Mas Alla de La Reinvencion Del Gobierno

DAVID ARELLAN GAULT
Prlogo
L
A NUEVAgesti?n pblica NGP), ese d.isperso,
to de muy diversas comentes, contradictorio en vanos de sus
postulados, sin embargo, ha inspirado una gran cantidad de refQ.tt
mas administrativas de gran escala alrededor del mundo.
Esta moda administrativa, que algunos defienden, no sin opo-
sicin, que es tambin un nuevo paradigma, est compuesta por
una gama importante de teoras, herramientas, discursos, retrica
y dogmas que devienen de la economa, de la ciencia poltica, del
gerencialismo, de la teora de las organizaciones. Sin embargo, la ma-
yor parte de los estudiosos y practicantes de la administracin p-
blica y del gobierno conocen en realidad ms la retrica, el discurso
gerencialistay las apologas de los reformadores, que los fundamen-
tos analticos, las discusiones tericas, las bases conceptuales de
lascorrientes que componena laNGP. En el contextohispanoparlan-
te, esto se ve agravado todava ms por la gran confusin que existe
respecto a la inmensa diferencia entre el marco histrico e institu-
cional que las administraciones pblicas de pases iberoamerica-
nos han construido a lo largo de siglos, del de aquellos pases que
crearon los principios de la NGP (ms bien de tradicin anglosajo-
na, muchos de ellos basados en regmenes parlamentarios cono-
cidos como Westminster).
Este libro es .el resultado de una serie de proyectos de inves-
tigacin y reflexiones tericas que inici, con la colaboracin de
diversoscolegas. en.el ao Bstas investigaciones, todas diferen-
{SI
.... 1. ;
6 DAVID ARELLANO GAULT
tes, pero de alguna manera relacionadas a una lnea de reflexin
comn, buscaban justamente llenar este vaco conceptual y de
reflexin, sistematizando las bases y fundamentos organizaciona-
les y econmicos de la NGP, adems de vincularlas con el estudio
sistemtico de la reforma probablemente ms ambiciosa e impor-
tante de este tipo de enfoque: la reforma a los sistemas presupuesta-
rios. Despus de debatir continuamente en el grupo respecto de
la solidez de la NGP como inspiradora de reformas administrativas
sustantivas, llegamos a la conclusin de que las reformas presupues-
tarias se convierten en realidad en el instrumento ms inclusivo
de reformas estilo NGP. Esto porque este tipo de reformas impli-
can el proceso de transformacin de prcticamente todos los aspec-
tos de la relacin gubernamental contempornea: desde la relacin
con el Congreso o el parlamento hasta la reforma a los sistemas
de servicio civil, pasando por la implementacin de sistemas de
calidad, transparencia de informacin, planeacin estratgica y
todos los dems instrumentos de reforma administrativa.
De esta manera, el presente libro es una coleccin de artcu-
los que, sin embargo, buscan dirigir a una reflexin clara y a llenar
un hueco conceptual sobre la NGP, como primer objetivo. Como
segundo, se presentan los anlisis y los estudios de caso de diversos
pases, sobre todo de Amrica Latina, especialmente donde refor-
mas presupuestarias estilo NGP se han implementado.
La primera parte del libro consta de tres captulos ntimamen-
te relacionados. En el primero, se busca desmenuzar el debate res-
pecto la NGP, sus fuentes, su origen diverso y contradictorio. El
objetivo de este captulo es desmistificar el anlisis de la NGP, ubi-
cando con claridad dnde en realidad esta "lo nuevo", en dnde
no, cmo se relaciona con la "administracin pblica tradicional",
por qu es un enfoque administrativo que no puede escapar a las
condiciones histricas, al debate no acabado del papel del gobierno
en sociedades contemporneas. Adems, se arriesga una reflexin
al respecto de las lecciones que esta discusin deja para pases de tra-
dicin poltica y administrativa diferente como Amrica Latina.
Se propone no quedarse en el debate un poco ocioso de si podemos
o no implementar estos meeanismos1Jl'Ppuestdspt la NGP (auto-
PRLOGO
7
nomizacin de las organizaciones gubernamentales, rendicin de
cuentas descentralizada, controles por incentivos y resultados ms
que por procesos) debido a lo diferente de nuestros regmenes. Al
contrario, se plantea, no es la retrica engaosa de la NGP la que nos
servir para decidir el tipo de gobierno y de sociedad que desea-
rnos construir en nuestros pases, pero s la discusin que est en
la base de la NGP, que es una respuesta alternativa a la que ofreca la
administracin pblica "tradicional". En las bases de esta discu-
sin, nuestros aparatos administrativos y los mecanismos de go-
bernanza social y poltica de la administracin pblica s pueden
encontrar soluciones viables y vas de reforma efectivas.
En el captulo 2 de esta parte, se realiza un esfuerzo importan-
te por ordenar y clarificar las mltiples fuentes del anlisis econ-
mico contemporneo que dan sentido y lgica a una gran cantidad
de las propuestas de la NGP: presupuestos por resultados, evaluacin
por desempeo, transparencia de informacin, innovacin guber-
namental, son conceptos conocidos de la NGP, pero poco se conoce
en realidad sus orgenes conceptuales dentro de la discusin eco-
nmica. De la misma manera, es dentro de la discusin econmica
de la burocracia y las organizaciones que se han gestado los ms
congruentes diagnsticos respecto a las relaciones entre el apara-
to gubernamental y los sistemas de representacin poltica, y el
efecto que stas tienen en la estructura institucional del gobierno.
Gracias a estos diagnsticos la NGP parte de una reflexin sustanti-
va: ningn cambio de tcnica administrativa por s misma puede
reformar la dinmica gubernamental. Es necesario transformar
los marcos institucionales, los juegos estratgicos que se juegan
.en el espacio de la relacin administrativa y poltica de cualquier
rgimen.
En el captulo 3 de esta primera parte, se realiza un esfuerzo
similar a la del captulo anterior, pero esta vez centrando el anlisis
en las fuentes desde la teora de la organizacin que dan sentido
a la NGP. A diferencia de la tendencia bsica de la NGP a recuperar
aquellos conceptos econmicos ligados al nuevo institucionalis-
mo econmico y de la eleccin pblica (public choice), desde el
ngulo organizacionalla diversidad de enfoques es evidente. En
este captulo se muestra cmo, el gerencialismo, si bien ubicado
como predominante en la retrica de la NGP, no es sino la versin
simplificada y resumida (muchas veces de manera excesiva) de una
serie de debates dentro de la teora de la organizacin y de la pro-
pia evolucin del debate de la burocracia en la propia disciplina
de la administracin pblica.
La segunda parte del libro se concentra en el estudio de las refor-
mas presupuestales al estilo de la NGP. En este captulo 4 de
esta segunda parte se realiza un estudio introductorio, donde se
evala la lgica y congruencia de los postulados que, desde la NGP,
se han realizado respecto a los efectos y virtudes de la implementa-
cin de presupuestos por resultados. Se analizan los casos de Nueva
Zelanda, Australia, Reino Unidoy por ltimo de Mxico, observan-
do que pese a las grandes diferencias entre los pases (en todo sen-
tido, poltico, cultural y econmico) los dilemas de estos presu-
puestos parecen ser los mismos: generan la creacin de un nuevo
juego institucional, donde el poder, la lucha poltica no desapa-
rece (como algunas versiones de este tipo de presupuestos asumie-
ron). Al contrario, este nuevo juego parece todava no totalmente
definido, y es la capacidad de los actores polticos y sociales por
adaptar y cambiar estas reglas las que al final dan sentido al cam-
bio generado por estos presupuestos (ms que los esperados concre-
tamente por la teora de la NGP).
Con base en la estructura propuesta de anlisis en el captulo
anterior, se presentan en el captulo 5 cinco estudios de caso
descriptivos (Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Venezuela) donde
se realizaron estudios de campo. * En estos pases se entrevistaron
a diversos actores gubernamentales y no gubernamentales y se
recopil informacin para comprender cmo los ajustes organiza-
cionales e institucionales (identificados en el captulo anterior) apare-
cen de nueva cuenta en estas experiencias: la compleja negociacin
de resultados e impactos entre ministros, agencias financieras del
gobierno y las organizaciones gubernamentales; el difcil proceso
de autonomizacin de los organismos gubernamentales, el arduo
Se cont con apoyo de la Fundacin Hewlett parael desarroUo de ~ estudios de caso.
PRLOGO
9
proceso de implementacin del nuevo papel de las autoridades
financieras del gobierno en esta dinmica de presupuestos por
resultados.
En el captulo 6 de la segunda parte, se hace una reflexin
sobre los dilemas y potencialidades de los presupuestos por resulta-
dos a la luz de la discusin de la literatura y de los estudios de caso
desarrollados en este apartado. Se plantea la necesidad, como
casi en cualquier otro esfuerzo desde la NGP, de que se revalore la
variable poltica, la capacidad de negociacin y convencimiento
que estas reformas implican. Se advierte sobre la problemtica de
confiar ciegamente en la teora neoinstitucionalista que ve todo como
un asunto de creacin de instituciones "correctas" y racionales en
trminos econmicos. El proceso de construccin de estas institu-
ciones es muchas cosas, menos un proceso exclusivamente tcnico,
ya sea de diseo institucional o de diseo gerencial.
De esta manera, este libro busca dar mayor claridad tanto a los
instrumentos y fundamentos de la NGP, como de los lmites y din-
micas que estos instrumentos e ideas generan en contextos particu-
lares. El debate sobre la NGP es muy importante, ya que ms que
discutir respecto a la pertinencia cultural o poltica de sus ideas, es
importante tambin analizar las dinmicas, las respuestas, las estra-
tegias que se han experimentado en diversas realidades. En todo
caso, es evidente que tenemos que ir ms all de la reinvencin del
gobierno, que con sus excesos discursivos y sus lmites metodol-
gicos ha llevado la calidad del debate al respecto de la reforma gu-
bernamental a simplificaciones a veces burdas incluso. La NGP es
una serie de corrientes que pueden ser tiles, pueden ayudar pro-
fundamente al cambio de los gobiernos en diversos pases, pero a
condicin de que comprendamos sus fundamentos y los profun-
dos y complejos mecanismos y dinmicas que se gestan cuando se
busca la transformacin de comportamientos, instituciones y orga-
nizaciones gubernamentales.
Primera parte
La nueva gestin pblica
CAPTULO 1
DAVID ARELLAN GAULT
Nueva gestin pblica: dnde est lo nuevo?
Bases para el debate de la
reforma administrativa
E
N UN artculo, hace algunos aos, defend que la actual moda
administrativa conocida corno la nueva gestin pblica, ms
que llevamos hacia una "posburocracia" (Barzelay; 1992), nos lle-
vaba a una "ultraburocracia" (Arellano, 1995). La idea principal
de esta aseveracin resida en que las pretensiones retricas de la
nueva gestin pblica (NGP o NewPublicManagement en ingls), por
un gobierno ms eficiente que se administra de una manera ms
parecida a la forma en que lo hacen las organizaciones privadas, en
realidad son el sntoma de un cambio profundo en el espacio so-
cial y tecnolgico donde se mueve la administracin pblica y no
tanto un cambio de paradigma en trminos organizativos (Moe,
1994). En otras palabras, vista la NGP como un todo, no estarnos
enfrentando el surgimiento e implementacin de nuevas ideas, ni
mucho menos de programasy propuestas totalmente originales en el
sector pblico. Tampoco es que la NGP se haya reproducido por
doquier debido a la fuerza de las ideas, al poder y razn de los inte-
v lectuales defensores del nuevo institucionalismo econmico y el
gerencialismo. Es cierto que en algn sentido, algunas de las ideas
de la NGP van a contracorriente de la visin weberiana de la buro-
cracia. Pero en diversos momentos es claro que en realidad se estn
abriendo nuevos derroteros para la burocracia weberiana.
Gracias a la tecnologa de la informacin y a la capacidad de
mover y procesar datos, por ejemplo, se eleva la capacidad de esta-
blecer decisiones normativas y tcnicas, difcilmente disputables en
.""
[13]
la arena poltica sin por lo menos presentar una opcin igual de
slida en lo tcnico. De la misma manera, la expansin y sofistica-
cin de los contratos y los sistemas de incentivos calculados a travs
de mecanismos de costos de transaccin y teoras de agente princi-
pal, en lugar de llevarnos a una dinmica contraria a la burocracia
weberiana (tal como la idea de posburocracia plantea), nos acercan
al reino del dominio formal de las reglas y las normas en los contra-
tos organizacionales e institucionales tal como la burocracia webe-
riana pretende.
Hood (1994) defiende que de alguna manera, utilizando la
metfora de la extincin de los dinosaurios, lo que est cambiando
es el "hbitat" donde creca sanamente la burocracia de la era indus-
trial. Siguiendo con la metfora, Hood establece que en todo caso
la transformacin que se vive no es similar a que la vieja adminis-
tracin pblica, como dinosaurio grande y lento, haya perecido en
un proceso acelerado de extincin debido a la cada de un meteo-
rito (en este caso las ideas de la NGP) que destruyera de un solo golpe
la fuerza y la capacidad de existencia del gigante.
La "informativizacin" del mundo en general ha creado las con-
diciones para una administracin pblica que rompe con varias de
las restricciones tecnolgicas que la burocracia que estudi We-
ber enfrent, y que ahora efectivamente le permiten establecer un
sistema de informacin que hace slido el dominio de la regla, las
normas y la direccin hacia resultados calculables (ideal de la buro-
cracia weberiana). El desarrollo de mecanismos de direccin basa-
dos en resultados, el fortalecimiento de la rendicin de cuentas a
partir de la medicin de productos e impactos, el desarrollo de con-
tratos que explcitamente controlan o dirigen el oportunismo y el
egosmo "racional" de los seres humanos, no va en contra de la lgica
weberiana sino todo lo contrario, estn en total concordancia con
el espritu de la burocracia que tipific Weber.
De alguna manera, cuando analizamos a la NGP, es difcil sepa-
rarla tanto del contexto de toma de decisiones sobre el que se sos-
tiene (como Barzelay, 2000, nos ha enseado ltimamente) como
de la retrica que la sustenta (Hood y [ackson, 1991). Entender
la NGP como un paradigma dominante, nuevo, que en la prctica se
NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO? 15
impuso por la simple fuerza de su racional, es por dems ingenuo
o propio de los reformadores que se ven obligados a convencer a
como d lugar a los participantes y al pblico de la bondad de sus
reformas. Ni la NGP se ha impuesto por la capacidad o racionalidad
de sus ideas, ni es una serie ordenada de ideas enteramente nue-
vas, ni la "vieja administracin pblica" ha dejado de funcionar o
dar respuesta a problemas prcticos. En otras palabras, la NGP no es
tan diferente como se suele pensar a la argumentacin de lo que
conocemos como la era de la administracin pblica progresiva (APP)
ni ha resuelto, con pruebas cientficas validadas y controladas, los
dilemas ms importantes (ticos, sociales, de innovaciny equidad)
que la APP enfrent (Arellano, 2000). La NGP es una corriente inno-
vadora en muchos sentidos, pero es necesario ubicarla en su real
dimensin para apreciar sus aportaciones y sus lmites, ms all de
la retrica propia de los reformadores y apologistas de la NGP.
Esto es un punto importante del debate en los pases donde
la NGP ha sido implementada, con resultados positivos, a veces, y
en otras creando nuevos problemas y enfrentando fallas tanto de
implementacin como consustanciales al argumento gerencialista
(Pollit et al., 1998; Kettl, 2000) El rgimen poltico, la cultura del
aparato pblico, la naturaleza de los problemas pblicos, la histo-
ria del rgimen y las relaciones entre sus partes son elementos claves
para comprender la decisin de poltica que lleva a un gobierno a
proponer reformas estilo de la NGP. Como Barzelay defiende (Barze-
lay, 2000), la implementacin de la NGP es en realidad una decisin
donde los actores gubernamentales y polticos toman una deci-
sin de poltica pblica, con razones estructurales y coyunturales de
por medio.
Si esto es cierto, si no hay tal paradigma integrado de la NGP
y no existe una ola modernizadora que tenga su propia fuerza
sostenida por una racional impecable, qu podemos decir al res-
pecto cuando hablamos de la implementacin de reformas estilo NGP
en pases en vas de desarrollo como Mxico y en general la Am-
rica Latina? Pues es factible observar que las cosas tampoco son
/ todo lo claras y transparentes, dado el tremendamente distinto
V "hbitat" en el que las administraciones pblicase desenvuelven
en estos pases. Para comenzar, en muchos de estos pases no se
ha implantado en realidad hasta el momento una administracin
pblica propia de la era de la APP ni podemos por tanto imple-
mentar reformas "ortodoxas" propias de la NGP. En todo caso, lo que
observamos, en el caso de Mxico al menos, es el desarrollo de
una burocracia alejada del control del legislativo (la estrecha rela-
cin entre estos actores es supuesto nmero uno de la NGP en pases
como Nueva Zelanda, Reino Unido y Canad), que ha creado endo-
gmicamente sus propios mecanismos de rendicin de cuentas, que
se ajusta a la dinmica poltica con unas reglas que lejos estn de
hacerla un actor transparente y delimitado de la lucha por el
poder. Es una burocracia pues que ha crecido y se ha profesiona-
lizado a la sombra de un sistema poltico que toma el control de
este actor como parte del botn de la batalla por el poder, que lo usa
de lleno en la arena electoral y poltica como instrumento y mani-
pulable brazo derecho. Hablar en este contexto de problemas agen-
te-principal, de lanzar el gerencial grito de batalla de la NGP "let
the managers manage" y justificar el incremento de la calidad y la
rendicin de cuentas a travs de sistemas de convencimiento admi-
nistrativo, no puede estar ms fuera de lugar.
Laconstruccin de los mecanismos de control y direccin webe-
rianos son apenas el paso lgico para burocracias de este tipo. Y
si se comprende que la NGP es en realidad una propuesta que se
explica a la luz de las consecuencias de la evolucin y crisis de las
formas especficas de accionar de la administracin pblica y su
relacin con el sistema poltico, el dilema de reforma de los apara-
tos administrativos en pases como Mxico no son tan confusas.
No se trata de escoger entre los esquemas de accin propios de la
APP o de la NGP, de discernir entre lo "viejoy equivocado" y lo "nuevo
y correcto", sino de comprender los cambios tecnolgicosy de gober-
nanza en sociedades contemporneas, las desventajas y ventajas de
las opciones de gestin que se nos ofrecen como viables para resolver
problemas especficos en un contexto poltico particular (que como
dice Barzelay; son en todo caso opciones tomadas y analizadas desde
marcos de decisin de polticas.en contextos particulares).
NUEVA GESTIN PBLICA: oNDE EST LO NUEVO? 17
El presente captulo busca justamente dar forma a esta argumen-
tacin, intentando clarificar un falso debate entre la generacin
de un paradigma nuevo (laNGP) que hace desaparecer al viejo (laAPP),
y donde los esquemas de accin estn reducidos a una serie de par- /
metros tericos particulares, el nuevo institucionalismo econmico
y el gerencialismo, de manera irremediable. Si observamos con cla-
ridad, la NGP no es realmente una opcin radicalmente distinta de
analizar la administracin pblica, sino una importante recreacin
de los problemas gubernamentales contemporneos a la luz de los
cambios en el contexto sociotecnolgicoy de gobernanza que se en-
frentan en el siglo XXI. Una recreacin que est realizando impor-
tantes apuestas analticas y polticas, que tiene importantes limita-
ciones, que est cambiando la faz de la administracin pblica en
diversos pases, ms por las nuevas dinmicas que se generan y
las reacciones a stas, que por la pureza de sus argumentos teri-
cos o la fortaleza de sus marcos analticos. El anlisis de las arenas
polticas especficas sobre las cuales estos esquemas adquieren vida y
aplicacin, dan probablemente una mejor posicin para observar
los lmites y las potencialidades de los nuevos esquemas (relativa-
mente hablando) sobre los viejos.
De esta manera, en el presente artculo se busca comprender
cmo la NGP es diferente de la APP no por ser un cambio paradigm-
tico, que modifica radicalmente las fuentes del anlisis pblico, sino
por proponer un cambio (una apuesta en realidad con riesgos impli-
cados) de nfasis y estrategias de accin gubernamental y de las rela-
ciones entre el aparato, el Poder Legislativoy la sociedad, en un r-
gimen poltico particular. Es un cambio importante, sin lugar a
dudas, no es objetivo de este artculo negarlo.Yun cambio con gra-
ves implicaciones muchas de las cuales todava estamos por ver si
resultan en algo mejor, pues no hay nada asegurado ni probado siste-
mticamente en las reformas estilo NGP. Gran parte del xito de
propuestas de reforma y cambio depende ms de la habilidad de los
yactores polticos y burocrticos para construir la v i a b i ~ i d a d espec-
fica de ciertas estrategias, dado el contexto poltico y social, que de
la pura fuerza y virtud de las ideas a implementar.
El argumento del captulo se presenta en tres partes. En la pri-
mera se discute respecto a la novedad de los argumentos de la NGP
respecto de la APP. Se observa cmo en realidad los problemas que
la NGP enfrenta son los mismos de la APP: el control poltico de la
burocracia, la capacidad de aislar de influencias polticas coyun-
turales, el accionar gubernamental, todo esto en un contexto pol-
tico particular. El argumento sustantivo que la NGP propone parte
del desgaste de las soluciones tipo APP (desgaste que comenz
muy temprano en la historia) y del cambio de nfasis en el tipo de
soluciones. Ms que hacer una propuesta paradigmtica distinta, se
recuperan nuevas capacidades tecnolgicas de control y se propo-
nen cambios en ciertas instituciones de gobernanza. En la segunda
parte, estas soluciones particulares se describen, mostrando cmo
en todo caso son apuestas argumentativas que arriesgan solucio-
nes especficas a ciertos desgastes de los aparatos pblicos contem-
porneos: ante los poderosos pero anquilosados sistemas de servi-
cio civil, generar incentivos al control del aparato pblico por
resultados aun si esto significa abrirlo al dominio de los intereses
econmicos y sociales (cuestin nada trivial pues segn la APP el apa-
rato gubernamental debera estar aislado y protegido ante estos
intereses). En la ltima parte, de reflexiones finales, se discute la im-
portancia de esta argumentacin para comprender la agenda de
reforma de los aparatos pblicos en realidades especficas, en este
caso Mxico y Amrica Latina en general.
DE LAADMINISTRACIN PBLICA
PROGRESIVA (APP) A LA NUEVA
GESTIN PBLICA (NGP),
UN CAMBIO RADICAL?
EL SURGIMIENTO de la concepcin contempornea de la adminis-
tracin pblica (AP) es posicionada por muchos a finales del siglo
XIXy principios del XX en Estados Unidos y nombrada por algu-
nos corno la era de la administracin pblica progresiva (APP). Se le
ha catalogado como la era "progresiva" debido a la conceptualiza-
cin muy extendida en ese momento de que el papel del gobierno
implicaba un compromiso sustantivo con el desarrollo general de
una nacin, como motor principal incluso. Las races de la APP, como
lo ha mostrado Guerrero (2000) datan de la tradicin alemana del
cameralismo. En este documento asumiremos que tal corriente, la
APP, realmente existe, pues es fcilmente demostrable que aquellos
criterios fundadores de Wilson (1887), Goodnow (1900), fueron
atacados prcticamente de inmediato y dados por muertos por
Waldo (1937), Simon (1947), y Dahl (1981). As, siguiendo la
metfora ldica de Hood, la NGP "derrot" a un dinosaurio que
llevaba por lo menos 30 aos muerto. Por lo tanto, se debe estar
consciente de que sostener la existencia de una corriente homog-
nea de la APP es sumamente dbil. Pero es til para los fines de esta
discusin, que justamente apuntan a desmantelar el mito de la
muerte de la vieja o tradicional administracin pblica y el naci-
miento de una nueva y renovada en la NGP.
La importancia y trascendencia de la APP se debe en mucho a
que los supuestos sustantivos que le dan vida son recurrentes a dife-
rentes gobiernos en diferentes realidades. Si tuviramos que resu-
mir en muy pocas palabras diramos que la APP se basa en la obser-
vacin de que, por un lado, el gobierno es pieza sustantiva del
desarrollo econmico y social de una nacin, es un motor funda- V
mental, que requiere de un aparato administrativo grande, fuerte
y efectivo. Pero por otro, un gobierno dejado solo, sin vigilancia,
es un gobierno seguramente corrupto e incompetente (o peor, un
gobierno con una burocracia ms poderosa que los polticos elec-
tos legtimamente). Esto ltimo debido a la dificultad de dirigir una
accin racional y eficiente en un gobierno democrtico que separa
necesariamente la definicin de las polticas (a travs de represen-
tantes y funcionarios electos, por lo tanto legtimos para tomar
decisiones por la sociedad) y su ejecucin en un cuerpo especiali-
zado (es decir no necesariamente electo, y por lo tanto, en teora, no
legtimo para tomar decisiones por los ciudadanos) y profesional.
La separacin de poderes, el equilibrio que se busca entre stos en
un sistema democrtico, implica necesaria e irremediablemente que
la accin gubernamental est imbuida de influencias polticas, de
grupos y actores de la poltica, en el corto y largo plazOl.Por lo tanto,
en una 'sociedad "moderna", que enfrenta competencia econmica
internacional, complejas relaciones internacionales, crecimiento
del impacto tecnolgico, y una poblacin diferenciada y plural,
la administracin pblica influye (legtima e ilegtimamente) en la
arena y las decisiones polticas, est construida y permeada por
los vaivenes de la lucha por el poder y toma decisiones de alto
impacto social (decisiones no tomadas por polticos y funcionarios
electos necesariamente).
De alguna manera, implcitamente, la APPfue constituyendo una
serie de supuestos para interpretar esta realidad (Peters, 1996;
Hood, 1994). Primero, que la influencia poltica sobre la AP es en
general perniciosa debido a la naturaleza oportunista y cambiante
de los polticos profesionales. Sin claras fronteras, los polticos
podran usar al aparato administrativo para su propia convenien-
cia. En la arena econmica la situacin era compleja tambin. En
una sociedad en pleno crecimiento industrial, los problemas ms
recurrentes los representaban empresas tendientes a convertirse
en monopolios y oligopolios, fuentes de poder sumamente gran-
des, capaces de influir en las decisiones gubernamentales (por su
peso) en su beneficio y en contra del beneficio colectivo.
Ante estas circunstancias, la APP asumi que la relacin con la
arena poltica deba ser clarificada al extremo y que el mtodo de-
la AP no poda ser el de los negocios privados, pues los problemas
que enfrentaba y el contexto que le daba vida eran radicalmente
distintos. Adems, implcitamente se asentaba, la calidad tica
tendra que ser el principal ingrediente de su gestin, pues cual-
quier intento de hacer eficiente a la AP, sin considerar estos elemen-
tos polticos y econmicos, llevara a sistemas inequitativos, que
favoreceran a los ms poderosos poltica y econmicamente.
Para resolver esta problemtica, la APP identificaba dos vas de
solucin posibles: una, mantener vigente el aforismo de los "padres
fundadores" de Estados Unidos que estableca que el gobierno es un
mal necesario que hay que controlar. Siendo la nica manera lgica
de controlarlo el mantenerlo pequeo, limitado, amarrado (Federalist
Papers, 1981). Peroen una sociedad industrial, en pleno crecimiento,
esto era imposible, se arga (Wilson,.1887). Necesariamente se
NUEVA GESTIN PBLICA: ,DNDE EST LO NUEVO? 21
haca indispensable que la AP fuera separada, mejor, aislada de las
influencias polticas y econmicas, llena de intereses particulares y
mecanismos para influir sobre las decisiones pblicas.
Adems de esta separacin, artificial claro, pero necesaria hasta
cierto punto, es indispensable -continuara el argumento de la APP-
la creacin de una serie de mecanismos tambin artificiales pero
necesarios, que construyeran la "particularidad" de las reglas de
accionar de la AP: ante el podero de los intereses econmicos, un
slido aparato burocrtico, tcnico, capaz de dar sentido a la pol-
tica pblica en su impacto econmico; ante los vaivenes de los polti-
cos electos, un sistema artificial (y algunos pensamos que en tr-
minos organizacionales, anacrnico, Frant, 1993; Arellano, 2001)
de desarrollo del personal burocrtico con sus propias reglas y
aislado de la influencia poltica (el servicio civil de carrera); ante
la dificultad de tomar el criterio de eficiencia y racionalidad eco-
nmicas como el criterio bsico de accin, dadas las posibilidades de
ser capturado por los intereses polticos y econmicos, el desarrollo
de un sistema detallado, rgido, en constante perfeccionamiento, de
reglas, procesos y normas, vigilados constantemente por instancias
tcnicas e incluso por organismos independientes externos al apa-
rato burocrtico (Peters, 1996).
La AP de la era progresiva, entonces, tena una clara determina-
cin en la constitucin de un sistema especfico, de particulares
caractersticas, que construa su propio lenguaje, fuera de la admi-
nistracin de negocios y de la argumentacin econmica basada
en el ptimo de Pareto. De alguna manera se estaba conciente de lo
complejo da la tarea, e incluso de lo artificial de algunos de los meca-
nismos(como el servicio civil de carrera en vez de un sistema ms
flexible y descentralizado de administracin de personal). Pero
habra que aceptar que era una solucin importante al dilema de
los aparatos gubernamentales en sistemas democrticos repre-
sentativos, donde la influencia poltica y la separacin de poderes
crean un marco institucional oscuro y dispar para la toma de deci-
siones ejecutiva dentro de un gobierno.
La burocracia del capitalismo, de alguna manera interpretada
por Weber como una construccin social, requera del desarrollo
de una compleja infraestructura, de rdenes, procesos e institucio-
nes para el caso particular de la administracin gubernamental. El
seguimiento de la accin a travs de expedientes requera, por ejem-
plo, no slo de detallados expedientes, sino adems de las estruc-
turas de capacitacin y luego de vigilancia que aseguraran la neutra-
lidad poltica y la solvencia tcnica de tales procedimientos. No se
poda confiar tal sistema, ni a las buenas intenciones de los polti-
cos, ni a las bondades de una tecnologa que poda inferir a priori
los resultados de una accin burocrtica. Por ello, la APP tendera
a una preferencia expresa por el uso y diseo de mecanismos arti-
ficiales y complejos para la distribucin colectiva de los recursos,
ms que en el uso de mecanismos "naturales" de mercado; o de la
construccin de abigarrados mercados artificiales de competencia
laboral de carrera burocrtica, ms que de la utilizacin de adminis-
tradores contratados bajo criterios del mercado laboral abierto.
I /' Resumiendo entonces, el "progresivismo" dio cuerpo a una par-
V ticular percepcin del problema del gobierno, en un momento his-
trico determinado. Este momento, puede ser visto como la re-
vuelta de una clase media cansada de la maquinaria corrupta de
los polticos, interactuando con los grandes capitalistas y mafio-
sos teniendo como visin tanto la eliminacin del monopolio (ley
anti trust), la lucha contra la pobreza y la desigualdad (la Gran So-
ciedad le llamaron en EE.UU.) yel debilitamiento de las influencias
nepotistas y de corto plazo de los polticos va la creacin de un
servicio civil basado en el mrito (Hood, 1998). La lista de las lneas
de accin de la APP contienen entre otros: la regulacin guberna-
mental generalizada y administrada por tecncratas, la formacin
de una carrera en el servicio pblico estructurada con reglas trans-
parentes para evitar el "compadrazgo" yel nepotismo de los polti-
cos, y el desarrollo de sistemticas normatividades que redujeran
la probabilidad, va el detalle de la ley y lo especfico de la norma,
de actos corruptos o socialmente inequitativos.
De cierta forma, estos fueron los principales pilares de la APP,
puesto que, entre otras razones, llevaba a una confaaza fundamen-
tal en la capacidad administrativa de corregirse a s misma. Es decir,
si bien se parte de tW<l desconfianza natura}. a la dinmica poltica
"
para dirigir los asuntos del gobierno, se imponen en la prctica nue-
vos mecanismos administrativos, nuevos aparatos burocrticos
encargados de vigilar y asegurar la "neutralidad" de la accin admi-
nistrativa. Como dice Hood (1998: 91), en todo caso la destitu-
cin de la APP como paradigma implicara que han desaparecido o
se han controlado efectivamente cuestiones tales como el poder de
e; .los agentes econmicos y de las mafias organizadas, la tendencia
;r de los polticos al nepotismo y a la corrupcin si no son vigilados o
si no se tienen sistemas que limiten tales tendencias.
' .. \ A principios de 1970, se consolidaron importantes argumentos
/:;lericosque buscaran minar las bases de la APP. Desde la econo-
. vrna con William Niskanen (1971) Ydesde la propia disciplina de
la administracin pblica con liver Ostrom (1973). El sustento
principal de estos autores es que en realidad el juego poltico que
afecta la dinmica gubernamental es mucho ms complejo que una
visin de la poltica y la administracin separadas por un abismo
tcnico. De hecho, nos dicen estos autores, las estructuras de la admi-
nistracin pblica se mueven en una dinmica de actores polti-
cos y burocrticos que defienden sus intereses a partir de una visin
oportunista y calculadora. Es decir, en marcos organizativos e
institucionales particulares, los actores, tanto en la poltica como
en la burocracia (y por supuesto en la sociedad) calculan constan-
temente el impacto de tales limitaciones y buscan espacios estrat-
gicos de accin para proteger sus intereses. No hay tal cosa, tal como
una base tcnica homognea que haga que los actores dejen de
preocuparse por el oportunismo inherente en el accionar de otros
actores o que obligue o incentive a estos a interpretar las reglas de
manera diferente segn su conveniencia, por ejemplo. Desde esta
V perspectiva el juego no se llama mejora tecnolgica continua de la
administracin y sus espacios, sino creacin de mecanismos organi-
zacionales e institucionales para generar los comportamientos racio-
nales que a la sociedad convienen ante polticos y funcionarios opor-
tunistas y racionales (es decir, calculadores de su beneficio).
I Visto de esta manera, la APP puede ser interpretada como la
J coartada conveniente de ciertos grupos que buscan proteger los
intereses, bsicamente el de las propias burocraciasaasegurn-
dales empleo, dificultando su evaluacin por resultados (va
servicio civil), limitando la competencia externa (va la creacin
de seudo mercados protegidos) y la capacidad poltica de control
sobre los aparatos administrativos (va la compleja red de proce-
sos de presupuestacin y gasto, y el escudo que la profesionaliza-
cin de los cuadros impone).
Esta interpretacin elimina deJacto el argumento de que existe
una arena administrativa separada de los intereses polticos, y de
que la nica solucin posible a los problemas pblicos tenga que ver
con la construccin de una esfera institucionalizada y protegida
de los vaivenes polticos pero vigilada por los encargados del accio-
nar gubernamental. Por el contrario, siguiendo esta interpretacin
econmica del fenmeno gubernamental, es indispensable transfor-
mar el paradigma que ha sostenido a la AP en las ltimas dcadas.
Es importante enfatizar que en esta visin crtica de la APP, que
con el paso del tiempo se convertira en la base de la NGP, debe ser
entendida justamente como una visin que intenta cambiar los
supuestos sobre los que se parte para comprender la accin guber-
namental. Ms correctamente, sustituye ciertos valores argumen-
tativos con otros valores. Para empezar, existe un cambio que va
de una percepcin colectivista de la accin social a uno individua-
lista. Bajo esta concepcin, el orden social no deviene de la impo-
sicin de un orden general impuesto desde arriba, sino de un per-
miso otorgado desde los individuos para generarse un orden desde
abajo. De esta manera, los intereses diversos que en una sociedad
se expresan, no necesariamente por razones o por la fuerza de
valores ticos de ciertos grupos o individuos van a acomodarse en
un juego de suma positiva. Por el contrario, ante la falta de esque-
mas institucionales de incentivos daros dirigidos a la lgica egosta
de los individuos involucrados, tanto los que regulan la accin
colectiva como los regulados buscarn proteger sus propios inte-
reses. En otras palabras, las reglas del juego deben explcitamente
acomodar la bsqueda del inters general a travs de los intereses
especficos de los individuos. Dado este esquema complejo de
agregacin de intereses, difcilmente se puede encontrar un sistema
de agregacin justo y eficiente. Por ello, el mercado. generalmente
NUEVA GESTIN PBLICA: DNDE EST LO NUEVO?
25
dar mejores resultados que esquemas basados en jerarquas (Wi-
lliamson, 1975).
En definitiva, el supuesto argumentativo (es decir, es a final
de cuentas un valor general ms que una conclusin devenida de
evidencia emprica slida e irrefutable; Hood y [ackson, 1991) que
cambia la percepcin de la naturaleza del gobierno y que alimen-
tar prcticamente todas las propuestas instrumentales de esta
corriente ser recuperar el conocido "Principio del puerco" de
Tomas CarIyle: los seres humanos, de los ms ricos a los ms pobres,
son inherentemente racionales, calculadores, oportunistas y egos-
tas. Veamos un poco ms a detalle esta lnea de argumentacin.
El argumento econmico desde la administracin pblica
Ostrom arguye que la visin weberiana y wilsoniana de la AP, si bien
resolva determinados problemas como la compleja combinacin
de una administracin pblica con capacidad de accin y a la vez
rendidora de cuentas (fundamental a cualquier rgimen democr-
tico), tambin obligaba a pagar grandes costos. Al plantearse la posi-
bilidad de separar efectivamente accin de decisin poltica, la
APP pretendi construir un andamiaje cientfico que hiciera posible
tener una esfera separada de la administracin, sustentada en crite-
rios ticos. Es decir, la accin racional cientfica aseguraba congruen-
cia administrativa, constante mejora tcnica y una va universal a
la mejora continua. En otras palabras, si se cometan errores en la
accin administrativa, estos eran resolubles a la luz de nuevas tc-
nicas, nuevos planes, nuevos instrumentos. El aparato gubernamen-
tal era entonces un todo homogneo, dirigido por criterios tcnicos
siempre mejorables, en un camino permanentemente en ascenso
hacia la eficiencia.
En la prctica. sin embargo, la dinmica poltica del aparato
gubernamental, contina Ostrom, mostraba una realidad muy dife-
rente. Los estudios clsicos de Selznick (1949), Blau y Schoenherr
(1971 ), por mencionar algunos, dibujaban una fotografa de la AP
muydisimil: tomadores de decisin en redes de poltica. necesita-
dos de resolver problemas intrincados, donde las reglas, las nor-
'i{;
29420
mas, los objetivos no eran suficiente gua para actuar con efica-
cia. Tomadores de decisin entonces que utilizaban herramientas
diversas, cooptando, negociando, utilizando como gua no slo el
inters general, sino el de sus organizaciones y oficinas, e incluso
los intereses de su grupo o de grupos externos a la organizacin.
Segn Ostrom, dos graves consecuencias se sufriran de cerrar
los ojos a esta realidad: una consecuencia prctica que tiene que
ver con el control desmedido por procesos y la desconfianza siste-
mtica a la accin gubernamental. En otras palabras, un aparato
pblico, por un lado protegido de la competencia y afectado por
mltiples intereses, y por el otro maniatado para actuar efectiva-
mente por un sistema de normas y regulaciones excesivas, crea-
das por el propio mecanismo de proteccin de la burocracia de la
influencia poltica. La segunda es la consolidacin de una visin
hipcrita sobre el anlisis del sector pblico: toda solucin era un
incremento de lo mismo, ms tica y mejor tcnica administrativa,
nunca un cambio poltico, un diagnstico de las bases estructura-
les del comportamiento administrativo en las organizaciones e
instituciones gubernamentales. Ostrom culmina su estudio pro-
pugnando por romper esta visin, a sus ojos, limitada y falsa de la
AP y fortalecer el principio de que un buen gobierno es un gobierno
controlado, pero controlado por eficiencia, por mecanismos de
medicin de resultados, que comprenda la realidad de las redes
de poltica en las que se mueve la burocracia en las democracias
contemporneas. Ostrom, as, abra la puerta al anlisis econmico
de la AP que hemos dibujado ms arriba pero que conviene ahondar
un poco ms a profundidad (Ostrom, op. cit.: 131-132).
Las bases econmicas del comportamiento burocrtico
La teora econmica fue encontrando nuevos diagnsticos a la
realidad de un gobierno que ni actuaba siempre bajo la direccin
del inters general, ni poda resolver todo tcnicamente, ni era un
actor congruente y sistemtico. El problema no era slo tcnico o
administrativo, sino poltico y de diseo institucional.
YaAdam Smith lo deca: "Nunca se hallan mejor administrados
los servicios pblicos que cuando la recompensa [de los funciona-
27
rios] sigue al desempeo efectivo y se halla ajustada a la diligencia
empleada en el cumplimiento" (Smith, 1958: 636). Ms reciente-
mente, los estudios de Olson (1971) sobre la accin colectiva,
buscaron mostrar que sta puede llevar a resultados subptimos
debido a la propia dinmica de la racionalidad individual por el
oportunismo intrnseco a tal racionalidad. sta, enfrentndose a
situaciones que necesitan de cooperacin entre diversos individuos,
a falta de incentivos especficos, llevara a la aparicin de un fen-
meno racional en trminos de la lgica individual, pero altamente
problemtica en trminos de la dinmica colectiva: los "polizones"
(free riders). Las organizaciones (entre ellas los gobiernos) son pro-
ductoras de bienes colectivos, bienes que son sustantivos para todos
los participantes. Perocomo estos bienes seotorgan a todos los miem-
bros, y no es posible (o viable) discriminar a alguien del beneficio
de estos bienes, entonces es absolutamente lgico (en un mundo de
seres humanos oportunistas) que los individuos tomarn la deci-
sin de no cargar con los costos de crear bienes que de todas mane-
ras sern otorgados por la organizacin (por eso lo de polizones).
rJ Los diferenciales de informacin, la capacidad de los seres
humanos para esconder sus preferencias, llevan a un mundo muy
diferente del que pensaba la administracin pblica clsica: un
mundo de seres humanos oportunistas, manejadores de esferas de
poder a travs de los diferenciales de informacin, que manejan
estas circunstancias para su beneficio, jugadores de juegos (de "dile-
mas de prisioneros", a "juegos de gallina" y a otros juegos estratgi-
cos) y creadores de mecanismos institucionales generadores de esque-
mas de incentivos (Horn, 1995; Miller, 1990; Moe, 1997; Ostrom,
1986; Rose-Ackerman, 1986).
l// Cuando estos esquemas analticos son llevadosa la accinguber-
namental en sentido estricto, los argumentos son sorprendentes: las
democracias estn construidas institucionalmente para ser inefi-
ientes administrativamente (Niskanen, 1971). En un mundo de
ti informacin asimtrica, de actores oportunistas, es lgico que los
diferentes grupos jueguen con base en estas capacidades. De esta
manera, la separacin de poderes, consustancial a tlJla democra-
ca, genera un juego colectivo subptimo..Los representantes de .la
sociedad, elegidos para hacer manejable la toma de decisiones en
una democracia contempornea, tienen determinados intereses
propios y de grupos, cierta cantidad de informacin, y dentro de
un juego poltico determinado por las posibilidades de eleccin
y reeleccin. Los"ejecutores", las burocracias electas y las desig-
nadas, juegan un papel diferente en un juego tambin distinto. En
el caso de las burocracias designadas, por ejemplo, tienen una can-
tidad de informacin mayor que los representantes respecto a los
problemas reales y los mecanismos ms efectivos para resolverlos.
Conocen que su existencia, siguiendo a Niskanen, depende del
presupuesto y que este presupuesto depende de una decisin de los
./ representantes. El juego estratgico entre estos dos actores es un
juego de asimetras de informacin y poder que llevan a una accin
ineficiente. Esto porque los representantes son la principal preo-
cupacin de las burocracias y los representantes tienen en reali-
/ dad una desventaja de informacin con respecto a aquellas. Con
ello, las burocracias son capaces de negociar presupuestos que no
estn ligados ni a la satisfaccin de la sociedad ni a la produccin
de resultados controlados por los representantes (Niskanen, op.
cit.: 22).
Cabe aclarar que Niskanen no fue el primero que formaliz estos
estudios del comportamiento burocrtico. Ya Van Mises (1996) Y
Downs (1967) haban avanzado al respecto. De la misma manera,
el esquema de Niskanen ha sido criticado profusamente desde su
aparicin (Dolan, 2002; Dunleavy, 1991; Horn, 1995; Lynn, 1991).
Sin embargo, las bases conceptuales que inaugur siguen siendo
vlidas, incluso mejoradas y ampliadas aun por sus crticos. La din-
mica institucional es ms compleja de lo que Niskanen planteaba
y las combinaciones de comportamientos polticos y
son ms numerosas, pero la percepcin de que el aparato adminis-
trativo de un gobierno no puede ser separado del marco institucio-
nal de la poltica, de la naturaleza del comportamiento a la luz de
los incentivos presentados por las normas, las reglas del juego, ser
una constante desde el punto desde este marco analtico.
Cualquier solucin tcnica y administrativa a los problemas de
eficiencia y eficacia del sector pblico, es laconc1usin deeste tipo
\// ,
de anlisis, es insuficiente y seguramente incapaz de generar cam-
bios duraderos. Los cambios administrativos, las mejoras en las tc-
nicas administrativas como tal, no transforman el diseo y la estruc-
tura institucional, los marcos de normas que generan incentivos para
que los agentes socialesdirijan suscomportamientos de cierta manera
(o dirijan "racionalmente" el oportunismo individual para hacerse
J menos daino e incluso positivo). Mientras el diseo institucional
v/ no cambie, cualquier tcnica administrativa se ver atrapada por
el juego de actores racionales, oportunistas y en contradicciones de
accin colectiva.
Hasta aqu el argumento econmico ha planteado bsicamente
un nuevo diagnstico: actores racionales en esquemas de accin
colectiva generan marcos institucionalizados de accin, que buscan
justamente crear contratos especficos, donde la discrecionalidad
es controlada a partir de mecanismos mutuos de control y acuerdo.
Acuerdos siempre incompletos, por supuesto, pues difcilmente
la discrecionalidad se puede reducir en un mundo de actores libres,
oportunistas, con escalas de preferencia diferentes, y capaces de utili-
zar la incertidumbre (informacin asimtrica, posibilidad de actuar
oportunistamente) como arma para alcanzar sus objetivos.
Cmo cambian estos marcos institucionalizados de accin?
Definitivamente no solamente a travs del uso de tcnicas admi-
nistrativas, o por simple voluntad poltica. Es necesario construir
nuevos juegos, nuevos marcos de instituciones (reglasdel juego que
actores hacen propias y las constituyen en gua de su accin). La
economa da idea de los nuevos mecanismos a construir, o al menos
l/de sus reglas: contratos ms precisos en trminos de los incentivos y
los efectos, reduccin de los marcos de asimetra de informacin,
derechos de propiedad ms precisos, introduccin de esquemas com-
petitivos de mercadoo cuando menos creacin de cuasi mercados.
Pero es justamente aqu, cuando la argumentacin econmica
deja paso a propuestas gerencialistas. Los esquemas argumentati-
vos de la economa son claramente insuficientes para en realidad
un cambio institucional. Los nuevos contratos, los esque-
t/ mas agente principal, la definicin de mecanismos de regulacin,
la creacin de cuasi mercados, son guas, pero no instrumentos de
cambio preciso. La introduccin de la mayor parte de estos esque-
mas en la prctica gubernamental, requiere de acuerdos con las dife-
rentes partes de la burocracia (para que la comprenda, para que
tenga la capacidad de implementarla, para que se creen los docu-
mentos normativos), de capacitacin, de evaluacin y seguimiento,
incluso de promocin y convencimiento. Un contrato por desem-
V peo para un funcionario de alto nivel, por ejemplo, requiere de la
definicin operativa de resultados, de la comprensin de la composi-
cin organizacional, del armado de un equipo de trabajo que sos-
tenga el compromiso. Es en este punto donde la tcnica econmica
deja de ser til, necesitndose una forma explcita de lograr que los
actores sociales concretos comprendan y acaten las nuevas reglas del
juego. La retrica gerencialista otorga los elementos para dar un sen-
tido ms simple, claro y directo a este proceso de cambio.
NGP: fuentes de una reconfiguracin en la administracin pblica
En la dcada de los setenta, una serie de reformas al sector pblico
comenzaron a ser implementadas en pases como Reino Unido,
Nueva Zelanda y Australia. Estas reformas particulares fueron
tomando una lgica congruente bajo la agenda de la ocoe en los
ochenta.
Tomando como base muchos de los argumentos que hemos
revisado brevemente de Niskanen y Ostrom, se acu el trmino
nueva gestin pblica (NGP) para denotar un profundo cambio en los
estilos gerenciales en el sector pblico. Hacer entendibles y aplica-
bles las propuestas de reforma emanadas de la economa, reque-
ra de una retrica y de un discurso de cambio, de un lenguaje propio
que hablara de profundas transformaciones en las bases y supuestos
de la APP. El discurso de entrada en este sentido fue uno gerencia-
lista, que abogaba por romper el supuesto mito de las diferencias de
gestin entre el sector privado y el sector pblico. En trminos gene-
rales, amplios diagnsticos devenidos de la economa que hablaban
de problemas de diseo institucional en las democracias, encontra- L1
ron salida prctica bajo la idea de que los instrumentos generales ,
que hacen a las empresas privadas eficientes, podran ser replica-
dos, por lo menos simulados, en el sector pblico.
En resumen, algunos autores sintetizaran esta supuesta revo-
lucin con la llegada de un nuevo paradigma, que va de un nfasis
?Jn la poltica pblica a uno en las capacidades gerenciales, de un
I fuerte nfasis en los procesos a los resultados, de jerarquas ordena-
das a competencia en espacios de mercados o cuasi mercados, de
seguridad en el trabajo y salarios precisos para la burocracia, a eva-
luacin del desempeo y firma de contratos especficos amarrados
a la obtencin de ciertos resultados (Aucoin, 1991; Pollit, 1993).
; /Con el fin de dar mayor claridad a las bases de este supuesto
Vcam?io, hemos construido un cuadro (vase cuadro 1) que recupera
en sntesis estas modificaciones paradigmticas (con base en Ferlie
et al., 1996; Hood, 1994; Gruening, 2001).
Es posible observar que en este listado general de "confronta-
cin" de paradigmas, existen aparentemente diferencias sustanti-
vas entre la NGP y la APP. Pero como la columna de posibles impac-
tos deja entrever, la diferencia radical y la bondad particular de
la NGP comienza a ponerse en entredicho.
Una primera razn de esto es que la NGP no se ha implemen-
tado de una manera sistemtica, de tal forma que permitiera la eva-
luacin de sus polticas o propuestas. Paradjicamente, un enfoque
que en la retrica habla de evaluar por resultados especficos, sin
embargo, no se ha aplicado la regla a s mismo. Los problemas que
autores como Pollitt et al. (1998) YNorman (2001) han encontrado
para evaluar los efectos concretos de las polticas estilo NGP en Reino
Unido y en Nueva Zelanda son sintomticos. En la prctica encon-
tramos ms bien resultados mixtos (James, 2001; Christensen y
Laegrid, 2001), con posibles xitos de cambio y mejora de tiem-
pos o de recursos y con efectos negativos en trminos de relaciones
gubernamentales, claridad de los sistemas de informacin y en las
relaciones legislativo-agencias gubernamentales (Campos y Prad-
han, 1997; [ulnes y Holzer, 2001; Pollitet al., 1998; Arellanoet al.,
2000).
Una segunda razn, la de las dudas sobre la "novedad" de los
conceptos de la NGP, es un poco ms dbil pero desde 1m cierto
punto de vista importante. Es dbil por un lado pues puede ser
ocioso buscar argumentos similares en propuestas del pasado, sacn-
dolas del contexto. Los ejemplos que nos han dado al respecto Hood
(1998) YGruening (2001) son claros: en todo caso la novedad de la
NGP NO radica necesariamente en una diferencia radical entre con-
ceptos del "pasado" y los "modernos", sino en la combinacin de los
elementos, instrumentos y estrategias propuestas de reforma, en el
contexto particular de gobiernos contemporneos. De esta manera,
Vpor ejemplo, la NGP es una combinacin intrincada, pragmtica
(por lo tanto muchas veces contradictoria en trminos de argumen-
/ t o ~ , ) entre el nuevo institucionalismo econmico y el "gerencialis-
. ~ o " . El primero recuperando doctrinas claves para el sector pblico
Vy su reforma como: competencia en vez de monopolio, transpa-
rencia en vez de subsidios escondidos, estructura de incentivos ms
que modernizacin administrativa perenne. El segundo incorpo-
rando ms bien la dimensin organizacional, traduciendo las estruc-
turas de incentivos en sistemas de comportamiento gerencial, movi-
lizando la competencia ms en la bsqueda de un nuevo ethos para
la burocracia que en la generacin de "celdas" dinmicas donde la
burocracia ya no pueda escapar de la vigilancia. De esta manera,
como Barzelay (2000) demuestra, en la prctica la NGP va recupe-
rando en ciertos contextos aquellas combinaciones que le son ms
convenientes a los tomadores de decisin involucrados: en el caso
de Aucoin (1999), uno de los libros paradigmticos de la NGP, Bar-
zelay muestra cmo en su interpretacin de Nueva Zelanda, se
recuperaron aquellas partes de la teora de la eleccin racional que
no hacen inviable una implementacin de "acuerdos" entre "agentes
y principales" (ministros y burocracias en este sentido), recuperan-
do de alguna manera una de las tesis principales de la APP: la relacin
entre polticos y burocracias requiere de instrumentos sofisticados
de vinculacin que claramente rebasan loscriterios simples de eficien-
cia y racionalidad econmica administrativa.
Sera ocioso negar la importancia del argumento y la retrica de
la NGP, Yla diferencia fundamental que busca crear respecto a las
doctrinas ms generales-de-laera Sin embargo, es claro que esta-
mos frente a una opci6nquetiene su propiaretrica, exagerada y
NUEVAGESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO'!
33
./
rimbombante como cualquier propuesta que se va convirtiendo
en dominante, en crculos de toma de decisin. En todo caso, la
:",\ NGP es una coleccin de argumentos, doctrinas, proverbios, sagas,
[' tcnicas y experimentos que enfrentan los mismos dilemas que
enfrent la APP hace ya ms de un siglo, en un contexto diferente,
ms mvil y plural. Los enfrenta con nuevas combinaciones,
"<ti atrayendo nuevos discursos y tcnicas, encontrando (lgicamente)
( resultados mixtos en su implementacin.
La "ortodoxia" de la APP, se dijo ya antes, muri en la dcada de
los treinta. Lo que sigui ha sido una serie de experimentos, bsque-

s, aprendizajes sobre nuevas bases. La NGP ha sido probablemente
i 1ms exitoso de estos experimentos para armar un argumento rela-
. tivamente congruente y darle sentido terico y una base instrumen-
tal relativamente homognea.
Probablemente uno de los factores que hace ms ruido cuando
.:...Jse habla de la NGP es su pretensin (a veces presuncin) de universa-
./vlidad (muy claro en ciertos estudios escritos por economistas prin-
cipalmente). Es claro, adems, que la NGP naci fundamentalmente
i. de una tradicin analtica y de un contexto poltico particulares,
vpero con claras y a veces engredas ambiciones de generalizacin.
Esta combinacin es muy importante de comprender, pues si bien
/ es cierto que la NGP nace en pases de regmenes polticos que al-
V gunos denominan "Westminster", esto no implica que sus doc-
trinas no hayan sido reconstruidas con un argumento general y
que intenta tener validez transversal y longitudinal. En otras pala-
bras, la NGP pretende poseer una fuerte argumentacin sobre el
entendimiento del comportamiento poltico y el burocrtico en so-
ciedades democrticas contemporneas. Con lo que su adaptacin
(I\a realidades distintas, si bien se considera en trminos generales
"'como complejo (Schick, 1998), no es considerado como imposible.
Es muy importante clarifiearque, efectivamente, la argumenta-
cin de la NGP est basada en el diagnstico de pases con sistema
poltico "Westminster". Su intencin de ser un argumento genera-
r' \ lizable no puede pasar por alto este hecho. Algo hay en esta argu-
"'tJ mentacin de un implcito "imperialismo" Pero no
debe perderse de vista el corazn del argumento detrs de la NGP,
IdeaJunza de la NGP
Gerencialismo al estilo
de la iniciativa privada
Contratos y creacin de
competencia y cuasi mer-
cado
Retrtca del cambio
de la NGP
Las "probadas" tcnicas
de! sector privado permi-
ten visualizar variables
fundamentales que evi-
ten el desperdicio de re-
cursos y posicionen al
cliente como razn de ser
de la administracin.
la creacin de competen-
cia entre unidades de ser-
vicioreducecostos, permi-
te la evaluacin y elimina
subsidios a grupos de in-
ters.
Argumento de la APP que la idea fuerza
de la NGP intenta sustituir
El proceso y la norma son mecanis-
mos creados por las legislaturas y la
administracin para evitar no slo
la corrupcin, sino la inequidad en
el tratamiento hacia los diferentes
grupos sociales. La eficiencia no es el
nico valor de la AP sino e! trato le-
gal, justo y equitativo.
La lgica del mercado y de la com-
petencia, es tambin una lgica de
intereses particulares. La accin bu-
rocrtica asegura un trato legal y jus-
to, mientras que la competencia y e!
mercado estn dirigidos a la ganan-
cia y el triunfo del ms fuerte sobre
el dbil.
Impactos posibles de la NGP
Postivos: Bsqueda de mecanismos de mejo-
ra regulatoria y tcnicas administrativas cam-
biantes y adaptativas.
Negativos: Debilitamiento de la conciencia
de rendicin de cuentas y complejizacin de
los sistemas de control. Excesiva retrica ge-
rencialista (con rasgos tecnocrticos) como
solucin a problemas sociales graves y com-
plejos.
Positivos: Mejora en los mecanismos de ac-
cin burocrtica ante una vigilancia y un
control externo ms objetivo y mesurable.
Implementacin de nuevas opciones de coor-
dinacin. Focalizacin en la eficiencia de la
accin.
Negativos: La regulacin se hace compleja.
Requiere de sistemas tcnicamente ms com-
plejos para asegurar vigilancia sistemtica de
la sociedad sobre las agencias y las personas
responsables de los resultados y las conse-
cuencias de mediano y largo plazo. En otras
palabras, es muy difcil establecer contratos
completos para especificar la naturaleza de
los servicios requeridos, haciendo que los con-
tratistas utilicen su oportunismo para otor-
gar servicios de baja calidad social.
Evaluacin del desem-
pefio
Discrecionalidad geren-
cial inteligente basada
en resultados
El servicio pblico debe
enfatizar la productivi-
dad del trabajo de los ser-
vidores pblicos, hacien-
do la rendicin de cuentas
un asunto medibleytrans-
parente.
La rendicin de cuentas
efectiva es aquella que de-
muestra la eficiencia y la
eficacia, no el seguimien-
to de normas y procedi-
mientos.
El servicio civil de carrera permite
proteger el trabajo de la administra-
cin pblica de las influencias de
corto plazo de los polticos. La pro-
fesionalizacin, permanencia en la
carrera administrativa y sueldos se-
guros y transparentes, asegura una
burocracia profesional, neutra y ale-
jada del track poltico.
La administracin de programas re-
quiere de un seguimiento escrupulo-
so de las normas y procesos que asegu-
ren el cumplimiento de los objetivos
definidos desde el poder legislativo
y una rendicin de cuentas precisa y
mensurable.
Positivos: Introduccin sistemtica de con-
ceptos de productividad. Recuperacin del
valor del trabajo pblico. Mejor y ms intensa
dinmica laboral en el sector pblico.
Negativos: Las dificultades para medir des-
empeo razonable y transparentemente im-
plica la creacin de complejos sistemas de
control. Estos sistemas tienden a ser bastante
imperfectos, siendo relativamente fcil bur-
larlos, simularlos y adaptarlos por los indi-
viduos y los grupos. La retrica de estas
reformas se convierte en el mayor activo ante
la dificultad de mostrar resultados concretos
y sostenidos.
Positivos: Recupera la necesidad de adminis-
tracin inteligente y capaz como requisito de
la accin pblica. Pugna por hacer ms rea-
lista la percepcin social sobre el papel y la
importancia de las burocracias en el accionar
de un "buen" gobierno.
Negativos: Deja poco clara la relacin entre
accin gerencial y control legislativo y social
de tal accin. La retrica de la NGP tiende a
fortalecer la primera y a menospreciar la se-
gunda. Se tiende. implcitamente, a sostener
y fortalecer una neo dicotoma poltica-ad-
ministracin.
(Continuacin)
Ideafuerza de la NGP
Control por resultados
Retrica del cambio
de la NGP
Controlar por resultados
no slo es ms eficiente,
sino que reduce las iner-
cias burocrticas y los ni-
chos de poder que escon-
den bajo la proteccin de
complejos procesos y tr-
mites.
Argumento de la APP que la idea fuerza
de la NGP intenta sustituir
El control por procesos es clave,
ante la dificultad de asegurar resul-
tados especficos enfrente de pro-
blemas de alta complejidad donde
actan otros agentes sociales aparte
del gobierno, y sobre todo cuando
implica la transformacin de com-
portamientos sociales. En tales nive-
les de incertidumbre y de las com-
plejas relaciones intergubernamentales
e interagencias, el ms seguro meca-
nismo de control es el proceso.
Impactos posiblesde la NGP
Positivos: Induce a una reforma completa e
integral de los aparatos administrativos, acer-
cndolos a clarificar las agendas de accin y
los resultados a obtener. Cambia las dinmi-
cas de reflexin y anlisis en los propios apa-
ratos e incluso en las legislaturas, al enfocarse
a resultados como parte del anlisis.
Negativos: Tendencia a sobre enfatizar que
los cambios complejos que estos sistemas de
control por resultados requieren en las estruc-
turas polticas se solucionan con anlisis tc-
nicos y no con procesos de negociacin y
acuerdos polticos.
NUEVA GESTIN PBLICA, WNDE EST LO NUEVO?
37
cuestin que ha sido pasada por alto algunas veces (Rami, 2001):
las "fallas de mercado" y las "fallas de gobierno" no son monopolio
de realidades culturales especficas, sino fenmenos generales de
sociedades compuestas de individuos racionales y egostas. Con ello,
las realidades polticas pueden ser muy distintas (Westminster,
corporativistas, colectivistas, etctera). Sin embargo, el fenme-
no de burocracias con intereses propios, capturas sistemticas del
inters social por grupos econmica o polticamente poderosos,
agendas polticas escondidas detrs de polticas gubernamentales (o
estructuras gubernamentales e inclusodiscursos o defensas dogm-
ticas del "derecho pblico", Rami. Op. at.), forman parte del diag-
nstico general.
Seguir con el debate.
NGP= moderno, nuevo, verdadero VS. APP= arcaico, viejo,
equivocado es tan falso como plantearlo.
NGP= Sistemas Westminster VS. APP y regmenes tradiciona-
les, latinos, corporativistas.
En todo caso es importante ubicar en el debate las diferencias
argumentativas fundamentales, las bases conceptuales y los requi-
sitos polticos. Ycomprender las diferencias polticas y de los regme-
nes polticos sin duda, pero no como taxonomas con claras fronteras
y por lo tanto con vas divergentes de accin y solucin, sino como
opciones que se tienen para tomar decisiones, instrumentar e imple-
mentar ideas y proyectos en contextos de sociedades plurales que
construyen el inters general a travs de una compleja combina-
cin entre acuerdo y debate, negociaciny conflicto, confrontacin y
consenso.
Probablemente la discusin sea ms productiva si se toman en
consideracin aquellos elementos que son ms difciles de cambiar
de una estructura institucional determinada en un pas especfico
y se contrasta con la decisin, o la apuesta incluso, de si debe de
cambiar tal estructura y si es viable cambiarla. Para entonces
enfrentar el dilema de construir un aparato gubernamental que
al mismo tiempo rinda cuentas y sea eficiente. Siempre tomando
38
DAVID ARELLANO GAULT
como marco de referencia una sociedad democrtica que abre
amplias avenidas a la influencia poltica y econmica de los gru-
pos para imponer sus intereses sobre los del inters general,
donde las burocracias son tambin actores interesados (stakehol-
ders dira la literatura especializada). Encontrar una lgica eficaz
de reforma administrativa ante estos condicionantes, sea probable-
mente una va ms productiva que la de plantearse dicotomas
paradigmticas y recetas generales de reforma administrativa.
REFLEXIONES FINALES.
LAREFORMA POSIBLE Y NECESARIA
EN PASES COMO MXICO
TOMANDO en consideracin las condicionantes que hemos descrito
hasta ahora, es interesante cambiar de foco de atencin respecto a
reformas administrativas en pases en desarrollo y en transicin a la
democracia como Mxico.
En Mxico, como en muchos lugares de Amrica Latina, la
burocracia gubernamental, y en general la arena gubernamental,
tiene un doble papel de amplia importancia poltica: ser el espacio
real de la lucha por el poder, la arena poltica pues, y por otro
lado constituirse como el espacio objetivo de representacin social.
Debido a la debilidad de los mecanismos propios de las demo-
cracias en un contexto de baja participacin poltica, la arena
gubernamental constituy por muchos aos el espacio real por
donde pasaban las decisiones fundamentales de un rgimen. La
carencia de mecanismos de pesos y contrapesos efectivos, ha
implicado la formacin de burocracias poderosas, algunas veces
slidas y compactas, pero dbilmente vigiladas y diferenciadas de
la actividad poltica. Cuestiones como un servicio civil de carrera,
el desarrollo de uno o varios mecanismos de vigilancia apoyados
por los medios de comunicacin, las universidades y la sociedad
en general y un mecanismo diferenciador entre las decisiones de
los poderes legislativos y el diseo de polticas pblicas (de':ltro
adems de la escasa diferenciacin entre funcionarios designados
y funcionarios electos sistemticamente en pases latinoamerica-
NUEVA GESTIN PBLICA: LDNDE EST LO NUEVO?
39
nos), no fueron considerados avances necesarios a desarrollar en un
pas como Mxico, ante un aparato gubernamental que funge de
Jacto como una arena poltica. Por estas mismas razones, el apa-
rato gubernamental se convirti en la prctica en la estructura ins-
titucional de representacin, donde los diversos grupos sociales
negocian o presionan para obtener respuesta a sus necesidades.
Los fundamentos de la APP, como puede observarse, no se
aplicaron sistemticamente en esta realidad nacional. La separa-
cin poltica-administracin era un estorbo para el manejo discrecio-
nal del aparato pblico por parte del rgimen. No slo por ello,
pues los lazos clientelares y patrimoniales de la burocracia con
los grupos sociales eran fuente de legitimidad gubernamental. La
creacin de un sistema que protegiera al aparato administrativo
de los vaivenes polticos no era indispensable, pues en su lugar
estaba un sistema de prebendas que permitan estabilidad en el
aparato burocrtico: para los sindicalizados va los lazos clientela-
res entre partidos polticos, sindicatos y ejecutivo;y para los mandos
medios y superiores va la formacin de camarillas o la proteccin
informal de redes semiprofesionales que a la larga se fueron con-
solidando para crear un cuerpo profesionalizado (de manera infor-
mal) de funcionarios de nivel medio. El contrapeso de los poderes
Legislativo y Judicial es dbil, permitiendo a la vez un sistema
que se autorregula endogmicamente (a veces muy tarde, ya cuando
severas crisis estn en pie) con mecanismos de vigilancia formales
(en constante adaptacin a circunstancias particulares) relativa-
mente efectivos pero siempre manipulables segn ciertas reglas
polticas. El sistema de rendicin decuentas, lgicamente, ha estado
en control por parte del rgimen, haciendo difcil por lo tanto la
existencia de una ley de libertad de informacin.
Es claro que un sistema de este tipo est lejos de ser un ejem-
plo de un sistema administrativo tipo de la APP. En realidad es un
sistema muy diferente, con problemas similares, pero en trminos
estructurales muy heterogneo. Es claro que un sistema de este
tipo permite tambin que sus aparatos administrativos y polti-
cos sufran de constantes"capturas" (como lo diagnostic la NGP) ,
pero estas capturas estn institucionalizadas, no son lagunas o
40
errores de un aparato burocrtico vigilado y profesional. De la
misma manera, este aparato administrativo se ve preocupado ms
por sus asuntos que por los de los ciudadanos (sus dientes dira la
NGP), pero parte de "sus asuntos" son atender los intereses clien-
telares de su representacin poltica. En este caso, entonces la
burocracia no es del tipo que la NGP asume: una burocracia alta-
mente institucionalizada, suficientemente hbil para construir e
imponer su propia agenda va las polticas pblicas diseadas
desde el Legislativo y las altas esferas del Poder Ejecutivo (fun-
cionarios electos). Los problemas de "agente y principal" aqu no
conciernen a la dificultad de hacer a la burocracia obedecer los
lineamientos de la poltica ms que sus propios requerimientos
institucionales, sino la de cadenas mltiples de agentes yprinci-
pales, con agendas de diferentes niveles, concernientes a intereses
y grupos polticos de muy distinta ndole.
Barzelay (2000) ha defendido enfticamente que es indispen-
sable preguntarse dos cosas para hablar en serio de la implementa-
cin de ideas de la NGP en un pas en especfico: qu razones llevan
a los tomadores de decisin gubernamentales de un pas a imple-
mentar reformas administrativas?, qu objetivos de poltica se
persiguen en el proceso y cmo se van adaptando a la realidad ins-
titucional? Definitivamente este pareciera ser un camino ms fruc-
tfero a mantenerse en la discusin de dicotomas conceptuales o
luchas entre paradigmas que difcilmente tienen un slido y nico
marco de referencia.
Para el caso de pases como Mxico, la agenda no est enton-
ces en discutir si se deben de aplicar los principios de la NGP o si
sta es imposible de implementar por razones tecnolgicas o de
cultura (es decir, porque no estamos preparados o porque la "cul-
tura" poltica es muy diferente). Efectivamente, laNGPfue creada
en culturas polticas diferentes y bajo condiciones de un "hbi-
tat" de la administracin pblica (y necesariamente por tanto del
sistema poltico) muy distintas. Pero la pregunta fundamental es:
por qu queremos reformar a nuestros aparatos gubernamenta-
les y qu objetivos querernos alcanzar dadas nuestras condiciones
polticas y sociales?
NUEVAGESTiN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO? 41
Es indudable que nuestras administraciones pblicas deben
cambiar y es tambin claro que la utilizacin a ciegas de ideas de la
NGP estn fuera de lugar ante las condiciones que encontramos en
pases como Mxico. Pero ambas premisas no nos llevan a negar la
t?')J utilidad de diversos principios de la NGP para la reforma en tales
realidades.
As como el punto de partida de la NGP en los pases anglosa-
jones ha sido el liberar a la burocracia de la sobreregulacin, dn-
dole un sentido a la accin gubernamental ms tcnico por resul-
tados y dirigido a la sociedad (evaluado por la atencin al "cliente"),
en pases como Mxico estos principios van acompaados de una
serie de objetivos de mayor alcance: evitar que la administracin
pblica sea la arena poltica del rgimen, estableciendo los mecanis-
mos institucionales para separar la carrera poltica de la administra-
tiva, asegurando un nivel alto de vigilancia poltica y social sobre
las acciones del aparato administrativo. El marco analtico de la
NGP nos ensea que al transformar nuestra visin del aparato
pblico como un cuerpo profesional y tico de la funcin pblica,
por una donde el aparato es un cuerpo flojamente acoplado de
grupos e individuos con intereses en un marco institucional que
define las reglas del juego, nuevas posibilidades de cambio y refor-
ma se abren (Arellano et al., 2000a). Implementar un sistema de
calidad total, de atencin al cliente, de contratacin y competencia
o un presupuesto por resultados en un aparato poco vigilado, con
dbiles esquemas de rendicin de cuentas, y con un servicio civil de
carrera poco transparente o inexistente que hace del aparato un
manipulable instrumento de la poltica, puede ser poco efectivo
a menos que se complementen esas acciones con la necesidad de
fortalecer al mismo tiempo los mecanismos de control, vigilancia
y transparencia de la administracin pblica, para ubicarla en un
espacio social distinto: del espacio de representacin social clien-
telar a la de caja de resonancia de los intereses sociales y de la
toma de decisiones de poltica pblica.
En otras palabras, ninguna reforma administrativa que se con-
ciba as misma como una transformacin exclusivamente tcnica,
basada en palabras como"calidad", "innovacin", "cliente", "evala-
cin por resultados" tendr posibilidades de xito en el corto
plazo en "hbitats" administrativos altamente dientelares (al ser
un mecanismo de representacin social como hemos referido ante-
riormente), poco responsables (al ser la vigilancia tanto del Con-
greso como dentro del Ejecutivo poco integradas y capaces), basa-
dos en la lealtad pero poco profesionales (al ser el servicio civil
inexistente o dbil), acostumbrados a la opacidad informativa y
la sobrenormativizacin (como mecanismos de diluir responsa-
bilidades, tomando decisiones de manera autoritaria y poco dado
a la negociacin y la cooperacin) (Guerrero, 2000).
La reforma administrativa en pases como Mxico es mucho
y, ms que una reforma tcnica o administrativa en sentido estricto.
Implica un esfuerzo de transformacin de los marcos polticos y los
juegos institucionales. La discusin no es si debemos abandonar
las ideas de la vieja administracin pblica, o si podemos imple-
mentar las ideas de la NGP devenidas de realidades polticas dis-
tintas. La cuestin es la inteligencia para enfrentar los problemas
especficos y valerse de las herramientas adecuadas a las necesi-
dades de transformacin de los aparatos administrativos en "hbi-
tats" como ste.
Para comenzar, una de las lecciones fundamentales de lo que
hemos denominado la administracin pblica progresiva (APP) no
puede ser olvidada en estos contextos: los aparatos pblicos pue-
den ser capturados por los intereses econmicos y polticos por lo
que es necesario "aislarlos" de alguna manera para asegurar equi-
dad y continuidad. La gestin gubernamental es, en este sentido,
ampliamente distinta de la administracin de empresas. El crite-
rio de eficiencia es bsico, pero no puede ser el nico que gua la
accin gubernamental. Legalidad, separacin de la carrera admi-
nistrativa de la carrera poltica, aislamiento institucional de las deci-
siones de poltica de los vaivenes polticos, administracin basada
en principios de equidad y proteccin de los diferentesgrupos
sociales bajo principios arraigados en el debate. poltico que define
J
.el "inters general", parecen ser fundamentales en realidades
. como la mexicana. Desarrollar una administracin pblica insti-
tucionalmente protegida de los vaivenes polticos implica slidos
NUEVAGESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO? 43
marcos normativos, fuertes instrumentos procedurales, capaces de
dirigir la decisin de poltica bajo criterios transparentes y amplia-
mente vigilados por el Congreso y otros organismos sociales. Im-
plica a su vez fortalecer la carrera administrativa, creando cuerpos
profesionales, con reglas claras y respetadas para ascender en la
escalera jerrquicay con suficiente autonoma para darle continui-
dad a los programas gubernamentales.
}J Como toda construccin institucional, sta tiene altos costos.
Aquellos que hemos discutido en este artculo como parte del diag-
nstico de la NGP., Pero parece evidente que es necesario avanzar en
yt'este sentido, creando un "hbitat" ms profesional, transparente
y basado en la legalidad, sobre todo con un claro entendimiento
de que el aparato administrativo es ms que un cuerpo tcnica-
~ e n t e manipulable, siendo en realidad una parte importante del sis-
tema poltico, afectando intereses de diversos grupos sociales y
formando parte de la lucha poltica. Pero aqu es donde las leccio-
nes de la NGP pueden ser tiles.
L,/ Un aparato vigilado y dirigido por resultados, por desempeo,
creando marcos de incentivos para innovar y mejorar la calidad
del accionar pblico, construyendo poco a poco los espacios de
mayor autonoma para la toma de decisiones, en un espacio legal
y de transparencia, no parecen ser imposibles ni indeseables en
t7tas circunstancias. Lo fundamental es comprender que las ideas
\,-,e'administrativas "innovadoras" de la NGP (presupuesto por resulta-
dos, evaluacin del desempeo, indicadores de calidad, esquemas
de incentivos para generar accin colectiva eficiente) se han sus-
tentado, en diversos pases, en regmenes administrativos trans-
parentes, vigilados ampliamente, dentro de marcos normativos
slidos y eficaces, con servicios civiles de carrera institucionaliza-
dos (tanto en sus costos como en sus beneficios) y sobre todo con
una amplia capacidad de sus aparatos para debatir y discutir con los
actores polticos y sociales las implicaciones de estas reformas y
de sus acciones.
Es sobre esta lnea de anlisis que estamos convencidos es ms
vfiuctfera la discusin en pases como Mxico. Las reformas son
urgentes y es necesario involucrar en el debate a actoses sociales
44
diversos, al aparato legislativo, a organismos sociales. La reforma
administrativa debe sustentarse en muchos ms elementos que
en la percepcin simplista de la implementacin de ideas "inno-
vadoras" de la NGP surgidas en realidad en una discusin poltica
e institucional mucho ms amplia, como esperamos haber mos-
trado en el presente artculo.
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CAPTULO 2
ANTONIO DE RARo, GILBERTO GARCA,
JOS RAMN GIL, EOGAR RAMREZ*
Lasfuentes econmicas de la nueva gestin pblica.
Sobre los aportes de la economa para el estudio
del funcionamiento de las burocracias pblicas
INTRODUCCIN
E
NDIVERSAS ocasiones se ha mencionado que la nueva gestin
pblica (NGP) es una amalgama de corrientes y herramien-
tas, con mtodos y enfoques epistemolgicos diversos (Arellano,
2000; Bozeman, 1993; Cabrero, 1997). Sin embargo, pocos se han
abocado a la tarea de desenmaraar esa amplia gama de ideas y
conceptos para descubrir sus fuentes originales y tener un mejor
entendimiento de la NGP. Dentro de las bases tericas de este
movimiento de la administracin pblica, claramente se distinguen
dos grandes grupos argumentativos y metodolgicos diferentes.
Por un lado, se encuentra el grupo terico que se desprende de la
sociologa, la teora de las organizaciones, y el movimiento geren-
cial (dentro de las cuales destacan los conceptos de calidad total,
liderazgo, nuevas prcticas directivas, estructuras organizativas
horizontales, enfoque al cliente, entre otras). Por otro lado, se ubi-
can el grupo de propuestas y argumentos que se reconocen motiva-
das por criterios econmicos, o desprendidas de argumentos sur-
gidos en la teora econmica. En este captulo proporcionamos al
lector una breve sinopsis de las principales propuestas de este se-
gundo grupo, al que algunos, no sin cierta pedantera, denominan
las fuentes "duras" de la NGP. En todo caso, el trmino duro sim-
plemente hace referencia al rigor metodolgico que sustenta el an-
Los autores son profesores asociados dela Divisin deAdmIlliStracin Pblicadel QbE.
[491
50 1\. DE HARO, G. GARCA, IR GIL Y E. RAMREZ
lisis econmico. Rigor que es su mayor fortaleza ya la vez su mayor
debilidad.
La NGP es, quizs, la integracin ms completa y ambiciosa que
de manera explcita una corriente administrativa realiza de los
c.onceptos y argumentos tericos derivados de los estudios eco-
nmicos. Claro est que tanto Fayol como Taylor, por mencionar
algunos, retomaron explcitamente ideas de Smith y Bentham.
Hebert Simon obviamente es el ejemplo ms conocido del uso de
la teora econmica para comprencler el comportamiento en las
organizaciones. Sin embargo, dentro de la NGP, diversos autores
se han planteado a la vez en el mbito de la gestin y al mismo
tiempo han declarado explcitamente su intencin de encontrar
un marco terico ms slido en la economa, tanto para diagnos-
ticar lo que sucede en el gobierno contemporneo como en pres-
cribir las soluciones a sus males.
No obstante, cabe advertir que los conceptos que la NGP ha ido
recuperando de la economa, no han sido retomados de un nico
marco terico del pensamiento econmico; por el contrario, los
argumentos son tomados y, generalmente, abreviados de muy
diversas fuentes de la economa. La diversidad de bases tericas,
utilizadas de manera pragmtica, ha dado forma a una disciplina
que a pesar de procurar el aval de la ciencia econmica muestra
grandes contradicciones debido a la escasa claridad de las fuentes
que frecuentemente utiliza. El pragmatismo de la NGP le permiti
resumir bajo un mismo "paquete" aspectos tan diferentes como la
descentralizacin, la privatizacin de organismos pblicos, el con-
trol del presupuesto por resultados, la creacin de nuevos servi-
cios civiles de carrera, la autonoma y competencia entre agencias
pblicas, entre otros. La NGP retom conceptos sueltos que venan
manejndose desde diversas escuelas del pensamiento econmico
y, que por su profundo rigor y muchas veces rigidez analtica, se
encontraban aisladas en el mbito acadmico. Como consecuen-
cia del discurso de la NGP, los anlisis de la economa perdan su
asepsia valorativa de ser anlisis positivos de la realidad, para
convertirse en argumentos normativos que deban guiar las nue-
vas formas de gobernar.
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
51
El presente captulo aporta una posible clasificacin de las
principales corrientes, argumentos y conceptos que han surgido
desde la economa para el estudio de lo relativo al Estado y las buro-
cracias. Esta clasificacin se desprende de la distincin por gran-
des temas o agendas de estudio. Los temas se traducen en pregun-
tas de investigacin (normativas), stas son:
Qu? (Qu deben hacer las burocracias?). Desde la economa
esta pregunta se ha traducido como: Cul es el papel del
Estado en la economa?, cundo se justifica la intervencin
del Estado?, cules actividades debe realizar el Estado y
cules deben dejarse a la iniciativa privada?, por qu o cundo
es conveniente que los servicios pblicos sean ofrecidos por
particulares?, cul es el papel regulador del Estado?, etctera.
Quin? (Quiny cmo sedebera determinar lo que harn las buro-
cracias?). Ms all de justificar la intervencin del Estado en
diversas reas de la economa y la sociedad, se reconoce que
los recursos pblicos son escasos y que los programas y accio-
nes pblicas estn en competencia por esos recursos. La cien-
cia econmica tambin se ha dedicado a estudiar los mecanis-
mos de decisin social o eleccin pblica. En este grupo de
investigaciones se disciernen preguntas tales como: Cul es el
modelo de toma de decisiones ms adecuado para elegir pol-
ticas pblicas?, cul es el ratio centralizacin/descentraliza-
cin ms eficiente?, cmo deben construirse eficientemente
los pesos ycontrapesos (check and balances) en un estado demo-
crtico?, cmo debe determinarse el presupuesto?, cul es el
papel de las burocracias en la toma de decisiones pblicas y la
designacin del presupuesto?, etctera.
Cmo? (Cmo deben funcionar las burocracias para realizar eficiente
y eficazmente lasfunciones quelehan asignado?). El anlisis micro
de las burocracias tambin es mbito de estudio de las nuevas
corrientes de economa. Estos estudios parten de reconocer
que los funcionarios pblicos tienen intereses particulares que
no necesariamente coinciden con aqullos de la organizacn.
Los anlisis econmicos de la burocracia estudian el compor-
52 A DE HARO, G. GARCA, JR GIL Y E. RAMREZ
tamiento oportunista de los funcionarios pblicos. A partir
de ellos han surgido propuestas de cambios en los incentivos.
.Algunas preguntas de esta rea de estudio son: Cmo son
los incentivos de los burcratas?, cul es el diseo institucio-
nal que propicia mayor eficiencia y eficacia en la administra-
cin pblica?, qu tipo de contratos se deben disear para
la concesin de servicios pblicos?, etctera.
Esta clasificacin permite distinguir entre las propuestas argu-
mentativas generales sobre el papel del Estado, las relativas a la
forma en la que se toman las decisiones pblicas y el papel de las
burocracias en ellas, y aqullas relativas a los cambios de incen-
tivos dentro de las agencias gubernamentales. En principio, es
una clasificacin que va de lo macro a lo micro, del estudio de las
funciones del Estado, al estudio del comportamiento de los bur-
cratas, pasando por el estudio de las burocracias en su relacin con
el Congreso y la toma de decisiones pblicas.
1
La clasificacin pre-
tende identificar fcilmente los vnculos existentes entre las pro-
puestas surgidas desde la economa y las promovidas desde el
discurso de la NGP. Como se asentar posteriormente, los vnculos
no son siempre directos. La economa fue desarrollando su marco
terico de forma independiente al marco terico y argumentativo
de la administracin pblica.
La siguiente seccin presenta un panorama general de la evolu-
cin a lo largo de la historia moderna del anlisis del pensamiento
econmico sobre el tema del Estado y la administracin pblica.
En las secciones de las pginas 57,67Y77 se presentan los argumen-
tos tericos ms importantes que respaldan los enunciados nor-
mativos que responden a las preguntas planteadas: qu, quin y
cmo? Finalmente, en las conclusiones se abordar nuevamente
la relacin entre la economa y las propuestas de la NGP.
1Deben reconocerse la diferencia entre los estudios que toman a la burocracia como
un todo, por ejemplo Niskanen (1971) o Wildavsky (1964), de aquellos que estudian el
comportamiento, incentivos y restricciones de los burcratas en particular, por ejemplo
Downs (1967) o Tullock (1965).
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA 53
SOBRE LA EVOLUCIN DEL ESTUDIO.
DEL ESTADO y LA ADMINISTRACIN PBLICA
DENTRO DE LAS ESCUELAS ECONMICAS
DESDE su inicio, el estudio de la economa ha mantenido un perma-
nente inters por lo pblico y el Estado. Este inters resalta en
las primeras obras de la economa como ciencia autnoma (Adam
Smith, David Ricardo, Malthus y otros). Siguiendo de manera simi-
lar la tendencia que se suscitaba en los estudios de administracin
pblica -sobre la distincin que entre poltica y administracin que
sealaba WodrowWilson a finales del siglo XIX-, el anlisis econ-
mico fue separndose cada vez ms del estudio de la estructura
y accin del cuerpo administrativo gubernamental, al tiempo que
comenz una desvaloracin de la connotacin poltica como
variable digna de considerarse. Muestra de ello fue la prdida
paulatina de inters por crear escuelas de economa poltica du-
rante la primera mitad del sigloxx. Las escuelas de economa pol-
tica marxista y keynesiana perdieron influencia, mientras que las
escuelas con mtodos de anlisis de mayor rigor matemtico y
cuantitativo adquirieron mayor fuerza. En especfico, la escuela
neoclsica o del llamado liberalismo econmico, que propugnaba
por la conformacin de un "Estado mnimo", dej fuera de sus estu-
dios la incorporacin de los factores polticos y las restricciones
institucionales dentro de sus anlisis. Desde la perspectiva libe-
ral, la solucin al problema de la eficiencia econmica es simple:
dejar al Estado slo la funcin mnima de asegurar el respeto de
las libertades individuales (Hayek, 1960).
La rigurosidad del liberalismo econmico con respecto a sus
propios supuestos le exigatomar los valores (polticos, ticos o cua-
lesquiera otros) como exgenos. Slo de esta forma se poda pre-
sentar un anlisis positivo del comportamiento de los individuos.
El libre mercado tendra que ser la regla, la injerencia del Estado
la excepcin. Las libertades individuales y los derechos de propie-
dad deban mantenerse para as poder consumar las oportunidades
de intercambio que llegaran al mximo bienestar social.
No obstante, a partir de los aos cincuenta la economa neocl-
sica fue aceptando poco a poco que existan siutaciones en las que
54
A. DE HARO, G. GARCA, J.R. GIL Y E. RAMREZ
el equilibrio competitivo del libre mercado era inalcanzable, La
evidencia emprica y el desarrollo de modelos econmicos sobre
la existencia de situaciones en las que los particulares no tendran
incentivos a la competencia, el intercambio y la inversin, como
por ejemplo los monopolios naturales y los bienes pblicos, die-
ron pauta a la aceptacin de las llamadas "fallas de mercado". Es
as como la economa neoclsica acept la creacin de una econo-
ma normativa para justificar la intervencin del Estado. Los or-
genes positivistas de esta escuela hacan, sin embargo, exigente el
anlisis tcnico de cualquier intervencin gubernamental: nica-
mente cuando se probaran beneficios sociales sin disminuir los
beneficios de alguno de los individuos (criterio de Pareto) o cuando
existieran beneficios sociales que pudieran compensar las prdi-
das de quienes sean perjudicados por la intervencin (criterio Kal-
dor-Hicks), entonces s, el Estado podra realizar una poltica
pblica para regular, proporcionar un servicio pblico, o cambiar
los precios relativos.
La rigurosidad de los criterios mencionados y la casi nula incor-
poracin a esta economa normativa de los aspectos polticos e
institucionales que afectan la actuacin del Estado generaron la
siguiente conclusin: si se suscitaban problemas o desviaciones
en la accin gubernamental de acuerdo con lo previsto por la teo-
ra, stas slo seran atribuibles a la mala interpretacin del gobierno
o a la "intromisin" de los actores polticos en la implementacin
de las polticas pblicas y no por errores en el diseo tcnico. El
aspecto tcnico era, por definicin, infalible; la intrusin poltica
generaba, por naturaleza, perversin.
Desde luego, las crticas al modelo neoclsicoy las fallas de mer-
cado no dejaron de aparecer. La cuestin de los valores y las for-
mas de decisin pblica sobre las polticas de gobierno segua como
una de las grandes interrogantes. Si bien era cierto que se acep-
taba que el gobierno poda solucionar ciertos problemas de efi-
ciencia y alivianar las diferencias de equidad, no haba certeza de
cmo elegir entre qu asuntos pblicos deban tener prioridad en
el uso de los recursos escasos del Estado, ni tampoco sobre si el
uso de esos recursos fuera menos costoso que los beneficios que
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVAGESTIN PBLICA 55
se obtendran al solucionar la falla de mercado. Ante este vaco,
surge en los aos sesenta la escuela de la eleccin pblica (EP),
tambin denominada en ocasiones como la de nueva economa
poltica (EP).2
A travs de la escuela de la EP, la economa volva a acercarse
nuevamente al estudio de la administracin pblca. Dentro de
los temas que estudia la EP destacan las relaciones entre los rga-
nos de representaciny las burocracias, la evaluacin de la eficien-
cia de estas ltimas y, sobre todo, los procesos de toma de decisio-
nes pblcas. Una de las prncipales aportaciones de esta escuela
fue el reconocimiento de las fallas que provoca la intervencin
del gobierno en la economa (fallas de gobierno). Los autores de
la EP afrman que la burocracia puede interpretar mal (delberada-
mente o no) el resultado poltico de unas elecciones o de las deman-
das pblcas de servicios pblicos y, por lo tanto, poda haber
sobreoferta o suboferta de ellos. Adems, los organismos pblcos
(burocracias), generalmente de gran tamao, enfrentaban no
slo los problemas tpcos de ineficiencia operativa (denominada
ineficiencia-x) debidos a las incapacidades de monitorear el desem-
peo de sus trabajadores, sino tambin la nula existencia de un
marco de precios para poder comparar si sus niveles de gasto e
inversin eran adecuados o excesivos.
William Niskanen, un economista contemporneo y cercano
a los autores de la EP, fue quien proporcion las bases del anlisis
moderno de las burocracias. De acuerdo con el modelo formal que
presenta Niskanen a prncipios de la dcada de los setenta (y que ha
sido sujeto de mucho anlsis y crtica posterior), se concluye que
la produccin de bienes y servicios gubernamentales estar siem-
pre guiada por el inters de maximizar la preferencia de la buro-
cracia: su presupuesto pblco. Su modelo muestra a la burocracia
como un agente monopolista en la provisin de bienes y servicios
pblicos ante sus compradores, los diputados de las legislaturas.
La teora de la burocracia de Niskanen fue muy novedosa en
su momento y se constituy con el paso del tiempo en una refe-
2 Denns Mueller define a la eleccin pblica corno "el estudio econmico de la adop-
cin de decisiones que pertenecen a situaciones de no mercado, o simplemente. la aplicacin
de la economa a la ciencia poltica" (Mueller, 1993).
56
A. DE HARO, G. GARCA, ].R. GIL Y E. RAMREZ
rencia obligada. Sin embargo, tena varias inconsistencias y limi-
taciones. El carcter monopolista de las burocracias se conclua por
su posicin de oferente nico y su capacidad de manipulacin del
conjunto de alternativas que los polticos escogen, en otras pala-
bras, por su control de la agenda basado en la autoridad (Bendor,
1990). La evidencia emprica mostraba, no obstante, que era poco
realista esta posicin; ms bien el control de la agenda se basaba
en asimetras de informacin (Miller y Moe, 1983).
La teora del comportamiento burocrtico de Niskanen fue
reforzada posteriormente con la incorporacin de los supuestos
de informacin incompleta y asimtrica que se venan desarro-
llando para el estudio de las decisiones individuales en los mer-
cados de seguros, fianzas, agricultura, etctera. Los autores de la
economa de la informacin criticaban tambin a la economa
neoclsica; pero ellos lo hacan desde la ptica de que existan
restricciones cognoscitivas y tecnolgicas para que los individuos
pudieran escoger la decisin que maximizase su bienestar. La
adquisicin de informacin no es gratuita, por lo que los indivi-
duos se conforman slo con tener aquella informacin que les satis-
faga sus intereses para decidir (Simon, 1947). Yaen el anlisis de
la EP las decisiones acerca del presupuesto y gasto pblico eran
tambin situaciones parecidas a las descritas para los individuos
consumidores. En las decisiones sobre presupuesto, los parlamen-
tos se satisfacan con aceptar grandes propuestas en las que no cono-
can los detalles de costos y resultados especficos.
El reconocimiento de problemas de informacin dentro de las
relaciones burocracia-parlamento, incit an ms a que la ciencia
econmica estudiara la administracin pblica. Otro enfoque de
anlisis, muy ligado al de las fallas de informacin es el del modelo
de agente-principal formalizado por Ross (1973). Los modelos de
agente-principal tienen dos componentes esenciales: la informa-
cin asimtrica y el conflicto de intereses. El agente sabe algo que
el principal ignora, y existe el peligro de que el agente explote
estratgicamente esa ventaja. Estos modelos estaban siendo utili-
zados para analizar la divergencia entre los intereses de los accio-
nistas y los directivos de las empresas. La analoga con la reladn
entre ministerios y parlamentos, as como entre ministros y subal-
ternos, era evidente." Los anlisis metodolgicamente ms formales
de las burocracias pblicas, as como gran parte de las propuestas de
la NGP, se basan sustancialmente en modelos derivados de la teora
del agente-principal.
La incorporacin de los supuestos del comportamiento "estra-
tgico" u "oportunista" de burcratas y actores pblicos, tambin
haba tenido sus orgenes en otros autores crticos al modelo
neoclsico. Van Neumann y Morgensten (1944) haban desarro-
llado la llamada "teora de juegos" para entender las decisiones
de los individuos en contextos en los que el resultado final depen-
da de la actuacin de todos los individuos involucrados. La
teorade juegos demostraba que los individuos decidan estrat-
gicamente dentro de las posibilidades que el contexto (institucional)
defina, tomando en cuenta lo que hicieran los dems individuos.
Los burcratas, obviamente, tambin cumplan estas premisas de
racionalidad; su contexto: los contratos laborales y de rendicin
de cuentas dentro de la administracin pblica.
Un concepto que se volva fundamental a partir del reconoci-
miento de las limitantes de informacin en las burocracias y el com-
portamiento oportunista de los burcratas era el de "institucin".
Segn Douglass North, las instituciones son las "reglasdel juego", o
ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que
dan forma a su interaccin. En este mismo sentido, las institucio-
nes reducen la incertidumbre para la vida diaria y constituyen una
gua para la interaccin humana (North, 1995). El concepto de insti-
tucin connota la presencia de reglas compartidas que son vistas
como vinculantes por los actores sociales, y que estructuran sus acti-
vidades y sus interacciones recprocas.
La llamada escuela del nuevo institucionalismo econmico (NIE)
estudia cmo las restricciones jurdicas y de costumbres, as como
las limitantes para efectuar o forzar los contratos o dems transac-
ciones del mercado afectan las decisiones de los individuos. Los
costos de transaccin-son un aspecto clave en el NIE, tan impor-
tante que para muchos NIEy teora de los costos de transaccin son
una misma escuela (Ayala, 1999).
3Vase Przeworsky (1997) para una descripcin amplia de los tipos de relacin agen
te-principal en lasrelaciones de Estado y dentro de la adminiS\f1dn pblica.
60 A. DE HARO, G. GARCA, .R. GIL Y E. RAMREZ
El pionero de los estudios de los costos de transaccin es Ro-
nald Coase. En 1937 se public su artculo "The nature of the
firm" en el cual plantea las preguntas de por qu existen las empre-
sas y por qu la actividad econmica no se organiza enteramente
en transacciones del mercado. En su artculo, Coase arguye que para
llevar a cabo transacciones de mercado es necesario descubrir con
quin deseamos transar, informar a la gente que deseamos inter-
cambiar y en qu trminos, conducir negociaciones que lleven a
un convenio, redactar el contrato y llevar a cabo la inspeccin nece-
saria para asegurarnos que los trminos del contrato se cumplan.
Estas operaciones son, a menudo, muy costosas; suficientemente
costosas para evitar muchas transacciones que se llevaran a cabo
en un mundo en el que el sistema de precios funcionase sin costos
(Coase, 1937).
liver Williamson, rescata la teora de la firma de Coase y afir-
ma que los costos de transaccin son el equivalente econmico
de la friccin en los sistemas fsicos. De acuerdo con Williamson
(1991 ) son los costos de la transmisin de derechos de propiedad
exclusivos, o en otras palabras, son aquellos que surgen como
resultado de disear y establecer contratos IXante de la transmisin
de derechos, y de vigilar ex post su cumplimiento. Por medio del
estudio de los costos de transaccin, Williamson habra de desarro-
llar la teora de la organizacin interna, tambin denominada
como nueva teora de la firma. En Mercados y jerarquas: anlisis e
implicaciones antitrust (Williamson, 1975) analiza la convenien-
cia de utilizar mecanismos de mercado versus relaciones de jerar-
qua para la realizacin de contratos o transacciones. La ventaja
del uso de unos u otros, o de una combinacin "hbrida" de ambos
se derivara de la existencia de costos de transaccin para la elabo-
racin de contratos completos o para forzar su cumplimiento en
tribunales. Las implicaciones para el estudio de las burocracias pbli-
cas eran evidentes, ya que el tema de las privatizaciones o el segui-
miento de empresas pblicas sigue en debate."
4 Williamson dice que las burocracias pblicas pueden ser estudiadas bajo los lentes
de los costos de transaccin. El autor advierte, no obstante, que existen diferentes tipos de
burocracias (Williamson, 1999).
61
Aunque en un principio el NIE era una propuesta bsicamente
cualitativa, y que por lo tanto no tena gran aceptacin en el 'crculo
de los economistas duros, actualmente sus conceptos y teoras son
discutidas en y complementadas por las escuelas de los derechos
de propiedad, teoras de contratos, derecho y economa, teora de la
agencia y economa de la informacin, las cuales son ms cerca-
nas al enfoque neoclsico.
El NIE Ysu constante debate y acercamiento con otras teoras
abrieron definitivamente la caja negra de las burocracias. Se reco-
noca finalmente la importancia de estudiar los factores institucio-
nales en las que se desenvuelven los funcionarios pblicos y los
actores polticos. Es pertinente recalcar que gran parte de los sea-
lamientos de Williamson y el NIE ya haban sido claramente discu-
tidos por diversos autores de la teora de las organizaciones, entre
ellos Chester Barnard (1938) y Michael Crozier (1974).
La figura anterior muestra la cronografa del surgimiento de
los principales documentos que fundamentan los actuales estu-
dios de las burocracias pblicas, el comportamiento de burcratas y
las funciones del Estado en lo general. Con estas bases ser enton-
ces ms sencillo analizar las preguntas normativas sobre la buro-
cracia gubernamental que la teora econmica ha proporcionado
a la NGP como una de sus bases ms importantes.
QU? (Qu DEBEN
HACER LAS BUROCRACIAS?)
UNA VEZ introducidos los elementos clave de la teora econmica
que en el siglo xx fueron acercndose paulatinamente al estudio
de los gobiernos y sus burocracias, nos adentraremos en las tres
preguntas normativas que proponemos pueden clasificar de me-
jor manera la aportacin de la economa a la NGP.
Uno de los temas recurrentes en los textos de NGP es la insisten-
cia sobre la privatizacin de servicios pblicos y la reduccin del
tamao del Estado. El discurso lo ha planteado con una metfora
"dejar al gobierno llevar el timn y no los remos". Queda claro que
la NGP responde as a las polticas de privatizacin de la dcada de
62
A. DE HARO, G. GARCA, ).R. GIL Y E. RAMREZ
los aos ochenta. Osborne y Gaebler afirman que "la privatizacin
no es la nica respuesta"; dicen que "hay cosas que las empresas
hacen mejor que el gobierno, pero que hay otras que el gobierno hace
mejor que las empresas" (Osborne y Gaebler, 1992: 81).
Desgraciadamente, el discurso de diversos seguidores de la NGP,
no siempre tiene claridad cuando se utilizan conceptos que devie-
nen del anlisis econmico. La respuesta sobre qu debe hacer el
gobierno (o el Estado) no es clara. Corno ya se discuti, la escue-
la de las fallas de mercado no proporcionaba un criterio suficiente
claro sobre cmo priorizar qu acciones deban acceder a los esca-
sos recursos pblicos. Adems, las fallas de mercado, tampoco deja-
ban claro el papel del Estado ante los problemas de informacin y
costos de transaccin, ni sobre cmo disminuir las fallas de gobierno
de desperdicio, corrupcin y bsqueda de rentas.
A continuacin, presentaremos los principales conceptos y
argumentos sobre las funciones del Estado en la economa para las
cuatro principales corrientes del pensamiento econmico ligadas
con las propuestas de la NGP: el modelo de competencia perfecta
de la economa neoclsica, las teoras de las fallas de mercado, la
escuela de la eleccin pblica y el nuevo institucionalismo eco-
nmico.'
El Estadomnimo
de la economa neoclsica
El inters individual, dentro de un marco de interaccin mutua,
conduce a la competencia del mercado, que es la mano invisible
"que gua a los intereses privados ya las pasiones de los hombres
de toda sociedad". En estas lneas de Lariqueza de las naciones de
Adam Smith se encuentra la primera formulacin de intuitiva de lo
que hoy se conoce corno el Primer Teorema del Bienestar.
Este teorema indica que el mercado competitivo es la mejor
manera de asignar eficientemente los recursos, es decir, si existen
5Esta clasificacin ha sido tomada de Ayala (1999). omitiendo las teoras macroeco-
nmicas y lasdecrecimiento econmico tambin esgrimidas por el autor que, sin embargo. S\J
relacin con el discurso de la NGP es ms lejana. .
las condiciones para que los mercados funcionen libremente, bajo los
supuestos del modelo de competencia perfecta, la oferta y demanda
de los mercados permitir que los recursos de la sociedad sean
asignados de la manera ms eficiente.
El modelo de competencia perfecta de la teora neoclsica
indica dos exigencias bsicas para el adecuado funcionamiento de
una economa de mercado: l. igual poder no econmico; y 2. com-
portamiento precio aceptado por todos los agentes. El requisito de
"igual poder no econmico" es una clusula de no discriminacin:
as, por ejemplo, la influencia del poder poltico o el uso de la
fuerza para realizar transacciones, quedan completamente exclui-
dos. El comportamiento precio aceptante requiere la existencia de
un gran nmero de consumidores y productores, cuyas decisiones
no se vean limitadas por la presencia de barreras a la entrada en
los mercados. Cuando se imposibilita la libre concurrencia a los
mercados, los agentes econmicos pueden limitar la oferta, elevar
los precios y aumentar sus beneficios, por lo que no se llega al
equilibrio competitivo de mayor eficiencia social.
El primer teorema de la economa del bienestar destaca las
importantes propiedades normativas del sistema de precios com-
petitivos de mercado con propiedad privada. Indica que el Estado
debera intervenir nicamente en el mantenimiento del orden
legal, de la seguridad y defensa de la nacin, asegurando los inter-
cambios econmicos a travs del sistema de precios.
La superioridad del equilibrio competitivo del sistema de
precios sobre cualquier intervencin gubernamental es reafirmada
con el Segundo Teorema del Bienestar. Este teorema afirma que
una economa competitiva puede alcanzar todos los puntos pti-
mos siempre y cuando la distribucin de recursos sea la correcta.
Es decir, aun suponiendo que existan razones ticas o sociales para
suponer que el equilibrio competitivo actual no es justo (diga-
mos, por ejemplo, que exista una injusta distribucin del ingreso),
una nueva .asignacin eficiente puede conseguirse a travs de los
mercados competitivos, sin la necesidad de la \tervencin del Es-
tado ms que para asegurar la redistribucin de los recursos.
64
El Estado como corrector
de lasfallas del mercado
A. DE HARO, G. GARCA, .R. GIL Y E. RAMREZ
Las teoras de las fallas de mercado se han constituido en el gran
elemento normativo de la economa moderna. Las fallas de mer-
cado fueron una respuesta al modelo basado en un mercado per-
fectamente competitivo, que evidentemente no exista en la reali-
dad. Con el reconocimiento de restricciones tecnolgicas y de
informacin para la competencia, para las compensaciones por
daos y beneficios, y para la accin colectiva beneficiosa para todas
las partes, se acept que el Estado poda intervenir en el mercado.
Dicha intervencin no deba ser permanente, sino nicamente
mientras se restaurara el nivel de equilibrio competitivo. Adems,
deba sustentarse en un anlisis tcnico de los costos y beneficios de
la accin.
Las cuatro grandes fallas de mercado son: los fallos en compe-
tencia, los bienes pblicos, las externalidades y los problemas de
informacin.
Fallas en competencia
El caso ms conocido de fallas en competencia es la existencia
de monopolios. Cuando existen barreras a la entrada en los mer-
cados, los monopolios pueden limitar la oferta, elevar los precios
y aumentar sus beneficios con costos sociales irrecuperables. Las
barreras a la entrada ocurren por ventajas tecnolgicas iniciales,
actuacin de grupos de presin o por restricciones a la transfe-
rencia de derechos de propiedad. Generalmente, la opcin que se
ha optado en la mayor parte de los pases es la creacin de regu-
laciones de competencia. A travs de ellas se limitan las concen-
traciones o uniones de empresas de un mismo sector y se castigan
los convenios entre empresas que intenten sacar alguna ventaja
monopolstica en los mercados.
Uno de los casos ms estudiados en la economa son los mono-
polios naturales. Se dice que existe monopolio natural en indus-
trias que presentancostos medios decrecientes para cualquier nivel
de produccin, debidos a la existencia de fuertes costos fijos,
65
generalmente de alta especificidad. Estos costos fijos operan como
barreras tecnolgicas a la entrada. Ejemplos tpicos son los de las
empresas productoras de energa elctrica, los servicios de teleco-
municaciones, el abastecimiento de agua potable, y el transporte
areo o ferroviario. La alternativa de poltica pblica ms comn
para los monopolios naturales ha sido la produccin directa
por parte del Estado; pero a partir de los aos ochenta, la tendencia
ha sido privatizar o concesionar estos servicios pblicos. Como se
discutir ms adelante, las modernas teoras de contratos sugie-
ren que es mejor regular estos servicios o financiar su distribucin
que seguir produciendo directamente.
Otras fallas de competencia son los monopsonios (un deman-
dante), oligopolios (pocos oferentes) y los oligopsonios (pocos de-
mandantes).
Bienes pblicos
El concepto de bien pblico es referido en la literatura eco-
nmica, no como aquel bien suministrado por el Estado, sino
como aquel bien que posee caractersticas que lo hacen de con-
sumo "pblico" y no "privado". Los ejemplos tradicionales son la
defensa nacional y los faros de navegacin. Estos son los llamados
bienes pblicos puros, los cuales tienen dos propiedades bsicas:
la primera de ellas es que no cuesta nada que una vez una persona
haya disfrutado de sus beneficios, otra persona lo haga. A esta
propiedad se le conoce como "no rivalidad" en el consumo; for-
malmente, es el hecho de que un individuo adicionalmente dis-
frute del bien que tiene un costo marginal nulo. La segunda
propiedad es que es difcil o muy costoso impedir que se disfrute
del bien pblico una vez provedo. Esta caracterstica es conocida
como "no exclusin".
Estas caractersticas inhiben que el mercado provea estos bie-
nes. Las empresas privadas no tienen forma de cobrar por el uso de
estos bienes debido a la imposibilidad de exclusin y, aun si se
pudiera cobrar, el precio socialmente ptimo debera ser cero ya
que el costo marginal es nulo.
Mientras que la justificacin de intervencin del Estado para
la produccin de bienes pblicos puros quedasns o menos clara,
66 A. DE HAR, G GARCA, /.R. GIL Y E. RAMREZ
cuando los bienes slo cumplen alguna de las dos caractersticas
mencionadas, la propuesta de poltica es un poco ms ambigua.
De acuerdo con Savas (1988), la incapacidad de exclusin ms
que la de no rivalidad es la que genera la justificacin de produc-
cin estatal de bienes. Savas argumenta que los bienes en los que
slo se presenta la no rivalidad pueden proveerse de manera pri-
vada a partir del cobro de cuotas de entrada (por ejemplo, el uso de
parques, albercas, museos). En los bienes en los que la exclusin
es muy difcil o costosa pero el consumo s impone costos a los dems
(por ejemplo, pescaderas, pastizales y bosques), la propuesta de
poltica no es muy clara, ya que depende del contexto institucio-
nal en el que ocurra. Las medidas tomadas para la administracin
de este tipo de bienes (tambin llamados "comunitarios") son la regu-
lacin estricta y/o la asignacin de derechos de propiedad a orga-
nizaciones de productores o consumidores.
Externalidades
Cuando las actividades de una persona o la produccin de una
empresa generan costos o beneficios a otros agentes de la econo-
ma se est en la presencia de externalidades. Las externalidades
en las que se le impone un costo a otros son conocidas como exter-
nalidades negativas, mientras que cuando se generan beneficios
a otros se les conoce como externalidades positivas. La justifica-
cin del Estado ante problemas de externalidades no es evidente,
Ronald Coase en su artculo "The Problem of the Social Cost"
demostr que si los derechos de propiedad estn bien definidos y
los costos de transaccin son bajos, dos empresas o dos agentes
econmicos pueden ponerse de acuerdo mediante mecanismos de
transferencia para la compensacin de esas externalidades. As,
si una empresa genera ruido yeso afecta negativamente a una fami-
lia, el mercado podra dar solucin exigiendo la compensacin
por los daos causados. La nica restriccin es que los derechos de
propiedad (en este caso sobre el ruido o el silencio) estn bien asig-
nados y no existan altos costos de transaccin para que la com-
pensacin pueda darse.
. Como queda claro con el teorema de Coase, la real fallarem de
mercado es la falta de instrumentos jurdicos para la compensa-
cin. En situaciones donde existe un gran nmero de afectados por
la externalidad, como por ejemplo los ciudadanos que viven en
una ciudad y sufren de la contaminacin de empresas y automvi-
les, la compensacin por los daos a su salud es prcticamente
imposible. Cuando el nmero de participantes aumenta, la accin
colectiva para exigir la compensacin por los daos se vuelve
muy costosa debido a los costos de coordinacin y los problemas
de polizn (freerider).6
Debido a lo anterior, la recomendacin de poltica suele ser
la regulacin que limite y castigue la produccin de externalida-
des negativas, por ejemplo imponiendo niveles mximos para la
emisin de contaminantes y multas para aquellos que los infrin-
jan. Recientemente, tambin se ha promovido la utilizacin de
vouchers como mecanismo de cuasi-mercado (MCM) para la solu-
cin de problemas de externalidades negativas. La mecnica de los
vouchers es que se pone a la venta un nmero limitado de derechos de
propiedad (en palabras sencillas, derechos de contaminar), las
empresas que ms se beneficien econmicamente por adquirir
esos vouchers son las que los adquirirn. El mercado llegar al
ptimo que los diseadores de la poltica hayan definido. Este
tipo de poltica pblica se aplica tambin a los bienes comunita-
rios que habamos mencionado anteriormente. La naturaleza de los
bienes comunitarios genera externalidades y por lo tanto su tra-
tamiento es similar. En bienes comunitarios, como las pescade-
ras, los pescadores generan una externalidad negativa (costos) a
los dems pescadores ya que disminuyen sus posibilidades de
pesca. Estos costos son mayores entre ms se disminuya la capa-
cidad de la pescadera.'
6 Mancur Olson hace notar que "a menos de que el nmero de personas en un grupo
sea suficientemente pequeo, o a menos de que exista la coercin o algn otro dispositivo
especial para que los individuos acten en pro de un inters comn, los seres racionales
guiados por su propio inters 'no actuarn para lograr el inters comn o de grupo" (Olson,
1965). Entre ms grandes sean los grupos ms habr la posibilidad de que haya "polizones"
ofree-riders. Unfree-rider es quien consigue un beneficio sin contribuir al costo de crear ese
beneficio. La accin colectiva en grupos grandes se inhibe, y se imposibilita en el peor de
los casos, cuando existen free-rider,
7Elinor Ostrom (1999) desarroll las bases del estudio de los bienes comunitarios y
su relacin con los factores institucionales.
68
A. DE HARO. G. GARCA, JR. GIL Y E. RAMREZ
Las externalidades positivas tambin son tema de las polticas
de intervencin de gobierno. Por ejemplo, aunque los servicios edu-
cativos y los de salud provoquen esencialmente beneficios priva-
dos a quienes los consuma, se dice que generan tambin beneficios
a toda la sociedad por los aumentos en productividad, disminucin
de delincuencia y disminucin de epidemias. La salud, la educacin,
as como muchos otros bienes y servicios que se hayan conside-
rado como beneficiosos para toda la sociedad podran justificarse
por medio del criterio de externalidades positivas. Sin embargo,
como quedar claro en el siguiente apartado, las preferencias por
estos bienes no son claramente distinguibles. Los ciudadanos
siempre procurarn que el Estado suministre estos bienes; pero no
estarn de acuerdo a que les cobren ms impuestos por ellos. Nue-
vamente son problemas en los mecanismos de compensacin.
Informacin asimtrica
De acuerdo con los supuestos del modelo neoclsico, una
asignacin ptima de recursos requiere que la informacin entre las
partes participantes en una transaccin sea completa para ambos.
Sin embargo, existen situaciones en las cuales la informacin
resulta incompleta o asimtrica para algunas de las partes y el
mercado no puede suministrarla a todos los participantes.
Los estudios relacionados con la informacin asimtrica han
identificado dos problemas importantes. El primero se conoce como
riesgo moral y se refiere a una situacin en la cual existe informacin
asimtrica ex post dentro de una relacin contractual. Las acciones
posteriores que tome una de las partes contratantes pueden estar
ms all de los clculos y previsiones que la otra parte tena. En los
mercados de seguros, por ejemplo, los asegurados pueden incidir en
mayores acciones de riesgo y tener mayores accidentes, los cuales
generaran prdidas al asegurador. Otros ejemplos similares son los
contratos de arrendamiento, los de tratamiento mdico, o los de
reparacin de automviles. En todos ellos, existe la posibilidad
de que una de las partes contratantes obtenga beneficios adicio-
nales por las diferencias en informacin.
Otro segundo problema de informacin es conocido como selec-
cin adversa. ste se refiere a una situacin de informacin asm-
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVAGESTIN PBLICA
69
tri ca exante, en la que el mercado no llega a su mximo potencial
ya que los participantes no conocen- toda la informacin espec-
fica y relevante de los productos del mercado. El ejemplo utilizado
por el pionero en estos estudios, George Akerlof, fue el del mer-
cado de autos usados. Akerlof demostr que cuando existe infor-
macin asimtrica en la calidad de los bienes o productos, aqullos
de buena calidad tendern a subvaluarse. En el caso estudiado,
los autos buenos tendrn que bajar de precio puesto que los po-
sibles compradores no saben si compran un auto bueno o malo.
En el extremo, los autos buenos no se vendern puesto que los
oferentes obtendrn prdidas sustanciales (Akerlof, 1970). La
seleccin adversa es un problema de informacin muy frecuente
en los mercados de crdito y seguros.
Por lo anteriormente discutido, se justifica que el Estado pro-
vea o asegure la provisin de informacin. Los problemas de infor-
macin se pueden resolver por dos medios: uno es el desarrollo de
convenios en los que los diferentes actores se comprometan a
darse la informacin necesaria, otro es por medio de la creacin de
leyes que obliguen a determinados agentes econmicos, incluso al
mismo gobierno, de entregar la informacin que sea necesaria
para un mejor funcionamiento econmico y social. Habitualmente
los gobiernos establecen regulaciones con relacin al etiquetado
de los productos, la informacin sobre el contenido, la fecha de
caducidady otros. Asimismo, proporcionan toda una serie de regis-
tros voluntarios y obligatorios tales como las cdulas profesiona-
les, el catastro de propiedades, el registro de vehculos, etctera. A
partir de estos mecanismos regulatorios se logra disminuir el fen-
meno de suboptimizacin por falta de informacin o de informa-
cin asimtrica.
Eleccin pblicay fallas degobierno:
la necesidad decuidarel contrato social
y el poder monoplico del Estado
Las decisiones de los individuos son tomadas dentro de las restric-
ciones que le impone su entorno. Entre estas restricciones estn
70 A. DE HARO, G. GARCA, J.R. GIL Y E. RAMREZ
las que impone e! propio Estado, e! cual crea incentivos (negati-
vos y positivos) para influir sobre las decisiones de las personas.
Estos supuestos muestran una visin de! gobierno como un ente
racional y que busca su propio beneficio. En la perspectiva de la
eleccin pblica (EP), el Estado juega dos papeles. Uno como un
contrato social entre gobernantes y gobernados y otro como un ente
monopolstico.
