deben ser definidos como una secuencia
de actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor
en cada etapa de la cadena. Sin embargo, la mayor parte de entidades no cuenta
con las capacidades o los recursos para trabajar en la optimización de sus procesos
de producción de bienes y servicios públicos. En ese sentido, no se estudia de
manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno
de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor.
Por otra parte, uno de los problemas neurálgicos en esta materia, es la

desarticulación de los principales sistemas administrativos, además de ser
complejos, engorrosos y en muchos casos, de difícil cumplimiento, sobre todo para
los gobiernos locales más pequeños con menores capacidades institucionales —no
están diseñados considerando la gran heterogeneidad de instituciones públicas
existente en el país—. De allí que, en las actividades de los funcionarios, prime el
criterio de cumplimiento de sus funciones —vinculado estrictamente con la
normatividad establecida en los documentos de gestión—, en detrimento de la
búsqueda de la satisfacción del ciudadano destinatario de los servicios públicos.
Por ello, uno de los principales componentes de la gestión pública orientada a

resultados de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
del Perú es fortalecer la gestión por procesos.
3.6. La gestión por procesos en la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública al 2021 del Perú17
Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar el tradicional

modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos
contenidos en las «cadenas de valor» de cada entidad, que aseguren que los
bienes y servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos
positivos para el ciudadano, dados los recursos disponibles.
Los procesos son definidos como una secuencia de actividades que trasforman una
entrada o insumo (una solicitud de un bien o un servicio) en una salida (la entrega
16 POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2021.

17 IBÍD.

del bien o el servicio), añadiéndole un valor en cada etapa de la cadena (mejores

condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad, etc.).
Los procesos son de dos tipos:
 Por un lado, los que resultan directamente de la producción de un bien o

servicio, denominados «procesos clave» de la cadena de valor.
 Por otro lado, los denominados «de soporte», que sirven de manera
transversal a todas las actividades, tales como la administración central, la
gestión financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la
logística, que en el sector público están regulados por los Sistemas
Administrativos nacionales aplicables a todas las entidades.
En un modelo de gestión por resultados, los dos tipos de procesos deben ser
optimizados.
Las organizaciones modernas

estudian rigurosamente cómo
optimizar, formalizar y automatizar
cada uno de sus procesos internos,
como parte de la «cadena de valor».
Los recursos (insumos) esenciales
para optimizar la cadena de valor
son:
 El personal (conocimiento).
 La infraestructura
(instalaciones).
 Los equipos.
 Las técnicas y métodos.
 Las finanzas.
Figura 2. Los procesos presentes en la cadena de valor de la gestión pública en el Perú


Bibliografía
Pan Suk Kim (2007). Desafíos a la capacidad pública. Volumen XVI, Numero 2, II
Semestre de 2007. Pp. 511-537. Gestión y Política Pública.
PCM (2013). Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Normas

Legales. 9 de enero de 2013.

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Gestión Estratégica en la Gestión Pública

1.1. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, GERENCIAL Y DE LA GOBERNANZA .......... 3

2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS TRES MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

2.1. MODELO BUROCRÁTICO O WEBERIANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................... 16

3. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

3.1. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS ........................................................................ 44

TABLA 1. TRES MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ............................................................................................... 5

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 54

FIGURA 1. REPRESENTACIÓN GENERAL DE UN PROCESO.............................................................................................. 46

1. Definición de los modelos de gestión

Los modelos de gestión pública presentes en la literatura son:

 Modelo burocrático o weberiano de la administración pública.

1.1. Evolución de la administración pública: el paradigma

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 3 | 54

La administración pública tradicional ha sufrido cuestionamientos desde hace

OSBORNE (2006) afirmó que existían tres formas dominantes de administración

 Una más prolongada, preeminente, que se extendió desde las postrimerías

¿Qué significan todos estos cambios?

Puede haber cierta cantidad de implicaciones e impactos en el campo de la

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 4 | 54

Tabla 1. Tres modelos de administración pública

Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383).

1.1.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración pública

El modelo con el cual está organizada tradicionalmente la administración pública

Max WEBER concibió la burocracia como la forma más eficiente de organización,

En oposición al arbitrio de los gobernantes absolutos que había caracterizado a las

Una característica importante es que, para WEBER, el modelo aplicable a las

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1.1.1.1. Origen de la administración pública burocrática1

La administración burocrática clásica, basada en los principios de la administración

La administración pública burocrática fue adoptada para sustituir a la

La administración pública burocrática clásica fue adoptada porque era una

 Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la policía.

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 Ministerio de Relaciones Exteriores.

En ese tipo de Estado, el servicio público más importante era el de administración

Después de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmación de los valores

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Poco a poco se fueron delineando los contornos de la nueva administración

 Descentralización del punto de vista político, transfiriendo recursos y

1.1.2. Modelo de la nueva gestión pública

La intervención ineficiente del Estado en la resolución de los problemas

Es en ese contexto en el que surge el paradigma de la nueva gestión pública, el

El paradigma de la nueva gestión pública ha orientado el proceso contemporáneo

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1.1.2.1. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva gestión pública2

La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y

El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma emergente

Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas

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a. La teoría de la elección pública o public choice

 Más competencia en el desarrollo de los servicios públicos.

b. Teoría de los costes de transacción

En la teoría clásica de la elección pública, la competencia es vista como la panacea

WILLIAMSON (1975, p. 8) identifica costes de transacción asociados con la firma de

En esta teoría, se habla de reinvención del Gobierno (Osborne y Plastric, 1998:

«La transformación fundamental de los organismos y sistemas públicos para que se

 Separación entre política y gestión.

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Como resume RUIZ (1997, p. 47), la Teoría de la agencia, entendiendo cualquier

En el ámbito público, la definición de principal y agente es compleja al

 El electorado, a través de los procesos democráticos de elecciones y los

ALBI et al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre

 La provocada por la delegación sucesiva de responsabilidad que representa