El Estado como contrato social
Para la EP e! Estado es e! resultado de un contrato que se esta-
blece entre los individuos y el Estado, conforme al cual, e! gobierno
provee a la sociedad de bienes y servicios pblicos y; por su parte,
los ciudadanos aportan los recursos financieros y el apoyo social al
gobierno. Los ciudadanos participan en la conformacin de! Estado
porque perciben compromisos e incentivos para actuar de manera
colectiva. La teora contractualista se sustenta en la concepcin de
Hobbes sobre el Estado Leviatn. Los grupos sociales admiten la
coercin y los costos atribuibles a las acciones de gobierno a cambio
de beneficios derivados de un orden constitucional legal y la provi-
sin de bienes pblicos. La intervencin pblica es admitida como
un "mal necesario" (Buchanan y Tullock, 1962).
El Estado como monopolio
El Estado es una organizacin con poderes exclusivos sobre un
cierto mbito de asuntos de inters general, destacando e! mono-
polio de cobrar impuestos y el monopolio de proveer ciertos bienes
pblicos, principalmente la defensa y seguridad nacionales. El
gobierno, adems, puede manipular la oferta de bienes pblicos
aumentndola o disminuyndola en aquellos rubros que le permi-
tan alcanzar sus objetivos estratgicos de largo plazo, o bien en los
objetivos de corto plazo que le permitan ganar una reforma legal,
presupuestal, etctera, y por supuesto, unas elecciones locales o
generales.
En la versin ms radical de la EP, d Estado es una mquina que
distribuye premios, recompensas y recursos, con la mnima tica
y que adems carece de restricciones; adems, es un aparato domi-
nado por grupos de inters para distribuir prebendas y dar privile-
gios a cambio de apoyo poltico. Tullock desarroll el concepto de
"bsqueda de rentas" para describir la actitud de inversionistas,
grupos de presin o funcionarios pblicos para obtener ganancias
derivadas de la accin pblica (por ejemplo, a travs de licitaciones,
concesiones, o permisos exclusivos) para volverse monopolios. Se
reconoce as que las polticas regulatorias pueden favorecer o per-
judicar a ciertos grupos en particular (Tullock, 1967).
Las implicaciones normativas
del reconocimiento de las fallas
de gobierno en el diseo de
polticas pblicas
La escuela de la eleccin pblica ha desarrollado distintas
teoras o enfoques que tienen una relacin cercana con su visin
de Estado: teora de constituciones, teora de las fallas de gobier-
no, teora de la bsqueda de rentas, teora de las votaciones y
teora de la burocracia. Todas ellas no tan slo buscan ser anlisis
descriptivos (positivos) de las realidad poltica, sino que preten-
den ser normativos. Los autores de esta literatura establecen
postulados bsicos para estructurar los procesos de decisin de
las instituciones polticas. Entre stos, destacan las de cuidar los
balances entre poderes y la rendicin de cuentas. Slo as podr
disminuirse el poder monoplico del Estado.
Otra conclusin relevante de la EP y las fallas de gobierno
es que las polticas pblicas no son neutrales, ni se disean en
el vaco. Por el contrario, reflejan los intereses de grupos domi-
nantes y de los grupos o coaliciones que controlan al Estado.
Adems, las polticas pblicas involucran juicios de valor que
slo pueden abordarse desde una perspectiva normativa. Los
libros de textos recientes del anlisis de polticas pblicas reco-
nocen la importancia de explicitar los valores y tornar en cuen-
ta las distribuciones futuras en beneficios y costos de las alter-
nativas.
72
A. DE HARO, G. GARCA, .R. GIL Y E. RAMREZ
El nuevo institucionalismo econmico,
El Estado en la determinacin de los
derechos de propiedady el respeto de los contratos
Desde la perspectiva del NIE, el intercambio no depende nicamen-
te, o de manera decisiva, de los precios de equilibrio, sino del nivel
de costos de transaccin. Si los costos de transaccin se elevan sig-
nificativamente en algn punto, la cancelacin del intercambio es
definitiva, Los costos de transaccin incluyen los costos atribui-
bles a la toma de decisiones, la planeacin y ejecucin de proyec-
tos, los arreglos y negociaciones institucionales y el establecimiento
de contratos. Tambin se abarcan los costos de informacin, vigi-
lancia y cumplimiento de contratos y los de proteccin de los dere-
chos de propiedad.
Los costos de transaccin del NIE no tan slo reconocen la exis-
tencia de contratos incompletos, sino tambin la posibilidad de
que los contratos no cumplan su promesa y que, por tanto, deba
recurrirse a mecanismos externos para la solucin de disputas.
Usualmente se supone que los dictmenes de las cortes no tienen
costo y que son un foro eficaz para presentar y resolver las dispu-
tas contractuales. La teora de los costos de transaccin elimina
estos supuestos y analiza la falta de informacin que pueden tener
los jueces sobre algn problema en especfico.
El NIE le otorga al Estado un papel preponderante en la econo-
ma en la determinacin de los derechos de propiedad, el respeto
a los contratos, reduccin de conflictos y disminucin de incer-
tidumbre. Para esta escuela, el Estado debe participar activamente
en la vigilancia del cumplimiento de las "reglas del juego", lo cual se
relaciona estrechamente con el ejercicio de la fuerza para obligar su
cumplimiento.
Una de las obligaciones del Estado es la de garantizar la esta-
bilidad de la economa, con el fin de que las personas tengan un
ambiente adecuado para resolver y tomar decisiones. La definicin
yel aseguramiento de los derechos de propiedad se vuelven funda-
mentales. Las reglas de sucesin y transmisin de derechos deben
ser claras ya que las ambigedades generan costos de transaccin
que disminuyen las posibilidades de intercambio. Ms all de la
definicin de derechos de propiedad, las estructuras que faciliten
la solucin de disputas y la adaptacin a condiciones cambiantes se
vuelven en parte esencial de la organizacin econmica.
QUIN? (QUfN y CMO
SE DEBIERA DETERMINAR
LO QUE HARN LAS BUROCRACIAS?)
El problema de la toma de decisiones
El teorema de Arrow demuestra que la eleccin social siempre
viola alguno de los axiomas establecidos, y que esperar que los
mtodos de eleccin social sean al mismo tiempo racionales,
claros e igualitarios es esperar demasiado (Blair y Pollak, 1982).
Cmo es posible entonces, si el resultado de este teorema es
negativo, que observemos en todos los contextos sociales eleccio-
nes pblicas? Cmo se estructura la accin colectiva? Cmo los
gobiernos toman las decisiones? Cmo el Congreso aprueba el
presupuesto? Cmo los individuos en las organizaciones estruc-
turan una estrategia coherente de comportamiento? Del anlisis
econmico se han desprendido una serie de explicaciones de cmo
sucede en realidad la eleccin social, dejando atrs la discusin
de cmo debera realizarse. Entre los principales estudios destaca la
posicin de la regla de la mayora y el concepto de equilibrio de
Lindahl, la paradoja de la votacin distinguida por M. de Condor-
cet, las preferencias unimodales y el teorema del votante mediano
(Black, 1948) y la votacin probabilstica.
A travs de estos estudios se seal que las personas no podan
mostrar sus preferencias por una accin gubernamental frente a
otra y que .la agregacin de los gustos o preferencias entre un grupo
de personas y otro era prcticamente imposible; por lo que sen-
tenci la incapacidad del gobierno para encontrar (elegir) solucio-
nes democrticas y eficientes. Una cuestin interesante de la
escuela de la eleccin pblica e s ~ u e no tan slo reconoca la ine-
ficiencia gubernamental en trmos de las distorsiones que poda
74 A. DE HARO, G, GARCA, j,R. GIL Y E. RAMREZ
generar en el mercado y en trminos de los costos administrativos
que podran generarse, sino que, adems, sealaba que estas fallas
gubernamentales podan ser producto de intereses polticos o
econmicos particulares. La ineficiencia gubernamental era enton-
ces inherente al proceso poltico en la toma de decisiones. A partir
de los estudios sobre la eleccin pblica se reconoci la existencia de
una arena poltica en la que pueden haber ganadores y perdedo-
res, en la que ciertos grupos de inters pueden tener influencia sig-
nificativa en la agenda de gobierno y el presupuesto.
Niskanen
En este apartado se explica el comportamiento burocrtico par-
tiendo del supuesto de que la burocracia es racional y, por tanto,
el burcrata es el actor econmico por excelencia en la prestacin
de servicios por parte del gobierno. Podemos entender por bur-
crata al empleado de tiempo completo de una oficinagubernamen-
tal, por lo que el burcrata, como individuo, no es ni ms ni menos
eficiente, honesto, trabajador o digno de admiracin que algn
otro trabajador que no sea burcrata (Niskanen, 1971: 23). Mucha
de la literatura que intenta explicar las caractersticas de las buro-
cracias y el comportamiento de los burcratas (Weber, 1947), tienen
una concepcin integradora del Estado, en donde los intereses
particulares de los individuos estn subordinados a ciertas metas ge-
nerales, por lo que parte del supuesto de que las preferencias
individuales sean poco relevantes para los resultados organizacio-
nales del ente estatal.
Supuestos
Sin embargo, algunos autores no estn de acuerdo respecto a que
el burcrata maximizara el bienestar general o los intereses del
Estado (Niskanen, 1971; Moe, 1989), ya que una afirmacin como
sta, no estara considerando los intereses particulares del bur-
crata ni su naturaleza como individuo egosta y preocupado por
su propio bienestar.
75
Para algunos autores como Niskanen (1971), la funcin de
utilidad del burcrata estara compuesta por elementos como: su
salario, las ganancias extras derivadas del puesto, la reputacin
pblica, el poder, el patrocinio, los resultados de la oficina, la faci-
lidad de hacer cambios y la facilidad en la administracin de la
oficina. Para este autor el presupuesto contendra la mayora de
estos elementos, por lo que sera correcto establecer que lo que el
burcrata maximiza es su presupuesto (Parkinson, 1962; Downs,
1967). Sin embargo, no se podra asegurar que siempre es as, por
lo que el comportamiento no sera generalizado en todas las situa-
ciones posibles (Dunleavy, 1991).
As, para determinar cul ser su comportamiento debemos
anticipar cules son los elementos que conforman su funcin de
utilidad. De acuerdo con Niskanen, la funcin de utilidad de un
burcrata est conformada por su salario, las compensaciones, la
reputacin pblica, el poder, el patronazgo, el monto de las acti-
vidades burocrticas y la capacidad de conseguir los intereses pbli-
cos y la reforma y manejo de la burocracia.
Todos estos elementos, excepto los dos ltimos, se convierten
en una funcin monotnica del total de presupuesto que obtiene
la burocracia. Si bien cada una de ellas guarda una proporcin dife-
rente con el presupuesto, se ven beneficiadas en caso de que el pre-
supuesto se incremente. Por lo tanto, la utilidad de la burocracia
depende en gran medida del monto del presupuesto, y su maximi-
zacin siempre ser la estrategia que domine el comportamiento
de este tipo de organizacin.
Maximizacion del presupuesto
Niskanen anuncia que la maximizacin del presupuesto estar en
ocasiones relacionada con explotar el poder de monopolio de la
burocracia en el mercado de factores, o en su condicin de provee-
dor nico de ciertos bienes y servicios ante los ciudadanos-
clientes. Asimismo, distingue dos diferentes motivaciones en los
burcratas que lejos de hacersqun contrapeso refuerzan el com-
portamiento de los empleados de la burocracia y el de los oficia-
les de la oficina presupuesta!.
76
A. DE HARO, G. GARCA, /.R. GIL Y E. RAMREZ
Para los empleados de la burocracia un mayor presupuesto
significa, aunque no necesariamente, mejores condiciones de
empleo, mejores promociones y compensaciones. Los encargados
de la oficina presupuestal y de las polticas del Ejecutivo y Legis-
lativo estarn constantemente presionando a la burocracia para
que provea de mayores actividades. Estas organizaciones tienen
los incentivos y el staff necesarios para generar constantemente
nuevos programas y demandar de la burocracia mayores activi-
dades, la que en todo momento mantiene constante la asimetra
en la informacin y el poder de monopolio y monopsonio.
De acuerdo con esta concepcin, las reglas del juego presionan
a todos aquellos jugadores que tienen desviaciones de acuerdo con
el comportamiento promedio. Por ejemplo, un burcrata total-
mente comprometido con los resultados en favor del bienestar
pblico que tenga su trabajo, no maximizar el presupuesto sino
los resultados que obtenga. Sin embargo, al no ser un ser omnis-
ciente requiere del resto de la organizacin para acceder a la infor-
macin que su actividad demanda, as como para articular ade-
cuadamente sus acciones en pro de la obtencin de resultados
adecuados.
Al estar en contra del comportamiento colectivo y en detri-
mento de los intereses del resto de la burocracia, su estrategia tarde
o temprano ser vista como intil y tender a modificarse. Incluso
si su empresa tuviera xito (en la obtencin de la cooperacin y la
informacin del resto de la organizacin) no tendr la suficiente
capacidad para aprehender lo que la sociedad requiere; no conoce la
funcin de utilidad social ni tiene la posibilidad de agregar los
intereses de la comunidad y transformarlos en respuestas opor-
tunas e inteligentes a travs de polticas gubernamentales.
Esta postura cambia la concepcin de la administracin p-
blica ortodoxa, que asuma que el gobierno y sus grupos eran diri-
gidos por el bien comn, basados en el conocimiento cientfico y
el dominio de las tcnicas administrativas. En este sentido, las
posturas de autores como Downs (1967) abren la posibilidad de
aceptar que los burcratas llevan a cabo un papel poltico. El cual
debe ser controlado por medio de las relaciones y los espacios
institucionalizados en los que la propia burocracia se mueve, y no
por medio de la moral o la ciencia. En este sentido, el trabajo de
Niskanen ha permitido sostener otras propuestas sobre el mejor
mecanismo de control de la burocracia.
Aceptando como vlida la propuesta del burcrata maximi-
zador del presupuesto, cabra preguntarnos si los incrementos en
el presupuesto no tendran algn lmite, ya que un buen vende-
dor de promesas e ideas podra hacer crecer su presupuesto en un
porcentaje considerable. La respuesta que tenemos la da la propia
interaccin entre el burcrata y la agencia que lo financia, ya que
esta agencia est esperando resultados traducidos en productos
y servicios proporcionados a la ciudadana y si el presupuesto no
se transforma claramente en estos resultados, muy probablemente
en el siguiente periodo se sancionar dicho comportamiento
(Niskanen, 1971).
De acuerdo con Niskanen, la burocracia tiene dos caracters-
ticas: los miembros de la organizacin no se apropian de la dife-
rencia entre los costos y los beneficios; es decir, no se benefician
por hacer lo mismo con una menor utilizacin de los recursos; los
ingresos de la organizacin provienen de una fuente distinta al
beneficio directo de la venta en el mercado de los bienes y servi-
cios; en una empresa privada -por tanto no burocrtica-los bene-
ficios se obtienen a partir de la venta en el mercado de los bienes
o servicios producidos; la organizacin burocrtica se alimenta de
otras fuentes de ingreso, que constituyen total o parcialmente los
recursos con los que opera la organizacin.
Adems de las dos caractersticas distintivas de la burocracia de
otras formas de organizacin ya mencionadas, se encuentra la
manera en que la organizacin interacta con el ambiente, o propia-
mente dicho con tres grupos de influencia: la organizacin que
provee a la burocracia de los recursos econmicos; los ofertantes
de trabajo y materiales de produccin y;en algunos casos, los clientes
por los bienes y servicios que provee.
La mayora de las organizaciones burocrticas son financia-
das por organizaciones encargadas del presupuesto que a su vez son
patrocinadas atravs de los yen las que sus miembros
no encaran una actividad con representatividad popular y en cuyo
seno, a partir de su particular experiencia, pueden perpetuarse du-
rante varios aos.
Evidentemente, la relacin entre estas dos organizaciones es
estrecha y mutuamente importante; por un lado, la agencia finan-
ciadora es la encargada de aprobar los recursos que sern asigna-
dos a la burocracia, as como los mtodos en que sta ser contro-
lada y evaluada en su desempeo. Por el otro, la burocracia provee
a la agencia financiadora de servicios que no puede obtener de
otra fuente.
Relacin monopolistica de Niskanen
En el marco de esta relacin que Niskanen describe como mutua-
mente monoplica, la burocracia ofrece un conjunto de servicios
por los que espera obtener un monto presupuestal, donde siempre
est relacionado el nivel de servicios proporcionado con el nivel
de presupuesto esperado. No se trata de la transaccin propia de
mercado en la que se ofrece un servicio a cambio de un precio uni-
tario, sino combinaciones de diferentes bloques a cambio de distin-
tos montos presupuestales.
El poder mutuamente monoplico permite que la burocracia
pueda comportarse como discriminador de precios, lo que indica que
tiene la capacidad de decidir cunto es lo que le es conveniente
ofrecer en el mercado de servicios que la agencia financiadora
demanda.
Si como establecimos anteriormente, y siempre siguiendo el
anlisis de Niskanen, la relacin entre los productos que ofrecen
ambas organizaciones es dependiente -servicios y presupuesto-, es
posible establecer una funcin que determine el nivel de presupuesto
que la burocracia espera obtener de acuerdo con nivel de servicios
que ha otorgado. Hablamos bsicamente de lo que ahora podra-
mos considerar una funcin de presupuesto por actividades y no
por resultados.
La discusin se centra en el nmero de camas de hospital pro-
veidas por los servicios de salud pblicos, en el total de enferme-
ras, mdicos y medicinas, y no en el incremento en las expectativas
de vida de la poblacin como resultado de las polticas de salud
emprendidas por la burocracia. Niskanen establece que la relacin
entre las actividades y el impacto de stas en la poblacin est
clara para la burocracia, mas no para la agencia financiadora. Ello
propicia que el presupuesto slo est relacionado a las activida-
des, y no a los resultados (Arellano, 2000).
En qu parte de esta funcin est expresada la demanda de la
sociedad por los bienes y servicios que provee la burocracia? De
acuerdo con este modelo, y a lo que perciba Niskanen, en ninguna
parte. segn este sencillo modelo, nada obliga a la burocracia a
internalizar las demandas sociales; la burocracia es un cuerpo de
individuos racionales con estabilidad en sus posiciones laborales,
que manejan la informacin de sus propias actividades y que no
responden ante los ciudadanos a travs de las elecciones.
Oficina presupuestal
De esta manera, la burocracia induce una gama de preferencias de
la oficina presupuesta! a las que despus responde por medio de su
actividad. Esta facultad se genera por su capacidad de manejar la
agenda gubernamental. Slo si la oficina presupuestal compren-
diera lo que la sociedad realmente demanda, y adems de tener los
incentivos para adecuar su demanda de actividades burocrticas
a los resultados que espera la sociedad, tendra que tener la infor-
macin necesaria sobre los procesos que se requieren en la buro-
cracia para conseguir los resultados esperados, y aun tener las herra-
mientas, siempre en manos de la burocracia, para saber si los
resultados demandados por la ciudadana han sido conseguidos por
medio de las actividades de la burocracia.
Los problemas de asimetra en la informacin y de lejana que
mantiene la burocracia con la sociedad disminuyen conforme la
organizacin se hace pequea. Esto sucede en los gobiernos locales,
y algunas instituciones pblicas con caractersticas burocrticas
(Ostrom, 1974). Esto tambin signit'ifaque el problema se exacerba
cuando nos referimos a organtzacnes mayores y por lo tanto
80 A. DE HARO, G. GARCA. ].R. GIL Y E. RAMREZ
ms lejanas del control social, como es el caso de los gobiernos esta-
tales y los gobiernos nacionales.
La informacin relevante en nuestro anlisis perteneciente a la
oficina presupuesta! -y que por lo tanto es inters de la burocracia
conocer- es la propia funcin presupuesto-actividad burocrtica. En
sta se manifiesta la disponibilidad que tiene la oficina presupues-
taria para intercambiar recursos presupuestales por actividades
burocrticas. Es decir, se trata de la informacin que manifiesta
cunto valora la oficina de presupuesto las actividades que realiza
la organizacin burocrtica, cul es el mnimo de presupuesto que
se requiere para un determinado conjunto de actividades burocr-
ticas. Si la burocracia desea conocer anticipadamente esta funcin
-tratando de eliminar la asimetra de informacin existente- tiene
varias alternativas.
Sin embargo, la capacidad de la oficina de presupuesto para
obtener la informacin sobre los verdaderos costos, o los ms efi-
cientes, de la organizacin burocrtica para realizar sus activida-
des es poca. Si bien ambas organizaciones se desempean como
monopolios (la oficina de presupuesto es una agencia monoplica
de recursos, y la organizaci n burocrtica lo es de actividades) Nis-
kanen establece que los incentivos relativos y la facilidad de la
informacin que se mantiene en la relacin de estas dos organi-
zaciones confieren a la organizacin burocrtica un poder de
monopolio dominante.
Monopsonio
en el mercado defactores
La relacin monoplica de la burocracia se mantiene en todas las
relaciones que desempea. Para los fines del captulo, cobra prin-
cipal importancia la que lo une al mercado de factores de produc-
cin. La mayora de las organizaciones privadas -por tanto no
burocrticas en ciertos trminos- se desenvuelven en el mercado
competitivo de factores de produccin. A l recurren para contra-
tar a los ofertantes de trabajoy adquirir los materiales que requie-
ren para realizar su produccin.
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA 8i
En este mercado se desempean como precio-aceptantes, pues
no tienen la capacidad por s solos de determinar el precio y la can-
tidad de oferta. Tan slo pueden concurrir a este mercado y, de
acuerdo con el precio existente, determinar cunto de los factores
de produccin adquieren, pues la enorme cantidad de organiza-
ciones privadas que cotizan ofreciendo y demandando factores
de produccin hacen que las acciones emprendidas por una sola de
ellas se diluyan y tengan un efecto final insignificante en la deter-
minacin del precio y cantidad de equilibrio (Varian, 1993).
Totalmente distinto es el poder que tiene la organizacin buro-
crtica en este mercado de factores. Corno lo hemos sealado ante-
riormente, la organizacin burocrtica realiza actividades que le
son, en la mayora de los casos, exclusivas. Estas actividades exclu-
sivas generalmente requieren de factores de produccin que son,
igualmente, exclusivos para estas actividades. Esto le permite a la
organizacin burocrtica desenvolverse con exclusividad en un seg-
mento especializado dentro del mercado total de factores, y por
tanto, adquirir el poder de monopsonio.
Este poder para influenciar el precio al que se ofertan los
factores de produccin permite que la organizacin burocrtica
presione para que stos sean lo menor posibles." Para ejemplificarlo,
Niskanen ofrece el caso de los oficiales que desempean tareas simi-
lares en la organizacin privada y burocrtica y sin embargo son
mejor pagados en el sector privado.
La segunda es la administracin de ciertos sectores que se
consideran pblicos, donde la burocracia no paga por su utilizacin.
El ejemplo clsico de esto es el espectro para las frecuencias de
comunicaciones; son propiedad del Estado, por lo que se rentan a
la organizacin privada, pero son utilizados por la burocracia de
8 Eugene Devine (1970) realiz un estudio en donde comprueba que existe una discri-
minacin en los salarios ofrecidos por los hospitales administradesperla burocracia en los
gobiernos locales de Estados Unidos en comparacin conlos hospitales administrados por
organizaciones privadas. Hay dos razones bsicas para que exista el poder de monopsonio
en la burocracia. La primera es que cuando un individuo realiza una especializacin que se
orienta aun sector que esadminstradopor la burocracia (sector pblico) las oportunidades
de empleo se restringen y su posicin se debilita al momento de negociar el precio de su
actividad profesional.
manera gratuita. .Qu hace relevante a este poder de monopsonio?
Su utilizacin para incrementar el presupuesto y las actividades
de la burocracia.
Alternativas ante el burcrata
maximizador del presupuesto
Diversos autores de la eleccin pblica, principalmente Ostrom
y Niskanen, anotaron la importancia de crear nuevos arreglos
institucionales que introduzcan mayor transparencia en el ejercicio
de la accin gubernamental, incentivos contundentes que generen
eficacia con respecto al cumplimiento de los objetivos planteados,
mecanismos de mercado o cuasimercado que propicien eficiencia,
e instrumentos polticos adecuados que legitimen las decisiones de
poltica pblica.
Niskanen ofrece tres tipos de.soluciones para adecuar el com-
portamiento de la burocracia a las necesidades de la sociedad. A
partir de cada una de ellas se desprenden distintas estrategias que
se pueden adoptar para adecuar el comportamiento de la buro-
cracia a las necesidades de la sociedad moderna en un contexto
democrtico.
La primera de ellas la describe como "alternativas burocrticas",
y corresponden a los cambios en la estructura de la burocracia y
cambios en los incentivos que configuran su comportamiento. Se
trata de una revisin de los procesos que se siguen en la produccin
de las actividades gubernamentales y, a partir de ello, un cambio
en los incentivos que los guan, generalmente encaminados a
crear un ambiente de competencia entre las agencias burocrticas
que produzcan bienes y servicios similares.
La competencia entre las agencias persigue la intencin de
romper con el monopolio burocrtico en las actividades que ante-
riormente le eran exclusivas, como una sola estructura. Para
realizar este esquema se requiere incrementar la coordinacin y
el control presidencial (o del Ejecutivo) sobre los programas que
se ejecutan. Se trata de un cambio en las reglas de juego, en el
marco institucional de la burocracia.
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA C ~ S T I N PBLICA 83
La competencia entre las agencias burocrticas no es la nica
estrategia dentro de lo que Niskanen describe como "opciones buro-
crticas". Otra de las alternativas posibles es el cambio en los
incentivos de los burcratas. Una opcin que Niskanen explora
es crear la figura de senior dentro del aparato burocrtico, cuya
funcin es inducir a la burocracia a maximizar no el presupuesto
total sino la diferencia entre el presupuesto que le es asignado y el
costo mnimo que puede obtener en la produccin de bienes y
servicios. Es una estrategia que se puede comprender mejor si la
analizamos desde la perspectiva analtica de la teora del agente-
principal.
La segunda de las alternativas es el mercado. Para desarrollarla,
Niskanen se pregunta si la estructura e incentivos de la burocra-
cia deben ser modificados sustancialmente para provocar los resul-
tados deseados, por qu no pensar en que sean los mercados priva-
dos los que surtan los bienes y servicios que tradicionalmente provee
la burocracia. Despus de todo, contina Niskanen, el mercado
privado ya contiene la estructura y los incentivos que son necesa-
rios para realizar eficientemente sus funciones.
La principal ventaja de esta opcin, menciona, es que reduce
el poder de monopolio de la burocracia y la necesidad de comits
que revisen que el precio y la cantidad proveda de bienes y servicios
sea la adecuada. Este control se generara a partir de la competen-
cia entre las organizaciones privadas que ingresasen al mercado
antes dominado por la organizacin burocrtica. Evidentemente,
existen ciertas actividades, bienes y servicios que pueden ser, con
muchas dificultades, un mecanismo de mercado, y otras cuyo tras-
paso parece imposible. En este segundo grupo, que Niskanen reco-
noce, propone la implementacin de mecanismos de no mercado.
Finalmente, la tercera alternativa, llamada "poltica", se enfoca
a los cambios necesarios en el sistema poltico, principalmente en
lo referente al Poder Legislativo y su relacin con el Ejecutivo.
Bsicamente, se trata de acercar los intereses de la poblacin a los
representantes electos, los que a su vez cuenten con mejores meca-
nismos para transmitir y vigilar que la organizacin burocrtica
se apegue a dichos intereses. Si bien esta opcin es interesante,
84 A. DE HARO, G. GARCA, J.R. GIL Y E. RAMREZ
resulta compleja y conviene ms a la modificacin del sistema de
partidos que a la organizacin propia de la burocracia, que son el
inters central de este estudio.
CMO? (CMO DEBEN FUNCIONAR
LAS BUROCRACIAS PARA REALIZAR
EFICIENTE Y EFICAZMENTE
LAS FUNCIONES QUE LE HAN ASIGNADO?)
Los GOBIERNOS no son entes monolticos; por el contrario, las deci-
siones gubernamentales no son tomadas de forma unnime, ni tam-
poco se siguen siempre al pie de la letra. Adicionalmente, cada
miembro de las burocracias mantiene cierto margen de control ocul-
tando informacin relevante para evaluar su desempeo. Cmo
lograr un mejor gobierno ante la presencia de tantos intereses
encontrados? Se entra al tema del diseo institucional de gobier-
nos e implementacin de polticas. Queda pendiente el anlisis de
cmo debe funcionar el gobierno para realizar las funciones que
se le han encomendado de la forma ms eficiente y eficaz posible.
La pregunta de investigacin es cmo lograr que nuestros go-
biernos acten eficiente y eficazmente en un ambiente generalmente
cambiante en el cual interactan seres humanos con intereses pro-
pios. El tema ha sido discutido desde muy diversos ngulos en las
escuelas de economa.
El reconocimiento de la importancia de los arreglos institucio-
nales ha provocado el surgimiento de escuelas o corrientes tericas
autnomas. stas se encuentran tanto en la economa, como en la
sociologa y la historia. La escuela del nuevo institucionalismo eco-
nmico provey un nuevo impulso al estudio de las burocracias, los
comportamientos burocrticos y las relaciones gubernamentales.
El siguiente apartado presentar los orgenes de esta escuela y sus
conceptos bsicos.
La necesidad de mejorar el desempeo del gobierno, que es
un reclamo generalizado en todos los estados democrticos, mano
tiene como esperanza que las herramientas y recetas prcticas dic-
tadas por los estudios de gerencia pblica resulten eficaces. La
.
85
propuesta de la nueva gestin pblica est fuertemente apoyada
en los estudios econmicos que a mediados del siglo xx comen-
zaron a abordar el anlisis del comportamiento burocrtico. Para
poder repensar, el gobierno se parte de un esfuerzo por entender
el comportamiento del cmulo de individuos, grupos y organiza- .
ciones que lo conforman, es decir, la burocracia. Slo a partir de este
conocimiento es posible intentar pronosticar y dirigir la actuacin de
los individuos que conforman las estructuras del gobierno, en el
inters de acercar las acciones pblicas a los resultados que espera
la ciudadana. Es en esta complicada labor, en donde encontr
sentido y espacio la perspectiva econmica para iniciar sus estudios
del comportamiento burocrtico.
El estudio del comportamiento de la burocracia, aplicando los
mtodos del anlisis econmico, se ha convertido, en las ltimas
dcadas, en una constante bsqueda de la teora que explique, pro-
nostique, y mejore el funcionamiento de las organizaciones com-
puestas de actores. Estos actores, atendiendo al principal supuesto
del mtodo utilizado por el anlisis econmico, por naturaleza se
desenvuelven de manera racional en una sociedad cuya dinmica
se basa en la posibilidad de llevar a cabo la accin colectiva de sus
miembros.
El enfoque econmico aplicado a los estudios de la gestin
pblica parte de la idea de un individuo racional (en nuestro caso el
burcrata) dirigiendo sus acciones de acuerdo con un marco de
preferencias ordenadas. Donde el grado de satisfaccin derivada
de su actividad est determinado por el nivel en que satisface su
funcin personal de utilidad. Siguiendo con el argumento, los gru-
pos sociales se componen siempre de individuos cuyo comporta-
miento es racional. Estos sujetos racionales, son motivados a esta-
blecer una estrategia en tomo a la de otros individuos, al perseguir
sus propios intereses, dentro de espacios organizacionales (Arrow,
1970).
Existen motivaciones particulares que crean una divergencia
entre la funcin social y los intereses privados (Downs, 1967),
debido a que los individuos llevan acabo sus acciones de acuerdo
conun bagaje aeumuladode las consecuencias causadas a partir
86 A DE HARO, G. GARCA, J.R. GIL Y E. RAMREZ
de elecciones anteriores, pero siempre con relacin a sus propios
intereses,
Se puede comenzar por aclarar que la maximizacin de utili-
dades es parte de un comportamiento racional, aunque el salario
del directivo sea independiente de los ingresos de la organizacin
(Scitovsky, 1943), Aunado a lo anterior, Alchian (1950) plante
que aunque un directivo de una organizacin pueda estar maximi-
zando algn otro elemento que no sea las utilidades, en el largo
plazo tendr que tomar esta estrategia, pues ser la que le asegure
la sobrevivencia de la organizacin, En el caso de las organizacio-
nes burocrticas, debemos tomar en consideracin que son mono-
polios, y un comportamiento tericamente comprobado de los mo-
nopolios es la maximizacin de las utilidades, Sin embargo, se ha
comprobado que los administradores de grandes organizaciones
monoplicas, aun privadas, tienen un rango de comportamiento
discrecional, dentro de las restricciones de ganancias necesarias
(Williamson, 1964), por lo que no necesariamente debemos espe-
rar este tipo de comportamiento racional en el burcrata.
Los estudiosos de la eleccin racional y en especial del compor-
tamiento econmico han aportado elementos para la perspectiva,
que de la burocracia, tiene la NGP. Sera difcil entender los postu-
lados de esta corriente sin las bases de una teora que explique cmo
los burcratas actan al interior de las agencias gubernamentales,
y cmo esta actuacin da como resultado la poca eficiencia y efi-
cacia de los programas gubernamentales, a pesar de (o de acuerdo
con) los controles democrticos de un gobierno moderno con un
marco institucional bien desarrollado. De esta forma, es necesario
comprender la forma en que la eleccin racionalidad individual
se agrupa para formar un aparato burocrtico coherente y orde-
nado, aunque con respecto a su propia lgica.
Ante las grandes interrogantes que desat el estudio de Arrow;
Anthony Downs (Inside Bureaucracy, 1967) se dedic a desarrollar
una teora que estableciera cmo se desarrolla el proceso de deci-
sin en la burocracia; es decir, cmo se predice el comportamiento
colectivo en contextos fuera del mercado y en contextos democr-
ticos. Downs estableci la premisa de que los oficiales burocrti-
CoS, al igual que otros agentes de la sociedad, estn motivados sig-
nificativamente, mas no nicamente, por satisfacer sus propios
intereses. A partir de ello, y basado en los clsicos estudios de Si-
mon, Tullock, Riker, Buchanan, entre otros, desarroll tres hipte-
sis centrales:
Los burcratas tienden a atender sus propias metas de ma-
nera racional, por lo que actan de la manera ms eficiente
posible para cumplir sus objetivos dada una serie de restric-
ciones de informacin y capacidad limitada. No se trata de
tener al alcance todas las alternativas posibles y elegir entre
ellas la ptima, sino de estructurar una estrategia racional
con los elementos de accin posibles, viables. La organiza-
cin burocrtica est compuesta de individuos, con racionali-
dad limitada, maximizadores de su utilidad. Es decir, que ante
una gama de costos en "tiempo, esfuerzo, o dinero", los indivi-
duos prefieren obtener una meta mayor a una que sea menor
con la misma utilizacin de estos recursos.
Los burcratas tienen en general un complejo conjunto de
metas que incluyen el poder, el ingreso, el prestigio, la seguri-
dad, la conveniencia, la lealtad, y otros que le son preferidos por
encima del inters pblico (cualquiera que ste sea). Downs
desarrolla cinco tipos de burcrata, cada tipo guiado por metas
distintas. Sin embargo, en todos ellos permanece constante la
motivacin de cumplir sus propios intereses.
Todas las funciones de las organizaciones sociales tienen
una fuerte influencia en la estructura interna y el comporta-
miento de sus miembros y viceversa. Esta posicin adoptada por
Downs refleja su rechazo a la posibilidad de analizar exclusi-
vamente lo que sucede dentro de la organizacin.
Al describir el medio ambiente en el que las decisiones son
tomadas, Downs rechaza la idea de un contexto que se mueve a
travs de la informacin perfecta o completa. En vez de ello,
adopta una posicin en donde considera que debido a los costos
para obtener la informacin, los tomadores de decisin tienen
88 A. DE HARO, G. GARCA, IR. GIL Y E. RAMREZ
slo limitadas capacidades para elegir alternativas, por lo que la
incertidumbre jams es eliminada (pues de antemano el tomador de
decisiones se sabe lejos de la alternativa "ptima", que por defini-
cin es nica; la mejor).
A partir de un anlisis de cmo se relaciona la burocracia con el
ambiente, as como en sus propias estructuras, Downs determina
que s existe una accin colectiva entre los burcratas de forma que
les lleva a cumplir sus propias metas, aun cuando existan diferentes
tipos de objetivos entre los mismos individuos de la organizacin.
El resultado final, depende del marco en el que los burcratas inte-
racten, es decir, depende de las reglas del juego.
Si deseamos aplicar el modelo de maximizacin utilizado en los
estudios de la organizacin privada para determinar la oferta pti-
ma de bienes y servicios ofrecidos por la organizacin burocrtica,
nos enfrentamos a importantes y tal vez insalvables restricciones.
La primera de ellas se desprende del objetivo que se persigue a
travs de la burocracia. Si dijimos que en la empresa privada ste
siempre ser un inters econmico -maximizacin de beneficios
medidos en trminos monetarios- en la burocracia los objetivos son
tan distintos entre una y otra organizacin, que por ahora en lo
nico que podemos estar de acuerdo es en que el objetivo no se esta-
blece a partir de la consecucin de beneficios monetarios. Incluso,
al no existir un mercado por los bienes y servicios gubernamenta-
les se desconoce cul es el precio (o alguien conoce cul es el precio
al que los ciudadanos-consumidores podemos conseguir que un
programa de poltica social se extienda en una unidad ms?). Es
importante establecer que la teora econmica ha realizado artifi-
cios para calcular cul es el precio por bienes y servicios no exis-
tentes en el mercado, pero aun con estos artificios el clculo del
importe que debiera ser pagado por cada una de las mltiples acti-
vidades gubernamentales es complicado e inexacto.
Otra importante restriccin para aplicar el modelo de maxi-
mizacin de la empresa privada en la organizacin burocrtica es
la precisin de la informacin que tiene del costo en que incurre
al producir los bienes y servicios que ofrece. Sien una empresa pr-
vada pudisemos saber con exactitud cul es el costode adherir una
89
unidad ms a la produccin, en una empresa burocrtica tal vez
slo se pueda apreciar cul fue el presupuesto total ejercido de su
accin en un lapso de tiempo determinado.
Para conocer con certeza cul es el costo de introducir a una
persona ms en un programa de poltica social, necesitaramos pri-
mero establecer con claridad cules de los insumas existentes en
las organizaciones burocrticas que intervienen en el diseo y apli-
cacin de la poltica social se destinan especficamente a la produc-
cin del programa en cuestin, y cunto cuesta a estas organizacio-
nes generarlos. Este nivel de detalle requerira conocer incluso
. cuntas horas de trabajo de la secretaria y del conserje de la oficina
correspondiente se dedican exclusivamente al programa de poltica
social analizado, y cuntas secretarias y conserjes son los que pro-
ducen los insumas necesarios para el programa; asimismo, sera
necesario saber cunta luz, agua, mobiliario y gasolina se destinan
exclusivamente a la produccin del programa social. Luego, ten-
dramos que construir con stos y otros elementos una funcin de
produccin con la que finalmente podramos establecer en cunto
tendramos que elevar los insumas para generar una unidad ms
del programa; slo as sabramos con exactitud cunto cuesta llevar
la poltica social a un individuo adicional.
Queda claro que resulta prcticamente imposible establecer
la oferta burocrtica a partir del modelo de optimizacin seguido
por la empresa privada. Es aqu, a partir de la bsqueda de un mo-
delo que explique cul debe ser la oferta ptima de bienes y servi-
cios prestados por la organizacin burocrtica, donde empieza la
diferenciacin de las aproximaciones de los estudios organizacio-
nales desde la concepcin econmica.
Si anteriormente pudimos establecer que los estudios econ-
micos compartan una base terica, aun en los estudios organiza-
cionales, sustentada en la pretensin de maximizacin de utilidad
(en nuestro caso de la utilidad de la organizacin burocrtica), en lo
referente a la determinacin de la oferta gubernamental ptima
se pueden encontrar marcadas diferencias.
Ludwig van Mises (1944), por ejemplo, establece que en la
ausencia de objetvosmonetarios, ~ organizacin burocrtica
90 A. DE HARO, G GARCA, J.R. GIL Y E RAMREZ
debe ser manejada de acuerdo con criterios de regulacin y moni-
toreo que permitan aproximar al ptimo social las actividades de
sus miembros. Desde esta ptica, la oferta burocrtica esgrima un
permanente problema de informacin a partir de la existencia de
un agente y un principal que debe ser resuelto.
Otra perspectiva que analiza la oferta burocrtica ptima, es
aquella que se fundamenta en los supuestos de la eleccin racio-
nal e indica que la organizacin pblica maximiza, tal como lo hace
la empresa privada, su presupuesto con base en el anlisis de alter-
nativas de poltica posibles y una funcin conocida de beneficio so-
cial. Esta maximizacin no es diferente de la que realizara cualquier
empresa privada en un ambiente de monopolio. En esta perspecti-
va, el gran reto parte de empatar los intereses de la sociedad con
quienes se desempean en la burocracia.
Entonces, ya sea porque la accin colectiva entre los burcra-
tas lleva a un exceso en la cantidad de oferta de la burocracia o
por las dificultades para definir sta o porque los intereses indi-
viduales de los burcratas no coinciden con los de la sociedad, el
gobierno es ineficiente e ineficaz debido al egosmo del compor-
tamiento burocrtico. La perspectiva econmica de la burocracia
encuentra que cualquiera de estas circunstancias no se debe ms
que a la falta de moral de los servidores pblicos.
En la perspectiva econmica de la burocracia, se percibe que
los actores racionales y maximizadores del beneficio individual no
proceden en el vaco. Se mueven en espacios institucionales, es
decir, estn restringidos por reglas en su actuacin. Estas institu-
ciones promueven comportamientos particulares, dependiendo de
su diseo, pueden promover la bsqueda de eficiencia y eficacia
en las organizaciones o la corrupcin, la ineficiencia e ineficacia.
Para comprender el comportamiento de los individuos en la socie-
dad, es necesario entonces la comprensin de la forma en que las
instituciones funcionan, es decir, la manera en que las reglas del
juego, a las que estn sujetos los burcratas, afectan su compor-
tamiento estratgico y racional.
La percepcin de la ineficiencia gubernamental es el motivo
que hace voltear a los tericos de la economa hacia el estudio de la
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PUBLICA
91
burocracia. El anlisis econmico de las organizaciones se inicia
con el desnimo causado por el fracaso de las grandes y ambiciosas
polticas emprendidas por el Estado benefactor. Es decir, parte de
la pretensin de que comenzando con el estudio del comporta-
miento de la burocracia, podramos entender el comportamiento de
otras formas de organizacin que presentan condiciones simila-
res y cuya definicin de conducta ptima se encuentra establecida
en la teora normativa de los bienes pblicos (Niskanen, 1971).
CONCLUSIONES
LA NUEVA gestin pblica ya no parte de la idea tradicional de la
administracin pblica, de que el burcrata trabajar por el bienes-
tar general, dando poca importancia a sus propios intereses. Ya no
estamos hablando tampoco de un ente homogneo al que se poda
denominar "la administracin pblica", sino de un conjunto hetero-
gneo de individuos con intereses y capacidades muy diversas.
En el caso del estudio del comportamiento burocrtico, ste no
se da en una situacin de total libertad en cuanto a la eleccin de
las diferentes alternativas, sino que adems de las limitaciones y
restricciones propiamente econmicas, nos enfrentamos a un medio
ambiente especfico de las instituciones y organizaciones de un go-
bierno representativo en un contexto occidental (Niskanen, 1971).
En este mismo contexto es en donde la NGP hace su arribo tra-
tando de explicar y controlar el comportamiento de las burocracias
y dirigirlos mediante una serie de incentivos positivos y negativos
hacia un comportamiento ms eficiente, eficaz y que d como resul-
tado un mejor servicio a la ciudadana. Muchas de las herramientas
que hoy identificaramos con la NGP tienen su sustento en la crea-
cin de un marco institucional adecuado para controlar el compor-
tamiento de los burcratas y as tener mejores resultados.
Para discutir la contribucin del anlisis econmico a la aproxi-
macin metodolgica propuesta en los estudios de la nueva ges-
tin pblica (NGP) es fundamental el anlisis de Niskanen sobre el
comportamiento burocrtico, en el que se describen las bases
racionales mediante las cuales las burocracias actan en espacios
92 A. DE HARO, G. GARCA, JR GIL Y E. RAMREZ
institucionalizados. El comportamiento econmico-racional de
la burocracia en sociedades democrticas la conduce a maximizar
lo que siempre es la primera preferencia de la organizacin buro-
crtica: el presupuesto pblico (siempre ligado a la oferta de bie-
nes gubernamentales). En otras palabras, los estudios de Niskanen
tratan el dilema sobre las democracias, que han diseado un sistema
institucional que incentiva a la burocracia, con base en un compor-
tamiento absolutamente racional, a dirigir sus acciones, paradji-
camente, a la ineficiencia. El sistema de pesos y contrapesos (check
and balances) constituye un ejemplo interesante de estas limitantes
y paradojas (Derthick, 1990).
A partir de los estudios de Niskanen, en los que se pone de
manifiesto el desfase existente entre los intereses que mueven las
acciones de los funcionarios electos, los objetivos del cuerpo burocr-
tico y las necesidades de la sociedad en un contexto democrtico,
se desprenden aproximaciones del anlisis econmico que preten-
den dar solucin al problema de la oferta burocrtica. Estas propues-
tas (eleccin racional, nuevo institucionalismo econmico y de la
teora del agente-principal, entre otras) refieren mtodos que consi-
deran eficaces para controlar el comportamiento burocrtico y regu-
lar la oferta de actividades o servicios gubernamentales, en la perenne
bsqueda de hacer del gobierno una organizacin que responda
adecuadamente a los intereses expresos de la sociedad. Su apuesta
se basa en el cambio del marco institucional del sistema demo-
crtico, y por tanto de los incentivos que modelan el comporta-
miento de los agentes burocrticos (Moe, 1989).
De acuerdo con este anlisis, y a los estudios de la economa
aplicados al comportamiento de la burocracia, se ha encontrado que
el marco institucional de las democracias conduce irrestrictamente
a que los gobiernos sean ineficientes. Este argumento genera impor-
tantes consecuencias.
Laprimera de ellas es que si es verdad que el diseo de las demo-
cracias lleva a la ineficiencia, se rompe con la perspectiva de que la
burocracia est compuesta de actores mayoritariamente ineficientes
y corruptos. No es la suma de sus acciones particulares y carentes
de tica, determinadas por sus propias incapacidades, lo que
93
desarticula la accin del gobierno; es el propia diseo estructural
en el que estos actores se desenvuelven lo que genera las conse-
cuencias no deseadas de la accin del gobierno (Derthick,
1990).
La segunda implicacin es que si existe una ineficiencia end-
mica en las democracias, se rompe con la idea de que el cambio en
el comportamiento y resultados de la accin del gobierno son
estrictamente una cuestin de adecuada instrumentacin de tc-
nicas y herramientas administrativas (Arellano et al., 2000; Moe,
1984; Dilulio, 1994). De acuerdo con la idea generada por el
anlisis econmico de la burocracia, estas tcnicas y herramientas
administrativas se convierten en meros paliativos que no rompen
con las causas estructurales de la ineficiencia gubernamental, sus-
tentadas en el propio diseo institucional de las democracias (Der-
thick, 1990).
De esta manera, si el cambio gubernamental no se da slo a
travs de tcnicas y herramientas administrativas, el inters de
reformar al gobierno pasa por romper con la estructura de incen-
tivos emanada del marco institucional que de manera perversa
permite -y alienta- a los agentes burocrticos a utilizar el diseo
de las democracias en beneficio propio, y que los estimula a estruc-
turar su comportamiento de acuerdo a una estrategia que racional-
mente los aleja del comportamiento socialmente deseado.
Esta apuesta rompe con uno de los supuestos fundamentales
de la administracin pblica clsica, en el que se asume que los cam-
bios en el sistema burocrtico se dan por medio de la aplicacin del
mtodo cientfico-administrativo a las acciones del gobierno, as
como por el fortalecimiento de la tica de losindividuos que sedesem-
pean en la organizacin burocrtica (Wilson, 1887). Nuevamente,
la conclusin del estudio econmico atenta contra la creencia de
que basta conformar las agencias gubernamentales con personal
capacitado profesionalmente para el desempeo eficiente de las
tareas pblicas, y ticamente apto para adecuar su comportamiento
al que resulta socialmente deseado. Los estudios de la economa al
comportamiento de la burocracia indican que sin importar la capa-
cidad tcncde'los funcionarios pblicos yno obstante la sociali-
94 A. DE HARO, G. GARCA, .R GIL Y E. RAMREZ
zacin de un marco de comportamiento tico, la oferta burocr-
tica ser siempre mayor a la que la sociedad, con pleno acceso a la
informacin, hubiera elegido.
El argumento anterior encuentra su mayor soporte en el hecho
de que los estudios de la economa aplicados al anlisis de la buro-
cracia se han sustentado de manera consistente en la concepcin de
un sujeto que tiene en el individualismo, el egosmo y el oportunis-
mo factores que lo definen, y como tal estructuran su comporta-
miento dentro de la agencia gubernamental. El anlisis de la teora
econmica tiene su gnesis en la concepcin del hombre como un
ente oportunista, siempre a la bsqueda de aprovechar de manera
racional los resquicios que el propio diseo institucional le cede
para estructurar su accin, de forma tal que constantemente se en-
cuentre maximizando su funcin de utilidad personal. Por lo tanto,
que cualquier cambio con pretensin de funcionar debe partir de
una transformacin del marco institucional (Downs, 1967).
Algunos autores han cuestionado el poder explicativo y la gene-
ralizacin de estos supuestos (Dilulio, 1994). Adems, la impor-
tancia de las estructuras de poder ha quedado claramente relegada
en el anlisis propuesto por esta perspectiva. Al final de cuentas, se
asume que existe una forma racional de definir las estructuras de
incentivos y las instituciones que le son "correctas". Esta es una defi-
nicin de poder que de acuerdo con otros estudios sera amplia-
mente cuestionable. Sin embargo, hasta el momento, el modelo
econmico de la burocracia es una fuente recorrida y sugerente que
la gestin pblica ha incorporado en su anlisis y, sobre todo, en el
diseo de estrategias que muestren cundo se tiene en la estructura
burocrtica la respuesta a los problemas de la sociedad y cmo se
deben instrumentar sus acciones.
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CAPTULO 3
EDGAR RAMREZ, JESS RAMREZ
Gnesisy desarrollo del concepto
de nueva gestin pblica.
Bases organizacionales para el replanteamiento
de la accin administrativay su impacto
en la reforma del gobierno
INTRODUCCIN.
PLANTEAMIENTO DEL CONCEPTO
DE NUEVA GESTIN PBLICA
A
CTUALMENTE presenciamos un debate acerca de la mejor forma
de conceptualizar un trmino que se ha vuelto tanto inc-
modo como prometedor: la (the New Public Management). Sobre
todo, este debate se ha iniciado a raz de su polmico desarrollo,
logrado a costa de integrar enfoques de diversa naturaleza e ndole
con la pretensin de poder explicar tanto el funcionamiento de las
organizaciones pblicas, como el comportamiento de los responsa-
bles de dirigirlas. Sus defensores proclaman que asumir este "nuevo"
modelopermitir revitalizar a las organizaciones pblicas, ubicndo-
las en su justa dimensin y realidad administrativa acorde a nues-
tros tiempos, disear elementos explicativos ms contundentes
acerca de problemas, tecnologas y relaciones; as como desarro-
llar la capacidad de prescribir modelos de comportamiento que permi-
tan, para decirlo en una sola palabra, modernizar al sector pblico.
Nuestro argumento parte de mostrar que la nueva gestin p-
blica (NGP) proviene de estudios y desarrollos originados en la teora
y la prctica de la administracin pblica en los Estados Unidos de
Norteamrica, el cual, es justo puntualizar, deviene de un marco
institucional particular y distinto al de otras realidades. Este
marco institucional se caracteriza, entre otros m u c h ~ rasgos, por la
primaca del individuo sobre cualquier otro actor social, lo cual
[99]
100 EDGAR RAMREZ y JESS RAMREZ
implica que el gobierno haya sido visto como "un mal necesario"
para la sociedad norteamericana. Este rasgo ha sido bsico para el
desarrollo del campo disciplinar de la administracin pblica, dado
que en el fondo el problema consiste en definir y disear los meca-
nismos que permitan: a) restringir la actuacin del gobierno, h)
reducir su accin al mnimo permisible para que sea lo mejor po-
sible, e) garanticen eficiencia en su actuacin y d) permanecer en
todo momento controlado por la sociedad.
Es as que sobre esta base conceptual y de principios que ha
devenido el desarrollo de la teora de la AP, con un debate guardado
en sus entraas entre dos posturas encontradas,' por un lado, la
cientificidad de las acciones del gobierno, es decir, la bsqueda de
la eficiencia y mxima productividad, mientras que por la otra
est la enorme preocupacin por la capacidad de control de tales
acciones, relacionado sobre todo con el carcter democrtico de la
sociedad. La discusin terica y acadmica al tratar d mediar entre
este debate, ha dado origen a distintas propuestas que con dis-
tinta magnitud y perspectiva defienden o rechazan alguno de estos
dos aspectos fundamentales planteando dos extremos analticos: la
cientificidad de la eficiencia o la legitimidad democrtica.
2
I Puesto que el sentido de este captulo no es el de dar una discusin ms amplia respec-
to a las implicaciones del desarrollo terico o una filosofa propia de este campo disciplinar,
dejaremos anotado simplemente que el haber considerado a la teora ya la prctica de la admi-
nistracin pblica como dos campos separados, dicotmicos o de plano antitticos -cuando
desde luego no lo son- ha impedido el planteamiento de una teora propia, como lo apunta
Wamsley (1996). En este sentido es importante apuntar que lo que conocemos como el desarro-
llo de la teora de la administracin pblica se ha realizado ms como un campo, el campo de la
administracin pblica (y la nuevagestin pblica no escapa a esto) integrado por teorizaciones
(theorizing about) acerca de dimesiones y espacios contitutivos del fenmeno organizado, genera-
les en su concepcin pero parciales en cuanto a la separacin de un orden organizado del orden
social imperante. Por tanto, afirmamos que ms que una teora en el sentido estricto de la pala-
bra, reconocemos enfoques en permanente lucha y contradiccin por mantener o lograr la hege-
mona explicitiva o prescriptiva (planteamiento que nos recuerda la famosa negacin de
Wittgestein acerca de la existecia de una filosofa y la aceptacin nicamente de un filosofar).
2 Sabemos que el debate acerca de estos extremos es mucho ms complejo de lo que en
apariencia parecera sugerir, puesto que detrs de esta argumentacin est la trascendencia de
la revolucin conceptual que el planteamiento weberiano de la burocracia engendr, sobre todo
en el hecho de que permite explicar la eficacia de las sociedades industriales frente a las socie-
dades tradicionales, ya que en efecto, lo propio de la burocracia es organizar las diferentes
tareas independientemente de los agentes encargados de ejecutarlas. As como en una facto-
ra, el proletario est separado de sus medios de produccin, de los cuales no es propietario
y cuyo ordenamiento general se le escape. el bur6crataque ya no es dueo de su caIgOcorno
GNESIS Y DESARROLLO DEL CONCEPTO
101
El debate que se genera entre estos extremos, centrado en aspec-
tos como el objeto de estudio, el mtodo y la propia existencia de
la administracin pblica como disciplina, desemboca, en la mayo-
ra de las ocasiones, en un divorcio entre el discurso acadmico y
la realidad. Al respecto, propuestas tales como las polticas pbli-
cas, y recientemente la nueva gestin pblica asumen la necesidad
de darle un carcter pragmtico al estudio de las acciones del
gobierno.
De esta forma la discusin entorno al estudio de la adminis-
tracin pblica -siguiendo la tradicin norteamericana- se ha
desarrollado en etapas tales como: a) la ortodoxia; b) la hetero-
doxia; e) la corriente neoclsica; d) las polticas pblicas; e) la nueva
administracin pblica;}) la nueva economa poltica; g) la gestin
pblica y; h) la Nueva Gestin Pblica.
As, el trmino nueva gestin pblica (NGP), erigindose como
corolario del problemtico desarrollo de la teora de la administra-
cin pblica, se usa comnmente para describir el estudio y la prc-
tica de hacer que las organizaciones pblicas y, por extensin, el
gobierno, funcionen adecuadamente. Ciertamente este es un con-
en el antiguo rgimen [es decir, antes de la Revolucin francesa, donde los cargos pblicos (no-
tario, juez, etctera) eran propiedad de sus titulares] porque aqul est integrado dentro de
un universo regido nicamente por las leyes de la divisin del trabajo. Entonces zpor qu una
administracin fundamentada en semejantes principios es ms eficaz? Porque hace crecer,
en proporciones considerables, la calculabilidad de los resultados, ya que el sistema se define
independientemente de las cualidades y los defectos de los ejecutantes" (Pierre Muller,
2000; l l Yss.). As, se vuelve posible pronosticar que una decisin tomada en la cspide ser
aplicada por la base sin odio ni pasin" y sin que sea necesario negociar de nuevo cada vez
el conjunto del sistema de decisin. No es por azar que Max Weber fuera contemporneo
de Taylor: en ambos casos, est la idea segn la cual el desempeo (peiformance) industrial
o administrativo pasa por una voluntad de eliminar la incertidumbre ligada al comporta-
miento humano. Es el carcter impersonal, deshumanizado y rutinizado de la burocracia lo
que explica su eficacia social, tanto para provecho del gobernante como del empresario
(vase sobre este punto Philippe Bernoux, La sociologie des organisations, Pars, Seuil, 1985).
Pero estas caractersticas tienen su otra cara de la moneda. De una parte, la "perfeccin"
misma de esta herramienta o mquina organizativa, la burocracia, la hace dificil de controlar
por parte del hombre poltico quien es por definicin, un aficionado. De otra parte, el forma-
lismo reglamentario y la impersonalidad de la burocracia, acaso, no traen consigo el germen
de una negacin de su eficacia? A partir de la concepcin weberiana de la burocracia como
vector de racionalizacin del mundo se llega, por otros caminos, a las inquietudes de los fil-
sofos de la modernidad. y es precisamente a estas preguntas que va a intentar responder la
teora de las organizaciones. (Pierre Muller,2000: 12).
cepto demasiado amplio y general que propicia, entre otras cosas,
que una gran cantidad de teoras y estudios, de lo ms dismiles, sean
ubicados dentro de las fronteras que delimitaran este trmino.
Otra indefinicin de la corriente de la nueva gestin pblica,
ms all de la precisin del trmino, est radicada en la deteccin
de su origen, dimensin que constituye una disputa que se centra
en la adjudicacin de la paternidad del enfoque entre Estados
Unidos y Francia por un lado, y por otro, entre las escuelas de admi-
nistracin de negocios (management), como de polticas pblicas
(policies sciences) (Cabrero, 1997; Bozeman, 1998).
y por si esto fuera poco, tericos surgidos y formados desde el
campo, ahora desacreditado, de la administracin pblica ("viejo"
enfoque que a pesar de todo se niega a ser borrado ante la emer-
gencia de lo "nuevo") afirman que la gestin no es sino una nueva
fase del estudio de la administracin pblica; mismo que fue inau-
gurado hace poco ms de un siglo por WoodrowWilson con el esta-
blecimiento de la dicotoma poltica y administracin, en la que se
daba a esta ltima un carcter meramente instrumental, supedi-
tado a las decisiones del poltico.
3
A este respecto es interesante observar cmo responden a esta
argumentacin, los defensores de la nueva gestin pblica, opo-
niendo una serie de diferencias que pretenden establecer una
frontera epistemolgica y metodolgica con la administracin
pblica. Entre tales diferencias destacan que "la gestin pblica pone
su foco de atencin en la estrategia (ms que en los procesos admi-
nistrativos), en las relaciones nterorganizacionales (ms que en las
relaciones intraorganizacionales), y en la interseccin entre pol-
tica pblica y gestin (management)".'
En virtud de estos antecedentes pareciera cierta la frase de que
"intentar precisar el concepto de gestin pblica es como definir el
3Vase Donald F. Kettl, "Searching for Clues About Public Management: Slicing the
Onion Different Ways". en Barry Bozeman, op. cit., pp. 55-68.
4 Esta visin de la gestin pblica fue la que prevaleci durante la National Public
Management Research Conference realizada en septiembre de 1991 en la Universidad de
Syracuse, reuniendo a 73 investigadores y tericos de la gestin pblica. La mayora de las
ponencias presentadas entonces se renen en el libro de Bozeman, op. cit., del que se toma
esta cita, p. XIII.
\03
amor: todo el mundo habla de l, todos argumentamos en favor
o en contra, todos decimos cmo debera ser y cmo no debera ser,
todos creemos que lo practicamos, pero nadie podemos dar una defi-
nicin concreta... ".
Para acercarse a un intento de definicin, algunos autores lo
tratan de ubicar a partir de la discusin -que resurge una vez
ms- sobre el tamao y funciones especficas del estado frente a la
iniciativa privada y el resurgimiento de espacios de accin colec-
tiva (situacin conocida genricamente como proceso de reforma
de Estado). Aunque por otro lado, se plantea que en el seno de las
organizaciones privadas, surge un movimiento muy poderoso y con
grandes alcances, el nombrado movimiento gerencial (managerial),
dentro del cual destacan las denominadas "revoluciones" tanto de
la calidad total como de la excelencia, logrando un gran impacto
en el mbito gubernamental.
Estando as las cosas, la definicin de un trmino de gerencia
pblica tiene que hacer referencia necesariamente a la accin o prc-
tica social desempeada por profesionales en posiciones de res-
ponsabilidad con relacin a la toma de decisiones en organizacio-
nes pblicas. Cierto es que todo aquel que intente definir a la NGP
en estos trminos, se encontrar con una gama de best practices
incomparables (Arellano, 2000; Kettl, 1998), as como una caja
de herramientas con mtodos y enfoques epistemolgicos diver-
sos (Bozeman, 1998; Cabrero, 1997). Aunque en opinin de
autores como Gernod Gruening, esto ha sido posible por el sim-
ple hecho de que la NGP engloba a su vez un grupo de corrientes
que, verdad es que no son nuevas, pero paradjicamente surge de
stas algo novedoso, que es la mezcla de las mismas para desarro-
llar una mejor administracin pblica. En estos trminos se puede
definir a la NGP como un recipiente de conceptos, ideas, tcnicas y
herramientas diversas (Gruening, 1998).
De esta aproximacin tendremos entonces que la naturaleza
de la NGP no es la de una estructura constante o determinada, sino
el de una estructura en construccin permanente basada en el prag-
matismo, lo que propicia y conforma una dinmica permanente de
pblicas (actores tan variados como polticos, sociales y econm-
COS) para buscar reformas sobre las estructuras de gobierno (Grue-
ning, 1998). Organismos internacionales como la OCDE,5 el Banco
Mundial," y el FMI mediante sus reportes, informes, guas e investi-
gaciones son ejemplo de ello.
'La ocot con su programa Public Management (Puma) ha realizado estudios en sus
pases miembros y muestra resultados favorables que "deberan ser tomados como ejemplo"
por aquellos pases que busquen consolidar una reforma administrativa eficiente. Lo cierto
es que se presenta un amuestra de los posibles resultados que la aplicacin de las herramien-
tas de la gestin pblica pueden producir y no lo que seguramente producirn. Algunos de
los factores crticos que presenta la ocoa son los siguientes;
Instrumentos de mejoria: l. de la economa; y 2. del desarrollo administrativo.
Se busca efectividad en los programas y orientacin hacia los resultados.
Definicin clara de objetivos y delegacin de responsabilidades.
Analizar los costos y beneficios de los programas y polticas pblicas.
Dar imformacin adecuada.
Rendicin de cuentas; l. en el desempeo; 2. en la base de costos; y 3. en los resultados.
Se busca consolidar un sistema de incentivos y sanciones.
Mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos.
Autonoma de gestin de los administradores (unidades responsables).
Considera el contexto cambiante mediante un proceso adaptable.
Medicin y evaluacin del desempeo por medio de medidas e indicadores.
Medir la calidad de los servicios pblicos. Visin cliente-ciudadano.
Administracin por resultados. Sistemas basados en el desempeo por medio de
reportes, objetivos, auditoras, contratos y presupuestacin.
Un staff especial, capacitado y entrenado para realizar las funciones que implica
todo el proceso de control de gestin y evaluacin del desmpeo.
Evaluacin parlamentaria por medio de mayor autonoma e independencia de la
misma, reduciendo las aprobaciones detalladas, realizando evaluaciones multianuales y
auditoras.
"El banco Mundial, por medio del imforme sobre el desarrollo mundial elaborado en
1997, establece que cualquier proceso de reforma no puede limitarse a reducir la funcin del
Estado. En cambio, apuestan a un acomodo de la funcin del Estado a su capacidad y aumen-
tar la capacidad del Estado mediante la revitalizacin de las instituciones pblicas. La primera
parte, acomodar la funcin del Estado, sugiere que el Estado debe concentrar toda su capaci-
dad en las tareas que puede y debe realizar; en otras palabras deber ser selectivo y concentrado
en los aspectos fundamentales. Para ello, deber asentar bien los cimientos por medio de los
siguientes puntos; .
l. establecimiento de un ordenamiento jurdico bsico;
2. mantenimiento de un entorno de polticas no distorsionantes, incluida la estabili-
dad macroeconmica;
3. inversin en servicios bsicos e infaestruetura;
4. proteccin de los grupos vulnerables;
5. defensa del medio ambiente;
6. encauzar la fuerza de la opinin pblica;
7. conseguir una reglamentacin ms flexible;
8. aplicar mecanismos autorreguladores: y
9. elegir instrumentos eficaces y basados en el mercado.
El siguiente paso, hablando sobre la capacidad del Estado, es el de construir sobre
estos mismos cimientos, es decir, cuando el Estado no tiene la exclusividad y el monopolio
se deber contar con;
l. una poltica social g l ~ b a l que acabe con la inseguridad econmica en el hogar;
\05
En esta concepcin de la nueva gestin pblica como un pro-
ceso de induccin de comportamientos, prcticas y estructuras en
construccin permanente destacan dos argumentos constitutivos
que marcan el origen y la tendencia de la nueva gestin pblica argu-
mentos fundamentales y significativos, aunque no aparentes, que
son los que en ltima instancia nos permiten refinar el concepto
de nueva gestin pblica esto es:
Por un lado est el argumento que gua y propone los espacios
y los supuestos de actuacin gubernamental, guiados por las varia-
bles de eficiencia y eficacia ante y a partir de lgicas de actuacin
de los actores, rediseadas o replanteadas a partir de supuestos,
principios y bases normativas construidas desde la argumentacin
de la nueva economa poltica principalmente, lo cual conduce a pro-
poner y discutir cuestiones que rebasan el funcionamiento interno
de las organizaciones gubernamentales dirigindose a cuestiones
crticas como el tamao del Estado, razones para su intervencin
y su relacin con espacios de accin colectiva reconstituidos como
el mercado o la sociedad civil.
Por otro lado, est el argumento centrado en prescribir el modelo
de organizacin-estructuracin gubernamental a niveles tanto
intra como interorganizacional en y ante un espacio pblico reconfi-
gurado. De este argumento se infiere que la vertiente gerencial (ma-
nagerialism) es un ingrediente que viene a modificar radicalmente la
concepcin y manejo de las organizaciones pblicas (Rainey, 1991),
planteando alternativas para una serie de variables organizacio-
nales tales como la estructura organizativa (prescribiendo estructu-
ras ms horizontales, modelo reticular; definiendo una vertiente
econmica), lasprcticas directivas (mayor delegacin, menor control
y ms autocontrol; definiendo una vertiente poltica), los sistemas de
representacin (cultura empresarial, ticay valores comunes como pla-
taforma de accin; la misin y la visin podran considerarse
igualmente en este sentido; definiendo una vertiente ideolgica) y los
2. reglamentacin eficaz;
3. poltica industrial;
4. gestin de la privatizacin entre otros.
106 EDGAR AAMREZ y JESS RAMREZ
modelos de personalidad (gerentes pblicos con deseo de xito, em-
prendedores y entusiastas; definiendo una vertiente psicolgica)
(Aubert y De Gaulejac, 1993: 24 y ss.).7
Como se puede ver, el primero de los argumentos tratar de
justificar epistemolgicamente la capacidad de los modelos de nueva
gestin pblica para afectar los diseos institucionales y las reali-
dades polticas particulares en donde irn a actuar, pensamos que
ste seria la raz o fundamento econmico del modelo de NGP. El
segundo argumento est orientado a justificar metodolgicamente
el modelo, en tanto propone el rediseo estructural y organsmico
de los aparatos de actuacin gubernamental; en estos trminos
estarian los fundamentos organizativos de la NGP. De estos dos ti-
pos de argumentaciones en tanto fundamentos separamos los
que buscan la legitimidad para la accin y los que buscan la racio-
nalidad en la accin.
7 A pesar de su aparente simplicidad, estas variables organizativas dan forma a la gestin
(managerialism) como uno de los sintomas caractersticos de nuestra sociedad industrial, de
donde el planteamiento weberiano surge como mximo exponente y puente entre las reflexio-
nes europeas sobre la burocratizacin del mundo y los trabajos de origen estadounidense sobre
el funcionamiento de las organizaciones, que como plantea Habermas "para Weber la buro-
cratizacin es un fenmeno esencial para entender las sociedades modernas (... ) en razn de
su eficiencia, las reformas de organizacin de la economa capitalista y de la administracin
moderna del Estado se imponen igualmente en otros sistemas de accin, a tal punto que las
sociedades modernas ofrecen, aun al profano, la imagen de una sociedad de organizaciones
(Habermas, 1987: 336). Qu es entonces la burocracia, segn Marx Weber? Es una forma
social fundamentada en la organizacin racional de los medios en funcin de los fines (Weber,
197I; 26 Yss.). Sin embargo, ahora los fundamentos del nuevo tipo de sociedad que se est
configurando -denominada posmoderna por algunos- se caracteriza por la gestin, tanto con-
forma una encrucijada "sociornental" entre sistemas econmicas, polticos, ideolgicos y psi-
colgicos de las sociedades ultraorganizadas actuales.
Este sistema sociomental parece ser un polo de referencia del mundo desarrollado,
motor del liberalismo poltico y econmico y pauta psicolgica como ideolgica, de donde la
organizacin managerial se basa en un modelo reticular compuesto por una multiplicidad de enti-
dades en constante interaccin, definiendo configuraciones adaptadas a las circustancias del
entorno; de aqu entonces que la funcin primordial de la gestin sea producir organizacin, en
el sentido de poner en marcha dispositivos que permitan resolver conflictos que aparecen da
a da y lograr una convivencia ordenada de los elementos que se encuentran en tensin per-
manente. Para ello, se propone lograr la adhesin de todos proponiendo una idea comn,
articulando una serie de creencias y de principios tales como legitimidad del beneficio, la
preocupacin de la persona, dar el mejor servicio posible al cliente, la sintona entre progreso
social y progreso econmico, la bsqueda de la calidad, etctera.
En resumen, el gestor deber adems de saber compartir valores, resolver situaciones
complejas que se vayan presentando mediante la aplicacin de tcticas propias de la gestin que
permitan que la organizacn evolucione y se adapte a desafos que van surgiendo (Aubert
y De Gaulejac, 1993: 24 y ss.).
107
Para efectos de este captulo nos centraremos nicamente en
el segundo argumento, tratando de explicitar los fundamentos orga-
nizaciona1es del modelo de nueva gestin pblica. Para ello plan-
tearemos de manera muy breve en una perspectiva histrica los
orgenes de la nueva gestin pblica en trminos de la evolucin
por escuelas ms representativas, ordenadas en trminos de un locus
y unfocus de actuacin. Seguidamente revisaremos los principales
elementos que se han definido a la NGP y terminaremos con una
revisin breve de los principales problemas metodolgicos de la NGP.
HACIA UNA COMPRENSIN
DE LOS ORGENES DE LA
NUEVA GESTIN PBLICA
LA EYOLUCIN del estudio de la administracin pblica podra
dividirse en muy diversas etapas, dependiendo de las intenciones
que se tengan. Para este captulo intentaremos mostrar la forma
en la que diversos hallazgos o propuestas de otro campo del cono-
cimiento han influido en el desarrollo de los estudios sobre admi-
nistracin y especialmente sobre la administracin pblica, esta-
mos refirindonos a la Teora de la Organizacin.
A pesar de que no es clara la relacin entre la teora de la
organizacin y la disciplina del estudio de la administracin, es
decir, cual alimenta a cual (Ibarra y Montaa, 1992), se intenta mos-
trar la manera en que las nuevas corrientes en el estudio de las orga-
nizaciones contribuyeron a cambiar las propuestas sobre adminis-
tracin pblica. Con este desarrollo se intentar mostrar que la
NGP no surge espontneamente, sino que es producto de mltiples
contribuciones de otras corrientes de la disciplina.
La administracin pblica clsica: el culto a la eficiencia
a) La ortodoxia
y la metfora de la mquina
La eficiencia y el control de los recursos pblicos fueron, sin
duda, dos de los principales aspectos considerados por los prime-
lOS
EDGAR RAMREZ y JESS RAMREZ
ros estudios de administracin pblica (Denhardt, 1993; Harmon
y Mayer, 1999; Lynch, 1983). Estos valores sustituyeron, en las
primeras dcadas del siglo xx, a otros que empezaban a perder
importancia porque, en cierta medida, se consideraban alcanza-
dos, la democracia o la libertad son ejemplos de estos valores. En
este contexto tiene lugar el argumento que da inicio a una serie de
estudios de la administracin pblica en Estados Unidos: la se-
paracin entre la poltica y la administracin del gobierno (Wil-
son, 1887).
Desde la perspectiva de Wilson, la toma de decisiones en los
sistemas democrticos no tiene porque entorpecer la accin del
gobierno, ni hacerla ineficiente, debido a que las decisiones se to-
man en un campo diferente de la vida pblica, es decir en el sistema
poltico, cuyo escenario se encuentra bsicamente en el Congreso.
As, una vez que el Congreso dicta las leyes se deber proceder a
su implementacin por parte de un grupo de administradores neu-
trales y con capacidad para llevar a cabo de manera eficiente su
labor," Por tanto, la toma de decisiones tendra lugar en la arena
poltica, pero una vez realizada sta, la implementacin de las pol-
ticas sera un procedimiento meramente administrativo (tcnico),
con lo cual se consider posible y suficiente la aplicacin de las
mismas tcnicas y modelos empleados en la administracin de
los negocios privados para que el gobierno funcionara eficiente-
mente (Wilson, 1887; Denhardt, 1993).
La administracin cientfica promovida por Frederick Taylor
(1912), tom gran importancia para la administracin pblica. En
esta corriente, se consideraba como prioridad evitar el desperdicio
en las organizaciones y conseguir el mayor grado de eficiencia posi-
ble. Para la administracin cientfica, solo exista una forma correcta
(one best way) de realizar cualquier actividad, la cual se podra cono-
cer mediante la observacin y la aplicacin del mtodo cientfico.
8 De esta forma, la mejora en el desempeo del apartado burocrtico gubernamental
-reflejado sobre todo en el uso ms eficiente de los recursos-, se fortalece ante la posibilidad
de que la administracin pblica dispusiera de objetivos definidos claramente por el sistema
poltico, a efecto de lograr hacerla funcionar de la misma forma en que opera la administra-
cin de cualquier empresa, con tcnicas administrativas capaces de lograr que los objetivos y
metas fueran alcanzados.
109
As, con el uso del mtodo cientfico la administracin conseguira
obtener principios y reglas universalmente vlidas.
La propuesta de la administracin cientfica tambin daba im-
portancia al diseo de las organizaciones, donde el poder se concen-
traba en las esferas superiores y se distribua a travs de un aparato
jerrquico (Harmon y Mayer, 1999). Entre otras recomendaciones
de la administracin cientfica estaban: establecer cientficamente
cada elemento o proceso del flujo de trabajo; seleccionar, ensear
y capacitar al trabajador; cooperar con l para que cada actividad
se haga de acuerdo con el mtodo cientfico; favorecer la divisin
del trabajo entre obreros y directivos para que ambos tuvieran el
mismo grado de responsabilidad pero con procedimientos clara-
mente definidos, para que cada quien pudiera realizar sus funcio-
nes de acuerdo con sus capacidades, eliminando el desperdicio de
cualquier recurso (Taylor, 1912).
El modelo de administracin cientfica tuvo repercusiones en
las propuestas para organizar la administracin pblica, entre las
ms importantes estn las de Luther Gulick (1937); Gulick y Ur-
wick (1937); White (1926) YWilloughby (1927). El trabajo de estos
autores fue muestra de la bsqueda de principios que pretendan
estructuras administrativas que pudieran responder a la proble-
mtica de las organizaciones pblicas, por medio de asemejarla con
la administracin de empresas privadas. Por una parte, se argu-
mentaba sobre la posibilidad de que el mtodo cientfico se usara
en el estudio de la administracin pblica, de tal forma que la
ciencia produjera lneas de accin que mejoraran la eficiencia de
las organizaciones (Willoughby; 1927). En este mismo sentido, el
trabajo de Gulick buscaba dar pautas generales para solucionar
problemticas de las organizaciones, definida bsicamente por las
ineficiencias de stas.
Los elementos del trabajo de los administradores o gerentes
era ya reconocido para este grupo de autores. Gulick (1937) intro-
duce el acrnimo (en ingls) POSDCORB..
9
Gulick intenta racionali-
zar la administracin pblica al estilo de T ~ ~ l o r , entre otras cosas,
9Resultado de los elementos del trabajo de un director: organizacin, provisin de
personal, direccin, imformacin y presupuestacin.
porque su argumento implicaba una clara divisin del trabajo con
actividades separadas y organizadas sistemticamente. Gulicky y
Urwick le otorgaron una gran importancia a la divisin del trabajo
como mecanismo para conseguir eficiencia en el funcionamiento de
las organizaciones pblicas; sin embargo, de acuerdo con Harmon y
Mayer (1999) Urwick tambin consider al factor humano como
un elemento clave dentro de las organizaciones, estableciendo al
liderazgo como un elemento crtico para mejorar la coordinacin
del trabajo.
En resumen, podramos caracterizar el modelo de organizacin,
propuesto por los clsicos ortodoxos, como un modelo con una
estructura jerrquica verticalmente definida y con un poder centra-
lizado que se distribuye a travs de la estructura. El control es
personal, centralizado y burocrtico. Su expresin en el mbito
pblico, mostr una gran preocupacin por controlar a los emplea-
dos a efecto de que no ocurrieran desvos de recursos pblicos para
fines o beneficios personales. De esta manera se disean y esta-
blecen procesos que pretenden disminuir la actuacin discrecio-
nal de los funcionarios, evitando que hagan uso ilegtimo de los
recursos pblicos.
Para el modelo ortodoxo es muy relevante observar el resul-
tado del proceso. Se asume que si el proceso se cumple tal y como
est establecido, es posible que los objetivos para los que fue pre-
visto el proceso se cumplan adecuadamente, cualesquiera que stos
sean. Con base en este modelo, es posible entender por qu las
crticas que recibe este grupo de autores va en el sentido de la falta
de consideracin del elemento humano en su anlisis. Las crticas
partiran entonces por establecer una concepcin ms humanista
en el entendimiento de las organizaciones, sus procesos y sus pro-
blemas, pero la crtica avanzara mucho ms all de estas consi-
deraciones al centrar su crtica en el logro mayor de esta corriente: la
separacin o dicotoma entre la poltica y la administracin; en
virtud de que si era posible descalificar este argumento -central
para el modelo- las prescripciones diseadas por los ortodoxos
difcilmente resolveran por s solas el problema de la eficiencia
organizativa con control poltico del gobierno por parte de la
sociedad.
III
b) La heterodoxia: los primeros golpes
a la metfora de la mquina
Ante la incapacidad de prescribir el funcionamiento de las orga-
nizaciones pblicas con relacin a un entorno complejo, surgen
una serie de propuestas alternas, que pretendan complementar el
anlisis introduciendo nuevos elementos. Se pretenda refutar algu-
nos de los supuestos establecidos por la ortodoxia. Por una parte,
se planteaba la dificultad por continuar el estudio y anlisis de la
administracin pblica cimentada en la nocin de separacin
entre poltica y administracin (Appleby, 1949).
De acuerdo con Appleby, los administradores no son neutrales,
como lo argumentaba Wilson, sino que tienen intereses personales y
pueden actuar estratgicamente al interpretar las leyes y traducir-
las en polticas. Adems, los funcionarios pblicos tienen la posi-
bilidad de influir sobre el proceso de decisin de la poltica, ya
que los administradores constantemente aportan elementos para
el debate en el Congreso, con lo que pueden dar un sesgo a la infor-
macin y obtener algn tipo de beneficio (Appleby. 1949). y por
si esto fuera poco, estn dispuestos a evadir el cumplimiento de
las reglas, incluso, con la intencin de cumplir con los fines que
le impone la organizacin (Selznick, 1949; Peters, 1996).
Debido a la alta influencia de los administradores sobre el pro-
ceso poltico, se lleg a generar el temor de que el aparato buro-
crtisco pusiera en peligro la democracia. Para Waldo (1948) esta
posibilidad era preocupante, ya que la ciencia de la administra-
cin pblica podra no respetar los valores morales que un buen
gobierno debera considerar, con el pretexto de suprimirlos por el
uso de la eficiencia como valor superior. Sin embargo, l mismo
acepta que la autocracia en las organizaciones pblicas es el precio
a pagar por mantener la democracia en una sociedad. De esta
forma, la eficiencia como valor y principio de la administracin
pblica empieza a ser cuestionada, aunque no se llega a hacerlo
explcitamente.
Las consideraciones sobre el factor humano no se limitaron a la
participacin de la burocracia en la arena poltica de la toma de
decisiones. Chester Barnard (1938) abord otra dimensin en las
organizaciones: la cooperacin. Barnard incorpora al elemento
humano en sus estudios de las organizaciones al considerar a las
relaciones informales que se dan dentro de las organizaciones y
lo diferencia del funcionamiento que se muestra en los manuales
y organigramas que definen las relaciones formales.
Barnard (1968) reconoce que la comunicacin interorganiza-
cional es otro aspecto bsico para que la cooperacin tenga lugar
en las organizaciones. 10 Para Barnard la metfora de la organiza-
cin como mquina es inaceptable en virtud de la complejidad que
le imprime a las organizaciones el elemento humano.
Resumiendo, desde la perspectiva heterodoxa es muy cuestio-
nable la posibilidad de que los burcratas, siendo parciales, par-
ticipar "libremente" en la implementacin de las decisiones que
se toman respecto a las polticas pblicas. Asimismo, esta nueva
corriente imprime una nueva dimensin al anlisis de las organi-
zaciones pblicas: el factor humano como fuente y origen de
complejidades e incertidumbres en los procesos de implementa-
cin de las decisiones. Dejar de considerar a los individuos como
autmatas que se dedican a cumplir rdenes es un avance que hay
que reconocer como producto de esta nueva orientacin en el estu-
dio de la administracin pblica. La nueva concepcin se acerca ms
a considerarlos como individuos estratgicos, que evaden reglas ya
sea para cumplir objetivos de la organizacin o para dejar de
hacerlo (Crozier, 1974).
Sin embargo, hay que puntualizar que aunque estas aporta-
ciones cuestionaron seriamente los principios de la propuesta
ortodoxa, no llegaron a desarrollar un euestionamiento acabado al
argumento de la eficiencia como valor de la administracin pblica,
y slo incluyeron mayor complejidad en el anlisis, en la medida
que se introdujeron los factores poltico y humano. Tampoco se
cuestionaron los principios de la administracin como mecanismo
ordenador de la accin organizada.
IOReconoce tres tipos de rdenes que pueden dar los superiores: las inaceptables, las
cuestionables; estas ltimas, son lasque generalmente se acatan. Desde la prespectiva, si se como
binan lasrdenes incuestionables con el fomento dela autoestima de los empleados es posible
generar el desarrollo de la cooperacin.
JI3
Con estas dos corrientes revisadas -ortodoxia y heterodoxia- se
cumple el ciclo conocido como la concepcin clsica de la admi-
nistracin pblica. El segundo gran ciclo se inaugura a partir del
desarrollo de crticas de nuevo cuo. Estas crticas tuvieron igual
o mayor impacto que las anteriores al introducir una mayor com-
plejidad en el anlisis, introduciendo una perspectiva novedosa:
el estudio de los procesos decisorios que tienen lugar en las orga-
nizaciones.
La administracin pblica neoclsica:
la importancia de la decisin
Una de las ms duras crticas hechas al modelo POSDCORB de Gu-
lick fue realizada por Herbert Simon (1946), a partir del cuestiona-
miento de los principios de la administracin pblica. La crtica
se centra en las contradicciones intrnsecas de stos y la ambige-
dad con que se pueden definir los "principios". Por una parte, Simon
encuentra que no es posible aplicar todos los principios de la admi-
nistracin al mismo tiempo, porque para cada uno de ellos siempre
exista al menos otro que propona acciones en sentido contrario.
Adems, ante este dilema la ciencia de la administracin no daba
argumentos para priorizar alguno de ellos. Por otra parte, la gran
ambigedad en los principios obstaculizaba su utilidad debido a
la enorme dificultad para definirlos. Ante estas insuficiencias de los
pretendidos "principios" Simon prefiri llamarlos proverbios,
dada la dificultad para identificar el momento y la situacin ade-
cuada en que se deberan aplicar. i t
A partir de estas crticas es que podemos afirmar que el enfo-
que neoclsico de la administracin pblica introduce un mayor
grado de complejidad en el estudio y concepcin de las organiza-
ciones. Desde esta perspectiva, la complejidad del funcionamiento
de las organizaciones no se corresponde al anlisis que ha utili-
zado la metfora de la organizacin como una mquina (Margan,
1998: 22).
11Otro terico que lleg a cuestionar la utilidad de los principios de la administracin
fue el mismo Waldo (1948), en parte porque se basaban en los aspectos funcionales de las
organizaciones y no en los institucionales.
Del enfoque neoclsico se retoma entonces el grado mayor de
complejidad en el anlisis, introducido por el estudio de los procesos
decisorios en las organizaciones, porque al igual que Barnard se
considera el factor humano como fundamental. Las principales con-
sideraciones al respecto tienen su origen en el anlisis de Simon
( 1946) Yes continuada por otros estudiosos que llegan a proponer
una visin de las organizaciones como anarquas organizadas,
basndose en el estudio de la decisin (Del Castillo, 1995).
Los resultados de los estudios concentrados en el anlisis de los
procesos decisorios dentro de las organizaciones, fue el cuestio-
namiento de la racionalidad con que los individuos actan dentro
de estos espacios, con lo que se introduce una diferenciacin entre el
comportamiento que en teora los individuos observaran y la forma
en que se compartan realmente. El principal cuestionamiento a
los enfoques ultrarracionalistas se define en torno a los lmites
inherentes al factor humano: la incapacidad de considerar y com-
parar todas las opciones posibles antes de tomar una decisin.
Simon por ejemplo, destaca las lneas de accin o premisas deciso-
rias, las cuales fijan pautas para que los individuos tomen deci-
siones organizacionalmente racionales.
De esta forma, los individuos toman sus decisiones reduciendo
la complejidad ms que considerndola en toda su dimensin. Den-
tro de los estudios sobre los procesos decisorios es posible consi-
derar tambin otros estudios como el de Graham Allison (1988) el
cual encuentra la posibilidad de analizar desde tres perspectivas
los procesos mediante los cuales se llega a una decisin. Las tres
perspectivas desde las que analiza un mismo proceso decisorio
son: la racional, la organizacional y la poltica.
A pesar de que los estudios iniciales de Simon no aportaron un
avance significativo en el rea de la administracin pblica (Ba-
an, 1997), s consigui que se considerara la necesidad de replan-
tear algunos de los conceptos. Quiz la principal incorporacin de
esta complejidad al estudio de la administracin pblica se vea refle-
jada en la propuesta de las polticas pblicas (Lindblom, 1959).
Si se propone el anlisis simoniano como alternativo al mtodo
tradicional de hacer las polticas pblicas, el diseo y concepcin
115
de stas se ve seriamente replanteado al surgir la posibilidad de
crear las polticas de manera incremental; es decir, cuando un admi-
nistrador tiene que elegir entre diferentes polticas para cumplir
con determinado objetivo, ste lo hace con los elementos de que
puede disponer en ese momento y con base en su propia expe-
riencia; evidentemente la decisin adoptada no ser la ms ade-
cuada, pero tiene la ventaja de poder infringirle modificaciones
marginales a posteriori, de tal forma que la poltica se adecue gra-
dualmente en la medida que el decisor supere los lmites de su
racionalidad.
La perspectiva incremental se expresa en las polticas pblicas
si aceptamos que importa ms el control sobre los productos de la
organizacin que sobre los recursos, y su posible desvo. Postura
que se asemeja al anlisis sistmico (o el ciberntico, para ser ms
precisos) de las organizaciones como cajas negras, en donde los pro-
cesos que tienen lugar no son claramente visibles ni entendibles. Por
este motivo, el control slo se puede llevar a cabo mediante la obser-
vacin de los resultados, que es lo nico claramente mensurable. La
observacin de los resultados permite obtener una retroalimen-
tacin al sistema y evitar as que los fines sean desplazados si se
controla a las organizaciones de acuerdo con los productos que
genera; aunque claro, los lmites de sta propuesta estn en la
imposibilidad de evitar los posibles desperdicios en que pudiera
incurrir una organizacin.
La nueva administracin pblica:
organizaciones ms humanasy democrticas
Los importantes movimientos sociales de la dcada de los sesenta
influyeron fuertemente sobre un grupo de pensadores que inten-
taron introducir nuevos valores en el estudio de la administracin
pblica, principalmente conceptos como equidady democracia en las
organizaciones, pero no slo como factores necesarios en la socie-
dad, sino como elementos importantes para introducir en el diseo
de las organizaciones y en sus procesos decisorios, con el fin de me-
jorar el desempeo dela administtacinpblica. Para estos autores,
la democracia no es un componente exclusivo del sistema poltico,
no basta con que ah se desarrolle.
Dentro de esta corriente se plantea la necesidad de introducir
la democracia en las organizaciones pblicas. ste ser el plantea-
miento que mejor identifica y diferencia a la ves, a los estudios de la
administracin pblica con los de la nueva administracin pblica
(NAP) (Denhardt, 1993).
Los tericos de la NAP tuvieron profundas diferencias con los
llamados "tradicionalistas", dado que la consecuencia a fortiori, de la
operacionalizacin de los planteamientos de las llamadas escue-
las clsica y ortodoxa, era la necesidad de que las organizaciones
pblicas fueran autrquicas para que la democracia existiera fuera
de ellas, es decir en el sistema de gobierno.
La democratizacin en mbito interno de las organizaciones,
como complemento a la democratizacin en el ambiente que ope-
ran, es una visin que encuentra sus orgenes en las propuestas huma-
no-relacionistas y sus expresiones en los desarrollos de algunos
tericos del estudio de las organizaciones. Estn por un lado los estu-
dios de Abrahm Maslow (1943) YElton Mayo (1964) que tuvieron
una importante influencia en otros autores corno Chris Argyris
(1957), Douglas McGregor (1957) y Warren Bennis (1966).
Apoyados en la necesidad de una gestin participativa, McGre-
gor, Argyris y Bennis insisten en la importancia de la democrati-
zacin dentro de las organizaciones. En sus respectivos estudios,
encuentran dificultades para que individuos "psicolgicamente
sanos" trabajen en las organizaciones. Se les dificulta conciliar, la
autorrealizacin de los individuos con los objetivos impuestos por
las organizaciones formales. De esta manera enuncian que si los
individuos requieren de mecanismos que concilien ambos aspectos,
entonces el trabajo de los administradores es conciliar objetivos con-
trapuestos.
Adems, afirman que las organizaciones de corte "tradicional"
no favorecen el desarrollo de la autoestima de los trabajadores
porque no permiten que los individuos desarrollen sus incativas.P
QMcGregor propone dos teoras de la administracin: X e y, la primera corresponde a la
concepcin clsica de los trabajadores, es decir, individuos se autoadmnistren, de manera que
la autogestin sea compatible con el logro de los objetivos de la organizacin (McGregot, 1957).
JI?
Para remediar estos problemas, y mejorar el desempeo de las orga-
nizaciones, propone la necesidad de redisear las organizaciones
descentralizando, delegando funciones y evaluando el desempe-
o de empleados de acuerdo con los objetivos que se impongan
ellos mismos.
Adems de aspectos administrativos, tambin se desarrollan
aspectos organizacionales, como es el caso de Argyris (Harmon y
Mayer, 1999). Este autor propone factores para lograr que indi-
viduos sanos se relacionen con las organizaciones." La principal
lucha de Argyris es contra la opresin que las organizaciones
imponen a los individuos con sus reglas y procedimientos, sofo-
cando la autonoma de stos y dificultando la autorrealizacin. Para
dar solucin a esto propone las tcnicas de desarrollo organiza-
cional, que comulga con la teora "Y" de McGregor; asimismo, pro-
pone la sensibilizacin de los individuos de tal forma que las
decisiones informales fortalezcan a la organizacin con la forma-
cin de un proyecto colectivo.
Para Bennis (1967) la democracia en las organizaciones es un
imperativo para que stas puedan sobrevivir, puesto que permite que
los individuos concilien sus objetivos personales con los de la orga-
nizacin. Los elementos organizacionales que permiten desarro-
llar la democracia en las organizaciones son: la comunicacin plena
y libre, el apego al consenso en la toma de decisiones, preponde-
rancia del conocimiento tcnico y la competencia sobre la jerarqua,
la capacidad de crear las condiciones para que los individuos expre-
sen sus emociones; aceptar que el conflicto a nivel de los objetivos
organizacionales e individuales es inevitable.
Desde esta perspectiva, la democracia en las organizaciones es
impostergable,'! dada la necesidad de la adaptacin a la creciente
13Por ejemplo, reducir el sentimiento de pasividad y subordinacin de los individuos
frente a la administracin, as como disminuir la posibilidad de que Josindividuos sean objetos
de actos unilaterales por parte de sus superiores; incrementar las posibilidades de que los em-
pleados encuentren condiciones paraser responsables; encontrar la posibilidad de que los indi-
viduos expresen sus sentimientos por laorganizacin formal, el control y el liderazgo de los jefes;
por ltimo, considera la necesidad de crear un ambiente informal que ajuste al individuo a la
organizacin formal.
14Bennis (1967) prevena sobre el futuro de lasorganizaciones, las cuales tenderan a ser
ms complejas, al menos en su conceptualizacin por los estudiosos del fenmeno. Uno de los
lIS EDGAR RAMREZ y JESS RAMREZ
complejidad ambiental. En este sentido, de acuerdo con Denhardt
(] 993) Golembiewsky argumentaba que la teora de la organizacin
tradicional que enfatizafactores tales corno la autoridad de arriba
hacia abajo, el control, la jerarqua y la rutina organizacional no
favorece el desarrollo de las organizaciones simultneamente al
desarrollo de los individuos. Pero ms alldel aspecto interno de
las organizaciones, Golembiewsky encuentra en el entorno y el
ambiente los factores que hacen necesaria la participacin ms
activa de los individuos en las organizaciones.
Para Golembiewsky la descentralizacin en las organizaciones
es fundamental por dos razones: a) porque los problemas entre
los individuos y las organizaciones deberan resolverse en trminos
polticos y morales ms que con tcnicas gerenciales y, b) porque
los beneficios morales de la descentralizacin traeran beneficios
de incremento de la productividad. Estos elementos permitirn a
las organizaciones de tipo burocrtico evolucionar no sustituirla,
impulsando cambios en torno al grado de consenso para la cola-
boracin, apertura de los sistemas de gestin y confrontacin de
argumentos y retroalimentacin en las organizaciones.
Con estos antecedentes nace un nuevo enfoque para la reforma
de la administracin pblica. Despus de una reunin en el audi-
torio de Minnowbrook, de la Universidad de Syracuse en 1968, un
grupo de jvenes estudiosos de la administracin pblica conjun-
taron sus intenciones de introducir nuevos valores en los aparatos
pblicos y fundar una nueva administracin pblica (NAP). Dos de
los principales autores de este circulo son Frank Marini (1971) Y
George Frederickson (1971).
Una de las principales intenciones de esta corriente era que la
administracin pblica se ocupara por impulsar la igualdad entre
los individuos, ya que desde su perspectiva hasta esos momentos
cambios ms importantes seria la concepcin del hombre como un factor ms complejo queun
simple botn de la maquinaria, el conqpto de poder basado en la colaboracin; de la misma
forma prevena de la concentradn del poder como elemento obsoleto y del conflicto no dis-
funcional, Las principales criticas que reciben los autores humanistas se relacionan con la ausen-
da de una explicacin de los mecanismos mediante los cuales sera posible que las organzaco-
nes tradujeran en mejores resultados sus mtodos democrticos,
, \
GENESIS YDESARROLLO DEL CONCEPTO
l19
el gobierno haba mostrado ms preocupacin por atender a
clientelas minoritarias, desatendiendo a los grandes grupos margi-
nados en sus programas. Adems, pugnaban por la necesidad de
que los administradores se comprometieran con la igualdad social,
en lugar de considerarse neutrales. De esta forma, el compromiso
con la igualdad debera considerar forzosamente la necesidad de
crear estructuras flexibles, dado que:
La descentralizacin, la devolucin (del gobierno a la sociedad),
(la administracin por) los proyectos, los contratos, la mayor
sensibilidad (de los funcionarios), el desarrollo de organizacio-
nes, la expansin de la responsabilidad, la confrontacin y par-
ticipacin del cliente son conceptos esencialmente contraburo-
crticos que caracterizan la NAP. Tienden a favorecer el cambio
tanto burocrtico como poltico y, por ello, a aumentar las po-
sibilidades de igualdad social (Frederickson, 1971: 49).
La NAP propona el diseo de una burocracia menos preocu-
pada por la instauracin de agencias y ms ocupada por los resul-
tados de los programas; por ello su propuesta por impulsar una
administracin pblica con equipos que trabajaran por proyectos
se transformara el tipo de relacin jerrquico piramidal clsico de
la AP. Asimismo, consideraban de gran importancia aceptar como
algo normal las variaciones en los resultados de las polticas, en
el desempeo de los funcionarios, e incluso la tolerancia a ciertos
grados de ineficiencia e ineficacia. Asimismo, la NAP muestra
preferencia por que las bases de la organizacin tengan un cierto
grado de autonoma. De esta forma se generaba un franco enfrenta-
miento con dos valores aceptados por los ortodoxos, la eficiencia
contra la equidad y la jerarqua contra la participacin (Harmon
y Mayer, 1999).
Bajo esta perspectiva, el funcionario y el burcrata deberan
participar activamente en la toma de decisiones haciendo uso de
su discrecionalidad a efecto de privilegiar a los ms desprotegidos
y conseguir una redistribucin ms jusq del ingreso y una mayor
igualdad. Pero quiz este intento por crear una administracin p-
blica dirigida a resultados con equidad social pero sin una pro-
puesta muy clara del grado de control de los funcionarios sea el esla-
bn dbil de la propuesta de la NAP, debido a que muestra claramente
que esta corriente de pensamiento tiene tendencias normativas (Ba-
an, 1997).
Definitivamente esta corriente' deposita demasiada confianza
en la burocracia, ya que no logra un enlace congruente entre la
libertad de accin con una alta discrecionalidad por parte de los
burcratas y su grado de responsabilidad en la mejora del desem-
peo en las organizaciones. En otras palabras, muestra demasiada
confianza en que los administradores responderan a las expecta-
tivas de la NAP slo porque sera lo moralmente correcto.
La nueva economa poltica:
el poder del individualismo metodolgico
Adems de los cuestionamientos morales hechos por la NAP, el estu-
dio de la administracin pblica enfrent dudas sobre su pretendida
cientificidad. De acuerdo con Vincent Ostrom (1974) las crticas
de autores como Waldo, que cuestion la existencia de la dicoto-
ma poltica-administracin, o Robert Dahl, que estableci tres
problemas para que la administracin pblica se convirtiera en
ciencia, generaron fracturas y crisis en los avances obtenidos
hasta el momento, de hecho Waldo anuncia una "crisis de identi-
dad" y Ostrom una "crisis de confianza" en los estudios y la prc-
tica de la administracin pblica.
Como alternativa a estas crisis, Ostrom (1974) propone intro-
ducir nuevos valores que permitan a la AP salir de sus recurrentes
crisis y lograr una normalidad cientfica. 15 Para conseguir su pro-
psito, Ostrom (1974) propone como aporte para la discusin la
introduccin de un nuevo mtodo para el estudio de la AP, as como
el diseo de un objeto de estudio, diferente hasta lo entonces consi-
derado (el ser explcito en este aspecto es quiz su mayor forta-
leza). Ostrom (1974) plantea que el estudio de la toma de deci-
150strom realiza esta declaracin inspirndose en el anlisis de Thomas I<uhnn respecto
a las revoluciones cientficas y crisis de paradigmas (vase Ostrom, 1974).
GNESIS YDESARROLLO DEL CONCEPTO 121
siones colectivas como mtodo y objeto de estudio debera ser
importados del campo de la economa, ciencia que segn l, es la
que haba demostrado mayor solidez metodolgica y explicativa.
Esta "importacin" metodolgica permitira a la AP contar con
mayor fortaleza en sus argumentaciones y consecuentemente a los
estudios que se desarrollaran. La propuesta de Ostrom sobre la
toma de decisiones colectivas en el estudio y la prctica de la ad-
ministracin pblica, se complementa grandemente con las ideas
y planteamientos desarrollados por Buchanan y Tullock (1962).
A partir de un argumento simple pero poderoso -el egosmo
humano-, estos autores intentan mostrar que el bien comn no es
ms que el resultado de la sumatoria del bienestar logrado por cada
individuo, quienes merced a su comportamiento individual-egosta
requieren del gobierno para llegar a consensos sobre decisiones colec-
tivas. As, se retoma la idea establecida por los padres fundadores
del federalismo norteamericano (Ostrom, 1974) de que el gobierno
es un mal (porque lo costoso de su financiamiento y manteni-
miento) pero necesario (por su capacidad de imponer reglas, incen-
tivos y castigos en tanto elementos indispensables para alcanzar el
consenso en las decisiones colectivas) para generar el bien comn.
Entonces, argumentando la necesidad de existencia del gobierno
en razn de su capacidad para llegar a la toma de decisiones colec-
tivas y maximizar as el bienestar individual, lo que se hace indis-
pensable es generar los marcos de actuacin de ste, generar espa-
cios acotados de actuacin gubernamental que permitan en todo
momento el control poltico de la sociedad. As, los costos que im-
plica llegar al consenso son "no deseables" pero necesarios, de mane-
ra tal que lo colectivamente deseable es que los costos de llegar al
consenso (y por ende costos imputables al gobierno) sean lo me-
nor posible. De esta manera se podra considerar como parmetro
de eficiencia en el gobierno el logro de la mayor suma de benefi-
cios individuales con el menor costo posible.
Con esta propuesta, Ostrom (1974) introduce al anlisis de la
administracin pblica la: teora de la eleccin pblica como un
elemento que permite desarrollar una metodologa para su estu-
dio. Con esta perspectiva se permite una crtica implacable a los
122 EDGAR RAMREZy JESS RAMREZ
clsicos y ortodoxos, en su intencin por demostrar que las deci-
siones no deberan de emanar de una sola fuente de poder, ya que la
jerarqua en las organizaciones no es necesariamente la forma
ms eficiente de solucionar los problemas. Un ejemplo de otras for-
mas eficientes de toma de decisiones es el arreglo organizativo que
Ostrom denomina una administracin pblica democrtica.
La teora de una administracin pblica democrtica de Ostrom
(1974) establece como principios que: a) que la toma de decisio-
nes deber fragmentarse con el fin de limitar y controlar el poder;
b) que deber abandonarse la dicotoma poltica-administracin,
debido a que las reglas administrativas importan polticamente a
los individuos; e) que la existencia de policentricidad y disposi-
ciones multiorganizaciones favorecen la sana competencia, y d) que
el propsito de la organizacin pblica en su operacin es conse-
guir el menor costo en tiempo y recursos. De acuerdo con esta
propuesta, las organizaciones pblicas deben considerar los recla-
mos y preferencias de los individuos, en virtud de la nueva perspec-
tiva de actuacin de los aparatos pblicos, de donde "la eficiencia
del productor que no sirve al consumidor no tiene significado
alguno" (Ostrom, 1974: 54).
Las afirmaciones que sustentan el anlisis de la perspectiva de
la nueva economa poltica, en su aplicacin dentro del campo de la
administracin pblica, establecen que:
La teora de la eleccin pblica aporta elementos cientfi-
cos tiles para el anlisis de la toma de decisiones en la admi-
nistracin pblica.
Ofrece una concepcin razonable de la motivacin huma-
na para la cooperacin.
Hace proposiciones para hacer a la administracin pblica
ms eficiente y democrtica.
Sin embargo, como ha ocurrido con otras escuelas que hemos
revisado, su fortaleza constituye al mismo tiempo su debilidad. Den-
tro de las principales crticas a esta perspectiva encontrarnos la falta
de solidez y mltiples cuestionamientos que se le pueden hacer a la
123
validez del postulado acerca del individualismo {dada la posibili-
dad de que el individuo o las sociedades pueden tener valores comu-
nitarios sustentados en otro tipo de visin del mundo y la comuni-
dad). Otro cuestionamiento hacia la propuesta de Ostrom es la
ampliacin del trmino de inters individual, en donde se pueden
incluir elementos como el altruismo, ya que esto hace al trmino
demasiado ambiguo para servir de elemento de anlisis.
Adems, la idea de que los costos de los procesos colectivos de
decisin son una "carga" para los individuos no necesariamente es
cierta, ya que en ocasiones es la forma o proceso en que se llega
a una decisin lo que las comunidades valoran ms que el propio
resultado del proceso. Asimismo, la descentralizacin que propone
Ostrom no es necesariamente productora de gobiernos ms demo-
crticos o morales. Por ltimo, la teora de la eleccin pblica se
puede someter casi a las mismas crticas que el pensamiento eco-
nmico occidental, como el sacrificio de la moral colectiva v las
o
necesidades comunitarias por el atomismo individualista, lo cual
nos remite a que la principal aportacin de los tericos de la
eleccin racional a saber, incorporar a la discusin la turbulencia
del entorno en el que se desarrolla la vida de las organizaciones
pblicas, se diluye ante una perspectiva centrada y ocupada slo del
presente perdiendo orientacin respecto al contexto social.
La gestin pblica:
ehacta un revisionismo de la ortodoxia?
Entre los principales elementos que dieron lugar a nuevas propues-
tas, para reconfigurar la administracin pblica
16
podemos consi-
derar las dificultades para seguir manteniendo grandes aparatos
gubernamentales, interviniendo en casi todos los aspectos de la vida
pblica, pensamos sobre todo en las configuraciones burocrticas
16 Peters (1996) argumenta que existen dos elementos adicionales que influyen en el
disefio de los procesos actuales de reformas en el gobierno: la existencia de un populismo de
izquierda. que critica constantemente a las grandes estructuras burocrticas consideradas
ineficientes e insensibles hacia quienes deben de servir; yla complejizacin de las institucio-
nes econmicas y sociales, que debido a su heterogeneidad y complejidad se convierten en
instituciones difciles de gobernar.
de la dcada de los setenta por causa de las crisis econmicas. 17 Pero,
la atencin de la sociedad no solo cuestion el tamao del Esta-
do, tambin lo oblig a probar y comprobar la eficacia de su fun-
cionamiento (Cabrero, 1997).
Ante las demandas de mayor eficiencia y eficacia exigidas al
gobierno, se genera la necesidad inaplazable de legitimar y justifi-
car su existencia. Yano basta con proveer servicios, o tener la inten-
cin de buscar el beneficio colectivo, la legitimidad no reside en
el qu o en el cunto, sino en el cmo. Bajo esta reconfiguracin del
papel que debe jugar el gobierno y la heterogeneidad de las deman-
das del pblico (no slo son en el sentido de eficiencia y eficacia,
sino tambin de ms calidad y mejor trato para los ciudadanos)
parece difcil para que los cuadros administrativos de concepcin
weberiana inflexible puedan dar resultados adecuados (Barzelay,
1998; Osborne y Gaebler, 1994).
Con estos antecedentes, la orientacin hacia la gestin pblica
surge a finales de la dcada de los setenta y principios de los ochen-
ta. Nace con la intencin de formar administradores pblicos con
herramientas de cambio que respondan ms a las necesidades de los
practicantes de la administracin pblica." Estas herramientas
seran parecidas a las utilizadas en el ambiente de los negocios."
17 Sin embargo, cabe sealar que esta es una de otras tantas dimensiones que se relaciona
con el papel que el gobierno debera de jugar en la economa, de lo que se desprenden ideas
tales como la reduccin del tamao del Estado, la subcontratacin de productos y servicios, la
reduccin del presupuesto y gasto, as como la introduccin de mecanismos de competencia en
la administracin pblica, Peroestas "recetas" no incluyen la parte organizacional de la propues-
ta, la cual permite dar cabida a la evaluacin del desempeo, la democratizacin de las organi-
zaciones y los procesos decisorios y la incorporacin de las tcnicas administrativas del sector
privado. Quizs entonces, el eslabn que vincule a dos tipos de propuestas es la evaluacin del
desempeo, dado que se vincula a la necesidad del Estado de justificar su existencia y funciona-
miento a travs de la competencia y su competitividad con las organizaciones privadas y por
otra parte es el eslabn que une la falta de mecanismo que aseguren que los modelos organizati-
vos ms flexibles, orgnicos democratzadores y desprovistos de regias rgidas, obliguen a los fun-
cionarios a actuar con responsabilidad, buscando responder siempre con resultados ante los
nuevos esquemas organizacionales que amplan sus marcos de discrecionalidad.
1REl modelo de polticas pblicas necesitaban "algonuevo" en los aparatos pblicos que no
estuviera relacionado con la vieja AP y que reflejara en su operacin y diseo la importancia cr-
tica de la fase de la implementacin, por lo que se invent la gestin pblica (Bozernan, 1988).
19Una de las explicaciones de esta importacin, de modelos. la explica Baon (1997)
con la concepcin actual del Estado. De acuerdo con Ban, la concepcin del Estado corres-
ponde al "Estado de bienestar" en el cual residen todos los intereses de la sociedad sustentado
en la doctrina neoliberal, y la intervencin legtima en la prestacin de servicios del gobierno
125
As, en las escuelas donde se enseara gestin pblica, el con-
tenido de los cursos sera muy parecido al que se presenta en las
escuelas de negocios en donde se forman y preparan a los gerentes
para las empresas privadas. De esta forma, aspectos como lide-
razgo, tcnicas de gestin y de anlisis fueron trasplantados de
las empresas privadas al gobierno. Los ms importantes ejemplos
de este trasplante fueron estilos ms humanistas de gestin, el
presupuesto base cero, la administracin por objetivos, la medi-
cin del desempeo y la gestin estratgica (Gruening, 1998). De
esta manera los "transplantes" realizados del mbito privado al
pblico se realizaron inspirados en las dimensiones, que como lo
propone Deming (2000), estn implicadas en el trmino gestin:
l. La gestin, una estrategia corporativay una prctica de los nego-
cios. Esta dimensin considera a los modelos de direccin y
organizacin desde una perspectiva tcnica que permiten incre-
mentar los beneficios y la eficiencia en los negocios. Esta pers-
pectiva es altamente racionalista" en su nfasis por el control y
la jerarqua, pero slo en el contexto de las organizaciones p-
blicas. Algunos ejemplos de propuestas que han implicado este
tipo de perspectiva son los modelos ortodoxos de planeacin
estratgica, el pago por resultados y la reinvencin del gobier-
no a la manera de Osborne y Gaebler (1994).
2. El gerente diferenciado del lder. Los gerentes tratan siempre de
mantener el statu quo y son adversos al riesgo, mientras que los
lderes toman riesgos. Una forma simple de diferenciarlos es
que los gerentes son personas que "hacen las cosas correctamen-
te", mientras que los lderes son personas que "hacen cosas
correctas".
est dada por la existencia de fallas de mercado. En este contexto, que muestra la primada del
mercado y la libertad individual, se crea una falta de diferenciacin de los modos administra-
tivos de las empresas de negocios y de la administracin pblica. Deesta manera, se proponen
los mtodos de gestin privada como capaces de revitalizar la eficiencia y eficacia en las orga-
nizaciones pblicas. .
20Es importante reconocer que en las empresas privadas la eficiencia casi siempre da
por resultado el incremento de las ganancias y por eso se toma como valor en s mismo; sin
embargo, cabe recordar que en las organizaciones pblicas la eficiencia no da por resultado
directo otros objetivos como la redisttibl1cin del ingreso o la justicia social,
126 EDGAR RNvIREZ y JESS RAMREZ
3. El gerendalismo como una ideologa. Desde esta perspectiva,
el gerencialismo se erige en ideologa, con una visin analti-
ca de las herramientas, para que los gerentes tomen decisio-
nes informadas para la consecucin de un fin. Desde esta
dimensin propuesta de fortalecimiento y gestin de la cul-
tura de la organizacin o la empresa, es posible, a la manera
de Peters y Waterman (1982), quienes establecen el trnsito de
haber considerado en momentos iniciales a las organizacio-
nes como pequeas sociedades a una perspectiva que nos habla
que las sociedades son como grandes organizaciones.
Estas tres dimensiones tienen en comn que el valor primario
es la eficiencia econmica; creen que las herramientas tcnicas les
sirven a los gerentes para resolver problemas; as como una concien-
cia de clase que les sirve a los gerentes para mantener su hegemo-
na y unificar sus fuerzas por medio del dominio de la literatura y
la visin del gerente como un agente moral que busca el bien, no
solo de las organizaciones, sino de la sociedad en general (Deming,
2000).
De esta concepcin, la que ms destaca es la de gestin como
una herramienta de los negocios, y es la que ms se asemeja a la con-
cepcin de la gestin pblica. As lo muestra la gran influencia del
libro de Peters y Waterman (1982), En busca de la excelencia. Una
de las propuestas importantes en los principios de la dcada de los
ochenta, en la que se concentra el espritu dominante en la gestin
privada y con el que se intent dar origen a la gestin pblica. Este
libro, mostraba que la mayora de las empresas exitosas de los Esta-
dos Unidos utilizaban mtodos de gestin ms humanos y orgni-
cos como complemento a la orientacin racional, as como cierto
manejo cultural para dirigir a los empleados. Con estas ideas se em-
pieza a intentar implantar estructuras ms orgnicas en las organiza-
ciones pblicas y cobran importancia las corrientes como desarrollo
organizacional y gestin de la calidad total.
En esta perspectiva, se toma conciencia que no basta con que
se aplique la ley para obtener resultados, que hay que tener orga-
nizaciones capaces de diagnosticar y predecir con rapidez y flex-
127
bilidad. Pero adems, tienen que ser competitivos en el plano eco-
nmico, siendo eficientes en el uso de los recursos, protegiendo la
primaca de la ley y la igualdad de los ciudadanos.
Sin embargo, dentro de esta perspectiva se enfrentaron proble-
mas tanto en la prctica como en los intentos por hacer teora. Por
una parte, no se encontr alguna teora que pudiera amarrar en un
solo grupo conceptual todas estas corrientes. De acuerdo con Boze-
man (1988) esta corriente no se estableca como un nuevo para-
digma conceptual que pudiera permitir a los estudiosos de la admi-
nistracin pblica conseguir avanzar en la investigaciny teorizacin.
En la prctica, a pesar de su pragmatismo, esta corriente cay en
errores muy semejantes a los de la ortodoxia como intentar reducir
la complejidad e ignorar el elemento poltico.
La nuevagestin pblica
La nueva gestin pblica se conforma como un cuerpo terico capaz
de aglutinar un gran nmero de propuestas en torno a s mismo. No
obstante la amplitud de propuestas que incorpora, es posible des-
tacar cuatro tendencias que se asocian en las variantes de esta corrien-
te, independientemente del pas (Hood, 1991): a) los intentos por
reducir el tamao del gobierno y replegar su campo de accin; b) la
privatizacin de empresas pblicas o de propiedad del gobierno, as
como la creacin de cuasi-mercados; c) la automatizacin de la infor-
macin; y d) el desarrollo de agendas globales de gobierno.
De acuerdo con Hood (1991), la nueva gestin pblica se carac-
teriza por el uso y la defensa de siete doctrinas principales: l. la
participacin de profesionales de la administracin; 2. explicitacin
de estndares y evaluacin del desempeo de las agencias mediante
ellos; 3. nfasis en el control de los resultados; 4. desagregacin de
unidades en el sector pblico; 5. cambio en la competencia entre las
agencias del gobierno; 6. nfasis en las tcnicas de gestin del sector
privado y, 7. alta disciplina en el uso de los recursos del gobierno.
Para algunos autores, existe la consideracin de que la nueva
gestin pblica no es tan nueva como se presenta, ni tiene un sus-
tento terico importante. De acuerdo con Baan (1997) (quien no
hace ninguna diferencia entre la gestin pblica y la nueva gestin
pblica) las teoras de la administracin pblica que estn en boga
son un reflejo de la concepcin del Estado y de los movimientos
polticos que los sustentan, aunque los criterios para implantarla
sean dbiles as corno la coherencia interna de la teora que los
sustenta. Por ejemplo, los gobiernos conservadores no acaban de
dejar la idea de la dicotoma entre poltica y administracin.
Para otros (Gruening, 1998), la NGP no es un nuevo paradigma
en el estudio de la administracin pblica, dado que una gran parte
de las propuestas de la NGP no son nuevas, sino que tienen sus
orgenes en otros desarrollos tericos anteriormente realizados." Lo
que s se considera como novedoso es la mezcla de conceptos, herra-
mientas y propuestas que realiza esta corriente. El alto grado de
pragmatismo de la, as corno la diversidad de influencias que tiene,
se aprecia en su propuesta de controlar a los gerentes de las orga-
nizaciones pblicas por medio del mercado.
En el cuadro 1 se resume nuestra propuesta para definir las
etapas del estudio de la administracin pblica (cada una identi-
ficada corno una corriente) hasta llegar a lo que conocernos como
nueva gestin pblica De la misma forma, se introducen dimen-
siones de anlisis para las etapas, necesarias para entender el
21 Entre las propuestas que se retoman dentro del modelo de la NGP destacan: losrecortes
presupuestales, que tienen su origen en casi todas las escuelas de polticas pblicas, la privatiza-
cin,claramente originada en el estudio de las escuelas gerencialistas; la separacin dela provisin
de la produccin, propuesta anteriormente por Ostrom y la nueva economa poltica; la subcon-
tratacin. que haba sido aportacin de la corriente de la eleccin racional desde la perspectiva
de los costos de transaccin, as como de la nueva administracin pblica. Por otra parte, los
cargos a los usuarios y uso de vouchers fueron tambin propuestos anteriormente por los estudios
de eleccin pblica; el concepto de cliente se manejaba ya por la nueva administracin pblica;
la competencia entrelas agencias del sector pblico tambin tiene origen en la eleccin pblica.
De la misma forma, la libertad para manejar los recursos tiene importantes orgenes en
los modelos de organizacin ms orgnicos; la separacin de polticay administracin tiene sus
orgenes desde la escuela clsica de la administracin pblica; la descentralizacin tiene un gran
nmero de seguidores entre corrientes previas; la evaluacin porresultados tambin se aplica en
el anlisis de polticas e incluso en la NAP con la propuesta de McGregor; la medicin de losresul-
tados tiene ms o menos los mismos orgenes que los anteriores: la planeaaon estratgicay el
nuevo estilo gerencial puede verse comoresultado del estudio humanistade las orgardzacones y de
la teora del agente principal. Por ltimo, las propuestas relacionadas con democratizacin y
participacWn ciudadana pueden verse como resultado de los desarrollosde la nueva admiastra-
cin pblica.
GNESIS Y DESARROLLO DEL CONCEPTO 129
avance de las propuestas de la administracin pblica originadas
en el estudio de las organizaciones. Para el desarrollo de esta ma-
triz analtica se mapean primero los autores que se han considerado
como los ms representativos, despus se retoma el argumento ana-
ltico propuesto por Golembiewski (1974) para caracterizar cada
fase de desarrollo de la administracin pblica vista en trminos
de un loros y elfocus; entendiendo por el primero al espacio insti-
tucional o el "lugar" en donde se concentrarn los estudios sobre el
campo, como es el caso de la burocracia como arena de relacionali-
dad que ha sido utilizado recurrentemente; para el segundo entende-
remos aquella dimensin especfica del campo de estudio en donde
se especializan o concentrarn las prescripciones. Por ltimo, se
considera una dimensin referida al problema cientfico o critico'? al
que cada una de las corrientes tratar de dar respuesta.
ALGUNAS CLASIFICACIONES
DE LA NUEVA GESTiN PBLICA
Los ESTUDIOS que se han relacionado con la nueva gestin pblica
han sido muy diversos en su foco de estudio y en los niveles
analticos adoptados. Sin embargo, se han realizado esfuerzos para
22 La nocin de criticidad no est tomada en el sentido dado por Kant, sino en el que
el trmino tiene en el espaol (muy anterior, por cierto a Kant). Por tanto. el sentido de lo
crtico en un problema de construccin cientfica debe ser considerado en su estructura
lgica, como una operacin que tiene que ver con la clasificacin, en tanto incluye la discri-
minacin, la distincin y la comparacin. En estos trminos, hay diversas maneras en las
que tiene lugar la construccin cientfica La teora del cierre categorial establece, tomando
como hilo conductor la tipologa tetrdica de los funtores (nominativos, predicativos. deter-
minativos y conectivos) respectivamente los cuatro modos de posibilidad siguientes:
la d4inicin;
el modelo;
la clasificacin;
la demostracin.
As, los procedimientos que, a partir de relaciones dadas, establecen otros trminos,
simples o complejos, dentro del sistema, son de cuatro tipos:
las taxonomas (clasificaciones descendentes distributivas);
las tipologas (ascendentes distributivas);
losdesmembramientos (descendentes atributivas); y
las agrupaciones (ascendentes atributivas).
Por tanto, afirmamos que la idea de clasificacin tiene mucho que ver con la idea de
"crtica" (crticar es clasificar en ltima instancia).
CUADRO 1
CORRIENTES PRINCIPALES EN LA EVOLUCIN
DE ADMINISTRACIN PBLICA
Corriente Autores representativos Locus Focus Problema crtico
Ortodoxia Wilson, Weber, Taylor, Gu- -La burocraciaa partir de la Principios de la administracin, Cmoburocratizar mejor?
lick, Urwick, White y Wi- separacin poltica-adminis- su organizacin, la eficiencia y
Iloughby tracin. e! control.
-El papel ejecutor de la AP..
Heterodoxia Appleby, Barnard, Waldo -Las decisiones sobre las El pape! poltico y social de la Cmocontrolar a la burocracia
y Dahl. polticas pblicas en e! "jue- burocracia. como actorpoltico?
go" democrtico.
Neoclsicos H. Simon. La dinmica organizativa. La racionalidad limitada de los Cmoracionalizar a las organi-
Las coaliciones. decisores. zaciones?
El control de las premisas de La toma de decisiones en las
la decisin. organizaciones.
&lticas Laswell, Lindblom. -La accin gubernamental La racionalizacin del proceso Cmo racionalizar la accin del
pblicas en relacin con actores di- de intervencin gubernamental. gobierno?
versos. El proceso de las polticas p-
blicas.
Ostrom, Niskanen, Bucha- La eficiencia en la toma de
nan, Tullock y Olson. decisiones colectivas.
AIgyris, McGregor, Bennis, El bienestar social, la demo-
Golembiewski, Marini y cracia, la tica y otros valores
Frederikcson. relacionados.
Nueva
administracin
pblica
Nueva
economa
poltica
Gestin pblica
Nueva gestin
pblica
Bozeman, Peters, Water-
man, Drucker, Sherwood,
Murray.
Osborne y Gaebler, Boze-
man, Barzelay, OCDE, Gore,
Moe.
Sociedad compleja.
Contexto turbulento.
Recursos escasos.
-Espacio pblico redefinido
y diferenciado del guber-
namental.
-La reforma de Estado.
Participacin de la burocracia
en el proceso redistributivo y
de bienestar social, democrati-
zacin de las organizaciones.
Individualismo metodolgico.
Tcnicas gerenciales.
Estructuras flexibles, adaptables.
El valor agregado al cliente.
-privatizacin.
-descentralizacin.
-recortes presupuestales.
--evaluacin de desempeo.
-subcontratacin.
-separacn de la produccin y
provisin.
Cmo democratizar a laburocrac-
ia enfuncin de valores sociales
compartidos?
Cmo democratizar a la admi-
nistracin Pblica enfuncin del
nuevo concepto de ejiciencia?
Cmo desburocratizar a la buro-
crtica?
Cmo desburocratizar en fun-
cin de la reforma delEstadoy la
redefinicum de lopblico?
agruparlos de tal forma que adquieran cierta coherencia como
corriente de anlisis o simplemente para simplificar su entendi-
miento. Para efectos de este apartado, consideramos que las prin-
cipales clasificaciones de estos estudios estn en las que realiza-
ron Ferlie, Ashburner, Fitzgerald y Pettigrew ( 1996) Yla de Hood
y [ackson (1997).
La clasificacin de Ferlie,
Fitzgeraldy Pettigrew
(Ferlie, Ashburner, Fitzgerald y Pettigrew, 1996: 9 y ss.) conside-
ran que aunque las propuestas de NGP siempre se encuentran dentro
de los parmetros de la administracin pblica tienen diferencias
importantes que se deberan considerar. Para este efecto crean una
clasificacin de cuatro modelos de NGP.
Modelo 1:
el manejo de la eficiencia
Este modelo representa un intento por hacer del sector pblico
una entidad lo ms parecida a la de los negocios, de alguna forma se
podra considerar como un enfoque neotaylorista, dado que la cen-
tralidad de esta propuesta considera una creciente atencin en el
control financiero, haciendo ms con menos. Se requiere un fuerte
apoyo en la gestin general, gestin por jerarqua; mejores mto-
dos de auditar, mtodos ms transparentes de revisar el desempeo;
creciente inters en darle responsabilidad a los consumidores, con
un importante papel del sector no gubernamental; desregulacin del
mercado laboral; un modelo de gestin menos burocrtico y ms
gerencial. Este modelo es bsicamente el que aplic en Inglaterra
la primera ministra M. Tatcher, en el que se ve a la administracin
pblica ms como un problema que como una posible solucin.
Modelo 11: el diseo estructural:
achicamiento y descentralizacin
En este modelo se puede apreciar el achicamiento de las estruc-
turas de gobierno, la bsqueda de mayor flexibilidad, un alejamiento
de los altos grados de estandarizacin, descentralizacin de respon-
sabilidades estratgicas y presupuestales, incremento de la subcon-
tratacin; y, una separacin entre el pequeo centro estratgico y
la gran periferia operativa.
Los principales indicadores de este modelo son: la creacin de
cuasimercados ms elaborados, un trnsito de la gestin por jerar-
qua a la gestin por contrato; subcontratacin de las actividades
no estratgicas; reduccin drstica del papel del sector pblico,
desarrollo de la gestin por influencias, as como del papel de las
redes de poltica y un sistema de servicios caracterizados por la flexi-
bilidad y la calidad.
Modelo III:
en busca de la excelencia
Este modelo se asocia con los xitos de los best sellers en ma-
teria de gestin (como Peters y Waterman, 1982. xitos surgidos
a principios de los ochenta y que representan en parte la aplica-
cin de las escuelas de las relaciones humanas), mismos que exhi-
ben un gran inters por la forma en que las gerencias cambian e
innovan y la influencia de modelos como el de desarrollo y el
aprendizaje organizacional. Los estudios realizados bajo esta ptica
revelan la importancia de los modelos, destacan el papel que juega
el compromiso de la alta administracin, el desarrollo de decisiones
de abajo hacia arriba y los factores que estimulan las innovacio-
nes en el sector pblico.
Un concepto que se torna como central en este tipo de argumen-
taciones es de la cultura corporativa.P la cual es primordial por-
que "puede actuar como un pegamento que favorece el compro-
miso organizacional, que ha demostrado ser ms efectivo que la
gestin jerrquica"; adems del liderazgo provenido de pequeos
equipos o redes y de gerentes carismticos. Los indicadores de este
modelo son: la orientacin abajo hacia arribafnfasis en el desarrollo
23 El aseguramiento de la cultura corporativa, para este modelo, depende de la proyec-
cin dela visin hacia el cuerpo directivo, los programas de cambio cultural, la atencin en las
formas carismticas de liderazgo, los programas intensivos de entrenamiento. el desarrollo
de una identidad de los empleados con la organizacin mediante polticas generales y ope-
rativas, lemas. logotipos, etctera.
y aprendizaje organizacional, concepcin de la cultura corporati-
ya como "pegamento", descentralizacin profunda y radical,
orientacin hacia un desempeo medido por resultados.
Modelo IV:
orientacin al servicio pblico
Este ltimo modelo representa una fusin entre las ideas de
gestin del sector pblico y el privado, reenergetizando la gestin
del sector pblico gracias a la consideracin de las respectivas
misiones de las agencias (Osborne y Gaebler, 1992; Barzelay,
1998). La legitimidadde este modelo gravita en la propuesta de un
nuevo estilo de gestin que clama haber roto con los aspectos "pa-
tolgicos" del pasado. Esta propuesta se centra fuertemente en el
control de los servicios pblicos por parte de los usuarios locales
y ciudadanos. El principal indicador de este modelo es la concen-
tracin creciente en la calidad de los servicios prestados, empea-
dos en el cumplimiento de una misin organizacional con miras
a alcanzar la excelencia en el sector pblico.
Este modelo implica un diseo organizacional que relaciona
tanto la redefinicin del sujeto de atencin (en este caso conside-
rar un usuario ms que un cliente en la relacin organizacin-ciu-
dadano), como el fomento de la participacin, como medio de
legitimar la gestin en el sector pblico a efecto de descentrar el
poder de decisin de los funcionarios designados hacia los cuerpos
locales electos y consecuentemente prestar mayor atencin al de-
sarrollo de aprendizaje social.
La propuesta de clasificacin
de Hoody [ackson
Estos autores (Hood y Iakson, 1997) identifican a la nueva ges-
tin pblica como una filosofa, es decir, un conjunto de doctrinas,
de relativa coherencia entre las justificaciones que se proponen
para ellas, dado que la mayora de las doctrinas actuales mues-
tran ciertas contradicciones. Para Hood y Iackson, una filosofa.
es una combinacin de respuestas a las preguntas: qu?, quin?,
y cmo? Preguntas que estn ligadas a una combinacin de
justificaciones en tanto argumentos o razones esgrimidas o utili-
zadas para defender una doctrina particular (curioso ver que la
mayora de las doctrinas se enuncian en trminos de eficiencia,
eficacia, equidad, efectividad, honestidad, confiabilidad, adaptabi-
lidad y solidez). Ejemplos de filosofas son el cameralismo (dise-
ada en tomo al problema de cmo el Estado puede encabezar el
crecimiento econmico), y el gerencialismo (sobre la promocin
de la eficacia mediante las actividades de gerentes profesionales).
Por su parte, las doctrinas son "enunciados de consejos" que tra-
tan de proponer lneas de accin sobre lo que se debera hacer en
la administracin; las doctrinas administrativas generalmente no
guardan relacin con ninguna corriente poltica o ideolgica y pue-
den ser aceptadas por muy diversos grupos polticos.
Si nos detenemos en este punto, es interesante la afirmacin
de Hood y [ackson: "si la NGP se considera una filosofa, los diver-
sos estudios o trabajos de esta filosofase pueden considerar doctri-
nas". Como idntificar o pulsar a una doctrina, sencillo, vemoslas
a travs de seis caractersticas recurrentes: a) Son ubicuas, siem-
pre habr doctrinas de cmo hacer algo con xito; b) descansan
sobre datos y lgicas flexibles, con ejemplos encontrados de forma
casual o selectiva; e) triunfan sobre otras doctrinas mediante un
proceso social, desdean a sus rivales y las tratan como herejas
o ideas anticuadas; d) a menudo son contradictorias (a la manera
de los proverbios identificados por Simon ( 1946) la existencia de
los unos va en sentido contrario de los otros); e) frecuentemente
son inestables, estn sujetas a nuevos estilos y modas;j) tienden
a rotar, las doctrinas completamente nuevas son poco comunes,
generalmente las doctrinas se reciclan.
Desde esta perspectiva podramos ubicar los estudios de NGP
en tres esferas:
1. Las doctrinas tipo, qun? Representadas por aquellas
que proponen el perfilideal del funcionario o empleado para
cumplir con una determinada funcin. Describen cul es la
mejor manera o criterio para seleccionar a un emplegdo,
2. Las doctrinas tipo, qu? Integradas por directrices acerca
, de las configuraciones organizacionales, ocupadas por el tipo de
organizacin que debera disearse para cumplir con un obje-
tivo particular y de cmo estructurar sus componentes. Operan
los aspectos relacionados con la estructura de la organiza-
cin, en funcin del grado de por ejemplo, qu tan incluyen-
tes deben ser las responsabilidades, los proveedores nicos o
diversificados, la disyuntiva entre hacer o comprar, la unifor-
midad de las unidades de organizacin, la escala de produc-
cin, y el orden de las unidades internas de la organizacin.
3. Las doctrinas tipo, cmo? Relacionadas con los procedi-
mientos o mtodos que deberan operarse en las organizacio-
nes. Estas doctrinas incluyen percepciones relacionadas con la
forma en que se distribuye la autoridad, el ejercicio dellide-
razgo, el manejo de la informacin, el manejo de casos parti-
culares, y la operacin de los procesos de control.
"PRINCIPALES ELEMENTOS
DE LA CORRIENTE DE LA
NUEVA GESTIN PBLICA
EL ESTUDIO del entorno es tal vez la aportacin ms importante de la
NGP como modelo de reforma en las organizaciones pblicas. Si
la "vieja" teora de la administracin pblica concentr su anli-
sis en el interior de las organizaciones -estructuras, relaciones, obs-
tculos en el trabajo, toma de decisiones-, la nueva gestin pblica
propone, encambio, considerarquelas relaciones interorganizacio-
nales, es decir la influencia de fuerzas externas a las organizaciones
gubernamentales juegan un papel clave en su funcionamiento. Se
proponen entonces diversos niveles de anlisis del entorno: el
interno (sistema institucional y sectorial), el inmediato (sistema pol-
tico) , el regional o nacional y el internacional.
Abrir el anlisis al entorno, implica reconocer tambin la gran
influencia que ejerce la poltica y los juegos de poder en la toma
de decisiones Ms all de la dicotoma tradicio-
nal entre poltica y administracin, se resalta la influencia de dfe-
rentes actores polticos en el desenvolvimiento cotidiano de las
organizaciones pblicas; dichos actores pueden ser formales (Ejecu-
tivo, cmaras, partidos y ONG) o bien informales (medios de comu-
nicacin, opinin pblica, grupos de presin, como lo plantean
Bozeman y Straussman (1990: xi).
... public management is the management of political autho-
rity. Most management jobs and managerial tasks have much
in common, regardiess of the nature of the organization. But
when political authority enters the management game, the
game changes, and so do many of the rules ...
Desde la perspectiva de la nueva gestin pblica la presencia
de otros actores y su impacto en el desenvolvimiento de la organi-
zacin hacen indispensable el reconocimiento de ciertas estrate-
gias de accin. La gestin pblica propone desarrollar sistemas
organizacionales mucho ms flexibles en los que la sociedad (sobre
todo la que est organizada, sectorizada y focalizada) sea un inter-
locutor permanente y activo, corresponsable y copartcipe en las
actividades consideradas de inters pblico. Por tal razn, las es-
trategias para la negociacin y el acuerdo sern fundamentales
para el gerente pblico, quien tendr que aprender a trabajar en
conjunto en coordinacin con la sociedad, sin dejar que intereses
especficos modifiquen el rumbo de la organizacin pblica.
Por tanto, se confiere al gerente pblico de una gran importan-
cia como agente negociador y conciliador de intereses quien, adems
de sus funciones meramente administrativas, deber jugar ahora un
papel clave como lder de una organizacin pblica. Sin embargo,
no son pocos los tericos de esta corriente que sealan la necesi-
dad de extender el planteamiento a otros niveles jerrquicos den-
tro de la institucin, reconociendo la necesidad de desarrollar las
habilidades gerenciales de mandos medios e, incluso, de algunos
miembros clave del personal operativo.
Frente al claro agotamiento de la teora "tradicional" de la admi-
nistracin pblica, como cuerpo de ideas tericas capaz de dar res-
puesta a las crecientes y cada vez ms complejas demandas de la
sociedad, la nueva gestin pblica se propone no como una dis-
ciplina o cuerpo terico consolidado, sino como un enfoque orien-
tado a la accin que proporcione algunas ideas prcticas que
permitan responder a los retos actuales de las organizaciones pbli-
cas. Con esto se pretende que la NGP se caracterice por ser innova-
dora, prescriptiva, propositiva, orientada a futuro y a la produccin
de resultados.>
Algunos tericos de esta corriente abogarn en favor de una
"sana separacin" entre teora y prctica de la gestin, afirmando
que la teora no debe' ser guiada por la prctica y el conocimiento
tcito, sin embargo, la mayora de los autores coinciden en la nece-
sidad de mantener ligadas ambas actividades."
En contraste con la situacin en las disciplinas tradicionales,
las teoras de la gestin pblica son construidas, probadas y
aplicadas en la prctica. Los tericos en gestin pblica deben,
y no pueden evitar estar incorporados en la prctica de la
gestin pblica. An ms, mientras las teoras sobre la ges-
tin pblica y la prctica deben mantenerse separadas, ya que
representan formas diferentes de actividad social, las dos no
pueden estar separadas en su contenido sustantivo o en sus
mutuas e interactivas influencias. Esto significa que las comu-
nidades intelectual y practicante estn ms que inextricable-
mente ligadas... 26
En virtud de esta cercana entre teora y prctica, los estudios
de caso han constituido una de las formas ms utilizadas en la inves-
tigacin y docencia de la NGP dada la inextricable profusin de
retos y restricciones al aparato gubernamental, al intentar conci-
liar el reto de impulsar la democracia, la insercin en un mundo
24" ... Las teoras (en gestin pblica) permiten a los gerentes decir (o hipotetizar) por
qu ciertas acciones, comportamientos y resultados observados ocurren (o pueden ocurrir) y
a prescribir arreglos o medidas que puedan llevar a un intencionadamente mejor desempeo
gubernamental" (Lynn, 1998: 13).
25Para opiniones en contra de la separacin entre teora y prctica vase por ejemplo,
Frost y Weschler (1993: 19-24) y Kettl (1998: 55-68). Para opiniones a favor vase Barry
Bozeman (1993).
26 Frost y Wechsler (1993: 20-21).
que se globaliza (al menos en lo que a mercado y comunicaciones se
refiere) con la emergencia de una mayor participacin ciudadana
en la gestin de problemas de orden pblico.
Hacer frente a estos retos implica que las polticas econmi-
cas y sociales se vuelvan ms inteligentes (en tomo a los grados de
racionalidad, legalidad y argumentacin en tanto ingredientes
indispensables de una poltica) a partir del entendimiento de los
contextos y dimensiones intra e nter organizativas que definitiva-
mente imponen un enorme reto al manejo, es decir, a la gestin
de las organizaciones pblicas que en trminos actuales significa:
garantizar la transparencia y la equidad en las acciones pblicas,
la responsabilidad poltica en el uso apropiado de los recursos y
el mantenimiento de la disciplina fiscal.
La integracin genrica de los elementos de la corriente de la
NGP se podran resumir en tres categoras: a) elementos referidos
al diseo de modelos y propuestas de cambio; b) elementos que
establecen las estrategias de implementacin; yc) los elementos
que se orientan a la afectacin del marco poltico-institucional de
los contextos en los cuales se implantar el modelo. Estas tres
dimensiones se relacionan de manera tal que las tres dimensio-
nes referidas expresan una recursividad mutua que deriva en una
influencia mutua entre los elementos que relaciona. As, los mode-
los de NGP se expresaran a travs de la siguiente frmula:
Propuestas de NGP =
Elementos para el diseo
+ Elementos para la implementacin
Elementos para la afectacin
del marco poltico institucional
Esta ordenacin de elementos y mecanismos de diversa ndole
plantea la cuestin de, cmo es que los modelos de NGP relacio-
nan los elementos de la prctica organizativa en la esfera micro con
los elementos de la poltica pblica en la esfera macro? No ha
sido respondida. El reto es elaborar un conocimiento especfico que
nos ayude a entender mejor la naturaleza de la gestin pblica.
En principio, para superar estos problemas es necesario aceptar la
complejidad, ambigedad, multidimensionalidad ge los procesos
, ~ /
de ejecucin de las polticas y aprender de la experiencia organi-
zacional:
Reconocer la insuficiencia de vas puramente ordenadoras. No
es posible pensar ms en imponer la dictadura de "orden y
progreso" al caos.
Aprender a realizar una adecuada estructuracin de la agenda de
decisiones.
La red de contactos.
E! compromiso del personal.
Las polticas de imagen organizacional y de relaciones con el
medio.
La innovacin y la flexibilidad.
Desarrollar capacidades para lidiar con la complejidad.V
Relacin estructura-estrategia-evento.
Tipo de teora Locus Focus
Descriptiva
Normativa
Suposicin
Instrumental
Separacin de la poltica de Estudios de caso.
la administracin. Concepto de cliente (en trmi-
Recortes presupuestarios. nos de valor agregado).
Privatizacin. Competencia entre agencias.
Separacin de la provisin Evaluacin por resultados.
y la produccin. Descentralizacin.
Subcontratacin. Autocontrol.
Cargos a los usuarios.
Concepto de cliente (en tr- Mejoramiento de la rendicin
minos del individualismo me- de cuentas.
todolgico) .
Uso de vouchers. Libertad de gestin y autonoma.
Medicin de resultados.
Planeacin estratgica.
Management.
Cambio de estilo gerencial.
Usode incentivos parafuncionarios.
Usode tecnologa de informacin.
Empowerment,
27Una propuesta promisoria por explorares la que surgede uno deloscamposcentralesen
la gestinpblicade avanzada, el de la gestinintegubemamental. En ellase parte del concepto
de que en generallas otganizaciohes pblicas nunca logransus objetiVos de manera aislada.
Para clasificar estos elementos principales de la NGP propone-
rnos el siguiente cuadro 2 considerando los cuatro tipos de desarro-
llos tericos que de acuerdo con Stephen K. Bailey la administra-
cin pblica puede retornar: a) una teora descriptiva, referida a
una descripcin de las estructuras jerrquicas y su relacin con las
diversas tareas del ambiente; h) una teora normativa, que estudia
las metas o valores que los funcionarios deberan de considerar
para el.diseo de sus polticas; e) una teora a partir de supuestos
que buscara un entendimiento riguroso de la realidad de las per-
sonas (administradores); y d) una teora instrumental, referida al
refinamiento creciente de las tcnicas gerencialistas para la eficien-
cia y eficacia de los objetivos pblicos.
PROBLEMAS METODOLGICOS
DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Los DEBATES actuales a los que nos han conducido las construc-
ciones tericas acerca del comportamiento humano en las orga-
nizaciones, el "realismo" positivista y el creciente trnsito del
modernismo a una era posmoderna, no han podido resolver la
problemtica tarea de construir una teora acerca de la adminis-
tracin pblica en su relacin con el nuevo tipo de Estado y el
ideal de sociedad que se quiera lograr. Desde un "realismo inge-
nuo" se pretende transitar de un paradigma burocrtico a uno
posburocrtico, de una vieja administracin pblica a una nueva
gestin pblica o de un viejo enfoque centrado en las normas y
la ley a uno nuevo que se oriente a la accin, el contexto y la
negociacin.
Pareciera que el problema radica en establecer el trnsito de
un sistema cerrado a un sistema abierto, pasar de la necesidad por
la planeacin-anticipacin a la adaptacin e innovacin. Pero, ser
este el centro de la discusin?, es la pasin por la eficiencia la
que verdaderamente pueda revitalizar a los apa,ratos administra-
tivos mediante los cuales acta el Estado y se ejerce el gobierno?
Dados los frecuentes extremos a los que el reduccionismo me-
todolgico ultrarracionalista que algunos de los enfoques utilizados
nos acercan, resulta necesario aceptar los riesgos de adoptar acr-
ticamente un modelo de gestin pblica desarrollado en contextos
tan particulares como el norteamericano, riesgo que equivale tanto
como el de adoptar la creencia de que la ciencia y la tecnologa
pueden por s mismas proporcionar mejores niveles de vida, lo cual
sugiere una concepcin del desarrollo demasiado simplista si se
enfatiza la dependencia en la tecnologa y el tecncrata como el
actor principal.
Sin duda,la problemtica emerge de la concepcin racionalista
que a ultranza se ha utilizado para conciliar la administracin y
la poltica. El modelo tecnocrtico asume que la realidad emprica
del efecto de lo poltico en la gestin se puede minimizar con el
uso de tecnologas "racionales" presumiendo que stas dan inde-
pendencia al tecncrata en relacin con los valores polticos y
ticos del entorno. De esta forma es que en el contexto histrico
actual, la lgica posburocrtica busca acercarse an ms a la neu-
tralidad valorativa propuesta en el modelo burocrtico, pero
afirmndose ms en la manipulacin cientfica de la informacin
que se utiliza en la toma de decisiones que en la impersonalidad
de la autoridad legal-racional.
Pero entonces, en dnde se tienen que lograr los cambios?,
slo en el mbito micro (gestin) o en el mbito macro (polticas
pblicas)?, cmo conciliar las posibles interconexiones de los pro-
blemas organizacionales con los condicionantes estructurales de
un marco poltico-institucional especfico? Estos cuestionamientos
problematizan el papel del gerente pblico como agente de cambio, replan-
teando su entorno de actuacin: deber centrarse en realizar
transformaciones organizacionales o deber tratar de modificar sus
relaciones con los mbitos externos. En resumen, parece que la
discusin retomara la vieja querella propuesta por Weber, hace ya
casi un siglo, entre el poltico y el cientfico, la respuesta an est en
al aire.
Una propuesta sugerente plantea que la modernizacin de la
administracin pblica debe buscar un equilibrio entre tres criterios
fundamentales: eficiencia, eficaciay legitimidad (Cabrero! 1997).
Propuestas de esta tesitura nos evitaran "jugar" con racionalida-
des o criterios excluyentes aceptando que hay una distincin entre
herramientas o mtodos y criterios de la NGP.
El desarrollo de la nueva gestin pblica ha propuesto nuevos
retos tanto a la comprensin como a la prctica de la administra-
cin de lo pblico. Tantas implicaciones ha tenido que pareciera que
incluso ha trastocado factores de cambio institucional en pasescomo
el nuestro, al grado de ser utilizada como acicate para los esfuer-
zos no slo de reforma o modernizacin del espacio publiadminis-
trativo, sino que se propone como elemento soporte para los proce-
sos de "apertura democrtica", combate a la corrupcin, cambio de
cultura en los servidores pblicos, "nuevo" puente en las relaciones
Estado-sociedad o elemento dignificador de los propios servido-
res pblicos y de los ciudadanos interesados (sus clientes).
Los elementos que aparecen como deseables en las estrategias
de todo aparato pblico que se quiera reformar deber conside-
rar: nuevas lgicas de integracin y funcionamiento de las orga-
nizaciones pblicas, radicalmente distintas en su concepcin y
manejo; y, el desarrollo de nuevos elementos para la actuacin de
los aparatos gubernamentales.
CONCLUSIONES
LA REVISIN de las corrientes de administracin pblica, realizada en
este captulo, nos permiten apreciar que la administracin pblica
no tiene una filosofa propia, que nutre su legitimidad con valores
que obtiene de otras ciencias (Debbasch, 1981), que la eficiencia
(en el sentido estrictamente econmico) es un claro ejemplo de
estos valores importados. A la par que diversos valores en boga
han influido sobre la necesidad de reformular el objeto de estudio
de la administracin pblica, las preguntas criticas se han ido trans-
formando, influidas por factores externos al mero estudio de la disci-
plina. As, la ausencia de un lagos definido en el estudio y la prctica
de la administracin pblica le ha restado posibilidad de arribar
a una normalidad cientfica, dado el hecho de constantemente
rehacer y replantear el objeto de estudio. Esta enorme movilidad
cuasi-paradigmtica nos orilla a una clasificacinde las corrientes o
etapas de estudio de la administracin pblica de acuerdo con
otros parmetros analticos: ellocus y elfocus.
Las distintas combinaciones de estos dos ejes ha generado
que las escuelas sobrepongan la importancia de uno sobre el otro
(Golembiewsky, 1977). El caso que hemos podido notar de excep-
cin es justamente la NGP, en donde se otorga casi igual peso al
puntal econmico (que le ayuda a definir el locus) y el puntal or-
ganizacional (que le ayuda a definir el focus). De esta forma encon-
tramos que la NGP intenta influir en dos dimensiones de la actividad
del gobierno; por un lado, en la redefinicin de las funciones del
Estado, a partir de la acotacin de su campo de accin en la llamada
reforma del Estado y por otro, estn las posturas con las que se
pretende dar solucin al viejo problema de hacer la tarea del Estado
ms eficiente y eficaz.
Para cumplir con lo anterior, esta corriente basa su anlisis y
propuesta en dos pilares dominantes que le pueden proveer legiti-
midad. Para lo primero se ha retomado al liberalismo econmico y la
corriente de "eleccin racional" a partir de las cuales se sustentan
las prescripciones sobre el tamao del aparato de gobierno, as como
el comportamiento de los individuos (tanto burcratas como consu-
midores). La segunda es la teora de la organizacin.s" con la que se
da soporte a propuestas como autonoma de gestin, evaluacin por
indicadores de desempeo, desarrollo del liderazgo de gerentes,
cultura organizacional, etctera.
El origen de la NGP en los pensamientos econmicos y organi-
zacionales genera una extraa (e incluso contradictoria) conviven-
cia de estos dos fundamentos analticos, a los que se intentan fusio-
nar a efecto de darle mucho ms consistencia a la perspectiva de la
NGP. El aspecto clave en donde se hace evidente la "mezcla" de estas
perspectivas es el control. Especficamente la forma de control de
los funcionarios y empleados del gobierno.
Por una parte, est la propuesta claramente originada en el
pensamiento econmico de formacin de cuasi-mercados. Con stos,
28Cabe recordar que la teora dela organizacin no es una disciplina con un paradig-
ma dominante, por lo que los estudios deeleccin pblica, as como la racionalidad econ-
mica que lo sustenta, son corrientes que se consideran tambin dentro de la teora de la
organizacin.
145
se obligara a las dependencias a competir entre s, con el fin de
reducir el costo e ineficiencia de los procesos colectivos de toma
de decisiones; asimismo se conseguira controlar la discrecionali-
dad de los gerentes. Por otra parte, la racionalidad organizacional
lleva a que los gerentes controlen sus organizaciones por mecanis-
mos burocrticos, pero que a la vez se vean fortalecidos por el uso de
prcticas democrticas de gestin, en ambientes que favorecen la par-
ticipacin y el desarrollo de nuevas culturas organizacionales.
La combinacin de los mecanismos de control es la respuesta
directa de la NGP a la problemtica que origin su nacimiento: la
crisis de legitimidad del Estado (Cabrero, 1997). Ante una socie-
dad ms demandante, y con necesidades muy diversas y heterog-
neas, aparece como respuesta el acercamiento de los gobiernos a la
sociedad y el otorgamiento de mayor autonoma (Ostrom, 1974).
El regreso de los gobiernos a la sociedad se ha ligado al otorga-
miento de mayor libertad de accin a los gerentes (basndose en
experiencias exitosas del tipo "Reinventando el Gobierno").
Sin embargo, tambin se reconoce la necesidad de ejercer con-
trol sobre los gerentes que adquieren mayor discrecionalidad
para disponer y hacer uso de los recursos pblicos. A este dilema se
ha respondido, por una parte con la vieja idea (propuesta desde la
aparicin de la NAP) de que la moral de los servidores pblicos, por
s sola, obligara a que la libertad de accin de los gerentes pbli-
cos se encaminara a dar respuestas ms giles a las problemticas
y demandas de la sociedad.
Por otra parte, se ha buscado controlar a los funcionarios eva-
luando los resultados de las agencias por indicadores de su desem-
peo, ms que por el cumplimiento de reglas y procedimientos rgi-
dos. Con este aspecto, se cumple con la prescripcin de evaluar los
impactos de los productos de las organizaciones en la solucin de
los problemas que se atacan. Asimismo, las diversas reformas y pro-
puestas tienen soporte en aquellos aspectos tericos que susten-
tan la consideracin delfactor humano. Organizaciones en las que
el consenso, obtenido por medio de la introduccin de mecanismos
democrticos de gestin, juega un papel importante para la lgica
de accin organizada.
No obstante, en la autonoma de gestin que prescribe la NGP
existen claros intentos de acotar la discrecionalidad. Esta aparente
contradiccin se debe a una concepcin ms humanista de las
organizaciones, que se queda en cierta forma incompleta. Consi-
derar que los intentos por generar un cambio cultural, promo-
viendo un nuevo tipo de liderazgo con una gestin ms partici-
pativa y democrtica, resolvern los problemas ocasionados por
la complejidad humana de caer nuevamente en viejos errores y
desencantos (como los que aprecia McGregor en los gerentes que
acaban cayendo en la tentacin de imponer su voluntad).
En la propuesta de la NGP se aprecia una gran apuesta por
solucionar los problemas de gestin con mecanismos corno admi-
nistracin de la calidad o reingeniera de procesos. Que dicho sea
de paso, se aplican bajo supuestos difciles de cumplir, corno racio-
nalidad lineal o existencia de individuos cooperativos, por lo que
se pierde la perspectiva de complejidad que le dan los factores
poltico y humano. 29
Pareciera que la esperanza de que la dicotoma poltica-admi-
nistracin sea realidad ha provocado una tendencia contradicto-
ria sobre la percepcin de la complejidad de la accin del gobierno.
Por una aparte, se reduce la complejidad (en los supuestos del
modelo) a introducir tcnicas que buscan ambientes de trabajo
cooperativos, con ms participacin de los niveles operativos,
ms flexible, con decisiones tomadas por consenso y con un gran
esfuerzo de culturizacin y sensibilizacin de los nuevos valores,
en sntesis mecanismos "managerales" de gestin. Sin embargo, la
complejidad de administrar recursos humanos (con todas sus impli-
caciones) no desaparece por el hecho de dejar de considerarla en
los supuestos del modelo.
Por otra parte, la reforma del Estado que ha evidenciado la
necesidad de disear una nueva configuracin del espacio pblico,
as como el incremento de la participacin del Congreso (Niska-
nen, 1971) incrementa el factor poltico en el diseo y gestin de las
polticas pblicas. El entorno de las agencias se toma ms complejo
29I.a complejidad del factor humano se puede encontrar desde lasrelacionesparalelas de
poder (Crozier) hasta la existencia de redes de poltica, que escapan del control de los geren-
tes que centran sus esfuerzos en el funcionamiento de una sola agencia.
147
y turbulento, por las nuevas dinmicas de funcionamiento del Esta-
do, y donde herramientas como la planeacin estratgica son reba-
sadas frecuentemente por la complejidad poltica.
Lejos de lo que se esperara, la complejidad poltica se incre-
menta a la luz de la reforma del Estado que involucra desde aspectos
como la gestin, el papel econmico del Estado, la relacin entre
Estado y sociedad, el redimensionamiento de lo pblico (ms all
de lo gubernamental). Pero adems, esta nueva complejidad no slo
existe fuera de las agencias, sino tambin al interior de stas por
todos los factores que no permiten que la dicotoma sea una rea-
lidad, en virtud de que cualquier miembro de una agencia es tam-
bin parte de la sociedad.
Estas dificultades del paradigma de la NGP generan una serie de
contradicciones o dilemas no resueltos an (AreIlano, 2000). Por
una parte, tenemos la bsqueda de organizaciones flexibles, con
libertad de accin para los gerentes, con objetivos como equidad,
que favorecen la participacin de la sociedad, encabezadas por
lderes; pero por la otra, an persiste la necesidad de mantener
las organizaciones pblicas controladas, desde el uso de los recur-
sos pblicos hasta su incidencia en la solucin de problemas, con
mecanismo ms o menos institucionalizados, con decisiones to-
madas con base en la tcnica, es decir, organizaciones ms cerca-
nas a los aparatos burocrticos que tanto se criticaban.
Quiz estemos presenciando el nacimiento de gobiernos que
mantengan equilibrio entre el uso de mecanismos de gestin buro-
crticos (como los de la propuesta ortodoxa) y las herramientas
gerenciales que le den a la administracin pblica nuevas posibi-
lidades de adaptacin a los contextos turbulentos y altamente
complejos que caracterizan la funcin pblica.
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Segunda parte
Los presupuestos por resultados
CAPTULO 4
DAVID ARELLANO GAULT, JOS RAMN GIL,
JESS RAMREz, NGELES ROTANO
Nueva gestin pblica en accin:
procesos de modernizacin presupuestal.
Una exploracin en trminos organizativos:
Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico
INTRODUCCIN
L
OSPROCESOS de reforma de la administracin pblica que ini-
ciaron en la dcada de los ochenta bajo el discurso de generar
un gobierno cada vez ms eficiente y efectivo, estn entrando en una
fase de intensa recomposicin. Despus de los procesos de privati-
zacin muchas veces llevados a cabo sin un claro marco metodo-
lgico (Boneo, 1985) y sin un diagnstico claro de la afectacin
negativa que tal proceso generara en la capacidad del Estado y de
los gobiernos para mantener un mnimo de gobernabilidad (como
diagnostica el Banco Mundial, 1997), se ha generado en la presen-
te dcada una propuesta de reforma que propugna un gobierno
modesto (Crozier, 1989) pero capaz de enfrentar y dirigir con xito
los problemas pblicos.
El marco general que ha guiado a este tipo de reformas, ha adqui-
rido una sorprendente homogeneidad a lo largo y ancho del mundo.
Una reforma "gerencalista" parece estar guiando la dinmica de
transformacinydeconsolidacinde las capacidadesgubernamen-
tales para los prximos aos.
Como parte de lo que se ha denominado la nueva gestin
pblica (New Public Management, NGP), las propuestas de recon-
figuracin del sector pblico con miras a generar gobiernos que
sustenten su actuacin en trminos de resultti0s obtenidos y de
impactos reales observados, se estn haciendo comunes en una gran
[155]
156 D. ARELLANO GAULT. IR. GIL, RAMREZ YA. ROjANO
cantidad de pases. Todo esto adems, con al apoyo decidido de
diversos organismos internacionales como la OCDE y el Banco
Mundial, entre otros.
En diversos foros, se escucha hablar que la NGP es una moda
administrativa ms. Sin embargo, un grupo importante de pases
no se han quedado solamente en reformas administrativas y orga-
nizacionales aparentemente condenadas a morir en el corto plazo,
sino que han impulsado como punta de lanza de la reforma una
serie de proyectos que tienen como finalidad transformar uno de
los mecanismos de accin principales de cualquier gobierno: la
presupuestacin. Los procesos de presupuestacin han venido
apareciendo como un elemento indispensable de las reformas admi-
nistrativas cuando se quiere dirigir a los gobiernos a actuar con
base en la obtencin de resultados y no slo o principalmente en
el control de recursos y gastos.
En otras palabras, diversos gobiernos (incluyendo a Mxico)
han considerado como pieza sustantiva de una reforma integral de
la administracin pblica a la transformacin del proceso presu-
puestal, de uno orientado al control de los gastos a uno orientado
a la bsqueda sistemtica de resultados especficos. Los argumen-
tos bsicos de los que defienden esta propuesta son bastante
conocidos ya: es con base en una reforma al proceso presupuestal,
que una buena parte de los incentivos y lgicas de comportamien-
to de los agentes pblicos se pueden transformar; es el presupuesto
y su proceso, la gua principal que los funcionarios pblicos tienen
para relacionarse entre s y con los ciudadanos; es en la dinmica
de construccin del presupuesto que definen las reglas mnimas de
control y desempeo de las agencias gubernamentales. Por ello,
transitar de un presupuesto pensado para controlar el gasto y vigi-
lar su aplicacin en espacios rgidos de definicin programtica a
un presupuesto dirigido a resultados medibles y observables por
la ciudadana, aparecen en diversos pases como la pieza clave del
xito de una reforma gerencialista del sector pblico.
Adems, una de las principales preocupaciones respecto a
las reformas gerencialistas ha sido el tema de rendicin de cuentas
(Arellano, 1999). Dirigir a las organizaciones y sus agentes a bus-
car resultados sin preocuparse por la rendicin de cuentas de los
NUEVA GESTIN PBLICA EN ACCIN
157
recursos, los impactos, las responsabilidades y las consecuencias de
largo plazo de las acciones gubernamentales, es uno de los gran-
des riesgos de una visin simplista del "paradigma posburocrti-
ca" (Barzelay, 1992). Sin embargo, si la reforma tiene como base
una slida definicin conceptual, legal e institucional del presupues-
to, muchos de estos temores, por lo menos en teora, se ven redu-
cidos. Un presupuesto dirigido a resultados, pero con reglas de
interaccin claras entre las agencias asignadoras y controladoras
del gasto, no slo asegura que existe una lnea clara de secuencia-
cin entre gastos y resultados, sino que permite definir los mecanis-
mos a travs de los cuales las agencias gubernamentales (entidades
y dependencias en la definicin formal mexicana) van adquirien-
do autonoma de gestin sin perder congruencia y control sobre el
aparato gubernamental en general. Adems, existe la ventaja, con-
tinan los defensores de estas propuestas, de que el uso de tcnicas
e instrumentos econmicos como la teora agente-principal, harn
mucho ms racional el proceso de alcance de objetivos a travs de
la creacin de incentivos e instituciones "correctas", para reducir las
probabilidades de oportunismo ante una lgica de actuacin de
las agencias gubernamentales ms descentralizadas.
En efecto, las reformas gerencialistas y los presupuestos orien-
tados a resultados llevan ineludiblemente a una consecuencia: al
incremento de la autonoma de accin operativa de los agentes y
las organizaciones gubernamentales. El argumento sustantivo es
que esta autonoma en la gestin de las organizaciones guberna-
mentales, incrementa la posibilidad de que respondan inteligen-
temente a los problemas sociales y acten de manera informada
y comprometida en su solucin. Pero sin un control adecuado, el
desorden y la incongruencia en las actividades generales de la admi-
nistracin pblica sera una consecuencia no deseada de este tipo
de reformas.
Pero con un presupuesto que genere las reglas y las institucio-
nes adecuadas para al mismo tiempo que se dirige estratgicamente
a la organizacin y se le permite autonoma de gestin se tengan
los instrumentos para vincular gasto con resultados de una mane-
ra confiable, este riesgo se reduce y las ventajas d e ~ n e r a r un cuerpo
administrativo innovador y pensante se incrementan.
158 D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL. j RAMREZ YA. ROjANO
Los presupuestos dirigidos a resultados, parecen ser una pieza
sustantiva del xito de las reformas contemporneas, Sin embar-
go, el camino no es fcil, Diversas experiencias en el mundo
donde se ha implementado este tipo de reformas presupuestales
estn hoy revalorando y reevaluando sus resultados. Estudiar algu-
nas de estas experiencias, concretamente Australia, Reino Unido
y Nueva Zelanda es uno de los objetivos de este documento,
Adems de las lecciones que pueden aprenderse de otras expe-
riencias, es importante analizar el Estado en que la propuesta de
un presupuesto dirigido a resultados se encuentra en Mxico. En
el marco del Programa de Modernizacin Administrativa (Promap
1995-2000), en 1997 se comenz a implementar la nueva estruc-
tura programtica (NEP) y el desarrollo de un sistema de evaluacin
del desempeo (SED). Entre otros proyectos de reforma, estas dos
piezas sustantivas de trabajo institucional han comenzado a ge-
nerar los elementos y los espacios para la transformacin del
proceso presupuestal en Mxico. Si bien su implementacin est
iniciando, es importante poder hacer una comparacin con otras
experiencias para hacer resaltar los retos que su instrumentacin
est enfrentando y los que seguir enfrentando en el futuro.
As, el objetivo sustantivo de este documento es generar un es-
pacio de anlisis sistemtico sobre la reforma presupuesta! en Mxi-
co, particularmente aquella reforma dirigida a transformar el pro-
ceso presupuestal teniendo como gua sustantiva la obtencin y
medicin de resultados. Para ello, nos proponemos hacer una explo-
racin bsicamente documental con respecto a este tipo de refor-
mas que otros pases han instrumentado. Es importante destacar
que ste no es un estudio comparativo que busque extrapolar y
generalizar. Tal esfuerzo requerira de otro tipo de trabajo meto-
dolgico que no es intentado en este momento (vase Yin, 1984).
Esta es una exploracin adhoc (es decir bajo ciertos parmetros pre-
definidos explcitamente) que busca resaltar los dilemas que este
tipo de estrategias de reforma estn enfrentando en el camino: En
otras palabras, hemos encontrado en el proceso de estudio de otras
experiencias, problemas similares a los que se est enfrentando la
reforma presupuesta! en nuestro pas, y otros problemas que dado
el grado de desarrollo de la propuesta en Mxico todava no son
NUEVA GESTIN PBLICA EN ACCIN 159,
observables, pero que tienen una buena probabilidad de serlo en
el futuro inmediato. Resaltar estos problemas que no importando
las grandes diferencias entre los pases analizados, sin embargo son
problemas comunes, tiene una buena probabilidad de estar obser-
vando situaciones clave que pueden ser advertidas con anticipacin
y con ello obtener lecciones prcticas y estratgicas pertinentes.
De esta manera, hemos escogido realizar un anlisis que
ponga nfasis en tres elementos sustantivos de la reforma:
Analizar reformas que se plantean la medicin de desempeo
y la direccin de la accin por resultados.
Mecanismos legalesy normativos que fueron generados para
dar legitimidad, orden y legalidad al proceso de reforma.
Las transformaciones en la relacin agencias controladoras
del gasto y dependencias, entidades o dems agencias guber-
namentales.
A partir de hacer el anlisis de cada experiencia con esta base,
se busca resaltar las lecciones y los dilemas que la propia reforma
va generando y que sintetizamos en tres elementos de anlisis:
el papel de las agencias controladoras;
la autonomizacin de las organizaciones gubernamentales; y
los puntos particulares de incertidumbre que las reformas
generan en la dinmica gubernamental.
Para la realizacin de esto se propone estudiar tres casos re-
conocidos internacionalmente como experiencias indispensables
a conocer por su ambicin y complejidad: el Reino Unido, Aus-
tralia y Nueva Zelanda. En todas estas experiencias, la reforma
gerencial del gobierno ha implicado tener como pieza sustantiva
una reforma presupuestal dirigida a objetivos y resultados. Adems,
las transformaciones legales e institucionales han sido un pivote
elemental de legitimacin del proyecto, generando una compleja
transicin y cambio en las relaciones entre a g e ~ c i a s controlado-
ras y supervisoras del gasto y las dems agencias gooernamentales.
Si bien es claro que las diferencias polticas, histricas y econmi-
160 D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL, J. RAMREZ y A. ROjANO
cas entre estos casos (todos adems pertenecientes al sistema de
Commonwealth britnico) y Mxico son enormes, creemos que
se pueden obtener lecciones importantes para el caso mexicano y
en general para diversas reformas en curso, Como podremos obser-
var, los principales dilemas identificados a nivel internacional (el
asentamiento de un nuevo papel de las agencias controladoras y
el desarrollo de mayr autonoma de gestin en las organizaciones
gubernamentales) aparecen en cada una de las experiencias, y se
pueden comparar (aunque sea de manera inicial) ciertas similitu-
des y diferencias sustantivas, pudiendo analizar estrategias con-
cretas que se han intentado con diferentes resultados.
De esta forma, se analizarn los casos ya definidos en terminas
de sus antecedentes, del marco legal y normativo que han utilizado
para legitimarse e instrumentarse, as como de las transformaciones
que buscan generar tanto dentro de las propias agencias guberna-
mentales, como de su relacin entre s, todo a partir de inducir un
proceso presupuestal que dirija la accin gubernamental a la obten-
cin de resultados ms que simplemente a la administracin de pro-
gramas. No est de ms repetir que las diferencias histricas, polti-
cas, econmicas y sociales entre estos pases son enormes. Por ello, de
manera explcita no se propone realizar todava un estudio que enfa-
tice las diferencias, mucho menos por tanto que evale el impacto de
las reformas. Si bien proporcionaremos algunos datos para ello, no es
el objetivo de este documento.
Por ltimo, en las conclusiones, se realiza la comparacin a
travs de las categoras definidas, proponiendo lecciones y nuevas
vas de anlisis que podrn explorarse a partir de los dilemas de
instrumentacin de este tipo de presupuestos.
NUEVA ZELANDA
Aspectos generales
Nueva Zelanda es un pas pequeo con una poblacin de 3.4
millones de habitantes (OCDE, 1993), con un sistema de gobierno
parlamentario y unicameral. En Nueva Zelanda existe una monar-
qua constitucional. El Estado es independiente y soberano. El
161
Tratado de Waitangi (1840) establece a Nueva Zelanda como una
colonia britnica, por lo que los poderes de la Corona recaen en la
Reina IsabellI, quien tiene el ttulo de reina de Nueva Zelanda.
La reina nombra al gobernador general, quien es su representante
en el pas y es propuesto por el primer ministro por un periodo de
cinco aos con poderes muy limitados. En Nueva Zelanda no
existe constitucin escrita.
Las elecciones en Nueva Zelanda se realizan cada tres aos
con un sistema bipartidista: el Partido Laborista y el Partido Nacio-
nal. La legislacin le corresponde al parlamento de Nueva Zelan-
da compuesto por el soberano (representado por el gobernador
general) y por la Cmara de Representantes. Las principales fun-
ciones del parlamento son la promulgacin de leyes, constituir el
gobierno, supervisar la administracin gubernamental y autori-
zar los gastos de dinero pblico (OCDE, 1993). El jefe de Gobierno
es el primer ministro y es el dirigente del partido poltico que ha
obtenido la mayora en la Cmara de Representantes. Una vez nom-
brado, ste debe formar un gobierno y asignar las carteras entre
los ministros.
No todos los ministros son miembros del gabinete, el gobierno
actual comprende 18 ministros que forman parte del gabinete y cin-
co ministros que no forman parte de ste. Los ministros tienen
reas especficas de responsabilidad llamadas "portafolios" y pue-
den ser asistidos por ministros asociados o subsecretarios parla-
mentarios (vanse organigramas 1 y 2).
El principal rgano responsable del presupuesto es el ministerio
de Finanzas y de ste depende el Departamento de la Tesorera. El
informe del presupuesto es enviado por el ministerio de Finanzas en
nombre del gobierno. La Tesorera asesora en la elaboracin del
presupuesto anual y participa en la elaboracin de documentos
presupuestarios (OCDE, 1995).
Antecedentes de la reforma administrativa
Antes de las reformas administrativas, Nueva Zelanda se carac-
terizaba por un control centralizado del sector estatal con una
economa regulada y subsidiada, protegiendo el mercado interno.
ORGANIGRAMA 1
ORGANIZACIN DE.LA ADMINISTRACIN
CENTRAL EN NUEVA ZELANDA
Cmara
de
Representantes
Monarca
Consejo de Estado
I
Agencias parlamentarias
Controlador e interven-
tor general
Oficina del empleado
Oficina del ombudsan
Comisario parlamentario
del medio ambiente
Oficina del consejero par-
lamentario
Comisin de los servicios
parlamentarios
Comisario para el respeto
de la vida privada
I
Ministenos
centrales
Primer ministro
y gabinete
Comisin de la
funcin pblica
Ministerios
ejecutivus
37 ministerios
I
I
Otrosservidos del
Estado
Fuerzas de
defensa polcia
Empresas propiedad
del Estado
(Consejos de
administracin)
Entidades propiedad
de la Corona
(Consejos de
administracin)
Fuente: Administracin Pblica: Modelos delospaisesde14OCDE, OCDE. 1993. p. 252.
ORGANIGRAMA 2
JERARQUA TPICA
DE UN MINISTERIO EN NUEVA ZELANDA
Ministro
I
Director
Asesores
corporativos
I
Director
~ ~ ~ ~ - - - - - .
Jefe ejecutivo
f--- de
departamento
Director
I
Director
I
Director
I
Ejecutivo
intermedio
I
Personal
I
Ejecutivo
intermedio
I
Personal
Ejecutivo
intermedio
Personal
I
Ejecutivo I
intermedio I
I
Personal
I
Ejecutivo
intermedi:J
I
Personal
Fuente: Administracin Pblica: Modelos de /os paises dela ocoe; OCDE, 1993, p. 251.
164 D. ARELLAN GAULT, r.s. GIL, RAMREZ y A RfANO
El gobierno era propietario de las mayores empresas (p. ej. comu-
nicaciones y transportes, Banca de Nueva Zelanda, produccin
. de petrleo y gas, etctera) que con la reforma se privatizaron.
Los cuadros siguientes muestran el proceso de privatizacin lle-
vado a cabo desde 1987 hasta 1998 y los cambios del empleo en
el sector pblico a partir de 1989 y hasta 1997.
PROCESO DE PRIVATIZACIN
(Millones de dlares de Nueva Zelanda, aos fiscales)
1987/1988
1988/1989
1989/1990
1990/1991
1991/1992
1992/1993
1993/1994
199411995
1995/1996
1996/1997
199711998
1998
Total
1,128
1,475
1,448
5,378
518
1,974
793
364
1,013
1,823
O
487
16,401
Fuente: OECO Economic Surveys. Speeial Features. Structural policies. The economic strategy. New Zealand.
1999. p. 57.
La administracin pblica estaba organizada en departamen-
tos y el Estado por medio de la State Services Commissioner regu-
laba a los empleados del servicio civil, sus condiciones de trabajo
y salario. Cada departamento tena alguien a la cabeza que serva
indefinidamente. Los departamentos tenan poca discrecin en
el manejo de sus recursos y se basaban en tareas establecidas a ante
y generalmente no se rendan cuentas en funcin de los resultados
(OCDE, 1997).
Hasta principios de la dcada de los setenta Nueva Zelanda
tena una tasa de crecimiento similar al resto de los pases de la
OCDE, as como bajo desempleo y precios estables (vanse cuadros
1 y 2). Esa estabilidad econmica se deba en gran parte a las pre-
ferencias en relaciones de mercado que el Reino Unido tena con -
EMPLEO EN EL SECTOR PBLICO
TOTAL DE EMPLEOS EN EL SECTOR PBLICO (MILES)
165
Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Gobierno central
290.1
271.8
253.3
245.6
235.7
233.2
224.4
230.7
238.0
Gobierno local
44.2
46.7
47.0
42.2
39.6
39.1
38.1
40.0
39.3
Total empleos en el sector pblico
334.3
318.5
300.3
287.8
275.3
272.3
262.5
270.7
277.3
Fuente; Elaboracin propia con base en datos de la OCDE.
Nueva Zelanda, lo que finaliz en la dcada de los setenta cuan-
do el Reino Unido entr en un mercado comn.
A mediados de los setenta el crecimiento econmico de Nue-
va Zelanda se vio afectado y el gobierno respondi con mayores
controles e incremento a los subsidios. En la dcada de los ochen-
ta las condiciones econmicas fueron an ms graves (vase
cuadro 2). Tal situacin fue producto de un sistema de gobierno
en el cual los objetivos polticos se pretendan alcanzar a travs
de (Mascarenhas, 1996):
Una serie de programas cuyos objetivos no eran claros.
Gastos en programas financiados con impuestos y asigna-
dos por el parlamento.
Asignaciones a los departamentos para programas que rara
vez estuvieron ligados a los objetivos departamentales.
Control en las asignaciones basado en los insumas.
Es hasta 1984 con la llegada al poder del Partido Laboral que
el pas se ve inmerso en una serie de reformas por medio de un
marco legal. Las principales reformas institucionales en el sector
pblico fueron (Boston, 1996): State-Owner Enterprises Act 1986,
166 O. ARELLANO GAULT. ).R. GIL, J. RAMREZ y A. ROJANO
State Sector Act 1988, Public Finance Act 1989 y Fiscal Respon-
sibility Act 1994.
La reforma fue introducida en tres fases (Mascarenhas, 1996):
en la primera fase, el gobierno reexamina el papel del Estado en
la economa a travs de la demarcacin de los respectivos papeles
del sector pblico y privado, y resaltando al mercado como gua
para la economa en lugar del modelo de Estado interventor.
La segunda fase de la reforma incluye el establecimiento de
departamentos del servicio pblico en empresas autnomas pro-
piedad del estado regidas, por la State-Owner Enterprises Act. La
fase tres, la cual centr las reformas en el ncleo del sector pblico,
se inici en dos. partes: la introduccin de la State Sector Act en
1988 y la Public Finance Act de 1989.
Las reformas enfatizaron en crear incentivos, para alcanzar
lo que se esperaba de los administradores del sector pblico, las
cuales incluyeron (Scott y Gorringe, 1989):
Dar mayor responsabilidad a los jefes de departamentos
asociada con mayores recompensas y castigos.
Reducir el control en insumos.
Poner nfasis en la especificacin de outputs, ampliamente
definidos, e
Introducir sistemas de informacin para medir los resul-
tados.
Por medio de las reformas institucionales se han separado
poltica y operaciones, contratos basados en relaciones jerrqui-
cas y rigurosos sistemas de administracin por resultados, lo que
ha mejorado la rendicin de cuentas de ministerios al parlamento,
de servidores pblicos a ministros y a travs de stos al parlamento
(Aucoin, 1995).
State-Ower Enterprises Act (1986)
o Ley deEmpresas dePropiedad Estatal
La reorganizacin de los departamentos gubernamentales y otras
agencias del sector pblico fue implementada primero a travs de
CUADRO 1
CRECIMIENTO DEL PIB EN ALGUNOS PASES DE LAOCDE, 1955-1973
(Promedio anual de la tasa de crecimiento (por ciento))
PIB percpita
PIB total
1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1973 1955-1973 1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1973 1955-1973
AustMlia 2.0 2.6 3.7 2.7 2.4 4.3 4.6 5.7 4.8 4.7
Canad 0.7 3.7 3.1 4.8 2.9 3.4 5.7 4.8 6.0 5.1
Dinamarca 3.9 4.4 3.8 3.6 4.0 4.6 5.2 4.6 4.2 4.7
Finlandia 3.2 4.6 5.2 4.9 4.3 4.1 5.3 5.3 5.1 4.9
Irlanda 1.9 3.4 4.2 3.6 3.3 1.3 3.7 4.7 4.9 3.5
Pases Bajos 2.5 3.6 4.5 3.3 3.4 3.9 5.0 5.7 4.2 4.7
NlIeJ1a Zelanda 1.8 2.8 1.6 2.6 2.2 4.0 4.9 3.0 4.6 4.1
Reino Unido 2.3 3.3 1.7 3.3 2.2 2.7 3.2 2.1 3.0 2.8
Total OCDE 2.1 3.9 3.6 4.2 3.4 3.3 5.2 4.7 5.2 4.2
Fuente: DECD Eanomil: S""'o/" Nueva Zelanda. abril, 1975. p. 9.
CUADRO 2
INDICADORES DE RESULTADOS MACROECONMICOS EN ALGUNOS PASES DE LA OCDE
Nueva Zelanda
Estados Unidos
Japn Alemania Francia Italia Reino Unido Canad Australia
Crecimiento
del PlB
l
19631973
3.5 4.4 9.3 4.4 5.3 4.8 3.4 5.4 5.3
19731983
1.3
2.1 3.2 1.6 2.3 2.7 1.1 2.8 2.4
19831997
2.3 3.0 3.1 3.1 2.0 2.0 2.6 2.7 3.5
Crecimiento del PIB
per cpta'
19631973
1.9
3.2 7.9 3.6 4.4 4.1 2.9 3.6 3.4
19731983
0.5
1.0 2.3 1.7 1.8 2.3 1.1 1.5 1.1
1983-1997
1.3 2.1
2.6 0.9
1.5 1.9 2.4 lA 2.1
Inflacin-
1963-1973
5.3
3.6 n.d. 3.5 4.6 4.1 5.3 3.7 4.0
1973-1983
13.4
8.2 8.1 5.0 10.9 16.6 13.3
9.3 1I.2
19831997
6.0 3.5 lA 2.1 3.5 6.2 4.5
3.1 5.1
Crecimiento
de la Inversin'
1963-1973
6.6
7.2 13.2 4.0 7.0 3.3 4.7 7.1 5.2
1973-1983
0.0 2.6
2.0 6.8 -6.5 -1.0 1.8 6.6 2.6
1983-1997
5.7 4.6
5.3 3.6 2.3 3.0 5.1 4.7 4.4
Crecimiento de la
productividad
del trabajo-
1963-1973 1.3 2.0 7.8 4.2 404 5.3 3.4 1.8 2.7
1973-1983 0.2 0.3 2.3 1.9 2.1 2.0 1.6 0.7 1.5
19831997 1.0 1.2 2.1 1.2 1.8 2.2 1.7 1.0 1.4
Tasa de empleov '
1963-1973 72.6 61.7 71.2 68.8 6604 57.1 71.3 62.3 67.2
1973-1983 73.2 64.0 69.8 65.1 64.0 55.5 69.1 64.9 65.6
1983-1997 70.0 70.5 72.6 63.1 59.7 52.6 68.4 68.7 66.8
Tasa de desempleo-
1963-1973 0.2 4.7 1.2 0.8 2.3 4.0 2.1 4.9 1.9
1973-1983 1.8 7.2 2.0 4.0 504 5.5 5.8 7.9 5.6
1983-1997 6.6 6.5 2.7 8.2 10.5 10.0 9.2 9.8 8.6
Balance de
cuenta corriente
(proporcin de PIB)2
1963-1973 1.0 0.3 1.3 0.8 0.6 lA 0.1 -1.8 -2.4
1973-1983 -5.5 -0.1 0.3 0.6 -0.3 -0.9 0.0 -2.8 -2.9
1983-1997 -4.2 -1.9 2.6 lA 0.2 0.1 -1.0 -2.3 -4.7
.
Fuente: oeco, Economic Surveys. Special Features. Sttucturalpolicies. The economic strategy. NuevaZelanda. 1999, p. 69.
, Volumen, promedio anual.
'Promedio del periodo.
3 Promedio anual.
Empleo total como IDt porcentaje de la poblacin en edad de trabajar, 15-64 aos.
170 D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL,). RAMREZ YA. ROjANO
un proceso intenso de las nuevas leyes, Una de las leyes aprobadas
fue la State-Ower Enterprises Act (SOE) que estableci un nme-
ro de organizaciones como empresas autnomas propiedad del
Estado y cuya operacin fuera rentable.
La State-Ower Enterprises Act, dividi las actividades del
sector pblico en las tradicionales y las comerciales; las primeras
propias de la Corona y las segundas fueron organizaciones pblicas
que se manejan con principios propios de las empresas privadas,
Las empresas se separaron de acuerdo con el sector al que pertene-
can y la formulacin de las polticas qued a cargo del ministerio
sectorial. A las empresas se les otorg libertad de contratacin de
insumos incluyendo la facultad de endeudarse (Petrei, 1997).
Algunos de los componentes clave del modelo de empresas
estatales son los que establecen una clara identificacin y separa-
cin del papel de los ministros y administradores, as como el repor-
te actual de los resultados logrados previas especificaciones de los
objetivos (Pallot, 1998).
La State-Owned Enterprises Act establece una reestructura-
cin de las organizaciones del Estado, las cuales van a operar bajo
una concepcin de empresas privadas, lo que determina la nece-
sidad de establecer nuevas reglas polticas y administrativas para
los principales actores gubernamentales. Esto se da de manera casi
inmediata y por medio de la legislacin: la State SectorAct en 1988
y la Public Finance Act en 1989 que vinieron a reforzar y comple-
mentar las reformas iniciadas por la SOE.
State Sector Act (1988)
o Ley del Sector Estatal
Dos aos despus y como seguimiento de la Ley de Empresas de
Propiedad Estatal se emprendi la reforma de la funcin pblica
de Nueva Zelanda. As, la State Sector Act (SSA) modific las con-
diciones para designar a los jefes ejecutivos (chieJexecutive);1 rede-
fini las relaciones y responsabilidades de los jefes ejecutivos
frente a los ministerios; y otorg a los jefes ejecutivos la respon-
1Antes conocido como secretario o jefe permanente,
NUEVA GESTIN PBLICA EN ACCIN . 171
sabilidad de la mayor parte de la gestin de personal y financiera,
que anteriormente eran administrados desde el centro por la State
Services Commission y por la Tesorera (OCDE, 1993).
La State Sector Act (SSA) reorganiz el servicio pblico y cam-
bi las relaciones entre ministros y jefes ejecutivos. Esta ley reem-
plaz al jefe permanente en los departamentos del gobierno por
jefes ejecutivos a travs de un contrato por tiempo limitado con
la posibilidad de renovarlo. El jefe ejecutivo es responsable de la
administracin del departamento y tiene poderes similares a un
empleado del sector privado (Mascarenhas, 1996). En pocos me-
ses el servicio civil de carrera que prevaleca en el gobierno desde
1913 fue prcticamente abolido (Gregory, 1999).
Actualmente los jefes ejecutivos son designados a travs de
un proceso transparente llevado a cabo por la State Services
Commissioner, tomando en cuenta la opinin de los ministerios
en la asignacin. La convocatoria es dada a conocer en los princi-
pales peridicos del pas y algunas veces en pases como Austra-
lia, Canad y el Reino Unido.
Cada departamento se relaciona con el ministro a travs de los
jefes ejecutivos. Las responsabilidades departamentales de cada jefe
ejecutivo son negociadas en acuerdos anuales entre el jefe ejecuti-
vo y el ministerio responsable. Estos acuerdos especifican las prio-
ridades a seguir, los objetivos establecidos y los resultados particu-
lares a alcanzar. Se enfatiza que el jefe ejecutivo es responsable de
los resultados del departamento. As, a los jefes se les da respon-
sabilidad total al frente del departamento, incluida la contratacin
o despido de su personal, as como la negociacin de acuerdos
colectivos o individuales (OCOE, 1997).
La ley tambin estableci el Senior Executive Service.? ste
ocupa un nivel inmediatamente abajo del jefe ejecutivo, con la
intencin de mitigar cualquier implicacin negativa en la coope-
racin interdepartamental y coordinacin poltica, ya que en el
transcurso de las reformas se favorecieron las agencias indepen-
dientes sobre las interdependientes, de hecho fue desmantelada
:la Service es un.pequei\o cuadro de "senior" que acta como una
fuerza de cohesin en el servidOpbliCo pl!1'que aet\k como un todo (Boston, 1996).
172 D ARELLANO GAULT, ].R. GIL, . RAMREZ y A ROJANO
la estructura de comits interdepartamentales (Gregory, 1999).
El jefe ejecutivo tiene el derecho de asignar a los funcionarios del
Senior Executive Service; sin embargo, con la intencin de man-
tener integridad, unidad y cohesin del servicio pblico, se debe
consultar a la ssc (Bastan, 1996).
Los camhios relativos a las asignaciones, condiciones de em-
pleo, y poderes y responsabilidades de los jefes ejecutivos, fueron
establecidos en la State Sector Act a travs de cinco objetivos
centrales.
Hacer el sistema de asignacin ms abierto y flexible.
Clarificar la funcin y la responsabilidad de las varias partes
involucradas en las designaciones de los jefes ejecutivos.
Preservar la neutralidad poltica del servicio pblico dando
al mismo tiempo a los ministerios una explicacin legal, de ser
posible, para rechazar las recomendaciones de la ssc y hacer sus
propias designaciones.
Crear incentivos a los jefes ejecutivos para lograr los resulta-
dos de una manera ms fcil.
Proporcionar facilidad a los ministerios para monitorear y
valorar los resultados de sus jefes ejecutivos.
La SSA establece que cada jefe ejecutivo es responsable ante
el ministerio asignado por: las obligaciones del departamento
(incluyendo las impuestas por la ley o por las polticas guberna-
mentales); la disponibilidad de aconsejar al ministro asignado o
a otros ministros de la Corona; las actividades generales del depar-
tamento; y, la eficiencia, eficacia y administracin econmica de
las actividades de los departamentos (Bastan, 1996).
Public Finance Act (1989)
o Leyde Finanzas Pblicas
La Public Finance Act (PFA) fue complemento de la State Sector
Aet en el mbito de la gestin financiera. Bajo esta ley se cambi
de un control por los insumas (inputs) a un mayor, nfasis en los
NUEVA GESTiN PBLICA EN ACCiN
173
resultados por medio de los outputs y outcomes.
3
El nfasis en la
gestin financiera pas del control de inputs a medidas de output
y outcome (Bastan, 1996).
La Public Finance Act intenta alcanzar mejores resultados
de los departamentos gubernamentales y tiene tres objetivos
interrelacionados (ministerio de Finanzas):
obtener valor y mayor productividad de los recursos que
entran al sector pblico;
mantener mayor control sobre el gasto pblico; y
asegurar que las disciplinas que han sido adoptadas en la eco-
noma puedan tambin aplicarse en el sector pblico.
La PFA provee que las asignaciones sean evaluadas por clases
de outputs ms que por inputs este cambio da a los jefes ejecutivos
una amplia discrecin para la seleccin de los inputs, que generan
los outputs. La PFA establece especificaciones ex ante de outputs
(bienes y servicios) concibe el presupuesto y asignaciones poste-
riores como "contrato por resultados" el cual especifica la asigna-
cin de recursos por la oferta de outcomes (impacto en la comuni-
dad) (Mascarenhas, 1996).
Como cada departamento depende de un ministerio y est
encabezado por un jefe ejecutivo, el papel del ministerio es de com-
prador de los outputs y el de los jefesejecutivos es el de ofrecer stos.
Las asignaciones se dan a los ministros quienes tienen discrecin
para adquirir los outputs de la fuente que ellos prefieran. En la
mayora de los casos los departamentos son los oferentes, excep-
to en sectores donde los outputs son provistos por entidades de la
Corona. Algunos departamentos ofrecen sus productos a dos o
ms ministerios, cada uno de los cuales tiene una relacin de com-
pra con ste. En estos casos, el ministerio con mayores compras
al departamento es designado como el ministerio responsable, el
3 La implementacin de un sistema basado en la rendicin de cuentas hizo necesario
una clara distincin entre outputsy outeomes. Los outputs son los bienes y servicios producidos
por los departamentos y los outaJmes son los resultados o impactos de los outputs en la socie-
dad. Los outputs son responsabilidad de los jefes ejecutivos y los outcomes de los ministros
(OCDE.I997).
174 D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL, j. RAMREZ y A. ROjANO
cual ve los intereses propios del gobierno, incluyendo las condicio-
nes financieras del departamento y su capacidad de desarrollo, El
ministerio responsable negocia un acuerdo anual de resultados
con los jefes ejecutivos (OCDE, 1997).
Estos acuerdos especifican los resultados que se esperan de
los jefes ejecutivos, enfatizando las prioridades a seguir el siguien-
te ao. En los primeros aos de las reformas, la forma y el conte-
nido de los acuerdos de resultados variaba en su contenido entre
los departamentos; despus se volvieron altamente estandariza-
dos, lo que llev a una nueva prctica para estructurar los acuerdos,
sta fue a travs de Strategic Result Areas (SRA) del gobierno y las
Key Result Areas (KRA) de los departamentos (Pallot, 1997).
Las SRAy KRAhan sido introducidas como respuesta a la per-
cepcin de las reformas, particularmente en el sentido de que se
han descuidado los intereses colectivos, la evaluacin de los out-
comes" y la orientacin a corto plazo de la poltica. Las Strategic
Result Areas representan objetivos a mediano plazo, son el puente
poltico entre los objetivos del gobierno a largo plazo (articulados
en un documento de 1993 denominado Ruta para el 2010) Yel en-
foque a un ao del presupuesto departamental, acuerdos de resul-
tados y planes operativos (OCOE, 1977). De acuerdo a las Strategic
Result Areas, cada departamento establece sus Key Result Areas,
los cuales forman la base para los acuerdos de desarrollo anuales.
Las SRAdefinen objetivos; las KRAse asemejan a medidas de output,
estas KRA identifican los bienes y servicios necesarios para que se
cumplan las SRA.
Esta ha sido una medida aceptada por parte de los ministros
y de los jefes ejecutivos; ya que las Strategic Result Areas permi-
ten a los ministros alinear ms fcilmente sus prioridades a aque-
llas del gobierno, y pueden tambin reclamar recursos adicionales
con el argumento que son respuesta a las iniciativas del gobierno.
Por su parte, los jefes ejecutivos tambin aceptan este nuevo
proceso porque esto les da una indicacin ms clara de los resul-
tados que de ellos se espera (OCDE, 1997).
4 Algunos outcomes pueden derivar de compras especificas de outputs; muchos no... los
outalmes son resultado de factores que muchas veces no son competencia del gobierno (OCDE,
1997).
175
El mayor problema que se ha encontrado en la implementacin
del presupuesto por resultados ha sido (Mascarenhas, 1996): que
las agencias difieren en la clarificacin de los outputs y outcomes y
en la claridad de las relaciones entre sus outputsy outcomes. Existen
casos donde la relacin causa-efecto entre outputsy outcomes pue-
de ser establecida, sin embargo, cuando esta relacin no es fcil de
establecer se recurre al anlisis poltico para la eleccin de obje-
tivos o metas.
Fiscal Responsability Act 1994
o Ley de Responsabilidad Fiscal
La Fiscal Responsability Act (FRA) establece los principios en que
deber sustentarse la poltica fiscal; norma la publicacin de los
distintos actos con consecuencias fiscales; y especificalo que el go-
bierno deber publicar en relacin con los resultados de su actua-
cin e intenciones y propuestas para el corto y largo plazo.
Los cinco principios bsicos que deben regir la poltica fiscal
en Nueva Zelanda son: (Pelrei: 167):
Reduccin del nivel de endeudamiento.
Mantenimiento de un nivel prudente de deuda.
Conservacin de un nivel patrimonial adecuado que permi-
ta atenuar los efectos de eventos futuros adversos.
Manejo prudente de riesgos fiscales.
Sistema impositivo razonablemente predecible.
La informacin financiera debe ser acorde con la prctica
contable generalmente aceptada (GAAP), sta fue establecida corno
un cuerpo independiente bajo la Financial Reporting Act (1993)
por el gobierno de Nueva Zelanda para prever prcticas de mani-
pulacin financiera y asegurar el control del gasto pblico.
La Ley de Responsabilidad Fiscal detalla los informes .que el
gobierno debe dar a conocer y seala a los funcionarios responsa-
bles de proveer la informacin que se concn:ta en: "Un Informe
176 D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMREZ YA. ROJANO
sobre poltica presupuestaria y estrategia fiscal; las actualizacio-
nes econmicas y fiscales y otros informes" (Pelrei: 173).
El informe sobre poltica presupuestaria y estrategia fiscal
destaca los lineamientos estratgicos del presupuesto. La publi-
cacin del informe se verifica en marzo de cada ao, sealando
explcitamente las prioridades en materia de gastos e ingresos y orde-
nando lo relativo a los fines de poltica econmica, precisando de
qu manera el gobierno pretende alcanzar los objetivos (control
de gasto, reduccin de la deuda, disminucin gradual de los impues-
tos, manejo de riesgos y estabilidad econmica) y explicando tam-
bin la poltica de corto y largo plazo.
Existen varios tipos de actualizaciones que se van dando de
acuerdo con la economa y sobre la ejecucin del presupuesto.
Cada actualizacin incluye una compatibilizacin de los objeti-
vos originales con la realidad; unade ellas se establece cuando se
presenta el presupuesto, otra a mitad del ao fiscal y la tercera,
de cuatro a seis semanas antes de las elecciones.
Los otros informes se refieren a los Estados financieros anua-
les y semestrales. Cada organismo debe presentar listados finan-
cieros anuales. Desde 1992, se presentan a los ciudadanos en su
carcter de "accionista" del Estado, informes muy similares a los del
sector privado. Los estados financieros incluyen el Estado patri-
monial, el Estado de resultados, el cuadro de movimientos de
caja y anexos con el estado de la deuda, pasivos contingentes con
sus notas contables, ingresos y gastos extrapresupuestarios y ma-
nejo de fondos fiducidiarios.
Proceso presupuestario
La administracin financiera es uno de los xitos del modelo de
Nueva Zelanda. En un periodo corto (18 meses aproximadamente),
todos los departamentos transfirieron la contabilidad y el presu-
puesto efectivo a una base creciente y se aplicaron estndares
comerciales en la preparacin de acuerdos presupuestales y finan-
ceros. Los departamentos tienen la responsabilidad de manejar
sus propias cuentas bancarias y de preparar a tiempo y oportuna-
177
mente la hoja del balance y otros acuerdos financieros (OCDE,
1993). .
En Nueva Zelanda se mantiene estrictamente inmvil el con-
trol financiero anual, lo que impide a los departamentos utilizar
los fondos no utilizados de un ao financiero al siguiente. La
Public Finance Act estipula que, excepto como acuerdo entre el
ministro de Finanzas y el ministerio responsable por el departa-
mento, un supervit no es ejercido por ste. Lo que ha llevado a
que la mayora de los departamentos agoten todos sus recursos
provistos anualmente (OCDE, 1997).
El ciclo presupuestario consiste de una serie de fases, las
cuales encajan con un proceso completo de estrategia colectiva y
rendicin de cuentas (Bastan, 1996). Las fases son:
Fase estratgica (octubre-diciembre).
Fase presupuestal (diciembre-febrero).
Fase de revisin colectiva (febrero-abril).
Fase de realizacin del presupuesto (abril-mayo).
Una fase de revisin expost (julio-septiembre).
La fase estratgica implica que los ministros de manera con-
junta establezcan la estrategia a seguir en los prximos tres aos,
permitiendo una visin integral de la estrategia fiscal al separarla
de los detalles en las asignaciones presupuestarias. Cada ministe-
rio con informacin recibida de los departamentos determina su
estrategia y los objetivos para un periodo de tres aos. Estas es-
trategias son analizadas por el ministerio de Finanzas y se discu-
ten en el gabinete.
Los ministerios y los departamentos realizan sus borradores
de presupuesto para el ao siguiente y hacen una revisin para
los dos aos siguientes, se presentan las polticas y recursos clave.
A su vez se preparan los acuerdos de contratacin e indicadores de
resultados. Al mismo tiempo, en diciembre, el Ejecutivo publica
un documento, preparado por la Tesorera (requerido por la Ley de
Responsabilidad Fiscal) que contiene la actualizacin de las pro-
yecciones fiscales econmicas para los prximos t.re$ aos. Los mi-
178 D. ARELLANO GAULT. j.R GIL. . RAJ\1REZ y A. RO/ANO
nisterios y los departamentos preparan sus presupuestos dentro
de la estrategia de presupuesto integral, acuerdan las Key Result
Areas consistentes con las Strategic Result Areas y llegan a acuer-
dos de compra (Boston, 1996).
La fase de revisin colectiva se ha establecido para mitigar pro-
blemas tradicionales de disputa entre la Tesorera y los departamen-
tos, los conflictos de intereses entre los ministros y para asegurar
la identificacin de las partes involucradas en las disputas. Las
discusiones giran en torno a los niveles bsicos de cada programa,
que son los montos incluidos en el periodo anterior y corresponden
a un nivel de ejecucin bajo el supuesto de que no hay cambio en
las polticas. Entre los meses de febrero a abril se hace una revisin
de estos niveles bsicos y se analizan y consideran nuevas inicia-
tivas. Estas proyecciones se hacen en trminos nominales, sin
considerar incrementos de los precios (Petrei, 1997).
Una vez que la Tesorera ha revisado los tres aos del presu-
puesto con consistencia en la estrategia fiscal integral del gobierno;
y las disputas entre la Tesorera y los departamentos son escucha-
das por el Comit de Control de Gasto, el cual resuelve disputas
menores. Antes del 31 de marzo de cada ao la Tesorera publica
el Budget Policy Statement o biforme de Poltica Presupuestaria que
contiene los objetivos y prioridades del presupuestoy las intencio-
nes fiscales a corto plazo (Boston, 1996). El parlamento revisa
los lmites de gasto (baselines) para el siguiente ao fiscal y los dos
siguientes, se evala que sean consistentes con los principios de res-
ponsabilidad fiscal administrativa y los acuerdos previos de largo
plazo de poltica presupuestal. En el mes de junio se aprueba una
asignacin provisional de fondos.
Entre mayo y julio el ministro de Finanzas hace la presenta-
cin ante el parlamento, se especifican las estimaciones para el
siguiente ao y las proyecciones para los dos siguientes aos. Du-
rante los meses de agosto y septiembre el presupuesto es entonces
revisado por el Comit del Gabinete en Control y Gasto Pblico.
El comit distribuye entre comits especficos la revisin de los pre-
supuestos presentados por cada ministerio y departamento.
NUEVA GESTIN PBLICA EN ACCIN 179
Las nuevas iniciativas son consideradas y en septiembre se
establece un debate sobre las estimaciones presupuestarias en el par-
lamento. Finalmente, las decisiones tomadas se establecen en la ley
de asignacin del presupuesto que es en octubre. La Ley de Asig-
naciones Presupuestaria es un documento detallado en el que se
distribuyen los fondos presupuestarios y ocurre despus de que el
ejercicio fiscal ha iniciado, el cual comienza el lo. de julio (Petrei,
1997).
A partir de febrero de 1996 la Cmara de Representantes pue-
de proponer cambios en el presupuesto, aun cuando ya se haya ini-
ciado su ejecucin. Si los cambios son significativos, el Ejecutivo
puede presentar un veto que debe contener un anlisis de la propues-
ta en discusin y las razones del Ejecutivo para vetarlo. El veto no
puede ser revertido por el parlamento (Petrei, 1997).
Uno de los principales problemas encontrados en la esfera fi-
nanciera es que los departamentos perciben que el presupuesto
operativo frecuentemente es colocado arbitrariamente, aunado a
que es menos de lo requerido para permitirles realizar todas sus
responsabilidades, lo que ha ocasionado tensin entre la Tesorera
y algunos departamentos operativos. Las reformas no han supera-
do los problemas de asignacin; por un lado, los recursos no son
totalmente asignados con base en los precios de los inputs; por
otro lado, el sistema de contabilidad de costos no est lo suficien-
temente desarrollado para hacer posible al gobierno la asignacin
de fondos con base en los costos de los outputs (OCDE, 1997).
El cambio de controles de inputs a asignaciones y presupuestos
por outputs ha cambiado el papel de la Tesorera y de otras agencias.
En lugar de manejar directamente los recursos humanos y finan-
cieros, el nuevo papel de las agencias centrales es el de adminis-
trar el sistema completo de rendicin de cuentas' y monitorear y
evaluar los resultados de los departamentos. El papel de la Teso-
rera es particularmente importante, y se ha establecido que esta
organizacin detenta fuertes ejercicios de control sobre los depar-
tamentos.
sLa rendicin de cuentas por medio de acuerdos parecidos a contratos, con la exten-
sin que se ha dado en Nueva Zelanda, no se ha dado en ningn otro pas (Gregory; 1999).
180 o. ARELLANO GAULT, J.R. GIL,). RAMREZ YA. ROJANO
En aos recientes, la Tesorera ha buscado clarificar sus rela-
ciones con los departamentos a travs de (ocns, 1997): a) el es-
tablecimiento del ncleo de expectativas de resultados que son
comunes a todos los departamentos; h) emitiendo un escrito de
relaciones anuales que deje de ser un diseo particular de la Teso-
rera y se valoren los resultados del departamento; yc) un escrito
anual de retroalimentacin donde se examinen los resultados
especificados en la misiva de relaciones.
El ncleo de expectacin de resultados identifica la obligacin
mutua de la Tesorera y los departamentos de mantener abiertos
y confiables los canales de comunicacin, los requerimientos pro-
pios y de compra de todos los departamentos y las obligaciones
estatutarias. Esta lista es completamente extensiva y se revisa
cada ao para incorporar nuevos requerimientos,
La misiva de relaciones es un comunicado confidencial de la
Tesorera para cada jefe ejecutivo especificando a qu se le debe dar
especial atencin durante el ao. Este escrito es bosquejado por Te-
sorera y finalizado en negociaciones con el departamento afecta-
do. La carta de retroalimentacin comenta lo concerniente a los
resultados del departamento en comparacin con aquellos especi-
ficados en la carta de relacin. La carta de retroalimentacin es con-
fidencial, pero se provee una copia al State Services Commission.
El proceso presupuestario aun cuando es hecho bajo una base
anual, est enmarcado bajo un contexto multianual; por medio de
las Strategic ResultAreas, las Key ResultAreas y la Fiscal Respon-
sability Act, lo que enfatiza la visin integral y estratgica en la
asignacin de los recursos, as como tambin el control de stos
y menores mrgenes de decisiones arbitrarias por parte de los fun-
cionarios.
Comentarios finales
Las reformas administrativas en Nueva Zelanda surgieron como
respuesta a un nuevo contexto econmico a nivel internacional,
una economa cerrada que le haba permitido al pas mantener un
crecimiento sostenido ya no responda a la realidad econmica
de la dcada de los ochenta.
ISI
Los cambios que se adoptan se sustentan en un marco legal
que impregna el sector pblico. La State-Owner Enterprises Act,
1986, reorganiz las organizaciones pblicas y estableci la concep-
cin de empresas propiedad del Estado que operaran con princi-
pios propios de las empresas privadas. Lo que hizo necesario un
cambio en el manejo de los recursos humanos y financieros que
otorgar la autonoma y flexibilidad necesarias para administrar
empresas rentables, donde el Estado es por un lado proveedor de
los recursos y comprador de los productos.
La State Sector Act de 1988 cambi la estructura de asignacin
de los recursos humanos que prevaleca en las empresas pblicas.
Ahora los jefes ejecutivos, quienes son responsables de los departa-
mentos, son nombrados a travs de un concurso abierto y por un
tiempo determinado, y la permanencia en el puesto est en funcin
de los resultados. La relacin entre el jefeejecutivo y el ministro res-
ponsable se ha hecho ms transparente a travs de acuerdos anua-
les donde se negocia lo que el ministerio espera obtener del depar-
tamento (productos) y la responsabilidad del jefe ejecutivo de
proveer stos.
La modificacin en la asignacin de los recursos financieros
se dio por medio de la Public Finance Act 1989, en sta se establece
que las asignaciones sean hechas por resultados ms que por insu-
mos; as se concibe el presupuesto a travs de un contrato por
resultados entre los ministros y los jefesde departamento. Esto otor-
ga la libertad a los jefes ejecutivos para suministrar sus recursos;
a su vez, los ministros adquieren los productos de la fuente que
ms les conviene, lo que permite una relacin de mercado que faci-
lita que las empresas funcionen como empresas privadas.
La State-Owner Enterprises Act, la State Sector Act y la Pu-
blic Finance Act se pueden identificar como la primera fase en la
reforma administrativa del sector pblico en Nueva Zelanda. Estas
tres leyes se complementan y permiten llevar a cabo la asignacin
del presupuesto en funcin de los resultados, a su vez que se ejer-
ce un control de los recursos pblicos.
Una segunda fase de las reformas se da con la adopcin de una
visin integral de lineamientos a seguir a corto y largo plazo. La
182
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL,]. RAMREZ YA. ROJANO
Public Finance Act contempla los principios macroeconmicos en
el largo plazo, as como el seguimiento de stos de manera constan-
te. Por otro lado, las Strategic ResultAreasy las Key ResultAreas,
siguen objetivos a mediano y corto plazo encauzadas integralmen-
te, lo que ha permitido resolver problemas que enfrent la gestin
pblica en su primera fase de reformas.
Si bien es cierto que el tiempo puede ser relativamente corto
para poder determinar el xito o fracaso de las medidas adoptadas,
s es claro un marco institucional que respalda las reformas a tra-
vs del cual es posible identificar a los actores involucrados, las
responsabilidades respectivas y los objetivos que se deben seguir;
permitiendo as una mayor transparencia en el uso de los recur-
sos pblicos y la flexibilidad necesaria para su administracin.
REINO UNIDO
Aspectos generales
El Reino Unido comprende Gran Bretaa (Inglaterra, Escocia y
Gales) e Irlanda del Norte. Su poblacin es de casi 60 millones
de habitantes (OCOE, 1998). El Estado es unitario con caractersti-
cas muy particulares como el hecho de no tener un sistema judicial
nico, no contar con una Constitucin escrita. A su vez, su sistema
de gobierno estcompuesto por diferentes sistemas de administra-
cin local y la descentralizacin de una buena parte de las funcio-
nes administrativas centrales (OCDE, 1993).
El Reino Unido est regido por un monarca constitucional y
gobernado por un parlamento nico establecido en Londres. El
Poder Ejecutivo recae en el presidente del partido poltico que ha
obtenido mayora en la Cmara de los Comunes o primer minis-
tro quien es ratificado por la reina. El primer ministro nombra al
resto de los ministros que conforman el gabinete.
El parlamento es la mxima autoridad legislativa compuesta
por la Cmara de los Lores y la Cmara de los Comunes. El Reino
Unido mantiene una doctrina tradicional de soberana parlamen-
taria lo que significa que ninguna entidad ni individuo tiene el
NUEVA GESTiN PBLICA EN ACCiN 183
poder de modificar o anular la legislacin aprobada por el parla-
mento.
La Cmara de los Comunes es la Cmara electa del parlamen-
to y est formada por 659 miembros (OCDE, 1998), sus funciones
son: la aprobacin de la legislacin (destacando las leyes fiscales en
el marco del presupuesto anual) yel control de la administracin
pblica y de las actividades del Ejecutivo. El control detallado lo
llevan a cabo comisiones de investigacin departamentales as
como los debates y las respuestas ministeriales ante la Cmara;
los ministros deben responder ante la Cmara Baja de todos los
actos y omisiones de sus departamentos (OCDE, 1993). La mayora
de los ministros son miembros de la Cmara de los Comunes y slo
algunos de la Cmara de los Lores (Petrei, 1997).
La Cmara de los Lores es la Cmara Alta del parlamento,
tiene alrededor de 1,200 miembros (OCOE, 1993) Yla integracin
de sus miembros no es por medio de la eleccin. Est compuesta
por los obispos ms importantes de la iglesia de Inglaterra, posicio-
nes hereditarias, ex polticos y antiguos altos funcionarios, jefes
militares y presidentes de empresas. Los poderes de la Cmara Alta
son limitados, entre sus principales funciones con respecto a la admi-
nistracin pblica estn: revisin de los proyectos de ley aproba-
dos por la Cmara Baja, control de los textos legislativos delegados
por los ministros en virtud de poderes legales que les correspon-
den, control de la aplicacin de textos comunitarios a travs de una
comisin especial. En relacin con las cuestiones fiscales esta C-
mara no tiene competencia.
En el Reino Unido tradicionalmente los asuntos importantes
se llevan a cabo en el pleno de la Cmara y no por comisiones; no
obstante, stas han sido ms recurrentes, principalmente por la
Cmara de los Comunes, en la cual existen comisiones permanen-
tes y comisiones especiales.
Existe la Comisin de las Cuentas Pblicas, que investiga la uti-
lizacin de los crditos aprobados por el parlamento consultando
a los altos funcionarios y es asistida por la Oficina Nacional de
Auditora (National Audit Office). Formalmente, esta comisin
limita sus investigaciones en asuntos de economa, d ~ eficiencia
184
D. ARELLANO GAULT, j.R GIL, j. RAMREZ y A. ROjANO
y eficacia, La comisin tiene un impacto decisivo sobre la gestin
pblica y, en el marco de sus funciones, puede juzgar la adecua-
cin, regularidad y el precio de actuaciones mucho ms a fondo
que otras comisiones de investigacin (OCDE, 1993) (vanse orga-
nigramas 3 y 4).
Los principales organismos de gestin presupuestaria de la
administracin central del Reino Unido son el Ministerio de Hacien-
da o el Tesoro (Treasury) y la Oficina de la Funcin Pblica y de la
Ciencia (Office of Public Service and Science, orss) la cual es parte
de la Oficina del gabinete (Cabinet Office). El Ministerio de Hacien-
da es responsable de la estrategia econmica, la poltica fiscal y
el presupuesto anual, y se ocupa de la planificacin y del control
del gasto pblico.
La Oficina del Servicio Pblico, y de la Ciencia juega un pa-
pel importante en el mejoramiento de la eficiencia y eficacia del
servicio pblico a travs del programa Next Steps, la aplicacin
de la Carta del Ciudadano (Citizen's Charter), de la unidad de
control de la eficiencia (Efficiency Unit), del Programa de Compe-
tencia por la Calidad (Competing for Quality), del Programa Open
Government, entre otros. De la misma manera busca aconsejar al
Primer Ministro en cuestiones de funciones y de normas delservicio
pblico as como en materia de contratacin y carrera admi-
nistrativa de los funcionarios pblicos. El Ministerio de Hacienda
y la Oficina del Servicio Pblico y de la Ciencia comparten la
responsabilidad de los principios generales y de la organizacin
central necesaria para la gestin de la funcin pblica (OCDE,
1993).
La administracin est dividida en departamentos y ministe-
rios encabezados por un ministro. Las funciones de stos son
tanto legislativas como ejecutivas. Existen casos en que algunos
ministros no tengan un departamento bajo su responsabilidad y
algunas reas donde haya ms de un ministro, como es el caso del
Ministerio de Hacienda donde existen cinco ministros para su
coordinacin (sin embargo todos estn bajo la coordinacin del
canciller de Hacienda o chancellor of the Exchequer) (vanse
organigramas 3 y 4.)
NUEVAGESTIN PBLICA EN ACCIN
ORGANIGRAMA 3
LA ESTRUCTURA DEL PARLAMENTO Y DEL GOBIERNO
EN EL REINO UNIDO
Primer ministro
y gabinete
185
Comits
reunidos
de sesiones
National
Audit Office
I ~
I
Comits
Comits de
permanentes integracin
L -'
Fuente: AdministracinPblica: Modelos de lospasesdela OCDE, OCDE, 1993, p. 302.
186 D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL, j RAMREZ YA. ROjANO
ORGANIGRAMA 4
Comits
permanentes
del gabinete
Comits
ad hoc
Secretaral
del I
gabinete
ORGANIZACIN DEL PARLAMENTO
Y DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN EL REINO UNIDO
Departamentos
gubernamentales
no ministeriales
Departamentos
gubernamentales
ministeriales
Otros organismos
pblicos (excepto
autoridades locales)
Entidades
Next Steps
Fuente: Administracin Pblica: MOMios de lospaisesde la OCDE, OCDE, 1993, p. 302.
Antecedentes de la modernizacin administrativa
187
El Reino Unido, igual que varios pases miembros de la GCDE, vio
afectados sus indicadores macroeconmicos desde principios
de la dcada de los setenta con una cada del crecimiento del PIE
y de la inversin; y un crecimiento de la inflacin y de la tasa
de desempleo (vanse cuadros 1 y 2). La poca de la posguerra
favoreci un incremento en el gasto pblico sin mayor conside-
racin que el contexto macroeconmico y los recursos disponi-
bles (Petrei, 1997). La programacin de los recursos se basaba en
un ao y la planeacin se enfocaba en proveer recursos con un
pobre enfoque en las consecuencias econmicas. Diversos ele-
mentos entonces condujeron a un replanteamiento del sistema
presupuestario. Es a partir de la dcada de los sesenta que se pro-
ducen grandes cambios en la administracin pblica del Reino
Unido (Petrei, 1997).
En 1976 se fijaron lmites de caja en la asignacin del presupues-
to, que implicaba la asignacin de un monto determinado por de-
partamento o programa en trminos reales. Cualquier incremento
en los recursos implicaba un incremento en el presupuesto, que no
favoreca el ahorro de los recursos. En 1982 se produjeron cambios
que implicaron la justificacin de cualquier incremento en el gas-
to, un horizonte a tres aos y la creacin de la unidad de control
de la eficiencia (Efficiency Unit) cuya funcin fue la revisin de
actividades especficas dentro del sector pblico para reducir cos-
tos, mejorar el desempeo y hacer ms estrictos los mtodos de
trabajo, sin mayor nfasis en la evaluacin de los resultados (Petrei,
1997).
Sin embargo, no se produjeron grandes cambios ya que se bus-
c la eficiencia tratando ms con problemas de tipo operativo y
de manera aislada, donde los estudios se enfocaban en una sola
organizacin con la intencin de mejorar los mtodos de trabajo.
A lo largo del mandato de Margaret Thatcher como primera
ministro del Reino Unido (1979-1990) la gestin del sector pbli-
co sufri una serie de reformas que se han dado paulatinamente,
las cuales se pueden enmarcar en dos grandes iniciativas: Iniciativa
188 D. ARELLANO GAULT. j.R. GIL, J RAMREZ y A. ROjANO
de la Administracin Financiera en 1982 (Financial Management
Initiative, FMI) Yel Mejoramiento de la Administracin del Gobier-
no: los siguientes pasos (Improving Management in Government:
the Next Steps) en 1988. Cada reforma ha implicado nuevos re-
querimientos de datos y documentos, as que las instituciones del
gobierno central ahora negocian, establecen objetivos de resultados,
y deben planear la entrega de reportes financieros en el tiempo. De
la misma manera, deben desarrollar mecanismos para medir resul-
tados y evaluarse, generando medios para rendir cuentas de la
administracin de los bienes pblicos (OCDE, 1997).
Iniciativa de la Administracin Financiera
(Financial Management Initiative, FMI)
La Iniciativa de la Administracin Financiera (1982) se promo-
vi como un medio para desarrollar en cada departamento una
organizacin y un sistema en donde los administradores de todos
los niveles tuvieran (OCDE, 1997):
una clara visin de sus objetivos y un medio para evaluar y,
en la medida de lo posible, medir los resultados en relacin
con esos objetivos;
establecer su responsabilidad para hacer el mejor uso de los
recursos, incluyendo un escrutinio crtico de los resultados;
contar con informacin (particularmente acerca de los cos-
tos), instruccin y con consejo experto para ejercer mejor su
responsabilidad.
Se modific el proceso de planeacin de los altos mandos y
los sistemas para delegar el presupuesto, que despus fue empren-
dido a travs de la resea multi-departamental del presupuesto
(1986). Se cre una pequea unidad administrativa financiera
en la Tesorera la cual se centr en ofrecer consejos y monitorear
los progresos. El FMI contribuy al mejoramiento del sistema de
rendicin de cuentas y los mtodos de medicin de resultados. Sin
embargo, se observaron pocos cambios en el comportamiento
organizacional, lo que llev a concluir que las prcticas adminis-
trativas no haban cambiado mucho con respecto a las prevalecien-
tes antes de las reformas (OCDE, 1997). Esto condujo a una nueva
iniciativa.
Iniciativa Next Steps
El informe de 1988 denominado Mejorando la Administracin
en el Gobierno: los Prximos Pasos (Improving Management in
Government: the Next Steps) estableci que despus de casi una
dcada de reformas, la libertad de un administrador para dirigir
el servicio pblico segua siendo bastante limitada. Los controles
se daban en los recursos y en los objetivos, as como en los medios
para establecerlos. La seleccin de personal, los despidos, el cua-
dro administrativo, la promocin, los pagos, las horas de trabajo,
el uso de equipo, entre otros, no se decidan en los niveles respec-
tivos de la administracin, sino que se tomaban en el centro del
servicio civil (OCDE, 1997).
Se consider necesario que los servicios pblicos fueran "teji-
dos" por los departamentos. Se requera de departamentos pe-
queos que dirigieran los objetivos y no grandes departamentos
ocupados en programas operativos, como era el caso hasta enton-
ces. La clave del reporte fue la creacin de agencias que realizaran
funciones gubernamentales en un marco institucional especfico.
Bajo esta concepcin, el reto se enfocaba en determinar cules se-
ran las relaciones entre las nuevas agencias y el departamento,
dnde empezara y dnde terminara la responsabilidad de admi-
nistrar los recursos y de obtener resultados entre la agencia y el
ministerio.
Una agencia Next Steps comenzara con la seleccin de un
servicio como candidato para estatus de agencia. La agencia candi-
dato pasara entonces a travs de opciones prioritarias" tratando
una serie de cuestiones concernientes a la provisin del servicio
y la asignacin financiera, para poder as determinar qu actvi-
190 O. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, 1. RAMREZ y A. RO/ANO
dades se desarrrol1aran y con qu tipo de recursos (pblicos o pri-
vados). Una vez que se determinara que el producto o servicio se-
ra otorgado y financiado por el gobierno, sera posible confiarlos
a una agencia ejecutiva independiente.
Con la intencin de clarificar las prioridades y los objetivos, la
Iniciativa Next Steps consider que cada agencia tendra un solo
propsito, a partir del cual sus resultados pudieran ser medidos
y valorados. Cada agencia estara dirigida por un jefe ejecutivo
seleccionado de una competencia abierta. A menos que el primer
ministro hubiera autorizado un candidato externo, el jefe ejecuti-
vo sera personalmente responsable frente al ministerio correspon-
diente por los resultados de la agencia, especialmente con respecto
a los acuerdos de resultados. Una parte del salario de los jefes eje-
cutivos estara relacionado con el alcance de los objetivos.
Con la creacin de una agencia y la asignacin de su jefe eje-
cutivo no se detallaron todas las cuestiones concernientes a sus
operaciones. Cada agencia tiene un marco de negociacin con el
departamento correspondiente al inicio y en el transcurso de las
operaciones. Cada agencia es independiente en el sentido de ser
responsable de sus resultados con respecto al uso de los recursos
ya los resultados alcanzados; pero tambin es legalmente depen-
diente con respecto al departamento el cual es comprador de sus
bienes y servicios, ya que el ministro es responsable ante el par-
lamento (OCDE, 1997).
El gobierno ha manifestado que las agencias Next Steps no
significan reducir responsabilidades de los ministros ante el parla-
mento. Lo que s se establece es una distincin entre la responsabi-
lidad de los jefes ejecutivos al frente de una agencia, la cual puede
ser delegada, y la rendicin de cuentas del ministro ante el parla-
mento, la cual no puede ser delegada (OCOE, 1997).
Las agencias Next Steps requieren que los departamentos de-
leguen. Se considera que stos pueden supervisar pero no interve- .
nir; sin embargo, el delimitar el campo de accin de las partes invo-
lucradas no ha sido fcil. Un estudio de agencias Next Steps en
1991 (Making the Most of Next Steps) concluy que los depar-
NUEVAGESTIN PBLICA EN ACCIN 191
tamentos intervinieron en decisiones administrativas triviales y
que el Ministerio de Hacienda interviene en la aprobacin de
cuestiones propias de la agencia. La respuesta del gobierno fue que
los departamentos deberan proveer asesora y direccin estrat-
gica y no involucrarse en operaciones rutinarias.
Sin embargo, un estudio en 1994 (Next Steps: Moving On) tres
aos despus, estableci que persistan los problemas en las rela-
ciones departamento-agencia. Se reconoci que exista una consi-
derable brecha cultural en ambos lados; por un lado, los jefes eje-
cutivos creyendo que la administracin de los departamentos es
un obstculo burocrtico, y por otro, los departamentos viendo
a las agencias como pequeas fortalezas siguiendo sus propias di-
recciones (OCDE, 1997). Lo que ha llevado a tensiones en la rela-
cin departamento-agencia acerca de la flexibilidad necesaria
para poder administrar.
Aun as, las agencias han reportado mayor eficiencia y algu-
nos argumentan que la creacin de agencias ha terminado con viejos
mecanismos de estandarizacin y control administrativos, si no
en la medida deseada, s lejos de lo que prevaleca antes de las re-
formas. Se ha considerado que las agencias han representado un
mejoramiento en la organizacin gubernamental y de su permanen-
cia en la entrega de servicios pblicos. Los resultados favorables
se han reflejado en las evaluaciones, inicialmente cada agencia se-
ra evaluada cada tres aos. Actualmente la poltica requiere de una
evaluacin de por lo menos cada cinco aos. Esta evaluacin la
realiza o comisiona el departamento correspondiente, quien con-
fa en medidas de outputs y outcomes, por medio de los clientes o
ciudadanos y revisando las operaciones de la agencia.
A principios de 1995 haba ms de 100 agencias Next Steps es-
tablecidas con 353, 000 puestos de servicio civil (OCDE, 1997) lo que
representaba casi dos terceras partes del servicio civil. Ese mismo
ao haba 64 (OCDE, 1997) organismos con el estatus de candida-
tos que empleaban alrededor de 100,000 puestos de servicio civil.
Con la intencin de conocer el marco institucional en el cual
operan las agencias Next Steps y sus relaciones con los departa-
192 D. ARELLANO GAULT. J.R. GIL, J RAMREZ y A. ROJANO
mentas y ministerios se tratan de manera separada el marco de
referencia, los acuerdos de resultados, las reformas del servicio
civil y de los departamentos y el papel de los departamentos
centrales (El Ministerio de Hacienda y la Oficina del Servicio
Pblico).
Marco normativo
bajoel cual operan las agencias
(Framework Documents, FD)
Cada agencia Next Steps cuenta con un marco normativo (Frame-
work Documents, FD) que especifica el marco poltico y de recur-
sos dentro del cual sta va a operar. Los FD son negociados por la
agencia y su respectivo departamento, con la supervisin de Ha-
cienda para asegurar la satisfaccin gubernamental. Se negocia con
respecto al papel de la agencia, su direccin y objetivos, las condi-
ciones financieras bajo las cuales tiene para operar, las responsa-
bilidades de los jefes ejecutivos, las relaciones con el respectivo
departamento y con Hacienda, los acuerdos contables y auditoras
y la delegacin de responsabilidad financiera en el jefe ejecutivo
(ocns, 1997).
Se demanda un marco requerido por la agencia que refleje un
grado de independencia y que sea responsable de los resultados;
sin embargo, los FO no abarcan todas las cuestiones inherentes a
la interaccin entre la agencia y el departamento, por lo que cuan-
do hay desacuerdos en los respectivos papeles se buscan entendi-
mientos entre las partes fuera del marco ya establecido.
Para las agencias, las cuestiones sobresalientes y ms contro-
versiales son con respecto a la delegacin de responsabilidades, ya
que se parte del principio bsico de que una agencia puede ejercer
slo la autoridad delegada a sta. Se propuso que respetando los
lmites de caja y los objetivos generales, los administradores tuvie-
ran la libertad de tomar sus propias decisiones con respecto a la
administracin del personal y de los recursos, exceptuando reas
especficas (OCOE, 1997). Sin embargo, se ha cuestionado el otor-
NUEVAGESTiN PBLICA EN ACCiN
193
gar completa autoridad si una agencia an no ha demostrado su-
ficiente capacidad administrativa.
Si bien, el marco normativo donde se establecen las negocia-
ciones entre la agencia y los departamentos no es un arreglo acaba-
do, s constituye el marco de referencia inicial en las relaciones
entre la agencia y los departamentos.
Acuerdos de los objetivos
Cuando se introdujo la Iniciativa de la Administracin Financiera
(FMI) el gobierno estableci que los objetivos no seran solamente
para mejorar la administracin de los gastos corrientes, sino que
se promovera el mejoramiento en los diferentes aspectos de los
programas. Es en la lgica de las agencias Next Steps que se crean
los diseos para la divisin de responsabilidad entre la agencia y los
departamentos, la agencia para enfatizar en los resultados de outputs
y los departamentos en las medidas polticas (outcomes).
Los objetivos son establecidos por los ministros, despus de
negociaciones con los jefes ejecutivos, se considera que no existen
imposiciones (OCDE, 1997). Generalmente la elaboracin de losobje-
tivos est en funcin de lo realizado el ao previo, en grandes agen-
cias (con ms de 1,000 empleados) muchos de los objetivos per-
manecen inalterados de un ao al siguiente.
Los objetivos se concentran en eficiencia y outputs, que son
diseados dentro del control directo de la agencia, ms que en
outcomes. Cada agencia se centra en resultados financieros, eficien-
cia y la calidad del servicio, el nfasis se centra en un pequeo n-
mero de objetivos claves a travs de los cuales la agencia es juzgada.
Las agencias establecen objetivos internos que son elaborados
en planes corporativos y de negocios, los cuales son las bases para
acuerdos de resultados en el reporte anual. Adems, la Next Steps
Review reporta anualmente cada progreso de la agencia en sus
objetivos clave; los objetivos adicionales y los acontecimientos per-
tinentes a la calidad del servicio son tratados conforme a la Carta
del Ciudadano (OCOE, 1997). Finalmente, el progreso de los obje-
o. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMREZ y A. ROJANO
194
tivos es seguido por los acuerdos peridicos de las agencias, si
bien se cree que la constante medicin y reporte de los resultados
no asegura el mejoramiento de stos, s se est atento a lo que las
agencias hacen para cumplir con los objetivos.
Los objetivos se han convertido en una presin de las agencias
para alcanzar los outputs, mejorar la productividad, cortar tiempos
de respuesta, reducir las quejas de los clientes, rescatar un alto
porcentaje de costos, entre otros. El que los objetivos sean trans-
parentes le facilita a una agencia determinar hasta qu punto ha
alcanzado sus metas y el no cumplimiento de stos repercute en
el jefe ejecutivo, c ~ n miras a ser destituido.
En 1994, HacIenda y el Comit del Servicio Civil del parla-
mento recomendaron que los objetivos fueran reemplazados por
acuerdos de resultados anuales entre los ministros y los jefes eje-
cutivos; la propuesta tuvo ms que ver con las relaciones entre los
departamentos y las agencias que con los resultados, ya que el co-
mit considera las negociaciones sobre los acuerdos de resultados
como una oportunidad para clarificar las relaciones entre la agen-
cia y su departamento, al ofrecer una oportunidad para ajustar
los papeles departamento-agencia con una perspectiva ms amplia
que la tomada en el proceso de fijacin de objetivos (OCDE, 1997).
El gobierno r e c o n ~ ~ i ? el riesgo de la asignacin del presupuesto a
partir de una preclSlon exacta, ya que los recursos podran dirigir-
se en reas donde stos fueran de fcil evaluacin, quedando fuera
reas en las cuales la medicin se torna ms complicada.
Los resultados se complementan en la Carta del Ciudadano
con la fijacin de estndares de calidad para los servicios. La Car-
ta fija los estndares en trminos absolutos, as que los usuarios tie-
nen la informacin acerca de los servicios que ellos obtienen. Esta
carta ha tenido gran acogida por parte de los usuarios de los servi-
cios pblicos, lo que ha facilitado su desarrollo; aun cuando ha
tenido algunas crticas se considera que existen visibles mejora-
mientoS Yuna mayor sensibilidad con respecto a las necesidades
e intereses del cliente o ciudadano (OCDE, 1997).
En 1991, Compitiendo por la Calidad estableci que la pro-
visin de servicios pblicos sera sometida a la competencia. La
prueba de mercado es el procedimiento para determinar si es fac-
tibie y eficiente contratar determinados servicios, los departamen-
tos haran un informe de sus actividades e identificaran aquellos
que pueden ser sometidos a una prueba de mercado.
Inicialmente, la prueba de mercado dara igual oportunidad
de competencia para oferentes pblicos y privados, y ganara quien
proveyera el mayor "valor del dinero", sin importar que fuera p-
blico o privado.
Con la intencin de mejorar la presentacin del presupuesto en
1995 se propuso una reforma integral de los mecanismos de infor-
me, seguimiento y control presupuestario, basado en la aplicacin
base devengado como un complemento del enfoque de caja, el cual
prevaleca. Con esto se intenta la asignacin de un precio/costo
de los recursos utilizados, incluyendo bienes, de capital, clasifica-
cin y valorizacin de todos los activos as como su depreciacin,
volumen, los deudores y acreedores, entre otras cosas (Petrei, 1997).
Este mtodo facilita a los gerentes el conocimiento con respecto
a los costos completos de los recursos utilizados, de costos unita-
rios, la integracin del capital en las decisiones del presupuesto,
entre otras cosas.
Reformas del servicio civily departamentales
Los miembros del servicio civil? se han reducido de manera signi-
ficativa, la discrecin que se dio a los departamentos en la asig-
nacin de los recursos, tanto humanos como de otro tipo, fue el
comienzo de la reduccin del servicio civil. Al inicio de la reforma
eran ms de 730,000 el nmero de miembros en el servicio civil
ya finales de 1993 fue alrededor de 560,000 (ocoe, 1995). Los
responsables de la administracin del servicio civil son el Minis-
terio de Hacienda y la Oficina del Servicio Pblico y la Ciencia.
6 Servicio civil se entiende como la comunidad de funcionarios y empleados pblicos
que realizan las actividades propias del gobierno y que no son del servicio poltico. El perso-
nal pblico cuyas caractersticas son el ingreso por concurso o examen, ascenso por mritos,
por antigedad. la neutralidad poltica. la profesionalizac6n y la estabilidad en el empleo
(Gasea. 1999).
196 o. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAJ'v1.REZ y A. ROJANO
Cuando se inici el establecimiento de agencias Next Steps se
asegur que stas seguiran contando con personal del servicio civil;
sin embargo, conforme se avanz en la reforma el gobierno descri-
bi el futuro del servicio civil con la frase "unificado pero no uni-
forme" , lo que implic arreglos diferentes, stos de acuerdo con las
circunstancias. En 1994 el Servicio Civil anunci las intenciones del
gobierno de terminar con los arreglos de salario para ceder la res-
ponsabilidad de salarios y de nivel (excepto nivel superior) a los
departamentos y agencias.
Bajo este nuevo rgimen, el incremento en los salarios sera
financiado por el nivel de eficiencia y otros ahorros y el poseedor
del presupuesto ahora sera completamente responsable por los
recursos personales y financieros. Aun as, mucho ha dependido
de la extensin de los arreglos negociados entre los departamen-
tos y las agencias.
El reducir a los departamentos sus tareas, especialmente aque-
llas relativas a la administracin de personal y financiera, implic
cambios en su organizacin. A partir de los principios Nexts Steps
tales como: una clara especificacin de objetivos, reporte de los
resultados y delegacin de responsabilidad administrativa, el pa-
pel de los departamentos tambin ha cambiado. El gobierno ha
presionado a los departamentos para reducir su tamao y concen-
trarse en el trabajo poltico. La expectativa es que entre ms pe-
queos sean los departamentos tendern stos a concentrarse en
cuestiones de estrategia ms que a operaciones rutinarias. La
reduccin en el tamao y las operaciones de los departamentos
ha sido fomentada por los Reseas Fundamentales del Gasto
(Fundamental Expediture Reviews, FER) que establecen al depar-
tamento en su papel estratgico.
El papel de los departamentos centrales
(La Tesoreray la Oficina
del Servicio Pblicoy la Ciencia)
La discrecin administrativa de que dispongan las agencias Next
Steps depende tambin de su relacin con los dos departamentos
>
centrales -El Ministerio de Hacienda y la Oficina de Servicio P-
blico. Aun con la presin hacia la descentralizacin, se reconoce
que debe permanecer un papel central, la discusin se ha centrado
en cul sera ese papel. Hacienda y el Comit del Servicio Civil
del Departamento han establecido que en la delegacin de poder, el
centro debe tener una idea clara de su papel y los lmites necesa-
rios en la delegacin de ese poder.
Next Steps: Moving On (1994) estableci que las agencias ge-
neralmente consideran sus relaciones con los departamentos cen-
trales mejor que con sus propios departamentos, de all que las
iniciativas Next Steps consideren una colaboracin implcita que
muchas veces es cuestionada por sus respectivos departamentos
quienes demandan que el contacto con las agencias sea hecho a
travs de ellos.
Como departamento central, Hacienda estuvo amenazada por
las amplias reformas gubernamentales que cuestionaron su papel
tradicional y los procesos operativos, es la institucingubernamen-
tal que ms lo ha vivido en la marcha de las reformas (OCDE, 1997).
Al inicio de las reformas el papel del Ministerio de Hacienda fue
muy amplio, el cual se ha ido adaptando en el transcurso de las re-
formas. Inicialmente, su papel fue de un control detallado, actual-
mente Efficiency Unit, Agencias Next Steps, Citizen's Charter y
Competing for Quality son unidades separadas de Hacienda.
Con el paso de las reformas, Hacienda ha visualizado que el
control total de gastos no se fundamenta en la concentracin de
los detalles y ha tomado iniciativas en el desarrollo de los arreglos
de gastos corrientes que dan a los poseedores del presupuesto ma-
yor libertad en el gasto administrativo. Tambin ha promovido la
delegacin del presupuesto, aplicaciones extensas de medidas de
resultados, mejoramiento eninformaciones e informacin adminis-
trativa y otras iniciativas que han guiado las reformas.
Las reformas han implicado un difcil periodo de ajuste para
Hacienda. Ahora, la "nueva" Hacienda es una activa promotora de
las reformas administrativas a travs de la distribucin de instruc-
tivos y manuales con respecto al control de costos corrientes, repor-
tes anuales y explicaciones, el establecimiento de agencias Next
Steps y mucho ms.
198 D. ARELLANO GAULT, .R. GIL, ,. RAMREZ YA. RO]ANO
Inevitablemente, esta transformacin ha tenido mayores impli-
caciones en el tamao y la estructura del ministerio de Hacienda,
Aun con la descentralizacin, Hacienda todava ejerce controles
como: la aprobacin del gasto en proyectos sobre una"delegacin
limitada"; aprobacin de transferencias en el presupuesto depar-
tamental de un gasto a otro; involucramiento en la preparacin
del reporte departamental y la aprobacin de reportes en salarios
y puestos.
PROCESO PRESUPUESTARlO EN EL REINO UNIDO
Mesesantes de que inicieel aofiscal t
Ao i.r
12 de abril
10 de junio
9 de julio
Del 7 de septiembre al 5 de noviembre
5 de noviembre
AOt
Del 3 de enero al 2 de febrero
lo. de marzo
Abril
Antes de que finalice julio
Fuente: OC'OE (1995) YPetrei (1997).
Principales eventos
Los departamentos presentan informes
de su posicin.
Primeras discusiones en el gabinete del
gasto pblico. Se confirman los techos.
El comit del gasto del gabinete se rene
para discutir las asignaciones. El secretario
general del comit se rene con todos los
ministros y hace sus recomendaciones.
Hay reuniones del comit de gasto y hace
las recomendaciones al gabinete. El gabi-
nete discute las asignaciones.
El gabinete decide sobre las asignaciones.
El canciller de Hacienda anuncia el nue-
vo plan de gastos del presupuesto. Se en-
va el proyecto de presupuesto a la Cma-
ra de los Comunes,
La comisin de presupuesto de la C-
mara examina detalladamente las pro-
puestas de gastos para el ao fiscal t. Se
publican los informes departamentales,
y el anexo estadstixxxco del presupues-
to unificado.
Se publican las estimaciones de gasto
Inicia el ao fiscal t.
Se completa el proceso legislativo sobre
aspectos impositivos y de aprobaciones
para gastos.
NUEVAGESTIN PBLICA EN ACCIN
199
El presupuesto es preparado por el ministerio de Hacienda y
se puede identificar Un trabajo simultneo en tres fases (Petrei,
1997):
Proyecciones econmicas.
Revisin de los programas de gasto.
Anlisis de cambios impositivos necesarios.
La poltica presupuestaria gubernamental se ubica en un con-
texto de mediano plazo a travs de la Estrategia Financiera de Me-
diano Plazo (Medium-Term Financial Strategy MTFS) desde 1980,
la cual provee el marco para la poltica monetaria y fiscal, a partir
de la consideracin de que la poltica monetaria necesita ser apo-
yada por una firme postura fiscal (ocns, 1995).
Cada MTFS presenta proyecciones fiscales para los siguientes
cuatro o cinco aos, estas proyecciones cubren los requerimien-
tos de prstamos del sector pblico y sus principales componentes
de ingreso y gasto.
Cada ao.el gobierno revisa los planes de gasto para los dos
aos siguientes y formula planes para el tercer ao, bajo dos princi-
pios preestablecidos: reducir la relacin gasto pblico/ingreso na-
cional y asegurar un mejor uso de los recursos (Petrei, 1997).
Desde 1993
7
el gobierno anuncia sus planes de gasto y de impues-
tos para los prximos tres aos junto con el informe de presupuesto
que se presenta a finales de noviembre.
El Ministerio de Finanzas presenta al gabinete un documento
que contiene las bases de la negociaciones que se darn en el mismo.
El documento se hace a partir de las propuestas recibidas de los depar-
tamentos y de proyecciones macroeconmicas. El gabinete en pleno
acuerda lineamientos generales y se establecen los techos que son
comunicados a los departamentos y agencias gubernamentales.
El gabinete se rene en junio para discutir las perspectivas del
gasto pblico y confirmar los techos. Un comit del gabinete, enca-
bezado por el canciller de Hacienda, discute la asignacin de los
7Anteriormente, las modificaciones impositivas se discutan en marzo y los gastos en
noviembre.
200
D. ARELLANO GAULT. /.R. GIL. /. RAMREZ y A. RO/ANO
recursos para hacer las respectivas recomendaciones al gabinete, sus
discusiones son asesoradas por recomendaciones del secretario
general de la Tesorera, basadas en una ronda de reuniones bilate-
rales con los ministros, con la finalidad que el comit considere las
preferencias de los ministerios.
Comentarios finales
Bajo dos principales concepciones se han llevado a cabo las refor-
mas en el sector pblico del Reino Unido: la idea de que los servi-
cios sern provistos a travs de acuerdos tipo mercado; y la otra, la
idea de que las organizaciones seran administradas por personas
a quienes se les han dado los recursos y la autoridad para proveer
bienes y servicios de los cuales ellos son responsables (ocns, 1997).
Las reformas en el Reino Unido han: tenido un seguimiento con el
paso de los aos que pretenden cumplir con estos supuestos.
Con la Iniciativa de la Administracin Financiera en 1982, el
Reino Unido emprendi un programa que pretenda delegar res-
ponsabilidad a los gerentes acerca de los servicios que stos brin-
daban; sin embargo, al no proporcionarles los medios necesarios
para que as fuera, las reformas condujeron a una nueva concepcin
de la organizacin pblica a travs de las agencias Next Steps en
1988.
Es alrededor de este tipo de organizaciones que se van gene-
rando una serie de innovaciones en el sector pblico (eficiencia,
eficacia, rendicin de cuentas, reformas al servicio civil, nuevo pa-
pel de las agencias centrales, presupuesto base devengado, entre
otras) que a lo largo de estos ltimos aos han transformado la
administracin pblica del Reino Unido y adems han sido la pau-
ta a seguir de otros pases. As, la visin de confiar responsabilidad
a los administradores que proveen los servicios ha dado mejores
resultados que controlar desde el centro y la evaluacin por resul-
tados ha contribuido ms a la efectividad de los programas que el
mtodo anterior de control de tnputs.
Sin embargo, hay varios aspectos de las reformas que han
sido cuestionados: la reduccin del Estado, las agencias Next Steps
NUEVA GESTiN PBLICA EN ACCIN
201
como un paso previo a la privatizacin, el futuro incierto del Servi-
cio Civil, la incertidumbre en las relaciones entre los departamen-
tos centrales y las agencias, as como las lneas poco claras entre
responsabilidad administrativa y rendicin de cuentas ministerial,
entre otras cuestiones. Aun as se ha reconocido la revitalizacin
del sector pblico bajo un espritu de competencia, con nuevos m-
todos de trabajo, con personal innovador, el otorgamiento de mejo-
res servicios a la ciudadana, entre otros beneficios.
Las reformas en el Reino Unido se han ido dando paulatina-
mente y ajustndose a las necesidades que surgen en un continuo
escrutinio de "abajo hacia arriba" que pone de manifiesto los reque-
. rimientos de los jefes ejecutivos para el cumplimiento de los obje-
tivos; y de "arriba hacia abajo" delegando los recursos necesarios
para el cumplimiento de estos objetivos a travs de la instituciona-
lizacin de las reformas. Bajo esta perspectiva, es difcil suponer
que se pudiera regresar a los mtodos tradicionales de la adminis-
tracin pblica aun con los cambios de poder en el gobierno, las
pautas a seguir probablemente se irn generando a travs de la
continua bsqueda en otorgar bienes y servicios a los ciudadanos
de la mejor manera considerada.
AUSTRALIA
Aspectos generales
Australia es una federacin formada en 1901 por seis Estados (antes
colonias britnicas) y 10 territorios federales, tiene una poblacin
de poco ms de 18 millones de habitantes (OCDE, 1998). Cada Es-
tado posee parlamento propio, Poder Ejecutivo y Judicial. El Po-
der Legislativo se limita a determinados mbitos; entre otros, el
comercio y los intercambios internacionales e interestatales, los
impuestos, la defensa, las sociedades comerciales y financieras y
asuntos exteriores (OCDE, 1993).
Como reina de Australia, la reina Isabel 11 es jefa de Estado,
el Poder Ejecutivo federal oficialmente recae en ella y es ejercido
por el gobernador general que la representa en el pas. El gober-
202 D. ARELLANO GAULT. J.R. GIL. J. RAMREZ y A. RO/ANO
nadar general acta de acuerdo con la opinin de los ministros fe-
derales. Los miembros de la Cmara de Representantes se eligen
para una duracin de tres aos, los del Senado por seis aos.
El jefe de gobierno est representado por el primer ministro
quien es el representante del partido que ha obtenido ms esca-
os en la Cmara de Representantes, presidiendo el gabinete de
ministros. El primer ministro, el primer ministro adjunto y el mi-
nistro de Hacienda siempre son miembros de la Cmara Baja; los
otros ministros pueden proceder de una u otra cmara.
El Poder Legislativo, en el mbito fiscal, puede aplicar impo-
siciones importantes fuera del control de los Estados, lo que expli-
ca el control que ejerce el gobierno federal sobre la mayor parte de
los ingresos generados y asignados en Australia (OCDE, 1993).
Ambas cmaras, la de Representantes como la del Senado, se
organizan en comisiones que hacen investigaciones y elaboran reco-
mendaciones sobre cuestiones particulares. Las comisiones pueden
estar constituidas por miembros de una sola cmara o de ambas
y el nmero de sus integrantes es variable (vase organigrama 5).
Cada comisin trata los diferentes temas que afectan al pas: el
empleo, la educacin, el medio ambiente, la hacienda y la adminis-
tracin pblica, los asuntos constitucionales y jurdicos.
Existen comisiones permanentes encargadas de examinar los
textos de las Leyes y de los reglamentos y las iniciativas de ley.
Las comisiones permanentes de la Cmara de Representantes es-
tn habilitadas para examinar las iniciativas de ley, los informes, las
cuestiones financieras, etctera que les son remitidas por una u otra
cmara del parlamento.
La Tesorera y el Ministerio de Finanzas asumen las principales
responsabilidades presupuestarias. La Tesorera orienta en poltica
econmica, monetaria y de impuestos. Finanzas asesora al gobier-
no sobre las estrategias y las prioridades presupuestarias, tomando
en cuenta las polticas macro-econmicas y fiscales en vigor. Coor-
dina la elaboracin y el anlisis de las propuestas relativas a los
programas en curso y a los previstos, participa en el estudio y la
evaluacin de los programas de gasto del gobierno y lleva la cuenta
ORGANIGRAMA,5
PRINCIPALES ORGANISMOS DE APOYO AL JEFE
DEL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y DE LOS MINISTROS
Primer ministro
! Comits del
asistentes I
I
del primer!
istro y I
obierno I
______J
Servicio
min
delg
Gabinete del ]
primer
Agencias encargadas de la
administacin pblica
y sus responsabilidades'
Agencias asesoras
de polticas sectoriales-
I Comisin de la Funcin Pblica, Oficina del Defensor del Pueblo de la Commonwealth, Agencia de
Inspeccin y de proteccin de los mritos, Oficina del inspector-general de los servicios de inteligencia y
de seguridad.
2 Consejo Australiano de Ciencia y Tecnologa. Oficina Nacional de Valoracin, Oficina del Consejo
Asesor de Planificacin Econmica. Oficina de la Comisin de Valoracin de los Recursos. Fuente: Adminis-
tracin Pblica: Modelos delospases de la OCDE. ocne. 1993. p. 30.
204 D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL. J RAMREZ YA. ROJANO
pblica con la que se efectan todas las operaciones diarias depen-
dientes del presupuesto federal (OCDE, 1995).
Desde la implementacin del Financial Management Impro-
vement Programme (FMIP) o Programa de Mejoramiento de la
Administracin Financiera en 1984, los ministerios y los organis-
mos asociados tienen un proceso presupuestal ms estable y
flexible. Este sistema permite a los departamentos ministeriales
funcionar sobre la base de un presupuesto a tres aos y de pol-
ticas presupuestarias alargo plazo, tomando en cuenta las implica-
ciones tanto para aos futuros como para el prximo ejercicio.
Uno de los elementos importantes del programa FMIP ha sido
la introduccin del sistema Programme Management and Budge-
ting (PMB) o Gestin y Presupuestacin por Programas el cual con-
sidera los programas como la base de las decisiones de asignacin
de recursos, siendo el principal instrumento oficial de gestin de
recursos utilizado por el gobierno federal. Al exigir informacin
sobre los resultados alcanzados as como una evaluacin regular
y sistemtica de todos los programas gubernamentales (que per-
mitan apreciar la eficacia), el PMB es un instrumento esencial de
responsabilizacin y gracias al cual se pueden evaluar resultados,
tanto para efectos internos como ante el parlamento (OCOE, 1993).
La Comisin de la Funcin Pblica se cre en 1987 para susti-
tuir al Consejo de la Funcin Pblica, del que se haban delegado
ya un gran nmero de funciones en materia de gestin centrali-
zada de personal y quien la encabeza es el principal responsable
de la aplicacin de la Ley del Servicio Pblico (Public Service Act).
La comisin se encarga, con plena independencia, de las polticas
de contratacin, de promocin, de despidos, de movilidad y de ju-
bilacin del personal. Es tambin responsable de asegurar la igual-
dad de oportunidades en el empleo y la formacin continua de los
cuadros medios dentro de la administracin pblica de Australia
(OCDE, 1993).
Cada ministerio y agencia es responsable de la contratacin de
personal, a excepcin del personal directivo compuesto por altos
funcionarios (Senior Executive Service, SES), cuyas condiciones de
ingreso y formacin le corresponden a la Comisin de la Funcin
205
Pblica. El SES se cre en 1984, a fin de que el gobierno pudiera dis-
poner de un grupo de funcionarios d ~ alto rango capaces de ase-
gurar funciones de asesoramiento y de gestin de muy alto nivel
en los ministerios para incrementar la eficacia de la administra-
cin pblica.
El acceso a la funcin pblica y la promocin dentro de ella se
efectan en el marco de un sistema de concurso abierto basado en
el mrito. La promocin y los cambios de personal que no pertene-
cen al SES dependen de los jefes de los departamentos y de las
agencias.
Antecedentes de la reforma administrativa
Entre los pases miembros de la ocns, Australia contaba con una
.de las economas ms estables con una de las mayores tasas de
crecimiento del PIE, del PIE per cpita, un buen crecimiento de la
inversin y una tasa de desempleo de las ms bajas (vanse cua-
dros 1 y 2); sin embargo, a principios de la dcada de los setenta,
corno en el resto de los pases, estos indicadores empiezan a ver-
se afectados. Fue a mediados de esta dcada que se introdujeron
cambios en la administracin del sector pblico de Australia, en
1976 se form la Comisin Real sobre laAdministracin Guberna-
mental en Australia que estableci en el Informe Coombs la nece-
sidad de readaptar el sector pblico para poder ofrecer eficiente
y eficazmente los servicios.
Sin embargo, fue hasta 1983 con el Informe Reid que se desta-
c el nfasis en procedimientos ms que en resultados y la marcada
diferencia que haba entre los propsitos que se establecan y los
que se alcanzaban (Petrei, 1997). Es pues, a partir de entonces que
se plantean cambios en la administracin pblica concernientes
a la descentralizacin en la torna de decisiones con respecto a los
recursos disponibles.
Con la llegada al poder del Partido Laboral (Labor Party), en
1983 se implementa un programa de reforma del gobierno y me-
jora de la productividad en el sector pblico durante los 13 aos
que permaneci en el poder, hasta 1996 (Johnston, 1998). De
206 o ARELLANO GAULT, j.R. GIL. j. RAMREZ YA. ROjANO
los principios que guiaron la reforma fueron obtener un mayor
valor del dinero y restringir el gasto (Xavier, 1998). Se consider
que si los administradores tenan libertad para administrar, po-
dran entonces evaluar la calidad y efectividad de los servicios y
tomaran iniciativas para su mejoramiento.
Desde la implementacin del Financial Management Impro-
vement Programme (FMIP) o Programa de Mejora de la Gestin
Financiera en 1984; se han impulsado iniciativas tendientes a
mejorar el marco presupuestario y reglamentario en que funcio-
na el sector pblico, haciendo su entorno ms flexible. Las inicia-
tivas implican, sobre todo, descentralizacin de la toma de deci-
siones en materia de asignacin de recursos pblicos, as como
flexibilidad y estabilidad en el manejo de los mismos.
Las reformas pueden ser clasificadas en dos extensas iniciati-
vas: The Financial Management Improvement Programme (FMIP)
y El Programme Management and Budgeting (PMB) (ocos, 1997).
Los cuales se tratan de manera detallada a continuacin.
The Financial Management
Improvement Programme (1984)
o Programa de Mejoramiento
de laAdministracin Financiera
En 1984 El Programa de Mejoramiento de la Administracin Finan-
ciera (FMIP) fue institucionalizado como el marco para las reformas
de los siguientes aos. El FMIP fue diseado para dirigir actividades
administrativas en un ciclo estratgico que involucra fases integra-
das de planeacin, presupuestoy asignacin de recursos, implemen-
tacin y evaluacin (Halligan y Power, 1992).
La racionalidad que llev a la coherencia y coordinacin de las
actividades administrativas, por medio del Programa de Mejora-
miento de la Administracin Financiera, fue para reflejar planes
integrales, programas presupuestarios por tres aos (anteriormen-
te era anual) y programas de evaluacin. As, a travs de estos
documentos formalmente escritos se estableci que el desarrollo
organizacional fuera a travs de resultados, en contraste con el
proceso ad hoc que prevaleca (Johnston, 1998).
El FMIP se enfoca en acuerdos que permiten la descentraliza-
cin de las decisiones de los costos corrientes, la flexibilidad de
stos y la realizacin de reportes por medio de una base contable.
Incluye acuerdos de gastos corrientes, dividendos de eficiencia,
flexibilidad sobre recursos no utilizados y prstamos de futuros
presupuestos, descentralizacin financiera, indicadores de resul-
tados y mtodos contables (OCDE, 1997).
Acuerdos de gastos corrientes
Todas las agencias y departamentos dependientes del presu-
puesto estn sujetas a los acuerdos de gastos corrientes. stos per-
. miten a los administradores disponer del presupuesto, incluyendo
los gastos asignados para personal, como ellos lo consideren ade-
cuado, con pocas restricciones en la transferencia entre las partidas.
Los gastos corrientes comprenden menos del 10 por ciento del total
de los gastos del Estado (OCDE, 1997), incluyen recursos para gas-
tos y salarios, gastos administrativos y gastos de operacin. Los
gastos corrientes de los departamentos y agencias del presupues-
to tienen un lmite de efectivo (cash limiting) en el presupuesto anual,
existen ajustes a los gastos corrientes slo cuando stos no sean
recurrentes y no excedan el 1 por ciento del total provisto (OCDE,
1997), ajustes superiores se negocian entre el departamento y
finanzas.
Estos arreglos han contribuido a flexibilizar la administracin
y establecer cambios fundamentales en las relaciones entre finan-
zas y los departamentos, aun cuando tambin se han generado
fricciones al negociar cules ajustes sern los autorizados. Los
administradores consideran que la flexibilidad que se provee en
la administracin de los gastos corrientes es una de las pocas
herramientas con que cuentan para el manejo de su presupuesto,
as que cuando el ministerio de finanzas se involucra, los depar-
tamentos lo consideran una injerencia en responsabilidades que
les corresponden slo a ellos. Sin embargo, la tensin, inherente
208 o. ARELLANO GAULT, j.R. GIL, J. RAMREZ y A. RaJANo
al presupuesto, es mucho menor que antes, cuando finanzas y los
departamentos establecan contratos en cada partida de gasto
(OCDE, 1997),
Dividendos de eficiencta
La nueva fase poltica del presupuesto determin ahorros de la
base presupuestaria de los portafolios para nuevas polticas, a tra-
vs de un dividendo de eficiencia anual en la base presupuestaria.
Esta deduccin ha sido un intento para que los administradores
produzcan lo mismo o ms con menos recursos y reasignar los recur-
sos a nuevos programas. Para asegurar que los portafolios estn
bajo una disciplina de prioridades y revisin de los programas en
marcha, el Ministerio de Finanzas consider las reasignaciones
de los dividendos de eficiencia como una medida discreta y ver-
dadera de ahorro (Xavier, 1998).
Los portafolios estn obligados a ahorrar fondos para nuevas
polticas, los ministerios tienen un conjunto de polticas priorita-
rias en donde slo las ms importantes obtienen recursos de los
fondos ahorrados. La importancia de los programas depende de
las prioridades ministeriales, lo que ha representado un mayor
involucramiento de los ministerios en el manejo presupuestario
(Xavier, 1997).
Los dividendos de eficiencia forman parte de los acuerdos
de costos corrientes. Las agencias esperan un dividendo de eficien-
cia cada ao, desde 1996 es del 1por ciento, anteriormente fue de
1.25 por ciento (Xavier, 1998) aplicado al presupuesto de gastos
corrientes, el cual se transfiere a un fondo comn. El Ministerio
de Finanzas los considera como un aliciente de los departamen-
tos para mejorar la productividad, algunos directivos los conside-
ran una medida ineficiente de economizar recursos en los costos
corrientes, sin tomar en cuenta su impacto en los servicios brin-
dados por el gobierno (OCDE, 1997).
Hubo una tendencia de los departamentos de ganar esos re-
cursos por medio de incrementar los precios en los servicios, por lo
que Finanzas insisti en que deberan ser dividendos obtenidos
de operaciones departamentales (Xavier, 1997). Sin embargo, no se
consider que existieran pruebas suficientes para suponer que los
dividendos de eficiencia hubieran afectado la calidad de los servi-
cios del sector pblico, por lo que stos permanecen y slo han sido
ajustados de 1.25 a 1 por ciento (OCDE, 1997).
Losgrandes portafolios que dirigenlasprioridadesgubernamen-
tales como: Salud, empleo, educacin e instruccin y seguridad so-
cial, generalmente tienen una posicin privilegiada para emprender
nuevas polticas. Lo que ha ocasionado problemas con portafo-
lios chicos, cuyas polticas pueden no ser prioridades gubernamen-
tales y no sern favorecidos con los ahorros.
La siguiente tabla muestra los recursos destinados a nuevas
polticas y los fondos ahorrados en los ltimos aos.
NUEVAS POLTICAS Y FONDOS AHORRADOS
(A$ millones)
ao 0\ o
~ &
CV)
~
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...... -. -.
-. ...... -. ...... -.
Nuevas
polticas 638 973 1,621 2,011 1,917 5,308 2,314 2,453 1,496
Ahorros 4,125 866 1,299 2,832 1,967 1,754 1,350 716 547
Neto -3,487 107 322 -821 -50 3,554 964 1,737 949
Fuente: ]ohn Antony Xavier (1997).
'"Excluye ventas y reduccin en asistencia general.
El gobierno en los ltimos aos ha aprobado nuevas propues-
tas polticas con ahorros o sin stos, como se muestra en el cua-
dro. Los incrementos en los gastos parecen ser debido a la carga
en los portafolios para, entre otras cosas, combatir el desempleo
y disminuir el sector privado (Xavier, 1997). Lo que debilit la
presin de los portafolios para obtener fondos adicionales para
nuevas polticas en determinadas reas.
210
Acuerdos de recursos
D. ARELLANO GAULT. J.R. GIL, j. RAMREZ y A. ROJANO
Los acuerdos de recursos establecen proveer recursos adicionales
o flexibilidad por un periodo determinado, la mayora de los acuer-
dos consideran los gastos corrientes y slo algunos incluyen gastos
en programas. Cada acuerdo de recursos es la negociacin final entre
finanzas y el departamento afectado. Para que se den los acuer-
dos, ambas partes deben estar de acuerdo y establecer las condicio-
nes bajo las cuales los recursos sern disponibles. Los de acuerdos,
de recursos intentan adaptar tanto las necesidades de la agencia
como los intereses del gobierno. Hay 5 tipos principales de acuer-
dos de recursos (OCDE, 1997):
Acuerdos para que las agencias retengan recaudaciones.
Acuerdos que otorgan recursos debido a la variacin en la
carga de trabajo o niveles de servicio; ste tpicamente tiene
frmulas que enlazan el volumen de inputs y outputs.
Acuerdos que permiten a una agencia disponer de dinero pres-
tado, reembolsable con una tasa de inters.
Acuerdos para la adquisicin de tecnologa que puede ser fi-
nanciada a travs de prstamos o por ajustes en la proyeccin.
Acuerdos que garantizan un nivel de fondos en un periodo
determinado.
Los acuerdos de recursos han sido promovidos por Finanzas,
sin embargo el proceso se ha dado de manera paulatina por
considerar que stos pueden reducir la flexibilidad del gobier-
no con respecto a gastos futuros.
Tanto los arreglos de gastos corrientes y los acuerdos de re-
cursos han cedido responsabilidad financiera del centro del gobier-
no a los departamentos. Sin embargo, con las medidas llevadas a
cabo por Finanzas, la descentralizacin ha sido lenta y desigual
(OCDE, 1997). Se considera que la lnea administrativa an no
tiene la suficiente flexibilidad para administrar sus recursos y que
algunos departamentos han sido renuentes a descentralizar por
temor de rendir cuentas sobre problemas administrativos de los
211
cuales ellos van a tener poco control. Un aspecto que se ha resalta-
do en la descentralizacin ha sido la falta de expertise e instruccin
en muchas unidades operativas, ya que existe el riesgo de que los
niveles menores no estn preparados para enfrentar mayores res-
ponsabilidades.
Uno de los aspectos que se plantean en contra de la descentra-
lizacin es que las unidades generalmente invierten sus recursos
en equipo e incrementan su personal con la finalidad de consumir
el total de su presupuesto antes de que el ao termine, lo que se
cree es de esperarse cuando se traspasa dinero y autoridad antes
de que se adquieran el conocimiento y la experiencia necesarios
(OCOE, 1997).
En Australia se ha visto que los departamentos tienen pro-
blemas en sus relaciones con las agencias centrales -en particular
con el Departamento de Finanzas- as como con las unidades
descentralizadas, quizs porque en Australia la separacin de
funciones entre la formulacin de polticas y la ejecucin de pro-
gramas no est lo suficientemente marcada como en Nueva Zelan-
da (OCOE, 1997). An as, hay excepciones como es el caso del De-
partamento de Impuestos y el Departamento de Seguridad Social,
en ambos departamentos las oficinas regionales tienen una gran
responsabilidad con respecto a los recursos, las iniciativas admi-
nistrativas y los resultados. Estas oficinas preparan planes de
trabajo anuales, evalan indicadores de resultados y se les ha mo-
tivado para tomar iniciativas que mejoren las operaciones (OCDE,
1997).
Mtodo de lodevengado
Con la introduccin del Programa de Mejoramiento de la Admi-
nistracin Financiera, la administracin de las finanzas es llevada
a cabo por los departamentos, anteriormente estaba a cargo del
Departamento de Finanzas, a partir de la dcada de los ochenta
los departamentos hicieron sus propios acuerdos financieros,
incluyendo un acuerdo en activos y responsabilidades; adems de
los reportes tradicionales de caja.
212 D. ARELLAN GAULT. ).R. GIL, J. RAMREZ y A. ROjANO
En 1992 se estableci que los departamentos hicieran sus
reportes en una base contable, hubo un periodo de transicin en el
cual los departamentos tenan la opcin de hacer sus reportes en
la base contable o la tradicional de caja. Despus de este periodo
que abarc el ao financiero de 1995 todos los departamentos
deben reportar en una base contable. Aun cuando ms de la mi-
tad de todos los departamentos del Estado y las agencias cambia-
ron a reportes contables durante la transicin, un estudio llevado
a cabo concluy que los departamentos y las agencias no conta-
ban con los requerimientos suficientes para la implementacin
efectiva de los reportes contables (OCDE, 1997).
Administraciny Presupuestacin porProgramas
(Programme Management and Budgeting, PMB)
La Administracin y Presupuestacin por Programas (1984)
forma parte del Programa de Mejoramiento de la Administracin
Financiera y se enfoca en los propsitos del gobierno y en los
acuerdos de la eficiencia y eficacia de la actividad, ms que en un
nivel de gasto en insumos. Incluye estimaciones, programas pre-
supuestarios, estrategia de evaluacin, trabajo polticoy decisiones
presupuestarias en el gabinete, portafolio de presupuesto y mega-
departamentos y esfuerzos para medir los outcomes (OCDE, 1997).
Los ministros defienden las propuestas polticas de su portafo-
lio en una primera fase del proceso ante el ministro de Finanzas
y la Tesorera; y en una segunda fase, ante el Expenditure Review
Committee o Comit de Revisin de Gasto (ERC). Las decisiones
presupuestarias en el gabinete y en el Comit de Revisin de Gas-
to se concentran en las polticas y gastos implicados en las pro-
yecciones, y los departamentos parten de un marco multianual a
partir del cual estiman sus gastos y ahorros. El PMB opera en un
modelo de decisiones colectivas en el cual el ERCdetermina el mon-
to y la distribucin del presupuesto (Xavier, 1998).
El programa presupuestario provee una base para la consolida-
cin en cuestiones de gasto; sin embargo, el gobierno decidi no
usar la estructura del programa como la forma de asignaciones,
213
ms bien la estructura del programa influy en la reorganizacin
de 1987 que cre megadepartamentos agrupados de acuerdo aacti-
vidades que contribuyeran al mismo objetivo llamados portafo-
lios o carteras. As, el programa de presupuesto ha sido usado ms
para proveer una perspectiva alternativa y para organizar infor-
macin en resultados que para distribuir fondos.
E! Programa de Acuerdos de Resultados (Programme Perfor-
mance Statements), reemplazado en 1994-1995 por el Portafolio
Programme Estimates, es una presentacin complementaria que
provee informacin para el parlamento pero no es la base a travs
de la cual se decide sobre el presupuesto (OCDE, 1997). Durante
los ciclos presupuestarios 1993-1994 y 1994-1995 se procur
eliminar la documentacin superflua y el nfasis actual es en la
informacin presentada por los portafolios la cual est organiza-
da por programas.
Las decisiones de programas y presupuesto estn centradas a
travs de proyecciones, el portafolio presupuestario, planes corpo-
rativos y de negocios, informacin de resultados, evaluacin de
programas y reportes anuales. El ciclo del presupuesto anual
abarca una serie de eventos comenzando con los lmites de gasto
enlas decisiones de presupuesto, girando atravs del establecimien-
to de planes estratgicos y prioridades presupuestarias por porta-
folios, los resultados obtenidos y los proyectados, la evaluacin de
programas de outcomes y el reporte de resultados.
Proyecciones o estimaciones provisionales
Las proyecciones representan decisiones provisionales del gobier-
no en gastos futuros. Cada presupuesto anual presenta estima-
ciones provisionales para el ao financiero inmediato y para cada
uno de los tres siguientes aos. Antes de las reformas presupues-
tarias las deliberaciones anuales del gabinete y del parlamento se
centraban en el ao inmediato, ignorando implicaciones de las
decisiones presupuestarias en los aos siguientes, lo que llev al
incremento del presupuesto de cada ao debido a decisiones pa-
sadas ya que los departamentos promovan programas con costos
214 D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMiREZ y A. ROjANO
bajos en el primer ao y costos altos en los siguientes aos (OCDE,
1997). Las proyecciones pretenden eliminar esta tendencia al tomar
decisiones del presupuesto cada ao, considerando en el futuro el
impacto del gasto.
Las estimaciones de manera provisional depositan recursos
futuros a portafolios y programas; los portafolios consideran las
proyecciones como autorizaciones a fondos futuros y el Departa-
mento de Finanzas los ve como una base para las negociaciones
presupuestales. Las proyecciones se mantienen al da para tomar
decisiones gubernamentales, cada iniciativa debe estimar los
gastos para cada uno de los siguientes cuatro aos, si se acepta la
propuesta, las estimaciones se van ajustando.
Las estimaciones provisionales implican mucho ms que pro-
yecciones multianuales, son puntode partida para decisiones en
presupuestos futuros sobre las cuales los cambios polticos de
ahorro y gasto se evalan. Las proyecciones representan decisio-
nes del gobierno, sin embargo, stas no fijan el presupuesto futuro
ya que se revisan constantemente para reflejar los cambios pol-
ticos recientes.
Cartera o portafolio presupuestario
Cada cartera o portafolio es un conjunto de departamentos en el
proceso presupuestario que tienen objetivos comunes y estn
encabezados por un ministro o senior portafolio minister que forma
parte del gabinete, y un junior ministerasistiendo en la administra-
cin del portafolio, ste no forma parte del gabinete. As, se crea-
ron megadepartamentos encabezados por uno o ms ministros de
acuerdo con el tamao del portafolio, aunque slo uno forma. parte
del gabinete (vase organigrama 6).
El portafolio presupuestario abarc dos lineamientos princi-
pales: agrupar programas y funciones que contribuyeran a los
mismos objetivos; y concentrar prioridades y decisiones de recur-
sos. En 1987 se concentraron los 28 departamentos que existan
en 16 portafolios (Xavier, 1997) agrupando a los departamentos
de acuerdo con sus funciones, lo que se fortaleci como una mejor
arena para la toma de decisiones en el presupuesto (OCDE, 1997).
ORGANIGRAMA 6
ESTRUCTURA TPICA DE UN MINISTERIO
CON CARTERA DEL GOBIERNO AUSTRALIANO
~ n i s t r o con cartera*
215
Otros ministros'
Personal
de otros ministros'
'------------'
Personal del ministerio I
con cartera' J
Agencias I
no ministeriales
L- ~
-=__l __~ l
Secretario adjunto I
Servicio
ejecutivo
de nivel
superior
Direcciones/asesores principales
(jefes de seccin)
Fuente: AdministracinPblica: Modelos de lospases de la OCDE, ocnt, 1993. p. 30.
* Normalmente estos cargos se consideran polticos. El gabinete del ministro en ejercicio puede incluir
funcionarios.
216 O. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, ). RAMREZ y A. ROJANO
El portafolio presupuestario opera en dos niveles (Xavier,
1997): en el nivel central o proceso presupuestario nacional a tra-
vs del Departamento de Finanzas y el Cabinet Expenditure Review
Committee (ERC); en el segundo nivel, o nivel de portafolio, el por-
tafolio presupuestario requiere un ministro para administrar el
gasto del portafolio y/o un nuevo objetivo poltico.
A nivel nacional el portafolio presupuestario requiere del gabi-
nete para decidir las prioridades del presupuesto en objetivos del
portafolio y gastos totales, nuevas polticas y/o ahorros. Este pri-
mer nivel pretende tener una visin integral del presupuesto.
A nivel de portafolio el ministro es el responsable de adminis-
trar los gastos de su portafolio y/o los nuevos objetivos polticos. Un
portafolio debe administrar sus recursos para obtener ahorros que
sern destinados a nuevas polticas.
Los acuerdos presupuestarios se llevan a cabo de la siguiente
manera (OCDE, 1997): Cada ministro establece un objetivo para
el total de los gastos, el cual puede incluir ahorros en los progra-
mas existentes o designar gastos adicionales para las iniciativas
polticas, el ministro est obligado a presentar un portafolio presu-
puestal dentro de los objetivos. Se considera que el portafolio
presupuestario da a los ministros considerable discrecin en el
establecimiento de prioridades con los recursos disponibles. Al mis-
mo tiempo que el portafolio del presupuesto es consistente con
el objetivo del gasto, el gobierno puede imponer sus prioridades
cuando stas difieran de las del ministro.
Con las reformas se ha afectado el papel del Departamento de
Finanzas, ya que su trabajo principal con respecto al presupuesto
pertenece a las proyecciones ms que a las particularidades del
gasto. Finanzas se encarga de proporcionar la informacin dispo-
nible, estableciendo los papeles y procedimientos para considerar
cambios en los programas, monitoreandolas rdenes del presupues-
to para asegurar que sean consistentes con la poltica gubernamen-
tal y que estn respaldadas por anlisis de asignaciones y datos,
y consideren el impacto del gasto por cambios polticos. As, las
negociaciones de finanzas con los ministros se enfocan en cuestiones
polticas ms que en detalles de gastos (OCDE, 1997).
217
Las proyecciones y el portafolio de presupuesto han propicia-
do un cambio en la planeacin departamental, sin embargo, se ha
reducido a lo concerniente del presupuesto ms que a una consi-
deracin estratgica de objetivos organizacionales (OCDE, 1997).
Informacin de resultados
Los ministros y administradores reportan a partir de los out-
comes y outputs planeados y de los resultados alcanzados. Antes
del proceso presupuestario 1994-1995 los departamentos se so-
metan a una gran cantidad de informacin de resultados para
respaldar sus presupuestos ante el parlamento. Sin embargo, a
partir de entonces el volumen de informacin de resultados liga-
do con el presupuesto se ha reducido, ahora el mayor nfasis se da
en una comparacin entre el Estado actual contra los resultados
planeados en el reporte anual, ms que en detallar lo que se hara
con los fondos requeridos en el presupuesto (OCDE, 1997). El go-
bierno ha determinado que la informacin de los resultados se
extienda a outcomes y no se limite en outputs.
El reporte de los resultados se haba dado a travs de tres fases
(OCDE, 1997): l. notas explicativas con los estimados; 2. acuerdos
de programas de portafolios; y 3. acuerdos de medidas del presu-
puesto y reportes anuales.
Las notas explicativas fueron un medio de complementar los
estimados con informacin adicional al anlisis del parlamento,
realizadas por cada portafolio. Con la llegada de la Administracin
y Presupuestacin por Programas (PMB), las notas se convirtieron en
medios para justificar los estimados a partir de los resultados obte-
nidos O los esperados para el siguiente ao.
En 1990, el Departamento de Finanzas consider las notas
explicativas como el documento principal a travs del cual los mi-
nistros reportaban al parlamento y al pblico la eficacia de los pro-
gramas de los cuales eran responsables. Las notas separaron seccio-
nes de outcomes y perspectivas, con el propsito de establecer cmo
se realizaban los acuerdos en trminos del progreso o alcance de
planes, objetivos o metas especificadas en la seccin "perspectivas"
de las notas explicativas del ao anterior. La seccin de perspec-
218
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, j. RAMREZ YA. ROJANO
tivas se estableci para discutir los efectos esperados de cada
variacin en las asignaciones (OCDE, 1997). Sin embargo, los comi-
ts parlamentarios consideraron que las notas explicativas conte-
nan demasiada informacin y no se enfocaban en cuestiones
concretas.
Aprincipio de los noventa, las notas explicativas fueron trans-
formadas en Programme Performance Statements (rrs). los PPS
pusieron especial nfasis en estructurar el programa como un
intento de vincular objetivos, recursos y resultados; al igual que
con las notas explicativas, cada portafolio prepar sus propios
PPS, estableciendo un breve acuerdo de cada objetivo del progra-
ma (y subprogramas), una descripcin de los principales elemen-
tos en cada programa, una extensa descripcin de las actividades
que se establecen con el presupuesto y una lista de nuevos pro-
yectos para el siguiente ao. Sin embargo, no fue fcil concluir lo
que se haba gastado o realizado en cada una de las actividades
reportadas por los PPS; se torn difcil la distincin entre outputs
y outcomes y la informacin de futuros resultados fue escasa y no
hubo una comparacin sistemtica entre resultados y objetivos
(OCDE, 1997). Aun as, hubo cambios en la informacin de los resul-
tados, el Departamento de Finanzas consider que hubo mejoras
en la relevancia, confianza, significancia, consistencia y claridad de
la informacin de los PPS. Desde su punto de vista, el mejoramien-
to fue debido ms al marco del programa para reporte de resulta-
dos que a la calidad de los datos (OCDE, 1997).
Se considera que ahora en los reportes anuales existe mayor
informacin de resultados los cuales comparan los resultados de
los programas contra los niveles planeados, el reporte anual ha
representado la rendicin de cuentas de los departamentos yagen-
cias. Los Programme Performance Statements fue reemplazado
por Portfolio Budget Measures Statements (PBMS), en los cuales
se trata el impacto de las iniciativas de programas en el presupues-
to y las proyecciones. El PBMS describen cada iniciativa y estiman
el efecto en gastos futuros, proveen la suficiente informacin de
cmo las iniciativas afectarn los outputs o outcomes. Es un caso
donde el gobierno considera la reduccin de la informacin como
219
adecuada ya que los departamentos y agencias proporcionan lo
requerido por el parlamento (OCDE, 1997).
La evaluacin estratgica
Se considera que la evaluacin es ms cuestin de oportuni-
dad que de rutina, la evaluacin es propicia cuando las condiciones
son adecuadas y no cuando se pide un reporte, por esto el gobierno
ha establecido que la evaluacin no se lleve a cabo del mismo modo
que el presupuesto y los reportes anuales, ya que probablemente
los resultados seran superficiales; por otro lado, esto llevara a
que varios programas permanezcan por aos sin ser completamen-
te examinados.
El gobierno aprob en 1987 una evaluacin estratgica que ha
ganado mpetu al punto que se ha convertido en uno de los prin-
cipales aspectos de distribuir recursos, la evaluacin incluye la
valoracin retrospectiva de los resultados del programa y el anli-
sis ex ante de las propuestas del programa.
La sistematizacin se ha dado a travs de tres requerimientos
formales que han sido acordados por el gabinete y se conocen
como la evaluacin estratgica (OCDE, 1997):
Cada portafolio prepara un plan, anual de evaluacin de por-
tafolio (Portafolio Evaluation Plan, PEP) cubriendo la evalua-
cin que se va a realizar en los prximos tres aos.
Los nuevos propsitos polticos sometidos al gabinete deben
incluir acuerdos para su evaluacin.
La publicacin de reportes completos de evaluacin, lo que
permite una ampla difusin de evidencias en los resultados
del programa y el escrutinio del rigor y la objetividad de la
evaluacin.
El Departamento de Finanzas ha invertido considerables recur-
sos en la promocin de la evaluacin estsatgica, se han patroci-
nado programas de instruccin a los administradores y se han
publicado manuales. El Departamento de Finanzas peridica-
mente emite un registro de reportes completos de evaluacin y
220 D. ARELLANO GAULT, .R. GIL, J. RAMREZ y A. ROjANO
monitorea el proceso de evaluacin, tiene representacin en mu-
cho del trabajo de grupo que se rene para supervisar evaluacio-
nes particulares y ofrece asistencia en el manejo de evaluaciones
individuales,
El Departamento de Finanzas insiste en que el departamento
afectado establece sus "propias" evaluaciones y que ste tiene la
palabra final en la conduccin de cada estudio y de quines par-
ticipan; sin embargo, finanzas cuida que las evaluaciones se lleven
a cabo como sta lo establece, ya que las evaluaciones estn pro-
fundamente ligadas con la asignacin de recursos y se les ve como
una responsabilidad vital de la administracin (OCDE, 1997), En
este sentido, la posicin de Australia es que las evaluaciones sean
conducidas por aquellos quienes manejan los programas, pero el
proceso completo es guiado por los responsables de la asignacin
de los recursos.
Cada portafolio anualmente publica un plan de evaluacin de
portafolio, el Departamento de Finanzas posteriormente transfor-
ma el programa revisado de un proceso ad hoc a uno que es catalo-
gado con mucho ms cuidado y prevencin, ya que involucra
otras responsabilidades administrativas. Esto con la intensin de
que el plan sea un conjunto de documentos estratgicos que creen
expectacin de que las evaluaciones sern llevadas en todos los
programas y sern terminados oportunamente, alentando a los mi-
nistros a participar en planeacin estratgica y proporcionando
al Departamento de Finanzas su involucramiento al ofrecer suge-
rencias en prioridades de la evaluacin del portafolio.
Se consideran dos vas a travs de las cuales se describen las
evaluaciones para las decisiones gubernamentales. Una es el pro-
ceso del gabinete al examinar las propuestas de iniciativas polticas
y la otra es el trabajo anual en el presupuesto (OCDE, 1997). Cada
sometimiento al gabinete que involucra determinada cantidad en
gastos anuales debe contener un apartado de la evaluacin estra-
tgica de la iniciativa; incluyendo trminos de referencia, cues-
tiones clave a ser dirigidas, recursos requeridos para la evaluacin
y sincronizacin de tiempo. Sin embargo, en el presupuesto de
1992-1993 el Departamento de Finanzas estableci que slo el
221
30 por ciento de propuestas cumplieron con este requerimiento
(GCDE, 1997) ya que los administradores son renuentes a preparar
los detalles de la evaluacin estratgica y estn ms preocupados
con el trabajo presupuestario, adems estn poco motivados ya
que no es seguro que su propuesta sea aceptada.
El presupuesto es la segunda va para influir en la poltica a
travs de la evaluacin de programas; sin embargo, como en la va
anterior, los resultados no han sido los esperados (OCDE, 1997).
Es decir, existen iniciativas polticas con xito que anexaron la eva-
luacin estratgica, pero igualmente otras iniciativas que no anexa-
ron la evaluacin estratgica e igualmente han sido exitosas. Lo
mismo ha pasado con los propsitos de ahorro del portafolio o el
Departamento de Finanzas, ya que menos de una cuarta parte
del ahorro ha sido influido por la evaluacin (OCDE, 1997).
Despus de las elecciones de 1996, el gobierno cre la National
Commission of Audit (NCA) que actualiz la funcin de la Austra-
lia National Audit Office (ANAO) estableciendo un mecanismo
formal de interrelacin con el parlamento, creando un comit de
cuentas pblicas (Petrei, 1997). La NCA argumenta que se necesi-
ta un cambio cultural y estructural en el sector pblico australiano
para realizar mejoramientos sustanciales en la entrega de progra-
mas del sector pblico (OCDE, 1997).
Entre las propuestas se ha tratado que la carrera de servicio
civil sea reemplazada por contratos de tiempo determinado en
funcin de los resultados, as como que haya facilidades para el des-
pido de empleados cuyo trabajo no sea satisfactorio y una mayor
aplicacin de prcticas administrativas de las empresas pblicas
en el gobierno.
En el proceso presupuestario de Australia es posible distinguir
tres etapas (Petrei, 1997):
Discusin y fijacin de prioridades.
Estrategia presupuestaria.
Preparacin y presentacin del presupuesto.
222
Mes
D. ARRELLANO GAULT, /.R GIL. /. RAMREZ y A. RO/ANO
PROCESO PRESUPUESTARIO EN AUSTRALIA
Actividades
Ao t-I
Principios de noviembre
Enero
Febrero
Mediados de marzo
Finales de marzo a finales de abril
Principios de mayo
Mediados de mayo
Finales de mayo
Junio
Aot
lo. de julio
En septiembre
y hasta finales de octubre
Mediados de noviembre
Discusin general de prioridades. Emisin
de pautas generales con papel protagnico
del primer ministro, El ministro de Finanzas
y la Tesorera.
Revisin de estimaciones preliminares,
actualizacin de proyecciones por cambio
de parmetros.
Consideraciones del gabinete de estimados
adicionales, actualizacin de proyecciones
y cuestiones del proceso presupuestario. El
Comit de Revisin de Gasto (Expenditure
ReviewCommitte of gabinete, ERC) conside-
ra la estrategia presupuestaria. Discusiones
trilaterales entre el ministro de Finanzas, la
Tesoreray los portafolios ministeriales para
revisar las nuevas propuestas polticas. Se
revisan las estimaciones del ao anterior
y el cumplimiento de los programas.
Terminan las discusiones trilaterales. Reco-
pilacin de material para consideraciones
del ERe.
Proceso de deliberaciones del ERC.
Presentacin del presupuesto por la Teso-
rera ante la Cmara de Representantes.
Empieza el debate en la Cmara de Repre-
sentantes y las deliberaciones en el Comi-
t de Finanzas del Senado.
Se presenta al Senado los proyectos de
leyes de ingresos.
El Senado considera y aprueba las asigna-
ciones presupuestarias para que sea pre-
sentado al Ejecutivo antes del 30 de junio.
Empieza el ao fiscal.
Informes de los departamentos y agencias
de la ejecucin y resultados.
Presentacin de estimaciones adicionales
de gastos.
Fuente: Elaboracin propia con base en Petrei (1997) y OCOE (1995).
223
Una primera ronda de discusiones de prioridades es encabezada
por el primer ministro, el ministro de Finanzas y el de la Tesorera,
y posteriormente son discutidas por el gabinete en conjunto. Como
resultado de estas discusiones se emiten pautas concernientes a la
formulacin de programas y ahorros. Al mismo tiempo los ministe-
rios y las agencias revisan sus respectivos programas y se preparan
para las discusiones presupuestarias ante el Expenditure Review
Committee of Cabinet (ERe).
La estrategia presupuestaria inicia con la revisin de proyec-
ciones y un proceso de consultas entre el Ministerio de Finanzas
y los ministerios y agencias ejecutoras, lo que conduce a una pri-
mera estrategia de gasto por parte del ERe. La etapa final de discu-
siones se da cuando cada ministerio defiende sus propuestas ante
el ERC. El proceso presupuestario en Australia opera en un modelo
de toma de decisiones colectivas en el cual el Expenditure Review
Committee of Cabinet (ERC) determina el tamao y la distribu-
cin presupuestaria (Xavier, 1998).
El tesorero presenta el presupuesto a la Cmara de Represen-
tantes el cual generalmente no es objeto de discusiones, debido
a que existe mayora del gobierno, posteriormente pasa a la Cmara
de Senadores la que puede aprobarlo o rechazarlo, pero no modi-
ficarlo. Finalmente, el Ejecutivo aprueba las asignaciones defini-
tivas antes del 10. de julio, fecha en que da inicio el ao fiscal.
Comentarios finales
Las reforma en el sector pblico de Australia considera la descen-
tralizacin de ia toma de decisiones como fundamental, lo que
ha generado que las agencias tengan una mayor autonoma admi-
nistrativa. Se ha reconocido que existen tensiones inherentes a la
reforma entre las agencias y los organismos centrales (complicadas
negociaciones de acuerdos de los gastos corrientes, difcil distin-
cin entre outcomes y outputs, desigual coordinacin dentro de las
carteras, entre otras); sin embargo, las reformas han sido un segui-
miento con el propsito de corregir o cambiar rutas de accin.
224 D. ARRELLANO GAULT, I.R. GIL, I RAMREZ y A. ROIANO
Los resultados de los indicadores macroeconmicos, en los tres
pases considerados, reflejan una recuperacin en el crecimiento
del PIE, del PIE per cpita, en la inflacin y en la inversin; sin em-
bargo, la tasa de desempleo se increment considerablemente (va-
se cuadro 2). Vistos de manera conjunta los resultados parecen ser
favorables.
MXICO
Aspectos generales
Mxico, cuyo nombre oficial es Estados Unidos Mexicanos, est
conformado por 31 Estados y un Distrito Federal que es la ciudad
de Mxico, donde se encuentran establecidos los tres poderes de
la Federacin (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Su sistema pol-
tico se puede considerar como de partido hegemnico pragmtico,
en transicin hacia un sistema ms competitivo y democrtico. En
la actualidad cincopartidos polticos tienen representacin en el Con-
greso, de los cuales tres cuentan con posiciones importantes y apoyo
electoral de la ciudadana: Partido Revolucionario Institucional, Par-
tido de la Revolucin Democrtica y Partido Accin Nacional.
Como es el caso de otros pases con un sistema presidencial, el
Poder Ejecutivo recae en la figura del Presidente de la Repblica,
quien es a un mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. El
presidente es electo, mediante voto universal, por un periodo de
seis aos sin posibilidad de reeleccin y tiene la facultad de nom-
brar a todos los miembros de su gabinete, que est integrado por
17 secretaras de Estado, la Procuradura General de la Repblica
y un gran nmero de organismos pblicos descentralizados.
El Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unin,
integrado por dos cmaras: una de diputados y una de senadores.
Los diputados son electos por periodos de tres aos, mientras
que los senadores ocupan su cargo pOl.' seis aos. En ambos casos
no existe la posibilidad .de reeleccin en el periodo inmediato si-
guiente.
225
La Cmara de Diputados es la representacin del pueblo mexi-
cano como un todo, por lo que el territorio es dividido en distritos
electorales con un nmero aproximadamente igual de ciudadanos,
existiendo un diputado de mayora por cada distrito. Est compues-
ta por 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el principio
de mayora relativa y 200 por representacin proporcional. Para
elegir a los diputados de representacin proporcional, los partidos
polticos contendientes elaboran listas regionales de candidatos. De
acuerdo con el nmero de votos obtenido por cada partido pol-
tico en cada circunscripcin plurinominal, se toman los nombres
de las listas, en orden de aparicin, para acceder a un lugar en la
Cmara. Es importante enfatizar que la Cmara de Diputados tiene
la facultad exclusiva de aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF), que se realiza anualmente.
La Cmara de Diputados, mediante la Contadura Mayor de
Hacienda, realiza una evaluacin de la cuenta pblica nacional
de cada ao. Cuenta adems con una Comisin de Presupuesto
que revisa como una primera instancia el PEF. ste es presentado por
el Presidente de la Repblica, a travs de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, que concentra la informacin de las diferentes
dependencias y la ajusta a los ingresosproyectados. En una segunda
fase, el PEF es presentado ante' el pleno de la Cmara de Diputa-
dos para su aprobacin.
La Cmara de Senadores se considera la representacin de
los Estados integrantes de la Federacin como iguales. Sin embar-
go, gracias a modificaciones recientes realizadas a la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en las que se consagr
la figura de senador de representacin proporcional, su concep-
tualizacin y por tanto su funcin se pueden considerar menos-
cabadas.
Actualmente est integrada por 128 senadores, lo que implica
cuatro representantes de cada Estado y cuatro del Distrito Federal,
de los cuales dos son electos por mayora, uno es asignado a la se-
gunda fuerza electoral y un cuarto corresponde a las personas ins-
critas en las listas de representacin proporcional de cada uno de
los partidos polticos, quienes no necesariamente son de la entidad
226 D ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, j. RAMREZ y A. RO/ANO
federativa en cuestin. El Senado no interviene en la aprobacin
del PEF, sin embargo la Ley de Ingresos de cada ao s tiene que
ser revisada por ambas cmaras. Las labores del Senado se cir-
cunscriben a ciertos asuntos como relaciones exteriores, ratifica-
cin de funcionarios, autorizacin para disponer de la guardia
nacional, jurado de sentencia en caso dejuicio poltico, entre otras
(Constitucin ... , 1997).
Tanto la Cmara de Diputados, como la de Senadores pueden
sesionar en pleno o en comisiones, que se establecen de una forma
permanente o temporal para revisar e investigar asuntos de especial
inters ciudadano. Las comisiones estn formadas, en la mayor
parte de los casos slo por diputados o senadores, y su composicin
es producto de la negociacin poltica entre los diferentes partidos.
El Congreso de la Unin tiene la facultad de aprobar impuestos
y en general legislacin fiscal, tendiente a establecer exclusividad
impositiva en ciertas reas de la actividad econmica nacional. De
hecho, el mayor porcentaje de ingresos por concepto de recauda-
cin, proveniente de los tres mbitos de gobierno (federal, estatal y
municipal), es generado y asignado por el gobierno federal.
Las dependencias del Ejecutivo que participan en el proceso
presupuestario en Mxico son: la Secretara de Hacienda y Crdi-
to Pblico, corno rgano centralizador, las secretaras de Estado
y los organismos descentralizados de la administracin pblica
federal (vase organigrama 7). Los organismos descentralizados
cuentan con autonoma administrativa y legalmente estn consti-
tuidos como entidades con razn social y patrimonio propios. Sin
embargo, existe la figura de "cabeza de sector" que se refiere a la
responsabilidad que tiene este tipo de organismos para con algu-
na de las secretaras de Estado, por lo que al momento de la inte-
gracin presupuestal se encuentran de cierta forma tutorlados y
supervisados por alguna dependencia de la administracin central.
A partir de 1995 el gobierno federal inici un proceso de refor-
ma, que entre otros aspectos buscaba modificar el sistema integral
de planeacin-programacin-presupuestaein, nevado a cabo desde
1976. Esta transformacin implica cambios en el sistema de admi
nstracn financiera, el empleo de la planeacin<estratgica, yla
ORGANIGRAMA 7
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
(Mxico)
Subsecretara
de
Egresos
Subsecretara
de
Ingresos
Oficiala Mayor
Subsecretara de
Hacienda y
Crdito pblico
\
I
Otras secretaras
de Estado
I
\
l
I
Presidencia
de la Repblica
1
-- I
I
l
l
\ Secretara de Hacienda l
y Crdito Pblica
1
I
Procuradura
Fiscal
de la Federacin
l
l
Tesorera
de la
Federacin
Instituto
Estadstica, I
e Informtica
Servicio
de
Administracin Tributaria
228
D. ARRELLANO GAULT, j.R. GIL, j. RAMREZ y A. ROjANO
implantacin en todas las dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica de una Nueva Estructura Programtica (NEP)
y de un Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) a travs de
indicadores,
La nueva estructura programtica
y el Sistema de Evaluacin del Desempeo
En 1995 el gobierno federal inicia un proceso de reforma adminis-
trativa que implic la transformacin del aparato gubernamental
al que se le llam Programa de Modernizacin Administrativa
1995-2000. De acuerdo al diagnstico elaborado por este progra-
ma resulta necesario mejorar la eficiencia en los mecanismos de
medicin y evaluacin del desempeo del sector pblico, por lo
que se pretende transformar a la administracin pblica federal en
una organizacin eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de
servicio (Promap, 1996).
En trminos generales, la modernizacin administrativa en
Mxico comprende dos grandes apartados: el primero incluye una
reforma legal y normativa que pretende dar ms transparencia a
las acciones del sector pblico y la devolucin de responsabilidades
y recursos a estados y municipios, acercando el proveedor del servi-
cio con el usuario; y el segundo comprenda una reingeniera orga-
nizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.
Para alcanzar lo anterior, dentro de la reingeniera organizacio-
nal se contemplaba una reforma al sistema integral de planeacin-
programacin-presupuestacin. Esta ltima reforma implica trans-
formaciones en el sistema de administracin financiera, el empleo
de la planeacin estratgica para orientar el rumbo del sector guber-
namental, cambios en la poltica de recursos humanos, y la implan-
tacin en todas las dependencias y entidades de la nueva estructura
programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo
(SED) a travs de indicadores (SHCP, 1998).
Una de las vertientes de esta modernizacin administrativa es
la modificacin de los mecanismos para formular y ejercer el gasto,
ya que exista una fragmentacin del sistema presupuestario desde
229
la planeacin hasta la evaluacin. Esto debido a que la elaboracin
del presupuesto no indicaba en qu medida las metas establecdas
contribuan a alcanzar los objetivos sectoriales y era difcil iden-
tificar los costos de cada accin.
Otras deficiencias en la elaboracin del presupuesto eran: la
insuficiente informacin programtica para controlar la orienta-
cin e impacto en la poltica de gasto; la concentracin de la ne-
gociacin presupuestaria en la adquisicin de insumas; la falta de
relacin entre el contenido programtico y el ejercicio del gasto,
lo cual no permite identificar resultados desfavorables en los pro-
gramas; y el nfasis de la evaluacin en el cumplimiento de las nor-
mas ms que en la obtencin de resultados.
De esta manera, la reforma al sistema integral de programa-
cin y presupuestacin tiene su base en el Programa de Moder-
nizacin Administrativa (Promap) y en el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (Pronafide). El Pronafide propone
dos innovaciones, la primera es un replanteamiento integral en
la clasificacin y concepcin de las actividades del sector guber-
namental y la segunda es la introduccin de indicadores estrat-
gicos, de tal manera que se logre una administracin de los recur-
sos pblicos orientada a resultados.
As, son dos los objetivos de esta reforma al sistema presupues-
tario: consolidar la implantacin de una nueva estructura progra-
mtica (NEP) y promover la evaluacin del desempeo como
procedimiento para dar continuidad y cumplimiento a la misin
ya los objetivos de las dependencias y entidades. Esto implica
un cambio cultural en las etapas del proceso presupuestario, que
se pretende conseguir con la adopcin de categoras y elementos
programticos que se puedan medir (SHCP, UPCP noviembre de
1997).
La nueva estructura programtica es precisamente un conjun-
to de categorasy elementos programticos que buscan dar orden
y direccin al gasto pblico en su clasificacin funcional. Las
primeras tratan de definir el universo de la accin gubernamental
clasificando el gasto en funciones, subfunciones, programas sec-
toriales, prograrnasespeciales, actividades institucionales y pro-
230
D. ARRELLANO GAULT, ).R. GIL, j. RAMREZ YA. ROjANO
yectos. Los segundos pretenden proporcionar la informacin que
permita medir los resultados logrados con los recursos pblicos y
son: misin, propsito institucional, objetivos, indicadores estra-
tgicos y metas de los indicadores. La NEP intenta ser un mtodo
que sistematice, ordene y clasifique las acciones de la administra-
cin pblica federal, adems de estimular una mayor autonoma
de gestin.
Esta nueva estructura busca alcanzar un cambio de enfoque
en el desempeo del gobierno cuyos resultados sean que al interior
de cada una de las dependencias y entidades exista un responsa-
ble de la funcin o subfuncin, se reconfiguren las estructuras
orgnicas para la coordinacin de las reas de acuerdo con las acti-
vidades, se simplifique el proceso de presupuestacin y se evite
la duplicidad de funciones.
De esta manera, el propsito de la nueva estructura program-
tica de acuerdo con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, es
crear un sistema de planeacin, programacin y presupuestacin
gil, transparente y til, que permita al sector pblico federal ele-
var el valor agregado de los recursos fiscales, as como transformar
el actual sistema presupuestario para que se convierta en una
herramienta orientada a los resultados.
El sistema de evaluacin del desempeo (SED) es un esquema
que retoma los productos de la NEP para incorporarlos a un mo-
delo de medicin de resultados. Sus objetivos son fortalecer un
cambio en la gestin gubernamental encaminado a la obtencin
de resultados y a la satisfaccin de los usuarios en lugar del desarro-
llo de actividades, as como analizar el desempeo de las depen-
dencias y entidades vinculndolas con el cumplimiento de sus
objetivos.
De esta forma el SED otorga elementos de apoyo a quienes
toman las decisiones, para promover la credibilidad del gobierno,
mejorar la asignacin de recursos, incorporar nuevas herramientas
tecnolgicas e identificar programas que requieran estudios para
justificar su existencia. As, este sistema supone una integracin
de los siguientes componentes: auditoras al sistema, encuestas a
la poblacin, incorporacin de tecnologas de informacin, con-
venias de desempeo y la construccin de indicadores estratgi-
cos distintos a los indicadores del Promap.
Proceso deformulacin del presupuesto
La elaboracin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fe-
deracin es el producto de los procesos de ajuste, negociacin y
actividades llevadas a cabo en dos niveles. En el primero se encuen-
tra la SHCP y participan la Subsecretara de Egresos, la Unidad
de Poltica y Control Presupuestal (urcr), la Direccin General de
Poltica Hacendaria y las direcciones generales de Programacin
y Presupuesto sectoriales. En el segundo nivel estn las dependen-
cias y entidades del sector pblico, en particular las direcciones
generales de Programacin, Organizacin y Presupuesto y las
unidades responsables (UR) de cada dependencia.
El vnculo entre estos dos niveles se encuentra en las relaciones
entre las direcciones generales de Programaciny Presupuesto Sec-
toriales (DGPPs) y las direcciones generales de Programacin, Orga-
nizacin y Presupuesto (DGPOP) de las diferentes dependencias y
entidades. De tal forma que la elaboracin del presupuesto es el
resultado de las actividades entre las unidades responsables (UR)
y las DGPOP en cada una de las organizaciones gubernamentales, y
de la UPCP, la Direccin General de Poltica Hacendaria y las DGPPS
en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
Visto en esta forma, la formulacin del presupuesto es un pro-
ceso circular entre la SHCP y las dependencias y entidades, en donde
por un lado las UR elaboran los proyectos, analizan su viabilidad y
establecen prioridades con la informacin, que reciben de la SHCP
y por el otro las DGPOP acopian la informacin, la codifican y la en-
van a las DGPPS quienes la reciben, la analizan y finalmente eva-
lan su pertinencia, para que finalmente la Unidad de Poltica y
Control Presupuestal elabore e integre el PEFque enva a la Cma-
ra de Diputados para su aprobacin.
Los instrumentos que auxilian a las entidades y dependencias
en la elaboracin del PEF son: los lineamientos para la concerta-
cin de la NEP, los lineamientos de polticas de gastos para la formu-
lacin de los POAS, el catlogo de unidades de medida del sector
232 D. ARRELLANO GAULT, .R. GIL, . RAMREZ y A. ROJANO
pblico, el catlogo de las unidades responsables, el catlogo de
dependencias y entidades de la administracin pblica federal, el
catlogo de categoras programticas de la administracin pblica
federal y el manual de programacin y presupuesto.
La formulacin del presupuesto se lleva a cabo en aproximada-
mente nueve meses distribuidos en cinco etapas: l. Concertacin
de la NEP, 2. referencias nominales de gasto, 3. programas opera-
tivos anuales, 4. techos de gasto, y 5. integracin del PEF. Cada una
de estas etapas contiene diversas actividades que se detallan a
continuacin.
Concertacin de la NEP
Esta etapa consiste en la implantacin de un proceso de pla-
neacin, programacin y presupuesto integral, que oriente el gasto
pblico hacia el cumplimiento de las prioridades nacionales y es-
tablezca las bases para su control y evaluacin, a travs del diseo
y desarrollo de indicadores para inducir mejores resultados en la
gestin pblica. Es decir, la consolidacin de las categoras progra-
mticas y su vinculacin con los respectivos elementos.
Durante este periodo se requiere de un trabajo profundo y de
amplia participacin por parte del los ejecutores" del gasto, los res-
ponsables de la planeacin y del presupuesto, as como de las
dependencias globalizadoras.
La concertacin de la NEP tiene como objetivo consolidar su
implantacin e iniciar la aplicacin del Sistema de Evaluacin del
Desempeo. Las actividades se desarrollan en los meses de junio,
julio y agosto y los responsables son la SHCP, dependencias y en-
tidades. Se realiza una revisin de los documentos base para la
concertacin de la NEP, por parte de la UPCP del lo. al 19 de junio.
Se organizan reuniones y talleres de capacitacin NEP-SED al inte-
rior de la SHCP del 18 al 30 de junio, de los que resultan talleres
de concertacin de la NEP-SED del 22 de junio al 31 de agosto. Para
finalizar con la actualizacin del catlogo de categoras progra-
mticas con base en la concertacin de la NEP del 16 de julio al
31 de agosto.
8SHCP, Subsecretara de Egresos, UPCP. Lineamientos para la concertacin de la NEP 1999,
marzo de 1998.
NUEVA GESTIN PBLICAEN ACCIN 233
En la revisin de los documentos base para la concertacin
de la NEP las dependencias y entidades del sector pblico efectan
la revisin de la NEP conforme a lo dispuesto por la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal y su reglamento, para rea-
lizar la propuesta para el ejercicio fiscal del siguiente ao. En ella
se asegura que el universo de categoras y elementos programti-
cos propuestos corresponda a la misin que se tiene encomenda-
da y al logro de los objetivos de las polticas pblicas.
En la revisin, la determinacin de las funciones y subfuncio-
nes corresponde a la UPCP, en tanto que las DGPPS y los ejecutores
concertarn con la UPCP el resto de las categoras programticas. La
UPCP considerar alternativas como: crear nuevas categoras pro-
gramticas estandarizadas y de aplicacin general para toda la APF,
incorporar categoras preexistentes en otras funciones y subfun-
ciones, y mejorar las categoras existentes.
La capacitacin consiste en llevar a cabo cursos y talleres para
dar a conocer la NEP. Para llevarlo a cabo las DGPPS acordarn con
los ejecutores su incorporacin a los talleres y cursos para la implan-
tacin de la NEP-SED a travs de la formacin de grupos piloto. En
stos, se espera intensificar los trabajos para establecer el SED Yla
eventual concertacin de convenios de desempeo. A estos grupos
piloto se les proporcionar apoyo y asesora de diversos grupos de
consultora.
9
La concertacin y actualizacin se desarrolla con la participa-
cin de todas las unidades responsables ejecutoras de los recursos
pblicos, con la finalidad de consolidar las categoras programti-
cas ya determinadas y fortalecer los elementos. 10 De manera muy
amplia la etapa de concertacin tiene tres principios bsicos:
l. Efectividad: la SHCP debe identificar a los responsables de las
funciones, subfunciones y actividades institucionales para tra-
bajar directamente con ellos.
9SHCP, Subsecretaria de Egresos, pep, Modernizacin de la Administracin Pblica
Federal, Mxico, 1988.
lOLascategoras programticas son: funcin, subfuncin, programa sectorial, programa
especial, actividad institucional, proyecto institucional, proyecto de inversin. Los elementos
son: misin, propsito institucional, objetivo, indicador estratgico y meta del indicador.
234 D. ARRELLANO GAULT, ).R. GIL, ). RAMREZ y A. ROJANO
2. Esfuerzo sostenido: resultados a largo plazo.
3. Institucionalidad: quiere decir que la NEP debe formar par-
te de la actividad de las dependencias, esto es, que las capa-
cidades queden en la institucin.
Durante toda esta etapa participan la Subsecretara de Egre-
sos, la UPCP, las OGPPS y las dependencias y entidades. Adems se
busca la suscripcin de convenios de desempeo funcionales o
sectoriales.
Referencias nominales de gasto!'
Las referencias nominales de gasto tienen corno objetivo rom-
per la negociacin inercial que se llevaba a cabo con las dependen-
cias y entidades, al priorizar sus requerimientos de recursos y las
actividades a desarrollar. Asimismo, estimar, de forma preliminar,
las referencias nominales para el siguiente ejercicio fiscal y con ello
establecer las prioridades de gasto a nivel macroeconmico e ini-
ciar su vinculacin con las peticiones de las dependencias y entida-
des. Las actividades de esta etapa se desarrollan en los meses de
julio, agosto y septiembre, siendo responsables la SHCP, las depen-
dencias y entidades.
Presupuesto preliminar: Se realiza durante todo el mes de julio
y est compuesto por tres fases que son: 1. la elaboracin de la
gua metodolgica, 2. la elaboracin del presupuesto preliminar, y
3. la revisin e integracin del presupuesto preliminar por parte
del subsecretario de Egresos y la UPCP.
Referencias nominales de gasto: la Subsecretara de Hacienda y
Crdito Pblico, la Subsecretara de Egresos y la Subsecretara de
Ingresos desarrollan esta actividad en cuatro fases: l. la revisin
del marco macro de finanzas pblicas de forma preliminar; 2. la
revisin de los ingresos de entidades paraestatales; 3. la revisin de
las finanzas pblicas de forma definitiva; y 4. la revisin definitiva
de ingresos de entidades paraestatales.
11A partir de esta etapa las fuentes de informacin son: SHCP, Subsecretaria de Egresos,
UPCP. Lineamientqs paralat:tmcert/U1l dela NEP 1999, marzo de 1998; SHCP, Subsecretaria de
Egresos, uPCP, Actualizaei6n del Cronograma deAl:tiPi4des del1'11'1'; SHeP, Subsecretaria deEgl\!'-
sos, UPCP, Oficio circular307A101, marzo de 1998.
Para finalizar se determinan los techos de gasto para formu-
lar los programas operativos anuales por parte de la Subsecretara
de Egresos, la UPCP y las DGPPS del 16 de julio al 17 de agosto.
Programas operativos anuales
La elaboracin de los programas operativos anuales tiene como
objetivo determinar los niveles de gasto global y por dependencia
y entidad. Se desarrolla del 1o. de julioall Ode septiembre. Las fases
en las que se divide la elaboracin de los POA son: l. elaboracin de
las guas de los programas operativos; 2. envo de instrumentos
de apoyo y techos de gasto para formular los POA; 3. formulacin de
los POA a cargo de las DGPPS, dependencias y entidades; 4. reunio-
nes de los proyectos de inversin con crdito externo; 5. revisin e
integracin de POA; 6. revisin de las propuestas de requerimien-
tos de recursos de las dependencias y entidades; 7. compatibilizar
los requerimientos de recursos con la disponibilidad de los mismos
para negociar y establecer prioridades de gasto; y 8. acuerdos con
las dependencias y entidades en cuanto a prioridades de gasto de
conformidad con los niveles de gasto definidos.
Techos de gasto
Es importante mencionar que esta etapa inicia junto con la
formulacin de los POA y termina poco despus que se formu-
lan. Su objetivo es determinar los niveles de gasto global y por
dependencia y entidad. Se llevan a cabo del 21 de agosto al 18 de
septiembre y la Subsecretara de Egresos es la responsable de su
elaboracin. Se compone de las siguientes fases: l. compatibili-
zar el.nivel global de gasto con prioridades globales; 2. compati-
bilizar los niveles de gasto global con los niveles institucionales;
3. determinar los techos de gasto con base en los niveles de gasto
global yen las prioridades acordadas con las dependencias y
entidades; 4. observaciones de las autoridades superiores, respon-
sabilidad del subsecretario de egresos; y 5. comunicacin de te-
chos de gasto a.las dependencias y entidades del 14 al 18 de sep-
tiembre.
236 D. ARRELLANO GAULT, IR. GIL, J. RAMREZ YA. RO)ANO
Proyecto de presupuesto de egresos
El proyecto de presupuesto tiene corno objetivo formular, inte-
grar y presentar el Presupuesto de Egresos de la Federacin a la
Cmara de Diputados y se integra de las siguientes fases: l. elabo-
rar modelo de presentacin del proyecto de PEF que consiste en un
guin tipo exposicin de motivos y la estructura del proyecto; 2.
elaborar los instrumentos de apoyo para formular el proyecto
tales corno: lineamientos de poltica de gasto, Manual de Progra-
macin y Presupuesto, Catlogo de la NEP de la APF, Catlogo de
Ramos, Dependencias y Entidades de la APF, Catlogo de Unidades
Responsables, Catlogo de Unidades de Medida del Sector P-
blico y Catlogo de Estados, Municipios y Delegaciones del D.F.;
3. Formular el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
sectorial e institucional y ramos generales; 4. integrar el Proyecto
de PEF con cifras globales, proyectos de inversin y exposicin de
motivos; 5. observaciones y comentarios de las autoridades supe-
riores, e incorporacin de los mismos; 6. impresin del Proyecto
de PEF; y 7. presentacin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federacin a la Cmara de Diputados el 31 de octubre del ao
anterior al presupuesto que se trate.
Comentarios finales
A pesar de las modificaciones realizadas recientemente en el pro-
ceso de elaboracin del presupuesto en Mxico, ste adolece de
una formulacin no sistemtica por parte de muchas de las enti-
dades del sector pblico, que guarda y reproduce vicios adminis-
trativos y operativos del pasado.
El grado de capacidad tcnicay las distintas culturas organiza-
cionales de las diferentes organizaciones gubernamentales influ-
yen en el grado de asimilacin e instrumentacin de la NEP y el SED.
Es necesario realizar un estudio ms profundo respecto de las
diferencias organizacionales en la administracin pblica federal,
para poder estructurar planes alternativos de implementacin que
tomen en cuenta factores informales y de diferenciacin entre
sectores, niveles jerrquicos y marcos institucionales.
237
CONCLUSIONES
EL RECORRIDO que hemos seguido para la descripcin de estas expe-
riencias, ha tenido como foco principal de atencin a las transfor-
maciones institucionales, legales y organizativas que dan soporte
y legitimidad al lanzamiento e implementacin de estas reformas
presupuestales. De la misma manera, ha sido importante hacer
nfasis en ciertos problemas y dilemas claves que las reformas ge-
rencialistas del presupuesto estn enfrentando. Lo que es ms inte-
resante observar es que pese a las grandes diferencias (en todos
sentidos) entre los pases analizados diversas similitudes son po-
sibles de arriesgar.
Es importante recordar, sin embargo, que este esfuerzo de explo-
racin no busca proponer generalizaciones. Para ello hubiera sido
necesario realizar un esfuerzo metodolgico de otra ndole (con-
trolando la variacin y sustentando un marco terico mucho ms
slido). La intencin ha sido otra mucho menos ambiciosa: reali-
zar una exploracin ad hoc, pero plausible o sugerente, con la fina-
lidad de encontrar primeras pistas respecto a lecciones prcticas que
a partir de estas experiencias puedan ser retomadas por otras simi-
lares (y claro, lecciones para el futuro de estas mismas experiencias).
Esto se justifica por el hecho de que la experiencia mexicana, en
pleno despegue en este sentido, puede aprender lecciones espec-
ficas en el camino, observando crticamente lo que en otros pases
ha sucedido.
De esta manera, el siguiente anlisis busca lecciones posibles
ms que conclusiones definitivas, con base en las mismas catego-
ras definidas en la introduccin a nivel conceptual:
reforma legal o normativa;
reforma institucional u organizacional, )' a nivel de efectos
estratgicos de las reformas;
papel de las agencias controladoras;
autonomizacin de lasorganizqciones gubernamentales, y
espacios de incertidumbre que quedan en el marco de la re-
forma hacia el futuro.
238 O. ARRELLANO GAULT, 1.R. GIL, 1. RAMREZ y A. ROJANO
El espacio legaly normativo de la reforma:
un apoyo de legitimacin y organizacin fundamental
Cada una de las reformas ha buscado sustentarse en un marco legal
y normativo que permita legitimar e institucionalizar las propues-
tas de la reforma. De alguna manera, un presupuesto orientado
a resultados, resultados medibles y compromisos tangibles, es sin
lugar a dudas una compleja transicin para cualquier burocracia
gubernamental. Esto es debido a mltiples razones, pero entre ellas
se encuentra el hecho de que muchos de los problemas pblicos
donde los gobiernos actan con miras a resolverlos son altamente
inciertos en su resolucin (Wildavsky, 1993). No necesariamen-
te existen teoras suficientes que definan con claridad las causas
y los efectos sociales. De la misma manera, la definicin de indica-
dores de desempeo no slo es una actividad acadmica comple-
ja, sino que es polticamente delicada. En efecto, enfrentarse a
problemas complejos y altamente dinmicos generan espacios de
incertidumbre muy altos. Ningn grupo racional se compromete
fcilmente a la obtencin de resultados en espacios de alta incer-
tidumbre (Dilulio, 1994). Simplemente esto sera un suicidio. Ms
an cuando la incertidumbre viene del hecho de que la accin del
gobierno es slo una parte de la solucin, pues existen mltiples
individuos y grupos cuyo comportamiento es clave a su vez en com-
binacin con las acciones gubernamentales, para resolver un pro-
blema u obtener cierto resultado social.
El marco legal y normativo es en este sentido clave. Corno es
posible observar en todos los casos analizados, la transformacin
del marco legal tiene ciertas caractersticas. Principalmente el
hecho de no ser una definicin e imposicin de reglas exclusiva-
mente. En otras palabras, no slo se define que el presupuesto
ser desarrollado a travs de una lgica formal de medicin de
resultados y de desempeo, sino que varias de las leyes o marcos
normativos han sido creados para inducir ciertos comportamien-
tos. De esta manera, no son slo ordenaciones que hacen obligato-
rias ciertas reglas del juego, sino que se plantean generar ciertos
comportamientos con miras a obtener mayor eficiencia a travs
239
de un proceso que podramos llamar de autonomizacin de las
organizaciones pblicas.
As, podramos decir que en la mayor parte de las iniciativas
de Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia, el marco valorativo
general que las sustenta propone generar las bases de una mayor
autonoma de gestin de las organizaciones gubernamentales
(vanse cuadros 3, 4 Y5). Claro, siempre de una manera ordenada
y manteniendo la congruencia de la actividad general del sector
pblico. As, las preocupaciones sustantivas de este marco norma-
tivo y legal parecen ser: a) informar y convencer sobre los nuevos
valores que se buscan inducir en el comportamiento de los actores
gubernamentales (eficiencia, innovacin, cuidado de los costos y
no de gastos, visin de resultados); b) generar los mecanismos
legales o institucionales para que estos valores se conviertan en
comportamientos normales para la burocracia; e) generar espacios
de autonoma de las organizaciones gubernamentales; y d) pero al
mismo tiempo el marco general de las reglas del juego para evitar
falta de congruencia o de control mnimo sobre los recursos p-
blicos.
En este punto particular, el caso mexicano se queda todava un
paso atrs. El marco legal y normativo generado est definido de
tal manera que los incisos a), b) y d) antes descritos son la preocu-
pacin sustantiva, no as el que se refiere al proceso de autonomi-
zacin de la gestin (vase cuadro 6). De alguna manera queda
implcito cuando se habla de inducir a las organizaciones guberna-
mentales a medir resultados a travs del SED(Sistema de Evaluacin
del Desempeo). Sin embargo, las dificultades y las reglas del juego
a travs de las cuales este tipo de acciones llevar a una organizacin
efectiva y eficiente, autnoma en diversos espacios de gestin para
ello, no parecen estar previstas an a suficiente detalle.
Pese a que estas reformas han sido diseadas tomando en con-
sideracin teoras racionalistas como la del agente-principal (Jensen
y Meckling, 1976; Walsh y Seward, 1990), el problema de la rela-
cin entre agenciascontroladoras e implementadoras del gasto no ha
sido resuelto.12 Lacomplejidad organizativa de los comportamientos
12 Los lmites de la teora agente principal para interpretar la complejidad de las relacio-
nes organizacionales han sido explorados en Zey, 1998; Perrow, 1986; Hirsch et al., 1987.
CUADRO 3
RESUMEN DE CATEGORAS CLAVE
Pals
Nueva Zelanda
Reforma institucional delaAP
+ Transformacin de la relacin de-
partamentos-ministerios. Los depar-
tamentos adquieren una direccin
ejecutiva temporal sustentada en re-
sultados. Los ministerios "compran"
los servicios de los departamentos.
+ A la direccin de los departamen-
tos se le otorga amplia libertad para
utilizar los recursos, siempre y cuan-
do se sustente en las reglas de prcti-
ca contable aceptadas y logre los re-
sultados buscados.
+ Cada departamento tiene sus pro-
pias cuentas bancarias.
+ El presupuesto se basa en planes de
tres aos que son revisados por lti-
mas instancias y negociados de ma-
nera continua entre departamentos,
ministerios y parlamento. El presu-
puesto sigue siendo anual en su apli-
cacin
Reforma legal o normativa
+ INICIATIVA DEL SECTOR ESTATAL. Define jefes ejecutivos
para los departamentos. dndoles mayor responsabili-
dad frente a ministerios y de la gestin financiera. Los di-
rigentes son contratados por tiempo especfico y atados
a resultados. se designan por proceso de competencia
pblica.
+ INICIATIVA DE FINANZAS PBLICAS. Dirige el presupues-
to a resultados. asignaciones por resultados y no por
insumas. Los ministerios compran los servicios que los
departamentos producen. Se realiza un acuerdo anual de
resultados entre departamentos y ministerios tanto
de outcomes como de outputs.
+ AREAs ESTRATGICAS y CLAVES DE RESULTADOS. Las pri-
meras definen los acuerdos de resultados y los planes
operativos desde una visin general de los ministerios.
Las segundas son las definiciones de cada departamen-
to para alinear sus resultados a las reas estratgicas.
+ PRCTICA CONTABLE ACEPTABLE. Manual de control y
uso del gasto.
+ INICIATIVA DE EMPRESAS DEL ESTADO. Define mecanis-
mos propios de la administracin de empresas privadas
para el uso de empresas pblicas.
Servicio civil
+ Es abolido el servicio
civil existente desde
1913. Con esto cada de-
partamento y agencia
es responsable de defi-
nir sus polticasde selec-
cin, movilidad, retiro y
salarios de sus emplea-
dos.
CUADRO 4
Pas
Reino Unido
Reformainstitucionalde la AP
+ Creacin de agencias Next Steps.
Negocian y definen objetivos y a par-
tir de esto dejan en libertad a la agen-
cia. Los puestos directivos son defi-
nidos por competencia abierta. Una
parte de los salarios estn amarra-
dos a resultados. El departamento
"compra" los servicios a la agencia.
El departamento es responsable ante
e! parlamento.
+Unidades de control de la eficien-
cia. Revisan cmo mejorar y medir
la accin de la AP. Generan estn-
dares.
+ Departamentos son responsables
de los outputs (resultados) y las agen-
cias de outcomes (impacto).
Reformalegal o normativa
+ Iniciativa de administracin financiera. Establece
objetivos, recursos e informacin necesaria para llevar
a cabo las reformas.
+ Iniciativa para mejorar la administracin: Next Steps
(los siguientes pasos). Permite a los departamentos
definir cmo hacer las cosas y dirigir las acciones de las
agencias a los objetivos sin intervenir operativamente.
+ Documentos estructurales (framework documents).
Cada agencia Next Step tiene este marco normativo.
Se negocia con los departamentos para generar auto-
noma de accin a las agencias.
+ Carta del ciudadano. obliga a las agencias y departa-
mentos a informar especficamente el tipo y calidad de
los servicios. Los ciudadanos tienen mecanismos para
evaluar y proponer.
+ Iniciativa de compitiendo por la calidad. Definicin
de qu tipo de. actividades deben ser realizadas por el
gobierno y cules dejadas a la competencia con el fin de
que los provea quien est mejor preparado.
Servicio civil
+ Reforma de! servicio
civil para reducir su con-
trol sobre funcionarios.
+ Incremento del sala-
rio por eficiencia y resul-
tados. Las agencias y los
departamentos se con-
vierten en responsables
de los salariosde un buen
nmero de funcionarios.
CUADRO 5
Pas
Australia
Reforma institucional delaAP
+ Cada agencia es responasable de
la contratacin del personal a exep-
cin del personal del servicio ejecu-
tivo (directivos).
+ El servicio ejecutivo asegura el
desarrollo del personal de alto nivel
del gobierno, con mcanismos de
competencia y profesionalizacin
+ A travs del programa de defini-
ciones de desempeo, se definan
las ligas entre recursos, objetivos y
resultados.
Reforma legal onormativa
+ Programa demejora dela administracinfinanciera (1984).
Se establece que el presupuesto se planea para tres aos,
con anlisis y evaluaciones prospectivas del prximo
ao y de las posibles implicaciones en los siguientes
dos. la descentralizacin de la toma de decisiones es
considerada fundamental. se firman acuerdos de diferen-
te tipo para otorgar flexibilidad en el manejo de los re-
cursos. el manejo de los costos corrientes es definido
en un acuerdo de resultados y reglas que una vez firma-
do es muy flexible. acuerdos para el manejo de recursos
ahorrados. los dividendos de eficiencia son ahorros
acordados que aseguran el mantenimiento de los serv-
Servicio civil
+ Comisin De La Funcin
Pblica. Nace en 1987.
Genera las polticas de
contratacin, despidos,
promocin, movilidad y
jubilacin del sector p-
blico excepto del servi-
cio ejecutivo, donde se
generan polticas para
retener, profesionalizar
y apoyar a los funciona-
rios de ms alto nivel.
+ Fue adecuado y mejorado el por-
tafolio de medidas presupuestales y
declaracin de mediciones donde es
clave ligar toda la imformacin a los
impactos alcanzados.
+ tos reportes de todas las agencias
estn sustentados en resultados.
+ Sediferencia entre outputs (resulta-
dos operativos) y outcomes (impactos)
cios con menores recursos. estos ahorros se suman en
una bolsa que despus es negociada entre todas las
carteras y agencias para apoyar nuevos proyectos o
proyectos estratgicos. existen acuerdos tambin para
hacer flexibles el manejo de recaudaciones o de adqui-
sicin de tecnologa.
+ Programa de administracin y presupuestacin (1984).
introduce la lgica de construccin de programas gu-
bernamentales como la unidad de presupuestacin y
evaluacin del sector pblico. los programas estn ba-
sados en resultados. se definen a travs de proyeccio-
nes de gastos que son base de la negociacin presu-
puestal en el tiempo. existen carteras de departamentos
que atacan problemticas similares con el fin de enfa-
tizar la cooperacin intergubernamental y asegurar
cooperacin en la definicin de prioridades. cada agen-
cia define los mecanismos de evaluacin, pero guiada
y observada por las agencias responsables de asignar
los recursos
+ Existe la propuesta
hoy da de cambiar los
contratos determinados
temporalmente por con-
tratos en funcin de los
resultados.
Pas Reformainstitucionalde la AP
CUADRO 6
Reformalegal o normativa Servicio civil
Mxico + Buscan una mejor relacin entre
DGPP de hacienda y DGPOP de entida-
des y dependencias.
+ Dan un nuevo papel a las unidades
responsables: mayor responsabilidad y
mayor capacidad para asegurar resul-
tados.
+ Se busca una integracin entre las
misiones institucionales, los grandes
parmetros de la planeacin nacional,
las definiciones macroeconmicas, que
al mismo tiempo otorgue una herra-
mienta de planeacin y permita revi-
sar y controlar resultados por parte de
la poblacin.
+ Pronafide: Replanteamiento integral de la
clasificacin de actividades. Introduccin de
indicadores estratgicos de resultados.
+ Promap: Busca generar una organizacin gu-
bernamental eficaz y eficiente, con cultura de
servicio y devolviendo facultades a las unidades
que enfrentan los problemas sociales directa-
mente.
+ Nep: Generar orden y direccin del gasto
pblico a travs de una nueva clasificacin de
actividades. ligar misiones organizaciones, uni-
dades responsables y su accin con respecto a
resultados o impacto alcanzado.
+ Sed: Nuevo modelo de medicin de resulta-
dos. indicadores estratgicos para guiar la eva-
luacin y la administracin. encuestas a la po-
blacin y convenios de desempeo.
+ No hay servicio civil generaliza-
do en el sector pblico.
+ Diversos proyectos de servicio
civil, pero no hay un proceso inte-
gral de implementacin todava.
+ Funcionarios son asignados o
removidos por lgicas internas a
las dependencias y entidades o por
la lgica poltica del Poder Ejecu-
tivo.
+ Sin embargo, existe un cuerpo
especializado de funcionarios p-
blicos que rotan continuamente de
puestos y posiciones pero que de
hecho han seguido una carrera en
el sector pblico.
es mucho mayor que la asumida por tal esquema. De alguna ma-
nera es fundamental prever la complejidad de otorgar mayor auto-
noma a las organizaciones gubernamentales (principal manera
desde el punto de vista del gerencialismo para realmente obtener
comportamientos eficientes e innovadores) con el fin de que verda-
deramente puedan comprometerse a obtener resultados (y adems
a ser capaces de medirlos exantey expost confiablemente). Dema-
siada autonoma puede generar caos y desorden en la accin p-
blica, pero demasiado poca evita que las organizaciones guberna-
mentales identifiquen su contexto de manera especfica y se
comprometan a actuar con prontitud e inteligencia, reduciendo la
posibilidad de que los actores gubernamentales busquen solucio-
nes concretas a situaciones especficas.
Sin embargo, la complejidad no termina aqu. Tambin es obser-
vable la preocupacin de que el equilibrio entre qu tanto control
y qu tanta autonoma no es algo que se pueda prescribir. Es en
realidad una constante lucha entre las agencias controladoras que
buscan la congruencia general y las organizaciones gubernamen-
tales particulares que buscan responder a su contexto de manera
especfica. Los esfuerzos en Nueva Zelanda para precisar norma-
tivamente las reas estratgicas y las de resultados (las primeras
para las agencias controladoras, las segundas para las que actan
en especfico) hablan de la bsqueda de este equilibrio, donde las
agencias controladoras se convierten en generadoras de marcos ge-
nerales pero mnimos (y suficientes), y las organizaciones obtienen
espacios mayores de independencia a partir de criterios estrat-
gicos claros' y resultados especficos medibles. En el mismo sentido
va el Programa de Administracin y Presupuestacin que busca
"amarrar" el presupuesto a programas y generar cooperacin nter-
organizacional para la definicin de prioridades y de mecanismos
de evaluacin. En el caso del Reino Unido, la autonomizacin va
las agencias Next Steps ha implicado el desarrollo de marcos norma-
tivos (Framework Documents) para darun espacio de negociacin ins-
titucional entre agencias controladoras y organizaciones guber-
namentales.
246 D. ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, j. RAMREZ YA. ROjANO
El marco legal y normativo, entonces, cubre varios aspectos a
la vez, no slo intentando generar un marco impositivo de accio-
nes obligatorias, sino tambin la generacin de organizaciones e
instituciones que permitan encontrar en la prctica, de una manera
incremental incluso, el equilibrio crtico de una reforma presupues-
tal dirigida a resultados: qu tanto control, qu tanta autonoma,
y cmo mantener y reproducir los esquemas exitosos de institucio-
nalizacin de estos valores.
Reforma institucional u organizacional:
enbusca del equilibrio
El marco legal y normativo debe ser implementado e instituciona-
lizado. La generacin concreta de espacios donde los nuevos com-
portamientos se deben generar y repetir es una tarea sumamente
delicada. En todas las experiencias sebusca que estos espacios organiza-
tivos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales
y paraello, otorgarles nuevos marcos de relacin con las agencias contro-
ladoras.
En el caso de NuevaZelanda el formato es sumamente directo:
evaluacin por resultados e indicadores especficos y dependencia
laboral de los funcionarios a resultados. Se establece un marco de
negociacin con visin de tres aos, y a partir de ciertas reglas con-
tables predefinidas, las organizaciones gubernamentales tienen alta
autonoma para generar sus acciones (vase cuadro 3). En Reino
Unido el desarrollo de marcos de evaluacin homogneos y deta-
llados ha sido clave, pues las agencias Next Steps, despus de un
proceso arduo de definicin de objetivos y prioridades (e incluso
de anlisis de la pertinencia de su existencia dentro del sector p-
blico, en vez de que sea el sector privado quien lleva a cabo tales
actividades) son altamente autnomas en su gestin particular
(vase cuadro 4). En el caso de Australia se ha buscado acomodar
a su servicio civil con las exigencias de medicin de resultados en
el desempeo de los funcionarios. Para generar mayor congruen-
cia, han generado portafolios o redes de organismos similares para
poder evaluar mejor los impactos pretendidos y alcanzados (vase
247
cuadro 5). En Mxico se est buscando una mayor relacin de
dilogo entre las agencias controladoras y los organismos guberna-
mentales (vase cuadro 6). A partir de un proceso de planeacin
estratgica y de reglas ms claras de negociacin, se busca inducir
a que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel
ms autnomo, conforme sean capaces de definir los resultados y
los impactos que desean alcanzar. Para esto, los convenios de
desempeo dentro del desarrollo sistemtico del SEO sern claves
para generar los espacios de autonoma bajo un marco de reglas
ms precisas.
Papel de las agencias controladoras:
del control del proceso a lageneracin
de las reglas del juego
Ante las nuevas dinmicas generadas por un presupuesto ligado a
resultados, las agencias controladoras tienen un importante reto en
la transicin: servir como mecanismos para dar viabilidad al proceso
de autonomizacin, pero sin que esto implique generar desorden y
por lo tanto altos niveles de incongruencia en la accin guberna-
mental. El equilibrio no es sencillo, si pensamos que la responsabi-
lidad poltica y la rendicin de cuentas no es tampoco sencilla de
"distribuir". En otras palabras, para que los gobiernos funcionen
deben ser vigilados y para esto deben existir responsables visibles y
especficos. Las agencias controladoras tienen una visibilidad alta
y una responsabilidad global sobre la actuacin del sector guber-
namental, pero por otro lado muchos controles para asegurar el
cumplimiento de ciertas reglas y de la responsabilidad limitan la
capacidad de las organizaciones para enfrentar con flexibilidad
su contexto particular. Por ello, el papel ideal de las agencias contro-
ladoras tiende a ser el de generar reglas generales, simples, transpa-
rentes y precisas, adaptando a las circunstancias un marco acepta-
ble, mnimo pero efectivo, de las reglas del juego, y ya no controlar
los detalles de la gestin de cada organismo gubernamental.
En los casos analizados se puede apreciar que la tendencia hacia
agencias controladoras de este tipo implica un proceso de aprendi-
248 D. ARRELLANO GAULT. J.R GIL. J. RAMREZ YA. ROJANO
zaje continuo. En el caso de Nueva Zelanda la negociacin de los
parmetros generales por parte de las agencias controladoras es cons-
tante. La bsqueda de presupuestos de tres aos ha ayudado a que
tales reglas generales y sus negociaciones sean ms claras, sin em-
bargo existe constante discusin respecto a cmo asegurar la accin
gubernamental en el largo plazo (vase cuadro 7). En el caso del
Reino Unido, los gastos corrientes (salarios del personal burocrtico
por ejemplo) son estrictamente controlados por las agencias con-
troladoras. De la misma manera existen proyectos de delegacin
limitada, donde tales agencias aprueban sus presupuestos (vase
cuadro 8). En el caso de Australia, donde las reglas del juego apa-
rentemente han llegado a un grado significativo de aceptacin, las
negociaciones para generar congruencia en trminos generales en
la actividad pblica continan. De la misma manera, existe amplia
preocupacin en el hecho de que sean las propias organizaciones
las que definan sus propios mecanismos de evaluacin (vase
cuadro 9). Por un lado esto es adecuado dado que se busca que sean
las propias organizaciones las que comprenden mejor al objeto y al
contexto al que se enfrentan. Pero por el otro, pueden generar meca-
nismos de evaluacin demasiado "blandos" con lo que se perdera
el sentido de dirigirse a resultados si stos no son los adecuados
o si no estn siendo definidos los necesarios y a un nivel lgico o
socialmente demandado. En el caso mexicano, la transicin ape-
nas comienza. La agencia controladora tiene la responsabilidad
de los ingresos, de los gastos y de la presentacin del presupuesto de
la Federacin ante el Congreso (vase cuadro 10). De esta manera,
se encuentra en un proceso de adaptacin, de capacitacin, para
generar las reglas generales y los marcos de actuacin comunes
entre las diferentes partes de la administracin pblica. Uno de los
instrumentos que est siendo probado es el de convenios de desem-
peo especficos, donde ciertos espacios de autonoma de las orga-
nizaciones son aceptadas y definidas a partir de ciertos compromi-
sos y resultados.
Es importante resaltar cmo en la prctica la transicin a un
papel directivo-estratgico por parte de las agencias controladoras
no es slo un asunto de incentivos correctamente diseados ni de
Pafs Papel de las agencias centrales
CUADRO 7
Autonomizacin de las agencias
Puntos de incertidumbre de las reformas
Nueva
Zelanda
+ Negocian el plan presu-
puestario final.
+ Presenta el presupuesto al
parlamento.
+ Define estndares gene-
rales y negocia su aplicacin
en cada departamento.
+ Generacin de mecanis-
mos de rendicin de cuentas
y vigilancia abandonando el
control de salarios y manejo
de personal, as como orga-
nizaciona1.
+ Alta autonoma de operacin de los
departamentos.
+ Asignacionespresupuestarias son nego-
ciadas y controladas por ministerios. los
departamentos tienen poca capacidad de
negociar asignaciones generales.
+ Constante conflicto entre ministerios y departamen-
tos respecto a asignaciones presupuestarias.
+ El sistema de costos no est totalmente desarrolla-
do, con lo que las negociaciones de resultados y de
indicadores para definir presupuestos son sumamen-
te endebles.
Pas Papel de las agencias centrales
CUADRO 8
Autonamizacitm de las agencias
puntosde incertidumbre de las reformas
Reino
Unido
+ Mantienen estricto con-
trol sobre gastos corrientes
+ Definen reglas del juego
entre las diferentes partes
+ Apruebangastode proyec-
tos de "delegacin limitada".
+ Tesoro est separado ahora de las si-
guientes agencias: unidades de control
de la eficiencia, Next Steps, carta del
ciudadano y compitiendo por la cali-
dad. estas agencias tienen su propia l-
gica y autoridad lo que hace el proceso
necesariamente ms flexible.
+ sobre -Privatizacin va agencias Next Steps.
+ Relacin departamentos y agencias confusa.
+ Futuro del servicio civil incierto.
+ Agencias sobre autnomas y departamentos sobre
controladores. debate respecto al equilibrio que debe
existir ante la falta de indicadores globales e integrales
que rijan el proceso de manera transparente.
Pas Papel de las agencias centrales
CUADRO 9
Puntosde incertidumbre de las reformas
Australia + Finanzas otorga la infor-
macin y los procedimien-
tos para la definicin de las
carteras, de los mecanismos
de evaluacin, de los presu-
puestos multianuales, de los
acuerdos de flexibilizacin
y de la evaluacin de resul-
tados.
+ Monitorea y negocia los
ajustes de los programas y
su congruencia.
+ Vigila cmo las agencias
se evalan.
+ Alta autonoma para definicin de
resultados, indicadores, evaluacin e in-
cluso gasto corriente.
+ El grado de flexibilidad sobre el marco
normativo restrictivo est sustentado en
acuerdos diversos.
+ Las carteras (la vinculacin de varios
departamentos y agencias con un mega
ministerio o ministerio controlador),
son mecanismos de coordinacin y ne-
gociacin horizontal y vertical.
+ Muy complicadas negociaciones de ajustes y acuer-
dos de gastos corrientes entre hacienda y agencias.
+ La descentralizacin de decisiones se ha hecho
lenta y desigual.
+ Difcil distincin de outcomes y outputs.
+ Tensiones entre agencias y agencias controladoras
respecto al detalle y tipo de evaluaciones que las agen-
cias deben realizar.
+ Compleja y desigual coordinacin dentro de las
carteras.
CUADRO 10
Pafs
Mxico
Papelde lasagencias centrales
+ Establece marco macroe-
conmico
+ Desarrolla presupuesto y
define ingreso y gasto en la
misma institucin.
+ Define lmites y reglas al
proceso.
+ Induce y capacita para la
inCorporacinde la Nep-Sed
+ Negocia los convenios de
desempeo.
+ Presenta el presupuesto
al Congreso.
+ Qu tanta autonoma van a alcanzar
las entidades y dependencias es incierto.
+ Necesita un proceso de reforma orga-
nizativa para incorporar los principios
de la Nep-Sed.
+ El Poa, la Nep y el sed todava no son
una parte integral organizativa para un
buen nmero de agencias gubernamen-
tales.
+ No hay un acuerdo sobre el catlogo
de indicadores de resultados que debe
construirse ni una metodologa de eva-
luacin general todava.
Puntosde incertidumbre de las reformas
+ Sin servicio civl no es claro cmo incentivar a los
funcionarios a incorporar la lgica de resultados en su
comportamiento.
+ Los convenios de desempeo son todava un ins-
trumento cuyas reglas requieren precisin con el fin
de ser un mecanismo efectivo, qu tanta autonoma
se va a otorgar?, cmo se formulan compromisos?
+ El enlace organizativo es muy dbil: cmo se modi-
fica el proceso organizacional para dirigirse a resultados
y no sloa procesos operativos?, dnde estn los incen-
tivos al cambio?, cules son las reglas para una din-
mica de entidades y dependencias ms autnomas?
marcos institucionales transparentes. El papel poltico del control
y con ello de la distribucin de responsabilidades y de visibilidad
pblica son asuntos claves en la consideracin de los esquemas de
reforma. El mantenimiento de la congruencia en la actuacin p-
blica es un asunto poltico de primer orden, y un proceso de auto-
nomizacin mal diseado puede ser un peligro ms grave y a la
larga un proceso ms costoso para la sociedad que el de mantener
una lgica tradicional de actuacin del sector pblico.
Autonomade lasagencias gubernamentales:
controly eficiencia en un juego deequilibrio
La posicin gerencialista sobre la necesidad de reformar a las orga-
nizaciones gubernamentales es muy clara: un incremento en la
eficiencia viene necesariamente ligado a un incremento en la flexi-
bilidad y discrecionalidad en el manejo de la organizacin. Con-
forme sta voltee hacia el pblico, a su contexto particular, funcio-
narios pblicos con mayores mrgenes de accin y con incentivos
a la innovacin, encontrarn cada vez mejores caminos de resolver
los problemas pblicos o de satisfacer las demandas de la sociedad
(Osborne y Gaebler, 1990).
Por ello el nfasis puesto en los resultados y el desempeo: las
organizaciones gubernamentales que liguen sus acciones a tales obje-
tivos, tendrn una clara lgica de actuacin, lo que permitir que
la gestin particular, la micro gestin propiamente dicha de la orga-
nizacin, sea ms libre y ms lgica incluso.
La clave, contradictoriamente, es que se debe obtener una flexi-
bilizacin y liberalizacin de la organizacin gubernamental siem-
pre y cuando los valores generales estn perfectamente acordados
y sean homogneos. Es una contradiccin, pues es organizacional-
mente lgico que organizaciones realmente flexibles e innovado-
ras, puedan cuestionar legtimamente con el tiempo tales valores
generales que a final de cuentas restringen de todas maneras las po-
sibilidades de accin de la organizacin. En otras palabras, la autono-
ma de las organizaciones.gubemamentales es fundamental, pero la
bsqueda.de-ajustesen el tiempo es sustantiva, pues la congruencia
254
o. ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, /. RAMREZ y A. RO/ANO
de los valores globales necesita ser debatida y discutida constante-
mente por los actores polticos y burocrticos involucrados (inclu-
so por la propia sociedad y sus partes).
Nuevamente aqu no hay recetas, sino slo experimentos, inten-
tos incrementales por guiar este proceso de adaptacin y aprendi-
zaje, En Nueva Zelanda las asignaciones generales del presupuesto
son negociadas por la agencia controladora con el parlamento yen
esto tienen poco poder de negociacin, si bien la autonoma
operativa ya en la marcha es particularmente alta en este caso (va-
se cuadro 7). En Reino Unido los departamentos se enfrentan a un
nmero importante de agencias controladoras: carta del ciudada-
no, compitiendo por la calidad y control de la eficiencia. Si bien
el nivel de autonoma de las agencias Next Steps es muy alta, pasan
por un proceso arduo de negociacin y no tienen libertad para ma-
nejar sus gastos corrientes (vase cuadro 8). En Australia se acepta
que la autonoma es alta, incluso para el manejo de los gastos corrien-
tes, pero donde la definicin de indicadores de desempeo no son
suficientes para enmarcar un comportamiento congruente del sec-
tor pblico en general (vase cuadro 9). De esta manera, existen
acuerdos ad hoc, particulares que se generan constantemente con
el fin de dar un ajuste incremental al proceso de integracin y dadas
las circunstancias. Las carteras o la formacin de redes de organi-
zaciones gubernamentales agrupadas bajo la lgica de que atacan
problemas similares o interrelacionados, ha sido otra manera de
buscar criterios diferenciados pero relativamente globales, para
alcanzar una coordinacin horizontal y vertical. En el caso mexi-
cano, el asuntode la autonoma de las organizaciones gubernamen-
tales es todava muy incierto (vase cuadro 10). La inercia de los
mecanismos tradicionales de presupuestacin y organizacin es
muy resistente. Los instrumentos de la reforma todava no son
incorporados como parte del proceso organizativo en un buen n-
mero de agencias. No hay todava un acuerdo sobre el catlogo
de indicadores de gestin, ni una metodologa de evaluacin. Los
convenios de desempeo todava estn por probarse y la relacin
autonoma-responsabilidad apenas comienza a ser un punto de
dilogo entre las diferentes partes del aparato gubernamental. Las
agencias controladoras tienen todava un control importante sobre el
manejo de gestin de las organizaciones gubernamentales y los meca-
nismos para generar mayor autonoma estn por desarrollarse.
La reforma a prueba:
altos niveles de incertidumbre
En trminos generales es observable que las reformas gerencialistas
del presupuesto se encuentran en un momento crtico. Su viabi-
lidad y su capacidad para transformar el sector pblico de manera
definitiva estn todava por comprobarse. Los niveles de incerti-
dumbre son muy altos, incluso en aquellos casos donde la imple-
mentacin de este tipo de esfuerzos lleva ya varios aos.
En Nueva Zelanda los conflictos por la definicin de las asig-
naciones presupuestarias son sistemticos. Dado que el sistema
de definicin de costos y cuantificacin de valores y resultados no
est todava completamente desarrollado (y menos la interpreta-
cin cuantitativa de impactos sociales), el espacio para la discusin
y negociacin entre las partes es sumamente desigual y endeble
(vase cuadro 7). En Reino Unido comienza a generalizarse una
profunda confusin entre el papel de los departamentos y de las
agencias. El debate respecto a si hay sobre control por parte de
los primeros o sobre autonoma por parte de las segundas es un
indicador posible de que la transparencia del proceso de evaluacin
y de medicin de desempeo es todava poco clara y sigue siendo
un objeto de debate (vase cuadro 8). En Australia las negociacio-
nes respecto a los ajustes presupuestales o a los mecanismos de
evaluacin son arduas y las bases sustantivas para otorgar homo-
geneidad a este tipo de negociacin estn todava muy lejos de ser
aceptadas generalizadamente. Esto bsicamente porque es difcil
definir con precisin outcomes y outputs medibles, generales y donde
todos los actores estn de acuerdo o por lo menos hay un consenso
slido para cada caso (vase cuadro 9). La tensin entre las agen-
cias controladoras y las organizaciones respecto al detalle y tipo
de evaluaciones es sumamente difcil por lo tanto. Es probable que
las imposiciones polticas o jerrquicas sigan jugando un papel im-
256
D ARRELLANO GAULT. J,R. GIL. I RAMREZ YA. ROJANO
portante para resolver disputas. El mecanismo de las carteras, pen-
sado para otorgar coordinacin horizontal y vertical ha llevado a
poner de relieve las desiguales capacidades e influencias de que go-
zan las diferentes agencias. En el caso mexicano, una experiencia
todava en vas de implementacin integral, los puntos de incerti-
dumbre no son diferentes, solamente que estn un paso atrs en
su desarrollo (recordemos que esta reforma presupuestal realmente
comienza en 1997). Los incentivos para el cambio no estn clari-
ficados todava. Los instrumentos para echar a andar los principa-
les elementos del proceso han opacado la bsqueda de los meca-
nismos para resolver las diferentes contradicciones entre control y
autonoma, que se comienzan a generar a la luz de un presupuesto
dirigido a resultados. El debate y discusin respecto a qu par-
metros (y su medicin) son los importantes para evaluar el desem-
peo, y cmo se interpretan los impactos sociales de manera efec-
tiva apenas comienza. Las posibilidades de generar incentivos
especficos para incorporar los valores de la reforma estn en pro-
ceso de implementacin. Adems, la carencia de un sistema de ser-
vicio civil generalizado deja poco claros los espacios de definicin
de incentivos especficos y directos para la incorporacin de la
reforma (vase cuadro 10).
Este anlisis exploratorio es todava sumamente parcial e incom-
pleto. Sin embargo, es muy interesante constatar al menos tres pro-
bables vas estratgicas de anlisis para el presente y futuro de este
tipo de reformas (desprendindose de las lecciones y dilemas hasta
aqu descritos):
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados buscan generar
espacos paralaeficiencia delsector pblico a travs delaautonomizacum
de los organismos gubernamentales. Esto debido a que se asume que
las organizaciones que enfrenten su propio contexto especfico
con incentivos adecuados, generarn mejores acciones y resolve-
rn mejor los problemas. Sin embargo, es poco probable que exista
una sola forma de definir "resultados" e "impactos" correctos o que
socialmente no estn a debate. Por ello, el debate y la discusin
de los marcos valorativos a travs de los cuales se definen los
resultados "correctos" o "socialmente deseados" es fundamental.
Las reformas de este tipo deben estar conscientes de que este de-
bate de los valores y de los proyectos (es decir de la construccin
del consenso sobre los valores que la reforma quiere impulsar) es
parte del proyecto en s mismo y no un accidente "poltico" que
hay que saltar en el camino.
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren detrans-
formar el marco institucionaly poltico en elque se mueven. Son de alguna
manera"estrategias de choque" que buscan romper inercias buro-
crticas (por lo tanto polticas) de un nmero importante de actores
y grupos. Sin la generacin de nuevas reglas y nuevos comporta-
mientos, este tipo de reformas son impensables. Qu tanto este
cambio de comportamiento es un asunto tcnico (es decir defi-
nido explcitamente por los instrumentos de la reforma) y polti-
co-organizativo es un grave dilema. La bsqueda del equilibrio entre
el uso de los instrumentos propios de estas reformas (indicadores
de desempeo, planes estratgicos, leyes y normas) y la genera-
cin de espacios flexibles para la negociacin, el dilogo y la capaci-
tacin parece ser una constante prctica. No encontramos ninguna
experiencia donde la reforma sea exclusivamente dirigida por meca-
nismos tcnicos. Siempre hay una generacin de espacios flexibles
para la negociacin y el aprendizaje. Es importante que las refor-
mas abran este espacio de manera consciente y premeditada. Esto
es debido a que la transparencia del proceso de negociacin es vital
para la credibilidad de la reforma. Debido a que se est luchando
contra una inercia social y poltica de dcadas, sera ingenuo pen-
sar que el sentido comn que est detrs de la propuesta de la refor-
ma es suficiente, aunado a los instrumentos tcnicos, para dirigir
el proceso de ajuste de los comportamientos. Es ms probable que
los actores polticos y burocrticos encuentren nuevas salidas,
formas de escapar del marco valorativo de la reforma sin ser casti-
gados. E incluso que se encuentren nuevas reglas y formas organiza-
cionales que respondan mejor a aquellos inicialmente pensados por
los reformadores. La refonna es un proceso deconstante negociacin, no slo
de instrumentos, sino tambin de valores. Pensar que los valores originales de
la rtfonna sobrevivirn enelcamino intactos, es sumamente improbable.
Reformas deajustesconstantesy equilibrios contradictorios. De la
misma manera que no hay entonces una seguridad deque POI' s mis-
258 D. ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMREZ y A. ROJANO
mos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan
incuestionados con el paso del tiempo, es entonces difcil pensar que
existen recetas o caminos nicos para el diseo de las organizacio-
nes y reglas que darn continuidad a la reforma. En todos los casos
analizados, se estn constantemente generando nuevas estructu-
ras, nuevos mecanismos para enfrentar las diversas contradicciones
que la reforma contiene. Contradicciones adems insalvables en
trminos tericos y solamente resolubles parcialmente en la prc-
tica La contradiccin entre organismos gubernamentales autnomos (como
requisito detjiciencia)y la congruencia valorativa o la rendicin de cuentas
es una de lasprincipales paradojas deeste tipo denformas. Por un lado se
requiere de flexibilidad y de manejo innovador y atencin particu-
lar a los contextos especficos de cada organismo como requisito
para asegurar verdadera eficiencia en el sector pblico, pero por el
otro se requiere de cuidar el uso de los recursos pblicos, de los obje-
tivos polticos generales del gobierno y del sistema. Qu tanto
administradores innovadores y pensantes tienen legitimidad para
entonces reformar a su vez los valores globales impuestos por la
reforma? Autonoma s, pero imposicin de los valores generales
parece ser la respuesta de las reformas gerencialistas. Las visiones
agente principal, difcilmente pueden tratar con esta sutileza, con
lo que difcilmente existen recetas para resolver ptimamente este
problema. El ajuste prctico al que se deben enfrentar reformado-
res y organismos gubernamentales para encontrar un equilibrio en
esta paradoja es uno de los procesos sustantivos. De alguna ma-
nera, estos espacios de negociacin y ajuste son la misma vida de
los procesos de reforma, segn observamos en los casos estudia-
dos aqu. Que las reformas gerencialistas sean vistas entonces a la
luz de esta dinmica desde un principio y no como instrumentos
cerrados y neutros que deben ser aplicados sin miramientos, pro-
bablemente sea una leccin importante para el futuro de las refor-
mas mismas.
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264 D. ARRELLAN GAULT, j.R. GIL, j. RAMREZ y A. RjAN
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Pblica Federal, publicado en el Diario Oficialde laFederacin, Mxico,
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1998.
Informacin en Internet
Cmara de Diputados (www.camaradediputados.gob.mx)
Cmara de Senadores (www.senado.gob.mx)
Presidencia (www.presidencia.gob.mx)
Secretarade Contralora yDesarrolloAdministrativo (www.secodam.gob.mx)
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (www.shcp.gob.mx)
CAPTULO 5
Presupuestos por resultados en Amrica Latina.
Estudios de caso
E
N LOS siguientes apartados se realiza una revisin descripti-
va de los sistemas presupuestales de cinco pases latinoame-
ricanos. Se recupera el caso de Mxico y con un poco de mayor
detalle que en el captulo anterior, los casos de Brasil, Colombia,
Chile y Venezuela.
El grado de desarrollo de los sistemas presupuestales de estos
pases, para ser dirigidos por resultados es todava muy incipiente.
De esta manera, los siguientes casos se presentan con un afn mera-
mente informativo, con el fin de preparar las bases de informacin
para desarrollar casos de estudio ms detallados, una vez que los
sistemas de presupuestos por resultados (si se da el caso) sean im-
plementados con mayor contundencia y claridad. En todo caso
estamos convencidos que la informacin que se presenta en estos
casos de anlisis, ser interesante para todos aquellos que estudian
los sistemas presupuestales y que desean introducirse al estudio
de los sistemas de presupuesto en Amrica Latina, particular-
mente de aquellos pases que estn proponiendo avanzar sobre la
implementacin-de un sistema basado en la evaluacin de resul-
tados y de desempeo.
[265]
EOGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
En camino de un presupuesto
por resultados en Brasil, convergencia
de las reformas administrativa,
presupuestariay de planeacin
INTRODUCCIN
E
L PRESENTE documento es resultado de un trabajo de investiga-
cin ms amplio, que incluye el anlisis de otras experiencias
de reforma presupuestaria en el mundo. Este documento expone
la reforma brasilea de bsqueda de un presupuesto por resulta-
dos. Aunque ninguno de los procesos de reforma en la adminis-
tracin pblica brasilea hablan explcitamente de presupuesto
por resultados, la mayora de las reformas van encaminadas en el
sentido de vincular el presupuesto con evaluaciones de resultados
de las agencias de gobierno.
Una particularidad de la reforma brasilea es que en ella se en-
trelazan tres diferentes procesos de reforma que, a pesar de estar
dirigidos en distintas direcciones, persiguen los mismos objetivos.
Estos tres procesos son el proceso de reforma administrativa, el
de reforma presupuestaria y de reforma del sistema de planeacin.
El proceso de reforma administrativa es quiz el que ms expl-
citamente se dirige de proporcionar mayor libertad a los gerentes
a cambio de evaluarlos por presupuesto. El medio para este obje-
tivo ha sido la creacin de diferentes figuras jurdicas que permi-
tan a las agencias relacionarse en una nueva lgica con el gobier-
no central. Esta reforma va dirigida sobre todo, a aquellas agencias
encargadas de actividades que no son consideradas prioridad del
Estado, pero que, sin embargo, deben de ser regidas por ste.
[267]
268 EDGAR E RAl'vlREZ DE LACRUZ
La segunda reforma es la reforma presupuestaria. Esta refor-
ma, aunque ms encaminada a evitar la malversacin de los recur-
sos pblicos e incrementar la disciplina fiscal, tambin se dirige a
mejorar los resultados de la administracin pblica. Por ejemplo,
estableciendo que la elaboracin del presupuesto se debe de basar
en un anlisis de los objetivos alcanzados por las agencias de go-
bierno y las prioridades del Estado. Adems, provee al Poder Legis-
lativo de capacidades para exigir resultados en la eficacia del go-
bierno. Asimismo, impulsa el desarrollo de mecanismos de control
social sobre las actividades del gobierno.
Por ltimo, la reforma presupuestaria, influida por la ola geren-
cial impulsa la identificacin de las actividades del gobierno con
un programa definido. Donde cada programa cuenta con un geren-
te responsable del logro de objetivos y metas. Cada programa,
deber ser evaluado y presentar las evaluaciones al Congreso de la
Unin para que ste asigne los recursos con base en mejores ele-
mentos de anlisis.
El anlisis de estas tres reformas est basado en la revisin de
bibliografa, documentos y leyes. Adems de complementarse con
una serie de entrevistas realizadas durante la segunda semana de
junio de 200l. En cada uno de los apartados se intentan exponer
los diferentes puntos de vista existentes sobre cada reforma. Sin
embargo, por razones de confidencialidad no son citadas textual-
mente, en la mayora de los casos, las personas entrevistadas. En
la parte restante de este documento se expone la reforma presu-
puestaria brasilea. En primer lugar se presenta la reforma admi-
nistrativa, desde sus orgenes hasta la realizada durante el gobier-
no del presidente Fernando Henrique Cardoso. A continuacin se
presenta el proceso presupuestario en Brasil y sus caractersticas;
as como la reforma que tuvo lugar en ste a partir de la promulga-
cin de la Ley de Responsabilidad Fiscal. En tercer lugar, se expo-
ne el proceso de reforma del proceso de pla.ieacn, haciendo
particular nfasis en el funcionamiento de los programas de ges-
tin. Finalmente, se presentarn algunas consideraciones finales
sobre los procesos de cambio presentados.
EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO 269
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
Las reformas de la administracin pblica:
de los treinta a los setenta
La administracin pblica brasilea no escap a los vicios que han
aquejado a la mayora de los gobiernos de los pases latinoamerica-
nos (Martins, 1995). La herencia colonial y su caracterstico patri-
monialismo contribuyeron al desarrollo de vicios como nepotismo,
favoritismo y c1ientelismo que se fueron consolidando a lo largo de
los aos. Adems, los gobiernos populistas brasileos contribuye-
ron a reforzar y convertir estos vicios en una caracterstica de la
cultural poltica en Brasil.
El primer intento de reformar la administracin pblica en
Brasil tuvo lugar en la dcada de los aos treinta, dentro de un
proceso de reforma del Estado durante la dictadura de Getulio
Vargas. En esta reforma, se intent establecer un sistema meritocr-
tico de desarrollo profesional. Este sistema se inspir en el servicio
pblico britnico y estableci la posibilidad de que los funciona-
rios realizaran carreras profesionales con ascensos basados en el
mrito y en concursos. Sin embargo, este intento de desarrollar
una burocracia en la administracin pblica brasilea se distorsion
parcialmente por el predominio de la cultura clientelar enraizada
en el sistema poltico brasileo. As, los instrumentos de estabili-
dad en el empleo fueron utilizados por los partidos polticos para
desarrollar prcticas dientelares. En esta dinmica, aquel partido
que mayor capacidad tuviera de colocar a sus simpatizantes en el
aparato gubernamental tendra mayor capacidad de negociacin y
apoyo en la sociedad.
Por otra parte, los altos niveles de la burocracia brasilea de-
sarrollaron un par de mecanismos para evitar caer en la dinmica
de ineficiencia que se desarrollaba en el sector pblico. Estos meca-
nismos les permitieron desarrollar cierto grado de estabilidad y
profesionalidad en el empleo. Un mecanismo se bas en la creacin
de rganos semiindependierttes del gobierno central, hacia los
cuales emigraron; el otro instrumento se bas en el control de la
270 EDGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
informacin y el know how de las actividades del gobierno, que
volvi insustituibles a muchos de ellos.
De esta manera se formaron dos estructuras burocrticas que
convivan en una misma administracin pblica. Por una parte, se
encontraba una lite con un alto grado de profesionalismo y efi-
ciencia; con capacidad de desarrollar sofisticados sistemas de pla-
neacin al nivel de las burocracias ms desarrolladas del mundo.
Por otra parte, se encontraba la mayor parte de los empleados del
gobierno, caracterizados por una abierta desmotivacin en el traba-
jo y bajos niveles de calificacin; desarrollando trabajos rutinarios,
pero finalmente encargados de la prestacin directa de los servi-
cios pblicos del gobierno. Esta diferencia entre los niveles de la
burocracia llev a que se tuvieran dos percepciones de lo que era
la burocracia brasilea, una la del exterior del pas en constante
contacto con la alta burocracia y la del ciudadano comn (Mar-
tins, 1995).
En 1967 se inici un ambicioso proceso de reforma que pre-
tenda dar solucin a esta situacin. La filosofa bsica de esta refor-
ma consideraba, por un lado, la creacin de directrices normativas
centralizadas en el mbito del gobierno federal.' Por otro lado, se
intentaba diversificar la naturaleza de los organismos del gobierno
para promover la descentralizacin del aparato del Estado." Estas
buenas intenciones devinieron en resultados poco alentadores. En
gran parte porque el gobierno perdi el control de la reforma y de
la creacin de las nuevas entidades del gobierno. Esto se evidenci
en un crecimiento desmedido de las organizaciones semiautno-
mas. A tal grado que hacia la mitad de los aos setenta nadie era
capaz de decir con certeza cuantas empresas pblicas y organismos
semiautnomos existan en el pas.
Adems del desmedido crecimiento de las empresas pblicas,
nunca se logr que stas adoptaran mecanismos gerenciales de admi-
nistracin. Por estas razones, el gobierno central inici un proceso
de control de las empresas pblicas que, contrario a las expectativas,
1Como el desarrollo de reformas en los planes de gobierno generales y parciales, y en
la programacin y el presupuesto.
2 Formacin de autarquas, empresas pblicas, fundaciones, etctera.
EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO
271
gener algunas consecuencias negativas. En primer lugar, la ausen-
cia de reglas claras para el funcionamiento de las empresas del
Estado gener una permanente tensin en la relacin de stas
con el gobierno central. Las empresas luchaban constantemente
por mantener su autonoma, lo que les permiti desarrollar un
fuerte sentimiento de solidaridad. Por ejemplo, cuando un fun-
cionario externo era designado para poner orden en una empresa
estatal el resto de los empleados se encargaba de boicotear su
trabajo (Martins, 1995).
La carga que las empresas pblicas significaban para las finan-
zas brasileas fue ms evidente que nunca a finales de la dcada
de los setenta, con la devaluacin del cruzeiro. Entre otros resul-
tados, la crisis financiera del Estado gener una prdida del poder
adquisitivo de los empleados pblicos. Sin embargo, las empresas
estatales no se vieron tan afectadas debido al rgimen favorable
en el que se desempeaban. Por lo que la distancia entre las dos
esferas termin por hacerse ms grande. De esta forma, se podran
identificar dos "tipos ideales" de funcionarios pblicos en Brasil
(Martins, 1995). Por una parte, los burcratas mal pagados, de
baja motivacin, de visin estrecha y de limitado perfil profesio-
nal, ubicados en la administracin directa del gobierno. Por otra
parte, el ejecutivo pblico del sector paraestatal, altamente compe-
tente, con amplia visin y con una cultura gerencial o tpicamente
empresarial. Estas diferencias en el perfil de los funcionarios gene-
raron una fractura entre las dos esferas de gobierno, al grado que los
ministros del Estado llegaban a tener dificultades para imponer
su voluntad sobre los directores de las empresas pblicas. Al mis-
mo tiempo generaba la necesidad de proveer polticas diferencia-
das para el desarrollo de cada tipo de empleado pblico.
La democratizacin del Estado brasileo:
los ochentay los noventa
Con la restauracin del rgimen democrtico en 1985 ocurrieron
tres sucesos que marcaron la reorganizacin del Estado. El primero
fue la decisin de redisear los altos escalones de la administra-
cin pblica; el segundo, las disposiciones con respecto a las es-
tructuras de personal en el gobierno; y la tercera, la nueva natu-
raleza de las prcticas de corrupcin.
Durante los tres gobiernos democrticos que siguieron a la
dictadura las estructuras del gobierno fueron cambiadas constante
yerrticamente (Martins, 1995). El gobierno del presidente Co-
llar fue especialmente destructivo por la desorganizacin que im-
puso sobre las estructuras del gobierno federal y por el grado de
desmoralizacin que infligi sobre la burocracia. Durante los cinco
aos de los gobiernos de los presidentes Sarney; Collor e Itamar
Franco se introdujeron reformas arbitrarias casi en todos los minis-
terios y niveles de gobierno. En el de este ltimo, se introdujeron
seis cambios arbitrarios en menos de un ao en diferentes minis-
terios o secretaras de Estado.
El presidente Sarney ejecut el plan de reforma heredado de
Tancredo Neves, el cual tena como objetivo acomodar en el go-
bierno a una amplia coalicin poltica que permitiera garantizar
la transicin del rgimen militar a un rgimen de gobierno civil. La
solucin fue crear todas las secretaras que fueran necesarias para
asegurar la incorporacin de todos los partidos que formaron la coa-
licin. Se lleg a tal extremo de inconsistencia e improvisacin
que entre los nuevos ministerios se cre el "Ministerio de la Desbu-
rocratizacin": que en 1986 fue desaparecido por Jos Sarney
como ministro de Administracin.
El siguiente intento por darle orden a la administracin fede-
ral termin formando la Secretara de Administracin Pblica,
dependiente de la Presidencia de la Repblica. La que en 1990
fue reubicada en la Secretara de Planeacin y que regres final-
mente a la Presidencia de la Repblica en 1992; no sin antes sufrir
diversas transformaciones. Es fcil darse cuenta que con tantos y
tan acelerados cambios slo se logr desarticular an ms la admi-
nistracin pblica federal. "Las reformas en la Administracin
Pblica Brasilea han mostrado una permanente falta de visin,
de estrategia y de diagnsticos serios que dirijan los procesos de
cambio"."
3Ronaldo C. Garda. en entrevista.
273
Entre la comunidad relacionada con la administracin pblica
brasilea, existe una coincidencia sobre lo destructivo de la admi-
nistracin del presidente Collor. La reforma del presidente Collar
se instal sobre la necesidad de modernizar el pas, por lo que
incorporaba medidas de ajuste econmico, apertura de la econo-
ma, adems de la reestructuracin de los rganos de la adminis-
tracin pblica. Esta reforma parti de un diagnstico emprico
absolutamente equivocado sobre el objeto de intervencin. En
primer lugar, parti de la idea de que los servidores pblicos haban
sido vilipendiados, a pesar de que, hemos visto que coexistan dos
estructuras en. la administracin pblica, donde una de ellas se
caracterizaba por un tipo de patrimonialismo estamentario." En
segundo lugar, la reforma del presidente Collar, aun a la mala pla-
neacin un inadecuado proceso de implementacin. Entre otros
problemas incluy directrices vagas, ejecucin centralizada, extrema
complejidad, careci de mecanismos de informacin y de planea-
cin, sin una base legal fuerte y estuvo basada en controles perso-
nales (Dos Santos, 1997).
La reforma del presidente Collar encar el proceso de moder-
nizacin basndose en un combate del dficit pblico, por medio
de la reduccin de los salarios, del gasto del gobierno, sin que tu-
viera detrs de esto una propuesta relativa al redireccionamiento
del Estado y de la administracin pblica. La abrupta prdida de
los salarios lleg a ser del 70% del poder adquisitivo para algunos
funcionarios pblicos, lo que contribuy a un extremo crecimiento
de los casos de corrupcin en el gobierno. En general esta reforma
no cont con el apoyo de las lites de la administracin pblica ya
que implicaba efectos contrarios a los que persegua. Por ejemplo,
la estructura administrativa sufri la formacin de un "megami-
nisterio": Economa, Hacienda y Planeacin. Esta concentracin
de funciones gener un flujo de informacin imposible de admi-
nistrar; incompatibilidad con los recursos disponibles; insuficien-
cia para asegurar el sostenimiento de los intereses del Estado ante
los privados; adems de la corrupcin directa que gener.
4Semejante al de las monarquas con seores y gentes a su cargo, es la historia de los
amigos del rey, Dos Santos en entrevista,
Dentro de este contexto, en el que no se conseguan presentar
resultados, el Ejecutivo propuso ante el Congreso de la Unin una
enmienda constitucional para darles estabilidad a los funcionarios
pblicos. Sin embargo, l mismo la retir y slo propuso hacerlo
con aquellos servidores pblicos cuyas caractersticas pudieran
justificarlo. Por ejemplo, el servicio exterior, defensora pblica,
fiscalizacin de impuestos, que obtendran estabilidad en sus pues-
tos despus de dos aos de servicio. Mientras que en el resto de la
administracin pblica la estabilidad se obtendra despus de
10 aos.
Para algunos (Bresser, 1995), la ausencia de reformas consti-
tucionales es considerada corno una de las principales causas de los
escasos resultados de las reformas del presidente Collor. Por ejem-
plo, para Bresser las intervenciones del gobierno del presidente
Collar, en la administracin pblica, sin reformas constituciona-
les, se restringieron a desorganizar todava ms la estructura buro-
crtica del pas y a desprestigiar a su personal. Sin embargo, se debe
considerar tambin que el corporativismo no era un fenmeno espe-
cfico de los funcionarios pblicos, sino un problema que carac-
teriza a todos los sectores de la sociedad brasilea.
La Constitucin de 1988
Ms de 20 artculos y diversos prrafos de la Constitucin de 1988
hacen referencia a cambios en la administracin pblica de Brasil,"
los cuales llegan a ser incluso contradictorios (Martins, 1995).
Para nadie en Brasil es un secreto que la Constitucin fue resultado
de un sinnmero de negociaciones y coaliciones ad hoc. Quiz por
esta razn se pueda explicar el comportamiento contradictorio de
los constituyentes con respecto a la estructura del Estado y laadrni-
nistracin pblica.
5 Cabe mencionar que muchas de las reformas constitucionales son en otros pases
motivo de leyes complementarias o reglamentarias, pero casi nunca se elevan a nivel cons-
titucional. Esto se podra interpretar como muestra de la preocupacin de los constituyentes
por la gran capacidad del Ejecutivo para hacer cambios e interpretaciones a conveniencia en
leyes y reglamentos secundarios.
275
.
De acuerdo con la Constitucin, las empresas pblicas, esta-
tales, autarquas y fundaciones nicamente podran ser creadas
con la aprobacin del Congreso. Para reducir las diferencias entre
los niveles de gobierno y sus sectores se adopt un criterio unifi-
cador de las reglas jerrquicas para todos los organismos del go-
bierno. La reestructuracin de los ministerios sera necesariamente
sometida a la aprobacin del Congreso. Adems, el ingreso al servi-
cio pblico debera ser sometido a concurso con base en criterios
profesionales.
A pesar de que en las reformas constitucionales se evidenciaba
claridad sobre la problemtica de la administracin pblica, y vo-
luntad poltica por hacer los cambios necesarios, los resultados
fueron contraintuitivos. Por una parte se ofreci el acceso al servi-
cio pblico por mrito, tambin se asegur la estabilidad a los
funcionarios que trabajaban en ese momento, y se les dot de
derechos que no exigan deberes en contrapartida. Esto llev a dar
un paso ms en el mantenimiento del statu qua. Para algunos, esa
reforma lleg a considerarse como un retroceso en la administra-
cin pblica de Brasil. De acuerdo con Bresser (1995), en ese
momento este era un paso hacia atrs considerando las reformas
gerencialistas que surgan en el mundo.
En el plano de la administracin pblica se regres, con la
Constitucin de 1988, a los aos treinta, o sea a la poca en
que fue implantada la administracin burocrtica clsica en el
Brasil. La Constitucin vendr a sacralizar los principios de
una administracin pblica arcaica, burocrtica al extremo.
Una administracin pblica altamente centralizada, jerar-
quizada, rgida, fundamentalmente basada en la idea del
control por proceso y no por resultados y objetivos, cuando
sabemos que laadministracin pblica y tambin la adminis-
tracin de empresas modernas estn hoy basadas en la des-
centralizacin, la administracin matricial, en los sistemas de
autoridad funcional conviviendo con los de lnea, en la con-
fianza y en el control de los resultados y no de los procesos
(Bresser, 1995: 2).
276
La reforma del presidente
Fernando Henrique Cardoso
EDGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
En 1993, por parte de la Escuela Nacional de Administracin P-
blica (ENAP), y otras instituciones relacionadas con la administra-
cin pblica, se realiz una serie de investigaciones para tratar de
hacer un diagnstico de la situacin de la administracin pblica
federal. Muchas de las ideas surgidas de este diagnstico fueron
recuperadas por Fernando Henrique Cardoso una vez electo Pre-
sidente el 3 de octubre de 1994. En su libro Manos a la obra, el
presidente Cardoso dedica un captulo entero al tema de la refor-
ma del Estado, en el que se prevea una radical reforma adminis-
trativa, partiendo de la redefinicin de la relacin entre Estado y
sociedad. En el diagnstico, esta reforma del Estado debera de ser
un derecho de los ciudadanos y una condicin de gobernabilidad
(Dos Santos, 1997). El diagnstico del equipo del candidato pre-
sentaba una evaluacin de la administracin pblica directa y una
de la administracin pblica indirecta por separado. En general se
perciba un descontrol en la administracin pblica, lo cual se deba
entre otras razones a la prdida del poder adquisitivo de los sala-
rios de los funcionarios pblicos. Incluso se podra considerar que
existi una destruccin permanente de la memoria administrativa
del pas desde las reformas del presidente Collor, debido a un xodo
de los mejores cuadros de funcionarios pblicos. Ante esta proble-
mtica, la idea del equipo de Cardoso fue recuperar la propuesta
de crear un sistema meritocrtico de administracin pblica, cuya
base de ingreso fuera el concurso y se sostuviera con ascensos ba-
sado en los mritos de los funcionarios, y en el desempeo de la
funcin pblica.
Con el fin de dar solucin a esta problemtica se cre el Minis-
terio de la Administracin Federal y la Reforma del Estado (MAFRE),
el cual se encargara de marcar las directrices para la reforma del
Estado y la modernizacin y promocin de la administracin p-
blica. Despus de la toma de protesta, el ministro Luis Carlos
Bresser Pereira empez apromover medidas de flexibilizacin de
la funcin pblica, apoyando las formas de organizacin con cierto
grado de autonoma, estabilidad de los funcionarios y un rgimen
laboral nico. La definicin bsica del modelo se podra denomi-
nar corno administracin gerencial, la cual se contrapona al modelo
de administracin burocrtica tradicional (Dos Santos, 1997).
Tambin se empez a promover la formacin de organizacio-
nes sociales que se encargaran de la prestacin de algunos servicios
pblicos. De tal forma que el Estado ya no fuera el responsable
de la prestacin de stos, sino nicamente de su financiamiento. As
participara slo parcialmente en los consejos de administracin
de estas organizaciones. En este modelo tambin era necesaria la
promocin de un cambio cultural en la administracin pblica ba-
sado en un nuevo arreglo institucional. De acuerdo con Bresser
(1998), la transformacin consista en cambiar de una cultura
burocrtica con elementos patrimonialistas y clientelistas, an en
vigor, hacia una cultura moderna y gerencial orientada por la
atencin del "ciudadano-cliente".
Es importante considerar que el ministro Bresser se incorpor
al gabinete corno parte personal de la "cuota" del presidente Car-
doso, por lo que tuvo plena libertad de nombrar a su equipo (Gae-
tani, 2000). La mayora de los funcionarios a su cargo haban
sido educados en la Fundacin Getulio Vargas de Sao Paulo, donde
Bresser haba sido profesor de la mayora de ellos. Esto permiti
que la difusin del modelo de gobierno gerencial fuera ms fcil-
mente compartida por el equipo y difundida al resto del gobierno.
As, el ministerio pudo sostener el desempeo de Bresser como
formulador de poltica, negociador, decisor y, sobre todo, defen-
sor de la reforma.
Con la inauguracin del MAFRE entr en la agenda del gobier-
no la necesidad de trabajar sobre la reforma gerencial de la admi-
nistracin pblica. y con ella la idea de que el gran problema de la
administracin pblica eran las reformas constitucionales de 1988.
Por lo tanto, Bresser se perfil como la solucin de un problema que
lleg con una solucin organizaciona1: el MAFRE (Gaetani, 2000).
Por lo que el liderazgo particular de Bresser fue fundamental para el
desarrollo de la reforma del gobierno. Fue el ministro Bresser quien
se encarg de vincular al MAFRE con las ms importantes prioridades
278
del gobierno. Con lo que se consigui que el gobierno del presiden-
te Cardoso enviara en slo algunos meses la propuesta de reforma
al Congreso. El manejo poltico del ministro Bresser permiti
incluso aislar al nico grupo de inters afectado con las reformas
constitucionales, es decir, a los funcionarios pblicos (Gaetani,
2000).
Las contrarreformas constitucionales
A partir de marzo de 1995 inici en el pas una intensa discusin
sobre los alcances que debera tener una reforma constitucional
que impulsara el desarrollo de estas caractersticas en la adminis-
tracin pblica federal. Durante este tiempo, el MAFRE se dedic a
la elaboracin de una enmienda constitucional. Sin embargo, cuan-
do sta se termin, se dio a conocer que el ministerio no la hara
pblica y tampoco la enviara al Congreso, debido a las mltiples
resistencias que se haba producido hasta el momento." Una nueva
ronda de discusiones defini la nueva lnea de accin: la reforma
constitucional que llevara a una reforma gerencial. De acuerdo con
el ministro Bresser, esta reforma sera una de las ms importantes
en la historia de la administracin pblica de Brasil. "Eu estou con-
vencido que esta refroma vai ficar na historia do Brasil. Getlio
Vargas fez a refroma burocrtica. Fernando Henrique Cardoso ter
feito a refroma gerencial" (Bresser, 1998).
La intencin de esta reforma era posicionar a los funcionarios
pblicos como los principales promotores del cambio en la admi-
nistracin pblica brasilea, poniendo ms atencin en los resul-
tados que en los procesos. Buscaba tambin generar mecanismos
ms flexibles de organizar la administracin pblica y de la esta-
bilidad de los funcionarios pblicos. Retirando, en la medida de
lo posible, la inamovilidad de los funcionarios heredada de la refor-
ma constitucional de 1988 y cambiarla por una "permanencia esta-
6 Los principales puntos de la primera propuesta, de acuerdo con Gaetani (2000) eran:
la supresin del rgimen nico de relaciones laborales en el sector pblico, aceptacin de
formas plurales de organizacin del Estado y la creacin de mecanismo que permitieran
reducir los salarios.
279
ble", En trminos generales se buscaba, por una parte, dar mayor
autonoma a los funcionarios pblicos y por otra aumentar sus
responsabilidades. Esto era explicado as por el propio ministro
Bresser:
La antigua administracin pblica desconfa del funcionario,
desconfa de todos, en tanto que la Administracin moderna
parte del presupuesto de que ya se ha llegado a un nivel cul-
tural en que el administrador pblico, el funcionario pblico,
tiene competencia como para autogerenciarse, que en princi-
pio es honesto y que debe tener autonoma para administrar
la cosa pblica. Ser fiscalizado, s, pero no a travs de un con-
trol de procesos rgido y formalizado, sino a travs de los resul-
tados alcanzados (Bresser, 1995: 2).
En agosto de 1995 se enviaron por el Ejecutivo dos propuestas
de enmienda constitucional, las cuales partan de dos premisas (Dos
Santos, 1997):
la crisis del Estado era producto de la crisis financiera pro-
ducida por el crecimiento de ste, generado por la Constitu-
cin de 1988; y
la administracin pblica de Brasil, habiendo cumplido las
etapas de la fase burocrtica, se encontraba lista para pasar
hacia una fase de administracin gerencialista.
La reforma constitucional pretenda conseguir la flexibiliza-
cin de la administracin pblica por medio de las siguientes pro-
puestas (Bresser, 1995):
l. permitir la existencia de ms de un rgimen jurdico den-
tro del Estado, dando paso a que la administracin indirecta
vuelva a adquirir autonoma y flexibilidad administrativa Y
financiera;
2. mantener el rgimen jurdico estatutario slo para los fun-
cionarios que ejercen funciones en el ncleo burocrtico del
Estado;
3. conservar la estabilidad rgida prevista en la actual Cons-
titucin, segn la cual slo puede ser despedido el servidor que
hubiese cometido una falta grave, para las carreras donde el
ejercicio del funcionario necesita proteccin de la estabilidad,
dadas las amenazas a que puede estar sometido;
4. prevenir el despido por dos motivos adicionales -insuficien-
cia en el desempeo y exceso de personal- para los dems
funcionarios, garantizndose, no obstante, la adopcin de cri-
terios objetivos para las decisiones y la asignacin de una indem-
nizacin para el funcionario despedido en estas condiciones;
5. permitir, alternativamente, la ubicacin del funcionario
excedente en disponibilidad, con trminos de vencimiento pro-
porcionales al tiempo de servicio;
6. posibilitar la existencia de concursos internos para hasta ellO
por ciento de los concursos pblicos, desde el momento en que el
nmero de candidatos con relacin a cada puesto sea superior a
10, de manera de estimular el desarrollo del personal del Estado;
7. definir los criterios para el establecimiento de las carreras fun-
damentales en el ncleo burocrtico del Estado;
8. exigir un proyecto de ley para cualquier aumento de remu-
neracin del servidor en cualquiera de los tres poderes, de
manera de garantizar la isonoma salarial -condicin esen-
cial de cualquier administracin racional.
9. eliminar, adems, la idea de "isonoma" como un derecho
subjetivo del servidor, porque, entendido as, este derecho se
toma imposible de ser atendido, en la medida en que se trans-
forma en una bola de nieve de reivindicaciones salariales; y
10. suprimir el derecho de huelga para los servidores prote-
gidos por la estabilidad rgida.
La propuesta estaba lista para votarse en 1997. Sin embargo,
dos factores demoraron su aprobacin (Gaetani, 2000). El primero
fue la congestin de la agenda en el Poder Legislativo y el segun-
do la competencia por la jurisdiccin de la Casa Civil.
7
Dos pro-
7La competencia del MAFRE con la Casa Civil se desarrollaba sobre diferentes estrate-
gias administrativas.
yectos tenan prioridad sobre la reforma promovida por el MAFRE,
la reforma de pensiones y la de reeleccin presidencial.
Fue hasta 1998 cuando se aprob en el Congreso dar marcha
atrs a las reformas de 1988 que establecan la inamovilidad de
los funcionarios pblicos. Esto sucedi slo meses antes de las elec-
ciones presidenciales, lo que demostr la gran confianza del Eje-
cutivo en la popularidad de la reforma; la cual haba sido labrada
por las permanentes negociaciones del ministro Bresser (Gaetani,
2000). Esto sera proclamado por el gobierno como una de las prin-
cipales reformas constitucionales para permitir el desarrollo de
una administracin gerencial.
El Plan Director de Reforma
del Aparato deEstado
Con las reformas constitucionales se delineo lo que sera el eje de
la reforma del presidente Cardoso: el Plan Director de Reforma
del Aparato de Estado (PDRAE). El PDRAE divida la administracin
pblica en cuatro ncleos. El primero era el ncleo que considera-
ba era el estratgico, el cual estaba formado por las funciones inde-
legables del Estado. Dentro de esto se consideraban el Poder Legis-
lativo y el Judicial, la cpula del Poder Ejecutivo, los responsables
de la planeacin del Estado, de las polticas de regulacin, defensa
nacional y seguridad pblica. De acuerdo con el plan de reforma, en
este ncleo es ms importante la efectividad que la eficiencia, por
lo que el plan de reforma ira en el sentido de fortalecer el ncleo,
con cuadros mejor preparados y pagados. Adems, se deberan
preservar las caractersticas burocrticas. El rgimen jurdico de
los empleados en este ncleo debera de basarse en el asegura-
miento de laestabilidad.
El segundo ncleo, estaba formado por aquellas actividades
exclusivasdel Estado. En stas, el Ejecutivo tiene a su cargo los servi-
cios indelegables, dentro de los cuales se encuentra la capacidad
reglamentaria, la capacidad fiscalizadora, educacin, salud, pol-
tica social y de fomento. Para este ncleo, se prevea la descentra-
lizacin de funciones por medio de la creacin de entidades ejecu-
toras, es decir, las agencias ejecutivas.
En el tercer ncleo se encontraban los servicios no exclusivos en
los que el Estado puede actuar de manera conjunta con los privados,
como la educacin superior o algunas reas de salud. Este ncleo,
ms que reformarse, debera de ser transferido al sector privado, por
medio de organizaciones sociales, caracterizadas como entidades de
derecho privado, de carcter pblico, no estatal. En este ncleo, el
papel del Estado se basara en apoyar su desempeo por medio de
dotaciones ms incentivando el uso de mecanis-
mos de mercado para su asignacin. El cuarto ncleo era la pro-
duccin del mercado con la creacin de infraestructura, este ncleo
debera de ser privatizado por completo.
A partir de la identificacin de estos cuatro ncleos, la reforma
propona cambios para ajustar el trabajo de las organizaciones p-
blicas. La primera implicaba reexaminar el rgimen nico para los
servidores pblicos, para ajustar su situacin laboral a las necesi-
dades de cada ncleo. Slo los ncleos estratgicos y de activida-
des exclusivas mantendra un rgimen estatutario, pero con cambios
en estos dos. Por ejemplo, un servidor del ncleo de actividades
exclusivas podra ser dimitido de su encargo en caso de un recorte
presupuestal. Otros cambios se pensaron con la intencin de flexi-
bilizar la funcin pblica federal, especialmente en el sentido de
permitir la contratacin de personal por los ncleos de servicio no
exclusivos mediante procesos comunes de seleccin y la posibilidad
de crear estructurar sin la aprobacin especfica del Legislativo. En
trminos generales, la propuesta de enmienda constitucional iba
en contra de la autonoma, concursos pblicos y la inamovilidad
de los funcionarios. Pero poco o nada se discutieron los proble-
mas de profesionalizacin del servicio pblico y de su gestin (Dos
Santos, 1997).
Los tipos de rgimen jurdico
La segunda parte de la reforma se concentr en los tipos de rgi-
men jurdico que deberan destinarse a la nueva prestacin de
servicios. La primera forma nueva idealizada en el Plan Director
era la de las agencias ejecutivas, que se constitua como una nueva
forma de derecho para los servicios del ncleo de activida-
283
des no exclusivos. En estos casos sera necesario preservar la pro-
piedad del Estado, pero con una administracin predominan-
temente gerencialista. Estas nuevas instituciones ampliaran su
discrecionalidad presupuestaria por medio del uso de contratos de
gestin, permitidos por el rgimen jurdico. En el contrato se estable-
ceran los recursos necesarios para cumplir las metas responsabili-
zando al cuerpo dirigente por el incumplimiento de ellas. Los con-
troles previos seran completamente sustituidos por controles ex
post (Dos Santos! 1997).
La segunda figura jurdica era la de organizaciones sociales, que
seran entidades de derecho privadas no integrantes de la adminis-
tracin pblica federal, y que por lo tanto quedaran eximidas del
cumplimiento de observaciones que la Constitucin haca para este
tipo de entidades. Estas instituciones actuaran sobre el ncleo de
servicios no exclusivos. Por medio de leyes especficas estas organi-
zaciones seran calificadas como organizaciones sociales, sindo-
les cedidos los bienes pblicos destinados al cumplimiento de su
funcin. Al mismo tiempo se firmaran contratos de gestin y seran
aseguradas las dotaciones presupuestarias para cumplir con su fun-
cin. Las direcciones de esas organizaciones seran supervisadas
por un consejo compuesto por representantes de la sociedad y del
gobierno, de esta forma las entidades se someteran a mecanismos
de control a posteriori.
De acuerdo con Dos Santos, estas nuevas figuras no han mos-
trado hasta el momento funcionar mejor que las instituciones a las
que sustituyeron. En general, se podra afirmar que estas entida-
des han provocado recelo, sobre todo por la posibilidad de que pue-
dan ser usadas para cobrar por la prestacin de servicios cuyo ase-
guramiento gratuito es constitucionalmente una obligacin del
Estado (Dos Santos, 1997).
La evaluacin del desempeo
en las nuevas agencias: los contratos degestin
La evaluacin de desempeo en Brasil tiene dos vertientes. Una
es la generada por los contratos de gestin a los que se sometieron
las nuevas organizaciones pblicas, y la ms reciente montada
en las reformas presupuestarias. La primera propuesta para la
implementacin de los contratos de gestin fue hecha para las redes
ferroviarias en el periodo de 1983 a 1990. Algunas propuestas de
contratacin surgieron, pero ninguna lleg a concretarse (Dos San-
tos, 2002). En 1991, el gobierno federal adopt los contratos de
gestin como insumas para promover la modernizacin de las em-
presas estatales, en el programa de Gestin de Empresas Estata-
les. As, en 1992 fueron emitidos decretos por el gobierno federal
en el que fueron establecidas las condiciones para la elaboracin de
contratos individuales de gestin entre el gobierno federal yalgu-
nas empresas pblicas como Petrobrs. Otra agencias, como el caso
de la Asociaco das Pioneiras Sociais (APs) firmaron un contrato de
gestin con el gobierno federal en el que fue liberado de las nor-
mas de la administracin directa. El director de la agencia dispo-
na de autonoma para contratar personal, definir niveles de remu-
neracin, celebrar contratos de prestacin de servicios.
Basado en esta idea de mayor flexibilidad para los gerentes de
los rganos de la administracin publica, se retoman los contratos
de gestin en el proceso de reforma del aparato de Estado en Brasil
(Dos Santos, 2002). En el PDRAE, la concesin de grados de auto-
noma era requisito para alcanzar los niveles de eficiencia reque-
ridos. La forma elegida para incrementar la eficiencia y eficacia del
sector pblico era la asignacin de metas de desempeo mediante
contratos de gestin. Los contratos de gestin se firmaran entre el
gobierno federal y las agencias responsables de la prestacin de
servicios tpicos del Estado.
Las organizaciones sociales previstas en el programa de publiti-
cation del sector pblico no-estatal tambin se dirigiran por resul-
tados. Como promotor de los servicios prestados por las organiza-
ciones sociales se buscara crear sociedades con participacin
social. Estas organizaciones sociales poseeran autonoma finan-
ciera y administrativa. Cada organizacin social tendra un consejo
de administracin formado por miembros de la comunidad a la
que presta servicio. Los principales recursos de las organizaciones
sociales provendran del presupuesto federal, pero podrantambin
285
recibir recursos de prestaciones de servicios, donaciones u otras
operaciones financieras. En contrapartida de la flexibilidad finan-
ciera de que dispondran las organizaciones sociales, los directores
tendran mayores compromisos con respecto a las metas alcanza-
das. Adems, estas organizaciones seran sometidas a control directo
de la sociedad. Como resultado de esta propuesta del gobierno,
voluntariamente tres instituciones firmaron contratos de gestin
y otras ms se encuentran negociando posibles contratos de ges-
tin como organizaciones sociales."
En el caso de las agencias ejecutivas del PDRE, los contratos
de gestin surgen como el mecanismo para proveer de flexibilidad
a estas agencias. En dichos contratos se haran explcitos los obje-
tivos, se detallaran las metas y los correspondientes indicadores
de desempeo. De acuerdo con el decreto 2.487 de 1998, los con-
tratos de gestin a ser firmados por las agencias ejecutivas y los
rganos supervisores deberan definir las relaciones y compromi-
sos entre ellos. Permitiendo el acompaamiento de la evaluacin de
desempeo institucional de las entidades. La duracin mnima de los
contratos sera de un ao y debera contar con los objetivos y metas
de las entidades con su respectivo plan de accin anual; las respon-
sabilidades de cada una de las partes en caso de no cumplirse las
metas; las medidas que cada una de las partes firmantes realizara
para asegurar la autonoma de las agencias y su libertad en la ges-
tin del presupuesto y las condiciones para la revisin del contrato.
Adems de eso, los contratos deberan de incluir objetivos y metas
especficas para la satisfaccin de los clientes.
Sin embargo, los contratos de gestin se convirtieron en una
mera formalidad y un mecanismo para burlar los controles pre-
vios sin la garanta de mejores resultados. La mayora de las trans-
formaciones necesarias para mejorar el desempeo de las empresas
no se consideraron en stos. Por ejemplo, un proceso de prepara-
cin y sensibilizacin de los funcionarios, programas de entrena-
miento y capacitacin, revisin de procesos de trabajo y estructuras
organizacionales. Por lo tanto, los contratos de gestin no ase-
guran un mejoramiento en el desempeo de las agencias. En la
8 Este cifra hasta el ao 2002.
mayora de los casos han sido poco provechosos, ya que han
otorgado a las agencias poco o nada ms all de lo que ya se les
est concedido por la Constitucin en trminos de autonoma
administrativa y financiera (Dos Santos, 2002).
Algunas consideraciones sobre la rifonna gerencial
de Fernando Henrique Cardoso
Son cuatro los factores institucionales que hacen diferente la refor-
ma administrativa de Brasil de las de otros pases (Gaetani, 2000).
El primero es la creacin de una agencia central como plataforma
de las reformas. En Brasil, el MAFREdesempe un papel preponde-
rante en la reforma, lo que en otros pases haba sido compartido
entre diversos actores. La segunda es la ausencia de una lite buro-
crtica de carrera al frente de la reforma, mientras que en otros
pases los cuadros burocrticos haban jugado un papel prepon-
derante en la formulacin e implementacin de las polticas de
cambio, en Brasil slo tuvieron un papel secundario. En tercer
lugar est el enfoque legalista de la reforma, ya que la reforma cons-
titucional jug un papel central en todo el proceso de reforma,
es decir, se recarg un gran peso de los resultados de la reforma sobre
las posibilidades de lograr una reforma constitucional previa. Por
ltimo, de acuerdo con el autor, en ningn otro pas existi una pre-
sentacin previa y una discusin pblica sobre la reestructuracin
del Estado. Adems, no existi una discusin y contrapropuestas
porque en Brasil no haba una comunidad establecida de expertos
en administracin pblica, como lo haba en el Reino Unido, Nue-
va Zelanda o Australia (Gaetani, 2000).
Las principales crticas que recibi la reforma administrativa
del presidente Cardoso fueron esgrimidas en dos sentidos. Por una
parte, aquellas que vieron la propuesta de reforma como una ame-
naza a los derechos de los ciudadanos por temores de privatizacin
y los supuestos incumplidos del modelo (Dos Santos, 1997), la
segunda, que es coincidente con la postura de la reforma, expresa-
ba sus temores por las diferencias en el proceso y desarrollo que la
287
reforma haba tenido comparndola con las de otros pases, que an-
teriormente haban emprendido cambios de este tipo (Gaetani,
2000).
Por otra parte, en lo que corresponde a las relaciones entre los
poderes de la Unin, todas las medidas adoptadas desde 1995 por
los presidentes han ido encaminadas a fortalecer al jefe del Poder
Ejecutivo frente a los otros poderes (Dos Santos, 1997). En esta
redefinicin del Estado, de acuerdo con el autor, existe una serie de
supuestos que no son cumplidos para el caso brasileo, como: "un
aumento de laprofesionalizacin del servidor pblico, de la imper-
sonalidad de la gestin pblica, del control social, el incremento del
ejercicio de la ciudadana, el fin de la herencia patrimonialista/pa-
ternalista que an contamina las relaciones entre la sociedad, servi-
dores y administradores" (Dos Santos, 1997: 69).
Adems, permanece la idea de que la mayora de las reformas
se han ido vinculando de alguna u otra forma con recortes en el
gasto del gobierno, es decir, con el repliegue de un gobierno en
un pas donde se necesita mucho de su presencia. El repliegue del
gobierno es evidente en el cambio en la forma de propiedad de los
medios de produccin de los bienes pblicos, situacin necesaria
en el modelo de reforma gerencial brasileo. Tambin se ha criti-
cado la utilizacin de estructuras de mercado en el sector pblico,
porque la administracin pblica brasilea no cumple con los
supuestos necesarios para su exitosa implementacin. Por ejem-
plo, los flujos de informacin oportunos, la competencia entre
agencias para ofrecer diversas alternativas de los ciudadanos, y la
falta de transparencia de las empresas que pretenden empezarse
a regir por esa lgica nueva (Dos Santos, 1997). Por ltimo, es
evidente que el diagnstico del que parti la reforma, no coincida
del todo con la realidad. El aparato administrativo brasileo est
muy lejos de haber agotado el modelo burocrtico-weveriano de
gestin. Al igual que muchos pases de Amrica Latina. Los pro-
blemas generados por la falta de burocratizacin (apego a las nor-
mas y procedimientos) parecen ser mayores que los generados
por el exceso de burocratismo.
288
La estructura orgnica
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
El organismo responsable en el Poder Ejecutivo de las labores de
presupuestacin es el Ministerio de Planeacin, Presupuestacin
y Gestin. El ministro delega la coordinacin de las diferentes
secretaras en una sola llamada Secretara Ejecutiva. Las secreta-
ras que conforman el ministerio son las siguientes: de Presupues-
to Federal, de Planeacin e Inversiones Estratgicas, de Asuntos
Internacionales, de Gasto, de Recursos Humanos, del Patrimonio
de la Unin, y de Logstica y Tcnicas de Informacin.
La Secretara de Presupuesto federal cuenta con un Departa-
mento de Ingeniera y Gestin del Sistema, el cual tiene la fun-
cin de planear y coordinar las actividades relativas a la tecnologa
de informacin presupuestaria, tambin debe definir y desarrollar
la configuracin fsica y lgica de los subsistemas componentes
del sistema presupuestario.
La Oficina de Gestin de la Informacin tiene dentro de sus
funciones planear, programar y consolidar la informacin en todas
las fases del ciclo presupuestario. Asimismo, debe promover estu-
dios sobre la aplicacin y el perfeccionamiento de la legislacin
sobre presupuesto. La Oficina de Desarrollo Presupuestario debe
planear, desarrollar y supervisar el sistema presupuestario federal,
promoviendo estudios con vistas al perfeccionamiento y la rela-
cin con el entorno; as como coordinar todos los procesos relati-
vos a las normas tcnicas referentes al tema presupuestario. El
Departamento de Programas Econmicos es responsable por la pro-
gramacin presupuestaria de los siguientes organismos: Ministerio
de Agricultura; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Desarro-
llo, Industria y Comercio; Ministerio de Planeacin, Presupuesto y
Gestin; encargos de deuda y transferencias entre el gobierno de la
Federacin y el Ministerio de Hacienda. El Departamento de Pro-
gramas Sociales es responsable de la programacin presupuestaria
de los siguientes organismos: Ministerio de Educacin; Ministerio de
Deporte y Turismo; Ministerio de Asistencia Social; Ministerio
289
de Salud y Ministerio del Trabajo y Empleos. La Oficina de Pro-
gramas de Infraestructura, por su parte, tiene a su cargo la progra-
macin presupuestaria de los siguientes rganos: Ministerio de
Minas y Energa; Ministerio de Transporte; Ministerio de Comu-
nicaciones; Ministerio del Medio Ambiente; Ministerio de Inte-
gracin Regional y la Presidencia de la Repblica. El Departamento
de Programas Especiales est encargado de la programacin presu-
puestaria de los siguientes rganos: Ministerio de Ciencia y Tec-
nologa; Ministerio de Justicia, Ministerio de Defensa; Ministerio
de Relaciones Exteriores; Poder Legislativo y Judicial y del Minis-
terio Pblico de la Unin.
La elaboracin del presupuesto pblico
Los principios para la elaboracin y control del presupuesto se
encuentran definidos en la Constitucin, en la Ley 4,320 de
1964, en el Plan Pluri-Anual (PPA) y en la Ley de Directrices Pre-
supuestarias (LDP). La Ley Presupuestaria Anual (LPA) es elabora-
da por los tres poderes de la Repblica y consolidada por el Poder
Ejecutivo. Constitucionalmente se establece que debe ser un presu-
puesto equilibrado, donde los egresos no sobrepasen a los ingresos.
Las metas para la elaboracin del presupuesto se encuentran defi-
nidas en el PPA Yla LDP.
El proceso de elaboracin del presupuesto se puede dividir en
dos subprocesos. Uno es la definicin de la orientacin estratgica de
los ministerios y el otro es la elaboracin de los programas. La orien-
tacin estratgica de los ministerios es un documento que contem-
pla la contextualizacin del rea de actuacin de los ministerios
o secretaras de Estado con relacin a la orientacin estratgica del
Presidente de la Repblica. Esta contextualizacin se lleva a cabo
por medio de un anlisis sobre fortalezas y debilidades. Adems,
contiene los objetivos sectoriales, los compromisos con las agencias
de gobierno y el "sello personal" del ministerio.
Dos insumos son necesarios para elaborar la orientacin estra-
tgica de los ministerios. Por una parte, encontrarnos la orientacin
estratgica delPresidente delaRepblica, que se formula con estudios
prospectivos de la situacin del pas y estudios de la situacin
actual del pas. La orientacin estratgica del Presidente de la
Repblica est constituida por cuatro estrategias: consolidar la esta-
bilidad econmica con crecimiento sustentado, promover el de-
sarrollo sustentable por medio de la generacin de empleos y
oportunidades de ingresos, combate a la pobreza y promocin de
la inclusin social y consolidar la democracia de la defensa de los
derechos humanos. De estas opciones se desprenden cinco agen-
das: la gestin del Estado, la ambiental, la de informacin y cono-
cimiento, empleo y oportunidades de renta y hechos nacionales
de integracin y renta.
Tambin se utiliza como insumo la previsin de los recursos que
tendr disponible el gobierno de la Unin, con base en el anlisis
del entorno macroeconmico y del Plan de Estabilizacin Fiscal.
Una vez que se ha definido la orientacin estratgica de los minis-
terios es posible entonces elaborar los diferentes programas que
permitirn seguir la orientacin estratgica de cada ministerio. Por
otra parte, el MPPG se encarga de consolidar todas las orientaciones
estratgicas de los ministerios, con lo que elabora el PPA.
La orientacin estratgica de los ministerios no es ms que
un insumo para la elaboracin de los programas. Para la elabora-
cin de cada programa es necesario tambin considerar la previsin
de los recursos fiscales por cada ministerio, el inventario de pro-
gramas generado por la Secretara de Planeacin e Inversin y el
censo de proyectos y actividades proporcionado por la Secretara
de Presupuesto Federal. En caso de que fuera aceptado un progra-
ma por el MPPG, pasa a formar parte del PPA, en el caso de que ste
no fuera aprobado es reelaborado por el ministerio responsable.
El PPA establece las directrices, objetivos y metas para un
periodo de cuatro aos, en el nivel regional y de la administracin
pblica federal. El PPA debe aprobarse por el Congreso antes de
que finalice el primer ao del mandato del Presidente electo, para
lo que deber remitirse para su discusin en el Congreso antes del
31 de agosto. El control y la fiscalizacin de la ejecucin del PPA
deben ser realizados por el mismo Poder Ejecutivo adems del
Tribunal de Cuentas de la Unin. El PPA contiene las directrices,
291
objetivos y metas regionalizadas para gastos de capital y otros
gastos corrientes para los programas continuos. Su vigencia es de
cuatro aos e inicia en el segundo ao de gobierno del periodo
presidencial.
La LOP es el mecanismo por medio del cual se gua el presu-
puesto de acuerdo con las prioridades que establece el PPA, orien-
tando la elaboracin del Presupuesto General de la Unin, por lo
que su vigencia es anual. El proyecto de la LOP es elaborado por
el Ejecutivo con la direccin del Ministerio de Planeacin, Presu-
puesto y Gestin, donde es coordinado por la Secretara de Pre-
supuesto Federal (SPF). El documento debe entregarse al Congreso
anualmente antes del 15 de abril para su discusin. La aprobacin
de la LOP debe tener lugar antes del 30 de junio. Basado en la LDP, la
SPF elabora la propuesta para el ao siguiente con la participacin
de todos los ministerios y los otros dos poderes de la Unin. La
LOP debe contener:
las metas anuales, en valores corrientes y constantes, rela-
tivas a ingresos, gastos, resultados nominal y primario y mon-
to de la deuda pblica, para el ejercicio al que se refieran y para
los dos siguientes, siendo, en la prctica, metas trienales;
la evaluacin del cumplimiento de las metas del ao anterior;
la evolucin del patrimonio neto, el origen y la aplicacin
de los recursos de privatizaciones, si los hubiere; y
la estimacin y compensacin de la renuncia fiscal y del
margen de expansin de los gastos obligatorios de carcter
continuo.
Para la formulacin del presupuesto de gobierno federal, ade-
ms de la LOP, debe considerarlas metas y prioridades para el ejer-
cicio fiscal subsecuente, la orientacin para la elaboracin del
presupuesto, consideraciones sobre cambios en la legislacin tri-
butaria, las polticas de aplicacin de las agencias financieras de
fomento y las metas fiscales del ejercicio subsecuente. Con base
en la LOP el Ejecutivo debe presentar el Proyecto del Presupuesto
de Egresosante elCongreso antes del 31 de agosto, el presupuesto se
292
entrega acompaado de un mensaje del Presidente de la nacin,
donde se hace un diagnstico del estado que guarda la economa
del pas y sus perspectivas (vanse anexos 1 y 2).
Entre los meses de enero y mayo la Secretara de Presupuesto
Federal (SPF) lleva a cabo un anlisis de las series econmicas de
los ltimos aos, para definir los lmites de gasto por cada unidad
presupuestaria de la Unin. En el mes de junio los rganos sec-
toriales presentan una propuesta detallada relativa a sus progra-
mas en actividades y gastos obligatorios. Se estiman los ingresos
totales y junto con el monto de gastos determinados en la etapa
anterior, se establece un lmite adicional para complementar los
gastos de los organismos. En esta parte se incluyen los gastos en
la expansin de actividades de los proyectos. Por ltimo, se forma-
liza el documento final que debe cumplir con los requisitos de la
Ley Federal 4.320 y la LDP.
En las cmaras de Diputados y Senadores discuten la pro-
puesta del Ejecutivo, se realizan las modificaciones que se consi-
deran pertinentes y se aprueba el proyecto. Desde las reformas de
la Constitucin de 1988 los diputados y senadores adquirieron la
capacidad de enmendar el presupuesto, es decir, el Congreso puede
proponer modificaciones en los programas y proyectos presen-
tados por el Ejecutivo, siempre y cuando sean compatibles con el
PPA Yla LDP. La Constitucin establece que el Congreso debe votar
el presupuesto antes de la ltima conclusin de la sesin
legislativa del ao. Despus de una aprobacin del Poder Legisla-
tivo, el proyecto se enva al Presidente de la Repblica para ser san-
cionado y despus de la sancin se convierte en ley. La ley Presu-
puestaria contiene el presupuesto fiscal, el presupuesto de seguridad
social y el presupuesto de inversin y su vigencia es anual.
Si durante el ejercicio financiero es necesario realizar gastos
por encima del lmite previsto en la Ley de Presupuesto, el Ejecu-
tivo puede remitir al Congreso un proyecto de Ley de Crdito Adi-
cional. Por ltimo, antes del 15 de abril, el Presidente de la Rep-
blica debe presentar en el Congreso nacional las cuentas referentes
al ejercicio fiscal anterior, para culminar el ciclo presupuestario con
la entrega de cuentas a la nacin (ENAP, 2002).
ANEXO 1
Proceso de elaboraco orcamentria 2003
PLANO PLURlANUAL -PPA 2000-2003
Etapas Produto
1. Definico de macro diretrizes. 1. LDO: diretrizes para a elaboraco da lei orcarnen-
tria 2003. Parmetros, metas fiscas. Riscos Fis-
cais. Objetivos das Polticas Monetrias. Crediticia
e Carnbiais. Dernonstrativo da estimativa da mar-
gem de expanso das despesas obrigatrias de ca-
rcter continuado.
2. Defnico de Prioridades e Metas LOo/2003. 2. Rol de metas e prioridades que tero precedencia
na alocaco de recursos na lei orcamentria e na
sua cxecuco.
3. Planejamento do Processo Global de Elaboraco. 3. Definco das etapas, agentes rcsponsveis. meto-
dologia. instrumentos, prazos, processo decisorio.
lnstruces, Manuais de Elaboraco-xrro, Crono-
I
grama Global de Elaboraco. ool
4. Reviso da Estrutura Programtica. 4. Estrutura Programtica do Orcamentc de 2003
Programas, Aces e Localizadores de Gasto.
5. Montagem da Srie Histrica Alinhada 2000/ 5. Srie Histrica de cxccuco de 2000 e 2001, alin- I
02. hada cm relaco aestrutura programtica e classi-
fices orcamentrias vigente no orcamento de 2002.
Base de reviso 2002 e previsc 2003.
6. Reviso de Receita e Despesa Orcamentrtas de 6. Valor da Execuco Provvel do orcarnento 2002
2003. (estimativa de fechamento de receita e da des pesa) .
7. Estimativa da Receita para 2003. 4. Receitas estimadas para proposta orcamentria,
Enfase nas receitas propias e vinculadas.
8. Fixaco de Limites de Despesa para 2003. 8. Parmetros financerros para apresentaco da
proposta orcamentria dos orgos setoriais. Dossi
de Informaces Setoriais e institucionais, cantendo
organzaco e funcionamento dos rgos, avaliaco
de desempenho institucionale da programaco se-
torial.
I
9. Elaboraco da Proposta Setorial. 9. Proposta Orcamentria dos rgos Setoriais detal-
hada no SJOOR.
10. Anlise da Proposta Setorial. 10. Proposta SOF de dotaces para Pessoal. Divida,
Precatrios, Atividades, Projetos e Operaces Espe-
ciais.
11. Processo Decisrio. 11. Alocaco Final da Proposta Orcamentria.
~ ~
12. Compatibilizac e consolidar;o CF PPA LDll LRF Metas fiscais Receita X Despesa
13. Formalizaco. Projeto de Lei e Anexos
Fuente. Manual tcnico de presupuesto, MPPC.
ANEXO 2
COMPATIBILI
ZA;AO
ECONSOLlIJAc,:Ao
DA PROPOSTA
rom,l
2 3 24 9

DIVIDA E PRECATIUOS
2001

dms JRase!le Dados e

20
4 4 20 12 15 23
Diagnsticode rgoe Elaboracodo Dossi
Avaliaco de Ingresso e Contrapartida/Anlise das demandas e Proposta de Alocacc
Avalacoda Execuco/O1 e Revisc2002
MENSAGEM
FORMALlZA<;Ao
15 22 29
~
V PRO/ETOS
fuente. Manual tcnico de presupuesto, MPPG.
La reforma al presupuesto:
ley de responsabilidad fiscal
En los aos recientes se han realizado algunos cambios sobre
la manera en que se elabora el presupuesto en Brasil. Sin duda, las
ms importantes reformas han ido encaminadas a tratar de sanear
las finanzas pblicas por medio de diversos mecanismos, adems
de asignarles mayores responsabilidades a los funcionarios por el
uso de los recursos pblicos. Dentro de estos cambios se puede con-
siderar la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF).
La reforma fiscal lleg a Brasil a final de la dcada de los noven-
ta (Silberschneider, 2001). Durante esa dcada la mayora de las
organizaciones pblicas brasileas enfrentaban desorganizacin en
sus finanzas, producto de largos periodos inflacionarios, aumento
de la demanda de servicios pblicos en los municipios, altas tasas de
inters, yen la mayora de los casos por una conducta de los admi-
nistradores pblicos de escasa disciplina fiscal. Esta situacin gener
desequilibrios fiscales, con graves consecuencias para el desem-
peo del gobierno. El desequilibrio fiscal predomin en la admi-
nistracin pblica en Brasil hasta hace poco tiempo. Las conse-
cuencias para la economa de este desequilibrio fueron negativas
yen algunos casos tuvieron impacto sobre ms de una generacin.
La inflacin descontrolada por muchos aos, la convivencia con
tasas de intereses muy altas, el endeudamiento pblico y la carga
tributaria relativamente alta, fueron algunas de estas consecuen-
cias. Estos desequilibrios condujeron las finanzas pblicas a una
situacin que acab por limitar la atencin de necesidades fun-
damentales de la sociedad corno salud, educacin, vivienda,
etctera, con efectos indeseables sobre su sector ms pobre, y que
ms sufre los efectos de la ausencia de inversiones gubernamenta-
les en esas reas (MPPG, 2000).
Ante esta situacin el gobierno vio la necesidad de una ley que
se instituyera como un instrumento para auxiliar a administrar los
recursos pblicos dentro de un marco de reglas claras y exactas,
aplicadas a todos los administradores de recursos pblicos y en
todas las esferas de gobierno, relativas a la gestin del ingreso y
gastos pblicos, al endeudamiento y a la gestin del patrimonio
pblico. En estas condiciones, el gobierno federal, buscando alcan-
zar un ajuste en las cuentas pblicas nacionales, e inspirado por
orientaciones del FMI, concibi y envi al Congreso Nacional un
proyecto de ley de responsabilidad fiscal.
En la versin inicial, el proyecto inclua la creacin de una nor-
ma presupuestaria y fiscal, as como la tipificacin de crmenes
contra las finanzas pblicas, que gener polmica, lo que llev a
la divisin en dos proyectos distintos (Silberschneider, 2001). Des-
pus de 12 meses de discusin en el Congreso y entre los diferen-
tes escalones de la administracin pblica brasilea, fue aprobada
el 4 de mayo de 2000 la ley complementaria nm. 10l yel 19 de
octubre del mismo ao la Ley nm. 10.028, en la cual se tipifi-
caban los crmenes fiscales, por medio de la alteracin del cdigo
penal vigente. La LRF fue sancionada por el Presidente apenas el4
de mayo del ao 2000. El foco principal de la LRF residi en el ajus-
te del dficit pblico, pero tambin se establecieron artculos rela-
cionados con la eficiencia y eficacia del gasto del gobierno. En esta
ley se establecen normas de finanzas pblicas orientadas a otor-
garle a los funcionarios pblicos responsabilidad en la gestin finan-
ciera y fiscal y consagrar la transparencia en la gestin como meca-
nismos de control social, a travs de la publicacin de informes
sobre la ejecucin presupuestaria (Martner, 2000; Silberschneider,
2001).
Control social
El control social es auxiliado en la LRF por medio de la transparen-
cia (BNDES, 2000). En la LRF cada gobernante tendr que publicar
cada cuatro meses el informe de la gestin fiscal, que informar
en lenguaje "simple y objetivo" las cuentas de la Federacin, es-
tados, Distrito Federal y municipio, el Ministerio Fiscal, as como
de los poderes Legislativo y Judicial en todas las esferas del go-
bierno, para que todos los ciudadanos tengan acceso a las cuentas
y con el objetivo de ayudar a garantizar la buena gestin del dinero
pblico. Tambin, se plantea la obligacin, para todo gobernante
de publicar cada dos meses balances simplificados de las finanzas
que administra. Por este medio, se pretende que e! acceso pblico
sea amplio, inclusive por va Internet.
Con estas acciones, la LRFbusca que la sociedad exija acciones
de sus gobernantes, y tenga los elementos para juzgar si estn
procediendo de forma responsable en la gestin fiscal (BNDES,
2000). La intencin es aumentar la transparencia en la gestin
de! gasto pblico, permitiendo que los mecanismos de mercado y el
proceso poltico sirvan como instrumento de control y penalizacin
a los gobernantes que no acten de manera correcta. Al mismo
tiempo se espera que los buenos administradores sean premiados
con e! reconocimiento de la poblacin y del mercado, inclusive con
mayor acceso al crdito.
La bsqueda por una mayor transparencia fue iniciada en la
propia elaboracin del proyecto de la LRF, a travs de consulta p-
blica, que tambin fue realizada por medio de Internet. La con-
sulta pblica consolid la importancia y necesidad de realizarse
un cambio en e! rgimen fiscal, que fue mantenido en varias demos-
traciones de apoyo y en sugerencias que en su mayora fueron
incorporadas al texto final de la ley (BNDES, 2000).
Cambios obligados por la LRF
En primer lugar podemos considerar los lmites de gastos en per-
sonal: la ley establece lmites para ese gasto con relacin al ingre-
so corriente neto para los tres poderes y para cada nivel de gobier-
no (Unin, estados, Distrito Federal y municipios). En la LRF, hay
lmites de gastos con porcentaje de los ingresos, para los tres po-
deres de la Federacin, de los estados, del Distrito Federal y de
los municipios, siendo de la siguiente manera distribuidos:
Para la Federacin, los lmites mximos para gastos con fun-
cionarios (50 por ciento del ingresocorriente lquido) son: 2.5 por
ciento para el Poder Legislativo, incluyendo el tribunal de cuentas;
6 por ciento para el Judicial; 0.6 por ciento para el Ministerio
Fiscal de la Federacin; 3 por ciento para costeo de gastos del
Distrito Federal y sus territorios y; 37.9 por ciento para el Poder
Ejecutivo.
En los estados, los lmites mximos para gastos con funcio-
narios (60 por ciento del ingreso corriente lquido) sern: 3 por
ciento para el Poder Legislativo, incluyendo el tribunal de cuen-
tas; 2 por ciento para el Ministerio Fiscal; 6 por ciento para
el Poder Judicial y, 49 por ciento para los dems gastos de
funcionarios del Ejecutivo.
En los municipios, los lmites mximos para gastos con fun-
cionarios (60 por ciento del ingreso corriente lquido) sern 6
por ciento para el Legislativo, incluyendo el Tribunal de Cuen-
tas y 54 por ciento para el Ejecutivo.
Antes de entrar en vigor la LRF, los lmites para gastos de fun-
cionarios estaban previstos en la Ley Complementaria nm. 96
de13l de mayo de 1999, denominada Ley Rita Camata 11, apro-
bada por el Congreso nacional (BNDES, 2000). Bajo esta ley, los
poderes Legislativo y Judicial quedaban fuera de su alcance. Con
la Ley de Responsabilidad Fiscal la situacin ha cambiado y los
lmites son aplicados a todos los poderes y a las tres esferas de go-
bierno. Si el gobernante descubre que sobrepas los lmites para
gastos de funcionarios, deber tomar precauciones para ajustarse
en un plazo de ocho meses. Pero, si despus de esto continan los
excesos, sufrir sanciones. Luego de la entrada en vigor de la LRF,
se considera una regla de transicin, que permite que los excesos de
gastos con funcionarios sean eliminados en los dos ejercicios si-
guientes, siendo por lo menos 50 por ciento del excedente por ao.
El Senado Federal establecer lmites para la deuda pblica,
mediante propuesta encaminada por el Presidente de la Rep-
blica. Dichos lmites sern definidos tambin como porcenta-
jes de los ingresos de la Federacin, de los Estados, del Distrito
Federal y de los Municipios. Esto significa que los gobernantes
debern respetar la relacin entre la deuda y su capacidad de
pago. O sea, el gobernante no podr aumentar la deuda para
el pago de gastos corrientes. Debe recordarse que si el gober-
nante verifica que sobrepas los lmites del endeudamiento,
deber tomar acciones para ajustarse, dentro del plazo de
doce meses, reduciendo el exceso en por lo menos 25 por ciento
en los primeros cuatro meses. Pero, si despus de estas accio-
nes, continan existiendo excesos, la administracin pblica
quedar impedida de contratar nuevos crditos.
La LRF determina el establecimiento de metas fiscales trienales.
Eso permite que el gobernante consiga planificar los ingresos y gas-
tos, pudiendo prever los problemas que puedan surgir durante los
ejercicios. El motivo es darles una visin de mediano plazo a los
administradores y autoridades. Se busca tambin que, con las metas
fiscales, sea ms fcil la rendicin de cuentas a la sociedad, porque
sta sabe lo que se est haciendo y cmo se est haciendo para alcan-
zar un objetivo; de esta manera la sociedad puede manifestar sus opi-
niones y con lo que colabora para mejorar la administracin pblica.
El gobernante no podr crear un gasto continuo (por plazo su-
perior a dos aos) sin indicar una fuente de ingreso o una reduccin
de otro gasto. La ley establece que ningn gobernante podr crear
un nuevo gasto corriente -en un plazo superior a dos aos-sin
indicar la fuente de ingreso o la reduccin de otro gasto. La lgica
de la restriccin presupuestaria busca reducir los incentivos para
repetir crisis fiscales como las vividas por la moratoria de pagos de
los gobiernos estatales e incluso el federal.
La LRF, tambin impide la contratacin de operaciones de cr-
dito por anticipacin de ingreso presupuestario en el ltimo ao
de mandato y prohbe el aumento de los gastos con personal en los
180 das que anteceden el final del mandato. Dentro de las restric-
ciones adicionales para el control de las cuentas pblicas en aos
de eleccin destaca que se prohbe la contratacin de operaciones de
crdito antes de los ingresos presupuestarios; tambin queda prohi-
bido al gobernante contraer gastos que no puedan ser pagados el
mismo ao, el gasto slo puede ser transferido para el ao siguiente
si hubiere disponibilidad de caja; adems, queda la prohibicin
de cualquier accin que ocasione aumento de gasto con funciona-
rios en los poderes Legislativo yEjecutivo en los 180 das anterio-
res al final de la legislatura o mandato de los jefes del Poder Eje-
cutivo.
En la medida en que los administradores de recursos pblicos
respeten la LRF, se busca que los contribuyentes dejen de pagar la
cuenta de las campaas electorales, sea por intermedio de aumen-
tos de los impuestos, reduccin de las inversiones o cortes en los
programas que atienden a la sociedad.
Algunas consideraciones
sobre la Leyde Responsabilidad Fiscal
Lo que constituye una virtud de la LRF tambin es un argumento
para la crtica (Silberschneider, 2001). La gestin fiscal respon-
sable no puede ser resumida al combate del dficit pblico, y que
este mismo no puede ser reducido a la simple bsqueda, por obli-
gacin legal, del equilibrio aritmtico entre los ingresos y los gastos
del gobierno. De hecho, mecanismos formales y legales son impor-
tantes para el control y monitoreo del dficit pblico pero difcil-
mente son la solucin para un desarrollo de la cultura de respon-
sabilidad y rendicin de cuentas en el gobierno. Silberschneider
(2001), considera que normas y sanciones inducen a un cambio
de conducta sobre el equilibrio presupuestario, pero esto depende
adems de un proceso cultural y social, por medio del cual los
agentes interioricen valores y pasen a desempear un comporta-
miento diferente sobre el gasto del gobierno y la necesidad del equi-
librio. Por naturaleza, este proceso va ms all de la norma.
El equilibrio presupuestario es ms que una comparacin entre
los ingresos y los gastos (Martner, 2000; Silberschneider, 2001).
Constituye un principio general, como la igualdad, la separacin
de poderes, por lo que debe basarse en la informacin de la ges-
tin de las cuentas pblicas. Se puede considerar que la igualdad
entre ingresos y egresos es una utopa, la sociedad debe tener la
posibilidad de anticipar lo que en el futuro puede ocurrir, como
un esfuerzo de la convivencia social. Esto puede significar realizar
en el presente esfuerzos o sacrificios que pueden redituar benefi-
cio en un futuro, o infringir menores costos sobre la sociedad, o
viceversa. Por esta razn, la sociedad puede, por medo.de las ins-
tituciones, establecer los mecanismos que permitan la reflexin
302
y la negociacin entre los miembros de la sociedad. As, cuando
ocurra un equilibrio presupuestario, ste puede ser producto de las
contradicciones entre los principios constitucionales del Estado
y los valores promovidos por los agentes sociales, no nicamente
por falta de dinero. Desde este punto de vista, la posibilidad de con-
seguir el equilibrio presupuestario depender de la capacidad de
vinculacin del comportamiento de las autoridades gubernamen-
tales en la implementacin de acciones pblicas con la sociedad, y
no del mero establecimiento de normas generadas en un momento
determinado.
La creacin de estos mecanismos de coordinacin pretende que
sean introducidos en la ley, por medio de la creacin de instru-
mentos que promueven la transparencia del gobierno. Sin embargo,
cabe recalcar que, si bien estos mecanismos podran contribuir a
crear una sociedad ms informada, en la ley no se define clara-
mente un mecanismo por medio del cual la sociedad exprese su
punto de vista y cuestionamientos de la gestin del gobierno. Ni
siquiera cuando el dficit fiscal sea visto por la sociedad como un
mal necesario. Finalmente, la LRF an no se encuentra en posibi-
lidad de ser evaluada con respecto a sus resultados, ya que a dos
aos de su promulgacin no ha sido implementada del todo. Ade-
ms, la estructura de poder decisorio presupuestal vara mucho
en la prctica de un nivel de gobierno a otro y de un rgano guber-
namental a otro, lo que dificulta mucho evaluar los resultados de
sus avances en la implementacin de la ley.
Las reformas al proceso de planeacin
El concepto de ejes nacionales de desarrollo surgi por pri-
mera vez en al Plan Plurianual 1996-1999 (PPA 96-99), como un
intento de delinear una estrategia de desarrollo para Brasil. Con
la intencin de reducir los desequilibrios desde una nueva ptica,
considerando la geografa del pas, su diversidad econmica y los
diversos flujos de bienes y servicios, sin considerar los lmites
oficiales de los estados y de las diversas regiones. La nueva estra-
tegia daba prioridad a una mayor integracin de las regiones, la
consolidacin de la ocupacin de territorios y a la apertura de nue-
303
vas fronteras de desarrollo corno elementos fundamentales para
la generacin de nuevos empleos y de una mejora del ingreso por
cada regin. El objetivo era trazar polticas de desarrollo a partir
de una visin espacial ms amplia, integrada y consistente, de
todo el territorio brasileo, yendo ms all de las polticas regio-
nales tradicionales que se basaban fundamentalmente en adop-
tar medidas compensatorias.
Las acciones del gobierno federal deberan llevar en cuenta la
descentralizacin, la formacin de asociaciones con las institu-
ciones regionales y la bsqueda de soluciones de carcter estruc-
tural, dejando de lado acciones puntuales que fueron el sello de
las polticas y programas anteriores. Desde esta nueva postura de la
planeacin naci la adopcin de "emprendimientos estructuran-
tes", cuyas principales caractersticas son la magnitud del impacto
para los cambios deseados, los efectos sobre los factores sistem-
ticos de la competitividad y la capacidad de hacer viables nuevas
inversiones, de manera que se multiplicaran los efectos positivos
para el desarrollo del pas. En el primer momento, fueron identifi-
cadas siete regiones conocidas como ejes nacionales de desarrollo:
salida para el Caribe, salida para el Pacfico, oeste, norte-sur, nordes-
te, sudeste y sur. A partir de entonces, la actuacin del gobierno
debera ser orientada para la consolidacin de un nuevo concepto,
que se intentara mejorar posteriormente.
A partir del PPA 96-99, en agosto de 1996 se implement el
programa Brasil en Accin, con el cual se intentaba crear las con-
diciones para la realizacin de inversiones bsicas para el desarro-
llo integrado del pas. El primer paso de este programa fue la
eleccin de 42 "emprendimientos estratgicos" en las reas de
infraestructura econmica y social. Los proyectos fueron seleccio-
nados por su capacidad de reducir costos de produccin y comer-
cializacin, complementar eslabones de infraestructura para me-
jorar las condiciones de competitividad de la economa (MPPG,
2001). El PPA 96-99 se bas en varias lneas de accin. Todo el plan
parta de los "emprendimientos" como unidades desde las cuales
se organizaba el PPA. Continuado con la experiencia del programa
de campaa "Brasil en accin", cada proyecto debera tener nom-
304
brado un gerente comprometido con la obtencin de los resulta-
dos y la reduccin de los costos de los programas. As, se cre
tambin un sistema de evaluacin de los programas del gobierno,
partiendo de indicadores, metas y costos de ejecucin. El flujo de
recursos especficos se relacionara proporcionalmente con el
funcionamiento de los programas. Exista un sistema de informa-
cin gerencial, el cual funcionaba corno una interconexin de los
gerentes y dems gestores en una red de informacin. Por ltimo
se intentaba preponderar la cooperacin corno mecanismo que eli-
minara las restricciones que enfrentara cada proyecto.
Con estas reformas se busc una nueva manera de clasificar
el presupuesto para hacerlo ms adecuado a las nuevas intencio-
nes del gobierno. As, en 1998 tambin se emite el Decreto Minis-
terial 117, del Ministerio de Planificacin y Presupuesto, con el
que se fijan las nuevas normas para la clasificacin de las cuentas
pblicas. En este decreto se contemplaba la eliminacin de la
antigua estructura funcional programtica implementada desde
1974 (Garcia Core, 2001), en la cual las funciones, programas,
proyectos y actividades estaban organizadas en tablas de clasifi-
cacin predefinidas. Las nuevas tablas de clasificacin utilizan
solamente las funciones y subfunciones corno base de la consolida-
cin de las cuentas nacionales. Un aspecto muy importante que
se consigue con este decreto es la correspondencia de los progra-
mas y acciones que nacen de la planeacin con una idntica eje-
cucin presupuestaria y financiera. En el modelo anterior, la preocu-
pacin fundamental era clasificar los gastos pblicos segn la
funciones del gobierno: salud, educacin, cultura, etctera. Ydentro
de ellas por programas, proyectos y actividades, sin una relacin
con los problemas especficos que intentaban resolver. A esta
clasificacin se le denominaba clasificacin funcional programtica,
la cual se utilizaba desde haca 25 aos en el gobierno federal,
estados y municipios. En el nuevo modelo, se pretenda que los
programas nacieran de los problemas y demandas sociales, los
cuales se identificaban en el proceso de planificacin, pasando a
ser unidades de gestin, con estructuras idnticas en el plan y
en los presupuestos.
Entre diciembre de 1998 y marzo de 1999 se llev a cabo
un inventario de las acciones del gobierno. La preparacin para
ese inventario de acciones implic reuniones con todos los ministe-
rios y la elaboracin de un procedimiento para levantar el inven-
tario. La definicin de un presupuesto basado en las clasificacio-
nes de las acciones en categoras definidas a priori, para una
estructuracin de programas construido con base en las deman-
das sociales, exigi como primer paso el levantamiento de un censo
de todas las acciones que llevaba a cabo el gobierno, as como todos
sus proyectos y actividades de los presupuestos. La agrupacin
de las acciones segn los problemas de la sociedad result en lo
que se llam"embriones de programas", que fueron analizados por
los equipos tcnicos de los ministerios sectoriales y el Ministerio
de Planeacin y Presupuesto. El resultado de los anlisis de estos
programas dio como resultado una cartera de programas en eje-
cucin que sirvi de referencia para la elaboracin del PPA 2000-
2003.
Como resultado de las reformas que se fueron gestando en la
administracin pblica, en enero de 1999 se fusionan el Minis-
terio de Planificacin y Presupuesto con el Ministerio de la Admi-
nistracin y Reforma del Estado, este ltimo tena prevista su desa-
paricin desde el momento en que se cre. La administracin de
un nuevo modelo de planificacin de gestin de la administracin
pblica exiga una reorganizacin administrativa en el gobierno
federal, por lo que de la fusin naci el Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin. El objeto fue integrar las acciones del
gobierno en las tres reas, hasta aquel momento dividido en dos
ministerios. El primero se encargaba de la planificacin de mediano
y largo plazo y la elaboracin del presupuesto de federal, el se-
gundo atenda la gerencia de recursos humanos y materiales. Los
actuales programas del ministerio dan cuenta del amplio espectro
en el que se mueve; ya que sus 17 programas abarcan desde capa-
citacin del personal hasta la mejora de la calidad en los servicios
pblicos.
A partir de esta experiencia tuvo lugar otro de los avances
ms importantes en la reforma presupuestaria de Brasil, ht pro-
mulgacin del Decreto nm. 2.829, en octubre de 1998. Este
decreto cre las bases legales para la reestructuracin de todas las
acciones del gobierno en un conjunto de programas, con objeti-
vos y resultados especificados para cada uno de ellos. Los progra-
mas fueron construidos partiendo de una orientacin estratgica
con intenciones globales. Esta ordenacin de los programas permi-
tira que se acomodaran de acuerdo con las prioridades del go-
bierno, y as permitir la desaparicin o al menos la reduccin de
las acciones secundarias o innecesarias para cumplir con las fun-
ciones del Estado. En el Decreto nm. 2.829 la intencin de al-
canzar un equilibrio fiscal y la inquietud de conseguir una gestin
pblica ms eficiente fueron los principales elementos que se com-
binaron para apoyar la reforma del Estado, con la intencin de
mejorar los resultados del gobierno al mismo tiempo que se redu-
can los costos.
De acuerdo con el Decreto nm. 2.829 los principios bsicos
que debera de considerar el PPA son los siguientes:
todas las acciones del gobierno deben estar comprendidas
dentro de programas; .
cada programa debe tener un gerente;
los programas deben estar en concordancia con las orienta-
ciones estratgicas de y las proyecciones de los ingresos del
gobierno;
se debe estimular la descentralizacin; y
debe existir una evaluacin anual de cada uno de los pro-
gramas.
Se podra considerar que el gerencialismo y el contenido es-
tratgico eran la esencia del PPA 96-99. Para cada "emprend-
miento" fueron definidos objetivos y metas a ser alcanzados, con
programacin fsica y financiera, control de costos, plazos y cali-
dad. Asimismo, se design un gerente por cada uno, corno respon-
sable del cumplimiento de las metas. El sistema de informacin
gerencial se constituy corno una red de informacin que trabaja-
ba en tiempo real para integrar a los gerentes y socios y permitir
el acceso inmediato a la informacin de los "emprendimientos".
De esta forma sera ms simple localizar las restricciones en cada
proyecto, para facilitar la bsqueda de soluciones por parte del go-
bierno y sus socios. El sistema tambin permiti que la liberacin
de los recursos fuera hecha con base en los avances de cada "em-
prendimiento". Al final de tres aos, el programa fue presentado
como una de las experiencias ms exitosas realizadas por el gobier-
no federal. De los 42 emprendimientos, 26 estaban concluidos o
con metas superadas o alcanzadas a finales de 1999, los "empren-
dimientos" restantes fueron continuados en el PPA 2000-2003.
El 14 de octubre de 1997 se form un grupo interministerial de
trabajo con la misin de elaborar un proyecto de ley complemen-
taria sobre el artculo 165 de la Constitucin Federal. El comit
estaba formado por funcionarios e investigadores del Ministerio
de Planeaciny Presupuesto, del Ministerio de Hacienda, del Tribu-
nal de Cuentas de la Unin y de la Asociacin de Profesionales
de Finanzas Pblicas, entre otras instituciones relacionadas con
la planeacin y presupuestacin del gobierno federal (Garcia,
1999). En esta poca tambin se definieron metodologas y ma-
nuales de procedimientos a los funcionarios responsables de la
elaboracin de los programas. El manual de elaboracin y gestin
contena las orientaciones generales, el plan de trabajo para la
elaboracin del PPA, las definiciones para la elaboracin de las bases
estratgicas y la evaluacin de los programas y plan.
El Grupo de Trabajo Interministerial (GTI) concluy sus trabajos
el 17 de diciembre de 1997. En su documento final busc inte-
grar el proceso de planeacin, con la programacin presupuestaria,
mediante el perfeccionamiento de las definiciones y constitucin
de las principales categoras programticas de los tres instrumen-
tos: el PPA, la LDP y la LPA. Las principales innovaciones introducidas
(Garcia, 1999; GTI, 1998) fueron las siguientes:
los programas pasaron a ser la unidad bsica de organiza-
cin del PPA Yel mdulo de integracin del plan con el pre-
supuesto;
se excluyeron las categoras de subprograma, subproycto
y subactividad:
30S
se consolid la clasificacin funcional (programtica para
las tres esferas del gobierno) quedando exclusivamente el nivel
de funcin y subfuncin, consideradas como categoras para
el anlisis de polticas;
la clasificacin funcional programtica, a partir de los pro-
gramas, sera definida en cada esfera del gobierno, siendo consi-
derada como categora de naturaleza gerencial, es decir, como
un instrumento de evaluacin de la accin del gobierno:
los programas estaran referidos siempre a la solucin de
problemas identificados, con sus productos finales necesarios
establecidos, con cuantificacin de metas y costos. La ejecu-
cin estara acompaada de los resultados evaluados median-
te indicadores construidos para cada caso;
los programas deberan estar integrados por acciones, asi-
mismo, estaran conformados por proyectos y actividades y a
cada uno le correspondera un producto con su respectiva meta;
y por ltimo,
la creacin de las llamadas operaciones especiales, que no
contribuyeran al mantenimiento, expansin o perfecciona-
miento de las acciones del gobierno y de las cuales no resulta
un producto tangible.
En la propuesta del GTI queda claro que el puente entre el PPA
Yla LPA sera hecho por la LDP. En la cual se estableceran las
metas, los costos y las prioridades para los ejercicios subsecuentes,
dentro de los programas del PPA. La propuesta del GTI aunada a la
experiencia del programa Brasil en Accin revel la necesidad de un
estudio ms profundo sobre el tema de los ejes nacionales de desarro-
llo con el fin de orientar la planificacin estratgica del gobierno
federal (MPPG, 2001). Por lo tanto era necesario conocer de forma
detallada la realidad de cada regin y de esta manera identificar
mejor los obstculos al crecimiento del pas. Dicho estudio, de-
bera tener como objetivo trazar una radiografa de los grandes
problemas nacionales y de las comunidades del pas. Con la inten-
cin de permitir el desarrollo econmico y social, la integracin
nacional y con el exterior, el aumento de la productividad del
sistema econmico y la disparidad de las relaciones sociales y
regionales del pas. El trabajo qued a cargo de un consorcio de
consultora, que se escogi por medio de licitacin (MPPG, 2001). En
esta licitacin participaron siete consorcios nacionales e internacio-
nales, de entre los cuales surgi vencedor un Consorcio Brasiliana,
formado por diversas consultoras y 20 universidades, centros de
investigacin y consultores individuales, incorporando en el tra-
bajo ms de 100 tcnicos.
El estudio debera de concluir con dos productos: una carte-
ra de inversiones pblicas y privadas para el periodo 2000-2007,
principales subsidios para la elaboracin del PPA 2000-2003 Yun
banco de datos georeferencial del desarrollo socioeconmico de
Brasil. En la elaboracin de la cartera, el consorcio debera tomar en
cuenta e incorporar todas las demandas y oportunidades relacio-
nadas con todas las dimensiones del desarrollo social, infraestruc-
tura econmica, medio ambiente, informacin y conocimiento.
Plan Plurianual 2000-2003
Con base en los resultados del trabajo realizado por el Consorcio
Brasiliana se empezaron a definir las grandes lneas de accin y
los principios bsicos de accin del PPA 2000-2003 en un semi-
nario interno de la Secretara de Planificacin y Evaluacin en
marzo de 1998. En este seminario fue discutido el papel del Es-
tado moderno, la funcin de planeacin en un contexto de mer-
cado regido por la apertura de los mercados y la competitividad;
as como las tendencias en materia de organizacin, con el fin de
encontrar nuevas referencias para la elaboracin de la metodolo-
ga con que se formulara el PPA 2000-2003. Con estas acciones
se intentaba fortalecer la idea de que era necesario dar al plan una
consistencia estratgica y que asegurara la selectividad del gasto
pblico, de tal forma que pudiera atender las demandas de la
sociedad y promover el desarrollo sustentable de los recursos
fiscales. As, se intent dar un giro hacia la gestin por resultados,
incorporando los elementos de un PPAgerencial, con el fin de aumen-
tar la eficiencia y eficacia.
310
El desequilibrio crnico de las cuentas del gobierno exigi la
bsqueda de alternativas para permitir la racionalizacin del gesto.
Por lo que el desafo era lograr que el gobierno funcionara con una
mayor eficiencia. Por lo tanto era necesario crear las condiciones
valindose de instrumentos como priorizar las actividades estra-
.tgicas, mejorando la coordinacin y mejorando la gestin. Para
marzo de 1999 se empez a dibujar la estrategia general de lo que
sera el Plan Plurianual 2000-2003 con cuatro estrategias y 28
macroobjetivos y la preparacin de un facilitador en cada minis-
terio. Las directrices de las acciones del gobierno eran consolidar
la estabilidad econmica con crecimiento sustentable, promover el
desarrollo sustentable basado en la generacin de empleos, combate
a la pobreza y la defensa de los derechos humanos.
Para alcanzar los macroobjetivos se elaboraron una serie de
programas entre los meses de abril y julio de 1999. Estos progra-
mas partan de un anlisis crtico de programas con relacin a la
orientacin estratgica de cada ministerio, con lo que se constitu-
yeron nuevos programas, se fusionaron otros y se eliminaron algu-
nos existentes. Se analizaron las posibilidades de asociacin entre
diversos programas. Se verific la consistencia interna de cada pro-
grama, la relacin causa-efecto entre problemas, objetivo, indica-
dor, resultados, conjuntos de proyectos y actividades, metas y dems
acciones previstas. Se verific el alineamiento del programa en la
orientacin estratgica del ministerio, la compatibilidad de los
gastos previstos con la previsin de los recursos federales disponi-
bles y las condiciones de gerenciamiento.
Uno de los factores para la integracin adecuada del progra-
ma fue la integracin de las reas de planificacin, lo que implic
que cada paso fuera dado en conjunto. El anlisis de cada programa,
la bsqueda de soluciones conceptuales ymetodolgicas, la construc-
cin de escenarios, los esfuerzos para cumplir con los plazos esta-
blecidos.
Corno se puede apreciar en el cuadro 1, la validacin de cada
programa del plan plurianual fue objeto de debates entre la Secre-
tara de Presupuesto, la de Planificacin e Inversiones Estratgicas
y los ministerios sectoriales, en esos debates se evaluaba laconsis-
311
tencia final de los programas propuestos para formar parte del
PPA. La primera preocupacin era verificar si el programa estaba
alienado con la orientacin estratgica del ministerio y con los
objetivos trazados por el gobierno. Solamente los programas que
se encontraban entre las prioridades de los ministerios sectoriales
y del gobierno corno un todo deberan incorporarse al plan. Las
acciones propuestas dentro de cada programa tenan que ser
adecuadas a los objetivos y las metas esperadas para el ao 2003.
Al mismo tiempo, era preciso verificar que el programa permitie-
ra una gestin eficaz durante los siguientes cuatro aos.
CUADRO 1
ELABORACIN DE LOS PROGRAMAS
Validacin J
de los
Programas
(Ministerio)
i
Elaboracin
de los
Programas
(Ministerios)
Orientacin
estratgica
de los
ministerios
Previsin
de recursos de I-- ---J
la Federacin
por ministerio
Inventario
de Programas I- ---l
(Secretara de
Planificacin)
Consolidacin1
del PlanJ
Plurianual
Catastro
de proyectos
y actividades
(Secretara de
Presupuesto)
312
El estudio del marco macroeconmico que se proyectaba es
sumamente importante para comprender la disponibilidad de re-
cursos esperada para el periodo proyectado. El PPA fue construido
de acuerdo con la poltica fiscal del gobierno. El escenario macroe-
conmico se adecuaba en rigor al programa de ajuste fiscal. El
escenario prev un crecimiento de diversos porcentajes, dependien-
do del ao, el financiamiento del gobierno, el supervit presupues-
tal, la tasa de inters, la deuda y otras variables macroeconrnicas
relevantes. Basada en este escenario fue estimada la disponibilidad
de recursos para los prximos aos que abarcaba el programa. La dis-
tribucin de los recursos entre las reas se basaba en las prioridades
que marcaba la orientacin estratgica de la Presidencia de la Re-
pblica. Los programas considerados estratgicos para la consecu-
cin de los grandes objetivos del PPA, IIamados programas estruc-
turales, recibieron un mayor volumen de recursos.
El proyecto de ley del PPA result del trabajo conjunto en las
reas de planificacin y presupuesto del gobierno. Adems de enca-
minar para la aprobacin de los 365 programas, el proyecto tuvo
el propsito de buscar apoyo del Poder Legislativo en algunos
principios fundamentales:
l. Integridad del plano. La inclusin o alteracin de progra-
mas del PPA solamente podr ser hecha por proyectos de ley
especficos por iniciativa del Ejecutivo, de m o d ~ que se pre-
serve la integridad del plan y la consistencia estratgica del
conjunto de programas.
2. Integracin plan-presupuesto. Los mecanismos previstos
en el proyecto de ley aseguran condiciones para que el pro-
yecto tenga su origen en el plan y sea el elemento de conexin
entre ste y los dems instrumentos legales de gestin pblica,
la Ley de Directrices Presupuestarias y los presupuestos de la
Federacin.
3. Flexibilidad. La inclusin, exclusin y alteracin de las
acciones financiadas por los recursos de la Federacin, en
programas del PPA, podrn ser hechas en la ley presupuestaria
anual, permitiendo que los ajustes necesarios en los progra-
mas, resultantes de la evaluacin peridica, puedan ser reali-
zados a corto plazo. Los cambios que no afectan los presu-
puestos quedan bajo la responsabilidad del Poder Ejecutivo.
4. Evaluacin. El proyecto de ley vincula el establecimiento de
prioridades y metas en cada ejercicio, por medio de la Ley
de Directrices Presupuestarias, a la presentacin de relacio-
nes de evaluacin de la ejecucin de los programas.del Ejecutivo.
Dentro del PPA cada programa es visto como la unidad de
gestin, es decir el espacio en el cual se consigue establecer una
asociacin entre el plan yel presupuesto. De esta forma, la inten-
cin era que los programas se erigieran como un instrumento de
gestin ms all de una nueva codificacin de los gastos del go-
bierno o una simple forma de aglutinacin de las acciones afines
del gobierno. En la nueva organizacin del PPA era necesario el
lujo constante de informacin, que consiguiera dar paso a una
evaluacin anual de los resultados de cada programa. Los factores
clave en este proceso eran el gerente o responsable del programa, un
sistema de informacin alimentado casi en tiempo real y el flujo
de recursos para los programas, el cual debera estar en concordan-
cia con los resultados obtenidos. La evaluacin anual permitira
que los gerentes evaluaran sus respectivos programas y el MPPG
deber realizar una evaluacin del PPA. En el modelo, la evalua-
cin dar un insumo fundamental para la creacin de la LOO con
base en la cual se disea el presupuesto de la nacin. El papel del
Congreso debera ser clave en la evaluacin, ya que ste inter-
viene tanto en la aprobacin de la LOO corno en la del presupues-
to, donde utilizara corno instrumento en la discusin la evalua-
cin anual de los programas. Con este mecanismo se pretende dar
paso al desarrollo de una administracin gerencial que se convir-
tiera en un vnculo entre la planeacin y el presupuesto.
El PPA envuelve la distribucin de recursos para un periodo de
cuatro aos, articulando inversin pblica y privada para alcanzar
los objetivos de 365 programas. Estos gastos se distribuyen de la
siguiente manera entre los poderes: 96.7 por ciento para el Poder
Ejecutivo, 0.7 por ciento para el Poder Legislativo y 2.6 por ciento
para el Poder Judicial. Laproporcin reservada al Poder Ejecutivo se
distribuyen en las ~ t r o modalidades de programas.
Programas terminales, que tiene por objeto atender direc-
tamente las demandas de la sociedad.
Programas de gestin de polticas pblicas, que abarcan las
acciones del gobierno relacionadas a la formulacin, coordina-
cin, supervisin y evaluacin de las polticas pblicas.
Programas de servicios del Estado, que resultan en bienes y
servicios prestados directamente al propio Estado por organi-
zaciones creadas para ese fin.
Programas de apoyo administrativo, cuyas acciones colabo-
ran para que se alcancen los objetivos de los dems progra-
mas, aunque sus costos, de naturaleza meramente adminis-
trativa, no sean posibles de asignacin directas para los otros
programas.
La profundidad de los cambios en el PPA yen los presupuestos
de la Federacin exigi un gran esfuerzo de comunicacin del go-
bierno, en virtud de que era necesario explicar al Legislativo y a
la sociedad el significado, los alcances y repercusiones del nuevo
modelo de planeacin y gerencia pblica. Ya que el PPA pretenda
sobre todo ser un documento que favoreciera la comunicacin y
coordinacin del gobierno federal. El resultado final de la pi a-
neacin fue un documento bautizado con el nombre BrasilAvan-
za, el mismo nombre de la propuesta de campaa del presidente
Fernando Henrique Cardoso.
En la primera parte del documento se encuentran las conclu-
siones del estudio de los ejes nacionales de integracin y desarro-
llo, incluyendo la cartera de inversiones pblicas y privadas para
los siguientes ocho aos, despus es explicado el nuevo modelo de
planeacin basado en un sistema gerencialista. La tercera parte
detalla las seis orientaciones estratgicas y los 28 macroobjetivos.
En el siguiente captulo se presenta el escenario macroeconmico
que se proyecta para los siguientes cuatro aos, los grandes n-
meros del plan y la asignacin de recursos dentro del presupues-
to de la Federacin, y por ltimo, la lista de todos los programas
de gobierno.
A pesar del gran esfuerzo que implic la elaboracin del PPA,
en la prctica la plantacin estrategia presentada inclua una muy
dbil vinculacin entre los programas y los problemas que se espe-
raba resolver con ellos. Esto se debi al hecho de que, en su mayo-
ra, los programas fueron heredados de situaciones anteriores,
desvinculados del contexto del plano (Garcia Core, 2001). Si
bien, el inventario de actividades del gobierno permiti mejorar el
conocimiento de los proyectos del gobierno, y agruparlas de la mejor
manera posible en programas, continuaban existiendo muchas
actividades que guardaban mnima relacin con los programas en
los que se incluyeron. Muchos de los programas fueron confor-
mados agrupando proyectos preexistentes, que respondan a lgicas
diferentes de las del PPA, pero que de alguna manera se vincula-
ban con los objetivos del programa en el que se incluan. Esto
dificult an ms la elaboracin de indicadores adecuados para
cada uno de los proyectos, en los cuales se reflejara congruencia
en las cadenas medios-fines en las que participaban. En la mayo-
ra de los casos, era muy difcil que los indicadores fueran repre-
sentativos de la realidad de los programas y, al mismo tiempo,
importantes para la gestin de los mismos.
Los programas gerenciales
y la evaluacin del presupuesto
El papel de los gerentes de los programas es bsico para la conse-
cucin de los objetivos de cada programa, y con ello del PPA. Por
esto es de gran importancia la designacin de los gerentes. De
acuerdo con el PPA, el gerente es un agente de cambio. Su misin
es movilizar los esfuerzos para la obtencin de los resultados. Por
lo tanto, est obligado a planear detalladamente la ejecucin del
programa, formar equipos de trabajo, identificar y negociar asocia-
ciones dentro de y fuera del gobierno. Para auxiliarse en sus la-
bores, los gerentes debern mantener un sistema de informacin
gerencial, participar en la administracin presupuestaria y finan-
ciera, adems de realizar una evaluacin continua, vglandcsel ade-
cuado funcionamiento del programa a su cargo.
316
EOGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
Para mejorar sus habilidades, los gerentes obtuvieron una
capacitacin de 12 seminarios. De acuerdo con esa capacitacin,
las actividades prioritarias de los gerentes pueden ser agrupadas
en tres tipos: decisorias, interpersonales y de informacin (ENAP,
1998). Los papeles decisorios son aquellos relacionados con la
gestin de los programas, resolucin de conflictos y asignacin
de recursos. Las actividades interpersonales tienen que ver con el
ejercicio del liderazgo entre las personas incluidas en el programa.
Por ltimo, las actividades de informacin incluyen actividades
relacionadas con captar y transmitir informacin sobre el funcio-
namiento de los programas.
El sistema de informaciones gerenciales es el eslabn funda-
mental entre el gerente y todos los elementos involucrados y en
la implantacin del programa, adems de permitir facilitar el
proceso de evaluacin. Fue concebido para apoyo del PPA, refle-
jando las caractersticas de ste. El sistema de informacin debera
de contar con comunicacin e integracin de informacin en tiem-
po real. Resmenes ejecutivos de la situacin del programa, actua-
lizados constantemente para la toma de decisiones, monitoreo de
la ejecucin fsica de los programas, visin prospectiva de las res-
tricciones de los problemas, visin global del programa e informa-
cin sobre las oportunidades de inversin generadas con la ope-
racin del programa. Estas ltimas deberan de hacerse pblicas
para incentivar la inversin privada en las reas relacionadas con
los programas.
De acuerdo con una encuesta realizada por ENAP, la gran ma-
yora de los gerentes coinciden en que los dos factores ms impor-
tantes para el buen xito de los programas de gestin son el manejo
de los recursos financieros y la articulacin de las acciones intra-
gubernamentales (ENAP, 1998). Sin embargo estos dos factores
han quedado completamente fuera del alcance de las posibilida-
des de accin de los gerentes." En primer lugar, en la mayora de
los programas en los que ms de un ministerio participa, la vincu-
lacin ha quedado en las manos de gerentes que tienen una nula
9 Todos los entrevistados coinciden en esta afirmacin. incluso lo que pertenecen al
MPOG.
capacidad de imponer sus decisiones. Estos gerentes no cuentan
con ningn poder formal sobre las personas que actan fuera de
su organismo y algunos casos ni siquiera tienen autoridad alguna
sobre aquellas personas que actan dentro de su misma organi-
zacin. En segundo lugar, los gerentes no cuentan con ninguna
capacidad de manejo de recursos. Adems, los gerentes no tienen
algn presupuesto asignado, por lo que no pueden disponer del
uso de los recursos del programa del que formalmente son res-
ponsables. As, los gerentes tienen nicamente la posibilidad de
ejercer algn tipo de liderazgo en los programas bajo su respon-
sabilidad. Lo que en casi ningn caso es suficiente. De esta forma,
las dos actividades que son consideradas ms importantes por los
gerentes para el logro de metas y objetivos escapan de su control.
As, el papel de los gerentes se ha limitado a las actividades rela-
cionadas con recoleccin y transmisin de informacin.
Adems de su poca capacidad de gestin, los gerentes han en-
frentado otros retos. Por ejemplo, muchos de ellos consideran que
se han creado expectativas que no son capaces de cumplir. Entre
otras razones, porque sus opiniones no fueron consideradas en la
determinacin de las metas, ni participaron en la elaboracin de
los programas desde el principio (ENAP, 1998). Pero 10que es an
ms importante, en el caso del PPA, a diferencia de los contratos
de gestin, la responsabilidad de los gerentes no ha tenido corno
contraparte ninguna poltica que permita mayor flexibilidad en
la administracin de los programas, el uso del presupuesto y la des-
centralizacin de las responsabilidades. Por lo que ningn gerente
puede ser realmente responsabilizado y evaluado por el incumpli-
miento de las metas.
Como ya se dijo, a partir de la firma del Decreto nm. 2.829
se sentaron las bases para que los programas se convirtieran en
la liga que una el presupuesto con la PPA. En este decreto se esta-
blece que cada programa deber contener: objetivo, rgano respon-
sable valor global, plazo de conclusin de las labores del progra-
ma; fuente de financiamiento; indicadores que canfquen la
situacin que el programa tiene por fin modificar; metas correspon-
dientes a los bienes y servicios utilizados para atender elobjetivo,
318
regionalizados por estados y acciones. Los programas constitui-
dos de acciones deben tener metas de calidad y de productividad
con plazos definidos. Las nuevas orientaciones confieren especial
nfasis a la gestin y la evaluacin, ordenando que cada programa
sea dotado de un modelo de gestin, con definicin de las unida-
des responsables, con control de plazos y costos con sistema de
informacin gerenciales y con la designacin de un gerente de pro-
grama del ministerio pertinente. La evaluacin debe comprender
tanto el desempeo fsicoy financiero como la obtencin de resulta-
dos y el grado de satisfaccin de la comunidad beneficiada con los
bienes y servicios ofertados por el gobierno. Las evaluaciones anua-
les de objetivos estratgicos del gobierno y de resultados deber ser
un instrumento utilizado como insumo en la formulacin de la LOO
de cada ao. Las alteraciones de la programacin presupuestaria
y de los flujos financieros de cada programa quedarn condiciona-
das a la informacin proporcionada por los respectivos gerentes,
por medio del sistema de informacin en el que se postrar el grado
de cumplimiento de las metas fijadas.
Los programas sern formulados de modo que promuevan,
siempre que sea posible, la descentralizacin, la integracin con los
estados y municipios, y la formacin de sociedades con el sector
privado. Con la intencin de orientar la seleccin de los progra-
mas que integrarn el PPA Yestimular la bsqueda de sociedades
y fuentes alternativas de recursos, sern establecidos previamente
los objetivos estratgicos y las previsiones de recursos.
En el manual de elaboracin y gestin, generado por la Secre-
tara de Planeacin en Inversiones Estrategias (sPIE) del MPOG, se
establece la necesidad de que la informacin de los programas sea
difundida por medios electrnicos, disponible para la evaluacin
social de los programas. Esta informacin permitira evaluar los
resultados de los indicadores de los programas y la realizacin de
las metas, el grado de satisfaccin de la sociedad y los resultados
en la calidad y productividad de los resultados globales de los pro-
gramas. La evaluacin de los programas sera hecha en dos eta-
pas. La primera etapa consistira en una evaluacin fsica finan-
ciera de los programas, en la que destacaran como responsables
los gerentes. Esta evaluacin debera contener el desempeo del
conjunto de programas en cada rea de actuacin del gobierno
con relacin a los macroobjetivos establecidos en el PPA. Adems,
la consolidacin de la realizacin fsica y financiera de las metas
por proyecto y de las actividades de cada uno de los programas de
cada ministerio.
La segunda etapa, consistira en la evaluacin del conjunto
de programas con relacin a los objetivos y directrices del gobier-
no, stos tendran como principal destino la SPIE. De acuerdo con
la Ley nm. 9.989 de 2000, el Poder Ejecutivo enviara al Con-
greso de la Unin antes del da 15 de abril de cada ejercicio fiscal
la relatora de evaluacin del PPA, la cual deber contener, entre
otros puntos, los siguientes:
La evaluacin del comportamiento de las variables macroe-
conmicas en las que se basar la elaboracin del PPA.
El demostrativo, por programa y por accin de la ejecucin
fsica y financiera del ejercicio anterior.
El demostrativo de cada indicador de programa y el ndice
alcanzado con relacin a la meta final y la meta propuesta para
ese ao.
Evaluacin por programa de las posibilidades de alcanzar
las metas finales, del cumplimiento de las metas fsicas, y de los
costos para cada accin.
Las medidas correctivas, en caso de que no se hubieran
obtenido las metas esperadas.
La ausencia del Poder Legislativo en todas las reformas vincu-
ladas con el presupuesto tiene ms repercusiones en la evaluacin
de los programas que en ninguna otra actividad. Como se puede
apreciar, el Congreso de la Unin no se involucr directamente en
la formulacin de propuestas que buscarn transformar los pro-
cesos presupuestarios o de planeacin. En la evaluacin presen-
tada al Congreso sobre el cumplimiento de metas y objetivos del
PPA, correspondiente al ao 2000, el Congreso de la Un\Pn no fue
capaz de presentar un anlisis con anterioridad a la promulgacin
320
de la LOO. Por lo que los resultados de la evaluacin del PPA 2000
no se pudieron ver reflejados en el presupuesto de 2002. Esto
anula prcticamente la utilidad de la evaluacin anual del PPA. La
mayor dificultad en esta situacin es que parece ser ms que un
problema coyuntural, un problema de los tiempos de presenta-
cin del presupuesto. Ya que, en los primeros meses del ejercicio
de cada ao se empiezan a delinear las directrices de la LOO del
ao siguiente sin tener an la evaluacin del ao anterior. Conside-
rando que la evaluacin de resultado no es un fin en s mismo, sino
slo un medio para mejorar la asignacin de recursos en el gobierno,
estas reformas no han cumplido an con su objetivo principal.
CONCLUSIONES
Los RESULTADOS positivos de las reformas brasileas han sido pre-
sentados en este documento de manera explcita. Sin embargo,
es necesario hacer una reflexin sobre lo que todava falta por
hacer. Los tres procesos de reforma presentados: administrativo,
presupuestal y de planeacin son convergentes en algunos de sus
principales objetivos. Sin embargo, estos esfuerzos, en la prctica
estn completamente desvinculados. No existen mecanismos que
ofrezcan congruencia entre estos procesos. Durante la instrumen-
tacin de las reformas han ido apareciendo, de manera circuns-
tancial y a veces improvisada, algunos lazos que permiten generar
espacios de convergencia entre las reformas, corno los programas
del PPA. Sin embargo, stos no son suficientes para darle con-
gruencia a las transformaciones aisladas. Cada uno de los proce-
sos parte de un diagnstico diferente, preocupados por analizar
diferentes ngulos de un mismo problema y; por lo tanto, ofre-
ciendo diferentes soluciones para los mismos problemas. Esta
situacin no es ineficaz por s misma, pero la desvinculacin entre
los esfuerzos evita la generacin de sinergias que potenciaran los
resultados de las reformas.
La reforma brasilea tambin tiene como distintivo la crea-
cin de leyes y decretos. Los dirigentes de los procesos de reforma
muestran una gran proclividad por la implementacin de reformas
legales y la creacin de marcos formales de actuacin. Esto es
explicable por la gran repercusin que la promulgacin de esta nor-
matividad tiene en la opinin pblica, sobre todo en Amrica
Latina. En esta tradicin la reforma es identificada, desde la pers-
pectiva de la ley creada para restringir o ampliar el marco de actua-
cin ms que por los avances en los "invisibles procesos de ges-
tin" . La tradicin legalista en la administracin pblica hace que
este tipo de cambios sean polticamente ms redituables porque se
perciben como una verdadera y tangible reforma. En estos pases,
en la mayora de los casos, las reformas sustanciales y necesarias
para mejorar el desempeo de los rganos de gobierno, no tienen
impacto en la opinin pblica. Un claro ejemplo de la ineficacia
de algunas leyes para transformar la administracin pblica es
que las reformas jurdicas para crear las agencias ejecutoras y
organizaciones sociales, no han tenido un impacto importante en
el desempeo de stas.
Pero a pesar de la perspectiva legalista de las reformas, se des-
cuidan algunos cambios jurdicos que podran tener repercusio-
nes importantes en el desempeo del sector pblico. Por ejemplo,
la figura legal de gerente no se ha creado. Los actuales gerentes res-
ponsables del PPA carecen de las ms indispensables capacidades
de gestin. Incluso, carecen de capacidad de decisin sobre los re-
cursos de los programas por los cuales son responsables. Esto per-
mite tambin laxitud en las responsabilidades de los gerentes
pblicos. Ninguno de los gerentes puede legalmente ser sancionado
por la falta de resultados de sus programas. La rendicin de cuen-
tas es un tema ausente de la reforma.
En el caso de Brasil es evidente que las reformas a las institu-
ciones en los procesos de la administracin pblica no llevan por
s solas a la profesionalizacin del sector. El descuido de la parte
operativa de los procesos de reforma les ha restado un importante
respaldo poltico a los instrumentadores de los procesos de moder-
nizacin. Actividades sustanciales como capacitacin, cambios
en las estructuras de las organizaciones, en los procesos de trabajo
yen el mejoramiento de las capacidades son olvidados. Slo algunas
322
aisladas propuestas identifican la necesidad de profesionalizar y
capacitar a los empleados pblicos.
El siguiente aspecto distintivo de la reforma brasilea es la
ausencia de interlocutores del poder ejecutivo. El Poder Legisla-
tivo se ha visto indiferente a la gran cantidad de propuestas que
disminuyen su capacidad de auditar al Ejecutivo ms all del
aspecto contable. Por esta misma razn, el sistema de pesos y
contrapesos del sistema republicano no llega a cumplir cabalmen-
te con sus funciones, por esta misma razn.
Finalmente, un paso importante en el otorgamiento de mayor
autonoma a las agencias ha sido la utilizacin de los contratos
de gestin. Los cuales, a pesar de que cuentan con algunos aspec-
tos que pueden generar efectos indeseados, van encaminados a
incrementar las capacidades de gestin de los responsables. Sin
embargo, tambin es posible apreciar que los gerentes estn poco
dispuestos a entrar dentro de esta dinmica de mayor flexibilidad
a cambio de evaluacin por resultados. Como se puede apreciar
en el caso de las organizaciones sociales, en el que slo algunas
pocas han decidido voluntariamente entrar en esta relacin con
el gobierno de la Unin.
Sin embargo, algunos cambios positivos se pueden observar.
Los nuevos mecanismos de vinculacin entre presupuesto y plan
plurianual, permiten mejorar la asignacin de recursos en situa-
ciones de mayor escasez.
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JOS RAMN GIL
Presupuesto por resultados
en situaciones extremas:
Colombiay la guerra interna
A ~ P E C T O S GENERALES
E
STE PRIMER apartado busca introducir al lector al conocimiento
del Estado colombiano. Seconsidera difcilentender laimportan-
cia de cierto tipo de reformas si no se tiene el contexto general del
pas en donde se estn llevando a cabo. Comencemos apuntando que
Colombia se identifica en su Constitucin como un Estado social
de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentra-
lizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrti-
ca, participativa y pluralista. De la misma forma contempla que la
soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de
sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. I
En lo referente a su situacin geogrfica, Colombia se encuen-
tra ubicada en la esquina noroeste de Amrica del Sur, sobre la
lnea ecuatorial. Su posicin geogrfica la convierte en la puerta de
entrada al cono sur y tambin en el nico pas sudamericano con
costas sobre los dos ocanos. Colombia cuenta adems con la plata-
forma continental y el mar territorial de mayor proporcin de
todos los pases latinoamericanos, y es un lugar de encuentro de rutas
areas y martimas.
Limita al noroeste con el mar Caribe, en una franja litoral que
se extiende por 1,600 kilmetros. Prcticamente la misma longitud,
'%
1Constitucin Poltica de Colombia, artculos lo. y 30., Edic. Jurdicas, titulada por
A. Daniel Fachon.
[325]
326
JOS RAMN GIL
1,626 kilmetros, tiene un tramo de su frontera sur, el que limita
con Per definido naturalmente por el recorrido del ro Putumayo
desde la quebrada de San Antonio hasta la desembocadura del ro
Guepi. Tambin al sur mantiene una frontera con Ecuador de 586
kilmetros, delimitada desde el ro Guepi hasta la desembocadura
del ro Mataje en el ocano Pacfico.
Tiene una superficie de l ' 141,748 kilmetros y es el cuarto pas
ms extenso de Sudamrica despus de Brasil, Argentina y Per.
Tiene 2,900 kilmetros de costa, de los cuales 1,600 lindan con el
mar Caribe y 1,300 con el ocano Pacfico. Adems del territorio
continental, Colombia cuenta con varias islas entre las que desta-
can en el ocano Atlntico las islas del Rosario, las de San Ber-
nardo, Bar, Tierra Bomba y el archipilago formado por las islas
de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. En el Pacfico, des-
tacan las islas de Gorgona, Gorgonilla y Malpelo.
La poblacin colombiana actual es el resultado de la mezcla
tnica ocurrida durante los 500 aos posteriores a la llegada de
los europeos al continente americano. Los antiguos habitantes
del territorio colombiano, los indgenas de las diversas etnias y
tribus, apenas constituyen hoy el 1.5 por ciento de la poblacin total.
La mayor parte de ellos an vive en comunidades, manteniendo gran
parte de su estructura social, y una organizacin econmica y cul-
tural similar a la de sus antepasados.
En la actualidad los colombianos se rigen por la Constitucin
nacional del 5 de julio de 1991, la cual reemplaz la anterior Carta
Magna de 1886. Colombia es una Repblica unitaria de tipo presi-
dencialista con un sistema poltico que se puede caracterizar como
una democracia multipartidista. El Presidente, ejerce las funciones
de jefede Estado y de gobierno por un periodo de cuatro aos. Como
parte del Ejecutivo se encuentran, adems del Presidente, el vice-
presidente, los ministros y los jefes de departamentos adminis-
trativos (en los departamentos los gobernadores yen los municipios
los alcaldes).
El Poder Legislativo se encuentra representado por el Con-
greso, un sistema bicameral en el que opera el Senado ( 102 miem-
bros elegidos por circunscripcin nacional para un trmino de cua-
PRESUPUESTO POR RESULTADOS 327
tro aos y un nmero adicional de dos senadores elegidos en
circunscripcin nacional por comunidades indgenas) y la Cmara
de Representantes (161 miembros elegidos por cuatro aos, dos
representantes por cada circunscripcin nacional y uno ms por cada
250,000 habitantes o fraccin mayor de 25,000). En los depar-
tamentos, el Poder Legislativo est representado por la Asamblea de
Diputados y en los municipios por el consejo municipal.
El Poder Judicial se encuentra representado por la Corte Supre-
ma de Justicia, la 'cual se divide a su vez en cuatro salas: Penal, Civil,
Laboral y Constitucional. En los departamentos la justicia la im-
parten los tribunales superiores de Justicia y los jueces. Por su parte
el ministerio pblico, que es la rama encargada de resolver los
conflictos entre el Estado y los particulares o entre las diferentes
entidades del Estado, est representado en el mbito nacional por
el procurador nacional; a nivel departamental, por los procurado-
res delegados y en los municipios, por el personero municipal.
En la poltica colombiana se ha destacado histricamente la
participacin de dos partidos tradicionales, Liberal y Conservador,
sin embargo, se considera tambin importante la participacin, aun-
que minoritaria del Partido Comunista y la Alianza Democrtica
M-19, anteriormente grupo alzado en armas.
El producto interno bruto, PIB, de la economa colombiana
est compuesto por 64 por ciento en el sector de servicios, 20 por
ciento industria y un 16 por ciento para la franja de productos
agrcolas. Las exportaciones colombianas para el 2000 han sido
estimadas en 14,500 millones de dlares en caf, banano, flores,
algodn, carbn, petrleo y sus derivados."
ELCOSTO DE LA GUERRA
COLOMBIA se encuentra en una situacin de guerra interna que le
ha ocasionado grandes gastos en sus rubros militares y de seguri-
dad. ste es de tal magnitud que se considera que la redu"fin de
este gasto cambiara radicalmente la situacin de los recursos
2 Fuente: www.latinet.comlpaislcolombia/economialgenerales. 24 de mayo de 200 l.
328
JOS RAMN GIL
disponibles para suplir las necesidades sociales ms urgentes,
especialmente aquellas relacionadas con la salud y la educacin. Este
hecho conducira a lo que algunos tericos llaman un dividendo
de paz (cfr. Giha, 2000: 5).
En Colombia, se intenta establecer cmo sera el dividendo
de paz en el pas y se analizan algunos factores que deben tener-
se en cuenta para concluir si efectivamente es posible alcanzarlo.
En este sentido, se resalta la importancia de las implicaciones que
tiene el gasto militar en la economa, la composicin de ste en
Colombia y las demandas por defensa y seguridad que se daran
en un escenario posconflicto (Giha, 2000).
La comisin de racionalizacin del gasto pblico establece
que al poner un tope al gasto en defensa y seguridad se estaran
liberando recursos que podran ser productivos en otros sectores,
pero parece ser que los mecanismos que se seguiran en una ac-
cin como sta no estn muy claros.
En el otro sentido se encuentra la tesis que establece que la crea-
cin de un fondo de inversin para la paz como un instrumento para
financiar en parte las inversiones y cubrir una serie de gastos parale-
los al proceso de paz"es el mecanismo ms apropiado para captu-
rar el dividendo de paz, en la medida en que permitir reorientar
recursos hacia actividades ms productivas desde el punto de vista
social y econmico" (Giha, 2000: 21).
Giha (2000) establece que la composicin del gasto militar es
fundamental para determinar sus tendencias de comportamiento
hacia el futuro. En la medida en que este gasto est de manera pre-
dominante compuesto por pagos asociados a la remuneracin del
personal las posibilidades de reducirlo se ven disminuidas. Lo con-
trario OCUrre con el gasto de inversin y operacin. Es decir, que la
probabilidad de variar el gasto militar es inversamente proporcio-
nal al peso de los costos de nmina y directamente proporcional a los
gastos de operacin e inversin.
El estudio de la evolucin del gasto militar en Colombia revela
que los ciclos de expansin y erosin de ste, son producto de pro-
gramas coyunturales de adquisicin de equipos, mientras que aumen-
tos y reclasificaciones salariales elevan los niveles de gasto y los
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
329
hacen inflexibles a la baja. Por esta razn, se deben abordar dos
aspectos, en el caso de una culminacin del conflicto en el pas (Giha,
2000):
Costo de retirar una cantidad importante de personal que
labora en el rea de defensa y seguridad del pas. Para ello es
necesario ver cul es la composicin actual del gasto en defensa
y seguridad.
Demanda por defensa y seguridad, en el caso de un cese de
hostilidades.
Se observa que la remuneracin de mano de obra activa y ce-
sante, servicios personales y transferencias representa el 71.4 por
ciento del gasto militar. El incremento de los servicios personales
es un reflejo del aumento del pie de fuerza. Este ltimo creci, en
promedio, 4.2 por ciento anual entre 1980 y 1998. Asimismo
en 1992, con la nivelacin salarial y las provisiones para el pago de
cesantas, los servicios personales y las transferencias aumentaron
considerablemente. Esto se tradujo en una recomposicin del CFP,
siendo la inversin la variable ms afectada (Giha, 2000).
Lo anterior pone de relieve el alto costo que implicara des-
movilizar y reinsertar a un gran nmero de soldados, suboficiales
y oficiales en la economa civil. Aunque las tareas de la defensa y
la seguridad debern seguir ejecutndose, as llegue a su fin el con-
flicto interno, no se necesitar el mismo personal para desarro-
llarlas. Ante ello podra pensarse en dos alternativas, no necesa-
riamente excluyentes (Giha, 2000: 25):
Retiro temprano del personal, lo que implicara una indem-
nizacin por parte del Estado.
Provisin de entrenamiento y un paquete de subsidios para
integrar al personal de la fuerza pblica a la vida civil.
Un eventual final al conflicto armado implicara la supresin
de una importante demanda por seguridad en el pas. No obstante,
ello no equivaldra a la eliminacin de todos los riesg,?s potencia-
330
OS RAMN GIL
les. De la misma forma, una eventual disminucin de la demanda
por seguridad en Colombia, no conducira de forma directa a una
disminucin de los gastos producto del conflicto. Sera necesario
repensar los mejores mecanismos para lograr que en una eventual
situacin de paz interior, los ahorros generados por esta nueva
condicin social y poltica, realmente se vean reflejados en mejo-
res condiciones para los ciudadanos en general.
ANTECEDENTES DE LA
REFORMA PRESUPUESTAL
ESTE APARTADO busca dar un panorama general al lector de la evo-
lucin en materia presupuestaria que ha tenido Colombia en los
ltimos aos. Para comprender mejor los cambios que se estn dando
en el sistema presupuestal colombiano y en su forma de medir y
evaluar el desempeo gubernamental, es necesario conocer las
principales modificaciones por las que ha pasado en el transcurso
de la historia.
Durante las ltimas dos dcadas en Colombia se han ido acumu-
lando una serie de modificaciones, tanto de orden constitucional
como por medio de leyes y decretos, que han servido de sustento
legal para mejorar el proceso legal de asignacin de recursos en el
sector pblico a travs del presupuesto. La evolucin culmina con
la Ley nm. 111 de 1996, que sistematiza las disposiciones de las
leyes 38/89, 179194 Y225/95, dando origen a la ltima actuali-
zacin del Estatuto Orgnico del Presupuesto. Este es un instru-
mento legal sumamente detallista y de la mayor importancia, ya
que regula el proceso presupuestario, el plan financiero, el plan ope-
rativo de inversiones y el plan anual de caja (PAe). Estas reglas
devuelven al Ministerio de Finanzas el papel central en la prepa-
racin del presupuesto, requieren la creacin de un fondo de estabi-
lizacin para aquellas rentas consideradas extraordinarias o que
pudieran causar desequilibrios econmicos y acentan la coordi-
nacin en materia de polticas (Petrei, 1997).
Petrei (1997) menciona que en varias etapas de la historia del
pas se ha mostrado una capacidad profesional para ensayar antes
que otros pases instituciones y procedimientos que ulteriormente
han llevado a un ordenamiento presupuestario. En esa historia tal
vez puedan distinguirse cuatro etapas, una que va desde la poca
colonial hasta mediados del siglo XIX en que aparece el primer
presupuesto; la segunda desde ese momento hasta la llegada de la
misin Kemmerer en 1922; la tercera desde ese ao hasta 1989 en
que se aprueba un nuevo estatuto orgnico del presupuesto cuyos
principios quedaron incorporados en la reforma constitucional
de 1991; Yla cuarta desde esos aos hasta 1997.
Primera etapa: la Colonia
y laformacin de la nacin
Las caractersticas principales de la estructura fiscal de la Colonia se
pueden sintetizar de la siguiente manera (cfr. Restrepo, 1999: 59):
Una estructura fiscal destinada a extraer el mximo de rique-
zas de Amrica, con poca o quiz ninguna consideracin en lo rela-
cionado con el desarrollo econmico de la regin. Los impuestos se
disearon con el propsito de que rindieran el mximo, independien-
temente de cul era su aporte al desarrollo de los pases de la regin.
Las colonias tuvieron un rendimiento fiscal neto hacia la metr-
poli ms alto en los comienzos del periodo colonial que al final
del mismo. Los historiadores coinciden en sealar que fue durante
el siglo XVI cuando Amrica remiti a Espaa la mayor proporcin
de sus ingresos fiscales. Posteriormente los gastos militares y buro-
crticos en que incurrieran los virreinatos consumieron la mayor
parte de lo recaudado en la colonia.
Una tercera caracterstica de la estructura fiscal de la colonia
fue su excesiva dispersin en cuanto a tributos se refiere y el alto
costo de sus recaudos.
Por ltimo, como era lo propio de una estructura fiscal de ori-
gen medieval, el peso de la tributacin se puso fundamentalmente
en los impuestos de tipo indirecto que entorpecan comercio entre
las colonias y entre stas y la metrpoli. Poca importancia se le dio
a la tributacin directa, que tuvo un aporte moderado dentro de
los ingresos percibidos por la Real Hacienda.
332 JOS RAMN GIL
Restrepo (1999) clasifica los impuestos coloniales en tres ti-
pos: l. los directos y personales, tales como el tributo de indios, la
bula de cruzadas, las medias anatas seculares o eclesisticas, en
los que el tributo se impona sobre una persona determinada y no
sobre una transaccin; 2. los impuestos indirectos que gravaban
alguna industria determinada, como aconteci con el impuesto del
diezmo que gravaba la agricultura, o los quintos reales que se apli-
caban a la minera, o aquellos que gravaban la circulacin de
mercancas tales como la alcabala, la armada de Barlovento y el
papel sellado; 3. por ltimo, se mencionan los estancos o monopo-
lios estatales, que constituyen un tercer tipo de tributos y que
llegaron a tener gran importancia dentro de la tributacin colonial
desde el siglo XVIII hasta la vspera de la Independencia.
En 1812 se aprueba la Constitucin de Cundinamarca y se
asigna al Congreso la facultad de fijar contribuciones y aprobar el
presupuesto. Sin embargo, el rgimen fiscal colonial subsista bsi-
camente sin cambios y as ocurri incluso hasta que asumiera el
poder Simn Bolvar en 1819. De ese ao data la creacin del Tribu-
nal Superior de Cuentas y de la Contadura de Hacienda (Petrei,
1997).
Restrepo (1999) menciona que a partir del Congreso de Ccuta
de 182 1se comienzan a realizar algunas modificaciones de impor-
tancia a la estructura fiscal heredada de Espaa. Los principales
cambios que introdujo el Congreso de Ccuta se pueden sinteti-
zar de la siguiente manera: se suprimi bsicamente la alcabala,
facilitando as el comercio interior y dejndolo apenas vigente para
unas pocas transacciones de bienes inmuebles; se suprimi tam-
bin el impuesto de la sisa, al igual que se suprimi el tributo ind-
gena, el monopolio del aguardiente, la venta de empleos y el mono-
polio de naipes.
Por esas pocas el Congreso de Ccuta estableci una moda-
lidad de tributo directo, el primero que se dise en la Repblica
y que slo vendra a tener continuacin a comienzos del siglo xx. El
nuevo impuesto consisti en una contribucin del 10 por ciento
anual sobre el ingreso producido por la tierra y el capital (del 12.5
por ciento anual si la propiedad no era enajenable, vinculada o
de manos muertas), y en un 2 o 3 por ciento sobre ingresos perso-
nales como salarios gubernamentales segn su monto (Restrepo,
1999: 75).
La Constitucin de Ccuta estableci la necesidad de ejercer
el control de las finanzas pblicas y en ese ao se reforzaron las
funciones fiscales y de control, dando origen a la Direccin Gene-
ral de Hacienda y a la Contraloria General de Hacienda, rgano de
control interno. En 1824 estos dos organismos fueron reunidos en
uno solo bajo el nombre de Direccin General de Hacienda, que
subsisti hasta 1847 (cfr. Petrei, 1997: 300).
Segunda etapa: la estructuracin
del presupuestoy su control
En 1850 se cre la Oficina General de Cuentas para vigilar las finan-
zas pblicas. Sus miembros eran nombrados por el Congreso, pero
la Oficina dependa del Poder Ejecutivo (Petrei, 1997). Durante
el gobierno de Jos Hilario Lpez, el Congreso de la Repblica
expidi la Ley de junio 4 de 1851, para organizar la Hacienda P-
blica de la Repblica de Colombia. En esta norma se establecieron
algunas premisas y disposiciones preliminares en materia presu-
puestal, con lo cual se convirti en la disposicin precursora en esta
materia (cfr. Gmez, 1998: 22).
En 1863 se consagr la "Constitucin de Rionegro", promulgada
mediante la convocatoria de una nacional constituyente durante
el gobierno de Toms Cipriano de Mosquera, que incorpor un
captulo denominado "Bienes y Cargas de la Unin", donde esti-
pula que los bienes, derechos, rentas y contribuciones pblicas
Son recursos de propiedad de los Estados Unidos de Colombia
(Gmez, 1998).
En 1866 se dict una nueva Constitucin que facultaba al Con-
greso para la aprobacin de los presupuestos y asignaba al Minis-
terio de Hacienda la responsabilidad d ~ l diseo presupuesta!. Esta
Constitucin estableca, entre otras cosas, que si el Congreso no
aprobaba el presupuesto de algn ao se poda repetir el anterior. Si
el Congreso estaba en receso y frente a gastos inevitables, el Poder
334 JOS RAMN GIL
Ejecutivo estaba facultado para introducir cambios. La autoriza-
cin de esos gastos era relativamente simple: haba un proceso de
aprobacin dentro del Ejecutivo donde intervenan el Consejo
de Ministros y el Consejo de Estado y sobre lo que, a posteriori,
generalmente el Congreso se limitaba a dar su visto bueno. Este
mecanismo estuvo vigente por aproximadamente 100 aos hasta
que entraron en vigor nuevas reglas en 1910. Esta nueva Consti-
tucin otorg mayor importancia al control fiscal, ponindolo en
manos de la Contralora General de la Repblica (Petrei, 1997).
En la misma administracin del general Cipriano de Mosquera
se expidi la Ley 68 de 1866, a travs de la cual el Congreso de la
Repblica otorg facultades al Ejecutivo para confeccionar un sis-
tema presupuestal de acuerdo con estipulaciones y premisas prees-
tablecidos. La Ley 68 de 1866 desarroll importantes aspectos
presupuestales, entre otros: l. determin los aspectos a seguir para
la formacin, delimitacin y liquidacin del presupuesto pblico,
2. estableci los procedimientos para la delegacin de crditos
legislativos, 3. consagr las caractersticas bsicas, controles y re-
gulaciones de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro,
4. estipul el ordenamiento sobre la comisin legislativa de cuen-
tas, 5. instaur periodos fiscales entre el lo. de septiembre y el 31
de agosto, denominados por la misma ley con el apelativo de ao
econmico de Hacienda, 6. desarroll los principios de unidad,
de responsabilidad, de caja y de cuenta, y por ltimo derog espe-
cficamente a la Ley de junio 4 de 1851 (Gmez, 1998).
Menciona Gmez (1998) que en la Constitucin Nacional pro-
mulgada en 1886, se incorporaron trascendentales desarrollos
sobre las finanzas pblicas, el sistema presupuestal y la poltica
econmica nacional, se estableci la negativa de ejecutar gastos
pblicos no decretados por el Congreso de la Repblica, las asam-
bleas departamentales o los consejos municipales y prohibi la trans-
ferencia de crditos a objetos no previstos en el respectivo presu-
puesto pblico (art. 207). En su artculo 206 se determin que el
presupuesto de gastos de servicios de cada ministerio deba ser
formulado cada dos aos, y con base en l se deba disear el pre-
supuesto general de la nacin y del Tesoro que se sometera a
aprobacin del Congreso conjuntamente con el de rentas.
En 1892 se dict una nueva norma que orden cambios impor-
tantes en la formulacin del presupuesto, indicando una presenta-
cin anticipada de nueve meses del proyecto de presupuesto, junto
con nuevas pautas para el clculo de recursos y gastos. En este sen-
tido se indicaba que cada ministerio preparara su propio antepro-
yecto y que luego la tesorera se encargara de armonizar y dar la
aprobacin. De esa fecha data el principio de que cada partida pre-
supuestaria requiere una ley anterior que autorice el gasto o una
sentencia para la inclusin de crditos judiciales (Petrei, 1997).
En 1898 se cre la Corte de Cuentas que reemplaza a la Ofi-
cina General de Cuentas creada en 1850. Esta corte estaba for-
mada por 10 miembros, cinco de ellos nombrados por la Cmara
de Diputados y cinco por la Cmara de Senadores. Este cuerpo
ejerca un control estrictamente legal sobre rendiciones de cuenta
(Petrei, 1997). En el gobierno del general Rafael Reyes se pro-
mulg el Acto Legislativo nm.4 de 1905, que derog al artculo
204 de la Constitucin Poltica, referente al cobro a partir de los
seis meses siguientes a la promulgacin de las normas las cuales esta-
blecieron un impuesto o contribucin nueva o aumento de las ya
existentes (Gmez, 1998).
En el transcurso de la administracin de Carlos E. Restrepo
(1910-1914) se consagr la reforma constitucional de 1910, me-
diante la cual se autoriz al Ejecutivo para preparar el presupuesto
de ingresos y gastos pblicos en forma anual y no bianual como se
vena realizando; se condicion al Ejecutivo a presentar el presu-
puesto pblico al Congreso durante los 10 primeros das de sus res-
pectivas sesiones ordinarias; se prohibi ejecutar partidas de ingre-
sos y gastos que no se encontraren incluidas en el presupuesto; y se
facult al Congreso, mediante Ley de la Repblica, para organizar
los mecanismos y requerimientos para la apertura de crditos adi-
cionales o suplementarios (Gmez, 1998).
En 1912 se dicta una norma muy detallada sobre rgimen fiscal
que incluy ttulos sobre presupuesto de rentas y gastos. En 1916
un nuevo ordenamiento procur poner disciplina, pero adopt un
criterio que defina al equilibrio comP la igualdad entre gastos e
ingresos, entre los que se incluyeron a los provenientes de endeu-
336
JOS RAMN GIL
damiento, lo cual abri las puertas para sucesivos desrdenes
fiscales. En ese ao se inici un proceso que habra de dar un timbre
caracterstico al sistema presupuestario: el amplio uso de impues-
tos con afectacin especfica. En general las reformas presupuesta-
rias entre 1866 y 1922 acentuaron la tendencia a dar al Ejecutivo
mayor poder en el campo presupuestario (Petrei, 1997).
Tercera etapa: modernizacin
de la administracin financiera
En 1922 Colombia celebr un acuerdo con Estados Unidos que
pona fin a un largo periodo de diferencias diplomticas deriva-
das de la separacin de Panam. En virtud de ese acuerdo, el pas
habra de recibir una suma que superaba el presupuesto guberna-
mental de un ao. Al mismo tiempo se produca en el mundo una
considerable expansin de los mercados de capital que Colombia
deseaba aprovechar.
El gobierno solicit a los Estados Unidos mayor cooperacin
tcnica y como consecuencia lleg ese ao una misin encabe-
zada por el profesor norteamericano Walter Kemmerer. Como
resultado de esta misin el pas adopt una serie de reformas que
transformaron la administracin financiera. Se elabor la legisla-
cin que hizo posible la creacin del banco de la Repblica como
bancoemisor; seorganizla contralorageneral y la superintenden-
cia de bancos, y se expidi la Ley nm. 34 (Petrei, 1997).
La Ley 34 de 1923 o Estatuto Orgnico del Presupuesto, es un
mecanismo de programacin, ejecucin y control presupuestal,
adecuadamente ordenado, y cuya responsabilidad se deleg al
Ministerio de Hacienda. Entre otras determinaciones: dividi el
presupuesto en dos partes: presupuesto de rentas o ingresos p-
blicos y presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones; permiti
asimismo, organizar las partidas de ingresos pblicos en: impues-
tos, servicios nacionales, bienes nacionales, e ingresos varios (rein-
tegros, arbitrios fiscales, multas, remates de contrabando, aprove-
chamientos, entre otros) y los rubros de gasto pblico en: gastos
ordinarios .(sueldos, servicios contractuales, construccin de obras
no productivas de rentas, colonizacin y misiones, materiales y
provisiones, intereses en servicio de la deuda pblica, pago de prs-
tamos por anticipos de rentas, entre otros) y gastos extraordina-
rios (amortizacin del servicio de la deuda pblica y construccin
o adquisiciones de empresas pblicas productivas de renta).
Esta ley tambin fusion los ministerios de Hacienda y del
Tesoro; defini el presupuesto pblico como un clculo de las rentas
probables que se recibirn y de las sumas que deban gastarse
para el servicio del gobierno, durante el ao siguiente a la reunin
ordinaria del Congreso, en forma tal que aparezca el supervit o
dficit probable; incorpor el concepto de Ley de Apropiaciones,
para designar el presupuesto de gasto pblico; determin que cada
ministro o jefe del rea administrativa deba presentar durante el
mes de abril de cada ao al Ministerio de Hacienda un clculo de
sus respectivas erogaciones; de esta manera estableci que el
Ejecutivo deba presentar el proyecto de presupuesto al Legisla-
tivo en los 10 primeros das de sus sesiones anuales, previo con-
cepto favorable del Consejo de Ministros y acompaado de la
siguiente informacin: cuadro de distribucin de gastos del Eje-
cutivo, tabla sobre resguardos nacionales, relaciones de todas las
pensiones concedidas y disposiciones jurdicas sobre el sistema
presupuestal; regul en un trmino mximo de 60 das el tiempo
de discusin, estudio y aprobacin del presupuesto por parte del
parlamento.
Por otro lado, instaur como requisito esencial para la aper-
tura de crditos extraordinarios o suplementarios la aprobacin
por parte del Congreso y, de no estar reunido ste, la obligatorie-
dad de la consulta previa del Ejecutivo ante el Consejo de Estado,
que deber emitir su concepto en sala plena; prohibi al Congreso
abrir crditos adicionales o suplementarios por iniciativa propia
y determin otros requerimientos por cumplir; indic que el presu-
puesto de gastos ordinarios no podra exceder del presupuesto de
rentas; limit la iniciativa del Legislativo en relacin con el gasto
pblico y estableci que el Congreso no podra exceder del pre-
supuesto de rentas (cfr. Gmez, 1998: 27).
En 1930 vino una segunda misin ~ m m e r e r y como conse-
cuencia de sus recomendaciones se impusieron restricciones al uso
338
JOS RAI\1N GIL
de los crditos adicionales y se redujo considerablemente el siste-
ma de traslado de ejercicios de un lado a otro, conocido como reser-
vas presupuestarias. En 1950 se instituy un mecanismo conocido
como acuerdo de gastos y acuerdo de obligaciones, destinado a ade-
cuar la ejecucina la disponibilidad de fondos (cfr. Petrei, 1997: 302).
A travs de la Ley 64 de 1931, promulgada durante la admi-
nistracin de Enrique Olaya Herrera, se refin el sistema presu-
puestal. Entre otras reformas: se estableci una vigencia anual,
coincidente con el ao calendario. Se dividi el presupuesto pblico
en tres reas: rentas, gastos e introdujo una novedosa seccin en el
sistema presupuestario, denominada disposiciones generales, en
la que deba incorporarse la normatividad necesaria para la ejecu-
cin satisfactoria de los ingresos y gastos pblicos. Por lo que se
consagr el principio del equilibrio, en los siguientes trminos: "El
presupuesto de gastos tendr como base el presupuesto de rentas,
y el total del primero no exceder al total del segundo." Se mejo-
raron los sistemas de organizacin de ingresos y gastos. Por otro
lado se incorpor la concepcin de reserva presupuestaria. Se deter-
minaron los plazos que deban cumplir los intereses responsables
del proceso de preparacin presupuestaria. Tambin se incluyeron
los conceptos y diferenciaciones relativas a impuestos directos e
indirectos. De esta manera se dispusieron nuevas concepciones y
requisitos para el trmite de los crditos adicionales y suplemen-
tarios. Se fij que las proyecciones de ingresos pblicos deberan
considerar las tres anteriores vigencias fiscales. Y de la misma for-
ma, se permiti al Ejecutivo reducir las partidas presupuestales
cuando el Legislativo no aprobara oportunamente el presupuesto
(cfr. Gmez, 1998: 28).
Por otro lado, la reforma constitucional de 1945, incorpor im-
portantes cambios al sistema presupuesta! colombiano. Entre otras
medidas se puede resaltar: prohibi la ejecucin de partidas no pro-
puestas por la Comisin Permanente del Congreso, reincorpor
el principio de equilibrio presupuestal, determin que el Ejecutivo
debera reducir partidas de gastos y, en consecuencia, suprimir o fu-
sionar empleos, cuando el Congreso no apruebe el presupuesto de
una determinada vigencia (Gmez, 1998).
339
En 1963 se cre el Consejo Monetario para reglar la poltica
monetaria, crediticia y cambiaria, separado del banco central e
integrado por los ministros de Hacienda, Planificacin, Agricul-
tura e Industria (Petrei, 1997). En 1964 se estableci que el pre-
supuesto deba reflejar los objetivos y metas del plan de desarrollo
y se encarg al departamento nacional de planeacin la prepara-
cin del presupuesto de inversin. Formalmente se introdujo la
distincin entre gastos de inversin y gastos de funcionamiento,
que se mantiene hasta el momento (cfr. Petrei, 1997: 303).
Ley 38 (1989)
Durante la Presidencia de Virgilio Barco Vargas se promulg
la Ley 38 de 1989 y sus decretos reglamentarios, que se constitu-
yeron en el Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional; pero, no
obstante, mantuvo importantes ordenamientos establecidos por
el Decreto 294 de 1973 (Gmez, 1998).
Este nuevo ordenamiento procur integrar mejor el proceso
presupuestario y el de planeacin, as como corregir algunos facto-
res que haban llevado al proceso continuo de presupuesto y eje-
cucin. Se buscaba definir y estructurar an con ms detalle los
procesos decisorios. As se cre el Consejo Superior de Poltica
Fiscal (Confis) formado por el ministro de Hacienda, como presi-
.dente, dos ministros designados por el Presidente de la Repblica,
el jefe del Departamento Nacional de Planeacin, el secretario
econmico de la Presidencia y dos asesores seleccionados entre
personas de reconocida experiencia en el manejo de las finanzas
pblicas (Petrei, 1997: 305).
La nueva ley incorpor presupuestariamente en un mismo
documento los poderes Legislativo y Judicial, dio pautas financie-
ras a las empresas paraestatales, fij mecanismos de seguimiento
de sus resultados y comportamiento y encarg a la Direccin Na-
cional de Presupuesto lo relativo a la evaluacin de programas. Esta
ley tambin introdujo modificaciones tales como la desagrega-
cin del presupuesto de inversin en proyectos especficos, previa-
mente evaluados e inscritos en el banco de proyectos (Petrei, 1997).
340
JOS RAMN GIL
Como argumentos principales para justificar las reformas al
sistema precedente de Estatuto Orgnico del Presupuesto (Dto.
294 de 1973) se adujeron los siguientes, que sirvieron de bases
para las decisiones del Legislativo y Ejecutivo de entonces (cfr. G-
mez, 1998: 33):
Se consider que la preparacin, ejecucin y control del pre-
supuesto se haba constituido en un cuello de botella, debido a
la rigidez del manejo presupuestal ante el vertiginoso crecimiento
del sector pblico, lo cual ocasion desrdenes en los entes res-
ponsables del sistema presupuestal, como son el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planea-
cin, causando efectos nocivos, como ineficiencia en el gasto
pblico y usos onerosos de los recursos pblicos. Se precis que
no exista un manejo integral de las finanzas pblicas, por la difi-
cultad de armonizar los resultados financieros del sector con el
del sector descentralizado y por la no disponibilidad de un sistema
que unificara los ingresos y gastos pblicos.
Se dijo que no se contaba con instrumentos de regulacin y
orientacin que dirigieran en forma certera y continua las acciones
sobre el sector descentralizado, de tal forma que existan slo
controles transitorios, que resultaban ineficientes; las polticas eco-
nmicas de orientacin de la Hacienda pblica actuaban funda-
mentalmente sobre el sector central de la administracin pblica
nacional; se estim que los avances introducidos en la dcada de los
ochenta en materia de finanzas pblicas, como el proceso de des-
centralizacin poltica, administrativa y financiera, no eran asimi-
lados por el sistema presupuestal operante y por las normas que
lo regulaban, lo cual redundaba en deficiencias en la planifica-
cin e improcedencias en la coordinacin de polticas nacionales
frente a las regionales y locales (Gmez, 1998).
Se concluy que el sistema de programacin presupuestal pre-
sentaba graves y profundos defectos, que originaban efectos lesivos
sobre la ejecucin; al resultar inciertas las proyecciones que per-
mitan partidas que resultaban excesivaso deficientes, en donde esta
ltima situacin era la ms frecuente, por lo que deba recurrirse
continuamente a los mecanismos de la adicin presupuestal, Para
341
corregir estas deficiencias, el Ejecutivo de entonces tom como
criterios fundamentales en la exposicin de motivos que acom-
pa el proyecto de ley modificatorio del Decreto 294 de 1973,
que sirvi de base para la transicin al rgimen de la Ley 38 de
1989, los siguientes argumentos:
Hacer del presupuesto un instrumento de planificacin y
anlisis de los factores macroeconmicos, mediante el desarro-
llo del plan financiero, el plan operativo anual de inversiones
y el presupuesto anual; considerado este esquema como una
estructura de financiamiento en una perspectiva de largo, me-
diano y corto plazo (Gmez, 1998: 11).
De all que el artculo 11 de la Ley 38 de 1989 haya previsto que
el presupuesto general de la nacin que se expida anualmente
deber reflejar los planes de largo, mediano y corto plazos toman-
do en cuenta, entre otros, los objetivos de los planes de desarrollo
econmico y social. Estos planes normalmente incluyen planes
de inversin y de obras pblicas que se ejecutan en periodos ms
largos que el de un ao. Por eso es necesario que la prctica pre-
supuestal encuentre la manera de hacer acorde el principio de la
anualidad con la necesidad de ejecutar con orden las obras pblicas
que, por su naturaleza, requieren un plazo mayor para terminar-
las (Restrepo, 1999).
Algunos objetivos fueron: definir prioridades en el gasto de
inversin, a travs de la constitucin de un Banco de Proyectos
de Inversin; reducir las modificaciones del presupuesto en su
etapa de ejecucin, incorporando en el proyecto la autorizacin para
contratar emprstitos directos hasta una cuanta legalmente estable-
cida sin recurrir a los trmites ante el Congreso para el perfeccio-
namiento de los contratos de emprstitos y evitando recurrentes
gestiones para. adiciones presupuestales. Tambin agrupar bajo el
concepto de crditos adicionales los crditos suplementarios y
extraordinarios. Por lo que al adquirir el Ejecutivo mayor agilidad
en el proceso de ejecucin presupuesta! se evita incurrir en adicio-
nes frecuentes en el presupuesto, e incorporar el presupuesto de los
342
OS RAMN GIL
establecimientos pblicos al general de la nacin, para asegurar un
manejo presupuestal ms integral (cfr. Gmez, 1998: 35).
De la misma forma, las propuestas de reforma buscaron inte-
grar el Consejo Superior de la Poltica Fiscal (Confis), con la finali-
dad de ejercer la direccin, coordinacin y seguimiento del sistema
presupuestal; asignar una mayor participacin al Departamento
Nacional de Planeacin, al Consejo Nacional de Planificacin
(Conpes) ya los consejos regionales de Planificacin (Corpes), con la
finalidad de introducir mejores mecanismos de planificacin en
el sistema presupuestal colombiano. Con la finalidad de simplifi-
car el proceso presupuestal, eliminar los documentos de giro (acuer-
dos de obligaciones), que permiten al acuerdo mensual de gastos
servir de documento soporte para afectar el presupuesto y para
que la Tesorera General de la Repblica site los fondos a la res-
pectiva pagadura, suprimiendo el acuerdo cuatrimestral de obliga-
ciones (Gmez, 1998).
Algunas otras modificaciones fueron: propender por una mayor
descentralizacin fiscal, al facultar a los entes territoriales para
emitir sus propios cdigos fiscales y estatutos presupuestales; pasar
las divisiones y secciones delegadas de presupuesto del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico a formar parte de las estructuras y
funciones de las entidades donde prestan sus servicios, para de
esta forma asegurar una mayor autonoma de los entes ejecutores.
Por lo que fue necesario buscar corregir y mejorar los mecanismos
y sistemas de accin y poltica financiera, con la transformacin
del sistema presupuestal de competencia en uno mixto, donde los
ingresos no se proyectan por el mecanismo de causacin conta-
ble, sino por el de caja o percepcin (Gmez, 1998).
En cuanto se refiere a los gastos, el sistema colombiano se puede
catalogar corno de "competencia limitada". Es de competencia,
porque el sistema admite a diferencia del de caja que gastos com-
prometidos contra las apropiaciones de un determinado ao fiscal
que no alcancen a ejecutarse efectivamente en dicho ao, podrn
ejecutarse en el ao siguiente a travs de la figura conocida como
"reservas de apropiacin", que reglamenta el artculo 74 de la Ley
38 de 1989. Pero es de competencia limitada, porque el plazo para
343
ejecutar estos gastos no queda abierto indefinidamente en el
tiempo, como acontecera en el sistema de competencia absoluta,
sino que deben ejecutarse de manera forzosa durante la vigencia
del ao subsiguiente, tal como lo seala el mencionado artculo
74 (Restrepo, 1999).
Se institucionaliza el Programa Anual de Caja (PAe), como ins-
trumento para orientar la ejecucin presupuestal y planificar la
accin del Estado, impulsando que el gasto pblico se ejerza con
.base en los ingresos realmente recaudados. Asimismo, se busca
asegurar un mayor equilibrio entre ingresos y egresos y permitir un
control ms certero en las acciones financieras pblicas. Tambin,
se propone permitir que el presupuesto pblico sea un instru-
mento para la consecucin de los objetivos de la poltica econ-
mica, de tal manera que, acorde con la situacin fiscal, sea posible
ejercer acciones sobre los diferentes instrumentos de carcter eco-
nmico y financiero: fiscales, monetarios, crediticios, cambiarios,
sobre el comercio exterior y sectoriales (Gmez, 1998). La Ley
38 de 1989 contiene, pues, una innovacin inicial de importancia:
es la primera vez que una ley orgnica no se circunscribe a ordenar
exclusivamente el presupuesto general de la nacin, sino que
abarca un concepto ms amplio: el del sistema presupuestal (cfr.
Restrepo, 1999: 219).
Nueva Constitucin Poltica
de Colombia (1991)
En 1991 se aprob una nueva Constitucin que elev a escala cons-
titucional algunas reformas ya introducidas por la nueva Ley de
Presupuesto. Esta Constitucin, en trminos generales, dio mayo-
res facultades al Poder Ejecutivo. Al banco central se le dio inde-
pendencia y le qued vedado otorgar crditos al sector pblico
(Petrei, 1997).
Despus de que se suprimieron los auxilios parlamentarios, se
crearon varios fondos de cofinanciarniento. Dada la capacidad del
Congreso de gestionar partidas directamente en el presupuesto con
cargo a esos fondos, esta figura ha llegado a reemplazar los auxi-
lios parlamentarios (cfr. Petrei, 1997: 307). El presupuesto pblico
344
OS RAMN GIL
actual se ordena por esta Constitucin lograda mediante convo-
catoria popular a travs del sufragio universal que permiti inte-
grar la Asamblea Nacional Constituyente (Gmez, 1998). La Carta
de 1991, promulgada durante la administracin de Csar Gaviria
Trujillo, introdujo importantes reformas, que se deben resaltar:
Estableci la obligatoriedad de disponer de un plan general
y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden
nacional, el cual debe ser consultado por el proyecto de presu-
puesto que se presenta ante el Congreso para su aprobacin. Re-
dujo el periodo de tiempo en la etapa de estudio, discusin y
aprobacin del presupuesto en el Congreso; sobre el particu-
lar es indispensable aclarar que disminuy del 20 de noviembre
al 20 de octubre el trmino para ser aprobado el presupuesto
por el Congreso (cfr. Gmez, 1998: 13).
Tambin, facult al Ejecutivo para incorporar dos componen-
tes presupuestales: bsico y adicional; el trmite del ltimo deber
continuar su curso, independiente de la aprobacin del presu-
puesto bsico. Prohibi reducir la participacin porcentual de los
gastos de inversin dentro del total de apropiaciones de un periodo
frente al inmediatamente anterior. Por otro lado, otorg prioridad
a la ejecucin del componente denominado "gasto pblico social"
y determin que para efectuarse su distribucin territorial, deban
considerarse aspectos como necesidades bsicas insatisfechas,
eficiencia fiscal y administrativa, y poblacin (Gmez, 1998).
Expresa Gmez (1998) que para resolver problemas relacio-
nados con insuficiencias presupuestales, se autoriz al Ejecutivo
para presentar al Congreso nuevos ingresos o reformar los existen-
tes para solventar las situaciones de deficiencia y dificultad. Pro-
hibi proporcionar auxilios a favor de personas naturales o jurdi-
cas privadas o de derecho pblico. Derog la existencia de rentas con
destinacin especfica, excepto las dirigidas a inversin social, las
previstas en la Constitucin a favor de departamentos, distritos y
municipios y las que con bases en leyes anteriores se venan asig-
nando a la previsin social ya las antiguas intendencias y comisa-
ras. Reorient las transferencias por situado fiscal, lo cual permiti
mayores posibilidades de recursos; al modificar su base de clculo
de ingresos ordinarios por ingresos corrientes se mantiene el man-
dato de destinar recursos a la salud y educacin y en beneficio de
los departamentos y distritos.
De la misma forma, se modific el sistema de traslado de un
porcentaje del recaudo del impuesto a las ventas por la participa-
cin en los ingresos corrientes de la nacin, a favor de municipios
y distritos, y destinados en un 60 por ciento de acuerdo con fac-
tores tales como el nmero de habitantes en situacin de pobreza o
con necesidades bsicas insatisfechas, y el 40 por ciento restante
en funcin de su poblacin, el progreso en la calidad de vida y la
eficiencia administrativa y fiscal; asimismo, se estableci el desti-
no de una porcin de estos recursos hacia las zonas rurales. Se
cre el cargo de contador general, adscrito a la rama ejecutiva y con
objetivos precisos para orientar el manejo de la contabilidad nacio-
nal y consolidar sta con la de los entes descentralizados. Y se su-
primi el cumplimiento del principio de equilibrio (Gmez, 1998).
La Constitucin de 1991 quiso modificar la idea del presu-
puesto hacia uno ms ligado a metas y resultados yeso tuvo
como implicacin que se cambiara el sistema de control fiscal
sobre el presupuesto y se abandonara lo que se llamaba el con-
trol previo mediante el cual cada ordenador del gasto antes
de poder autorizar un gasto, necesariamente tena que pasarle
la cuenta a la contralora y la contralora verificaba si el gasto
estaba debidamente presupuestado, si estaba debidamente
soportado. Esto hizo que la contralora se convirtiera en lo que
se llam una coadrninistradora del presupuesto."
Ley 152 (1994)
La Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994),
dentro de sus aportes a la concepcin y a la aplicacin de los pro-
cesos de planeacin, seala la coherencia y armonizacin que debe
3Fuente: Entrevistas al personal del Departamento Nacional de Planeacin y del Mi-
nisterio de Hacienda (2).
346
OS RAMON GIL
existir entre sta y la asignacin de los recursos, que se materializa
en los presupuestos anuales: artculo 28 Ley 152/94 (Red Nacio-
nal. .. , 1998).
Consagr como instrumento de reorientacin del presupuesto
pblico la obligacin de constituir un presupuesto plurianual,
que conduce a incluir en varios presupuestos aquellos proyectos
y programas de inversin con duracin de ms de un periodo. Al
ser incorporado este instrumento de programacin y ejecucin
presupuestal, se busca evitar que se suspendan algunas inversio-
nes, lo que ocasionara grandes costos para el Estado (cfr. Gmez,
1998: 44). Esta consideracin es de fundamental importancia en
la aplicacin de las normas que rigen las diferentes fases del pro-
ceso presupuesta!. Siendo el presupuesto el mecanismo para ejecu-
tar el plan de desarrollo, se considera indispensable disponer de
todas las herramientas que permitan la articulacin entre el plan
yel presupuesto (Red Nacional..., 1998).
Esta ley tuvo como propsito establecer los procedimientos
y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, segui-
miento, evaluacin y control de los planes de desarrollo. La Ley
Orgnica del Plan de Desarrollo se aplicara a la nacin, las entida-
des territoriales y los organismos pblicos de todo orden (Herrera,
1999).
Ley 179 (1994)
Debido a las reformas introducidas por la nueva Constitucin,
fue indispensable introducir modificaciones al Estatuto Orgnico
del Presupuesto. Por esta razn, el gobierno de Csar Gaviria pre-
sent al Congreso y ste aprob la Ley 179 de diciembre 30 de 1994
(Gmez, 1998). Los aspectos ms relevantes de las modificacio-
nes introducidas quedaron insertos en la exposicin de motivos que
acompa al proyecto de presupuesto en su presentacin por
parte del Ejecutivo al Legislativo. Las principales modificaciones
introducidas por la Ley 179 de 1994 se enuncian a continuacin
(Gmez, 1998).
En su cobertura en el primer nivel (presupuesto general de la
nacin) diferenci entre presupuesto nacional y presupuesto de los
establecimientos pblicos del orden nacional, y en el segundo nivel
(fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y distribucin
de excedentes de entidades descentralizadas vinculadas) modific
el concepto de distribucin de utilidades por el de excedentes fi-
nancieros y se incluy a las sociedades de economa mixta, que
antes no se consideraban. Defini e incorpor una nueva categora
de ingresos: contribuciones parafiscales, y se elimin el concepto de
rentas parafiscales.
En relacin con los principios presupuestales se adicionaron
los de: coherencia macroeconmica y homestasis; se excluy el del
equilibrio, y se modificaron los de inembargabilidad y planificacin.
Se otorgaron facultades a la direccin general de presupuesto para
autorizar compromisos de crditos que afecten vigencias futuras.
Se reorganizaron las funciones que debe cumplir el Consejo Nacio-
nal de Poltica Fiscal (Confis) y se redefini su organizacin.
Incluy dentro de las rentas de capital los excedentes financieros
de los establecimientos pblicos, empresas comerciales e industria-
les del Estado y sociedades de economa mixta del orden nacional
y las ganancias del banco de la Repblica.
Esta ley tambin permiti la constitucin de un "Fondo de Re-
cursos del Supervit de la Nacin", con los ingresos que podran
originar desequilibrios macroeconmicos (esto ante las expecta-
tivas de ingresos extraordinarios provenientes de la venta de hidro-
carburos, que podran originar efectos nocivos, comnmente deno-
minados "enfermedad holandesa"), que se invertiran en activos
en el exterior, para evitar excesos de circulante. Reorient el gasto
pblico, con lo cual se le otorg al gobierno nacional la capacidad
de clasificar el gasto de inversin e incorpor las reformas de
ndole administrativa incluidas en la nueva Constitucin. Determi-
n que los proyectos de ley que afecten el gasto de funcionamiento
deben ser iniciativas del Ejecutivo.
De la misma forma defini el concepto de gasto pblico social
y le otorg prioridad, apoyado en el mandato constitucional.
Determin que no es posible disminuir su participacin porcen-
tual dentro del gasto total en relacin con el ao anterior; por lo
que le otorg la opcin al gobierno para emitir bonos, para atender
348
JOS RAMN GIL
dficit O prdidas del banco de la Repblica, con previa autoriza-
cin de la junta directiva del banco emisor e incluir las asignacio-
nes requeridas en el presupuesto nacional. Expres especficamente
las consideraciones que se deben tener en cuenta para la prepara-
cin del presupuesto pblico. Dispuso las bases para distribuir los
excedentes financieros de los establecimientos pblicos, empresas
comerciales e industriales del Estado y sociedades de economa
mixta.
Estableci la indispensable coordinacin entre el Departa-
mento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Cr-
dito Pblico para elaborar y realizar ajustes al Plan Operativo Anual
de Inversiones. Reemplaz el Banco de Proyectos de Inversin
por el Banco Nacional de Programas y Proyectos. De tal manera
que estipul importantes procedimientos para el uso de crditos
de cafinanciacin en proyectos compartidos entre la nacin y las
entidades territoriales. Permiti que los gastos programados fuesen
superiores a los ingresos proyectados. El Ministerio de Hacienda
deber establecer los mecanismos que permitan asegurar los ingre-
sos requeridos para la financiacin de los mayores gastos.
Otorg mayor flexibilidad en la designacin de ponentes para
segundo debate. Estableci que ste podr hacerse en sesiones ple-
narias e inmediatas. Determin como fecha lmite la media noche del
20 de octubre de cada ao para la aprobacin del presupuesto nacio-
nal (la Constitucin Poltica otorg tres meses de plazo a partir de su
presentacin). Permiti la presencia de un presupuesto adicional, que
puede seguir su trmite tras la aprobacin del presupuesto bsico.
Simplific las pautas que se deben cumplir en la confeccin del
decreto de liquidacin de presupuesto. Reorient los mecanismos
que debe cumplir el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)
y dispuso la organizacin de la cuenta nica nacional. Estableci
la conveniencia de aplazar o suprimir gastos, al presentarse dife-
rentes circunstancias que conduzcan a deficiencias de ingresos.
Suprimi las reservas presupuestales, por lo que responsabiliz al
Ministeriode Hacienda (Direccin General del Presupuesto Nacio-
nal) para ejercer el seguimiento financiero del presupuesto general
de la nacin. No incluy en la obligacin de cumplir con las dspo-
,
siciones del presupuesto pblico nacional a las empresas comerciales
e industriales del Estado y sociedades de economa mixta dedica-
das a la actividad financiera.
Por otro lado otorg facultades al Ministerio de Hacienda para
celebrar contratos requeridos para el manejo de la cuenta nica
nacional. Instituy la obligatoriedad de disponer de certificados de
disponibilidad en la ejecucin de las apropiaciones de gastos. Tam-
bin otorg autonoma en el manejo presupuestal a las diferentes
entidades que estn incorporadas en el presupuesto pblico. Modi-
fic el concepto de supervit fiscal y utilidades de empresas pbli-
cas por el de excedentes financieros. Estableci que las entidades
territoriales al expedir sus propios estatutos orgnicos del presu-
puesto.sedeben basar en los lineamientos incorporados en la Ley o
Estatuto Orgnico del Presupuesto, armonizndolos a su propia
organizacin administrativa. E incorpor las bases para el cumpli-
miento de crditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y
conciliaciones.
El artculo 54 de la Ley 179 de 1994 facult al gobierno nacio-
nal para "compilar las reformas introducidas por la Ley 179 de
1994 con los aspectos vigentes en la Ley 38 de 1989, sin modificar
su redaccin y contenido, lo cual lo convirti en el Estatuto Org-
nico del Presupuesto" (Gmez, 1998). Con la Ley 179 de 1994 se
eliminaron las reservas de apropiacin en forma progresiva, por
lo cual el presupuesto de gastos qued establecido por el sistema
de caja. Con la Ley 225 de 1995 se revivieron las reservas de apro-
piaciones que integran el balance del Tesoro (Herrera, 1999).
Ley 225 (1995)
El gobierno de Ernesto Samper estim la conveniencia de intro-
ducir algunas modificaciones al esquema del sistema del presupues-
to pblico nacional prevaleciente hasta entonces en Colombia. Por
ello, present un proyecto de reforma, que permiti al Congreso
promulgar la Ley 225 de diciembre 20 de 1995 (Gmez, 1998).
Las principales modificaciones introducidas por la Ley 225
fueron: determin que las empresas de servicios pblicos domici-
liarios, donde el 90 por ciento o ms del capital sea de propiedad
350 OS RAMN GIL
de la nacin o de sus entidades descentralizadas, y las empresas
sociales del Estado del orden nacional, constituidas como catego-
ra especial de entidades pblicas descentralizadas, se sujetarn al
rgimen de empresas industriales y comerciales del Estado para
efectos presupuestales. Defini e incorpor una nueva categora
de ingresos al interior del presupuesto de rentas: fondos especiales
(cfr. Gmez, 1998: 44).
Segn el artculo lo. de la Ley 225 de 1995 (artculo 11 Decreto
111 de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes
conceptos: l. los ingresos corrientes de la nacin; 2. las contribu-
ciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que
haga parte del presupuesto; 3.10s fondos especiales; 4. los recursos
de capital; 5. los ingresos de los establecimientos pblicos del orden
nacional (Restrepo, 1999).
Estableci que se incluiran contribuciones parafiscales den-
tro del presupuesto pblico nacional slo cuando sean administra-
das por un rgano que haga parte del presupuesto. Introdujo
cambios a los principios presupuestales de universalidad y unidad
de caja. Determin que, no obstante ser propiedad de la nacin
los excedentes financieros de los establecimientos pblicos del
orden nacional y empresas comerciales e industriales del Estado,
se debern capitalizar o reinvertir por lo menos el2 por ciento de
stos en la respectiva entidad, y el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social (Conpes), establecer la cuanta que deber ser
parte de los recursos de capital del presupuesto nacional. Autoriz
al Consejo Superior de Poltica Fiscal (Confis), para asumir obliga-
ciones que comprometan a vigencias futuras, cuyos recursos sean
utilizados en actividades relacionadas con infraestructura fsica,
seguridad, defensa, energa, comunicaciones, aeronutica y garan-
tas a las concesiones (cfr. Gmez, 1998: 45).
Las rentas nacionales con destinacin especficadirigidas a inver-
sin social, a entidades de previsin social y a las antiguas inten-
dencias y comisaras, previstas en los numerales 2 y 3 del artculo
359 de la Carta, debern ser atendidas luego de cumplirse con la
participacin de las entidades territoriales en los ingresos corrien-
tes de la nacin, consagradas en los artculos 356 y 357 de la Cons-
titucin nacional (situado fiscal y participacin de municipios y
distritos). Otorg facultades al gobierno nacional para manejar
un cupo de endeudamiento global. Determin que los recursos
de asistencia o cooperacin internacional de carcter no reembol-
sable seran incorporados en el presupuesto nacional dentro de las
rentas de capital, como donaciones. Su control estar a cargo de
la Contralora General de la Repblica. Yel Ministerio de Hacienda
deber informar sobre estas operaciones a las comisiones cuartas del
Congreso (Gmez, 1998).
De la misma manera estableci la obligacin para el gobierno
nacional de presentar a las comisiones econmicas del Congreso un
anteproyecto del presupuesto de rentas y gastos durante la pri-
mera semana del mes de abril de cada ao. Desarroll importan-
tes aspectos relativos a los proyectos de cofinanciacin. Tambin
precis aspectos relacionados con la aplicacin del Programa
Anual Mensualizado de Caja (PAe): en especial le otorg la respon-
sabilidad de su elaboracin, modificacin, y ejecucin a la Direc-
cin General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crdito P-
blico. Lo relacionado con reservas y cuentas por pagar deber ser
aprobado por el Confis. Revivi la aplicacin de las reservas pre-
supuestales. Estableci algunas limitantes: cuando stas superen
e12 por ciento del total de gastos de funcionamiento o el 15 por
ciento de gastos de inversin la diferencia deber realizarse con
cargo al presupuesto de la nueva vigencia (Gmez, 1998).
Estableci un lmite en la incorporacin al presupuesto nacio-
nal de los excedentes financieros logrados por establecimientos
pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y socie-
dades de economa mixta con rgimen de aqullas (no podr incor-
porar una cuanta superior al1 por ciento del presupuesto vigente).
Mnimo e120 por ciento del producto de los excedentes financieros
logrados por los establecimientos pblicos y empresas industriales
y comerciales del Estado debern asignarse o reinvertirse en la
misma entidad.
Oblig a los establecimientos pblicos, empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta a enviar
sus estados financieros al ministerio de Hacienda y al Departa-
352 lOS RAMN GIL
mento Nacional de Planeacin. De esta forma otorg al Confis la
facultad de suspender o limitar el Programa Anual de Caja y rei-
ter la capacidad de la Direccin General del Presupuesto para sus-
pender los programas de cofinanciacin entre la nacin y las enti-
dades territoriales, cuando no se suministre la informacin requerida
para ejercer el seguimiento de la ejecucin presupuestal (Gmez,
1998).
Se fij un periodo perentorio (hasta el 31 de diciembre de 1996)
para que las entidades territoriales ajustaran sus normas orgni-
cas del presupuesto de acuerdo con lo establecido en el Estatuto
Orgnico del Presupuesto Nacional. Estableci que el presupues-
to de las personeras y contraloras distritales y municipales slo
deber incrementarse hasta un porcentaje igual al ndice de precios
al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. Tam-
bin determin que estos rganos, en materia presupuestal, debe-
rn regirse por el respectivo estatuto orgnico del presupuesto de
la entidad territorial. Se mantuvo la autonoma presupuestal de las
personeras y contraloras distritales y municipales (Gmez, 1998).
GESTIN PBLICA
ORIENTADA A RESULTADOS
A PARTIRdel reordenamiento institucional que desat la Constitu-
cin Poltica de 1991, en Colombia se estableci la obligacin de
aplicar indicadores de control de gestin para evaluar el desempeo
de la administracin pblica, a la cual se le asignan como nfasis la
eficiencia y la eficacia que implican, a su vez, bsquedas de equidad,
economa y preservacin del medio ambiente. Se entiende por ges-
tin pblica, la articulacin estratgica de las acciones de una enti-
dad a su misin y objetivos, de acuerdo con las prioridades fijadas
en los planes de desarrollo con el propsito de garantizar la ma-
yor coincidencia entre las decisiones derivadas de la planeacin y
las acciones reflejadas en el presupuesto (Barbosa, 1997).
La estrategia para el mejoramiento de la gestin pblica bus-
ca que la accin de las entidades del Estado gire en tomo a los
intereses generales de la poblacin expresados en el Plan Naco-
nal de Desarrollo y tenga como propsito fundamental propiciar un
cambio paulatino, pero radical, en las entidades del Estado hacia
una nueva cultura de la gestin pblica orientada a resultados, en
la cual el ciudadano sea el eje del desempeo de la administracin
y se persiga permanentemente el mejor aprovechamiento de los re-
cursos (Conpes, 1995).
La gestin pblica orientada a resultados es la propuesta dise-
ada para la materializacin de una estrategia que incorpora un
cambio conceptual y operacional en la administracin del Es-
tado. Para ello, define un nuevo concepto de gestin, en el cual
se corrigen los factores que han impedido que la sociedad alcance
los resultados esperados en sus distintos planes de desarrollo
(Conpes, 1995).
De tales factores, los principales han sido la falta de visin de
largo plazo de las polticas de Estado, la falta de delimitacin de m-
bitos de accin de las instituciones, la ausencia de objetivos comu-
nes dentro de una estrategia nacional, la desarticulacin entre los
procesos de planeacin y presupuestacin, la carencia de una cul-
tura de evaluar para aprender, la limitada autonoma en las deci-
siones internas de las instituciones, el desconocimiento o manejo
inadecuado de tecnologas de gestin y el escaso desarrollo de sis-
temas de informacin (Conpes, 1995).
La gestin pblica orientada a resultados se basa en el fortale-
cimiento de dos aspectos fundamentales de la administracin esta-
tal: la gestin integral con participacin ciudadana y la capacidad
institucional de los organismos y entidades gubernamentales
(Conpes, 1995).
Por gestin integral se entiende la articulacin permanente de
los proyectos de planeacin, acciones de gobierno y evaluacin,
con la cual la planeacin deja de ser un proceso esttico para conver-
tirse en uno dinmico continuamente retroalimentado. Se requiere
de la evaluacin permanente de los resultados de la ejecucin de los
planes, para reformular el diseo de estrategias y reorientar cuando
as se requiera, las acciones de gobierno hacia el cumplimiento sis-
temtico de los objetivos del plan (Conpes, 1995).
354
OS RAl'v!NGIL
La aplicacin del modelo de gestin pblica orientada a resul-
tados reviste particular importancia en el sector social donde las
diferentes polticas se dirigen en forma directa a las personas y a
sus condiciones de vida. Se requiere de la incorporacin de elemen-
tos complementarios que promuevan el desarrollo de un modelo
de gerencia social y que articulen los esfuerzos de desarrollo insti-
tucional que se vienen adelantando en los ministerios, entidades
territoriales y entidades ejecutoras responsables de la gestin y
prestacin directa de los servicios sociales (Conpes, 1995).
Los gobernadores, los alcaldes y los responsables directos de
la prestacin de los servicios sociales son los gerentes sociales por
excelencia, ya que les corresponde la asignacin y la ejecucin de
la gran mayora de los recursos de la inversin social del Estado.
Por ello, el nfasis en la gerencia social pblica tendr su centro de
accin en lo local, lo cual dota a los municipios de herramientas
que les faciliten la planeacin. La coordinacin, la ejecucin, el
seguimiento y la evaluacin de los programas sociales que se
desarrollan en su territorio (Conpes, 1995).
La institucionalizacin del concepto de gestin integral se pre-
tende lograr a travs de tres componentes (Conpes, 1995): l. confor-
macin de unidades de gestin del plan que permitan la gestin
interinstitucional requerida para el cumplimiento del Plan Nacio-
nal de Desarrollo; 2. implantacin del Sistema Nacional de Eva-
luacin de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia), que articu-
lar los objetivos de las instituciones con aqullos del Plan Nacional
de Desarrollo y har posible la evaluacin de la gestin institu-
cional con respecto al cumplimiento del plan; y 3. implantacin del
programa Trato Hecho como materializacin de los objetivos de
las instituciones en compromisos especficos y verificables con los
usuarios haciendo posible la evaluacin de la gestin institucional y
tomando en cuenta la calidad de los servicios a la comunidad.
La coordinacin interinstitucional requiere de claridad en los
objetivos de los dos niveles, de la delimitacin de las responsabi-
lidades de cada organismo involucrado y de la evaluacin conti-
nua de los resultados alcanzados. A su vez, la capacidad insttu- .
cional de cada organismo depende de una apropiada asignacin de
recursos y de la adecuacin de sus procesos a los objetivos acordes
con su misin y planteados en los programas y subprogramas del plan
de los cuales es responsable (Conpes, 1995).
Para el logro de estos propsitos se conformarn unidades de
gestion que, para cada programa y subprograma, asegurarn la coor-
dinacin entre entidades, analizarn y harn recomendaciones
sobre la capacidad institucional de cada una de ellas, velarn por
una adecuada asignacin presupuestal, definirn los parmetros de
evaluacin, evaluarn peridicamente el cumplimiento de las metas
establecidas en los documentos Conpes que detallen los progra-
mas del Plan Nacional de Desarrollo (Conpes, 1995).
El gobierno nacional, en cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo, ejecutar el programa Trato Hecho, que ser un llamado
a las entidades nacionales para que implanten nuevas formas de
comunicacin con la ciudadana y la hagan partcipe del mejora-
miento de la prestacin de servicios. Las entidades que se hagan
parte de este programa divulgarn las metas relacionadas con el
mejoramiento de su desempeo y establecern mecanismos efec-
tivos para que los resultados sean conocidos y verificados por los
usuarios de los servicios (Conpes, 1995).
Dichas entidades debern adquirir un compromiso pblico por
medio de una declaracin oficial clara y precisa que refleje la vo-
luntad de mejorar la prestacin del servicio prestado. Los usua-
rios debern ser consultados de manera continua y sistemtica
sobre los resultados de la calidad y la eficiencia de estos servicios
segn las metas establecidas (Conpes, 1995). El mejoramiento y
adecuacin de la capacidad institucional se cumplir a travs de
los subprogramas: Apoyo al Mejoramiento de Prcticas Adminis-
trativas y Procesos, y Promocin del Talento Humano al Servicio
del Estado.
Ap'!Y0 al Mejoramiento de Prcticas
Administrativasy Procesos
A travs de este subprograma se brindar apoyo a entidades p-
blicas cuyo papel sea prioritario en el logro de objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo y que, a su vez, pueden generar una masa
356
OS RAMN GIL
crtica de cambio que promueva una mejor gestin en las dems
entidades del Estado, En particular, se adelantarn los siguientes
proyectos: a) Ley General de Organizacin y Funcionamiento de
la Administracin Pblica, b) Unidad de Eficiencia, c) promocin y
capacitacin para la gerencia social, d) Sistema de Informacin
Normativa y de Procesos, e) impulso a los sistemas de control inter-
no, yj) Plan Transparencia.
Lt!Y General de Organizacin
y Funcionamiento de la
Administracin Pblica
A partir del anlisis de la normatividad vigente desde 1968, y con
la idea de generar espacios de mayor autonoma en el manejo de las
instituciones del Estado, la Consejera Presidencial para el Desarro-
llo Institucional prepara un proyecto de ley que permite mayor
flexibilidad y libertad en los esquemas de organizacin y adminis-
tracin pblica (Conpes, 1995).
Se abordan en este proyecto, entre otros, los siguientes temas:
estructura y organizacin de la administracin pblica, sectores y
sistemas administrativos, comisiones intersectoriales y comisiones
de regulacin, rgimen de las entidades descentralizadas, asociacio-
nes de entidades pblicas, empresas del Estado y sus filiales, socie-
dades de economa mixta, control administrativo, ejercicio de fun-
ciones administrativas por particulares y entidades con rgimen
especial (Conpes, 1995).
Unidad de Eficiencia
Se conforma bajo la coordinacin de la Consejera para el Desarro-
llo Institucional, en el marco de un convenio de cooperacin
tcnica con el gobierno britnico, un grupo asesor de eficiencia en
la gestin pblica que se denominar Unidad de Eficiencia. Este
grupo apoya al Presidente de la Repblica en las tareas de adecua-
cin del servicio pblico a los principios constitucionales que rigen
la funcin administrativa y a los objetivos establecidos en el Plan
Nacional de Desarrollo (Conpes, 1995).
La Unidad de Eficiencia da soporte a un grupo de entidades
seleccionadas anualmente, con el objeto de desarrollar un plan para
elevar los niveles de desempeo en la prestacin de sus servicios.
Dicho plan se elabora a partir de los resultados de un escrutinio
de eficiencia que consiste en un examen riguroso de las funciones,
procesos, procedimientos y actividades que tengan un carcter es-
tratgico para la entidad y que puedan ser mejorados en beneficio
de los usuarios (Conpes, 1995).
Promociny capacitacin
para la gerencia social
Para el sector social, la estrategia articula los esfuerzos pblicos
y privados para mejorar la gestin de la poltica social y contem-
pla procesos permanentes de produccin de materiales de divul-
gacin para la promocin de la gerencia social, diseo y difusin
de herramientas para la gestin de las empresas y programas so-
ciales, capacitacin a responsables de la poltica social a todos los
niveles, as como de generacin de flujos adecuados de informacin
entre la comunidad, las autoridades territoriales, el gobierno, las
organizaciones civiles y el sector privado (Conpes, 1995).
Con el apoyo del Instituto para el Desarrollo Social del Banco
Interamericano de Desarrollo y de diversas ONG nacionales o inter-
nacionales, y con la participacin de la Escuela Superior de Admi-
nistracin Pblica se ofrece un programa de capacitacin para la
gerencia social, con los siguientes componentes: a) formacin de ge-
rentes sociales pblicos y privados en todos los niveles de la ges-
tin de la poltica social;b) interlocucin con diferentes instancias
del Estado y organizaciones de la sociedad civil para sensibilizar-
las respecto a los desafos de los sectores sociales y a las priorida-
des nacionales, departamentales y municipales; y c) diseo y difu-
sin de herramientas para la gerencia social en todos los niveles de
la administracin pblica y privada (Conpes, 1995).
El programa de gerencia social promueve, en particular, el mejo-
ramiento de la calidad de los servicios sociales. De manera comple-
358 JOS RAMN GIL
mentaria, a travs del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa se
promueve la investigacin sobre diseo y aplicacin de alternati-
vas e instrumentos para la gerencia social (Conpes, 1995).
Sistema de Informacin Normativa
y de Procesos
La Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional, en coor-
dinacin con la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Rep-
blica, disear y pondr en marcha el Sistema de Informacin
Normativa y de Procesos de la Administracin Pblica (Sinpro). En
su primera etapa ser un sistema de informacin sobre trmites,
procesos bsicos que la ciudadana debe surtir ante las entidades
del nivel central y la normatividad que los sustenta. El sistema,
posteriormente, servir de insumo para el anlisis y mejoramiento
de dichos procesos, as como para la revisin de las normas lega-
les y reglamentarias en las que se basan los procesos.
Impulso a los sistemas
de control interno
Slo adentrndose a una cultura de gestin integral orientada a
resultados es posible mejorar la provisin de bienes y servicios en
el Estado. Para ello, se buscar fortalecer y posicionar los sistemas
de control interno en las entidades del gobierno nacional. Se pro-
mover la cultura de autoevaluacin y rendicin de cuentas gene-
rada por el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la
Gestin Pblica al interior de las entidades y se garantizar la vera-
cidad y oportunidad de la informacin a travs del control de pro-
cesos que involucren a la organizacin entera en el proceso de autoe-
valuacin (Conpes, 1995).
El control interno deber asegurar un proceso constante de
aprendizaje que permita a las entidades conocer la calidad de su
desempeo, adaptarse a la dinmica de su entorno, valorar los cos-
tos ambientales de sus decisiones y responder oportunamente a los
requerimientos de sus clientes. Por ello, en cada institucin se garan-
tizar que la coordinacin del control interno se ejerza desde el ms
alto nivel directivo (Conpes, 1995).
Plan Transparencia
Como elemento central de la bsqueda de mayores niveles de efi-
ciencia y eficacia en la gestin del Estado, el gobierno ha puesto
en marcha el plan diseado para combatir la corrupcin y recu-
perar la credibilidad de la comunidad en el Estado, en sus insti-
tuciones, en sus gobernantes y en los funcionarios pblicos (Con-
pes, 1995).
El Plan Transparencia, diseado por la Consejera Presiden-
cial para la Administracin Pblica, crea mecanismos que permi-
ten la consolidacin de firmes valores ticos y morales, tanto en
la sociedad civil como en los servidores pblicos. En el mbito de la
lucha contra la corrupcin integra acciones de carcter educativo
y preventivo con el desarrollo de una estrategia de comunicacio-
nes (Conpes, 1995).
En 1997 se realizaron importantes avances en el tema de ges-
tin pblica. Se avanz en el desarrollo del Plan Transparencia y
se concretaron esfuerzos alrededor del Estatuto Anticorrupcin. Se
firm el Acuerdo de Eficiencia, se lanz el Plan Remate que permi-
ti especificar an ms las metas de la gestin para lo que resta de
la administracin y sirvi de base para un ejercicio de verificacin
in situ del avance de algunos de los proyectos ms importantes
del Plan de Desarrollo por parte de los funcionarios del DNP (Con-
pes, 1998)".
El Acuerdo de Eficiencia contribuy al debate sobre la situa-
cin fiscal y permiti la definicin de un presupuesto ms acorde
con los ingresos; ayud a mejorar la relacin global de pagos/apro-
piacin del 48 por ciento en 1996 a 65 por ciento en 1997. El
acuerdo permiti ordenar y darle mayor valor estratgico a los comi-
ts funcionales de presupuesto. De una parte comprometi al nivel
directivo de las entidades en el diseo de sus respectivos presupues-
tos y, de otra, sirvi de base para iniciar una discusin del presu-
puesto alrededor de grandes objetivos sectoriales, que hacia delante
360 JOS RAMN GIL
busca una mejor delimitacin y rendimiento de cuentas sobre los
distintos niveles de resultados del gasto. Asimismo se organiz el
presupuesto de aproximadamente 170 entidades alrededor de
objetivos evaluables (Conpes, 1998).
Algunos funcionarios consideran que en Colombia se ha ve-
nido aplicando la doctrina denominada acuerdos de eficiencia o
convenios de desempeo con las distintas instituciones inclusive con
los departamentos y los municipios entonces entre el nivel cen-
tral del gobierno a veces representado en el Departamento Nacio-
nal de Planeacin, a veces representado en el Ministerio de Hacienda
o en uno de los ministerios sectoriales se firman convenios y se
subordinan, la asignacin de un presupuesto al cumplimiento de
estos convenios de desempeo. Ese convenio permite a las insti-
tuciones ya sea nacionales o territoriales establecerse objetivos y
al nivel central controlar la consecucin de esos objetivos. Estos
convenios se impulsan cuando las entidades tienen problemas de
orden presupuestal,
4
El Acuerdo de Eficiencia representa el primer ejercicio prc-
tico en el que las herramientas metodolgicas del Sistema Nacio-
nal de Evaluacin (Sinergia) se insertan en el proceso de decisiones
del gasto. Aunque el acuerdo es un logro significativo en la articu-
lacin de la evaluacin en el sistema de gestin, persisten factores
institucionales importantes relacionados con el proceso presupues-
tal que deben mejorarse si se quiere seguir avanzando en esa direc-
cin. Es preciso avanzar hacia unidades de gasto que provean
mayor autonoma gerencial a los ministerios y entidades sobre la
base de rendimiento de cuentas que les exija resultados e imponga
un costo poltico y presupuestal a la mala gestin (Conpes, 1998).
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN
DE RESULTADOS DE LA
GESTIN PBLICA (SINERGIA)
SINERGIA es un sistema que pretende evaluar por resultados a las
entidades, por lo que stas deben realizar anualmente un plan
4 Fuente: Entrevista 2.
indicativo sobre los objetivos que se plantean en ese ao y los re-
sultados que se espera obtener. s Y de esa forma se puede llevar a
cabo una evaluacin ms concreta y detallada sobre las acciones
llevadas a cabo por cada entidad gubernamental en materia de
inversin pblica. Las diferentes instituciones que se establecieron
en Colombia para tener un mejor control del gasto y evaluar de
una forma ms clara lo que el gobierno estaba realizando han ido
evolucionando conforme se han dado las diferentes reformas lega-
les y normativas, lo cual ha modificado diversos aspectos del
presupuesto nacional.
Como ya se expres, la Constitucin de 1991 represent un
gran esfuerzo colectivo por ajustar la concepcin de las institu-
ciones a las aceleradas transformaciones de la vida poltica, econ-
mica y social del pas. Uno de los mbitos de estos cambios insti-
tucionales es el que se refiere a los mecanismos de planeacin del
desarrollo. La Constitucin estableci dos principios rectores y de
la planeacin. El primero es el carcter participativo del proceso
de formulacin de los planes de desarrollo que, a diferencia del
pasado, cuenta con una participacin activa de la sociedad civil
y del Poder Legislativo. El segundo es el principio de evaluacin
continua de los planes y; por ende, de la gestin pblica, en trmi-
nos de resultados (Departamento... , 1996).
Este ltimo concepto establece la obligacin de orientar la ges-
tin pblica hacia la materializacin efectiva de las expectativas
de desarrollo econmico y social del pas, es decir, de transformar en
resultados los objetivos del plan. Pero, al mismo tiempo, exige trans-
formar las instituciones para que su gestin est efectivamente orien-
tada a resultados. Esta interpretacin de los objetivos del plan de
desarrollo implica fortalecer la capacidad de evaluacin del gobier-
no y de sus entidades desde dos frentes estratgicos: uno, referido al
aprendizaje necesario para orientar las instituciones del Estado
hacia resultados, y otro, a cmo incluir las expectativas de desarro-
llo de la comunidad en la gestin pblica y su evaluacin (Departa-
mento... , 1996).
5 Fuente: Entrevistas a funcionarios del Departamento Nacional de Planeacin y del
Ministerio de Hacienda (1).
362 lOS RAMN GIL
Sinergia, el sistema de evaluacin de los resultados del Plan
Nacional de Desarrollo es un proyecto que se ha planteado confi-
gurar un marco conceptual e institucional que representa el estado
del arte en evaluacin. Sobre esa base, se estn implantando expe-
riencias piloto para afinar las herramientas del sistema y, al mismo
tiempo, comenzar a mejorar la gestin de las entidades del nivel
nacional del gobierno. Yste se considera el objetivo de Sinergia:
evaluar para mejorar continuamente la gestin pblica (Depar-
tamento... , 1996).
Sinergia se ha concebido como una herramienta de direccin
para mejorar la administracin pblica trada de los resultados de
la accin gubernamental en lnea con los objetivos determinados.
ROPM sus siglas en ingls (resultados orientados a la administra-
cin pblica) es una interaccin continua entre planear, ejecutar
y evaluar. La evaluacin, a su vez, constituye un proceso de apren-
dizaje continuo que mantiene la retroalimentacin planeando, ana-
lizando y midiendo los resultados de las acciones. Esencialmente
Sinergia es un sistema de evaluacin de las entidades pblicas. Se
ha diseado como un instrumento para orientar la direccin p-
blica en el logro de los objetivos especficos establecidos por el Plan
Nacional de Desarrollo (World Bank, 1997).
Antecedentes
El sistema funciona de la siguiente manera. Con el plan indicativo,
las agencias establecen metas y objetivos para los cuatro aos corres-
pondientes a cada periodo presidencial. Estas metas se formulan
con relacin a su misin, pero tambin con referencia al Plan Nacio-
nal de Desarrollo elaborado por el gobierno para el mismo periodo.
Los planes indicativos por tanto, parten de las polticas de desarrollo
nacional y especifican los productos e impactos, las actividades para
alcanzarlos y los indicadores de desempeo para evaluar su cumpli-
miento. Pero su contenido es especificado por miembros de cada
entidad, con el apoyo de unidades especializadas en el Departa-
mento Nacional dePlaneacin (Ospina, 2000).
Cada plan indicativo se actualiza anualmente con base en
autoevaluaciones internas que son entregadas al ministerio corres-
pondiente, y ste a su vez las entrega al Departamento Nacional de
Planeacin. Adems, el Departamento conduce de cinco a seis eva-
luaciones expost en algunas organizaciones y programas seleccio-
nados estratgicamente. El DNP produce un informe anual para
el Congreso con un resumen de todas las evaluaciones y con un
anlisis del progreso alcanzado para el cumplimiento del plan
nacional. Produce, adems, un documento estratgico que anali-
za los resultados de las evaluaciones y propone los ajustes nece-
sarios en programas y polticas.
De ser aprobado por el Congreso, ste se convierte en el docu-
mento orientador del trabajo para todas las entidades. Esta infor-
macin, junto con el borrador de los planes indicativos para el ao
siguiente, sirven tambin como base para asignar el gasto pblico
y los rubros presupuestales correspondientes. La informacin sirve
tambin para identificar necesidades de desarrollo institucional y
para ajustar la informacin estratgica de las polticas pblicas. En
teora, se espera tambin que las autoevaluaciones y el documento
del DNP sirvan como fuentes de aprendizaje y mejoramiento al inte-
rior de cada entidad (cfr. Ospina, 2000: 14).
El diseo de Sinergia refleja un nfasis en el nivel ms macro
de la evaluacin, el nivel de los programas y polticas de gobierno.
Es posible que tal preocupacin explique en parte la falta de aten-
cin a los sistemas de evaluacin del desempeo de los empleados
y a cmo stos se articularan a los niveles meso y macro del sis-
tema. En efecto" el sistema como tal no contempla el nivel indivi-
dual del desempeo, dejando a otras entidades la tarea de abor-
dar el problema de la evaluacin de los empleados, el problema de
los incentivos asociados a sta y otros aspectos de la gestin de los
recursos humanos (Ospina, 2000).
Incluso si se acepta la idea de una divisin del trabajo entre
varias organizaciones pblicas con relacin a la responsabilidad
frente a los distintos niveles del desempeo, el sistema de evalua-
cin tampoco contempla un mecanismo para asegurar la coordi-
nacin entre estas instancias. En este sentido, el sistema cuenta con
cierta coherencia "vertical" al articular el problema del desempeo
organizacional con el de las polticas pblicas, pero carece de un
grado importante de coherencia "horizontal" en el sentido de que
364 OS RAMN GIL
no est bien articulado con otras entidades encargadas de regular la
evaluacin del desempeo individual (Ospina, 2000).
La creacin y desarrollo del Sistema Nacional de Evaluacin
de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia) se considera corno
parte de un proceso ms amplio de redefinicin del papel y de las
responsabilidades del Estado frente a la sociedad civil desatado
por la Constitucin de 1991. Dicho proceso parte de la ampliacin
del significado institucional de la planeacin que en tres aspectos
fundamentales hace la nueva carta poltica (Departamento... ,
1996).
En primer lugar, la Constitucin le otorga al Plan Nacional de
Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo (PND), carcter de ley
con prioridad sobre las dems leyes. Con ello establece la obligacin
del gobierno de reflejar, en la asignacin efectiva de recursos de
las leyes anuales de presupuesto, las prioridades establecidas en la
parte programtica del plan, lo cual vuelve imperativa la articula-
cin de los procesos de planeacin y presupuestacin.
En segundo lugar a travs del tramite legislativo que corno toda
ley debe superar el plan de inversiones y la creacin de los conse-
jos de planeacin como instancia consultiva con participacin ciu-
dadana en el proceso del PND. La nueva carta obliga al Estado a reco-
nocer al Congreso y a la sociedad civil como sus interlocutores en
la definicin de los objetivos prioritarios para el desarrollo.
En tercer lugar, la nueva Constitucin le asigna al Departa-
mento Nacional de Planeacin la responsabilidad de disear y orga-
nizar sistemas de evaluacin que midan los resultados de las pol-
ticas y proyectos de inversin, lo cual convierte al logro de los
mismos en un criterio evaluativo fundamental. Sinergia surge
como resultado de este mandato constitucional en el marco del com-
promiso del Estado de modernizar su gestin.
Marco conceptual
Hay tres criterios centrales sobre cuya definicin se construye Siner-
gia. El primer criterio se concentra en la razn de ser de la evalua-
cin, para qu se evala? El segundo tiene que ver con el criterio
normativo que gua las evaluaciones adelantadas por el sistema,
cmo se define una nuevagestin? En el tercero seasigna la respon-
sabilidad sobre las evaluaciones, quines evalan? (Departa-
mento... , 1996).
Sinergia ha sido concebida como una herramienta gerencial
para el mejoramiento de la gestin pblica. Esto implica acercar los
resultados de las acciones de gobierno a lo pretendido en la planea-
cin. Por lo tanto, la utilidad de la evaluacin depende directamen-
te de su contribucin al logro de resultados de dichas acciones (De-
partamento... , 1996). La evaluacin, por tanto, es un proceso de
aprendizaje continuo que permite retroalimentar la planeacin con
base en el anlisis y la medicin de los resultados de las acciones.
Se evala entonces para generar informacin que permita re-
troalimentar la toma de decisiones hacia el mejoramiento constan-
te de la gestin pblica. La definicin del segundo criterio se des-
prende de la Constitucin. sta subraya la responsabilidad del
Estado frente a la sociedad civil en trminos de cumplimiento
de objetivos que contribuyan a la creacin de nuevas oportuni-
dades de desarrollo econmico, social y ambiental para la pobla-
cin. De esta manera una buena gestin se define, principalmente,
en trminos del logro de los resultados del PND y stos sern fun-
cin, tanto de la claridad en la definicin de objetivos y estrategias
realizadas en la planeacin, como el despliegue de la adecuada
capacidad institucional que permita acciones eficaces y eficientes
(Departamento... , 1996).
La articulacin de la evaluacin con las acciones de gobierno y la
planeacin de la que depende la integridad de la gestin y su
orientacin a resultados, se logra ms adecuadamente cuando los
responsables de la evaluacin son los mismos actores que adelantan
las acciones. De aqu que en Sinergia la evaluacin sea concebida,
principalmente, como autoevaluacin. Esto implica que las insti-
tuciones, representadas por sus gerentes, se hagan responsables por
resultados especficos. Esto, a su vez supone que existe claridad en
torno a las polticas sectoriales, a la misin individual de la entidad
ya su capacidad institucional. Asimismo, supone una mayor auto-
366
JOS RAMN GIL
noma en los procesos gerenciales. La generacin de estas condiciones
de autoevaluacin ser un objetivo constante de Sinergia.
Se requiere de la evaluacin permanente de los resultados de
la ejecucin de los planes, para reformular el diseo de estrategias
y reorientar, cuando as se requiera, las acciones de gobierno
hacia el cumplimiento sistemtico de los objetivos del PND.
6
La
planeacin debe ser abierta a las posibilidades de cambio, ya sea
en los medios utilizados para lograr objetivos como en la validez
de dichos objetivos en el tiempo." La ejecucin parte de unos
objetivos, unas tareas claramente establecidas; es importante que
las entidades tengan autonoma para realizar las acciones estableci-
das en la planeacin. Las entidades y funcionarios son responsa-
bles de unos resultados especficos, en donde se supone claridad
en torno a las polticas sectoriales, mayor autonoma y responsa-
bilidad." La evaluacin es un componente importante de la ges-
tin, que debe retroalimentar la planeacin y la ejecucin por
medio de la informacin generada. Mediante la utilizacin conti-
nua de la evaluacin, sta deja de ser un proceso esttico y adquiere
una dinmica que permite retroalimentar los procesos de toma
de decisiones y reorientar las acciones que de ellos se derivan."
Marco institucional
Dado que la evaluacin es entendida como momento integral e
inseparable de la gestin pblica orientada a resultados, Sinergia
ms que un sistema de evaluacin constituye el sistema de ges-
tin del PND. En un modelo integral de gestin pblica, la evalua-
cin debe permitir que el Estado conforme una organizacin
basada en informacin. Sin embargo, esto slo adquiere sentido
cuando el Estado y sus diferentes niveles institucionales confor-
man organizaciones basadas en responsabilidad, lo que supone, por
parte de las entidades, claridad sobre su misin y sobre los objeti-
6www.dnp.gob.cQiproyeetoslSinergia/Principios.html consultada el 17 de enero de 2001.
7Idem.
Bldem.
"Ldem.
VOS a los que apuntan sus acciones, as como capacidad institucio-
nal y autonoma para ejecutarlas (Departamento... , 1996).
Dicha responsabilidad debe partir de la construccin de acuer-
dos interinstitucionales sobre la definicin de objetivos comunes
y la contribucin de cada entidad a su cumplimiento. El estable-
cimiento de compromisos de accin y la delimitacin de mbitos
de accin institucional deben permitir que las entidades operen
como asociadas para el logro de los objetivos del PND.
10
Los trminos de las autoevaluaciones deben tener validez
interinstitucional, lo que supone que los parmetros evaluativos
deben ser justos para el gobierno en su conjunto, pero tambin para
cada una de las entidades que tienen responsabilidades frente a ste.
Se propone que la elaboracin de dichos parmetros debe involu-
crar, por lo tanto, no slo la participacin de instancias gubernamen-
tales, sino tambin de la sociedad civil (Departamento... , 1996).
Para el logro de estos objetivos se conforman unidades de ges-
tin que, para cada programa y subprograma, aseguren la coordi-
nacin entre entidades y la participacin ciudadana; analicen y
hagan recomendaciones sobre la capacidad institucional y la
autonoma de cada una de ellas, velen por una adecuada asigna-
cin presupuestal; definan los parmetros de evaluacin; y eva-
len peridicamente el cumplimiento de las metas establecidas
en los documentos Conpes y sus desarrollos posteriores, y gestio-
nen los correctivos necesarios para el cumplimiento de los obje-
tivos propuestos en ellos (Departamento... , 1996).
Las unidades de gestin del plan sern equipos de trabajo con-
formados por un representante de alto nivel de cada entidad eje-
cutora del programa, por un representante de la unidad tcnica
correspondiente en el Departamento Nacional de Planeacin, por
un representante de la Divisin Especial de Evaluaciones de Resul-
tados de la gestin del mismo departamento y, si es el caso, por
otros actores que tengan injerencia en los resultados del programa.
La conformacin de las unidades de gestin ser definida en los
documentos Conpes que detallen los programas del PND (Departa-
mento... , 1996).
IOIdem.
368 JOSRAMN GIL
Documentos Conpes
El Conpes, es un consejo encargado de tomar decisiones sobre
aspectos de la poltica econmica y social del gobierno central.
Presidido por el Presidente de la Repblica, incluye a los minis-
tros del rea econmica y los gerentes del banco de la Repblica
y la Federacin Nacional de Cafeteros. La Secretara del Conpes
est a cargo del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).ll
En los gobiernos de los presidentes Lleras, Pastrana y Lpez, el
Conpes se reuna cada semana. En las administraciones de Tur-
bay, Betancour, Barco y Gaviria, con menor frecuencia. En todos los
gobiernos, los temas a tratar los ha definido el DNP, de acuerdo con
el Presidente. En cada caso, el DNP presenta un documento tcnico
que analiza el problema a tratar y propone una solucin o recomen-
dacin. Este esquema de discusin le da gran ventaja al DNP.
12
En general, los documentos se elaboran en coordinacin con
el ministerio o entidad pblica encargada de ejecutar programas
en el rea bajo discusin. En ocasiones, Planeacin propone solu-
ciones con las cuales la entidad ejecutora no est de acuerdo." El
Conpes tambin discute en detalle las diferentes secciones del Plan
de Desarrollo y tiene que aprobar las garantas de la nacin para
los emprstitos externos. Adems el Conpes es responsable de la
poltica de inversin extranjera y es usual que en l, se acuerden los
grandes lineamientos del presupuesto nacional y las proporcio-
nes del presupuesto de inversin que deben ser competencia de
los diferentes ministerios.
Marco operacional
Sinergia, en el plano operativo, estar conformada por dos m-
dulos. El primero de ellos ser una red de autoevaluaciones de
los organismos y entidades del Estado y el segundo lo integra-
rn las evaluaciones de temas estratgicos contratados externa-
mente con expertos en las diferentes reas escogidas (Departamen-
to ... , 1996).
1I Fuente: www.dnp.gov.co/conpeslconpes.htmlconsultada el 14 de enero de 2001.
12ldem.
u-
.
/
t
A partir de la expedicin del Plan Nacional de Desarrollo, las
entidades debern revisar su misin o razn de ser dentro de la estra-
tegia global del gobierno. En concordancia con sta y con base en
los objetivos establecidos en el plan y en los documentos Conpes
que lo precisan y desarrollan, debern fijar sus propios objetivos.
stos se estableceran como responsabilidades directas del resultado
de la ejecucin de los programas relacionados con los objetivos del
plan. Su fijacin deber contemplar un proceso de priorizacin y
ponderacin, de manera que los gerentes pblicos en cada institu-
cin se hagan responsables, en principio, de no ms de ocho obje-
tivos estratgicos (Departamento... , 1996).
Por medio de la representacin en las unidades de gestin, las
entidades debern definir los indicadores que, a su juicio, permitan
evaluar el cumplimiento de los objetivos en trminos de eficien-
cia, eficacia e impacto. Si bien los indicadores dependern de cada
objetivo especfico, no se debern fijar ms de tres indicadores
por objetivo (Departamento... , 1996).
Partiendo de la definicin de los indicadores, las entidades a
travs de las unidades de gestin establecern con base en su capa-
cidad institucional, un rango de metas dentro del cual se esperan
situar al final de un ao. Las metas fijadas debern ser justas para la
nacin, pero tambin justas para el gerente en trminos de los re-
cursos con los que cuenta para alcanzarlas (Departamento... , 1996).
Anualmente, el Departamento Nacional de Planeacin contra-
tar externamente evaluaciones sobre temas que se consideren
estratgicos para el alcance de los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo. Estas evaluaciones, que sern realizadas por especialis-
tas en cada tema escogido, podrn concentrarse en polticas: progra-
mas, proyectos, gestin de entidades, procedimientos, etctera. Y
podrn ser evaluaciones exante, concurrentes o ex post, segn se
considere necesario (Departamento... , 1996).
Diseo de Sinergia
El plan indicativo es un instrumento que 'recoge la informacin
mnima necesaria para hacer evaluable la gestin de las entidades
370 JOS RAMN GIL
pblicas en torno a resultados. El plan indicativo permite articu-
lar los objetivos de poltica o sectoriales a los objetivos de enti-
dad, y stos a los proyectos y las actividades (establecidas en los
planes de accin) al interior de las entidades. Por lo que es el ins-
trumento utilizado para la discusin presupuestal de metas fsi-
cas, programas y proyectos prioritarios en los comits funcionales
de Inversin. Luego de los ajustes realizados en dichos comits,
se convierte en el compromiso de las entidades y los sectores con
el logro de sus objetivos, de acuerdo con los recursos presupuesta-
les asignados (Departamento... , 1998).
Elaborar el plan indicativo consiste en definir claramente los
siguientes parmetros de evaluacin: bjetivos sectoriales o de pol-
tica, objetivos de las entidades y resultados esperados cuatrienal y
anualmente. Hacer seguimiento y evaluacin del plan indicativo
consiste en establecer los resultados efectivamente alcanzados y las
actividades efectivamente realizadas (Departamento... , 1998).
La informacin generada por el plan indicativo ser sistemati-
zada en un programa de informacin gerencial que le permita a un
gerente pblico conocer el Estado de su gestin en una pantalla
semaforizada. El sistema, a su vez, deber permitirle identificar
oportunamente el problema sobre el cual debe tomar una decisin
para reorientar acciones que lleven al cumplimiento de los objetivos
sobre los que se ha hecho responsable ante el gobierno.
El plan indicativo sectorial es la base de todo el proceso de planea-
cin de un ministerio sectorial. Est definido por: a) los objetivos
sectoriales, que corresponden a las grandes prioridades de desarrollo
de los sectores; b) los indicadores y sus metas que permiten medir el
cumplimiento de los objetivos; yc) las actividades prioritarias
que reflejan la estrategia de accin que garantizara el logro de los
objetivos (Departamento... , 1998).
Cada ministerio sectorial establece los objetivos ms importan-
tes de su sector dando prioridad a aquellos que apunten al cumpli-
miento del Plan Nacional de Desarrollo. Estos objetivos son del
mbito econmico, social, financiero o administrativo y buscan dar
cumplimiento a las metas fijadas por el gobierno nacional, a travs
de la integracin de esfuerzos con recursos humanos, materiales y
financieros de todas las entidades del sector. El proceso de priori-
zacin deber llevar a definir un nmero de objetivos del que pueda
realmente hacerse responsable el sector en cabeza del ministerio
sectorial respectivo. Los objetivos sectoriales deben cumplir con
las siguientes condiciones (Departamento... , 1998):
Ser consistentes. Apuntar claramente al cumplimiento de la
misin del sector y de las prioridades fijadas en el Plan Nacio-
nal de Desarrollo.
Ser estratgicos. Responder a aspectos vitales que tengan un
peso significativo en la gestin del sector, corrigiendo la ten-
dencia a utilizar recursos en aspectos triviales que poco apor-
tan al cumplimiento del plan.
Expresarse en trminos delo que sebusca lograr, enfocados a los resul-
tados que se espera alcanzar, no a las actividades que realizan
para lograrlos.
Ser alcanzables. Que consulten la capacidad institucional de
las entidades del sector que van a responder directamente por
su cumplimiento, bajo las condiciones externas e internas que
lo afectan y con los recursos previstos.
Ser medibles. Para cada objetivo debe poder establecerse uno
o ms indicadores que reflejen su cumplimiento y que sean
monitoreables a lo largo del tiempo.
Los objetivos sectoriales debern ser ponderados de acuerdo
con su peso estratgico en la gestin del sector para cumplir con
los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo. Esta pondera-
cin debe surgir de un acuerdo entre el ministerio y la unidad tc-
nica del DNP. El objetivo ms importante tendr una ponderacin
mayor que el que le siga en importancia, y as sucesivamente. Tal
ponderacin se debe expresar en trminos de porcentajes. Los por-
centajes deben sumar 100 por ciento.
La definicin de los objetivos sectoriales debe estar acompa-
ada de indicadores que describan mediciones cualitativas o cuan-
372 JOS RAMN GIL
titativas e indiquen los resultados o impactos esperados en el logro
de un objetivo. El valor inicial del indicador deber especificarse
sobre la situacin actual, en la fecha en que se est elaborando el
plan indicativo del sector (Departamento... , 1998).
Los planes indicativos por entidad: las entidades pblicas
responsables para ejecutar programas del gasto pblico identifi-
cados en el cuarto ao del plan de desarrollo son lo que se llama el
plan indicativo en estricto sentido. Estos planes deben incluir las
polticas y prograrnas definidos en el Plan Nacional de Desarro-
llo, deben especificar los rendimientos y resultados esperados y
la manera en que stos se lograrn y deben identificar los indica-
dores especficos de actuacin para ser usados por el proceso de
evaluacin. Estos planes de cuatro aos se pondrn al da anual-
mente, definiendo los planes anuales, a su vez, con los objetivos
correspondientes. El plan indicativo por entidad se considera la
principal herramienta (World Bank, 1997).
Los planes indicativos de entidad concretan los compromisos
de la entidad en tomo a unos objetivos sectoriales o de poltica. En
ellos deben definirse: a) los objetivos sectoriales o de poltica, que
representan las grandes prioridades de desarrollo en los que se
enmarcan los compromisos de la entidad; h) los objetivos de la enti-
dad, que corresponden a los compromisos y responsabilidades adqui-
ridas en cumplimiento a los objetivos sectoriales o de poltica; e)
los indicadores y sus metas, que permiten medir el cumplimiento
de los objetivos de la entidad; d) los proyectos, que representan
unidades gerenciales bajo la autonoma de la entidad; y e) las acti-
vidades prioritarias, que surgen de las estrategias definidas (en los
proyectos) y que se seleccionan por su representatividad en el logro
de los objetivos de la entidad (Departamento... , 1998).
Cada entidad establece los objetivos que contribuyan al logro
de los compromisos sectoriales o de poltica en las reas de su como
petencia. El proceso de priorizacin deber llevar a definir un
nmero de objetivos del que pueda realmente hacerse responsable
la entidad u organismo Las condiciones con las que la entidad
debe cumplir son equivalentes a las que deben cumplir los objeti-
vos sectoriales (Departamento... , 1998: 6):
Ser consistentes. Apuntar claramente al cumplimiento de la
misin de la entidad y de las prioridades fijadas en los objeti-
vos sectoriales o de poltica.
Serestratgicos. Responder a aspectos vitales que tengan un peso
significativo en la gestin de la entidad, corrigiendo la tenden-
cia a utilizar recursos en aspectos triviales que poco aportan al
cumplimiento del plan.
Expresarse en trminos de lo que se busca lograr, enfocados a los
resultados que espera alcanzar la entidad, no a las actividades
que realiza para lograrlos.
Ser alcanzables. Que consulten la capacidad institucional de
la entidad, bajo las condiciones externas e internas que lo
afectan y con los recursos previstos.
Ser medibles. Para cada objetivo debe poder establecerse uno
o ms indicadores que reflejen su cumplimiento y que sean
monitoreables a lo largo del tiempo.
Los objetivos debern ser ponderados de acuerdo con su peso
estratgico en la gestin de la entidad para cumplir con sus respon-
sabilidades sectoriales o de poltica. en el caso de las entidades
adscritas o vinculadas a un ministerio, esta ponderacin debe sur-
gir de un acuerdo con el ministerio respectivo, en el caso de enti-
dades u organismos no sectoriales esta ponderacin se analiza
directamente con el DNP. El objetivo ms importante tendr una
ponderacin mayor que el que le siga en importancia, y as sucesi-
vamente. Tal ponderacin se debe expresar en trminos de porcen-
taje. Los porcentajes deben de sumar 100 por ciento (Departa-
mento... , 1998).
Las metas del cuatrienio corresponden al valor esperado de cada
uno de los indicadores al final de los cuatro aos de vigencia del Plan
Nacional de Desarrollo respectivo. Deben irse ajustando en cada
plan indicativo anual, de acuerdo con el nivel de logro de los objeti-
vos del cuatrienio y las posibilidades de cumplimiento para lo que
resta de cada periodo de gobierno (Departamento... , 1998).
Las metas del ao son los valores esperados de los indicadores
a finales de cada ao. Los niveles sobresaliente, satisfactorio y mni-
374 JOS RAMN GIL
mo O crtico se refieren al rango de valores esperados y miden nive-
les de cumplimiento del objetivo en trminos del indicador. Las
metas definidas en el plan indicativo representan los compromi-
sos sectoriales y es a partir de ellas que se llevar a cabo el segui-
miento al cumplimiento del plan de desarrollo; es necesario por lo
tanto establecer con suma claridad yexactitud el valor de las metas
a las que el sector puede comprometerse en cada uno de los indi-
cadores de cumplimiento de sus objetivos (Departamento... , 1998).
Los proyectos representan la estrategia de accin con la que
se busca el logro de los objetivos de la entidad, dada su capacidad
institucional y los recursos disponibles. Un proyecto se concreta
en un conjunto de actividades coherentes que pueden conformar
desde unidades estratgicas que responden a un ciclo clsico de
inversin, en un lugar y con una poblacin definida, hasta estra-
tegias de accin que corresponden a labores o procesos asociados
con las funciones de la entidad. No se debe limitar el alcance del plan
indicativo a los proyectos que se financian con recursos de inver-
sin; todo conjunto de actividades que responden al logro de un
objetivo definido como prioritario, se incluye en el plan indicativo
bajo la categora de proyecto, no importa si se financia o cofinancia
con recursos de funcionamiento o de inversin del Presupuesto Ge-
neral de la Nacin (Departamento... , 1998).
Evaluacin del plan indicativo
Evaluacin peridica
Los planes indicativos son objeto de revisiones peridicas
tanto de las metas logradas como de las actividades realizadas. Se
ha definido una fecha general de corte a 30 de junio y cortes espe-
cficos para aquellos objetivos sobre los cuales se definan indica-
dores adicionales o evaluaciones estratgicas especficas. Se evala
cmo va cada objetivo con respecto a lo programado para fin de
ao y cunto se ha cumplido a la fecha de corte. Esta evaluacin
proporciona la siguiente informacin (Departamento... , 1998):
Nivel de cumplimiento de objetivos con base en los resulta-
dos alcanzados en los indicadores del plan indicativo. Para su
375
clculo se establece el valor de cada indicador a la fecha de
corte (30 de junio) y se define una autocalificacin entre cero y
cinco que mida las expectativas de logro de la meta, de acuer-
do con los resultados que se lleva a la fecha de corte y las
acciones que se han realizado hasta el momento.
Nivel de cumplimiento de objetivos con base en evaluacio-
nes estratgicas realizadas. Parte de la informacin que se
espera que brinde una evaluacin estratgica es la califica-
cin de expectativas de logro del objetivo al cual apunta la
evaluacin, en las fechas de corte que se acuerden.
Nivel de cumplimiento de objetivos con base en los resul-
tados alcanzados en indicadores adicionales a los del plan
indicativo. Se realiza siguiendo el mismo procedimiento de
evaluacin basado en indicadores del plan indicativo, pero
utilizando los indicadores seleccionados ad hoc.
Evaluacin peridica de actividades
Se evala el cumplimiento de cada actividad con respecto a
la fecha para la que estaba programada. Esta evaluacin se realiza
con respecto a la fecha de corte, e incluye los siguientes resulta-
dos (Departamento... , 1998: 10):
Porcentaje programado a la fecha para cada objetivo. Es la
suma de las ponderaciones de las actividades con fecha lmi-
te programada de cumplimiento anterior o igual a la fecha de
corte. Porcentaje alcanzado a la fecha para cada objetivo. Es
la suma de las ponderaciones de las actividades cumplidas
efectivamente hasta la fecha de corte. Porcentaje de cumpli-
miento para cada objetivo. Es el porcentaje alcanzado en
relacin con lo programado (alcanzado/programado) *100.
Evaluacin peridica de ejecucin presupuestal
En las fechas de corte establecidas se evala el nivel de ejecu-
cin presupuestal con respecto a lo programado (Departamento... ,
1998).
376 rosr RAMN GIL
Evaluacin final
Se evala el cumplimiento final de objetivos con respecto a
lo programado para el ao y se evala la estrategia seguida para
el logro de cada objetivo mediante la evaluacin final de activida-
des. Estas evaluaciones permiten generar los mismos resultados
que la evaluacin peridica de los planes indicativos, pero la califi-
cacin es obtenida automticamente de acuerdo con los resultados
alcanzados para los indicadores (Departamento... , 1998).
El objetivo de las evaluaciones es identificar y plantear solu-
ciones a los cuellos de botella en la ejecucin de las polticas
pblicas. En caso de que stos puedan ser solucionados al interior
de las instituciones, la responsabilidad de hacerlo recaer en su
gerente. En caso contrario, es decir, cuando los cuellos de botella
estn fuera del control de las instituciones individualmente, la res-
ponsabilidad de su solucin recaer en instancias suprainstitu-
cionales. El Consejo de Ministros, el Conpes y el Congreso, sern
entonces los mbitos en los que se deban dar dichas soluciones.
Durante el primer semestre de cada ao, habiendo recibido el resul-
tado de las evaluaciones estratgicas y de los planes indicativos de
las diferentes entidades seleccionadas, en el Departamento Nacio-
nal de Planeacin, como representante de las diferentes unidades
de gestin conformadas, se sistematizar, consolidar y analizar
la informacin resultante. Este proceso generar una metaevalua-
cin que ser el producto de la evaluacin de las evaluaciones y
que ser la base para varios informes que contendrn propuestas
concretas sobre alternativas de solucin a los problemas identifica-
dos a travs del anlisis (cfr. Departamento... , 1996: 21).
Los informes tendrn tres usos primordiales: el primero, ser
un informe al Conpes sobre el cumplimiento del Plan Nacional
de Desarrollo con recomendaciones sobre polticas y procedimien-
tos que requieran algn tipo de reformulacin. ste deber servir,
entre otros, para el informe anual al Congreso y como base para
la elaboracin del Plan Anual de Inversiones del siguiente ao; el
segundo ser un informe que servir de base para la toma de deci-
siones relacionadas con modificaciones presupuestales durante el
ao en vigencia; el tercero ser un documento a las entidades con
informacin sobre su gestin respecto a las dems entidades del
Estado, recomendaciones sobre aspectos exitosos o fallidos de las
evaluaciones de sus planes indicativos y un reporte sobre los princi-
pales resultados de las evaluaciones estratgicas (Departamen-
to... , 1996).
Con el objeto de mantener una coherencia permanente entre
los proyectos de inversin sobre los que se hace la asignacin
anual de presupuesto y los programas estratgicos del Plan Na-
cional de Desarrollo, el sistema de informacin estar ligado al
Banco de Proyectos de Inversin Nacional (BPIN). Para ello, cada
registro de proyecto como cdigo presupuestal deber identificar
desde un inicio, su vinculacin con un programa estratgico del
plan. Esto asegurar, por otra parte, la prevalencia del Plan Nacio-
nal de Inversiones sobre la Ley Anual de Presupuesto, tal como lo
establece la Constitucin de 1991. Asimismo, se da cumplimiento a
la Ley 152 en cuanto se refiere a la creacin del Banco de Progra-
mas y Proyectos en el Departamento Nacional de Planeacin (De-
partamento... , 1996).
Presentacin de los planes indicativos
y de sus evaluaciones
Planes indicativos sectoriales
Cada ministerio sectorial deber preparar y registrar su plan
indicativo sectorial en el Mdulo de Plan Indicativo del Sistema
de Informacin de Sinergia y remitirlo en medio impreso y en
medio magntico al Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Los planes indicativos sectoriales son la herramienta fundamental
de anlisis en el Comit Tcnico del Anteproyecto de Inversin
respectivo y deben presentarse al DNP por lo menos una semana
antes de la realizacin Comit Funcional de Inversin correspon-
diente (Departamento... , 1998).
Los comits funcionales de Inversin tienen como objetivo la
discusin de los planes indicativos sectoriales o de organismos o
entidades no sectoriales y de los proyectos prioritarios de inters
nacional y el anlisis de la ejecucin de los objetivos sectoriales o
378 JOS RAMN GIL
de poltica. En el desarrollo de los comits funcionales participan
el ministro sectorial respectivo o el responsable del organismo o
entidad no sectorial, el subdirector del DNP, los jefes de la Unidad
de Inversiones y Finanzas Pblicas, de la Divisin Especial de Eva-
luacin y de la Unidad Tcnica del DNP (Departamento... , 1998).
Una vez definidos los objetivos sectoriales, el ministerio deber
remitir a sus entidades el paquete de disquetes preparado por el
DNP para su distribucin. Dentro de la informacin de cada entidad
est la lista de proyectos ya registrados en el BIPN y la lista de obje-
tivos sectoriales, acordada entre el ministerio y el DNP, a la que debe-
rn subordinarse los objetivos de las entidades adscritas y vincu-
ladas para garantizar la coherencia estratgica sectorial.
La evaluacin de los planes indicativos sectoriales la realiza el
ministerio y la remite al DNP. Esto induye revisiones peridicas y
al final de cada ao de las metas logradas, y un seguimiento per-
manente a las actividades prioritarias para garantizar el logro de cada
objetivo. El15 de julio de cada vigencia y el3 de enero (una vez
culminada la vigencia en estudio) genera los reportes de evalua-
cin del plan indicativo, y los enva al DNP en medio impreso y en
medio magntico, con toda la informacin correspondiente (De-
Planes indicativos de entidad
Entidades sectoriales
En el caso de entidades sectoriales el proceso inicia con la remi-
sin por parte del ministerio a la entidad del paquete de disquetes
preparado por el DNP. Dentro de la informacin que debe recibir
la entidad, est su lista de proyectos ya registrados en el BPIN
central y la lista de objetivos sectoriales, acordada entre el minis-
terio y el DNP, a la que debern subordinarse los objetivos de la enti-
dad para garantizar su coherencia estratgica con el sector (Depar-
tamento... , 1998).
A partir de esta informacin, cada entidad elabora su plan indi-
cativo y lo concerta con el ministerio sectorial respectivo (inclu-
sive la direccin superior del ministerio elabora su plan indicativo).
Una vez aprobado, lo registra en el Mdulo de Plan Indicativo del
Sistema de Informacin de Sinergia y lo remite en medio impreso
y en medio magntico al ministerio sectorial, para que ste lo
consolide y lo remita al DNP.
Tanto el plan indicativo sectorial como los planes indicativos
de las entidades adscritas y vinculadas son las herramientas de
anlisis en el Comit Tcnico del Anteproyecto de Inversin res-
pectivo y deben presentarse al DNP por lo menos una semana
antes de la realizacin del Comit Funcional de Inversin corres-
pondiente (Departamento... , 1998).
La evaluacin del plan indicativo de entidad la realiza la enti-
dad y la remite al ministerio, quien se encarga de su consolidacin
y remisin al DNP. Esto incluye, de la misma forma que en las depen-
dencias, una revisin peridica y, al final de cada ao, de las metas
logradas, y un seguimiento permanente a las actividades priorita-
rias para garantizar el logro de cada objetivo.
Entidades u organismos nosectoriales
En el caso de entidades u organismos no sectoriales, el proceso inicia
con la definicin y acuerdo con el DNP de los objetivos de poltica
a los que responden sus objetivos de entidad. Los planes indica-
tivos de entidad, una vez concertados debern registrarse en el
Mdulo de Plan Indicativo del Sistema de Informacin de Siner-
gia y remitirse en medio impreso y en medio magntico al DNP. En
trminos de los planes indicativos, vale la pena hacer mencin de
tres reas importantes que se identificaron como susceptibles de me-
jora en el diseo de Sinergia (Departamento... , 1996):
Cobertura del sistema
Fijacin de metas
Especificacin de los indicadores de gestin
a) Cobertura de Sinergia
Aunque el nfasis de Sinergia sea la evaluacin del Plan Na-
cional de Desarrollo, es importante que todas las entidades pbli-
cas vayan adoptando el sistema. Es cierto que no todas las enti-
dades son ejecutoras de programas definidos en el Plan Nacional
380 JOS RAMN GIL
de Desarrollo, o que no todos los programas de cada una de las en-
tidades estn incluidos. Sin embargo, todas las entidades pbli-
cas deben ser motivadas para preparar planes indicativos que
incluyan todos sus programas principales. Esto contribuir en mayor
medida a propiciar un ambiente general que conduzca a una ges-
tin pblica dirigida a resultados. Para asegurar que se cumpla con
los requerimientos necesarios para evaluar el plan de desarrollo, sin
embargo, es necesario que el ONP haga un listado de programas y enti-
dades pblicas para las cuales la elaboracin de los planes indica-
tivos es un requisito.
b) Fijacin de metas .
En un principio, la fijacin de metas para cada uno de los indi-
cadores ser difcil, particularmente en trminos de indicadores
de impacto con los cuales los gerentes han tenido poca experiencia.
Para tales indicadores, las metas establecidas deben ser considera-
das como experimentales. Es importante, adems, que stas sean
definidas con base en los recursos disponibles para el programa,
experiencias pasadas, y posibles eventos externos que pueden
afectar los resultados deseados. Por ejemplo, cambios en la tasa de
crecimiento de la economa pueden afectar la capacidad de crear
empleos a travs de programas pblicos. En este sentido es im-
portante que el proceso de evaluacin incorpore, como actualmente
se postula en Sinergia, informacin complementaria que ayude a
explicar las razones de desviaciones en la consecucin de las metas
establecidas tanto por debajo como por encima de ellas.
e) Especificacin de los indicadores de gestin
Al mismo tiempo que es importante que los planes indicativos
incluyan indicadores de eficiencia, eficacia, efectividad e impacto,
es relevante que las entidades entiendan que cada uno de ellos tiene
una funcin diferente y que el foco de atencin debe de estar por
ltimo en los indicadores de impacto. En este contexto puede ser
de inters para las entidades distinguir entre los indicadores de
resultados intermedios y los de resultados finales (aun si en un prin-
cipio no puedan proveer informacin de estos ltimos). Los resul-
tados intermedios son eventos que ocurren fuera del programa y
que llevarn a resultados finales.
, 381
Anualmente, durante el segundo semestre, el Departamento Na-
cional de Planeacin, tiene la encomienda de organizar un evento
abierto al pblico en el cual se difundirn los principales resulta-
dos de las evaluaciones estratgicas y se informar sobre el estado
de avance del Plan Nacional de Desarrollo, con base en la informa-
cin suministrada por los planes indicativos. Asimismo, con base en
lo presentado en estos eventos, se difundirn publicaciones que
contengan la informacin referente a los resultados de la gestin
anual de la administracin pblica en torno al cumplimiento del
Plan Nacional de Desarrollo. En este tipo de eventos y publica-
ciones no se har referencia a la gestin individual de los gerentes
pblicos, sino a los resultados de los programas de gobierno (De-
Sistema de incentivos
Con la finalidad de lograr que las evaluaciones sean realmen-
te eficaces y que los gerentes cumplan con las metas que inicial-
mente se establecen, Sinergia contempla tres tipos de incentivos
(Departamento... , 1996):
Incentivos personales. Se establecen, con base en los resultados de
los planes indicativos y con un plan anual de reconocimiento
de mritos a los mejores ejecutores del plan, en donde se resalta
la labor de las mejores gestiones sin hacer ninguna alusin a los
peores gestores. Este reconocimiento se propuso que fuera p-
blico y se realizara a travs de la entrega de medallas por
parte del Presidente de la Repblica a sus mejores ministros,
directores, gerentes y presidentes de organismos y entidades
pblicas.
Incentivos presupuestales. Aquellas entidades, que con base en los
resultados de sus planes indicativos, hayan ameritado reco-
nocimiento pblico a sus dirigentes, tendrn prioridad en la
asignacin de presupuesto anual.
Incentivos organizacionales. La utilizacin de la evaluacin de re-
sultados como base para la modificacin de procesos supra-
institucionales que entorpecen una buena gestin de las
entidades.
382 JOS RAMN GIL
Se plantea que para el logro de los objetivos de Sinergia, el go-
bierno colombiano debe asegurarse de continuar con los lineamien-
tos fundamentales que definen el modelo de gestin pblica orien-
tada a resultados (Departamento... , 1996):
Claridad de objetivos y metas.
Autoridad y libertad para cumplir con las funciones esta-
blecidas.
Correspondencia entre los instrumentos de poltica y los
objetivos.
Mecanismos adecuados de rendicin de cuentas.
Algunos funcionarios del gobierno colombiano consideran que
Sinergia contribuye al seguimiento del primero y tercero de estos
lineamientos. Sin embargo, tiene poca o ninguna incidencia en el
segundo y cuarto de ellos. Es aqu donde se necesita acompaar
el esfuerzo de Sinergia con reformas complementarias a la adminis-
tracin pblica. Esto lleva a pensar, en por lo menos dos reas cr-
ticas (Departamento... , 1996):
Reforma presupuestal. sta debe estar dirigida a lograr:
Un control estratgico del gasto pblico que permita man-
tener estabilidad macroeconmica al mismo tiempo que
busque el mejor desempeo microeconmico de las enti-
dades pblicas;
Un presupuesto unificado que permita identificar adecua-
damente los costos totales de polticas y programas; y
Una asignacin presupuestal que est ligada al desempeo
de las entidades y la consecucin de los objetivos deseados.
Reforma enla administracin del personal pblico. sta debe estar
dirigida a lograr:
Una mayor flexibilidad para los gerentes en la administra-
cin del recurso humano; y
Una evaluacin continua del desempeo del personal que a
su vez est ligada con medidas acordes de reconocimiento
como son la promocin, etctera.
Acuerdos de eficiencia
Los acuerdos de eficiencia son un instrumento de gestin
dirigido a evaluar y mejorar los resultados del Plan Nacional de
Desarrollo, sobre la base de una mayor certeza respecto al monto y
la distribucin estratgica del gasto y una mejor definicin de metas
fsicas a las que apuntan las entidades. "Los acuerdos de eficiencia
son un instrumento contractual entre los dos rganos centrales
de presupuesto que son Planeacin Nacional y el Ministerio de Ha-
cienda y las entidades o ministerios". 14 Estos acuerdos establecen
compromisos medibles entre las instancias encargadas del finan-
ciamiento y la programacin del gasto (Ministerio de Hacienda),
la planeacin y la evaluacin de la gestin en su conjunto (De-
partamento Nacional de Planeacin), y el diseo y la ejecucin
de las polticas sectoriales (ministerios y entidades). Estos compro-
misos las responsabilizan respectivamente de asegurar una mayor
certidumbre sobre los recursos presupuestales y de caja disponi-
bles, desinstitucionalizar los recortes, fijar inequvocamente las prio-
ridades de gasto y cumplir los resultados fsicos previstos (Con-
pes, 1999).
Se busca que los acuerdos de eficiencia sean como una especie
de contrato de riesgo compartido. Lo que tratan de hacer es que no
slo las metas o los objetivos de gestin de los ministerios secto-
riales sean medibles y pblicos, sino que adems ellos tengan
claridad sobre qu restricciones tienen anualmente para lograr esas
metas. Yesas restricciones estn dadas por la gestin de los minis-
terios centrales de Hacienda y Planeacin que en la actualidad no
se estn midiendo. 15
Los acuerdos de eficiencia comprendern compromisos de efi-
ciencia por sector, por parte de los ministerios rectores de las pol-
ticas sectoriales, el Departamento Nacional de Planeacin y el Mi-
nisterio de Hacienda. En ellos se establecern metas anuales de
ejecucin de las polticas sectoriales del Plan Nacional de Desarro-
llo "Cambio para Construir la Paz" (Conpes, 1999).
384
lOS RAMN GIL
Los acuerdos de eficiencia sern discutidos y aprobados por
el mximo nivel jerrquico de los organismos involucrados, y sern
definidos sobre los programas de las entidades ejecutoras del pre-
supuesto nacional, conforme a la priorizacin estratgica que se
realice por parte de los ministros rectores de las polticas sectoria-
les. Para esto se adoptar el siguiente cronograma de operacin
(Conpes, 1999):
Realizacin de los acuerdos
de eficiencia sectoriales
El ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeacin presentarn el monto definitivo global de los presupues-
tos de cada ao y su respectiva composicin, as como los recur-
sos de caja correspondiente. Lo anterior en concordancia con las
metas del plan financiero aprobado por el Confis.
El Departamento Nacional de Planeacin definir las cuotas pre-
liminares de inversin con base en los recursos de caja disponibles.
Los ministerios sectoriales elaborarn un documento de priori-
zacin estratgica sectorial que contemple (Conpes, 1999):
La priorizacin de objetivos y programas de gobierno en
concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y la conforma-
cin de una poltica global de eficiencia para el sector.
La priorizacin, por entidad ejecutora, para los programas
que harn parte de los acuerdos de eficiencia.
El criterio de distribucin regional de recursos.
El plan indicativo de cada entidad.
Las entidades revisarn sus planes indicativos y priorizarn
sus objetivos y metas fsicas globales y regionales. Este ejercicio
debe comprender una presupuestacin por objetivos que resulta de
la agregacin del costo de los proyectos atados a los mismos. Las
metas propuestas, cuyo cumplimiento deber ser realista con res-
pecto a la disponibilidad real de caja, se convertirn en compro-
misos de las entidades ante los ministerios sectoriales y el DNP
dentro del acuerdo de eficiencia.
385
Se reunirn los comits funcionales de presupuesto en las
fechas que la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas deter-
mine. stos estarn conformados por el viceministro sectorial, el
jefe de la direccin respectiva del DNP Ylos directores de las enti-
dades ejecutoras. En ellos, se presentarn los resultados de la ges-
tin de las entidades con respecto al cumplimiento de metas fsicas
del Plan Nacional de Desarrollo hasta la fecha. Asimismo, se har
una exposicin de los planes indicativos sustentando los objetivos
para la vigencia siguiente; y la contribucin al logro de las metas y
objetivos propuestos en el documento de priorizacin estratgica.
Los comits funcionales revisarn y aprobarn los planes indicati-
vos y la agregacin presupuestal correspondiente.
Este ejercicio se consolidar en los acuerdos de eficiencia que
sern firmados por cada uno de los ministros sectoriales, el Minis-
tro de Hacienda y Crdito Pblico y el director del Departamento
Nacional de Planeacin.
Las entidades ejecutoras debern revisar permanentemente el
avance de sus planes indicativos para ser presentados a sus minis-
terios respectivos cuando ellos lo soliciten. Los ministerios presen-
tarn al Departamento Nacional de Planeacin un informe cada
cuatro meses sobre el estado de avance de los compromisos de efi-
ciencia sectoriales (Conpes, 1999).
Igualmente, cada seis meses se llevar a cabo un proceso de cali-
ficacin de eficiencia de las entidades ejecutoras con base en los
logros de las metas propuestas en sus planes indicativos. Los resul-
tados del seguimiento podrn ser tomados como uno de los crite-
rios para la asignacin del PAe para la siguiente vigencia (Conpes,
1999).
Estructura del presupuesto pblico.
El sistema presupuestal est constituido por (ngel, 2000):
Un plan financiero.
Un plan operativo anual de inversiones.
El presupuesto anual de la nacin.
El plan financiero est definido en el Estatuto Orgnico del
Presupuesto como un instrumento de planificaciny gestin finan-
386 JOS RAMN GIL
ciera del sector pblico. "De acuerdo con ello, debe tomar en conside-
racin las previsiones de ingresos, gastos, dficit y su financiacin
compatibles con el Programa Anual de Caja y las polticas moneta-
ria, cambiara y crediticia" (ngel, 2000).
El plan financiero establece la capacidad de inversin de la enti-
dad en el mediano plazo, para ejecutar los programas y proyectos
identificados en el plan de desarrollo de acuerdo con las priori-
dades establecidas y con las posibilidades reales de financiamiento
a travs de recursos propios y de otras fuentes alternativas de finan-
ciamiento como transferencias, cofinanciacin, recursos de cr-
dito, etctera (Red Nacional. .. , 1998).
El plan financiero define las previsiones de ingresos, gastos,
dficit y su financiacin que son requeridas para la elaboracin del
plan operativo anual de inversiones option -POAI- y el presupuesto
anual de ingresos y gastos. Define igualmente las metas mximas
de pagos a efectuarse durante el ao, que servirn de base para ela-
borar el Programa Anual de Caja, PAe (cfr. Red Nacional. .. , 1998: 32).
En primer trmino, el plan financiero por primera vez aparece
mencionado en la Constitucin nacional, en el artculo 339 sobre
el plan general de desarrollo, cuando dice que "el plan de inversio-
nes pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los prin-
cipales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la
especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecu-
cin (ngel, 2000).
Adems, corresponde al ministro de Hacienda y Crdito P-
blico, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planea-
cin, preparar el plan financiero; el cual debe ajustarse con funda-
mento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideracin del
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes), pre-
vio concepto del Confis (cfr. ngel, 2000: 43).
Igualmente el plan financiero establece la meta de inversin para
el sector pblico. Con base en esta meta de inversin el Departa-
mento Nacional de Planeacin, en coordinacin con el ministro
de Hacienda y Crdito Pblico, elabora el plan operativo anual de
inversiones. Este plan, una vez aprobado por el Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Social (Conpes), para su inclusin en el pro-
yecto del presupuesto general de la nacin. Los ajustes se harn
387
con el ministro de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento
Nacional de Planeacin (ngel, 2000).
El plan operativo anual de inversiones, estipula la ley, que es
aquel que debe sealar los proyectos de inversin, clasificados
por sectores, rganos y programas. Este plan debe guardar concor-
dancia con el plan nacional de inversiones (ngel, 2000).
El plan operativo anual de inversiones (POA!) es el instrumento
mediante el cual se elabora el presupuesto de inversin, en el que
se relacionan'los programas y proyectos que permiten cumplir
con los objetivos del plan de desarrollo y con las metas que corres-
pondan a la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con el poten-
cial financiero del departamento (Red Nacional..., 1998).
En este plan se realiza la clasificacin de los proyectos de inver-
sin a ejecutar segn sectores, rganos y programas y debe guar-
dar concordancia con el plan de inversiones incluido en el plan de
desarrollo y con las previsiones y metas del plan financiero (Red
Nacional..., 1998: 33):
El plan nacional de inversiones se encuentra constantemente
aludido en las disposiciones constitucionales del captulo I1, del
ttulo XII de la Constitucin nacional sobre los planes de desarro-
llo. Artculos como el 339, el 341, preceptan que el Plan Nacional
de Desarrollo est conformado por (ngel, 2000):
una parte general, y
un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden
nacional.
Este ltimo debe contener:
Los presupuestos plurianuales de los principales programas
y proyectos de inversin pblica nacional.
La especificacin de los recursos financieros requeridos
para su ejecucin.
Artculo 60. Contenido del plan de inversiones. El plan de
inversiones de las entidades pblicas del orden nacional incluir
principalmente:
388
JOS RAMN GIL
La proyeccin de los recursos financieros disponibles para su
ejecucin y su armonizacin con los planes de gasto pblico.
La descripcin de los principales programas, con indicacin
de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y
los proyectos prioritarios de inversin.
Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se pro-
yectarn los costos de los programas ms importantes de
inversin pblica contemplados en la parte general, y
La especificacinde los mecanismos idneos para su ejecucin.
Todo Estado medianamente organizado debe saber, o al menos
presupuestar, cules sern las obras principales que tendr que
realizar en el mediano y largo plazo. En Colombia esos proyectos a
desarrollar en ese mediano y largo plazo deben estar inscritos,
registrados y sistematizados en el denominado Banco Nacional de
Proyectos, donde se deposita el conjunto de actividades seleccio-
nadas como viables social, tcnica y econmicamente por el De-
partamento Nacional de Planeacin (ngel, 2000).
El artculo 27 de la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo o Ley
152 de 1994, establece el Banco de Programas y Proyectos de
Inversin Nacional, el cual es un instrumento para la planeacin,
que registra los programas y proyectos viables; tcnica, ambiental
y socioeconmicamente, susceptibles de financiacin con recursos
del presupuesto general de la nacin (ngel, 2000).
La Ley Anual del Presupuesto, a diferencia de la Ley Orgnica
del Presupuesto, es el instrumento, el medio para el cumplimiento de
los planes y programas de desarrollo econmico y social. La Ley 152
de 1994, por la cual se estableci la LeyOrgnica del Plan de Desarro-
llo, expedida con fundamento en el artculo 342 de la Constitucin
nacional, tiene corno propsito establecer los procedimientos y
mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento,
evaluacin y control de los planes de desarrollo. Esta Ley Orgnica del
Plan de Desarrollo tiene como mbito de aplicacin (ngel, 2000):
la nacin;
las entidades territoriales; y
los organismos pblicos de todo orden.
El presupuesto anual de ingresos y gastos relaciona de manera
detallada y anticipada los ingresos y autoriza los gastos para una
vigencia fiscal conforme al plan de desarrollo, al plan financiero
y al plan operativo anual de inversiones. Adems sirve de instru-
mento poltico, econmico y administrativo para la toma de deci-
siones. Es aprobado por la asamblea departamental mediante
ordenanza o mediante decreto del gobernador en los casos previs-
tos para ello (Red Nacional..., 1998).
El presupuesto general de la nacin, como el tercer compo-
nente del sistema presupuestal, de conformidad con el artculo 11 de
la Ley Orgnica del Presupuesto, est compuesto de las siguientes
partes (ngel, 2000: 48):
el presupuesto de rentas;
presupuesto de gastos o ley de aprobaciones; y
las disposiciones generales.
En el presupuesto de rentas o ingresos se encuentran incluidos
los siguientes ingresos:
La estimacin de los "ingresos corrientes" de la Nacin.
Las contribuciones parafiscales.
Los fondos especiales.
Los recursos de capital.
Los ingresos de los establecimientos pblicos del orden na-
cional.
La iniciativa en la preparacin del presupuesto le corresponde de
manera decisiva al Poder Ejecutivo. Si el Congreso no se expide sobre
la propuesta del Ejecutivo rige sta, si el presupuesto no es presen-
tado rige el del ao anterior. El Congreso no puede aumentar el
estimado de renta sin la conformidad previa del Ejecutivo. El presu-
puesto puede aprobarse aun cuando se prev financiarlo con recur-
sos cuyas leyes habrn de aprobarse durante el nuevo ejercicio. Para
el plan de inversiones la Constitucin indica que si el plan nacional
390
OS RAMN GIL
no fuera aprobado en un plazo de tres meses, el Poder Ejecutivo
podr ponerlo en vigencia por decreto (Petrei, 1997).
El Congreso puede modificar el proyecto, pero debe mantener
el equilibrio financiero y si requiriera nuevo endeudamiento deber
contar con el visto bueno del gobierno nacional. Existe el principio
de que no pueden llevarse a cabo acciones o programas que involu-
cren nuevos gastos sin que se especifique cmo habrn de financiarse,
pero en la prctica el presupuesto tiene sus intersticios por donde
nacen gastos poco planeados. Con frecuencia el Congreso aprueba
la iniciacin de acciones sin especificar los recursos, diciendo sin
mucha precisin que se financiarn con recursos del presupuesto
(Petrei, 1997).
Proceso presupuestal
El desarrollo del procedimiento presupuestal incorpora varias
etapas, que se pueden sintetizar y agrupar de la siguiente forma:
(Gmez, 1998).
elaboracin, preparacin y programacin del presupuesto;
presentacin del presupuesto;
estudio, discusin y aprobacin del presupuesto;
liquidacin del presupuesto;
ejecucin del presupuesto; y
control del presupuesto.
La preparacin, elaboracin, programacin, presentacin,
estudio, discusin, aprobacin y liquidacin del presupuesto se
efectan antes de la vigencia del mismo.
Esquema de la preparacin,
presentaciny estudio
del presupuesto general de la nacin
De conformidad con la Ley Orgnica del Presupuesto, concierne
al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general
de la nacin, que debe ser sometido a consideracin del Congreso.
Dice, en efecto, el artculo 47 del Decreto 111 de 1996:
Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de
Presupuesto General de la Nacin con base en los antepro-
yectos que le presenten los rganos que conforman este Pre-
supuesto. El Gobierno tendr en cuenta la disponibilidad de
recursos y los principios presupuestales para la determina-
cin de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
presupuesto (Restrepo, 1999).
La preparacin del presupuesto se inicia con una discusin en
el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre
los grandes lineamientos, y luego la tarea se reparte entre dos en-
tidades de jerarqua parecida en cuanto a su poder de decisin: el
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin
(DNP). Al comienzo se discute un cupo global para inversiones y,
una vez conocido, el DNP procede a la distribucin entre los proyec-
tos, correspondindole a Hacienda la preparacin del presupuesto
en la parte del gasto corriente (Petrei, 1997).
Durante la primera semana del mes de abril, el ministro de
Hacienda y Crdito Pblico presenta el anteproyecto del presu-
puesto, ante las comisiones econmicas y presupuestales de Senado
y Cmara (hoy comisiones terceras y cuartas), segn doctrina
reciente de la Corte Constitucional (ngel, 2000).
El ministro de Hacienda y Crdito Pblico, dentro de los 10
primeros das de cada legislatura (que empieza el 20 de julio), pre-
senta a consideracin del Congreso el proyecto de ley anual de
presupuesto..Entre esta fecha y antes del 15 de agosto durante su
discusin, las comisiones de Senado y Cmara de Representantes
oirn al banco de la Repblica para conocer su opinin. De confor-
midad con el inciso 30. del artculo 371 de la Constitucin nacio-
nal "El Banco rendir al Congreso informe sobre la ejecucin de las
polticas a su cargo y sobre los dems asuntos que se le soliciten"
(ngel, 2000).
392
OS RAMN GIL
Antes del 15 de agosto de cada ao, las comisiones de Senado
y Cmara lo pueden devolver al gobierno por no ajustarse a los
preceptos de la Ley Orgnica del Presupuesto. Antes del 30 de
agosto de cada ao, el ministro de Hacienda y Crdito Pblico lo
presenta nuevamente ante las comisiones de Senado y Cmara
de Representantes con las enmiendas correspondientes (ngel,
2000).
Antes del 15 de septiembre las comisiones de Senado y C-
mara de Representantes deben decidir sobre "el monto definitivo"
del presupuesto de gastos. La aprobacin del proyecto del presu-
puesto por parte de las comision'es de Senado y Cmara de Repre-
sentantes se har antes del 25 de septiembre de cada ao. El primer
debate se har en forma conjunta, pero las decisiones las adop-
tar cada cmara en forma independiente. Las comisiones de
asuntos econmicos de las dos cmaras deliberarn en forma
conjunta para dar el primer debate al proyecto del presupuesto de
rentas y Ley de Apropiaciones. Artculo 346 de la Constitucin
nacional (ngel, 2000).
El proyecto del presupuesto debe ser expedido por el Congreso
antes de la medianoche del 20 de octubre de cada ao, y en conse-
cuencia regir el proyecto presentado por el gobierno, si ste hubiere
sido prestado y aprobado por el Congreso antes del 10 de diciem-
bre de cada ao el gobierno deber expedir el decreto de expedi-
cin o repeticin del presupuesto: a) Si no fuere prestado por el
gobierno. b) Si el prestado por el gobierno no fue aprobado por
el Congreso. e) Si la Corte Constitucional declara inexequible la
ley que aprob el presupuesto (ngel, 2000).
La ejecucin se realiza durante la vigencia aun cuando, hist-
ricamente ha existido una prolongacin en el tiempo para la eje-
cucin presupuestal, que va ms all del ao respectivo: se ha
permitido constituir reservas hasta el 30 de abril del periodo
inmediatamente siguiente, fecha en que se cierra o liquida el
Tesoro General de la Repblica, esto con la finalidad de ejecutar
partidas que se encontraban comprometidas antes de finalizar el
ao calendario (Gmez, 1998). .
Para efectos del control presupuestal, hay que diferenciar
cuatro mecanismos: el realizado por la Direccin General del Pre-
supuesto, que es denominado"econmico, financiero y adminis-
trativo", y cubre todo el proceso presupuestal, es decir, se ejerce de
manera previa, perceptiva y posterior; el "control de resultado", que
efecta el Departamento Nacional de Planeacin sobre el gasto de
inversin y es de carcter perceptivo y posterior, el "control pol-
tico", que lleva a cabo el Congreso de la Repblica, para inspec-
cionar las acciones ejercidas en el proceso presupuestal por sus
diferentes responsables, siendo de carcter perceptivo y poste-
rior, yel "control fiscal" ejercido por la Contralora General de la
Repblica, que es de carcter financiero, policiaco y regulador, y
se realiza en forma posterior y selectiva (Gmez, 1998).
Aparentemente no hay mayor coordinacin entre las dos enti-
dades; no hay, por ejemplo, una proyeccin sobre las consecuen-
cias que tendrn sobre el gasto corriente determinadas inversiones,
en especial para atender los costos de operacin y mantenimiento
de obras de infraestructura. Si bien no hay conflictos serios que
entorpezcan al funcionamiento del aparato estatal ni la ejecucin
del gasto, la separacin resta efectividad cuando la necesidad de una
correccin o un ajuste no se origina en ellugar natural: gasto corrien-
te en Hacienda, gasto de capital en el ONP (Petrei, 1997).
El ONP tiene en desarrollo un banco de proyectos con el que se
procura mantener informacin sobre las distintas iniciativas de
inversin, para ir seleccionando aquellos que prometan una me-
jor rentabilidad y se ajusten a las polticas del plan de desarrollo.
En materia de seleccin de proyectos ha habido algunos cambios.
Hasta hace relativamente poco el DNP centralizaba las decisiones
de inversin. Se vala de las iniciativas presentadas por cada minis-
terio o entidad autnoma y, sobre la base de la informacin
proporcionada y a su propio anlisis, decida los proyectos a iniciar
o continuar en cada ao.
Ahora el proceso se ha descentralizado, son los ministerios y
las entidades quienes proponen y justifican sus inversiones, en
general, dentro de eupos globales asignados por el DNP. Sobre la
base de esas propuestas y las informaciones contenidas en el banco
394 OS RAMN GIL
nacional de proyectos que administra ese organismo, se prepara
el plan operativo anual de inversiones que, a su vez, se emplea en
la formulacin del presupuesto. Las iniciativas presentadas por las
entidades se discuten en comits funcionales del presupuesto, a
los que asisten las entidades, el ministerio del ramo, el DNP Y el
Ministerio de Hacienda. Estas instancias de discusin se han vuelto
ms importantes a raz del esfuerzo de hacer planes indicativos para
las entidades (Petrei, 1997).
Con posterioridad a la aprobacin del presupuesto por parte
del Congreso, el Poder Ejecutivo dicta el decreto de liquidacin del
presupuesto, para lo cual se incorporan las modificaciones que el Con-
greso hubiera introducido a la propuesta original del Poder Eje-
cutivo y se agrega informacin detallada sobre la composicin de
los gastos. Cumplido este requerimiento se pasa a la etapa de eje-
cucin (Petrei, 1997).
Realmente en el pas existe una presupuestacin por resulta-
dos ... formalmente s a nivel nacional, pero como la mayora
del presupuesto ya est asignado mecnicamente por otras le-
yes por las transferencias territoriales por las transferencias a
la seguridad social y por la nmina a los funcionarios en rea-
lidad presupuestar por resultados solamente es aplicable a una
pequea parte del presupuesto que se gasta a nivel nacio-
nal.!"
Principios presupuestales
La doctrina jurdica en materias presupuestales ha desarrollado
con el correr de los aos una serie de principios que constituyen
lo que podramos llamar el compendio de la sabidura convencio-
nal presupuestal cuya aplicacin en la prctica es, como lo veremos,
apenas parcial. De todas maneras resulta til repasarlos, pues ellos
simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena
poltica presupuestal (Restrepo, 1999).
De acuerdo con lo indicado en el artculo 40. de la Ley 179 de
1994 (que es una de las tres leyes que en la actualidad conforman
16Fuente: Entrevista 2.
el estatuto orgnico del presupuesto, junto con la Ley 38 de 1989
y la 225 de 1995), os principios del sistema presupuestal son: la
planificacin, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la pro-
gramacin integral, la especializacin, la inembargabilidad, la cohe-
rencia macroeconmica y la homestasis (cfr. Restrepo, 1999: 195).
Principio de la unidad presupuestal
"El principio de la unidad presupuestal es aquel segn el cual los
ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una
misma colectividad pblica, principalmente del Estado, deben estar
agrupados en un mismo documento y ser presentados simultnea-
mente para el voto de autoridad presupuestal. "17
En la prctica presupuestal colombiana el principio de la uni-
dad se ha visto quebrantado a menudo por la proliferacin de presu-
puestos adicionales, o sea, aquellos presupuestos que a lo largo del
ao modifican (adicionan) el presupuesto bsico que debe presen-
tarse a consideracin del Congreso dentro de los primeros 10 das
de la Legislatura ordinaria, que se inicia el 20 de julio de cada ao
(artculo 346 de la Constitucin Poltica) (Restrepo, 1999).
En la medida en que el presupuesto bsico no refleje, sino muy
parcialmente lo que ser el conjunto de la poltica financiera a lo
largo del ao, en esa misma medida la prctica presupuestal se
alejar del ideal buscado por el principio de la unidad (Restrepo,
1999).
El artculo 347 de la nueva Carta Constitucional de 1991 tam-
bin procura avanzar haca un cumplimiento ms estricto del prin-
cipio de la unidad presupuestal cuando precisa: "El proyecto de
ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respec-
tiva... " El artculo 347 incorpora, ahora con rango constitucional,
una modalidad de presupuesto complementario, (proyecto de ley
referente a los recursos adicionales), diferente en cuanto a la me-
l7Mareel Waline, "Le Budget", en Tratado elemental decimciay delegislacinftnanciera,
Pars, LGDJ, 1952.
396
OS RAMN GIL
cnica prevista para el presupuesto complementario por la Ley 38
de 1989, aunque con propsitos similares (Restrepo, 1999).
Debe mencionarse por ltimo que el principio de la unidad
presupuestal no fue expresamente mencionado en la Ley 38 de 1989.
Sin embargo, el hecho de que esta ley hubiera asimilado el proceso
presupuestal de los establecimientos pblicos de carcter nacional
al del presupuesto del gobierno central (artculo 20.) marca un deseo
de globalizacin en la presentacin de las cifras fiscales que est
acorde con el principio de la unidad presupuestal (Restrepo, 1999).
Principio de la anualidad
Este principio se consagra en el artculo 346 de la Constitucin
Poltica (cfr. Gmez, 1998: 180). El principio de la anualidad
tiene, la ventaja de acomodar la gestin presupuestal a un hori-
zonte de tiempo que coincide con el de muchas actividades de la
vida en sociedad. Sin embargo, no necesariamente tiene que cir-
cunscribirse el cido presupuestal al periodo anual. Por ejemplo,
la Constitucin de 1886 previ inicialmente presupuestos bia-
nuales (Restrepo, 1999).
De acuerdo con el artculo 10 de la Ley 38 de 1989, el ao fiscal
comienza ello. de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao,
existen circunstancias en las que dicho ejercicio se puede prolongar
ms all de la finalizacin del ao fiscal (Restrepo, 1999).
Presupuesto de caja
y presupuesto de competencia
Cuando para determinar los resultados de un periodo fiscal se
toma, por una parte, como factores los ingresos recaudados hasta
el ltimo da del ao y; por otra, los gastos pagados, dejando para
incorporar en la vigencia siguiente los ingresos reconocidos y no
recaudados y los compromisos pendientes de pago, el movimiento
de rentas recaudadas y gastos efectuados corresponder exacta-
mente con el monto de los ingresos y los egresos habidos en la caja
durante el respectivo periodo. Este sistema de fijar los resultados
del ejercicio presupuestal se conoce con el nombre de periodo
administrativo o presupuesto de caja (Restrepo, 1999).
El sistema colombiano desde el punto de vista de los ingresos
incorporables al presupuesto, ha acogido un elemento propio de la
presupuestacin de caja, pues segn el artculo 28 de la Ley 38
de 1989 el cmputo de las rentas que deben incluirse en el pro-
yecto de presupuesto general de la nacin tendr como base "el
recaudo de cada rengln rentstico" (Restrepo, 1999).
En el pasado los estatutos orgnicos haban determinado
como criterio para estimar los ingresos el de los "reconocimien-
tos", es decir, la evidencia de la administracin de que sobre deter-
minados ingresos tena un ttulo jurdico satisfactorio, independien-
temente de que tales recursos hubieran en efecto ingresado. El
mtodo de estimar los ingresos con base en los "reconocimientos"
es tpico de un presupuesto de competencia. Al cambiar el nuevo
Estatuto Orgnico el criterio de los reconocimientos por el de los
"recaudos" podemos afirmar que, en cuanto a los ingresos, el sis-
tema presupuesta! colombiano se acerca ms al presupuesto de caja
que al de competencia (Restrepo, 1999).
Podemos decir, en conclusin, que el sistema presupuestal es
mixto: en cuanto a los ingresos, se acerca al presupuesto de caja;
yen cuanto a los egresos, se puede catalogar como de competen-
cia limitada (Restrepo, 1999).
Los planes y programas de desarrollo econmico y social de
que habla la Constitucin deben naturalmente reflejarse si se les
cumple en el presupuesto (Restrepo, 1999).
Principio de la universalidad
La Corte Constitucional en sentencia de agosto 6 de 1992 dijo lo
siguiente sobre el principio de universalidad: "La Corte encuentra
que el principio de universalidad no se aviene con el actual artculo
347 de la Carta Poltica" (Restrepo, 1999).
El mencionado principio se predica nicamente del gasto y
no de los ingresos o rentas. La razn de la Corte estriba en que el
artculo 347 de la Constitucin dispone que "la ley de apropiacio-
nes deber contener la totalidad de los gastos que el Estado pre-
tenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva", pero no la
totalidad de los ingresos puesto que segn esta norma constitucio-
398
OS RAMN GIL
nal el gobierno, cuando los ingresos que aparecen en el presupues-
to bsico no fueren suficientes para atender la totalidad de los gastos
proyectados, "propondr, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creacin de nue-
vas rentas o la modificacin de las mismas para financiar el
monto de gastos contemplados" (Restrepo, 1999).
Es por esta razn que la Ley 225 de 1995 al definir el princi-
pio de la universalidad dice lo siguiente: "el presupuesto contendr
la totalidad de los gastos pblicos que se espera realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad
podr efectuar gastos pblicos, erogaciones con cargo al tesorero
o transferir crdito alguno, que no figuren en el presupuesto"
(Restrepo, 1999).
Principio de la unidadde caja
Este principio consiste, como su nombre lo sugiere, en que la tota-
lidad de los ingresos pblicos deben ingresar sin previa destina-
cin a un fondo comn desde donde se asignan a la financiacin del
gasto pblico. Dicho principio tiene como razn de ser que la auto-
ridad presupuestal pueda ejercer con amplitud su funcin de orien-
tar al gasto pblico hacia las reas que estime prioritarias, sin que
encuentre los ingresos preorientados hacia la financiacin de deter-
minados gastos (Restrepo, 1999).
La Corte Constitucional en la sentencia C478 de agosto 6 de
1992 ha dicho lo siguiente sobre el principio de unidad de caja:
"El artculo 12 de la Ley 38 de 1989 consagra el principio de la uni-
dad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos
pblicos. Segn dicha norma, los dineros que entran al tesoro p-
blico, cualquiera que sea su proveniencia, se funden en una caja
comn y de ella se podrn destinar a los cometidos que se determi-
nan en el presupuesto" (Restrepo, 1999).
Principio de equilibrio presupuestal
Este principio presupuestal en su versin inicial, cuyo origen se
remonta a la Hacienda pblica clsica, dispona que entre los ingre-
SOS corrientes y el gasto pblico ordinario deba haber igualdad; es
decir, los ingresos corrientes (de los que estaba excluido el crdito
pblico) deban ser suficientes para atender el rodaje normal del
Estado. Yel recurso al endeudamiento slo era permisible cuando
se trataba de financiar un gasto extraordinario: una guerra por ejem-
plo (Restrepo, 1999).
Debemos anotar que aun el equilibrio presupuestal mera-
mente formal que consagraba la Constitucin anterior a la de 1991
fue modificado por el artculo 347 de la nueva Carta Poltica. Con
este artculo se ha derogado el viejo principio del equilibrio pre-
supuestal, que exiga que el monto de las apropiaciones solicitadas
no excediera el de los ingresos estimados (Restrepo, 1999).
Entre las propuestas presentadas a la Constituyente hubo
varias crticas al funcionamiento del principio del equilibrio presu-
puestal que consagraba el antiguo artculo 211. La principal cr-
tica fue que el principio del equilibrio resultaba obsoleto a la luz
de la evolucin de las economas modernas, que suelen operar con
un volumen considerable de deuda pblica de carcter perma-
nente y, adems, que de conformidad con los postulados de la
Hacienda pblica moderna el dficit presupuestal puede ser bus-
cado explcitamente por las autoridades como un instrumento
anticclico cuando se afronten situaciones recesivas en la econo-
ma (Restrepo, 1999).
El nuevo artculo 347 dispone, sin embargo, que "si los ingre-
sos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender
los gastos proyectados, el gobierno propondr, por separado, ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupues-
to, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes
para financiar el monto de los gastos contemplados". Y agrega:
"El presupuesto podr aprobarse sin que se hubiere perfeccionado
el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo tr-
mite podr continuar su curso en el periodo legislativo siguiente"
(Restrepo, 1999).
En Colombia se resolvi en la ltima reforma constitucional ir
a contrapelo de las tendencias internacionales al respecto. Apo-
yndonos en un keynesianismo trasnochado resolvimos eliminar
400
OS RAMN GIL
de la Carta Poltica e! viejo principio de! equilibrio presupuestal que
consagraba el artculo 211 cambindolo por otro artculo an ms
inconveniente: el artculo 347 (Restrepo, 1999).
Principio de la planificacin
La Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia consagra en
un sinnmero de artculos el principio de la planificacin. A travs
de esta regla se busca cumplir con una de las mximas propuestas
por el Estado en su objetivo de intervencin en el proceso econ-
mico y social (Gmez, 1998): el Estado orientador, organizador,
director o planificador.
El artculo 50. de la Ley 179 de 1994 define el principio de la
planificacin de la siguiente manera: "El presupuesto general de
la nacin deber guardar concordancia con los contenidos del plan
nacional de desarrollo, del plan nacional de inversiones, del plan
financiero y del plan operativo anual de inversiones" (Restrepo,
1999).
El presupuesto nacional debe ser un fiel reflejo de lo que para
plazos mayores a un ao prevea e! plan de desarrollo. Por tanto, entre
presupuesto y plan de desarrollo debe haber una estricta armo-
na, tal como lo dispone el artculo 346 de la Constitucin Nacional
(Restrepo, 1999).
Vale la pena mencionar tambin que el artculo 339 de la
Constitucin dispone que el Plan Nacional de Desarrollo se con-
forma de dos partes: de una parte general, en la que se sealarn
los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la poltica econmica, social y am-
biental que sern adoptadas por el gobierno; y de una parte espe-
cial, conformada por el plan de inversiones pblicas que contiene
los "presupuestos plurianuales" de los principales programas y
proyecciones de inversin pblica nacional y la especificacin de
los recursos financieros requeridos para su ejecucin (Restrepo,
1999).
401
El principio presupuestal de la planificacin procura, entonces,
que entre el presupuesto anual y el plan de desarrollo cuatrienal
haya la armona requerida, como es apenas natural. El artculo
339 de la Constitucin ha creado una figura muy importante en la
Hacienda pblica colombiana que es la figura de los "presupuestos
plurianuales de inversin". Esto significa que adems de la parte
general, el plan de desarrollo contiene verdaderos presupuestos de
inversin para periodos superiores al anual, los que en sus alicuan-
tas anuales deben ser' recogidas con precisin por el presupuesto
anual (Restrepo, 1999).
El principio de la planificacin cobija tanto la coordinacin
de la poltica econmica y presupuestal en el mediano plazo, a
travs del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de
Inversiones, cuya pieza central son los presupuestos plurianuales,
como la coordinacin de corto plazo que debe efectuarse entre el
presupuesto general de la nacin, el plan financiero y el plan ope-
rativo anual de inversiones (Restrepo, 1999).
Principio de la
programacin integral
El artculo 13 de la Ley 138 de 1989 dispone que "todo programa
presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de
inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y admi-
nistrativas demanden como necesarias para su ejecucin de con-
formidad con los procedimientos y normas legales vigentes"
(Restrepo, 1999). .
En el fallo de agosto 6 de 1992 la Corte Constitucional, al
referirse a este principio de la programacin integral, observa
cmo"este presupuesto tiene gran importancia como mecanismo
preventivo de la responsabilidad administrativa y de la prctica de
ordenar inversiones sin presupuestar simultneamente el mante-
nimiento de las obras y servicios que se ponen en funcionamiento".
Este principio postula la necesidad de que cuando se decreten
inversiones se tenga el cuidado de presupuestar tambin los costos
de funcionamiento que requerir su operacin (Restrepo, 1999).
402
rosa RAJ'v1.N GIL
Principio de la especializacin
El principio de la especializacin, ha dicho la Corte, "exige la cohe-
rencia entre las apropiaciones y el uso que se les d, y entre aque-
llas y el objeto y funciones del organismo para el cual se hacen". El
postulado tutelar del derecho presupuestal, que es el principio de
la legalidad, significa que todo gasto que se ejecute y todo tributo
o contribucin que se recaude figure en el presupuesto general de
la nacin, tal como lo ordena el artculo 345 de la Constitucin
(Restrepo, 1999).
Pero los gastos no deben ser autorizados de cualquier manera
en el presupuesto. Deben autorizarse de tal manera que la natura-
leza del gasto sea congruente con la de la entidad que va a ejecu-
tarlo y la destinacin u objeto final del gasto debe corresponder
con la finalidad para la cual fue abierta la correspondiente apro-
piacin (Restrepo, 1999).
Principio de la inembargabilidad
Si bien no es usual encontrar definido en la literatura especiali-
zada el principio presupuestal de la inembargabilidad, en Colom-
bia, debido principalmente a los excesivos embargos que se estaban
presentando contra las rentas pblicas, se resolvi definir a ste
como un principio presupuestal. Segn el artculo 60. de la Ley 179
de 1994: "Son inembargables las rentas incorporadas en el Pre-
supuesto General de la Nacin, as como los bienes y derechos de
los rganos que lo conforman" (Restrepo, 1999).
Principio de la coherencia
macroeconmica
Este principio que en el fondo es un poco redundante puesto que
podra quedar incluido en el de la planificacin, es definido por
el artculo 70. de la Ley 179 de 1994 de la siguiente manera: "El
presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconmicas
fijadas por el gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del
Banco de la Repblica" (Restrepo, 1999).
403
Principio de la
homestasis presupuestal
Este principio cuyo significado es mucho ms sencillo que el com-
plejo nombre que le dio el legislador consiste, segn el artculo 80.
de la Ley 179 de 1994, en que: "El crecimiento real del Presu-
puesto de Rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales
de cualquier naturaleza, deber guardar congruencia con el creci-
miento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconmico" (Restrepo, 1999).
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Entrevistas
l. Pablo Abitbol, Departamento Nacional de Planeacin.
2. Gilberto Barn, economista consultor.
3. Margarita Bonamusa, Departamento Nacional de Planeacin.
4. Ivn Jaramillo, consultor econmico financiero.
S. Henry [aramillo Meja, Consejo Superior de Poltica Fiscal.
6. Carlos Ignacio Rojas, viceministerio tcnico, Ministerio de Hacienda.
7. Ana Luca Villa, Ministerio de Hacienda.
EDGAR EUGENIO RAMREZ DE LA CRUZ
GILBERTO GARCA VZQUEZ
En busca de un presupuesto
por resultados en Chile: la reforma espontnea
y el uso de instrumentos para ligar
el presupuesto al desempeo
INTRODUCCIN
E
STEdocumento describe las reformas que se han producido en
Chile desde 1994 y que han sido encaminadas a atar evalua-
ciones del desempeo de las instituciones pblicas con sus respec-
tivas dotaciones presupuestarias y el salario de los funcionarios
que trabajan en stas. Otros mecanismos se han intentado en este
mismo periodo para mejorar la administracin pblica por medio
de capacitacin, mecanismos de gestin (CIMGP; 1998), mejores
salarios (Rajevic, 2000) o introduccin de recursos tecnolgicos
(CIMGP, 2000); sin embargo, ninguna parece tener tanto revuelo en
la sociedad como aquellas en que se involucra el presupuesto y el
desempeo de los servicios pblicos. Debido a esto, el foco de
nuestro estudio no son las reformas modernizadoras en general,
sino, especficamente, aquellas en las que se busca mediante cier-
tas herramientas ligar el presupuesto al desempeo.
Este documento se inicia con una descripcin breve sobre Chile,
su situacin econmica y principales caractersticas del sistema pol-
tico. Posteriormente presentamos los primeros esfuerzos con que se
intent mejorar el desempeo de la administracin pblica chi-
lena, los cambios que se intentaron entre 1994 y 1996 con la for-
macin del Comit Interministerial de Modernizacin de la Ges-
tin Pblica y el Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin
Pblica, ltimo esfuerzo que se produjo en este sentido y que gracias
[405]
406 EE. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
a la influencia de la direccin de presupuesto logr enlazar las
reformas con el proceso presupuestario. Por esto, presentamos en
el siguiente apartado el proceso presupuestario, el marco legal que le
da sustento, los procedimientos mediante los cuales se formula y
apruseba el presupuesto; as mismo, se intenta poner nfasis en
la dependencia responsable de todo el proceso presupuestario, la
Dipres.
Una vez que se han presentado los antecedentes de la reforma,
y las principales caractersticas del proceso presupuestario, intro-
ducimos en el anlisis los tres mecanismos mediante los cuales se
ha intentado amarrar el desempeo de las dependencias con las
asignaciones presupuestarias y los ingresos de los empleados
pblicos. El primero es la formulacin de indicadores de desem-
peo, el segundo es el-Programa de Evaluacin de Proyectos- Gu-
bernamentales y el tercero es la creacin de Programas de Mejoras
de Gestin. Por ltimo, presentamos una serie de consideraciones
sobre este caso a partir del orden que ha seguido el proceso de
reforma, su capacidad de institucionalizar los cambios y los avan-
ces que se han conseguido hasta el momento.
ANTECEDENTES DEL PAs
CHILE cuenta con una poblacin de 15 millones de habitantes, dis-
tribuidos en una superficie de 757,000 kilometros cuadrados 2, de
lo que resulta una distribucin poblacional de 20 habitantes por
kilmetro cuadrado. De acuerdo al monto de su producto interno
bruto (71.3 billones de dlares) Chile ocupa el lugar nmero 42 en
el mundo y, por su ingreso per cpita (4,810 dlares), el nmero 71.
El rgimen chileno es marcadamente presidencialista, limitado
por un poder judicial de larga trayectoria y reconocida eficiencia,
adems de un renacido legislativo conformado por el Senado, con
sus 48 miembros electos que permanecen en el cargo durante
ocho aos, y la Cmara de Diputados, con 120 miembros que lo
hacen por cuatro aos. La Cmara de Diputados y la mayora del
Senado son electos en frmulas de dos parlamentarios por distrito.
EN BUSCA DE UN PRESUPUESTO 407
Este diseo institucional persigue dos claros propsitos: por un
lado, incrementar la fuerza de! partido mayoritario y con ello la efi-
ciencia legislativa y; por e! otro, incentivar la conformacin de coa-
liciones de gobierno que fuercen el consenso y; con ello, la incorpo-
racin de los partidos minoritarios en las decisiones polticas.
En la poca posterior al rgimen de! general Augusto Pino-
chet,' la conformacin de las coaliciones en ambas cmaras ha sido
casi idntica. La distincin entre una y otra bien pudiera ser e!
asiento vitalicio que le ofrece la Constitucin a los ex presidentes,
el cual ha sido habilitado por e! citado general. En un primer pe-
riodo, luego de la restauracin del rgimen republicano, e! Senado
fue ocupado mayoritariamente por miembros de la coalicin de
centro-izquierda (1990-1998). En la segunda legislatura senato-
rialla coalicin de derecha ha sido reforzada.
En e! plano econmico, los ltimos 15 aos pueden catalogarse
como exitosos, a excepcin de 1998, ao que marc un cambio
fundamental en las condiciones en que se vena desenvolviendo la
economa en la ltima dcada. La crisis que signific inicialmente
e! deterioro de las economas emergentes asiticas se extendi por
e! resto del continente hasta alcanzar Japn, con el cual adquiri
poco tiempo despus una dimensin global al contagiar a Rusia y a
los pases latinoamericanos. Esta crisis financiera internacional
redujo la disponibilidad de financiamiento para Chile por medio de
organismos internacionales; adems de reducir el mercado externo,
lo que afect de gran manera a un pas que apoya su crecimiento
econmico en el sector exportador. As, durante 1998 Chile sufri la
segunda mayor cada en los trminos de intercambio de los lti-
mos 25 aos.
Sin embargo, en trminos generales el comportamiento de la
economa chilena en los ltimos aos ha sido satisfactorio, lo que
no slo ha significado un progreso material para los grupos sociales
del pas," sino que tambin ha cambiado modos de vida, conduc-
1 La transicin o entrega del poder de los militares se llev a cabo en 1990, despus
de que en el plebiscito de 1998 la mayora repudi la dictadura del pas.
2Cabe mencionar que no todas las clases sociales se han beneficiado de la misma
forma, principalmente por la concentracin del ingreso.
408
E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
tas e incluso el marco de referencia para la formulacin de pol-
ticas econmicas y sociales. Por primera vez en mucho tiempo, este
pas ha podido contar con un horizonte estable a largo plazo para
la toma de decisiones -pblicas y privadas- lo que ha permitido
el lanzamiento de iniciativas como la reforma educativa y la del
sistema procesal penal, que haban quedado postergadas, asimismo,
se pudo impulsar la reformulacin del proceso presupuestal, que
nos ocupa en este documento. Con estos antecedentes, encontra-
mos que, si algo caracteriza la economa de este pas es la estabi-
lidad, lo que es destacable en un contexto latinoamericano dis-
tinguido por la turbulencia.
En el aspecto poltico, Chile ha sufrido una serie de transforma-
ciones con la intencin de recobrar su sistema democrtico, des-
pus del largo periodo de un gobierno autoritario y represor," Estos
cambios han introducido nuevos actores al proceso de discusin
y decisin gubernamental, que an conserva una fuerte preemi-
nencia del Ejecutivo sobre el Legislativo. Antes del golpe militar, la
democracia chilena se encontraba plenamente consolidada, con
un apuntalado sistema de partidos y una continuidad de gobier-
nos electos por el voto ciudadano que no tena par en Latinoam-
rica. Luego del derrocamiento de Allende, el estado chileno se
caracteriz por emprender una serie de reformas del Estado buscan-
do la estabilizacin de algunas variables macroeconmicas" como
la inflacin, el empleo, el crecimiento econmico y el dficit pre-
supuestal. Estas transformaciones, aunadas a una estrategia de rpi-
das apertura comercial y liberalizacin econmica, colocaron a
Chile como pionero de las reformas que aos despus emprende-
ran la mayora de los pases de Amrica Latina.
Por ltimo, resulta importante resaltar el papel que desempea
el Banco Central. Resultado de la reforma impulsada por el rgi-
men militar con la intencin de limitar la discrecionalidad pol-
tica de las entonces futuras autoridades electas, la Constitucin de
3 De acuerdo con Enrique Caas (1998), los partidos polticos tienen fuertes tenden-
cias centristas. y para contribuir a la estabilidad poltica, generalmente, estn dispuestos a
hacer concertaciones.
4 Venidas a plome luego del periodo del presidente Salvador Allende y del posterior
golpe de Estado.
Chile otorga una autoridad autnoma del control poltico a esta
institucin. Para asegurar su independencia y continuidad, los miem-
bros del Banco Central son electos por un periodo de 10 aos y
no pueden ser removidos por causas polticas. Asimismo, el banco
tiene una prohibicin legal para financiar los gastos gubernamen-
tales mediante polticas monetarias expansionistas (emisin de
moneda o de bonos gubernamentales). Sin embargo, y no obs-
tante estas prerrogativas legales, actualmente se discute en este pas
la veracidad del carcter autnomo del Banco Central. Algunos
argumentan que esta autonoma se ve franqueada debido a que las
provisiones legales formales no garantizan la autonoma en la prc-
tica, particularmente por tratarse de un pas en desarrollo donde
las presiones de los organismos financieros internacionales y los inte-
reses de las coaliciones polticas internas son determinantes.
ELPROGRAMA ESTRATGICO
DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN
PBLICA Y SU ANTECEDENTE
Los ESFUERZOS por modernizar la administracin pblica chilena ini-
cian en el primer gobierno electo democrticamente despus de
la dictadura. Por una parte, el primer gobierno de concertacin
cre el Ministerio Secretara General de la Presidencia (Miniseg-
pres) con la misin de impulsar el proceso de coordinacin integral
del gobierno central. A partir de 1990, el Minisegpres Incorpor
un sistema de metas ministeriales, con el cual intent impulsar una
cultura de planificacin y evaluacin del sector pblico. De ma-
nera simultnea, el Ministerio de Hacienda inici en varios servi-
cios pblicos el uso de herramientas para mejorar el desempeo
de la gestin pblica, tal es el caso de los incipientes sistemas de
planeacin estratgica o del uso de indicadores de desempeo. Con
estos esfuerzos, en los primeros aos del gobierno del presidente
Eduardo Frei se inici un plan piloto de modernizacin de servicio
pblico para lo que se empez con cinco servicios, los cuales fueron
seleccionados discrecionalmente. Lamejora en estos servicios se bas
en la utilizacin de tcnicas de planeacin estratgica, proyectos
410 E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. CARCA VZQUEZ
de modernizacin, sistemas de control de gestin y convenios de
evaluacin del desempeo. Los resultados de estas experiencias
se incorporaron al proceso de discusin presupuestaria del Con-
greso sobre el financiamiento de los servicios pblicos.
Posteriormente, en el segundo gobierno de coalicin se conti-
nu asumiendo la necesidad de modernizar la administracin p-
blica e intentar dar mejores resultados en la gestin de los servi-
cios pblicos. Pero tambin, creci en el gobierno la conciencia de
generar un aparato pblico ms eficaz en la atencin de las clases
menos favorecidas de la sociedad (Frei, 1998). As, con la intencin
de hacer un diagnstico que permitiera partir de un claro enten-
dimiento de la problemtica del pas y en especfico de la admi-
nistracin pblica federal, se formo el Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica (CIMGP) en 1994. Este co-
mit se form con la participacin de los ministerios del Interior
(MI), de Hacienda (MH) y el de la Minisegpres en calidad de pre-
sidente. Dentro de su estructura tambin se consideraban las
secretaras Tcnica y Ejecutiva con especialistas en gestin y
desarrollo organizacional. Al mismo tiempo, en el Minisegpres se
conform una divisin de modernizacin dirigida por el secreta-
rio ejecutivo del comit (Ramrez, 2001).
Los primeros esfuerzos
(1994-1996)
De acuerdo con el decreto que constituy el comit, la misin de
ste era coordinar a los distintos ministerios dotados de compe-
tencia en el mbito del perfeccionamiento, el desarrollo, la raciona-
lidad y la modernizacin de la funcin pblica, con el fin de pro-
poner al Presidente de la Repblica las polticas generales sobre
la materia y las acciones, proyectos e instrumentos necesarios
para su implementacin, seguimiento y evaluacin. Para cumplir
con el encargo, el comit proveera la modernizacin de la gestin
de los rganos del Estado y velara por la coherencia y articula-
cin de los planes de accin orientados modernizar el Estado (Mini-
segpres, D.E., nm. 12, 1994).
Sobre la base de esta encomienda, el CIMGP dise un plan de
accin para impulsar diversos instrumentos y metodologas que
permitieran avanzar en la mejora de la administracin pblica
del pas. Los trabajos con que se iniciaron las labores del CIMGP
fueron:
identificar los mbitos fundamentales para abordar una
poltica de modernizacin de la gestin pblica;
establecer mecanismos de coordinacin entre las institucio-
nes pblicas, e
dentificar tareas urgentes que demandaba la ciudadana
(CIMGP, 2000).
Al finalizar trabajos, fueron presentados como la respuesta pre-
sidencial a los compromisos hechos por el Ejecutivo, entre los que
se encontraban contar con indicadores de gestin que pudieran
hacerse pblicos; fortalecer la capacidad de evaluacin del sector
pblico; lograr el uso eficiente de tecnologa de informacin; mo-
dernizar la funcin de los recursos humanos; integrar el papel de
los principales actores del proceso modernizador; y generar un
proceso descentralizador.
Los primeros esfuerzos del CIMGP enfrentaron dificultades
para lograr avanzar en su cometido. De acuerdo con Ignacio Prez
(1996), la falta de consideracin de la diversidad cultural en la
administracin pblica de Chile fue uno de los principales. El autor
menciona que no era posible dar el mismo trato a ministerios con
tan dismiles culturas organizacionales y recursos como el Ministe-
rio de Hacienda y el Servicio Nacional de Menores. Por otra
parte, falt sensibilidad poltica para enfrentar la conflictividad de
los gremios, los cuales seinconformaron por causa de nombramien-
tos que no se basaban en el mrito, sino en otro tipo de criterios. Una
tercera razn para el fracaso de los primeros intentos del CIMGP
se origin en la ausencia de cambios en las normas legales que
dificultan el desempeo de la funcin pblica, por la rigidez que le
impriman.
Basados en la experiencia de los primeros intentos, el comit
modific la estrategia, buscando generar consensos en tomo a la
412
necesidad de modernizar el aparato pblico, proponiendo cam-
bios en la legislacin e introduciendo herramientas de cambio en
las organizaciones. De est manera, los objetivos del Programa
de Mejora de la Gestin Pblica para 1995-1996 fueron:
establecer el reconocimiento pblico de la modernidad como
prioridad del gobierno,
constituir una red de agentes claves de modernizacin inte-
grada por autoridades de diferentes niveles de gobierno, par-
lamentarios y del resto de la sociedad."
contar con una agenda legislativa de reformas modernizado-
ras en proceso de discusin; y
promover un conjunto desarrollado de instrumentos de
gestin.
Sin embargo, el plan de accin del periodo 1995-1996 tam-
poco consigui un impacto importante, quiz por ser un programa
demasiado ambicioso (Prez, 1996) o quiz por la falta de inters del
Ejecutivo en el programa. De acuerdo con Ramrez (2001: 52), "en
esta primera etapa de funcionamiento del CIMGP no se presentaba
un diseo modernizador. La estrategia que se privilegi fue bsi-
camente gradual, incentivando las redes de colaboracin y apos-
tando al cambio cultural de la gestin pblica". De acuerdo con el
autor, al hacer un balance de lo realizado, se deja entrever una
diversidad de percepciones, por una parte la versin oficial afirma
que el proceso fue un esfuerzo "macizo, sistemtico e integral";
y por otra, de acuerdo con algunos actores existe una visin de
poca voluntad o falta de urgencia en el plano poltico, una baja
prioridad en el gobierno, falta de consensos y precariedad de
diagnsticos adecuados, considerando que los grados de avance
en materia de recursos humanos, por ejemplo, o en lo relativo a
gestin presupuestaria o participacin ciudadana tuvo incipientes
y dudosos resultados (Ramrez, 2001).
5 La necesidad de crear consensos que facilitaran al gobierno la implementacin de las
polticas de cambio era ampliamente reconocida (Prez, 1996).
EN BUSCA DE UN PRESUPUESTO
La etapa de dominio
del presupuesto (1997-2000)
413
Para 1997 se inici un cambio en la estrategia a seguir, tratando de
formalizar los compromisos e institucionalizar el uso de las herra-
mientas de cambio. Una de las primeras iniciativas del comit fue
la suscripcin de compromisos de modernizacin con 43 servi-
cios pblicos y la definicin de proyectos identificados con pla-
zos fijos." Posteriormente, como se ver adelante, estos compro-
misos de gestin dieron lugar a la formacin de los Programas de
Mejora de la Gestin (PMG). Tambin en 1997 se inici el Progra-
ma de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales, con la evalua-
cin de 20 programas.
Pero, el producto en el que se enmarcaba la estrategia princi-
pal del comit fue la elaboracin del Plan Estratgico de Moder-
nizacin de la Gestin Pblica 1997-2000 (PEMGP), publicado en
1997. Este documento intentaba integrar y dar coherencia a las
diversas lneas de accin que se utilizaran hasta finalizar la ges-
tin del presidente Eduardo Fre. Las instancias responsables del
plan eran los ministros del interior, de Hacienda, de la secretara
general de la Presidencia; el Secretario General de Gobierno, el del
Trabajo y Previsin Social y el de Economa, Fomento y Recons-
truccin. El Comit tambin podra contar con otros miembros,
en la medida en que fueran necesarios.
El PEMGP pretenda erigirse como el eje de la accin estatal de
satisfaccin del pblico usuario. Tambin con la implementacin
de este plan, se intentaba promover desde el gobierno el creci-
miento econmico con equidad. Las diversas lneas de accin que
planteaba el PEMGP se basaban en integrar una visin estratgica
del pas y erigirse como gerente y promotor del bien comn, as
como un ente regulador y promotor de la participacin ciudadana.
Desde la perspectiva del plan, la modernizacin era vista como un
esfuerzo para adecuar el funcionamiento de todas las institucio-
nes y servicios pblicos a las condiciones. de eficiencia y calidad
6 Para el ao 2000, se haban incorporado a 70 servicios indicadores de gestin y 128
ya haban suscrito compromisos de modernizacin.
414 E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y C. CARCA VZQUEZ
que se requieren para responder satisfactoriamente en todos los
mbitos mencionados. Adems de la lnea administrativa se plan-
teaba la necesidad de incorporar el proceso modernizador dentro
de un proceso ms amplio: la modernizacin del estado. Con todo
este plan, se pretenda adecuar el papel del Estado ante las de-
mandas que imponan las nuevas exigencias econmicas, inter-
nacionales, polticas y sociales (PEMGP).
El plan se estructuraba de acuerdo con principios, objetivos,
aspectos innovadores lneas de accin, en las que se empieza a
sentir una mayor influencia del Ministerio de Hacienda, a travs
de la Direccin de Presupuesto (Dipres). Los principios que regan
la implementacin del PEMGP eran: probidad y responsabilidad,
igualdad, transparencia, accesibilidad y simplificacin, gestin
participativa y eficiencia y eficacia.
Dentro de los objetivos del PEMGP se destacaba la bsqueda
de mejorar la calidad de los servicios pblicos mediante el esta-
blecimiento de una red estable de servidores pblicos que priori-
zaran la eficiencia, flexibilidad y coordinacin; de la misma forma,
tena una alta prioridad el logro de resultados y el desarrollo de
una cultura de evaluacin de los resultados. Dentro del programa
se pretenda actuar sobre las siguientes lneas de accin:
l. Recursos humanos: dignificar la imagen-del servidor pbli-
co, mediante la capacitacin y un cambio de cultura que vaya
de la evaluacin de las normas a la evaluacin de los resulta-
dos; de tal forma que la evaluacin de los resultados se pueda
ligar a incentivos monetarios al desempeo individual.
2. Calidad de servicios y participacin ciudadana. Mejorar la
calidad de los servicios, ventanillas nicas, atencin a reclamos
y carta de derecho ciudadano.
3. Transparencia y probidad de la gestin.
4. Evaluacin de programas pblicos.
5. Gestin estratgica. Comprometida con la bsqueda de
resultados, desarrollo de metas e indicadores de gestin y com-
promisos de modernizacin, mejoramiento de la tecnologa,
planificacin estratgica.
6. Desconcentracin de funciones e institucionalidad del
Estado.' Comunicacin y extensin.
Los puntos 1, 2, 3 Y5 tenan como pilares para la obtencin
de resultados el funcionamiento del Programa de Evaluacin de
Proyectos Gubernamentales (PEPG) y los Convenios de Desempeo
por Indicadores, a los que posteriormente se incorpor el funcio-
namiento de los Programas de Mejora de la Gestin Pblica." Sobre
estos tres mecanismos de evaluacin, que bajo el liderazgo de la
Dipres se intentaron ligar al presupuesto, abundaremos ms ade-
lante, despus de describir el proceso presupuestario y la impor-
tancia que en l tiene la Dipres.
ELPROCESO
PRESUPUESTARIO
EN LAS reformas de la administracin pblica chilena, que surgen
con la implementacin del PEMGP 1997-2000, toma gran impor-
tancia el proceso presupuestario. Principalmente por la intencin
explcita de involucrar la evaluacin del desempeo del gobierno
en el proceso de formulacin del presupuesto. Es por esto que, en
este apartado presentamos las particularidades de la formulacin
del presupuesto en Chile, partiendo del orden legal que regula su
proceso, dentro del que consideramos dos etapas, la formulacin y
la aprobacin. En este proceso es fundamental la participacin
de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, ya que
es la entidad pblica por medio de la cual el Ejecutivo ejerce su
funcin y, por lo tanto, es la dependencia responsable de dirigir
la formulacin del presupuesto, su aplicacin y evaluacin. Por
ltimo, presentamos el papel que el Congreso tiene en el proceso
presupuestario, el cual se centra bsicamente en su aprobacin.
7 El proceso descentralizador se ha apoyado ampliamente desde las presidencias de
Frey y Aylwin, con fondos para el desarrollo regional y de manera poltica con la instaura-
cin de la eleccin directa de las autoridades locales .
8 Como ya se mencion, este documento hace nfasis en el desarrollo de las herramien-
tas de gestin ligadas al presupuesto, para profundizar sobre las otras lneas de accin se
puede consultar el informe de resultados del periodo 1997-2000 del CIMGP.
416
El marco legal
E.E RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
La ley en la cual se basa la formulacin del presupuesto del go-
bierno en Chile es la Ley Orgnica de la Administracin Financiera
del Estado (LOAFE); sta ley est restringida por la Constitucin
nacional en ciertos aspectos del manejo financiero del Estado. En
primer lugar, de acuerdo con la Constitucin, el proyecto de ley de
presupuesto es de iniciativa exclusiva del presidente de la Rep-
blica y tiene su origen en la Cmara de Diputados; en segundo
lugar, est la restriccin sobre la entrega del proyecto de presu-
puesto, el cual se debe presentar al Congreso por lo menos tres
meses antes de la fecha en que debe empezar a regir. Complemen-
taria a la Ley de Presupuesto Anual, cada ao se deben dictar una
serie de leyes complementarias, estas normas complementarias per-
miten que la ley de presupuesto sea hasta cierto punto un docu-
mento muy sencillo (Petrei, 1996). La necesidad de dictar leyes
complementarias, radica en que stas no crean jurisprudencia, por
lo que no aplican para aos diferentes en las que fueron promul-
gadas (Libertad y Desarrollo, 1999).
Laformulacin
del presupuesto
En primer lugar, la LOAFE (nm. 1.263 de 1975) hace nfasis en
que todos los gastos e ingresos del gobierno deben estar contem-
plados en la Ley de presupuesto. Los egresos de la Repblica
deben ser asignados de acuerdo con las prioridades que son deter-
minadas en el mismo presupuesto." Asimismo, los presupuestos
anuales se deben realizar en concordancia con un programa finan-
ciero de mediano plazo (3 aos). Sin embargo, de acuerdo con Petrei
(1996: 288) "si bien, las normas reglan un mecanismo formal
para poner al presupuesto en un horizonte de programacin finan-
ciera de varios aos, en la prctica no se hace". La Constitucin
9 De acuerdo con Petrei (1996: 287): "No hacen falta reglas ni normas constitucionales
para dar vida a un acuerdo compartido por prcticamente todos los partidos polticos y por
la ciudadana respecto a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos."
dispone en su artculo 62 que corresponde al Poder Ejecutivo la
iniciativa exclusiva tanto para formular el presupuesto como para
imponer, suprimir o condonar tributos. El Decreto de Ley 1.263,
tambin sanciona los principios de universalidad y unidad del
presupuesto, lo encuadra en un programa financiero de mediano
plazo y establece normas para el control de la eficiencia en el
gasto de los recursos fiscales.
Un aspecto muy importante que marca la LOAFE es que la asig-
nacin de recursos es una propuesta de la Direccin de Presu-
puestos, en su calidad de organismo tcnico, el cual adems debe de
orientar el proceso tcnico de formacin del presupuesto. Cabe
mencionar que el proyecto de presupuestos adems de una estima-
cin de los gastos y los ingresos, tambin contiene una compatibi-
lizacin de los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos
previamente establecidos, lo que se traduce en preceptos sobre la
ejecucin del presupuesto aprobado en la ley referida. lO
La aprobacin legislativa
La aprobacin est regulada por el artculo 64. El proyecto se debe
de entregar a ms tardar el primero de octubre del ao anterior al
que entrar en vigor. El incumplimiento de esta obligacin puede
hacer al Presidente sujeto de juicio poltico. En el Congreso, el pro-
yecto debe ser analizado por una comisin formada por el mismo
nmero de senadores y diputados, esta comisin debe quedar
constituida antes de que termine la legislatura ordinaria, es decir
el 18 de septiembre. Para la discusin del presupuesto en el Con-
greso, la Ley nm. 18.918 (orgnica constitucional del Congreso)
dispone la Comisin Especial deber, en todos los casos, estar
compuesta por los miembros de las comisiones de Hacienda tanto
de la Cmara de Diputados y del Senado. El Congreso tiene se-
senta das para despacharlo a partir de su presentacin. Pero si el
Congreso no lo despacha ntegramente dentro de dicho plazo regir
el proyecto presentado por el presidente de la Repblica, ste es
10Artculo 11 del decreto nm. 1.263.
418 E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
quiz uno de los aspectos ms importantes para darle poderes su-
periores al Ejecutivo sobre el Congreso.
Desde la Constitucin, tambin es previsible que el Congreso
tiene una atribucin muy limitada en materia de asignacin del
gasto. De acuerdo con el artculo 64 de la Constitucin "el Con-
greso no podr aumentar ni disminuir la estimacin de los ingre-
sos, solo podr reducir los gastos contenidos en el Proyecto de
Ley de presupuestos". A pesar de las connotaciones negativas que
se puedan hacer entorno a la debilidad del Congreso, en materia
presupuestaria, de acuerdo con algunos acadmicos estudiosos de
temas presupuestarios, esta debilidad est pensada as expro/eso y
no hay demanda por cambiarlo; ya que se considera que el Poder
Ejecutivo es el nico actor que no tiene incentivos para derrochar
el gasto y mantener el equilibrio presupuestal, ya que es el respon-
sable de las finanzas pblicas.
l l
Tambin en la bsqueda de equi-
librio presupuestario, desde la Constitucin se establece que es
necesario contar con qurum calificado para aprobar los emprs-
titos que se comprometan por periodos mayores a los del presu-
puesto.
Como es posible observar, con un rpido repaso al marco le-
gal, el Ejecutivo mantiene un alto control sobre el presupuesto a
travs de un manejo centralizado de la formulacin de ste.
12
Pero aunado a esto, el Ejecutivo mantiene una relacin de poder
histrico sobre el Poder Legislativo, con la que impone permanen-
11 Esto fue expresado por Rossana Costa y Carlos Portales en entrevistas separadas.
12 A pesar del poco poder legal que tiene el Congreso en la elaboracin del presupues-
to. de acuerdo con Marcela Guzmn; "La intencin es tener un flujo de informacin ms
expedito entre el Congreso y el Ejecutivo, es decir, a pesar de que el marco legal no obliga al
Ejecutivo a involucrar al Congreso en la formulacin del presupuesto, esto se est buscando
por medios informales, ya que dos meses es un tiempo relativamente corto para poder eva-
luar el presupuesto. Esto permite dar respuesta a las inquietudes de los parlamentarios sobre
el presupuesto y su formulacin. Esto nunca se haba hecho, as que no sabemos cmo nos
vaya a resultar. El mecanismo es una instancia de evaluacin, que se llam evaluacin pre-
presupuestaria, donde tienen que presentarse todos lo mbitos sujetos de ser evaluados.
Nosotros (la Dipres) tenemos una relacin con el Congreso bastante importante. Tambin
existe un balance de gestin integral, el cual realizan las instituciones antes de diciembre de
cada ao, en el cual y que se les enva al Congreso en abril. En este momento, lo que estamos
haciendo es mejorar los mecanismos para que la informacin de las instituciones fluya hacia
el Congreso por medio del Ministerio de Hacienda, y que retroalimente la toma de decisio-
nes al interior de la institucin (Dipres)".
41'i
temente SU voluntad (Libertad y Desarrollo, 1994). Muestra de
ello es que el Congreso tampoco tiene facultades para aprobar
nuevos gastos sin indicar al mismo tiempo las fuentes de ingreso
de estos. Por ltimo, en caso de que los recursos aprobados por
el Congreso fueran insuficientes para aprobar el gasto del gobier-
no, el Poder Ejecutivo, con la aprobacin de la Contralora Gene-
ral, 13 deber reducir proporcionalmente los gastos autorizados en
el presupuesto.
La Direccin de Presupuesto
(Dipres)
Durante la formulacin del presupuesto, como ya se mencio-
n, juega un papel fundamental la Direccin de Presupuesto
dependiente del Ministerio de Hacienda. Esta direccin es proba-
blemente una de las agencias ms poderosas en la administracin
pblica de Chile, lo cual ha aumentado a partir del papel tan im-
portante que ha adquirido con la aplicacin de los mecanismos
de evaluacin y produccin de informacin para la discusin del
presupuesto.
La Direccin de Presupuestos comienza a gestarse en 1925,
con la promulgacin de una nueva Constitucin Poltica que esta-
blece un sistema presidencial y entrega las bases fundamentales
para la organizacin poltico-administrativa del pas. Para concre-
tar aquello, se contrat un equipo de consejeros norteamericanos
con el propsito de organizar la administracin financiera del
estado. 14 El equipo entreg propuestas que modificaron substan-
tivamente la administracin interna del pas. Sobre la base de
dichas propuestas se gestaron tambin una serie de leyes que cul-
13Aunque los mecanismos de control interno son fundamentalmente legales y recien-
temente se intenta girar hacia una mayor importancia al control del desempeo existe un
control externo al Ejecutivo. El control externo se lleva acabo por la Contralora General, la
cual fue creada en 1927. El contralor es designado por el presidente con acuerdo del Sena-
do y es inamovible hasta cumplir los 75 aos. La constitucin encomienda a la Contralora
General muy diversas funciones, entre las que destaca examinar y juzgar cuentas; efectuar
auditoras e inspecciones en todo el sector pblico y fiscalizar el uso de fondos pblicos en
todos los niveles y entidades de gobierno. La autonoma de este rgano est fortalecida por
la inamovilidad del contralor hasta cumplir 75 afios (Restrepo).
14Este equipo fue liderado por E.W Kernmerer, razn por la que se conoce hoy da
como "Misin Kemrnerer".
minaron en la promulgacin de la Ley nm. 4520, primera Ley
Orgnica de Presupuestos. Dentro de est dinmica, el 20 de
agosto de 1927, se cre la Oficina del Presupuesto y Finanzas, que
comenz a tener a su cargo la centralizacin de la formulacin
del presupuesto del gobierno nacional. De esta forma naci el ante-
cesor de la Direccin de Presupuestos.
Posteriormente, el decreto con fuerza de Ley nm. 47, de 1959,
incorpor dos importantes instrumentos: por un lado, el sistema
de presupuesto y balance de caja; y por otro, una nueva forma de
clasificacin de los ingresos y gastos pblicos, ambos sobre la
base de criterios econmicos que, con variantes, en la actualidad
an prevalece. En ese ao, la institucin comenz a aplicar en al-
gunos sectores de la administracin pblica el presupuesto por
programas, prctica que se extendi en 1967, al resto de las ins-
tituciones. En el ao 1960, mediante decreto con fuerza de Ley
nm. 106, se establece la Direccin de Presupuestos y se fijan sus
funciones.
En los setenta se produce una reforma constitucional en la
administracin pblica chilena. Coherente con las nuevas direc-
trices impartidas por la Comisin Nacional de Reforma Adminis-
trativa (Conara), en noviembre de 1975 se dicta el Decreto de Ley
nm. 1263, que reestructura los organismos responsables de la
administracin presupuestaria y financiera, y modifica los siste-
mas y procedimientos de formulacin, ejecucin y control presu-
puestario.
Procesosy productos principales
De acuerdo con las directrices que regulan el funcionamiento de
las Dipres, los principales procesos de sta Direccin son:
a) Proponer, administrar y controlar la obtencin y asigna-
cin de recursos pblicos del Estado, con una perspectiva de
corto, mediano y largo plazo.
b) Controlar la consistencia y coherencia de las iniciativas
legales y normativas con la disponibilidad de recursos, velar
421
porque dichas iniciativas sean coherentes con la eficacia del
gasto y la gestin pblica, especialmente en las reas de ins-
titucionalidad pblica y de recursos humanos.
e). Investigar, analizar y proponer alternativas de mejora-
miento en los instrumentos de gestin pblica y de tcnicas
para la administracin presupuestaria.
Principales productos
de la Dipres
La Dipres tiene una importante diversidad de productos aso-
ciados a la formulacin y anlisis del presupuesto, dentro de ellos
encontramos que los ms importantes son los siguientes:
Evaluacin pesupuesto aos anteriores. Es un Instrumento tc-
nico que consiste en un anlisis de la ejecucin presupuestaria de
aos anteriores, con nfasis en el ltimo ejercicio. Considera un
anlisis cuantitativo y cualitativo, reuniones de evaluacin con los
servicios involucrados, en relacin al balance presupuestario, a
los objetivos, metas y resultados de la gestin institucional.
Informes financieros y marco presupuestario. Propuesta ini-
cial de la asignacin de recursos financieros del Estado. Incluye la
estimacin de ingresos fiscales, su distribucin de recursos entre
sectores, organismos y los diversos rubros de gasto y la definicin
del marco macroeconmico general.
Ley de Presupuestos del Sector Pblico. Es el documento que
representa la expresin formal del sector pblico para un periodo
anual, en el cual se establecen las autorizaciones mximas de gasto
para las instituciones pblicas, normas financieras de general
aplicacin y otras que regulan procedimientos para materias es-
pecficas.
Instrucciones para la ejecucin de la Ley de Presupuestos. Ins-
trumento tcnico que contiene las normas operativas e instruccio-
nes que rigen la operacin del presupuesto, con indicacin de: cmo
se gastan los recursos, a qu pueden destinarse, como se rinden
y controlan los gastos, instrucciones para el registro de los movi-
mientos presupuestarios a travs del clasificador presupuestario.
422
E.E RAMREZ DE LA CRUZ Y G GARCA VZQUEZ
Incluye adems, normas de personal, de inversiones y endeuda-
miento pblico.
Programa de Caja. Es la estimacin mensual de los recursos
con que contar el fisco, los fondos que se pondrn a disposicin de
los servicios y un anlisis de la ejecucin del mes anterior.
Informe de ejecucin presupuestaria. Consiste en la elabora-
cin mensual y semestral de informes con detalle de la ejecucin de
ingresos y gastos, percibidos y devengados, movimiento de fon-
dos y de cuentas complementarias.
Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales. Se
analiza con detalle ms adelante.
Programa de Mejoramiento de la Gestin. Se analiza con
detalle ms adelante.
Estadsticas de las finanzas pblicas. Es una publicacin que
contiene los antecedentes financieros oficiales, que reflejan el com-
portamiento de la poltica fiscal en un periodo determinado. Abor-
da aspectos relativos al gobierno central, el tesoro pblico, el go-
bierno regional y municipalidades, empresas pblicas y dotacin
de personal.
Informes tcnicos, legales y financieros. Informes sobre inicia-
tivas legales y reglamentarias, incluidos los costos que importan
y su financiamiento.
El proceso presupuestario
Para dar inicio al ciclo presupuestario, el Ministerio de Hacienda,
por medio de la Dipres, enva entre junio y julio, de cada ao, los
lineamientos con que debera de hacerse la formulacin del pre-
supueso anual a todos los ministerios. Con estas instrucciones, los
ministerios empiezan a prepar sus presupuestos de inversin y
gasto corriente entre los meses de julio y agosto. Especficamente,
en el mes de agosto, los programas de inversin se sujetan al visto
bueno del Ministerio de Planeacin (Mideplan), quien controla
los estudios de factibilidad que le enva cada ministerio. Cuando el
criterio para aprobar que un proyecto se incluya en el presupuesto
IoN BUSCA DE UN PRESUPUESTO 423
en la rentabilidad se requiere que est sea del 12 por ciento como
mnimo, Para esto, la oficina del Mideplan tiene desarrolladas 22
metodologas para evaluar diversos tipos de proyectos (Petrei,
1996).
PROCESO PRESUPUESTARIO
ETAPAS QUE CUMPLE LA ELABORACIN
DE LA LEYDE PRESUPUESTOS
Mes Actividades
Abril-mayo
Mayo-junio
Junio-julio
Julio-agosto
Agosto
Agosto-septiembre
Septiembre-octubre
Octubre-noviembre
Diciembre lo.
Presupuesto exploratorio.
Elaboracin del proyecto de presupuesto.
Instrucciones para la formulacin presupuestaria.
Preparacindel proyecto de presupuesto a nivel institucional.
Anlisis del proyecto de presupuesto.
Discusin del proyecto de presupuesto.
Presentacin final del proyecto de ley.
Discusin en el Congreso nacional.
Tramitacin total en el Congreso para la publicacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Dipres.
Por otra parte, tambin entre julio y agosto, la elaboracin de
los programas de caja es coordinada por la Dipres. Estos progra-
mas sirven para poner trimestralmente los recursos a disposicin
de cada servicio y son negociados entre los ministerios y la Dipres.
Por otra parte, la funcin de recaudar los recursos y ponerlos dis-
ponibles para financiar los programas de caja es responsabilidad
de la Tesorera. Esta labor se lleva a cabo por medio de cuentas sub-
sidiarias de la cuenta de la Tesorera, las cuales son destinadas a
proporcionar los recursos destinados a los servicios.
Al revisar el presupuesto, es posible observar que su presenta-
cin se basa en la clasificacin por instituciones y por objeto del
gasto (clasificacin econmica), y si bien hay una mencin a los
programas a que se asignan los recursos, el carcter tan agregado
de stos y la correspondencia rigurosa con la clasificacin insti-
tucional muestran que el enfoque de presupuesto por programas
no existe.
424

en la aprobacin del
presupuesto
E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARcA VZQUEZ
La discusin en el Congreso tiene lugar entre los meses de octu-
bre y noviembre, primero en la Comisin Especial de Senadores
y Diputados. La comisin especial, formada por 26 miembros, se
divide en cinco subcomisiones, donde se realiza la discusin ms
importante del presupuesto. Al terminar la discusin, cada una
presenta su informe a la comisin especial; la cual los integra y
con ellos se encarga de producir un informe final, que es presen-
tado y votado en el Pleno de la Cmara. 15
Adems de las pocas atribuciones que tiene el Congreso, son
evidentes otras dificultades para el Congreso. En primer lugar,
existe un vaco en las normas constitucionales que regulan el pro-
ceso presupuestario, por ejemplo, las cmaras llegan a desconocer
con certeza cual es la tramitacin que se debe de dar al proyecto,
prueba de ello es que el senado modific la prctica que se haba
seguido normalmente cuando aprob el presupuesto de 1995,
omitiendo la votacin en general del proyecto (Libertad y Desarro-
llo, 1994). La prohibicin de transferir recursos entre ministe-
rios, una vez que es aprobado el presupuesto, puede ser pasada
por alto "triangulando" los recursos a travs de la Partida tesoro
pblico (Libertad y Desarrollo, 1994). En segundo lugar, los parla-
mentarios no tienen suficiente tiempo para el anlisis de la pro-
puesta de ley. Por este problema, algunos diputados han promo-
vido la creacin de una oficina de presupuesto en el Congreso. La
creacin de esta oficina es consenso entre diputados tanto de
oposicin como los de la concertacin.
Actualmente, ante las limitaciones legales para participar mo-
dificaciones de fondo en el presupuesto, y los recursos limitados
15 Existe una controversia sobre el nivel de discusin del presupuesto en el Congreso, y
particulannente en las subcomisiones. Por una parte se reconoce que el Congreso tiene un equipo
muy pequeo para el anlisis del presupuesto (Rossana Costa). Sin embargo otros entrevistados
(Jorge Israel y Ricardo Martner) aIgUYen que la discusin es muy intensa con asesores y exper-
tos externos, pero que el nivel de la discusin depende del perfil Yliderazgo de los legisladores
que conformen la Comisin de Presupuesto, especialmente del presidente de sta.
con que cuenta para el anlisis del proyecto de presupuesto, el Con-
greso ha iniciado una permanente peticin por transparencia en
el uso de los recursos del gobierno y la incorporacin de una conta-
bilidad del gobierno que considere los costos de capital en los que
se incurre.
INDICADORES DE DESEMPEO
EN TRMINOS generales, la forma de elaborar el presupuesto en
Chile, as como el proceso que sigue su aprobacin, aplicacin y
evaluacin han permanecido intactos. Uno de los mecanismos
por los que se ha intentado mejorar el proceso presupuestario y
conocer el desempeo del gobierno es la generacin y utilizacin
de indicadores de desempeo. En este apartado presentamos las
condiciones que dieron origen a su utilizacin, la importancia que
han tenido para la Dipres, sus caractersticas y su aplicacin en
el proceso presupuestario, as como los principales resultados que
se han obtenido de su utilizacin.
Las dificultades para la implantacin de programas pblicos,
y la ausencia de resultados apreciables en instituciones y sectores
que recibieron importantes aportes de recursos durante el gobierno
del presidente Aylwin, propici la incorporacin al proceso presu-
puestario de un sistema de indicadores y metas de desempeo de
las instrtuciones pblicas." La Dipres puso en marcha en 1993
un programa piloto de mejoramiento de la gestin en los servicios
pblicos. As, se estructur un programa cuyo ncleo era el desarro-
llo de ejercicios de planificacin estratgica. Realizando estos ejer-
cicios participativos de planeacin estratgica se buscaba clarificar
la misin de las organizaciones, definir sus clientes, sus objetivos
y productos. As, a partir de este anlisis se esperaba desarrollar
proyectos especficos de mejoramiento de gestin adems de es-
tructurar un sistema de informacin gerencial que, sustentado en
16Es importante hacer hincapi en que, en trminos generales, la metodologa para la
elaboracin del presupuesto no ha cambiado hasta el da de hoy. ste se sigue presentando
de la misma forma, De acuerdo con Marcela Guzmn, lo que se hace cada vez ms es armar
un presupuesto que tenga foco en los resultados, complementando la presentacin del presu'
puesto con informacin sobre evaluaciones y desempeo de las instituciones pblicas.
426
una serie de indicadores de gestin, permitiera dar seguimiento
a la gestin de las organizaciones, estableciendo metas e indica-
dores de desempeo. Se esperaba que estas metas e indicadores
pudieran plasmarse en convenios de desempeo que contempla-
ran incentivos y reconocimientos a la buena gestin. Inicialmen-
te este programa consigui incorporar a cinco servicios pblicos]?
para extenderse posteriormente en la administracin pblica de
Chile.
Sin embargo, en este inicio la concepcin racionalista y se-
cuencial del programa lo llev a convertirse en un proceso que
por la falta de institucionalidad qued sujeto a los vaivenes de las
autoridades de cada sector y las urgencias institucionales (cfr. Mar-
cel, 1997: 66). Estas debilidades presentadas por la naturaleza
poltica de la administracin pblica crecieron con el cambio de
gobierno. A finales de 1994, la Dipres concluy que el enfoque gra-
dualista del programa resultaba demasiado aislado y lento para
impactar en la administracin pblica chilena, por lo que se pro-
movi un ejercicio ms amplio enfocado a la formulacin de indi-
cadores de desempeo. As, en el segundo semestre de 1994 con
un plan piloto se solicit a los servicios pblicos mejor prepara-
dos, para identificar indicadores" y metas de desempeo, que
propusieran indicadores y metas de desempeo para incorporar-
los en la Ley de Presupuesto para el ao 1995.
19
De los servicios
convocados participaron 26 con 100 indicadores, que fueron
incorporados en el presupuesto de 1995 como informacin com-
plementaria.
De acuerdo con Marcel (1997), desde su inicio, la incorpora-
cin de indicadores y metas de desempeo no tena el propsito
de establecer una vinculacin directa entre el logro de metas y la
17 Estos servicios fueron: el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo; el Servicio
Agrcola y Ganadero, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, la Direccin de Biblio-
tecas, Archivos y Museos y la Direccin de Deportes y Recreacin.
lsEn el plan piloto se inclua una gran diversidad de indicadores como cobertura,
eficiencia, autofinanciamiento, eficacia, calidad, oportunidad del servicio.
19Enesta primera oportunidad, el ejercicio fue prcticamente voluntario, y se permiti
que cada institucin formulara sus metas e indicadores de desempeo segn su propio pa-
recer, sin una metodologa predefinida.
asignacin de recursos. Lo que se buscaba con la incorporacin de
metas e indicadores de desempeo al proceso presupuestario era:
difundir la preocupacin por los resultados de la gestin de
las instituciones pblicas;
generar mayor presin para generar la eficiencia en el uso
de los recursos pblicos, con la introduccin y publicidad de
metas y compromisos factibles de cumplirse; y sobre todo;
enriquecer la discusin presupuestaria.
Con posterioridad, se consigui expandir la cobertura, calidad
y diversificacin de los indicadores y metas de desempeo. Sin
embargo, hasta la formulacin de presupuesto de 1996 existan
dificultades para fijar adecuadas metas con base en los indicado-
res presupuestos por los servicios, principalmente por la premura
con que se tenan que revisar y negociar las metas por la Dipres
y establecer las metas definitivas para los servicios. Debido a
esta falta de coordinacin entre las propuestas de metas e indica-
dores de desempeo, a partir de 1996 la proposicin y seleccin
de indicadores se produjo al inicio del proceso interno de prepa-
racin del presupuesto (junio) y la fijacin de las metas al trmino
del mismo (septiembre). Durante esta etapa del Programa de Indi-
cadores de Desempeo, se perciba un gran optimismo en cuanto
a las posibilidades de esta herramienta para mejorar la gestin
pblica, debido a la aceptacin que tena entre los servicios p-
blicos, por lo que se esperaba que pudiera llegar a tener una gran
cobertura en un corto plazo (Yez, 1996). Sin embargo, tambin
se evidenciaba la necesidad de que fuera un organismo indepen-
diente de la administracin pblica, o al menos externa al ejecu-
tivo, quien se encargar de las evaluaciones y negociaciones de las
metas de los servicios (Yez, 1996).
A pesar de los avances alcanzados entre 1994 y 1997, para
el ao 1998 con el inicio de los PMG (Ley 19.553) .se discontinu
la importancia de los indicadores de Gestin. Yno fue sino hasta la
formulacin del presupuesto del 2001 en que son rehabilitados en
importancia (Guzmn, 2000).20 Para el ao 2001 se incorporaron
al presupuesto, en forma de anexo, 149 servicios con un total de
275 indicadores (vase anexo 1). Estos indicadores cubran prin-
cipalmente las funciones sociales y econmicas y mayoritaria-
mente el mbito de la eficacia de productos o servicios institu-
cionales.
ANEXO 1
INDICADORES DE DESEMPEO
2l-RESUMEN GENERAL
Funciones Eficacia Eficiencia Ecomoma Total
Funciones generales 42 2 9 53
Funciones sociales 72 14 27 113
Funciones econmicas 86 8 15 109
Total indicadores de desempeo 200 24 51 275
Para este periodo se consider que el foco de los indicadores
debera restringirse a cuatro aspectos relacionados con el desem-
peo de la organizacin.
2 I
Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos
que se plantean para la organizacin. Cabe mencionar que esto no
consideraba la importancia de los recursos asignados, ya que esto
se incluye en otro tipo de indicadores. Para que efectivamente se
puedan desarrollar estos indicadores es fundamental que los obje-
tivos de la institucin estn adecuadamente definidos.
Eficiencia. Describe la relacin entre la produccin fsica de la
organizacin y los insumas o recursos que utiliza en su produc-
cin. Este tipo de indicadores son los que ms fcilmente definen
las organizaciones, ya que stas pueden expresar, tanto insumas
20 Es importante destacar que tanto el incremento como la disminucin de la importan-
cia de los indicadores de desempeo en el proceso presupuestario coinciden con la puesta,
la salida y regreso de Mario Mareel a la Direccin de Presupuesto.
21 De acuerdo con Marcela Guzmn, una de las ms importantes lecciones que se han
obtenido en la elaboracin de indicadores de desempeo, es que el nmero de stos debe
ser sumamente restringido para evitar dificultades en el manejo, tanto de las instituciones
como de la Dpres,
como productos, de una gran diversidad de formas, dependiendo de
las caractersticas particulares de cada organizacin.
Economa. Aunque pareciera muy cercano al concepto de efi-
ciencia es ms parecido a capacidad financiera. En este tipo de indi-
cadores se considera la capacidad institucional para movilizar
adecuadamente los recursos financieros en busca de la misin ins-
titucional, es decir, un adecuado manejo de la caja, del presupuesto
o su nivel de recuperacin de prstamos.
Calidad en el servicio. ste es considerado una dimensin de
la eficacia que requiere responder en forma rpida y directa a las
necesidades de los clientes, usuarios o beneficiarios.
En esta nueva etapa, las instituciones que participan son res-
ponsables .directamente de la formulacin de los indicadores y
metas; actualmente, ambas se presentan conjuntamente con la
propuesta presupuestaria de cada institucin siguiendo la estruc-
tura de un formato nada complicado (vase anexo 2). Dicha pro-
puesta es analizada en el Ministerio de Hacienda, particularmente
en la Dipres, la cual considera, para su anlisis, aspectos bsicos como
la exigencia de las metas, que los indicadores cumplan con los re-
quisitos tcnicos de su formulacin, y la consistencia de las metas
propuestas con los recursos asgnados.P En caso de haber observa-
ciones por el Ministerio de Hacienda estas son trabajadas e incor-
poradas por cada institucin para la posterior presentacin.
No obstante la experiencia acumulada a la fecha por las agen-
cias, en la elaboracin de indicadores, las presentaciones iniciales
fueron insuficientes ya que se concentraban en indicadores de pro-
cesos ms que de resultados. En esta ltima ocasin, para la for-
mulacin del presupuesto del ao 2001, las propuestas de indica-
dores que hicieron los servicios pblicos tuvieron que ser revisadas
22 De acuerdo con Marcela Guzmn, las metas se negocian con las instituciones hasta
el ltimo momento disponible para la formualcin del presupuesto. Sin embargo, otras
personas consideran que se ha privilegiado en exceso el no generar conflictos ni tensiones
en el proceso de implantacin del-Programa de Indicadores de Gestin, lo que incluso ha
demorado el proceso. De acuerdo con Rossana Costa, "estamos en una negociacin donde
yo (Ejecutivo) no te exijo mucho (a la agencia), porque si te exijo mucho no cumples las
metas y afectas mi imagen".
430 E.E RA1\1REZ DE LA CRUZ Y C. CARCA VZQUEZ
ANEXO 2
PRESENTACIN DE INDICADORES DE DESEMPEO
Identificacin
~ i n i s : e r i o
Servicio
I
Indicadores de desempeo/metas 2001
I Indicador de Frmula Producto/servicio Informacin Compromiso Medio de
, desempeo
declculo al quesevincula histrica Estimacin 2001 verificacin
1998 1999 2000 Primer Ao
semestre meta
y mejoradas con el apoyo de la Dipres, de modo que cumplieran
con los requisitos tcnicos bsicos. En algunos casos, incluso, no
fue posible conseguir indicadores para medir el desempeo de los
servicios o productos claves de algunas organizaciones, debido
principalmente a la falta de adecuados sistemas de informacin.
De acuerdo con Marcel (1997: 73):
El sistema de indicadores y metas de desempeo constituye una
experiencia consolidada y legitimada al interior de la admi-
nistracin pblica chilena, que le permite a la Direccin de
Presupuesto elevar gradualmente los grados de exigencia hacia
el sistema. Este resultado es especialmente notable conside-
rando que la experiencia chilena ha estado caracterizada por un
alto grado de espontaneidad (...) en contraste con programas
basados en una cuidadosa planificacin de cada uno de los
pasos para la instauracin del sistema y la imposicin de una
serie de condiciones previas a la estructuracin del sistema
de indicadores.
EN RUSCA DE UN PRESUPUESTO
Seguimientoy evaluacin
431
El monitoreo de los indicadores es efectuado por los propios servi-
cios involucrados e informado a la Dipres, efectundose un an-
lisis que intenta permitir, adems de una autoevaluacin de los
resultados y el desempeo, encontrar inconsistencias o errores en
la definicin de los indicadores. Este sistema de evaluacin es
dependiente en gran medida de la capacidad tcnica y honesti-
dad de los funcionarios. Ya que en principio nada impide que un
servicio pblico se imponga metas poco exigentes o manipule los
resultados. En general, parece haber una resistencia por parte de
los funcionarios a ser evaluados, lo que dificulta an ms la eva-
luacin.P
La integracin al ciclo
presupuestario de los
indicadores de desempeo
La forma en que se intenta incorporar al presupuesto este ins-
trumento es simplemente envindolo al Congreso conjuntamente
con el proyecto de presupuesto de cada ao, como parte de la infor-
macin complementaria. Esta informacin se discute principal-
mente en las subcomisiones que se forman para el anlisis del pre-
supuesto. Los anexos incluyen, adems de los indicadores de
desempeo, los resultados de las evaluaciones de programas guber-
namentales con sus respectivas valoraciones de avance en la incor-
poracin de las recomendaciones y el resultado de su PMG, informa-
cin sobre personal, sobre gastos determinados y series histricas
de ingresos y gastos efectivos de acuerdo con la misma desagrega-
cin del proyecto de presupuesto que se discute (Marcel, 1997).
La informacin es incorporada en un formato que contiene
la misin, principales objetivos y metas de cada institucin. La
informacin de los indicadores de desempeo incluye las metas
para el periodo anterior y los valores alcanzados para el periodo
respectivo, adems de las metas del siguiente ao.
23 Entrevista con Marcela Guzmn.
432 E.E. RAl\1REZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
Generalmente, las discusiones de los presupuestos en las sub-
comisiones cuenta con la participacin de los ministros, subsecre-
tarios y directores de servicios involucrados. En todas estas etapas
estn siempre presentes expertos de la Direccin de Presupuesto.
A todos ellos se les interroga con respecto a la ejecucin del presu-
puesto del ao anterior, la asignacin solicitada y cualquier ma-
terial relacionado con la gestin institucional en la que se involu-
cren recursos. Desde la perspectiva del Ejecutivo, esta es la fase
ms importante del proceso presupuestario para evaluar el desem-
peo de las instituciones y sus respectivas asignaciones presu-
puestarias (Marcel, 1997). Esta fase es importante porque en ella
se establecen los compromisos entre el Ejecutivo y las agencias para
el ao siguiente.
Sin embargo, la utilizacin de la informacin que proporciona
la Dipres para la discusin presupuestaria no ha sido utilizada
siempre de la mejor manera. En algunas ocasiones ha servido de
mucho para que los congresistas entiendan los programas que se
someten a escrutinio pblico y otras veces, esta informacin no ha
tenido ningn i m p a c ~ o en la discusin. Esto depende mucho del
programa y los intereses particulares de los miembros de la Comi-
sin. La informacin que llega al Congreso no ha sido de gran
utilidad debido a que a veces los congresistas no le prestan la aten-
cin suficiente o porque en ocasiones es insuficiente para des-
cribir los programas y su funcionamiento (Marcel, 1997). Esta
insuficiencia se atribuye a dos factores. En primer lugar la rapidez
con que el Ejecutivo lleva a cabo tanto el proceso presupuestario
como la preparacin de la informacin sobre indicadores, lo que
llega incluso a generar atrasos en la entrega de esta informacin
al Congreso. En segundo lugar, el tiempo con el que cuentan las
comisiones para la discusin del presupuesto es sumamente res-
tringido. Esta falta de tiempo generalmente obliga al Congreso a
priorizar, para su aprobacin, los montos de recursos sin una
discusin importante sobre las metas de desempeo y los resul-
tados obtenidos hasta la fecha, lo que es relegado a un plano
secundario.
PROGRAMA DE EVALUACIN
DE PROYECTOS GUBERNAMENTALES
(PEPG)
ESTE PROGRAMA tiene inicio en el ao de 1997. La creacin de la ini-
ciativa forma parte de un protocolo de acuerdo firmado entre el
Congreso nacional y el Ministerio de Hacienda con motivo de la
aprobacin de la ley de presupuesto del mismo ao.>' El PEPG
nace con el objetivo de disponer de informacin que apoye la ges-
tin de los programas pblicos y el anlisis de resultados en el pro-
ceso de asignacin de los recursos del presupuesto. Con el PEPG cada
ao se evalan 20 programas bajo la responsabilidad del Ministe-
rio de Hacienda, quien lo delega en la Dipres. La intencin de este
programa es llegar a cubrir la totalidad de los programas sociales,
de fomento productivo y desarrollo institucional, que sean ejecu-
tados por organizaciones pblicas.
De acuerdo con el programa, las evaluaciones de los programas
deben de cumplir con cinco requisitos bsicos (Dipres, 2000).
Tcnica y pertinente. Se refiere a que los resultados de las eva-
luaciones deben constituir un apoyo a la toma de decisiones, por
lo tanto se busca que sean fundadas en antecedentes estrictamente
tcnicos. Para cumplir con este fin el programa busca enmarcar las
evaluaciones en una metodologa preestablecida.
Independencia. La evaluacin debe ser externa a instituciones y
ministerios responsables de la operacin de los programas.
Transparencia. Los resultados de las evaluaciones buscan ser
objetivos y no estar afectados por intereses econmicos o institu-
cionales ajenos a la misin de la organizacin. Al mismo tiempo,
las evaluaciones deben de hacerse pblicas.
Fjiciencia. El costo de las evaluaciones deber de guardar rela-
cin con los beneficios esperados de la misma, en trminos gene-
rales se busca que los plazos y costos sean razonables.
Oportunidad. Se pretende que la informacin provea adecua-
da informacin, dentro de los tiempos adecuados para la toma de
decisiones, principalmente presupuestaria.
24Lainiciativa de evaluar pn;gramasgubernamentales fue del Congreso aunque posterior-
mente fuera el Ejecutivo, por medio de la Dpres, quien se enc:ugara de operar el programa.
Con la finalidad de responder al carcter de independencia de
las evaluaciones, se opt por un mecanismo de paneles de expertos
y una administracin del proceso de evaluacin externa de la ins-
titucin responsable del programa, con la formacin de los paneles
de expertos tambin se busca que sean pertinentes y tcnicamente
confiables (Guzmn, 2000). Cabe mencionar que la constitucin
de los paneles de expertos se inici con paneles de evaluadores de
profesionales pertenecientes a: el Ministerio de Planificacin, el
Ministerio de la Secretara General de la Presidencia y el Ministerio
de Hacienda. Posteriormente, los paneles pasaron a ser conforma-
dos por consultores externos al gobierno. La Dipres conjuntamen-
te con el Ministerio de Planeacin (Mideplan) identifican, evalan
y preseleccionan a los evaluadores que conforman los paneles, a
travs de un Sistema de Informacin para seleccin de los consul-
tors." Por otra parte, la publicidad de la informacin se busca
conseguir mediante el envo de los resultados de los informes fina-
les al Congreso y las instituciones pblicas involucradas. Adems,
estos documentos se encuentran disponibles para su consulta en
Internet en la pgina de la Dipres.
Los aspectos en que se centran las evaluaciones cubren tanto el
diseo como el desempeo de los programas. Esta evaluacin se
basa en la utilizacin de la metodologa de "marco lgico" (vase
anexo 3). Cabe mencionar que la elaboracin del Marco lgico de
los programas es responsabilidad de las instituciones que son eva-
luadas y el panel slo es responsable de la evaluacin del mismo.
En trminos generales, la evaluacin consiste en el anlisis del
ordenamiento y consistencia del programa considerando sus fines
y propsitos, componentes y actividades, basando el anlisis en la
justificacin inicial del programa. La evaluacin del desempeo se
basa en la eficacia, eficiencia y economa con que se desarrolla el
programa y la metodologa de evaluacin depende en gran medida
del tipo de programa. La eficacia del programa es vista como la
capacidad de ste de cumplir con las metas establecidas y la eficien-
cia es vista como la relacin entre insumos y productos de los pro-
25 En cuanto a la imparcialidad de los paneles y los mecanismos mediante los cuales
son seleccionados, no existe ninguna duda o cuestionamiento, al menos por las personas
entrevistadas.
gramas. La economa del programa merece una mencin a parte,
ya que sta intenta medir la capacidad de gestin financiera de un
programa, lo que en el contexto chileno adquiere una gran rele-
vancia. Con este indicador se evala la capacidad de un programa
para generar y movilizar adecuadamente sus recursos financieros,
observndose aspectos como la capacidad de ejercer el presupues-
to, de recuperar prstamos, as como de generar otros tipos de
ingresos.
ANEXO 3
MATRIZ DE MARCO LGICO
A continuacin se presenta matriz de marco lgico que se utiliza
en el Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales y
en la presentacin de iniciativas al fondo concursable.
MATRIZ DE MARCO LGICO
Programa:
Servicio:
1
Enunciado
del objetivo
2
Indicadores/
informacin
(*)
3
Medios
de verificacin
(*)
4
Supuestos
(*)
Fin:
Propsito:
Componentes:
Actividades:
Sin embargo, son precisamente estos aspectos que se evalan,
los que le han merecido las principales crticas al programa; otras,
van en el sentido de la ausencia de objetivos en algunos progra-
mas del gobierno, lo cual debera ser la base para al elaboracin
del marco lgico. En palabras de Rossana Costa.
Te encuentras con muchos programas sociales que no tienen
objetivos, por lo que no puedes evaluarlos. Y la demanda por
evaluacin de programas que vino desde el Congreso ha re-
sultado en la evaluacin de una gran cantidad de programas
436 E.E RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
sociales, la mayora de los cuales se han evaluado no por su
eficiencia econmica y costo de oportunidad... pero no (se
evala) cual es la mejor alternativa para atacar ese problema
especfico."
Funcionamiento del programa
El programa basa su estructura en un Comit Interministerial."
el cual tiene por objeto asegurar que el desarrollo del programa
de evaluacin sea consistente con las polticas gubernamentales,
que las conclusiones que surjan de este proceso sean retomadas
por las instituciones que conforman el comit y que se disponga
de los apoyos tcnicos y coordinacin necesaria para el buen de-
sarrollo del programa; asimismo, sanciona la lista de los programas
a ser evaluados. En general, se podra considerar que el comit es
el soporte poltico de la evaluacin de los programas.
La ejecucin del programa est a cargo de la Dipres. A esta
institucin corresponde definir el diseo metodolgico y opera-
tivo, la administracin del programa, as como la recepcin y
envo de los informes que resulten de la evaluacin al Ejecutivo
y al Congreso nacional para su integracin al ciclo presupuesta-
rio. Corresponde a la Dipres, tambin, definir el diseo metodo-
lgico y operativo del programa, la provisin de recursos para el
funcionamiento. La Dipres" elabora los manuales y guas meto-
dolgicas, programas de trabajo; coordina la preseleccin de los
programas a ser evaluados para presentarlos posteriormente al
Comit Interministerial para su aprobacin." asimismo, fija los
26 En entrevista.
27 El comit se conforma por la Secretara General de la Presidencia, el Ministerio de
Planificacin y Cooperacin y la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
28A travs del Departamento de Evaluacin.
29De acuerdo con Marcela Guzmn, hay diferentes criterios para elegir los programas.
Cuando recin se inici se escogieronlos programas ms grandes, los que implicaban el uso de
mayores recursos. Actualmente, para la seleccin, se recogen opiniones de los ministerios;
adems de las del Congreso. Con ellos se escogen los programas a ser evaluados. Este ao
fueron los parlamentarios quienes eligieron los programas, ya que en el protocolo de acuer-
do se present una lista de los programas que a los parlamentarios les interesaba evaluar.
Por otra parte, de acuerdo con Ricardo Martner, se procura que los programas evaluados no
sean los ms conflictivos.
437
trminos de referencia para las evaluaciones de los programas y
contrata a los paneles de evaluadores; tambin, en coordinacin con
las instituciones responsables establece los compromisos para la
incorporacin de las recomendaciones, por parte de stas, y les
da seguimiento hasta su total incorporacin.
Por su parte, las instituciones responsables de los programas
que son evaluados participan activamente proporcionando la con-
formacin requerida por el panel de expertos, as como con la
elaboracin del marco lgico. Adems, al finalizar la evaluacin
hacen un anlisis del resultado de la evaluacin y expresan comen-
tarios sobre ste.
Productos
Los principales productos que se obtienen de las evaluaciones son:
Identificacin explcita e implcita de los objetivos de los
programas.
Anlisis y conclusiones sobre la pertinencia de la continuidad
de los programas.
Anlisis y conclusiones sobre el diseo de los programas.
Anlisis y diseo sobre la organizacin y gestin de los pro-
gramas.
Anlisis y conclusiones sobre la eficiencia y eficacia de los
programas.
Anlisis y conclusiones sobre la economa de los programas.
Anlisis de los aspectos innovadores del programa.
Recomendaciones sobre cada uno de los aspectos citados ante-
riormente.
Por otra parte, las recomendaciones que el panel puede emitir
pueden variar en su impacto. stas pueden ir desde eliminar el pro-
grama o eliminar o modificar componentes, hasta agregar nuevos
componentes.
Es necesario mencionar que el resultado final de la evaluacin
no se considera concluyente, sino una propuesta inicial para el
anlisis. A partir del ao 2000 las recomendaciones son analiza-
das por el Ministerio de Hacienda en conjunto con las institucio-
nes responsables, con el objeto de precisar con ellas las formas en
que sern incorporadas las recomendaciones, as como las restric-
ciones legales y de otro tipo de recursos para cumplir con ellas;
no obstante estos anlisis conjuntos, los acuerdos son meramente
informales, ya que an no es posible establecer compromisos de
otro tipo entre la Dipres y las instituciones responsables. As, el
producto final son compromisos de incorporacin de recomenda-
ciones, con lo que se sientan las bases para un compromiso de me-
jora. El seguimiento a cargo de la Dipres tiene por objeto recono-
cer la forma en que las instituciones responsables dan respuesta
a los compromisos de mejora y estos avances puedan tambin ser
incorporados en el proceso presupuestario.
Hasta el ciclo de evaluacin del 2000 se haban conseguido
evaluar 101 programas, con lo que se considera haber obtenido un
aprendizaje importante para el equipo tcnico que lo dirige. Ade-
ms, como los principios bsicos del programa se han mantenido,
se ha contribuido a estandarizar formatos para la presentacin de
los resultados de las evaluaciones, asimismo, se han introducido
cambios que permitieron precisar mbitos y alcances de las eva-
luaciones (Dipres, 2000).
Incorporacin al ciclo
presupuestario
A partir del 2000 los resultados finales de la evaluacin se
analizan por el director de presupuesto y los analistas de la Direc-
cin de Control de Gestin y Sectores Presupuestarios de la Dipres.
Estos antecedentes se utilizan en la etapa de formulacin del presu-
puesto, en algunos casos afectando directamente las asignaciones
de los recursos. En esta etapa de elaboracin del presupuesto, se
busca la correspondencia del presupuesto con los resultados de cada
agencia, ya que el resultado es la base para las definiciones de los
marcos presupuestarios que se enva desde el Ministerio de Hacien-
daa cada institucin, junto con las instrucciones para la preparacin
de sus propuestas de presupuesto. En esta etapa son analizados
todos los antecedentes posibles relacionados con la gestin finan-
ciera y el desempeo, adems de las evaluaciones y los.avances en
la incorporacin de mejoras. Los informes finales son enviados al
Congreso nacional antes del proyecto de presupuesto, acompaa-
dos de los comentarios que sobre esos resultados hacen los pro-
pios organismos responsables de cada programa.v Los comentarios
que hacen las propias instituciones sobre los resultados de la eva-
luacin buscan permitir que las instituciones expresen de mane-
ra formal sus desacuerdos o acuerdos con los juicios y propuestas
emitidos por el panel evaluador.
El objetivo del programa no es efectuar una relacin mecnica,
directa e inmediata entre el resultado de las evaluaciones y la asig-
nacin de ms o menos recursos. Esto se debe a que, la Dipres"
considera que en algunos casos, a programas con resultados insu-
ficientes es preferible fijarles condiciones para propiciar un mejor
desempeo en lugar de desaparecerlos, con el fin de no dejar des-
protegida a la poblacin objetivo del programa. Asimismo, encon-
tramos que programas con resultados insuficientes que estn obli-
gados a incorporar recomendaciones, pueden hacerlos muchas veces
con los recursos que ya tienen asignados, por lo que no es necesa-
rios proveerlos de recursos adicionales. Por otra parte, se considera
que programas exitosos pueden no necesitar de recursos adicio-
nales para mejorar su oferta, cuando la poblacin objetivo del
programa est cubierta.
Como ya se mencion, los seguimientos de la incorporacin
de las recomendaciones del panel evaluador, tambin son incorpo-
radas como informacin complementaria del presupuesto, con esto
se busca presentar la disposicin de los servicios para hacer mejo-
ras en su desempeo; y as, conseguir que la evaluacin sea sobre
todo un espacio de reflexin y anlisis, ms que un mecanismo
burocrtico y rgido.
30 Es responsabilidad de los paneles de evaluadores asistir al Congreso en caso de ser
llamados para comparecer sobre algn programa que fue evaluado por los mismos.
31 En entrevista con Marcela Guzmn,
440
Primera etapa
EE. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
PROGRAMAS DE MEJORA
DE LA GESTIN (PMG)
En 1998 se inici la operacin de los PMG (Ley 19.553). Estos pro-
gramas intentaban incorporar indicadores y metas de gestin aso-
ciando su cumplimiento a incentivos monetarios para los funcio-
narios. En este primer momento, para la formulacin de los PMG el
jefe superior de cada servicio haca una propuesta a de un PMG
para el ao siguiente al ministro del que dependa. Cada propuesta
debera contener por lo menos la misin institucional, objetivos
estratgicos de mediano y largo plazo, y para cada ao los objeti-
vos de gestin de eficiencia y de calidad del servicio con sus res-
pectivos indicadores." El ministro del ramo, a su vez, aprobaba
y validaba el PMG antes de hacerlo llegar a la Dipres conjuntamente
con la propuesta de presupuesto para el ao siguiente. Los minis-
tros de cada ramo estaban obligados a convenir sus PMG con los
ministros de Hacienda (MH), del Interior (MI) y de la Secretara
General de la Presidencia (MSGP) con el fin de verificar la coinciden-
cia de stos con las necesidades programticas de la Presidencia.
En esta primera etapa, era responsabilidad de los MI, MH YMSGP
el nivel de exigencia de las metas y objetivos de gestin." Cabe
mencionar que el funcionamiento de los PMG comprenda del lo.
de enero al 31 de diciembre.
Los objetivos de gestin deban ser ponderados, por cada ins-
titucin, para efectos de la evaluacin. Los de alta prioridad ten-
dran en su conjunto una ponderacin del 60 por ciento, los de
mediana el 30 por ciento y los de menor el 10 por ciento. Las
instituciones estaban obligadas a presentar al menos uno, y corno
mximo tres indicadores en cada categora.
32 Una vez fijados los objetivos de gestin, stos podran ser revisados o redefinidos en
el caso que se vieran afectados por causas externas que limitaran el logro de los objetivos.
33A pesar de que estos ministros eran los responsables del proceso, exista un comit tc-
nico encargado realmente de la operacin. Este comit estaba formado por la subdireccin
de Racionalizacin y Funcin Pblica de la Dipres, el jefe de Divisin de Modernizacin de
la Secretara General de la Presidencia, y el jefe de la Divisin de Modernizacin de la Sub-
secretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. Este comit
estaba incluso encargado de las auditoras selectivas de los programas.
A ms tardar el 31 de enero de cada ao, el jefe superior de cada
servicio debera informar al ministro correspondiente el grado de
cumplimiento de los objetivos de gestin de su institucin al 31
de diciembre del ao anterior. Junto con la evaluacin se debera de
presentar una explicacin de las principales desviaciones respecto
de los.objetivos planteados, para que el ministro del ramo hiciera
las correcciones necesarias y enviara el documento a. ms tardar el
15 de febrero a los ministros del interior, Hacienda y Secretara Ge-
neral de la Presidencia. Estos ministros estaran encargados de sea-
lar el grado de cumplimiento de cada objetivo de gestin y el grado
de cumplimiento global.
Posteriormente, el ministro de Hacienda conjuntamente con
el del ramo respectivo suscribira un decreto en el que se sealaba
el grado de cumplimiento del PMG y el porcentaje de incremento
por desempeo institucional." En el primer ao del programa se
consider como un logro el hecho de que la mayora de los 120
servicios que elaboraron su PMG alcanzaron gran parte de sus obje-
tivos de gestin.
35
Sin embargo, el alto grado de cumplimiento
gener un gran nmero de crticas por la falta de exigencia de las
metas y objetivos institucionales, e incluso por el deficiente diseo
tcnico de los indicadores de gestin, incluso en el interior del go-
bierno (Guzmn, 2000). Estas crticas orillaron a la Dipres a propo-
ner una reforma en la formulacin de los PMG para el ao 2001.
36
Reforma de los PMG
En el ao 2000, el gobierno consider necesario hacer una refor-
ma a los PMG, debido a los efectos contraintuitivos que se haban
venido presentando." Las modificaciones se centraron en mejo-
34 El cumplimiento global del 90 por ciento o ms equivala a un incremento del 3 por
ciento; entre 75 y 89.9 por ciento, del 1.5 por ciento y menos del 75 por ciento no obtena
bonificacin.
35 Un 83 por ciento consigui un grado de cumplimiento de un 90 por ciento o ms; un
II por ciento cumpli en un rango de 75 a 89.9 por ciento y slo un 6 por ciento no alcanz
el mnimo de 75 por ciento necesario para obtener un incremento institucional.
36Esta reformulacin coincide con e! regreso a la Dpres de Mario Marcel, principal
impulsor del desarrollo de indicadores de desempeo para el mejoramiento de la gestin
pblica en Chile, esto es un consenso generalizado y se puede corroborar en sus textos
(Mareel, 1993, 1997,2000).
37En la puesta en marcha de los PMG se encontr que la mayora de las instituciones
haban obtenido el bono por cumplimiento de las metas debido al deficiente diseo de stas.
442
rar la gestin global de las instituciones, dejando de lado el cumpli-
miento de metas e indicadores parciales, como se vena hacien-
do. JH Actualmente, el Programa de Mejoramiento de la Gestin
intenta ser un instrumento de gestin cuyo objetivo es avanzar en
el desarrollo de reas estratgicas de la gestin pblica.
La elaboracin de los programas de Mejoramiento de la Gestin
se enmarca en un conjunto de reas de mejoramiento de la ges-
tin comunes para todas las instituciones del sector pblico. J9
Esta definicin, que constituye el Programa Marco, incluye, aque-
llos sistemas de gestin esenciales para un desarrollo eficaz y trans-
parente de la gestin.
reas
Recursos humanos
Atencin al usuario
Planificacin/control de gestin
Auditora interna
Desconcentracin
Administracin financiera
Sistemas
Capacitacin.
Higiene-Seguridad y ambiente de trabajo.
Evaluacin del despeo.
Oficinas de informacin y reclamos.
Simplificacin de trmites.
Planificacin/control de gestin.
Auditora interna.
Compromisos de desconcentracin.
Sistema de compras y contrataciones
del sector pblico.
Administracin financiera-contable.
La mayora de las metas de los PMG slo consideraban actividades ya previstas y no implica-
ban un esfuerzo de las instituciones por hacer su gestin ms eficiente y eficaz. Esta situacin
influy de manera determinante en la legitimidad con que la sociedad perciba el programa
(en entrevista con Marcela Guzmn).
35 Los nuevos principios que rigieron los PMG fueron:
La pertinencia con las prioridades de la institucin.
Objetivos fciles de comprender.
Nivel adecuado de exigencia.
Comparabilidad entre reas y objetivos de los servicios.
Alto nivel de participacin en la definicin de metas y objetivos.
Flexibilidad en la formulacin de los PMG.
Verificabilidad de los resultados.
39 Estn obligados a presentar un PMG todos los servicios que estn contemplados en
las leyes nm.I9.553 y nm.19.618. La propuesta de PMG 2001 debe ser enviada a ms
tardar el da 8 de agosto de 2000. validada por el coordinador ministerial correspondiente.
Dicha propuesta ser analizada por la Direccin de Presupuestos. Los PMG definitivos deben
ser enviados a ms tardar el 15 de octubre prximo.
Actualmente, el PMG de cada servicio comprende un conjunto
de objetivos de gestin. Dichos objetivos corresponden a etapas
o estados de desarrollo que ste se propone alcanzar, en cada uno
de los sistemas contemplados en el Programa Marco (PM). El PM
comprende reas de gestin, sistemas que forman parte del rea y
cuatro etapas de desarrollo o estados de avance posibles para cada
uno de los sistemas de gestin. Las etapas son una secuencia de
desarrollo y por tanto acumulativas, as, una etapa incluye el desarro-
llo de la anterior. Cada etapa se define especificando los conteni-
dos y exigencias que de acuerdo con el criterio de la Dipres debera
de alcanzar, de modo tal que con el cumplimiento de la etapa final,
el sistema se encuentre implementado segn las caractersticas y
requisitos deseados por la Dipres (vase ClMPG, 1998).
Los servicios crean sus PMG partiendo de lo que se le llama
lnea base. La lnea base corresponde a la situacin actual en que se
encuentra el servicio en cada uno de los sistemas. Para esto el servi-
cio debe identificar aquella etapa en la que se cumplen en gran me-
dida los requisitos y condiciones tipificadas y que le permiten
comprometer una fase ms avanzada de desarrollo. En el caso de
que el servicio no alcance a presentar como lnea base la etapa uno
de un sistema, su lnea base corresponder a una etapa anterior,
no tipificada (etapa cero). Si el desarrollo de un sistema corres-
ponde a parcialidades de diferentes etapas, el servicio deber iden-
tificar corno lnea base la etapa que cumple con el mayor grado de
desarrollo y que le permita comprometer corno objetivo de gestin
una etapa de desarrollo ms avanzada.
Generalmente la institucin define la prioridad de los objeti-
vos y la ponderacin de cada uno de ellos. De acuerdo con el Regla-
mento para la Aplicacin de Incremento por Desempeo Institu-
conal.w los objetivos de gestin deben ser clasificados corno de
alta prioridad, mediana prioridad y menor prioridad, de la misma
forma cmo se haca antes de la reforma." As, los objetivos de
40Artculo 60. de la Ley nm. 19.5353.
41 Los objetivos de gestin considerados por el servicio de alta prioridad deben sumar
en su conjunto un 60 por ciento, no siendo individualmente su ponderacin inferior a un
objetivo de mediana o menor prioridad. Por su parte, los objetivos de gestin de mediana
prioridad deben sumar en su conjunto un 30 por ciento, no siendo la ponderacin individual
gestin y la prioridad de cada uno forman la propuesta de PMG. Una
vez aprobada se formaliza en un decreto firmado por el ministro
del ramo, el de Hacienda, del interior y de la Secretara General de
la Presidencia. Cabe mencionar que el Programa Marco es flexible
en cuanto a los sistemas que considera, las etapas y la forma en
que se puede aplicar al PMG de cada institucin; sin embargo, en este
ltimo caso las situaciones deben ser justificadas tambin como
parte del PMG. Los valores que pueden asignarse al grado de cum-
plimiento son Oy lOOpor ciento, y no puede tomar otros valores.
Cabe mencionar que este proceso de reforma tendr en el ao
2002 sus primeros resultados.
Cada servicio, al identificar para cada rea y sistema definido
la etapa en la cual se encuentra, propone como objetivo de ges-
tin la siguiente etapa para ser alcanzada a finales del ao si-
guiente. El objetivo de gestin debe ser compatible con los recur-
sos asignados en el marco presupuestario de cada ao. Se debe
formular un objetivo de gestin por cada uno de los sistemas del
Programa Marco. Por ejemplo, si para el ao 2001 se presentan
lO sistemas, el servicio debe presentar lO objetivos de gestin.
42
Slo como excepcin, el servicio puede presentar menos objetivos
de gestin, esto ocurre en el caso excepcional de que algn siste-
ma del Programa Marco para el PMG no sea aplicable a su servicio,
de acuerdo a su misin, ley orgnica o funciones. Estas situaciones
excepcionales son analizadas por la Dipres al revisar la propuesta,
y una vez aprobados los antecedentes que justifican la excepcin
pasa a formar parte del PMG.
Para verificar el cumplimiento de la etapa comprometida
como "objetivo de gestin" se debe creditar el cumplimiento total
de los contenidos y exigencias establecidas en el Programa Marco
para la etapa respectiva. Dicha verificacin se efectuar a travs de
de cada uno de ellos inferior a la ponderacin de un objetivo de menor prioridad. Finalmen-
te, los objetivos de menor prioridad deben sumar en su conjunto un 10 por ciento.
42 Cabe mencionar que no es posible incluir otros sistemas que no estn en el Progra-
ma Marco. Yque, solamente en casos excepcionales causados por caractersticas particulares
del servicio, es posible que el cumplimiento de la etapa que se compromete en el objetivo
de gestin pudiera concretarse en un modo distinto a lo sealado en el Programa Marco,
procurando no alterar la esencia de la etapa.
los medios de verificacin sealados en anexo del documento tc-
nico del PMG u otros como lo seala el reglamento. Deben existir todos
los medios de verificacin que se soliciten para verificar el cumpli-
miento de las etapas comprometidas para cada sistema. El grado
de cumplimiento global de la institucin se calcula multiplicando el
grado de cumplimiento de cada objetivo de gestin, por el ndice
de ponderacin que se le haya asignado, sumndose luego cada
uno de estos resultados parciales.
Para verificar el cumplimiento de las metas, la unidad de
auditoria interna deber avalar los documentos que se utilicen
como medios de verificacin. Ya que sta se considera como uni-
dad asesora del jefe de servicio, por lo que debe verificar la con-
fiabilidad y calidad de la informacin relativa a los PMG. Como
parte de esta funcin la unidad de auditora debe efectuar exame-
nes selectivos y aleatorios a los procesos utilizados por el servicio
para evaluar el grado de cumplimiento del PMG.
APRECIACIONES FINALES
EL CASO de los intentos por introducir un presupuesto por resul-
tados en Chile se puede considerar ms que una reforma, como
los mismos diseadores lo reconocen, un proceso sumamente gra-
dual por introducir elementos que contribuyan a una mejor dis-
cusin presupuestaria. Entre los ms importantes rasgos que dis-
tinguen este proceso de cambio estn su gradualismo, la escasa o
nula institucionalidad del proceso, lo difuso y desvinculado de la
participacin de los diversos actores.
Un proceso difuso
Se puede empezar por reconocer que el proceso de cambio ha
sido difuso y altamente incierto. A este aspecto contribuye la
ausencia de un diagnstico previo a las propuestas de polticas, ya
que la ausencia de un diagnstico dejaabierta la puerta a prcti-
camente cualquier propuesta de poltica y se pierde una linealidad
deseable en el ciclo de polticas pblicas. De hecho, esto hace la
toma de decisiones ms parecida al modelo de cesto de basura.
El carcter difuso del proceso modernizador no slo se muestra
en la forma en que se dise la poltica, sino en el resultado de
este diseo. El ejemplo ms claro es la falta de mecanismos que den
certidumbre sobre la asignacin de los recursos. Esta falta de clari-
dad ha dejado suelto el proceso de reforma a los vaivenes polti-
cos y mientras no se definan y clarifiquen los mecanismos con
que se liga el presupuesto al desempeo, el beneficio que se puede
obtener de este instrumento es mnimo, ya que se pierde la lgica
del instrumento. Por ejemplo, parece poco razonable la excusa de
que por no dejar desprotegida a la poblacin objetivo de un pro-
grama no se elimine ste; ya que, en la lgica del presupuesto por
resultados, en estos casos debern de nacer nuevos programas
que satisfagan las necesidades de las poblaciones que eran aten-
didas por los programas desaparecidos, incluso, de ser necesario por
otros tipos de servicios, que busquen impactos semejantes aunque
por mecanismos diferentes.
La falta de planeacin del programa tambin puede reflejar su
lado negativo en la desarticulacin de los esfuerzos de los partici-
pantes. Por una parte, parece ser que las reformas promovidas por
la Dipres tienen poca relacin con las que originalmente estuvieron
a cargo de la Segpres. Por otra parte, actualmente se observa poca
colaboracin entre los esfuerzos de modernizacin de CIMGP y los
mecanismos que se impulsan desde el Ministerio de Hacienda.
Asimismo, los resultados de la poca contribucin del Congreso
en el rumbo de las reformas son una muestra de que: mientras nose
involucren actores externos quehagan un contrapeso, a la agencia contro-
ladoray al Ejecutivo, la reforma puede servistaporla sociedad como una
simulacin o como un proceso carente de legitimidad.
Bajo nivel de
institucionalidad
Con la espontaneidad que salta a la vista, desde el primer acer-
camiento al caso, es evidente la falta de un marco legal que per-
mita que los programas (con excepcin del PMG) puedan mante-
nerse independientemente del liderazgo poltico o personal de los
actores. La dificultad para institucionalizar el modelo ante la falta
de un marco legal que proteja el proyecto de reforma de los vaive-
nes de la poltica y la ausencia de un marco regulatorio evidencian
la importancia de un nuevo mecanismo que permita despolitizar los
procesos de reforma, ya que la ausencia de un marco evita la desper-
sonalizacin de las negociaciones de metas e indicadores de des-
empeo, pero sobre todo en la negociacin del presupuesto.
En nuestra opinin, consideramos que la definicin de indica-
dores y metas de desempeo, as como el presupuesto, por medio
de negociaciones polticas no es ineficiente por s mismo, sino que
sevuelve ineficiente cuando existe un desequilibrio de poderes entre
los actores que negocian, como ocurre en este caso cuando nego-
cian las instituciones con la Dipres, o la misma Dipres con el
Congreso.
Cambios graduales
Es importante reconocer las fortalezas que se aprecian de la es-
pontaneidad con que ha ido creciendo el modelo y que parten del
incrementalismo que ha permitido un constante rediseo y adap-
tacin de los programas ante las fallas encontradas en la im-
plementacin y en el diseo original de las polticas; asimismo, la
lentitud permiti que las instituciones fueran lentamente incor-
porando conceptos e ideas sobre la evaluacin de sus programas,
incluso que la idea de evaluacin fuera menos amenazadora para
los funcionarios, lo que facilit su implementacin. Sin embargo, la
gradualidad de la poltica ha permitido reconocer una interesante
disyuntiva entre su beneficio para la implementacin y las capaci-
dades que tiene de institucionalizarse. Ya que si la poltica se im-
plementa de poltica altamente gradual va perdiendo fuerza por los
resultados poco tangibles en el desempeo del total de la adminis-
tracin pblica, que es la que percibe la mayora de la sociedad.
Por otra parte, cuando los .programas se empezaron a implantar
en forma masiva, en la mayora de las instituciones se convirtie-
ron en un mero trmite burocrtico, en otro formulario del que no
se obtienen ms que compromisos que no afectan la esencia de
la dinmica organizacional.
448 E.E RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
Las reformas en el contexto
de un pas emergente
Un aspecto tambin relevante de la reforma, es que a pesar de
que la discusin de incorporar mecanismos de evaluacin del des-
empeo a las organizaciones pblicas y al presupuesto en especfi-
co, la discusin sobre el presupuesto deja esto en segundo lugar, ya
que le da prioridad a temas como el equilibrio fiscal y las variables
macroeconmicas. En este mismo sentido es relevante considerar que
en la vulnerabilidad macroeconmica, los pases de Amrica Latina,
los temas sobre modernizacin administrativa y evaluacin del des-
empeo pasan a segundo plano en momentos de crisis, lo que no
necesariamente debera ser as, y probablemente se deba a la igno-
rancia sobre las potencialidades de estas herramientas para eficien-
tar la funcin pblica, lo que definitivamente es ms necesario en
pocas de crisis; o probablemente se deba a que efectivamente estos
mecanismos no han conseguido convencer de las bondades de sus
resultados, debido a que nunca se han logrado institucionalizar, lo
que en nuestras latitudes provoca una crculo vicioso que se debe-
ra buscar romper. El crculo es: no se institucionalizan las reformas,
entonces no da resultados y como no da resultados, en la primera
crisis se le ignora y se deja de lado. Esto a su vez provoca tambin
que se pierda inters; una vez pasada la crisis, cuando se retoman,
pierden el factor denovedad" y es necesario buscar nuevos instru-
mentos de mejora.
Avances alentadores
A pesar de las dificultades, que la reforma en Chile ha enfrentado,
es posible encontrar beneficios de la utilizacin de las herramien-
tas presentadas en este documento. En primer lugar, es de gran
mrito el hecho de no conformarse con administrar la inercia de la
funcin pblica, sino intentar permanentemente proceso de cam-
bio en busca de mejores resultados en los servicios que se dan a la
sociedad, en la eficiencia del uso de los recursos pblicos o la efi-
cacia en la solucin de la problemtica del pas. En este mismo
sentido, la bsqueda de transparencia en el uso que el gobierno da
449
a los recursos de la sociedad, que no es precisamente una caracte-
rstica de los pases de Amrica Latina, es de por s un gran avance.
En este mismo sentido, la socializacin de que el Congreso debe
jugar un papel ms activo en la discusin del presupuesto permite
esperar un mejor equilibrio de poderes en el futuro.
En este sentido, es muy importante este proceso de involucrar
a la sociedad de discusin, sobre el uso que se les da y que se les
debera de dar, a los recursos, ha generado un despertar sobre el
papel del Estado moderno, particularmente en un pas que sali de
un rgimen de dictadura, en la que no se poda cuestionar el funcio-
namiento del aparato pblico. A raz de que los temas de la ren-
dicin de cuentas se discuten pblicamente, la sociedad ha contri-
buido a mejorar los mecanismos de evaluacin, ya sea participando
directamente, como en el caso de los paneles de evaluacin, o
con ideas sobre los aspectos en los que se debera de poner nfa-
sis en las evaluaciones, corno el caso del costo de oportunidad de
los recursos pblicos, lo que empieza a abrir la puerta para formar
cuasirnercados en el gobierno chileno.
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Entrevistas
Carlos Portales profesor-investigador de la Escuela de Economa yAdmi-
nistracin de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Enrique Rajevic profesor de la Escuela de Economa y Administracin
de la Pontificia Universidad Catlica de Chile e investigador del Cen-
tro de Estudios Pblicos.
Jorge Isrrael, asesor del director del ILPES/CEPAL.
Jos Yez, profesor-investigador de la Escuela de Economa de la Univer-
sidad de Chile.
Marcela Guzmn, directora de Control de Gestin de la Direccin de Pre-
supuesto del Ministerio de Hacienda de Chile.
Ricardo Martner, Director de Gestin del ILPES/CEPAL.
Rossana Costa, investigadora del Instituto Libertad y Desarrollo.
Ximena Cabrer, Ppofesora de la Escuela de Gestin Pblica de la Uni-
versidad de Chile y Funcionaria de la Direccin de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda de Chile.
DAVID ARELLANO
GABRIEL PuRN
Mxico. Reforma al sistema presupuestal:
una reforma atrapada por las inercias*
AsPECTOS GENERALES
M
XIco, cuyo nombre oficiales Estados Unidos Mexicanos, est
conformado por 31 estados y un Distrito Federal que es
la ciudad de Mxico, donde se encuentran establecidos los tres pode-
res de la Federacin (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Su sistema
poltico se puede considerar como de partido hegemnico prag-
mtico, en transicin hacia un sistema ms competitivo y demo-
crtico. En la actualidad cinco partidos polticos tienen representa-
cin en el Congreso, de los cuales tres cuentan con posiciones
importantes y apoyo electoral de la ciudadana: Partido Revolu-
cionario Institucional, Partido de la Revolucin Democrtica y
Partido Accin Nacional.
Como es el caso de otros pases con un sistema presidencial, el
Poder Ejecutivo recae en la figura del Presidente de la Repblica,
quien es a un mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. El
Presidente es 'electo, mediante voto universal, por un periodo de
seis aos sin posibilidad de reeleccin y tiene la facultad de nom-
El proceso presupuestal en Mxico est todava tan poco definido que los cambios
en sus detalles son constantes, haciendo casi imposible para cualquier observador fuera de
la Secretaria de Hacienda realizar un seguimiento sistemtico. El proceso descrito aqu es el
de las reformas que se gestaron en el sexenio del presidente Zedillo y que en trminos gene-
rales se ha seguido en los inicios del presidente Fox. Pero es muy probable que mltiples
detalles y cambios se estn generando. Este es objeto de otra investigacin que estamos de-
sarrollando, pero que aqu no se explicar en detalle dado lo coyuntural y desorganizado que
estos cambios estn resultando a la postre.
[453]
454 DAVID ARELLANO y GABRIEL PURN
brar a todos los miembros de su gabinete, que est integrado por
17 secretaras de Estado, la Procuradura General de la Repblica
y un gran nmero de organismos pblicos descentralizados.
El Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unin,
integrado por dos cmaras: una de Diputados y una de Senado-
res. Los diputados son electos por periodos de tres aos, mientras
que los senadores ocupan su cargo por seis aos. En ambos casos
no existe la posibilidad de reeleccin en el periodo inmediato
siguiente.
La Cmara de Diputados es la representacin del pueblo mexi-
cano como un todo, por lo que el territorio es dividido en distritos
electorales con un nmero aproximadamente igual de ciudada-
nos, existiendo un diputado de mayora por cada distrito. Est com-
puesta por 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el
principio de mayora relativa y 200 por representacin propor-
cional. Para elegir a los diputados de representacin proporcio-
nal, los partidos polticos contendientes elaboran listas regiona-
les de candidatos. De acuerdo con el nmero de votos obtenidos
por cada partido poltico en cada circunscripcin plurinominal,
se toman los nombres de las listas, en orden de aparicin, para
acceder a un lugar en la cmara. Es importante enfatizar que la
Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva de aprobar el
presupuesto de egresos de la Federacin (PEF), que se realiza anual-
mente.'
El proyecto del PEF es presentado ante la Cmara de Diputa-
dos para su aprobacin- por el Presidente de la Repblica, quien
representa al Poder Ejecutivo, a travs de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, que es responsable de concentrar la informa-
cin de las diferentes dependencias y entidades con el propsito
de ajustar el gasto pblico a los financiamientos posibles, ingre-
sos pblicos y deuda proyectados.
1 De conformidad con las facultades exclusivas que le confiere la Constitucin en su
artculo 74 (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 1997: 66-68).
2La presentacin del Proyecto del PEF se realiza ante la Comisin de Presupuesto y
Cuenta Pblica quien es responsable de elaborar un dictamen del proyecto tanto en lo gene-
ral como en lo particular del gasto Ysus rubros. Una vez elaborado el dictamen y presentado
ante el pleno del H. Congreso. ste y el proyecto del decreto son objeto de votacin.
MXICO. REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL 455
Previo a la autorizacin del PEF, la Cmara de Diputados est
obligada a discutir y aprobar el proyecto de la Ley de Ingresos de
la Federacin del sector pblico, ya sea por la va tributaria, im-
puestos y otros ingresos fiscales, legislacin fiscal, o por los ingresos
no tributarios, derechos, productos, aprovechamientos y contribucin
de mejoras. Asimismo, se establecen los ingresos que organismos
y empresas del gobierno obtienen por la participacin del Estado
en ciertas reas de la actividad econmica nacional. Cabe mencio-
nar que el mayor porcentaje de ingresos por conceptos de recau-
dacin tributaria y de ingresos no tributarios" provenientes de los
tres mbitos de gobierno (federal, estatal y municipal), es gene-
rado y asignado por el gobierno federal.
Al ao siguiente, la Cmara de Diputados, mediante la Con-
tadura Mayor de Hacienda, realiza una evaluacin de la cuenta
pblica nacional de cada ao. Cuenta, adems, con una Comisin
de Presupuesto que revisa como primera instancia: el PEF.
4
La Cmara de Senadores se considera la representacin de los
estados integrantes de la Federacin como iguales. Sin embargo,
gracias a modificaciones recientes realizadas a la Constitucin Po-
ltica de los Estados Unidos Mexicanos, en las que se consagr la
figura de senador de representacin proporcional, su conceptuali-
zacin y por tanto su funcin se pueden considerar menoscabadas.
Actualmente est integrada por 128 senadores, lo que implica
cuatro representantes de cada estado y cuatro del Distrito Fede-
ral, de los cuales dos son electos por mayora, uno es asignado a la
segunda fuerza electoral y un cuarto corresponde a las personas
inscritas en las listas de representacin proporcional de cada uno
de los partidos polticos, quienes no necesariamente son de la enti-
3 Se estima que en el ejercicio fiscal 2001, el 70.8 por ciento del total de los ingresos
del sector pblico provino de fuentes fiscales (tributarias y no tributarias), es decir, un 14.3
por ciento del PIB, el resto de los ingresos fueron obtenidos por los organismos y empresas.
En trminos de carga fiscal. estrictamente ingresos tributarios, se estima que representaron
el 53.5, un 10.8 por ciento del PIB.
4 Una vez examinado. discutido y aprobado, el PEF es objeto de revisin de la cuenta
pblica y de su fiscalizacin a travs del Informe de Gestin de Avance de Gestin Finan-
ciera por parte del ente pblico, denominado Auditora Superior de la Federacin, que a su
vez es coordinado y evaluado por la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados
(Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. 29 de diciembre de 2000).
456
DAVID ARELLfu,\O y GABRIEL PURN
dad federativa en cuestin. El Senado no interviene en la apro-
bacin del PEF, sin embargo, tiene una participacin importante
en la aprobacin de la Ley de Ingresos, la cual debe ser revisada
por ambas cmaras. Las labores del Senado se circunscriben a
ciertos asuntos como relaciones exteriores, ratificacin de funcio-
narios, autorizacin para disponer de la Guardia Nacional, jurado de
sentencia en caso de juicio poltico, entre otras (Constitucin . . .,
1997: 68).
Tanto la Cmara de Diputados, como la de Senadores pueden
sesionar en pleno o en comisiones, que se establecen de una forma
permanente o temporal para revisar e investigar asuntos de espe-
cial inters ciudadano. Las comisiones estn formadas, en la mayor
parte de los casos slo por diputados o senadores y su composi-
cin es producto de la negociacin poltica entre los diferentes
partidos.
El Ejecutivo federal lleva sus principales funciones y polticas
a travs de la administracin pblica federal (APF) , la cual se estruc-
tura fundamentalmente en dos grupOS:5 administracin pblica
centralizada (APc) y administracin pblica paraestatal (APP). La
primera incluye a las dependencias o secretaras y rganos admi-
nistrativos desconcentrados que desempean las principales funcio-
nes del Estado suscritas en la Constitucin. La segunda incluye
entidades o empresas propiedad del gobierno federal que sirven
para instrumentar polticas econmicas especficas del Estado
en ciertos sectores de la economa, tales como: organismos descen-
tralizados como Petrleos Mexicanos (Pemex) y Comisin Fede-
ral de Electricidad (CFE), empresas de participacin estatal, institu-
ciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares de crdito,
de seguros y fianzas, fideicomisos o mandatos pblicos.
Ambas, la APC y la APP participan en el proceso presupuestario
por medio de la coordinacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP), que funge como rgano centralizador. A
su vez, las entidades de la APP son coordinadas por las secretaras
de Estado y algunos organismos descentralizados, que desempe-
5Artculos 20. y 30. de la LeyOrgnica de la Administracin Pblica Federal, novem-
bre de 2000.
MXICO. REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL
457
an el papel de "cabeza de sector" de la poltica pblica del sector,
como por ejemplo: el sector educacin, salud, energa, defensa
nacional, etctera.s Sin embargo, algunos organismos descentrali-
zados y entidades no apoyados presupuestalmente cuentan con
autonoma administrativa y legalmente estn constituidos como
entidades con razn social y patrimonio propios. La figura de "ca-
beza de sector" se refiere a la responsabilidad que tiene este tipo de
organismos para con alguna de las secretaras de Estado, por lo que
al momento de la integracin presupuestal se encuentran de cierta
forma tutoreados y supervisados por alguna de stas.
A partir de 1995 el gobierno federal inici un proceso de
reforma, que entre otros aspectos buscaba modificar el sistema inte-
gral de planeacin-programacin-presupuestacin, llevado a cabo
desde 1976. Esta transformacin implic el anlisis de la factibi-
lidad sobre algunos cambios en el sistema de administracin finan-
ciera, el empleo de la planeacin estratgica y la implantacin en
todas las dependencias y entidades de la administracin pblica
de una nueva estructura programtica (NEP) y de un sistema de eva-
luacin del desempeo (SED) a travs de indicadores.
ANTECEDENTES DE
REFORMAS ADMINISTRATIVAS
EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO
EL PRESUPUESTO tiene sus orgenes incluso desde la primera Cons-
titucin de la nacin en 1824. El presupuesto desde entonces ha
6 El artculo' 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y el Reglamen-
to Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico asignan y facultan a la Subsecreta-
ria de Egresos, a travs de las direcciones de Programacin y Presupuesto Sectoriales "A" y "B"
(DGPyPs), las funciones y responsabilidades de la programacin y presupuesto del gasto. Las
leyes reglamentarias y normatividad presupuestarias obligan a las dependencias y entidades a
crear reas con funciones especficas de planeacin, programacin y presupuesto. Por lo gene-
ra!, en el sector centra! del gobierno federal se denominan direcciones generales de Programa-
cin, Organizacin y Presupuesto (DGPOp) y se encuentran dentro de la estructura orgnica de
las oficialas mayores de cada dependencia. En cuanto rganos administrativos desconcentra-
dos y entidades paraestatales (tales como: organismos descentralizados, empresas de partici-
pacin estatal, instituciones auxiliares de crdito, aseguradoras, fianzas, fideicomisos y mano
datos), stas cuentan con reas similares con nombres distintos, pero que ostentan las mismas
funciones y responsabilidades en materia presupuestaria.
458
DAVID ARELLANO y GABRIEL PURN
representado una herramienta til en el desempeo guberna-
mental donde se establecen los planes y proyectos del Estado en
trminos monetarios.
Con la Constitucin de 1917, vigente hasta nuestros das, se
estableci el rgimen presidencial. Bajo este sistema y en lo que
respecta al presupuesto, por un lado, se otorg al Ejecutivo federal
la obligacin de la elaboracin del presupuesto de todo el aparato
pblico, responsabilidad que fue delegada a la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico.
A su vez, la Contadura Mayor de Hacienda se le otorg un
nivel de rgano constitucional, con el objetivo de desempear desde
entonces el papel de agencia suprema de control externo.
Por otra parte, el Departamento de la Contralora surgi para
realizar un control interno del gasto pblico, pero con caracters-
ticas de un control a posteriori. La creacin de este departamento
se origin en parte por la preocupacin del Ejecutivo sobre el
injustificado incremento del gasto y la evidente falta de profesio-
nalizacin de la administracin pblica de la poca, como por los
constantes, movimientos polticos que cuestionaban el desempeo
del Presidente en turno.
En esos das, el uso del control expost pudo no haber sido sig-
nificativo o relevante, debido a la dificultad para identificar y
recuperar los fondos mal asignados e incluso ineficientemente
erogados. Sin embargo, se presentaron algunos informes sobre los
presupuestos de algunas secretaras (Petrei, 1998).
Tambin en 1917, se realiz un acuerdo generaF para que las
secretaras de Estado y departamentos remitieran a la Direccin
General de Estadstica, datos generales y de gasto pblico concer-
nientes a sus respectivos ramos. Lo mismo se solicit a los goberna-
dores de los estados, del Distrito Federal y otras jurisdicciones. Ello
con el solo propsito de elaborar el presupuesto del ao siguiente
(SHCP, Antologa de la Planeacin enMxico, 1985).
En este mismo ao, se promulg la Ley de Secretaras y Depar-
tamentos Administrativos del Gobierno Federal,sla cual daba cuenta
7DOF, 10. denoviembre de 1917.
8 Ibdem, 25 de diciembre de 1917.
de la recin creada estructura orgnica del gobierno federal de
aquel entonces.
Posteriormente con el decreto? de junio de 1928, se conceden
facultades extraordinarias al Ejecutivo federal, para expedir la ley
que crea un cuerpo consultivo oficial, permanente y autnomo en
asuntos econmico-sociales en el presupuesto. Para el siguiente
mes del mismo ao, este cuerpo consultivo tom el nombre de
Consejo Nacional Econmico'? bajo su respectiva ley. Este rgano
cumpla el papel de discutir y elaborar un plan econmico-social
del pas que posteriormente sirviera de base al presupuesto de
egresos de la Federacin.
La siguiente etapa de la evolucin del presupuesto en Mxico
comenz en 1930 cuando se public la Ley sobre Planificacin Ge-
neral de la Repblica!' promovida por el gobierno de Pascual
Ortiz Rubio. Esta ley naci con laintencin de elaborar estudios,
planes y programas para coordinar el desarrollo del pas, de tal
forma que se emple como instrumento para llevar a cabo la
planificacin econmica y social plasmada posteriormente en el
presupuesto.
En 1932, una reorganizacin administrativa transfiri las res-
ponsabilidades de control interno del Departamento de la Contra-
lora a la Secretara de Hacienda. Dos aos despus la Contadu-
ra de la Federacin fue organizada, y en 1935 una Ley Orgnica
del Presupuesto fue creada.
No fue hasta la 11 Convencin del Partido Nacional Revolu-
cionario (PNR) en diciembre de 1933, que el general Lzaro Cr-
denas postulado ya a la Presidencia de la Repblica adopt un
particular programa de campaa, en el cual bajo sus propias pa-
labras enfatiz lo siguiente:
... ya es hora de formar un programa minucioso de accin que
cubra los seis aos del prximo periodo presidencial; progra-
ma que deber estar basado en el clculo, en la estadstica, en
9Ibdem, 12 de enero de 1928.
10Ibdem, 15 de julio de 1928.
1 Ibdem, 12 de julio de 1930.
460 DAVID ARELLANO y GABRlEL PURN
las lecciones de la experiencia. Debemos estudiar lo que podre-
mos alcanzar, dadas las posibilidades de nuestros presupues-
tos y las realidades nuestras ... (General Lzaro Crdenas, en
el PNR, informe del primer plan sexenal, 1934).
Con ello se buscaba relacionar la visin de nacin y los planes
del Ejecutivo con las herramientas y tcnicas del presupuesto.
Hasta este momento la forma de integrar el presupuesto de egre-
sos de la Federacin se conoci como "presupuesto tradicional" o
"presupuesto por objeto". Esta tcnica tena la finalidad de deta-
llar los siguientes componentes: las adquisiciones del gobierno;
los recursos que se asignaban a las unidades administrativas para
realizar sus gastos; y, el control financiero y legal (Arellano, Gil,
Ramrez y Rojano, 2000). Como consecuencia, la responsabili-
dad se dilua en los resultados de la gestin administrativa yacen-
tuaba la responsabilidad puramente formal, generalmente se trataba
de un proceso emprico o mecnico (Vzquez, 1979).
A partir de 1947, dos agencias recibieron la denominacin de
globalizadoras, mismas que se adjudicaron funciones adicionales a la
estructura ya existente en tomo al presupuesto: la primera, la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico (conocida ya por las siglas
SHCP), la cual preparaba y ejecutaba el presupuesto, ejerciendo y
controlando a posteriori los gastos; y, la segunda, la Secretara de
Bienes Nacionales e Inspecciones Administrativas, quien realizaba
y vigilaba la ejecucin de las obras del gobierno, as como los estu-
dios para mejorar la administracin pblica (Petrei, 1997).
Hasta este punto es oportuno mencionar que desde 1928, fecha
en que se public la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos,
hasta 1953 la estructura del presupuesto federal estaba dividido
en seis captulos: gastos, elaboraciones, construcciones, adquisi-
ciones, inversiones y cancelaciones de pasivo (Arellano, Gil, Ra-
mrez y Rojano, 2000).
En ese mismo ao se incorpor la nueva clasificacin funcio-
nal al presupuesto de egresos de la Federacin, la cual trataba de
expresar las actividades o funciones fundamentales de la activi-
dad gubernamental. sta se presentaba a nivel de funcin o subfun-
MXICO. REFORMA.AL SISTEMA PRESUPUESTAL 461
cin, siendo estas categoras representativas de los bienes o servicios
que proporcionaba el gobierno federal (Arellano, Gil, Ramrez y
Rojano,2000).
Asimismo, los procedimientos de inversin fueron organiza-
dos. Dentro de la SHCP, un comit de inversiones fue creado para
coordinar los planes de inversin de las secretaras y el proceso de
descentralizacin de las agencias. Este comit evolucion en una
comisin que fue ubicada directamente bajo la oficina del Presi-
dente (Petrei, 1997).
Para 1954 se incluy la clasificacin administrativa o de ins-
tituciones del presupuesto, constituyndose en 22 ramos. Su fin era
establecer un control previo y administrativo de los gastos pbli-
cos y satisfacer las necesidades de contabilidad de la Hacienda p-
blica federal como cumplimiento a las disposiciones de la Ley de
Presupuesto existente (Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
La clasificacin econmica form parte del presupuesto de
egresos a partir de 1956, y se us para conocer el efecto del gasto
pblico en la actividad econmica del pas (Arellano, Gil, Ramrez
y Rojano, 2000). Esta clasificacin se constitua, con base en los
captulos del presupuesto, de la siguiente manera: gastos corrien-
tes o de capital sufragados directamente por el gobierno federal,
y transferencias de ambos tipos de gasto a otros mbitos pblicos y
privados (Saldaa, 1977).
En 1959, la Secretara de la Presidencia fue adicionada a las ya
existentes bajo la responsabilidad de planear, coordinar y super-
visar las inversiones pblicas. En 1971 un intento ms fue orga-
nizar el sistema de planeacin. Para ello, cada secretara y agencia
cre una unidad de programacin para: determinar, elaborar y de-
finir los objetivos; formular los planes; analizar proyectos; y; ajustar
los lmites o techos de los fondos apropiados de cada dependen-
cia o entidad paraestatal (Petrei, 1997).
Laclasificacin sectorial se incluy en el presupuesto de egre-
sos en 1974 Ydio los elementos de programacin presupuestaria
que permitieron la agrupacin convencional de las entidades pbli-
cas, bajo criterios administrativos; econmicos o de otra naturaleza
(eh: Saldaa, 1977: 43; Arellano, Gil, R.amrez y Rojano, 2000).
Adems de estas clasificaciones, la Ley Orgnica del Presu-
puesto de Egresos de la Federacin estableca una clasificacin
por ramos y actividades que controlaba la cantidad de gasto para
cada unidad. As, el presupuesto tradicional consista en un docu-
mento contable en el que se exponan los gastos de la administracin
pblica federal asignados a cada ramo y subdivisin administra-
tiva (cfr. Pardo, 1992: 161; Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
Durante el gobierno de Adolfo Lpez Mateas se cre la Secre-
taria de la Presidencia, la que durante tres sexenios comparti fun-
ciones diversas de planificacin, presupuestacin, control y vigilancia
con la SHCP y la Secretara del Patrimonio Nacional. Estas tres de-
pendencias constituyeron lo que se conoci como"el tringulo de la
eficiencia administrativa" (Petrei, 1997).
No obstante la clasificacin del gasto en cifras globales no
permita programar las actividades del sistema presupuestario
federal, ni tampoco controlar el gasto. En suma no podan iden-
tificar y cuantificar las metas, como consecuencia era imposible
establecer el nivel de avance de alguna poltica o programa pbli-
co. Tampoco se contaba, ni se permita, establecer un sistema de
normas y coeficientes de medida que sirvieran para evaluar la
efectividad de los recursos.
Esta deficiencia impeda medir los resultados y su eficiencia
por obtenerlos del sector pblico como impulso de utilizacin ra-
cional de los recursos (Vzquez, 1979; Saldaa, 1977; Arellano, Gil,
Ramrez y Rojano, 2000).
En sntesis, el presupuesto tradicional era un instrumento admi-
nistrativo y contable, que centraba su inters en lo que el gobier-
no compraba para realizar sus funciones y realizaba la clasifica-
cin del presupuesto por ramos de actividades que controlaba la
cantidad de gasto para cada dependencia o entidad. De esta for-
ma, con base en la Leyde 1935 se utiliz la tcnica de presupuesto
por objeto que atenda principalmente el tipo de gasto que efec-
tuaba el sector pblico, pero sin seguir conociendo los resultados
sobre las metas propuestas (.Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En 1976 un importante cambio fue la introduccin del gasto
gubernamental por programas y aetividadescon.la creacin de la
463
Secretara de Programacin y Presupuesto (srr). Esta entidad oper
hasta 1992, cuando la administracin del presupuesto fue por pri-
mera vez elaborada y consolidada por la SHCP (Petrei, 1997).
Fue 1976 el inicio de un proceso de reforma administrativa, que
entre otros elementos, buscaba reestructurar el aparato gubernamen-
tal, as como hacer ms eficiente y racional el uso de los recursos
pblicos. Algunos de sus puntos ms importantes eran la reorga-
nizacin de las secretaras de Estado que inclua la creacin de la
SPP, la organizacin sectorial de las paraestatales bajo la cabeza de
sector y la instrumentacin general de la tcnica presupuesta por
programas y actividades (Pardo, 1992; Arel1ano, Gil, Ramrez y
Rojano, 2000).
Como parte de este proceso de reforma en 1976 entr en vigor
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que sustitu-
y a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. Asimismo,
se cre la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico que
derog a la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin de 1935. As, a partir de este ao se implant de manera ge-
neralizada el presupuesto por programas y actividades (PPA) en el
sector pblico cuyo propsito era cumplir los objetivos de los pla-
nes de largo y mediano plazo por medio de la realizacin de pro-
gramas y la ejecucin de actividades especficas (Arellano, Gil,
Ramrez y Rojano, 2000).
El PPA trataba de expresar el gasto en funcin de los objetivos
que se perseguan en cada nivel de la organizacin, lo que impli-
caba que stos constituyeran un conjunto coherente, de tal forma
que daba importancia a los resultados obtenidos y basaba su
operacin en el clculo de los costos. De esta manera los programas
y presupuestos se interrelacionaban, y se determinaban cules eran
los costos de actividades concretas (Vzquez, 1979).
Durante este periodo, la manera de elaborar este presupuesto
tena su origen en la administracin por objetivos, por lo que fue
un intento por trabajar en funcin de objetivos lo que traa como
consecuencia la formulacin de programas y proyectos (cfr. Saldaa,
1977: 105). En este sentido, el objetivo perseguido deba condicio-
nar todo el proceso de forma que lo fundamental era convertir el
resultado en el objetivo preestablecido (Saldaa, 1977: 197; Are-
llano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En trminos generales, el PPA trataba de ser un conjunto arm-
nico de programas y proyectos con sus respectivos costos de
ejecucin a realizarse en un futuro inmediato. Se intentaba
elaborar el presupuesto con base en programas detallados que
llegaban hasta el nivel de actividades, de tal forma que suminis-
traban los antecedentes de los costos, el volumen de trabajo
ejecutado y los logros. Adems, pretenda que los bienes y
servicios que ofreca el gobierno se proveyeran con la mayor
eficiencia posible, empleando los recursos en forma ptima
para cumplir con los objetivos sealados en los programas y
proyectos (Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En trminos generales el PPA se realizaba en cinco fases, las cua-
les establecieron las principales caractersticas y etapas del actual
proceso presupuestario:
l. Planeacin: buscaba introducir la definicin clara de objeti-
vos, establecimiento de polticas de accin, previsin del fu-
turo, coordinacin horizontal, entre las acciones y consisten-
cia interna a travs del tiempo.
2. Programacin: consista en la preparacin de la accin con-
creta que se derivaba de las polticas generales; racionalizacin
de la relacin entre objetivos, acciones, procedimientos, orga-
nizacin, direccin e insumos.
3. Presupuesto: pretenda construir un puente entre las insta-
laciones y las posibilidades. Se le conceba como un parmetro
de intencin-accin-requerimiento-financiamiento.
4. Control: esta fase serva como mecanismo para presionar la
ejecucin y lograr el producto esperado.
5. Evaluacin: se llevaba a cabo una evaluacin del impacto fi-
nal del producto de cada accin.
Con relacin a los organismos involucrados en esta etapa,
como ya se mencion, durante este periodo se cre la Secretara
de Programacin y Presupuesto (sPP), que se encargara de todas
las funciones relacionadas con la planeacin, para llvar cabo su
desempeo se le traspasaron las funciones de programacin de la
anterior Secretara de la Presidencia, las de informacin y estads-
tica de la Secretara de Patrimonio Nacional (tambin disuelta)
y la integracin del presupuesto de la 5HCP.
Cabe mencionar el vnculo entre la planeacin y la presupues-
tacin con los programas operativos anuales (POA) que servan de
base a la SPP para integrar los presupuestos anuales de la Federa-
cin. Los POA eran elaborados por cada una de las dependencias
y entidades de la administracin pblica e integrados por la SPP en
el presupuesto de egresos de la Federacin (PEF), que era presen-
tado ante la Cmara de Diputados.
El proceso presupuestario entonces, consiste bsicamente de
cuatro etapas: la formulacin, la ejecucin, el control y la evalua-
cin. Durante estas fases la SPP y la 5HCp
l 2
como dependencias glo-
balizadoras trabajaban en conjunto de tal forma que a la SHCP le
corresponda estimar y definir los ingresos, mientras que la SPP se
encargaba de integrar el PEF, as como de emitir normas y linea-
mientos para su formulacin.
La elaboracin del presupuesto comenzaba aproximadamente
en el mes de marzo con la generacin por parte de la SHCP de los
elementos tcnico-metodolgicos necesarios para el proceso de
programacin-presupuestacin y los daba a conocer a las entida-
des y dependencias.
Enseguida se determinaban los llamados pretechos financie-
ros que consistan en asignar recursos en forma preliminar a cada
una de las dependencias y entidades. Es decir, se realizaba una distri-
bucin por sectores llevando a cabo una asignacin presupuestal
provisional por sector. Estos pretechos se comunicaban general-
mente en el mes de julio.
A partir de esa fecha cada una de las dependencias y entida-
des elaboraba el programa operativo anual (rox) en el que se tradu-
12A travs de la Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento hasta 1992 en que
desaparece la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretaria de Hacienda y Cr-
dito Pblico recupera el control del proceso en su totalidad.
can los lineamientos en objetivos y metas concretas a desarrollar
en el corto plazo del gasto corriente y de inversin, definiendo tam-
bin las responsabilidades y duracin de las acciones en el proceso
presupuestario.
Posteriormente la SHCP enviaba a las dependencias y entidades
los instrumentos normativos para la formulacin de los POA-PEF
sectoriales e institucionales con los techos financieros definitivos.
A continuacin cada una de las dependencias y entidades elabo-
raba sus respectivos programas operativos anuales.
Las negociaciones y las adecuaciones al presupuesto tenan
lugar entre agosto y septiembre. En estas fechas se revisaba el pre-
supuesto de cada entidad y dependencia por separado y despus
en conjunto con las entidades de cada sector. Finalmente en oc-
tubre y los primeros das de noviembre se realizaban los ajustes
necesarios a los POA para presentar el 15 de noviembre el proyec-
to del presupuesto de egresos de la Federacin a la Cmara de
Diputados.
Por ltimo, conviene sealar que el pasar del presupuesto tra-
dicional al PPA implicaba la necesidad de implementar herramien-
tas que permitieran el desarrollo y el costo de las diferentes uni-
dades de programacin (cfr. Vzquez, 1991: 21-22). Situacin que
gener toda una red desplegada en las dependencias y entidades,
tales como: unidades de organizacin y mtodo (UOM), unidades de
planeacin (ur), comisiones internas de administracin (CIDA); comi-
ts promotores del desarrollo econmico (Coprodes.)
Para 1978 una nueva Ley Orgnica del Presupuesto fue pro-
mulgada, la cual complement las regulaciones de la Contadura
Mayor de Hacienda y definen el proceso que debe seguir el PEF,
comenzando la elaboracin del proyecto por parte del Poder Eje-
cutivo, el cual debe enviarlo a la Cmara de Diputados antes de
noviembre 30.
Cabe mencionar que esta cmara ha desempeado histrica-
mente un papel pasivo (Petrei, 1997), hasta el presupuesto de 1996,
el cual introdujo algunas modificaciones y lmites en los cambios
que el Ejecutivo realiza durante su ejecucin. Los cambios polti-
cos de 1997, originaron un nuevo contexto en la relacin entre el
Ejecutivo y el Legislativo que hasta el PEF del ao 2002 han ge-
nerado constantes debates y ajustes en el presupuesto original-
mente propuesto por el Ejecutivo.
REFORMA
AL SISTEM.l\ PRESUPUESTARIO
ENTRE 1994Y1995, se realiz un diagnstico general sobre la situa-
cin de la APF. Los resultados de dicha evaluacin quedaron final-
mente suscritos en el documento denominado Promap 1995-
2000. En l se encontraron algunos aspectos generales sobre las
limitaciones ydeficiencias administrativas actuales, agrupados en
cuatro puntos: l. limitada capacidad de infraestructura a las deman-
das crecientes del ciudadano frente a la gestin gubernamental; 2.
centralismo; 3. deficiencia en los mecanismos de medicin y eva-
luacin del desempeo en el gobierno; y 4. carencia de una admi-
nistracin adecuada para la dignificacin y profesionalizacin de
los servidores pblicos.
En congruencia con estos planteamientos, la Secretara de la
Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam) adapt algu-
nas tcnicas como: planeacin estratgica, sistemas de atencin al
cliente, sistema de indicadores estratgicos, administracin por
objetivos, entre otros.
Sin embargo, la necesidad de integrar estos primeros elemen-
tos en la prctica gubernamental, al tiempo de analizar la imple-
mentacin de medidas ampliamente recomendadas por organis-
mos internacionales" y otras experiencias de reforma.'? tales
como: cambios institucionales, instauracin del servicio civily refor-
mas al sistema presupuestario.
13 Entre algunos de estos organismos internacionales. que difunden las prcticas en
materia de reforma del Estado y la administracin pblica, tenemos: al Centro Latinoameri-
cano de Administracin para el Desarrollo (CLAD); el Banco Internacional de Desarrollo
(BID); el Banco Mundial (BM); el Fondo Monetario Internacional (FMI); y la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
14 Para mayor informacin sobre algunas de estas experiencias internacionales vase
Banco Mundial (1997), en WorldDeelopmo Report 1997: Thestatein a changing world; OCDE
(1997), La transformacin de la gestin pblica. Las rejvrmas en los pases de la OCDE; entre otros.
468 DAVID ARELLANO y GABRJEL PURN
Como resultado, todos estos elementos en conjunto llevaron
a la SHCP y a la Secodam a disear nuevas estrategias a base de
investigar, analizar, comparar y evaluar los esfuerzos de reforma
hasta el momento desarrollados, contra las bestpracticesv realiza-
das en otros pases en materia de gestin pblica y en especial del
presupuesto;" as como su aplicabilidad o viabilidad en nuestro
contexto.
A finales de 1995, con el Programa de Servicios Sociales
Esenciales (Prosse) auspiciado por los crditos del Banco Inter-
nacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y el Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID), 17 se desarrollaron las primeras expe-
riencias en evaluacin del desempeo administrativo por medio de
indicadores en el gasto pblico, lo cual que posteriormente tom
el nombre de sistema de evaluacin del desempeo (SED).
No fue hasta enero de 1996 que dos consultoras externas"
fueron contratadas por la SHCP para desarrollar algunas activida-
des especficas en el diseo e implementacin del Prosse. A su
vez, fueron incorporados a un grupo piloto experimental'? ms am-
plio, observando las siguientes caractersticas: desempeo global
15 El concepto de best practices se refiere al movimiento que engloba la gerencia pblica
bajo reformas y experiencias que fueron realizadas en pases como EE,UU" Inglaterra,
Nueva Zelanda y Canad entre otros muchos que empezaron a experimentar tcnicas y
herramientas del sector privado al pblico mediante nuevos enfoques como el posburocr-
tico, managerialism, y que definitivamente influyeron en establecer una nueva forma de go-
bernar.
16Para mayor informacin sobre estas "mejores prcticas" vase ocos (1997), en La
transformacin de la gestin pblica. Las reformas en los pases de la ocoe: Humberto Petrei
(1997). en Presupuestoy control. Pautas de reformapara Amrica Latina; por slo citar algu-
nos ejemplos.
17 Crdito externo 3912-MEdel BIRF-BID.
18 Las consultoras externas contratadas para desarrollar los primeros conceptos y avan-
ces de la RSP fueron: l. Booz Al/en & Hamilton para realizar los trabajos en el sector salud
(inclua los programas en nutricin) y para el sector trabajo (programas de capacitacin y
empleo); y, 2. A. T. Keamey para el sector educacin,
19 Este primer grupo piloto experimental fue constituido por las siguientes
dependencias y sus respectivos programas: Instituto Nacional de Antropologa e Historia
(INAH); Secretara del Trabajo y Previsin Social (srssj-Probecar, Desayunos escolares-
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (D1F); Secretara de Salubridad y
Asistencia (ssxj-Vacunacin Universal; Secretara de Educacin Pblica (sEP)-Conaliteg;
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMss)-Solidaridad; ssx-Mane]o efectivo en casos de
diarrea; sse-Conafe; y sEP-Telesecundaria.
MXICO. REFORMA AL SISTEMAPRESUPUESTAL 469
orientado a resultados midiendo impacto, cobertura, calidad, efi-
ciencia tcnica y alineacin de recursos.
A finales de 1996, la SHCP a travs de la Tesorera de la Federa-
cin, inicia el proyecto del Sistema Integral de la Administracin
Financiera Federal (SIAFF), desarrollndose a lo largo de 1997 y 1998,
con el objetivo de proporcionar elementos que dieran orden, trans-
parencia, veracidad y oportunidad a la informacin requerida del
gasto pblico ejercido y pagado, tanto para la toma de decisiones y
ajustes en el ejercicio, como para su posterior contabilidad.
Para 1997, surge el Pronafide 1997-2000, el cual define y esta-
blecelas estrategias y lneas de accin tendientes a fortalecer el ahorro
de la economa, de manera que se alcancen los niveles de inversin
necesarios para lograr un crecimiento sustentable y permanente.
Entre sus aspectos ms sobresalientes, la poltica de financia-
miento del desarrollo buscaba contribuir a alcanzar y mantener
una estabilidad en las finanzas pblicas, guardando en el nivel de
egresos cierta correspondencia con los ingresos tributarios y no tri-
butarios que recibe el sector pblico, tanto en su perspectiva anual
como en la propia evolucin de la recaudacin y la ejecucin del
gasto. Para coadyuvar a este objetivo, los instrumentos hasta ahora
desarrollados siguieron impulsndose (SIAFF y los esfuerzos por cons-
truir un sistema de evaluacin del desempeo).
A su vez, se establecieron las bases para la concertacin de lo
que se denomina nueva estructura programtica (NEP). La trans-
formacin de la estructura programtica se dise con el prop-
sito de dar orden y direccin al gasto pblico. Orden, al establecer
una clasificacin uniforme y bajo un mismo lenguaje de las acti-
vidades gubernamentales en trminos monetarios por medio de
las categoras programticas.i" las cuales se integraban al cuerpo
de la clave presupuestaria. La clave implica un cdigo nico que da
2Las categoras programticas son el marco general del gasto pblico cuantificables
en trminos monetarios. Las categoras intentan asociar los recursos presupuestarios a una
clasificacin generalmente aceptada, por lo menos en el interior de la APF mediante linea-
mientos de concertacin y convenios de la nueva estructura programtica (NEP). SUS princi-
pales niveles de agregacin son: la funcin, subfuncn, programa sectorial, programa espe-
cial, actividad institucional, proyecto institucional y proyecto de inversin.
cuenta sobre el destino del gasto. Direccin, al definir cualitati-
vamente los elementos programticos," los cuales son: la misin, pro-
psito institucional, objetivos de los planes y programas guber-
namentales, indicadores estratgicos y sus metas.
A partir del ejercicio fiscal de 1998, se implant la nueva
estructura programtica (NEP) en el presupuesto de egresos de la
Federacin. Al mismo tiempo se dio inicio a una labor de difusin
y capacitacin, iniciado con un grupo piloto experimental:" Como
resultado, aumentaron el nmero de dependencias y organismos
pblicos participantes.P como en el nmero de personal capacitado
en cada uno de los programas y dependencas.v
Hasta ese punto, todos los diagnsticos e iniciativas desarro-
lladas se encontraban trabajando sin un marco general comn. De
modo que se generaron los primeros avances que finalmente sus-
tentaron el marco conceptual y la formulacin metodolgica de
la denominada reforma al sistema presupuestario que buscaba
integrar los esfuerzos de modernizacin administrativa del siste-
ma presupuestario del SIAFF, NEP, SED, desregulacin normativa
del presupuesto y algunas medidas en materia de administracin de
servicios personales.
En ella se pretende hacer del sistema presupuestario uno de los
ejes de la reforma del Estado por medio de una administracin
del cambio a travs del proceso presupuestario.P
En 1999, se continuaron con los trabajos en materia de desre-
gulacin presupuestaria, de la NEP en la etapa de programacin y
21 Los elementos programticos establecen, en primer lugar, la informacin cualitativa
y/o fsica de lo que se pretende lograr con los recursos pblicos. En segundo lugar, la infor-
macin que proporcionan dichos elementos sirve para evaluar los logros alcanzados con los
recursos pblicos. Entre los principales componentes de los elementos programticos tene-
mos: misin, propsito institucional, objetivos, indicadores estratgicos y metas de los indi-
cadores.
22Vase tabla 1.
23 Para 1998 participaron en el marco de la RSP 46 dependencias y organismos pblicos.
24 Para 1998 se capacitaron 1,160 servidores pblicos en sectores corno servicios,
agropecuarios, salud. infraestructura, energa, laboral y educacin.
25 El proceso completo que aqu se refiere, es aquel que recorre el gasto pblico consi-
derando los siguientes pasos: l. planeacin; 2. programacin; 3. presupuesto; 4. ejercicio; 5.
control; y 6. evaluacin.
MXICO. REfORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL
471
del SEO a travs de indicadores y convenios de desempeo. Asimis-
mo, continuaron la imparticin de cursos de capacitacin tanto
a servidores pblicos de alto nivel como a un grupo de consulto-
ras externas especializadas" en planeacin estratgica, sistema de
indicadores y algunas otras tcnicas de control de gestin.
El objetivo de esta estrategia fue derramar y difundir an
ms los principales conceptos e ideas; as como los modelos y
tcnicas de la RSP y sus componentes por medio de las consultoras
externas a los funcionarios pblicos de la APF. Como resultado, la
SHCP por medio de la UPP continu con los trabajos en capacita-
cin y asesora del grupo piloto experimental.
De tal forma que, en ese ao se capacitaron a 4,895 servido-
res pblicos del gobierno federal pertenecientes a 13 sectores" de los
20 existentes, con una cobertura de 80 entidades y rganos des-
concentrados.
Hasta este punto se podra comentar que la ltima reforma
pretenda transformaciones integrales en: el sistema de adminis-
tracin financiera, el empleo de la planeacin estratgica para
orientar el rumbo del sector gubernamental, cambios en la pol-
tica de recursos humanos y la implantacin en todas las depen-
dencias y entidades de la NEP y el SED a travs de indicadores y
convenios de desempeo (Proyecto de ... , junio de 1998).
En particular, esta modernizacin administrativa buscaba la
modificacin de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, ya
26 Estas consultoras externas fueron rgidamente escogidas bajo ciertos criterios y re-
quisitos, entre ellos tenemos: conocimiento yexpertise en administracin del cambio en or-
ganizaciones pblicas y privadas, conocimientos tcnicos y expertise en control de gestin,
medicin del desempeo y sistemas de indicadores, profesionalismo, reconocimiento nacio-
nal e internacional. Como resultado del procesos de seleccin obtuvimos la aprobacin de
la licitacin de las siguientes nueve firmas: Preinversin y Desarrollo, S.A. de C.V; Centro
de Profesionalizacin del Servicio Pblico y Privado (Ceprosepp); Centro de Estudios de
Administracin Aplicada (CEDA); Centro para la Innovacin y el Desarrollo Tecnolgico,A.C.
(CIDET); Booz-Allen & Hamilton deMxico, S.A. de c.v.; Analtica y Consultores Asociados,
S.c.; Carlos Loza y consultores; consultores en desarrollo organzaconal, GUES; y profesio-
nales en optimizacin de sistemas.
27Entre los sectores que comprendieron los esfuerzos de capacitacin de la RSP tene-
mos: educacin, salud, ecologa. gobernacin, hacienda. comunicaciones. agricultura, desarro-
110 social, trabajo, comercio. turismo y el departamento de procuracin de justicia.
472
que exista una fragmentacin del sistema presupuestario desde
la planeacin hasta la evaluacin, esto debido a que la elabora-
cin del presupuesto no indicaba en qu medida las metas esta-
blecidas contribuan a alcanzar los objetivos sectoriales y era di-
fcil identificar los costos de cada accin.
Asimismo, la reforma al sistema integral de programacin y
presupuestacin buscaba su sustento en el Programa de Moder-
nizacin Administrativa (Promap) y en el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (Pronafide). El Pronafide propone
dos innovaciones, la primera es un replanteamiento integral en la
clasificacin y concepcin de las actividades del sector guberna-
mental y la segunda es la introduccin de indicadores estratgi-
cos, de tal manera que se logre una administracin de los recursos
pblicos orientada a resultados.
A partir de la nueva administracin 2000-2006, permane-
cieron tres proyectos de la original reforma al sistema presupues-
tario:
l. consolidar la NEP;
2. implantar en la APF el SIAFF; Y
3. promover la formulacin de un SED.
Esto todava implica retos en cada una de las etapas del pro-
ceso presupuestario que pretende conseguir con estos proyectos la
adopcin de un modelo de presupuesto hacia resultados que pueda
medir los insumas, productos, responsables y resultados (SHCP,
UPCP, noviembre de 1997).
NUEVA ESTRUCTURA
PROGRAMTICA (NEP)
LA ESTRUCTURA programtica es slo una herramienta del proceso pre-
supuestario, la cual permite obtener informacin para tomar deci-
siones o dar seguimiento a las polticas pblicas. Esta herramienta
ha sido objeto de constantes ejercicios y cambios que se justifican
473
por las necesidades de informacin del gobierno en un momento
determinado.
Con la finalidad de proporcionar una idea general de estas trans-
formaciones en la estructura programtica anteriores a 1998, ao
de la constitucin de la NEP en el PEF, se proporciona la siguiente
tabla:
Programay metas
Programay metas Categoras
Actividades del del sector
del sector programticas del
sector pblicofederal pblicofederal
pblicofederal sector pblicofederal
(Ejercicio fiscal 1988) (Ejercicio fiscal 1989)
(Ejercicio fiscal 1997)
(Ejercicio fiscal 1998)
Categoras Categoras
Categoras
Categoras
29 funciones 6 funciones
6 funciones
20 funciones
133 subfunciones 33 subfunciones
35 subfunciones
44 subfunciones
36 programas secto-
riales
26 programas espe-
ciales
403 programas 171 programas 173 programas
117 actividades ins-
1,647 subprogramas 685 subprogramas
709 subprogramas
titucionales
2,294 metas
3,225 metas 295 proyectos ins-
No se registraban en No se registraban
187 proyectos (la titucionales
ctalogo losproyectos en ctalogos los
mayora se agru-
1,070 proyectos de
proyectos
paba en el proyec-
inversin
to 99)
Elementos Elementos
Objetivos
Se introducen: mi-
Regionalizacin sin propsito ins-
Metas (3,225) Cla- titucional
sificacin econmi- Se precisan: ob]e-
ca de las metas tivos
Unidad de medida
Se introducen: indi-
(210)
cadores estratgicos.
Gran divisin del
Metas de los indica-
Sistema de Cuen- dores
tas Nacionales (9)
Se precisa: regiona-
lizacin
Unidad administra- Unidad administra-
Unidad respon-
Unidad responsable
tiva tiva
sable
474
DAVID ARELLfu'\/O y GABRIEL PURN
A pesar de tantas transformaciones, la NEP se crea para dar orden
a una base de informacin obesa y sin justificacin, clasificndola
en categoras y elementos programticos que se incorporan en la clave
presupuestaria, la cual sirve de instrumento bsico para la identifi-
cacin del gasto en trminos operativos o de administracin del
presupuesto.
Las categoras programticas buscan dar orden y direccin a las
asignaciones del gasto pblico en su clasificacin funcional, a travs
de la definicin del universo de la accin gubernamental clasificada
en: funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas espe-
ciales, actividades institucionales, procesos y proyectos.
Los elementos programticos pretenden proporcionar la infor-
macin que permita medir los resultados logrados con los recursos
pblicos y son: misin, propsito institucional, objetivos, indica-
dores estratgicos y metas d e los indicadores. La NEP intenta ser
un mtodo que sistematice, ordene y clasifique las acciones de la
administracin pblica federal.
Esta nueva estructura busc alcanzar un cambio de enfoque en
el desempeo del gobierno para que al interior de cada una de las
dependencias y entidades existiera un responsable de la funcin o
subfuncin, se reconfiguraran las estructuras orgnicas para la coor-
dinacin de las reas de acuerdo con las actividades en tomo a
programas, procesos o proyectos gubernamentales.
El propsito de la NEP de acuerdo con la SHCP, fue generar una
base de informacin adecuada para los sistemas de planeacin,
programacin, presupuestacin, ejercicio, control y evaluacin del
gasto pblico, que permitiera al sector pblico federal contar con
elementos para el seguimiento y el anlisis del valor agregado que
se alcanza con los recursos fiscales, as como dotar de las bases nece-
sarias para transformar el actual sistema presupuestario en una
herramienta orientada a los resultados.
A pesar que la NEP es relativamente nueva, los cambios conti-
nan como ejercicios hacia la bsqueda de mejores esquemas de
la informacin presupuestaria. Como ejemplo se presentan los cam-
bios ms recientes en este rubro, con el propsito de ilustrar la din-
mica de la informacin presupuestaria en la NEP:
CLAVE PRESUPUESTARIA 2003
475
Vigente 2002 Clave 2003
Dgitos = 38 Componentes = IS Componentes= 9 Dgitos= 24
1
4
11
Ao
1
CJ !
Ramo
II
Ramo(RA)
I ~
1
3
11
UR
~ I
UR
lE]
[3
Ii
More
I
I
I 11 I ~
12 Funcin Funcin
I
1
2
I
Subfuncin) I
Subfunciones (SfA, sr, E)
I ~
1
4
11
Programa sectorial
11
Programa (PG)
~ 1 4
LJ I
Programa regional
I
CJ I
Programa especial
I
[3 11 Actividad institucional
I
EJ I
Procesos proyectos 11 Grupo (G)proceso a mi proyecto(pp) l/S
EJ I
Objetode gasto
11
Objetode gasto
lE]
[]
I
Tipo de gasto
11
Tipo de gasto
ID
[l
11
Gastoespecfico
I
[1 11Fuentede financiamiento [1
Fuentede financiamiento
11
1
SISTEMA INTEGRAL
DE ADMINISTRACIN FINANCIERA
FEDERAL (SIAff)
EL SIAfF finalmente encontr en el Diario Oficial de la Federacin
de abril 30 de 2002 los lineamientos respectivos, los cuales son el
sustento normativo para iniciar sus trabajos de implementacin a
partir del primero de enero de 2003, despus de esfuerzos impor-
tantes en materia de formulacin, desarrollo tecnolgico y adminis-
476
trativo del sistema, cambios en los lderes y equipos de trabajo res-
ponsables del proyecto y de otras medidas.
El SIAFF representa el primer intento por parte del gobierno
federal en torno a un proyecto que integre a travs de un sistema
de informacin gerencial a la administracin presupuestaria, de teso-
rera o financiera y la contabilidad gubernamental.
A reserva de una anlisis ms exhausto sobre sus alcances y
beneficios, materia de otro documento, el SIAfF representa la visin
global del gasto pblico a travs del proceso presupuestario debido
a que proporciona informacin del estatus del gasto a nivel de clave
presupuestaria: desde su aprobacin ante la Cmara de Diputados,
pasando por las posibles modificaciones durante el ejercicio, hasta
las implicaciones de un procedimiento de gasto devengado, paga-
do y ejercido.
El SIAfF ha ido construyndose poco a poco bajo una infraes-
tructura y redes privadas entre la Tesorera de la Federacin y las
dependencias y entidades de la APF. Asimismo, se han capacitado al
personal de las DGPOP, DGPyPS y otros de naturaleza administrativa.
No obstante, la misma naturaleza del proyecto indica que di-
chos esfuerzos tomarn ms tiempo para consolidar un sistema slido
con informacin oportuna y relevante.
SISTEMA DE EVALUACIN
DEL DESEMPEO (SED)
EL SED es un esquema que retorna las bases que proporcionan las
categoras programticas de la NEP para incorporarlos a un modelo
de medicin de resultados fundamentalmente a travs de indicado-
res vinculados a la apertura programtica de programas, convenios
de desempeo, procesos o proyectos del presupuesto. Sus objeti-
vos son fortalecer la evaluacin de la gestin gubernamental enca-
minada a la obtencin de resultados y a la satisfaccin de los
usuarios en lugar del desarrollo de actividades.
De esta forma el SED pretende otorgar elementos de-apoyo a
quienes toman las decisiones, para promover la credibilidad del go-
bierno, mejorar la asignacin de recursos, incorporar nuevas herra-
477
mientas tecnolgicas e identificar programas, proyectos o procesos
que requieran estudios para justificar su existencia. As, este sistema
supone una integracin de los siguientes componentes: auditoras
al sistema, encuestas a la poblacin, incorporacin de tecnologas de
informacin, convenios de desempeo y la construccin de indica-
dores estratgicos distintos a los indicadores del Promap.
ACTUAL PROCESO
PRESUPUESTARlO
EL ACTUAL proceso presupuestario puede definirse como un con-
junto de etapas continuas e interrelacionadas que se constituyen
a travs de esquemas normativos, informticos y administrativos
con el propsito de administrar el gasto pblico.
Este proceso se caracteriza por productos que se obtienen en
cada una de las etapas que lo conforman. Dichos productos se rea-
lizan con base en el ajuste, negociaciones, y actividades de convali-
dacin en dos niveles. En el primero se encuentra la SHCP a travs de
la Subsecretara de Egresos, por medio de la unidad de poltica pre-
supuesta! (urr) y las direcciones generales de Programacin y Presu-
puesto Sectoriales (OGPyPs), as como la Subsecretara de Hacienda
a travs de la Direccin General de Poltica Hacendaria (OGPH).
En el segundo nivel estn las dependencias y entidades del sector
pblico, en particular de sus direcciones generales de Programa-
cin, Organizacin y Presupuesto (OGPoP) y las unidades respon-
sables (UR) de cada dependencia.
El vnculo entre estos dos niveles se encuentra en las relaciones
entre las UPP, la OGPH y las OGPyps de la en la SHCP y las OGPOP o
reas homlogas de las diferentes dependencias y entidades. De la
misma forma las OGPOP se relacionan hacia niveles inferiores re-
conocidos como unidades responsables (UR).
Visto en esta forma, el proceso presupuestario es un sistema
circular entre distintas reas de la SHCP y las reas correspondien-
tes de las dependencias y entidades, en donde por un lado las URS
elaboran sus programas, procesos y proyectos, analizan su viabili-
dad y establecen prioridades con los lineamientos, normas y polticas
478
DAVIDARELLANOy GABRIEL PURN
que reciben por parte de la OGPOP y la SHCP. A continuacin, las
OGPOP acopian la informacin de las UR la codifican y la envan a
las ocryrs quienes las reciben, la analizan y finalmente evalan su
pertinencia, finalmente son enviadas a la upp quien elabora e inte-
gra lo correspondiente en cada una de las etapas del proceso presu-
puestario, algunos de estos productos y resultados son remitidos
a la Cmara de Diputados para en su caso determinar su aproba-
cin, revisin, anlisis o fiscalizacin.
Las dependencias y entidades del sector pblico participan y
se integran en el proceso en cumplimiento del conjunto de dispo-
siciones jurdicas, normativas y requerimientos de informacin a
travs de los sistemas semiautomatizados de la SHCP.
Los instrumentos que auxilian generalmente a las entidades y
dependencias en el proceso presupuestario son: lineamientos, cat-
logos, trmites, oficios, formatos, manuales, sistemas y medios elec-
trnicos.
En el anexo "Etapas y fechas relevantes del proceso presupues-
tario" se presentan las actividades y fechas ms relevantes de cada
una de las etapas que lo conforman: programacin, presupuestacin,
ejercicio, control, evaluacin y fiscalizacin.
PROGRAMACIN
LA ETAPA de programacin es un proceso con fases ordenadas don-
de la SHCP, a travs de la Subsecretara de Egresos." define los re-
querimientos de informacin y los instrumentos normativos e
informticos que las dependencias y entidades deben cumplir
para definir sus elementos de planeacin y sus estructuras progra-
mticas que regirn sus respectivos presupuestos a travs de cate-
goras y elementos programticos.
La etapa de programacin considera fases ordenadas y conca-
tenadas entre s, a saber: l. concertacin de estructuras program-
ticas, 2. programas operativos anuales, 3. presupuesto preliminar,
28 La Subsecretara de Egresos. a travs de la unidad de poltica presupuestal, es la
responsable de definir los instrumentos y lineamientos normativos e informticos para que
las dependencias y entidades cumplan con las tareas de progratnacin.
4. techos de gasto, 5. proyecto de presupuesto de egresos de la
Federacin.
CONCERTACIN DE ESTRUCTURAS
PROGRAMTICAS
LA UPP realiza una evaluacin de las categoras y elementos progra..
mticos concertados de ejercicios anteriores durante los primeros
tres meses del ao, con el propsito de analizar la pertinencia y
relevancia de la informacin de las estructuras programticas uti-
lizadas por las dependencias y entidades, informacin que es reque-
rida por la SHCP en esta etapa.
En general, los principales instrumentos presupuestarios que son
objeto de estudio o de mejora durante esta evaluacin, son:
la estructura de la clave presupuestaria;
el clasificador por objeto de gasto;
los catlogos de categoras programticos; y
la factibilidad de algunas medidas de planeacin-progra-
macin, como por ejemplo: asociaciones entre objetivos y cate-
goras programticas, 'bateras de indicadores, entre otras.
Una vez identificadas las posibilidades de mejora, la UPP con-
ceptualiza los requerimientos de informacin, para luego instru-
mentarlos en lineamientos y formatos. Estos son enviados por la UPP
hasta el 15 de marzo a las dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica, a travs de las ocryrs.
Las dependencias y entidades, por medio de sus reas de pro-
gramacin y presupuesto, DGPOP u reas homlogas, cumplen con
los requerimientos de informacin bajo los criterios definidos por la
SHCP y elaboran sus propuestas de estructuras programticas (cono-
cidas en los ejercicios 1998 y 1999 como NEP). Finalmente, estas
propuestas son enviadas a la SHCP siguiendo el mismo camino
burocrtico: DGPOP > DGPyPs > UPP.
Cualquier cuestionamiento o validacin de la concertacin de
estructuras programticas por parte de la SHCP, es resuelta mediante
reuniones. Como puede advertirse el proceso no se encuentra auto-
matizado, no obstante la upp est trabajando un proyecto que
automatice el proceso de concertacin de estructuras program-
ticas en lnea.
PROGRAMAS OPERATIVOS
ANUALES
EN TRMINOS de la Ley de Planeacin y de la teora presupuestaria,
los programas operativos anuales (POA) representan la siguiente
etapa lgica de la concertacin de estructuras programticas, debido
a que implican un ejercicio de cuantificacin estimada del gasto de
las dependencias y entidades en escenarios posibles de finanzas
pblicas. Escenarios, cuyos criterios son establecidos por la SHCP,
como por ejemplo: tasa de crecimiento del gasto para el sector, prio-
ridades de gasto corriente o de inversin del sector, procesos y pro-
yectos regularizables, etctera.
Su definicin, elaboracin e instrumentacin sigue la misma
trayectoria administrativa de la etapa anterior:
Envo de lineamientos para la formulacin de POA: UPP >
DGPyPS > DGPOP.
Elaboracin de POA por parte de las dependencias y entidades
y su entrega a la SHCP para su revisin: DGPOP > DGPyPS > UPP.
Sin embargo, esta etapa ha tenido cambios importantes en los
dos ltimos aos (2001 y 2002), donde principalmente el Ejecu-
tivo federal a travs de oficinas de la Presidencia de la Repblica
solicita estos requerimientos que tradicionalmente requera la SHCP.
Los nuevos requerimientos son distintos formatos, ao tras ao,
en conceptos, alcances y metodologas. No obstante cumplen con
el propsito para el cual fueron creados los POA: una cuantifica-
cin estimada y gruesa del gasto de las dependencias y entidades
entre los meses de mayo y agosto.
Con estas estimaciones el Ejecutivo federal y la SHCP obtienen
un clculo preliminar de los requerimientos de recursos pblicos
de las dependencias y entidades para intentar trazar estrategias y
polticas de financiamiento para el ejercicio fiscal en cuestin.
PRESUPUESTO PRELIMINAR
Los PRESUPUESTOS preliminares de las dependencias y entidades cons-
tituyen las decisiones y ajustes previos que se realizan a travs de
ejercicios y simulaciones a las asignaciones de gasto a las priorida-
des sectoriales e institucionales.
El resultado de la formulacin e integracin del presupuesto
preliminar es concertado y autorizado por la SHCP a travs de la
Subsecretara de Egresos, con el Ejecutivo federal mediante sus
oficinas, las cuales sirven de base hasta mediados del ao para la
definicin de techos de gasto del ejercicio fiscal siguiente.
TECHOS DE GASTO
DURANTE los meses de mayo y septiembre, la revisin del marco
macroeconmico y de los fundamentos dejas finanzas pblicas
del ejercicio en curso y de las estimaciones para el ejercicio fiscal
siguiente, permiten el anlisis de los ingresos estimados del sector
pblico en comparacin con la necesidad de recursos de las depen-
dencias y entidades, entre otros compromisos con las entidades
federativas, costo financiero de la deuda y adeudos de ejercicios fis-
cales anteriores.
Como conclusin, a finales del mes de septiembre y a mediados
del mes de octubre, se cuenta con la determinacin de los techos de
gasto y su correspondiente comunicacin a las dependencias y
entidades, a travs de la Subsecretara de Egresos a las DGPyPS, a
su vez de stas a las DGPOP de cada una de las dependencias y enti-
dades. Esto se hace con el fin de otorgar a las dependencias yentida-
des los insumos de informacin y criterios generales de sus res-
pectivos presupuestos para su registro en los formatos y sistemas
semiautomatizados de la SHCP.
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE
EGRESOS DE LA FEDERACIN
ENTRE LOS meses de septiembre y octubre, la Subsecretara de Egre-
sos, a travs de la UPP, define e instrumenta la logstica y accesos
necesarios al Sistema para la Integracin de Proyecto del Presu-
puesto de Egresos de la Federacin (SIPPEF), el cual incluye los ins-
trumentos de apoyo necesarios para la formulacin, captura e
integracin del proyecto de presupuesto de las dependencias y
entidades, a saber:
clasificador por objeto de gasto;
catlogos de categoras programticas;
manual de programacin y presupuesto:
manual del SIPPEF; y
otras guas y metodologas de captura.
En todo momento se consideran reuniones y asesoras con la
meta expresa de formular y capturar el proyecto de presupuesto
de cada dependencia y entidad. Posteriormente, la Subsecretara de
Egresos en coordinacin con la UPP, realiza un ltimo ejercicio
de integracin de la informacin y consolidacin del proyecto de
presupuesto con los criterios finales del Ejecutivo federal..
Una vez consolidado el documento, la UPP se da a la tarea de
instrumentar y operar su formato y el Decreto del Proyecto de Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin para su presentacin ante la
Cmara de Diputados, por medio de la Comisin de Presupuesto
y Cuenta Pblica hasta el 15 de noviembre.s?
DISCUSIN y APROBACIN DEL
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE
EGRESOS DE LA FEDERACIN
LA COMISiN de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Dipu-
tados recibe el proyecto de presupuesto con la finalidad de emitir
un dictamen al pleno de la Cmara de Diputados para su discu-
sin y aprobacin.
La discusin consiste en la realizacin de acuerdos entre los
diputados en los trminos generales del Decreto del Presupuesto de
29
0 hasta el da 15 de diciembre cuando el Ejecutivo federal inicie su encargo confor-
me al artculo 74, fraccin IV, prrafo segundo de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, 1999.
Egresos de la Federacin. Sin embargo, existen propuestas indivi-
duales o en grupo que los diputados manifiestan en lo particular
en materia de programas sectoriales, programas sociales, proyec- '
tos de inversin, rubros de gasto corriente, reglas de operacin
para programas especiales, gasto federal asignado a las entidades
federativas, entre otros.
A ms tardar el 31 de diciembre, debe darse la aprobacin del
PEF y el decreto, lo que implica un acto final por parte de las se-
siones ordinarias del Congreso en donde participa la mayora de los
diputados. Una vez aprobado el Decreto del Presupuesto de Egre-
sos de la Federacin, se enva al Ejecutivo federal para su publi-
cacin en el DiarioOficial de la Federacin.
EJERCICIO
LA ETAPAde ejercicio contempla fases que se desarrollan en forma
simultnea durante el ejercicio fiscal, a saber: l. calendarizacin
del presupuesto de egresos de la Federacin, 2. establecimientos
de compromisos, 3. ministracin de fondos y pago de compromi-
sos, 4. adecuaciones presupuestarias, 5. oficios de inversin, y 6.
lineamientos para el ejercicio del pasivo circulante.
CALENDARIZACIN DEL PRESUPUESTO
DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
LA CALENDARIZACIN es la etapa que pretende establecer las bases
del control presupuestario por medio de estimaciones de los reque-
rimientos financieros de las dependencias y entidades con base
en los respectivos proyectos del PEF. Estos requerimientos finan-
cieros calculados por mes y conocidos como"estacionalidades del
gasto", toman como base el presupuesto autorizado por la Cmara
de Diputados.
El proceso de calendarizacin inicia a mediados de noviembre
con la formulacin y emisin d los lineamientos a las dependen-
cias y entidades, quienes reciben y calculan sus estacionalidades del
siguiente ao con base en el proyecto del PEF, enviando a las DGPyPs
la informacin sobre los calendarios de ingresos-gasto, indicado-
res estratgicos, metas programticas y proyectos de inversin.
Las DGPyPS reciben y remiten la informacin a la UPP para que
actualice el Sistema Integral de Control Presupuestario y comuni-
que a las dependencias y entidades la autorizacin de los calen-
darios correspondientes.
Establecimiento decompromisos
El establecimiento de compromisos consiste en realizar los trmi-
tes necesarios para registrar en el presupuesto relaciones contractua-
les que realiza el gobierno federal, tales como:
Fideicomisos, mandatos, otros anlogos.
Adquisiciones, arrendamientos o prestacin de servicios.
Solicitudes de autorizacin para contraer compromisos
que rebasen las asignaciones presupuestarias del ejercicio
fiscal.
Cartas de crdito comercial.
Cada contrato conlleva un procedimiento distinto que se deta-
lla en la normatividad vigente. El establecimiento de estos compro-
misos es una forma de practicar control presupuestario por parte de
la UPP, al registrar y autorizar adecuadamente conforme a los crite-
rios y polticas establecidos en el marco jurdico y normativo. Algu-
na de la informacin de estos compromisos cuenta con sistemas
semiautomatizados.
Ministracin. defondos y pago de compromisos
La ministracin de fondos y pago de compromisos se lleva a cabo
por medio de un procedimiento que se realiza a travs del docu-
mento denominado cuentas por liquidar certificadas (CLC), el cual
sirve como control de tesorera o financiero, mismo que se auto-
riza con base en la previa validacin presupuestaria. El control
financiero es responsabilidad de la Tesorera de la Federacin, de
la SHCP. Este procedimiento presenta sus propias etapas, manua-
les y sistemas.
Adecuaciones presupuestarias
485
Las adecuaciones presupuestarias son otro trmite que permite eJ.
ajuste y transferencia de recursos originalmente autorizados hacia
otros rubros de gasto que se consideren prioritarios o estratgi-
cos. Estos movimientos son susceptibles de control presupuesta-
rio de la SHCP, por medio de la UPP, clasificndolos en internos o
externos. Las adecuaciones internas cuentan con desregulacin y
flexibilidad de tal forma que las dependencias y entidades son res-
ponsables de dichos movimientos. En cambio las externas requie-
ren de la autorizacin de la SHCP, a travs de las DGPyPS y la UPP.
Las adecuaciones presupuestarias actualmente se desarrollan en
sistemas mixtos: manuales y semiautomatizados.
Oficios de inversin
La proliferacin de proyectos de inversin en ciertos sectores, ha
generado la necesidad de un mayor control del proceso de planea-
cin, programacin, presupuesto y ejercicio de los recursos hacia
este tipo de programas y proyectos de inversin.
El procedimiento como todos los trmites presupuestarios
conlleva la presentacin de oficios, los cuales son susceptibles de
dictamen y autorizacin, con su respectiva actualizacin en los
sistemas.
Lineamientos para el ejercicio
del pasivo circulante
El pasivo circulante, tambin conocido como adeudos de ejerci-
cios fiscales anteriores (ADEFA), es el conjunto de compromisos
devengados no pagados al final del ejercicio fiscal correspondiente
que siguen un procedimiento especfico para su liquidacin. Para
su registro y pago, la normatividad presupuestaria y de tesorera
ofrecen un procedimiento que integran y presentan los reportes
totales o parciales de pasivo circulante durante enero y febrero del
ao siguiente al ejercicio fiscal correspondiente, para ser liquidados
486
por la Tesorera de la Federacin durante el mes de marzo del si-
guiente ao.
Control
La etapa de control implica una tarea constante de integracin de
informes y reportes, algunos muy tcnicos o de nivel operativo,
con la finalidad de proporcionar informacin relevante y oportuna
para el seguimiento presupuestario y financiero por parte de SHCP
y del Ejecutivo federal.
La mayora de estos informes o reportes debe generarse a ms
tardar los das 15 o 20 del mes siguiente al mes objeto del segui-
miento. Entre los principales informes o resmenes tenemos:
Resumen mensual de las CLC pagadas.
Resumen mensual de los avisos de reintegro entregados a
la Tesorera de la Federacin. .
Resumen mensual de oficios de rectificacin de CLC.
Informacin mensual del seguimiento fsico y financiero
del presupuesto de egresos de la Federacin.
Reporte mensual de seguimiento de metas programticas y de
los principales proyectos de inversin.
Reporte mensual de la ejecucin de los proyectos de infraes-
tructura productiva de largo plazo.
Fichas de evaluacin de los convenios de proyectos de inver-
sin.
Proceso de firma de convenios de seguimiento financiero.
Informacin mensual sobre subsidios y transferencias otor-
gados.
Evaluaciny fiscalizacin
La evaluacin es la etapa que sirve para determinar el grado de efi-
cacia y eficiencia, con que han sido empleados los recursos pblicos
hacia el cumplimiento de los programas y objetivos de las depen-
dencias y entidades del sector pblico. En esta etapa, la SHCP coor-
dina e integra la informacin con base en datos contabilizados de
las dependencias y entidades para su posterior presentacin ante la
Cmara de Diputados como ente revisor. Este proceso conlleva como
fuente de informacin los registro de la contabilidad guberna-
mental que los consolida a travs de sistemas mixtos: manuales y
semiautomatizados segn la diversa infraestructura que presen-
tan las dependencias y entidades.
Los sistemas de informacin contable tienen hasta 45 das pos-
teriores a la conclusin del trimestre para la integracin, consoli-
dacin y presentacin de los informes trimestrales sobre la situa-
cin econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica.
Esta misma informacin, entre otros requerimientos de la SHCP,
sirven de base para la elaboracin de otros informes, tales como:
Informe de avance de gestin financiera a ms tardar el 31
de agosto del ejercicio en curso.
Informe de gobierno a ms tardar septiembre 10. del ejer-
cicio en curso. Este informe incluye un proceso que abarca de
mayo a agosto y transcurre desde la definicin de lineamien-
tos y formatos para su llenado por parte de las dependencias
y entidades, hasta la integracin de la informacin propor-
cionada por stas para la presentacin del documento final
ante la Cmara de Diputados.
Informes de labores de los sectores del gobierno federal entre
septiembre y diciembre.
Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo a ms
tardar el 31 de marzo del siguiente ejercicio fiscal. Este infor-
me tambin se caracteriza por un proceso que incluye linea-
mientos, integracin y presentacin de un documento final
ante la Cmara de Diputados a travs de un sistema manual.
Cuenta de la Hacienda pblica federal a ms tardar los pri-
meros das hbiles de junio. La cuenta pblica es el documento
con informacin, cuya fuente considera los datos finales y
oficiales de contabilidad gubernamental. Sigue un proceso que
inicia en noviembre del ejercicio en curso y termina en junio
del siguiente ao. Asimismo, el proceso incluye lineamientos,
488
integracin y presentacin de un documento final ante la
Cmara de Diputados a travs de un sistema semiautomati-
zado.
Informe del resultado de la revisin y fiscalizacin superior
de la cuenta pblica a ms tardar el 31 de marzo del ao si-
guiente al de la recepcin de documento Cuenta delaHacienda
pblica federal.
COMENTARIOS FINALES
A PESAR de las modificaciones realizadas recientemente en el pro-
ceso presupuestario en Mxico, ste todava adolece de una formu-
lacin no sistemtica por parte de muchas de las entidades del
sector pblico, que guarda y reproduce vicios administrativos y
operativos del pasado. El grado de capacidad tcnica y las distin-
tas culturas organizacionales de las diferentes organizaciones gu-
bernamentales influyen en el grado de asimilacin e instrumen-
tacin de la NEP y el SED. Es necesario el realizar un estudio ms
profundo respecto de las diferencias organizacionales en la admi-
nistracin pblica federal para poder estructurar planes alterna-
tivos de implantacin que tomen en cuenta factores informales y
de diferenciacin entre sectores, niveles jerrquicos y marcos ins-
titucionales.
La situacin general del actual proceso presupuestario es des-
crita por la misma SHCP en el documento Libro blanco dela reforma al
sistema presupuestario (SHCP, 2000), el cual proporciona una idea
amplia de los problemas a resolver:
Reducida flexibilidad y autonoma en el ejercicio de los recur-
sos pblicos. Necesidad por una mayor capacidad de gestin
por parte de las dependencias y entidades coordinadas por la
SHCP y las cabezas de sector.
Necesidad de mejores sistemas de informacin vinculados y
compartidos corno apoyo al anlisis de poltica pblica, al debate
con el Congreso, entre otros usos y beneficios.
Falta de informacin que permita responder oportunay trans-
parentemente a los cuestionamientos cada vez ms severos
sobre las asignaciones presupuestarias bajo criterios de efec-
tividad, equidad y alineacin.
Simplificacin del proceso presupuestario:
-El control macroeconmico del gasto pblico no cuenta con
instrumentos o herramientas efectivas dentro del proceso de
planeacin, programacin, presupuesto, operacin y desarrollo
de las actividades de la APF.
-La definicin de las metas son pronunciamientos polticos,
no necesariamente implicaba una definicin clara, medible y
transparente de objetivos y resultados por alcanzar.
-Inexistencia o insuficiencia de programas de mediano plazo
para las dependencias y entidades del gobierno federal.
-Tiempos muy reducidos para realizar actividades de planea-
cin y programacin. La actualizacin de los instrumentos de
apoyo al proceso integral de programacin y presupuesto son
semiautomatizados y complejos, con la participacin de mu-
chos intermediarios incluso dentro de las mismas instituciones
y la SHCP. En general, la actividad de planeacin, programa-
cin y presupuesto se caracteriza por un excesivo proceso de
trmites y papeleo.
-El presupuesto se convirti en un trmite para asegurar recur-
sos que no revela las prioridades del gobierno. Se asigna por
inercia y est basado en las asignaciones y operaciones hist-
ricas.
-La evaluacin y las auditoras se basan en el cumplimiento
de normas y procedimientos basados en informes extensos, sin
retroalimentacin o informacin til para la planeacin y defi-
nicin de estrategias.
Deficiencias en el marco institucional de los servidores pbli-
cos en materia presupuestaria:
-Centralismo en la toma de decisiones y en el manejo de los re-
cursos, lo cual incida en la falta de oportunidad y de espacios
para planear y operar las polticas pblicas conforme a sus
requerimientos.
-Proceso de programacin y presupuesto con una normativi-
dad compleja y lentos flujos de informacin en los sistemas
(generalmente semiautomatizados), con falta de informacin
relevante y oportuna para la toma de decisiones para generar
mejores anlisis de las polticas pblicas.
-Tarda capacidad de respuesta a los servidores pblicos en
los trmites presupuestarios debido a la centralizacin de la
toma de decisiones y el marco normativo inflexible o con incon-
gruencias (parlisis decisoria).
-Falta de mecanismos de control y evaluacin de la accin y
resultados de los servidores pblicos.
-Carencia de un adecuado esquema de incentivos para los ser-
vidores pblicos, que fomentara la superacin, permanencia y
promocin basada en los resultados de su actuacin.
Otro aspecto importante del gobierno en Mxico, es la natura-
leza para abordar las polticas pblicas por parte de sus funcionarios,
que con extremo cuidado marcado por el marco legal, los procedi-
mientos y trmites extensos, sortean obstculos desde la formulacin
hasta la implementacin de sus iniciativas. Este entorno presenta
claros desincentivas a la creatividad.
Tambin es importante mencionar que por lo general cada pro-
yecto es el resultado de esfuerzos aislados de un rea especfica del
gobierno, quien es la que patrocina y promociona ante el resto
del gobierno. Por ejemplo, el SIAfF es un proyecto de la Tesorera de
la Federacin, proyecto que encuentra resistencia incluso dentro
de las misma SHCP. La NEP es un proyecto de la UPP, que tambin
encontr resistencia en la APF. Este fenmeno se debe a la forma
de formulacin, coordinacin e implementacin del proyecto
ante los diversos actores que participan en el proceso, como la UPP,
las DGPyPS, la DGPOP y las URS.
Por ltimo, la pertinencia del tiempo en el cual el presupuesto
se presenta, se negocia, se arma, es estratgico para la formulacin
e instrumentacin de cualquier proyecto o medida que pretenda
modernizar el proceso presupuestario. Por lo general las autori-
dades relacionadas con el presupuesto se orientan hacia superar
las cargas de trabajo, preocupndose poco por la investigacin, el
estudio, el anlisis, la planeacin, la programacin, la coordina-
cin, etctera.
ANEXO 1
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
(MXICO)
. - - _ ~ L - _
L
1
Servicio de ]
Administracin
Tributaria
~ -r
[
l
Instituto Nacional
de Estadstica,
Geografa e Informtica
Presidencia de la Repblica I
I
I
I
Otras secretaras
Secretara de Hacienda
de
y Crdito Pblico
Estado
I
I I I
I I 1
Subsecretara de Subsecretara I Subsecretara
Oficiala
Procuradura Fiscal Tesorera
Hacienda y Crdito de de
de la de la
Pblico Egresos I Ingresos
Mayor
Federacin Federacin
ANEXO 2
ETAPAS y FECHAS RELEVANTES DEL PROCESO PRESUPUESTARI0
30
Programacin
Concertacin deestructuras programticas
Evaluacin de las categoras y elementos programticos concertados en ejerci-
cios previos.
Envo de lineamientos a dependencias y entidades de la APF para concertar
estructuras programticas.
Reuniones de trabajo para aclarar dudas y brindar asesora.
Elaboracin de propuestas de estructuras programticas.
Concertacin de estructuras programticas.
Programas operativos anuales
Envo de lineamientos a dependencias y entidades de la administracin pblica
federal para la formulacin de los programas operativos anuales.
Elaboracin de los programas operativos anuales sectoriales e institucionales.
Revisin de los programas operativos anuales.
Revisin al interior del comit tcnico para la instrumentacin del plan de crdito
externo de los proyectos de inversin.
Concertacin de prioridades de gasto.
Integracin de los programas operativos anuales.
Fechas"
Enero-marzo
Enero-mayo
Marzo 15
Marzo-mayo
Marzo-abril
Abril-mayo
Fechas
Mayo
Mayo-agosto
Mayo-junio
Junio
Marzo-agosto
Julio-agosto
Agosto
30 El boletn de difusin de la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica para el desarrollo de los sistemas de
informacin sobre las finanzas pblicas, Contabilidad Gubernamental, septiembre de 2001, ao VI, nm. 12.
31 Las actividades correspondientes a las etapas de programacin y presupuestacin se llevan a cabo en el ao anterior al que se ejercer el presu-
puesto de referencia.
Presupuestacin
Presupuesto preliminar
Elaboracin y envo de gua metodolgica para la formulacin del presupuesto
preliminar.
Formulacin e integracin del presupuesto preliminar.
Concertacin y establecimiento de prioridades de gasto.
Techos degasto
Revisin del marco macroeconmico de finanzas pblicas del ejercicio ante-
rior y el estimado para el que se elabora el presupuesto.
Compatibilizacin de niveles de gasto-prioridades nacionales yniveles insti-
tucionales.
Determinacin de techos de gasto.
Comunicacin a dependencias y entidades de techos de gasto.
Proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin
Difusin y comunicacin a las dependencias y entidades de los instrumentos
de apoyo para la formulacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Fede-
racin.
Formulacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin.
Consolidacin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Presentacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin a la C-
mara de Diputados; discusin, revisin y anlisis en el seno de la misma.
Envo del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin al Poder Eje-
cutivo.
Publicacin del Decreto de Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la
Federacin.
Fechas
Abril
Abril
Mayo-junio
Fechas
Mayo-septiembre
Junio-agosto
Agosto
Septiembre
Fechas
Septiembre
Septiembre
Septiembre-octubre
Septiembre-noviembre
Fecha lmite: 15 de novembret-
Diciembre
Fecha lmite: 31 de diciembre
32 0 hasta el 15 de diciembre cuando el Ejecutivo federal inicie su encargo conforme al artculo 74, fraccin IV, prrafo
segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999.
ANEXO 2 (Continuacin)
Ejercicio
Calendarizacin del presupuesto deegresos de la Federacin
Emisin de los lineamientos para calendarizar el presupuesto de egresos de la
federacin.
Recepcin de calendarios de gasto de las dependencias, y de ingreso-gasto de
las entidades de control presupuestario directo.
Recepcin de calendarios de ingreso-gasto y de metas programticas de las
entidades de control presupuestario indirecto.
Recepcin de calendarios de indicadores estratgicos, metas y proyectos de
inversin.
Comunicacin de la autorizacin de calendarios de gasto de las dependencias.
y de ingreso-gasto de las entidades de control presupuestario directo.
Comunicacin de autorizacin de calendarios de ingreso-gasto y de metas
programticas de las entidades de control presupuestario indirecto.
Comunicacin de autorizacin de calendarios de indicadores estratgicos.
metas y proyectos de inversin.
Establecimiento decompromisos
Las dependencias y entidades debern refrendar el registro de los contratos de
fideicomisos, mandatos y actos o contratos anlogos que involucran recursos
federales y se encuentren vigentes durante el ejercicio.
Adjudicacin o celebracin de contratos por concepto de adquisiciones, arren-
damientos o prestacin de servicios.
Presentacin de solicitudes de autorizacin para contraer compromisos que
rebasen las asignaciones presupuestarias.
Presentacin de cartas de crdito comercial irrevocable.
Fechas
Noviembre 17 del ao previo
Enero 8
Enero 8
Enero 8
Enero 29
Enero 31
Febrero 28
Fechas
A ms tardar marzo 30
A ms tardar noviembre 30
Enero 2 a noviembre 30
Enero 2 a noviembre 30
Ejercicio
Ministracin defondosy pagos de compromisos
Recepcin en Tesorera de las cuentas por liquidar certificadas del presupuesto
corriente.
Recepcin en bancos de las cuentas por liquidar certificadas del presupuesto
corriente.
Cuentas por liquidar certificadas que amparen ministraciones de fondos del
captulo 4000, a favor de los rganos administrativos desconcentrados y enti-
dades apoyadas.
Adecuaciones presupuestarias
Adecuaciones presupuestarias internas.
Adecuaciones presupuestarias externas.
Adecuaciones presupuestarias para regularizar el presupuesto en servicios
personales.
Oficios de inversin
Presentacin de oficios de inversin y sus modificaciones.
Presentacin de solicitudes de autorizacin especial de inversin.
Lineamientos para el ejercicio del pasivocirculante
Presentacin a la SHCP del pasivo circulante por compromisos devengados,
contabilizacin y no pagados al 31 de diciembre.
Integracin y presentacin de reportes parciales del pasivo circulante.
Fechas
A partir del siguiente da hbil
en que se alimenten las lneas y
sublneas de crdito en la leso-
rera y hasta 31 de diciembre
A partir de que se alimenten las
lneas de crdito especficas y a
ms tardar 31 de diciembre
A ms tardar 21 de diciembre
Fechas
Febrero lo. a 31 de diciembre
Enero 2 a 30 de noviembre
Enero 2 a 31 de julio
Fechas
Enero 2 a 30 de noviembre
A ms tardar 15 de octubre
Fechas
A ms tardar 28 de febrero
21 de diciembre del ao previo
a 28 de febrero del siguiente ao
Ejercicio
Control
Recepcin, en la Tesorera de la Federacin, las instituciones bancarias y los

agentes financieros, de las cuentas por liquidar certificadas correspondientes al
pasivo circulante.
Realizacin del pago de las cuentas por liquidar certificadas correspondientes
al pasivo circulante.
Seguimiento delgasto pblico
Presentacin de informacin mensual para el seguimiento y la evaluacin f-
sica y financiera.
-Resumen mensual de las cuentas por liquidar certificadas pagadas.
-Resumen mensual de los avisos de reintegro entregados a la Tesorera de la
Federacin.
-Resumen mensual de los oficios de rectificacin de cuentas por liquidar certi-
ficadas.
-Informacin mensual del seguimiento fsico y financiero del presupuesto de
egresos de la Federacin.
-Reporte mensual de seguimiento de metas programticas y de principales pro-
yectos de inversin.
-Reporte mensual de ejecucin de los proyectos de infraestructura productiva
de largo plazo.
-Copa, a la unidad de inversiones, de la informacin mensual relativa al segui-
miento de proyectos de inversin.
Presentacin mensual a la SHCP de las validaciones de las fichas de evaluacin
de los convenios de seguimiento financiero.
20 de marzo del ao siguiente
31 de marzo del ao siguiente
Fechas
A ms tardar el l S de! mes si-
guiente
A ms tardar el I S del mes si-
guiente
A ms tardar el l S del mes si-
guiente
A ms tardar el I S del mes si-
guiente
A ms tardar e! 20 del mes si-
guiente
A ms tardar el 20 del mes si-
guiente
guiente
guiente
guiente
Control
Evaluacin
y fiscalizacin
Firma de convenios de seguimiento financiero.

Presentacin de informacin mensual sobre subsidios y transferencias otor-
gadas.
Rendicin decuentas
Informes trimestrales sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la
deuda pblica. 34
Informe de avance de gestin fnancera."
-Notificacin a los poderes de la Unin y entes pblicos federales de las obser-
vaciones que se desprendan de la auditora a este informe.
. Informe de goberno.>
-Envo de lineamientos de informacin a dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de dependencias y entidades de la administracin
pblica federal.
-Revisin, validacin e integracin del documento.
-Presentacin del informe de gobierno a la Cmara de Diputados.
A ms tardar 30 de abril
Dentro de los 15 das posterio-
res a cada mes
Fechas
45 das despus de la conclusin
del trimestre
A ms tardar 31 de agosto
A ms tardar 31 de enero del
ao siguiente al de su recepcin
Mayo-lo. de septiembre
Mayo
Junio
Julio-agosto
lo. de septiembre
33 Estas actividades se realizan al ao siguiente del que se informa.
34Conformeal Decreto de Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos de la Federacin correspondientes al ejerciciofiscal, la Ley de Deuda Pbli-
ca y el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Ejecutivofederal presenta estos informes, de manera trimestral a la Cma-
ra de Diputados a ms tardar en 45 das posteriores a la conclusin del trimestre respectivo.
35 La elaboracin y presentacin del Informe de Avancede Gestin Financiera, se realizar a partir de! ejerciciofiscal correspondiente, de conformi-
dad con las reformas realizadas al artculo 79 constitucional, y la nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, publicada en e! Diario Oficial de
la Federacin el 30 de julio de 1999 y el 29 de diciembre de 2000, respectivamente.
36 "Ala apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del congreso asistir e! Presidente de la Repblica y presentar un informe por escrito,
(... )"; artculo 69 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999.
Evaluacin
y fiscalizacin
Informe de laboresY
-Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo."
-Envo del lineamiento de informacin a dependencias y entidades de la Admi-
nistracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de dependencias y entidades de la administracin
pblica federal.
-Revisin, validacin e integracin del documento.
-Presentacin del Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo a la
Cmara de Diputados.
Cuenta de la Hacienda pblica federal'?
lo. de septiembre a 15 de diciem-
bre
Diciembre-marzo
Primera quincena de diciembre
Primera quincena de febrero
Febrero-marzo
A ms tardar 31 de marzo
Noviembre-lO de junio
37 "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego que est abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn
cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos (... )"; artculo 93 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
1999.
3B"En el mes de marzo de cada ao, el Ejecutivo remitir a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin el informe de las acciones y resulta-
dos de la ejecucin del Plan (oo.)"; artculo 60. de la Ley de Planeacin; DiarioOficial de la Federacin del S de enero de 1983.
39"LaCuenta Pblica del ao anterior deber ser presentada a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin dentro de los 10 primeros das
del mes de junio"; artculo 74, fraccin IV, prrafo quinto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999.
Evaluacin
y fiscalizacin
-Envo del catlogo de formatos e instructivos a dependencias y entidades de la
administracin pblica federal.
-Realizacin de reuniones generales y especficas con dependencias y entidades
de la administracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de dependencias de la administracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de entidades de la administracin pblica federal.
-Revisin de la Cuenta de la Hacienda pblica federal a la Cmara de Diputados.
Presentacin del Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior
de la Cuenta Pblica.w
Noviembre-diciembre
Enero-febrero
15 de marzo
31 de marzo
A ms tardar 10 de junio
A ms tardar marzo 31 del ao si-
guiente al de recepcin del docu-
mento
40 La elaboracin y presentacin del Informe de Resultados de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica, se realizar por la Audito-
ra Superior de la Federacin a partir de la cuenta de la Hacienda pblica federal del ejercicio anterior, de conformidad con las reformas realizadas al
artculo 79 constitucional, y la nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, publicadas en el Diario Oficial dela Federacin el 30 de julio de 1999
y el 29 de diciembre de 2000, respectivamente.
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Informacin en Internet
Cmara de Diputados (www.camaradediputados.gob.mx)
Cmara de Senadores (www.senado.gob.mx)
Presidencia (wwwpresidenca.gob.rnx)
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (www.secodam.
gob.mx)
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (www.shcp.gob.mx)
JESS RAMREZ
JOS RAMN GIL
Presupuestos por resultados
en contextos latinoamericanos complejos:
Venezuela, el cambio constitucional
AsPECTOS GENERALES
V
ENEZUELAse constituye en un Estado democrtico y social de
derechos y de justicia. Con el fin de administrar y gobernar
la repblica, el territorio nacional se divide en Estados, el Distrito
Capital, las dependencias federales y los territorios federales. El
territorio se organiza en municipios. La divisin poltica territorial
ser regulada por la ley orgnica, que garantiza la autonoma muni-
cipal y la descentralizacin poltica administrativa.
Venezuela se ubica en el hemisferio norte, abierta al mar Ca-
ribe y al ocano Atlntico, en posicin cntrica dentro del conti-
nente americano y especficamente al norte de Amrica del sur. Al
ser la nacin ms septentrional de Amrica del sur, es la ms cer-
cana a Europa y a los Estados Unidos. Se abre simultneamente a
los espacios del Atlntico norte y a regiones martimas e interiores
que le otorgan intereses geoestratgicos, econmicos y culturales,
dada su apertura a los sistemas del Caribe, del Atlntico y de la
Amrica andina y guayanesa.
La posicin geogrfica de Venezuela sirve de conexin entre el
sur y el norte del continente. El litoral Atlntico venezolano va
desde el promontorio de Paria pasando por Punta Playa, para
luego conectarse con el litoral de la Guayana Esequiba. Estas cos-
tas bordean una zona que constituye una encrucijada vital apara
el trfico martimo.
[SOS]
506 JESS RAMREZ y JOS RAMN GIL
Venezuela cuenta con una extensin continental de 916,445
kilmetros cuadrados en plena zona tropical. Su territorialidad
se extiende simultneamente a espacios martimos, entre los que se
cuenta el mar territorial (con una extensin de 12 millas nuticas),
la zona econmica exclusiva (con un rea de 200 millas nuticas), la
zona martima contigua y, finalmente la plataforma continental.
Venezuela limita al norte con el mar Caribe, con una extensin
de 2,813 kilmetros de costa; por el sur con la Repblica de Brasil,
con 1,700 kilmetros de frontera; por el este con el ocano Atln-
tico y la Repblica de Guyana, con la cual tiene una frontera de 743
kilmetros sujeta al Acuerdo de Ginebra de 1966; por el Oeste
limita con Colombia, sobre una extensin fronteriza de 2,219 ki-
lmetros.
El petrleo constituye uno de los recursos naturales no reno-
vables bsicos para la economa del pas. Venezuela cuenta con
reservas de enorme magnitud, que suelen clasificarse en diversos
tipos de petrleos: extrapesado, pesado, mediano y liviano, y que
sitan a este pas como uno de los principales en la produccin y
exportacin de crudo a escala mundial.
El potencial del petrleo crudo asciende actualmente a 2'000,500
barriles diarios aproximadamente. Esta capacidad permite mante-
ner una produccin variable en funcin de las fluctuaciones del mer-
cado y de los acuerdos de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP). Venezuelaocupa el sptimo lugar como productor
mundial en este sentido.
1
Con la vigencia de la nueva Constitucin nacional de 1999, el
poder pblico se transform del tradicional esquema de tres pode-
res, a una estructura de cinco poderes: Legislativo, Ejecutivo, Judi-
cial, Ciudadano y Electoral.
La Asamblea Nacional Constituyente decret un rgimen de
transicin del poder pblico, para realizar los cambios pertinen-
tes de la pasada Constitucin nacional a la aprobada en referendo
del 15 de diciembre de 1999. De esta manera nombr una Comi-
sin Legislativa Nacional, integrada por 21 personas, que se encar-
gar de las funciones de la Asamblea Nacional, hasta tanto se
1Fuente: www.venezuela.gov.ve/geografia.html
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS
50?
elijael nuevo cuerpo legislativo. Asimismo, design a los magistrados
del Tribunal Supremo de Justicia, el fiscal general de la Repblica,
el contralor general de la Repblica y el defensor del pueblo.
PODER EJECUTIVO
AUNQUE la nueva Constitucin de 1999 introduce la novedad del
vicepresidente Ejecutivo, el Presidente de la Repblica contina
ejerciendo la jefatura del Estado y del Ejecutivo nacional. El vi-
cepresidente ejecutivo es colaborador inmediato del jefe de Estado
y de gobierno, y es designado y removido por ste.
Con la nueva Constitucin el periodo presidencial aument de
5 a 6 aos, adems de la posibilidad de la reeleccin inmediata y
por una sola vez para un nuevo periodo. Las faltas temporales del
Presidente sern suplidas por el vicepresidente ejecutivo hasta 90
das, prorrogables por la Asamblea Nacional por 90 das ms.
El Presidente de la Repblica podr disolver a la Asamblea Na-
cional cuando sta destituya en tres oportunidades en un mismo
periodo al vicepresidente ejecutivo. En este caso deber convo-
carse a elecciones para una nueva legislatura dentro de los 60 das
siguientes a su disolucin. La Asamblea Nacional no podr ser di-
suelta el ltimo ao de su periodo constitucional.
PODER LEGISLATIVO
EL PODER Legislativo ser ejercido por la Asamblea Nacional, ante-
riormente llamado Congreso nacional, conformado por diputados
elegidos en cada entidad federal, segn una base poblacional de
1.1 por ciento de la poblacin total del pas. Adems, cada entidad
podr elegir a tres diputados, as como los pueblos indgenas ten-
drn derecho a elegir a tres representantes a la Asamblea Nacional.
Esta asamblea slo estar conformada por una cmara, a dife-
rencia del pasado Congreso nacional que estaba compuesta por
dos: la Cmara baja o de diputados y la Cmara alta, Senado o de
senadores.
A diferencia de la anterior Constitucin de 1961, q ~ e slo per-
mita la postulacin al cargo parlamentario a venezolanos por
508 JESS RAMREZ y OS RAMN GIL
nacimiento, la Carta Magna vigente tambin acepta la postula-
cin de los venezolanos por naturalizacin con 15 aos de residen-
cia en territorio venezolano.
Los diputados gozarn de inmunidad en el ejerciciode sus fun-
ciones, desde su proclamacin hasta la conclusin o renuncia de
su mandato. Slo el Tribunal Supremo de Justicia podr ordenar
la detencin de un diputado, con la autorizacin de la Asamblea
Nacional.
PODER JUDICIAL
EL SISTEMA de justicia est constituido por el Tribunal Supremo
de Justicia, los dems tribunales que determine la ley, el Minis-
terio Pblico, la Defensora Pblica y los rganos de investigacin
penal. El Poder Judicial es independiente y el Tribunal Supremo
de Justicia gozar de autonoma funcional, financiera y adminis-
trativa. El sistema de justicia tendr asignada una partida anual
variable, no menor de 2 por ciento del presupuesto ordinario
nacional.
El Tribunal Supremo de Justicia anteriormente llamado Corte
Suprema de Justicia, se encarga de la direccin, el gobierno y la
administracin del Poder Judicial, la inspeccin y vigilancia de
los tribunales y de las defensoras pblicas. Este tribunal funciona
en salas plena, constitucional, poltico administrativa, electoral,
de casacin civil, de casacin penal y de casacin social.
PODER CIUDADANO
EL PODER Ciudadano ha sido creado como un poder moral a fin de
investigar y sancionar los hechos de la administracin que aten-
ten contra la tica (cfr. Garay, 2001: 117). En la exposicin de moti-
vos de la Constitucin se indica que la creacin del Poder Ciuda-
dano se inspira en el poder moral propuesto por el libertador en su
proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Angostura
el 15 de febrero de 1819 (cfr. Poleo, 2000: 16).
El Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano
integrado por el defensor del pueblo, el fiscal general y el contralor
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS 509
general de la Repblica. Los rganos que ejercen el Poder Ciudada-
no son la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y la Contralo-
ra General de la Repblica (art. 273). Estos funcionarios, actuando
separadamente, tienen unas funciones bien delimitadas en defensa
de la ley. Unidos forman el Consejo Moral Republicano, que goza de
autonoma funcional y financiera. Tanto el fiscal como el contralor
y el defensor deben ser personas de entereza excepcional, pues se
hallan en la primera lnea de lucha contra la ilegalidad, los abusos a
los derechos humanos y la malversacin. Sin dicha entereza, una
persona por muy bien preparada que est intelectualmente, fracasa.
La voluntad de lucha de quienes constituyen el poder pblico se
puede calibrar por el tipo de personas que eligen para estos cargos.
A ellos se suma el procurador general (art. 247), que tambin
tiene una misin de defensa de los intereses de la Repblica (cfr.
Garay, 2001: 117).
Estos tienen a su cargo, prevenir, investigar y sancionar los he-
chos que atenten contra la tica pblica y la moral administrativa;
velar por la buena gestin y la legalidad en el uso del patrimonio
pblico, el cumplimiento y la aplicacin del principio de la lega-
lidad en toda la actividad administrativa del Estado, e igualmente,
promover la educacin como proceso creador de la ciudadana, as
como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad
social y el trabajo (art. 274).
El Poder Ciudadano es independiente y sus rganos gozan de
autonoma funcional, financiera y administrativa (art. 273).
Los representantes del Consejo Moral Republicano formularn
a las autoridades, funcionarios o funcionarias de la administracin
pblica, las advertencias sobre las faltas en el cumplimiento de sus
obligaciones legales. De no acatarse estas advertencias, el Consejo
Moral Republicano podr imponer las sanciones establecidas en la
ley (art. 275).
PODER ELECTORAL
EL PODER Electoral lo ejerce el Consejo Nacional Electoral (eNE)
como ente rector y, como rganos subordinados al eNE: la Junta
Electoral Nacional, la Comisin de Registro Civil y Electoral y la
Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento.
Segn el artculo 293, el Poder Electoral tiene por funcin:
l. Reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y
vacos que stas susciten o contengan.
2. Formular su presupuesto, el cual tramitar directamente
ante la Asamblea Nacional y administrar autnomamente.
3. Emitir directivas vinculantes en materia de financiamiento
y publicidad poltico-electorales y aplicar sanciones cuando
no sean acatadas.
4. Declarar la nulidad total o parcial de las elecciones.
5. La organizacin, administracin, direccin y vigilancia
de todos los actos relativos a la eleccin de los cargos de repre-
sentacin popular de los poderes pblicos, as como de los
referendos.
6. Organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesio-
nales y organizaciones con fines polticos en los trminos que
seale la ley. Asimismo, podrn organizar procesos electora-
les de otras organizaciones de la sociedad civil a solicitud
de stas, o por orden de la sala electoral del Tribunal Su-
premo de Justicia. Las corporaciones, entidades yorganiza-
ciones aqu referidas cubrirn los costos de sus procesos
eleccionarios.
7. Mantener, organizar, dirigir y supervisar el registro civil y
electoral.
8. Organizar la inscripcin y registro de las organizaciones
con fines polticos y velar porque stas cumplan las disposi-
ciones sobre su rgimen establecidas en la Constitucin y la
ley. En especial, decidir sobre las solicitudes de constitucin,
renovacin y cancelacin de organizaciones con fines polti-
cos, la determinacin de sus autoridades legtimas y sus deno-
minaciones provisionales, colores y smbolos.
9. Controlar, regular e investigar los fondos de financiamiento
de las organizaciones con fines polticos.
10. Las dems que determine la ley.
511
Los rganos del Poder Electoral garantizarn la igualdad,
confiabilidad, imparcialidad, transparencia y eficiencia de los pro-
cesos electorales, as como la aplicacin de la personalizacin del
sufragio y la representacin proporconal."
Los rganos del Poder Electoral se rigen por los principios de
independencia orgnica, autonoma funcional y presupuestaria,
despartidizacin de los organismos electorales, imparcialidad y
participacin ciudadana; descentralizacin de la administracin
electoral, transparencia y celeridad del acto de votacin y escru-
tinios (art. 294).
ANTECEDENTES DE LA
REFORMA PRESUPUESTAL
EL PRESUPUESTO pblico en Venezuela es esencialmente una auto-
rizacin de gastos y una estimacin de ingresos para un periodo
determinado que se denomina: ejercicio fiscal. A esta definicin
hay que agregar que el presupuesto pblico es fundamentalmen-
te una ley que cada ao aprueba el Congreso de la Repblica
(cfr. Moros, 1999: 3).
En el caso venezolano, el presupuesto de ingresos y gastos, es
una ley y, en lo que se refiere a los principios y normas bsicas
que rigen el proceso presupuestario de los organismos del sector
pblico, es la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario quien los
establece, conjuntamente con su reglamento (cfr. Moros, 1999: 3).
Los presupuestos pblicos en Venezuela, son partes e instru-
mentos de la planificacin nacional y en su formulacin, apro-
bacin y ejecucin debern seguir las orientaciones del plan
operativo anual y, por otra parte, los presupuestos pblicos inclu-
yen el conjunto de programas y proyectos que el Ejecutivo nacio-
nal aspira cumplir durante un ejercicio fiscal; as como tambin,
los recursos que se pretenden captar durante ese mismo periodo
para satisfacer las necesidades colectivas (cfr. Moros, 1999: 4).
Los orgenes de la Hacienda pblica venezolana se encuentran
en la Real Cdula del 13 de febrero de 1531, en la cualla reina Juana
2 Fuente: www.venezueIa.gov.ve/poderes.html
5[2 JESS RAMREZ y JOS RAMN GIL
ordena y pauta instrucciones acerca de cmo sus oficiales reales de-
ban recaudar los impuestos en la provincia venezolana. Estos oficia-
les eran tres: contador, tesorero y veedor (cfr. Esteves, 1995: 160).
Con el advenimiento de la democracia el 23 de enero de 1958,
se inicia en Venezuela un proceso de reforma en la administracin
pblica cuyo objetivo era adecuarlo a las exigencias que se plantea
en el Estado moderno. De manera casi simultnea, se comienzan
a realizar los estudios que darn como resultado, la implantacin
del sistema de planificacin (decreto 492 del 30 de diciembre de
1958). Creacin de la Comisin de la Administracin Pblica
Nacional (Decreto 287 del 27/06/58) e inicio de la moderniza-
cin del sistema presupuestario, con la entrega al soberano Con-
gresode la Repblica del presupuesto por programas como un anexo
explicativo de la ley de Presupuesto, que segua presentando bajo
la concepcin tradicional (cfr. AVPP, 1995: 51).
En 1776 se crea la intendencia del ejrcito y real hacienda de
Venezuela, organismo que a la vez que tena funciones de promo-
cin de las actividades econmicas tena las de un estricto control
fiscal. La actuacin de esa intendencia llega hasta 1811 cuando se
elimina y se transfieren sus funciones a la Secretara de Hacienda
(cfr. Petrei, 1997: 345).
Una serie de impuestos de la ms variada ndole constituan
la columna vertebral de las llamadas "rentas pblicas", adems de
contribuciones especiales como los "diezmos eclesisticos" desti-
nados a financiar el culto catlico (cfr. Esteves, 1995: 160).
Corno impuestos individuales las finanzas coloniales tenan los
derechos aduanales, los decimales, los tributos y las alcabalas. Por
otra parte, exista el llamado quinto real, constituido por el 20
por ciento del valor de los metales preciosos que se fundieran, acu-
aran o vendieran. Este impuesto se aplicaba sobre las transaccio-
nes de esclavos y ventas de perlas (cfr. Esteves, 1995: 160).
La Constitucin de 1811 contiene los primeros elementos en
materia de control fiscal en Venezuela, al garantizar el derecho de
todos los habitantes de conocer cmo se invierten las rentas pbli-
cas y de participar, a travs de sus representantes, en la fijacin de
las tasas, contribuciones e impuestos con que se financian los gastos
513
de gobierno de acuerdo con la primera Constitucin, el Poder Eje-
cutivo deba presentar al Congreso un estado de las cuentas y
gastos de la nacin, correspondiendo a la Cmara de Representan-
tes el ejercicio del control del patrimonio pblico. La Constitucin
de 1819 mantiene bsicamente las mismas disposiciones sobre el
control fiscal destacndose, en particular, la obligacin del Poder
Ejecutivo de rendir cuenta al parlamento de todos los fondos p-
blicos obtenidos por medio de contribuciones. El parlamento, a su
vez, deba dar publicidad a todos los actos de gobierno (cfr. Petrei,
1997: 346).
En 1821 el Congreso de la Gran Colombia decret la creacin
de la Contadura General de Hacienda que quedaba a cargo entre
otras funciones de la de tribunal de cuentas. La funcin presupues-
taria en Venezuela tiene su origen en la Constitucin de 1830,
donde se consagra el principio de que la administracin de los ingre-
sos y gastos pblicos requera la sancin previa del Poder Legisla-
tivo (cfr. Petrei, 1997: 346).
El Cdigo de Hacienda fue suplementado por la Ley Nacio-
nal de Hacienda que se mantuvo en vigencia hasta 1918 cuando
se aprob la nueva Ley Orgnica de la Hacienda Nacional, en que se
dispuso que la Contadura General tendra a su cargo la fiscaliza-
cin, el control y el examen de las cuentas pblicas bajo la super-
visin del Poder Ejecutivo. Desde 1938, las funciones de control
externo pasaron a estar bajo la directa responsabilidad de la Con-
tralora General de la Repblica como organismo autnomo de-
pendiente del Congreso nacional (cfr. Petrei, 1997: 346).
En 1947 se produjo una reforma Constitucional y se incorpor
en la constitucin la Contralora General. En 1948 tuvo lugar la
creacin de la Direccin General de Presupuesto, cuya organiza-
cin inclua las divisiones de planeamiento presupuestario, ejecucin,
crdito pblico y publicaciones (cfr. Petrei, 1997: 346).
En 1958, como consecuencia del advenimiento del periodo
de gobiernos elegidos democrticamente, se instituye la planifi-
cacin en Venezuela. Se crea la oficina central de coordinacin y
planificacin corno una funcin de asistencia a la Presidencia de
la Repblica y al Consejo de Ministros. Las funciones de planif-
cacin y el papel otorgado a esa oficina quedan consolidados en
la Constitucin de 1961. En dicha Constitucin se establece que
es responsabilidad del Poder Ejecutivo presentar cada ao los li-
neamientos del plan de desarrollo econmico y social (cfr. Petrei,
1997: 347).
El proceso de planificacin en Venezuela tiene su origen en el
decreto nm. 492 de fecha 30 de diciembre de 1958, mediante
el cual se crea la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin,
con sus funciones auxiliares para la Presidencia de la Repblica
y el Consejo de Ministros. La definicin, diseo y elaboracin de
planes nacionales, planes regionales y operativos, ha tendido a
consolidarse en esta unidad tcnica desde la misma dcada de los
sesenta, como respuesta para atender a la necesidad de tener un
instrumento que permita la definicin de objetivos de desarrollo,
la formulacin de metas de crecimiento y la racionalizacin del
proceso de toma de decisiones (cfr. AVPP, 1995: 9).
El mencionado decreto tuvo como base el informe elaborado
por una comisin preparatoria designada cuatro meses antes. En
dicho documento se concibe a la planificacin como sistema y no
slo como tcnica, eleva la coordinacin al mismo nivel de la
planificacin y se le considera como una forma racional de pensar
y decidir las acciones de gobierno, con la cual se cre una nueva
actitud que se contrapone a la improvisacin y toma de decisio-
nes en forma aislada que tome en cuenta las aspiraciones y medi-
das de todos los sectores, canalizando fundamentalmente su accin
al logro de una mejora del bienestar econmico de la poblacin.
Adems, en el informe se establecen un conjunto de sugerencias de
carcter institucional y de organizacin administrativa del siste-
ma de planificacin que fueron ampliamente recogidas en el ar-
ticulado del prenombrado decreto (cfr. AVPP, 1995: 9).
En este decreto se define el sistema de planificacin y quienes
pertenecen al mismo, crea la Oficina Central de Coordinacin y
Planificacin al ms alto nivel, es decir dentro de la Presidencia
de la Repblica, se determinan sus funciones y se mencionan cua-
les son los rganos auxiliares del sistema: oficinas sectoriales y
regionales de planificacin. Las funciones ms importantes asg-
515
nadas al organo central del sistema (Cordiplan) son las de hacer
estudios sobre el desarrollo econmico y social de la nacin, que
sirvan como base para la preparacin de las respectivas proyeccio-
nes y alternativas, as como mantener al da un plan general de
desarrollo econmico y social; la unificacin de la programacin
y coordinacin de trabajos sectoriales; la consolidacin de los
presupuestos de inversiones y servicios que presentasen los minis-
terios, para realizar anlisis de los planes vinculados con el presu-
puesto nacional de ingresos y gastos, y preparar lineamientos
generales de la planificacin fsica y especial en escala nacional
(cfr. AVPP, 1995: 9).
Como consecuencia de la iniciacin del proceso de elabora-
cin de planes, surge la necesidad de modificar la estructura presu-
puestaria, de manera que sta se adapte a los fines propuestos en
la planificacin. En el ao 1961 se realiza por primera vez un pre-
supuesto programa y se publica como documento anexo al docu-
mento oficial del presupuesto de ingresos y gastos pblicos. Ello
trajo como consecuencia una especie de dualidad en el ejercicio
presupuestario al coexistir el presupuesto tradicional como ley y
el presupuesto programa (cfr. AVPP, 1995: 10).
En el ao 1971, se elimina esta dualidad, aun cuando no en
forma total, al implantarse por ley el presupuesto por programas
(cfr. AVPP, 1995: 10). Peroeste cambio fue slo formal. En los propios
dispositivos qued claro que los programas deban adaptarse a las
formas organizativas vigentes. Cuando en 1971 se adopta el pre-
supuesto por programa, las autoridades tenan varias alternativas
y optaron por implementarlo en forma generalizada de manera
simultnea en todos ls ministerios, sobre la base de la organiza-
cin existente, establecindose que luego, con la ejecucin del pre-
supuesto, se introduciran las modificaciones organizativas que
fueron necesarias. La presentacin y estructura tradicional prima-
ron. El presupuesto sigui con el nfasis en lo que el gobierno
programaba adquirir en materia de servicios personales, insumas,
equipos, etctera, y no en lo que planeaba producir o lograr (cfr.
Petrei, 1997: 347).
516
JESS RAMREZ y OS RAMN GIL
El 22 de diciembre de 1976, el Ejecutivo nacional promulga la
Ley Orgnica de Administracin Central, dando un nuevo paso en
la consolidacin del sistema de planificacin y presupuesto; all
se amplan las funciones de Cordiplan y se incorpora un nuevo
instrumento de la planificacin, como es la elaboracin del Plan
Operativo Anual a los fines de la programacin a corto plazo. Asi-
mismo, la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario promulgada
el3 de julio de 1976, establece que "El Ejecutivo nacional formu-
lar el presupuesto por programa del sector pblico el cual incluir
el conjunto de programas y proyectos del mismo. Igualmente for-
mular las Cuentas Consolidadas del Sector Pblico... " De esta
manera se le da un nuevo marco legal a la actividad planificadora
y presupuestaria, creando los mecanismos de vinculacin entre
uno y otro proceso, y adoptando nuevas tcnicas cnsonas con los
requerimientos de una nueva etapa del desarrollo econmico y social
del pas (cfr. AVPP, 1995: 10).
El artculo 47 de la Ley Orgnica de Administracin Central
asigna a Cordiplan, entre otras las siguientes funciones: elaborar
estudios sobre el desarrollo econmico y social de la nacin; prepa-
rar las respectivas proyecciones y alternativas y mantener al da
el Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la nacin.
Estudiar e informar sobre las implicaciones en el sector pblico de
las medidas de poltica econmica que adopte el gobierno nacio-
nal; formular la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social a largo
plazo, el Plan de la Nacin y el Plan Operativo Anual. Coadyuvar en
la preparacin del proyecto de Ley de Presupuesto a los fines pre-
vistos en el artculo 20. de la Ley Orgnica de Rgimen Presu-
puestario. Proponer los lineamientos generales de la planificacin
fsica y espacial en escala nacional y coordinar, conforme a dichos
lineamientos, la planificacin que se hiciere a escala regional y urba-
nstica. Controlar la ejecucin de programas y emitir opinin acerca
de los reajustes que afecten los planes respectivos. Elaborar planes
para reestructurar la administracin pblica nacional, central y
descentralizada, en todos sus niveles, sistemas y sectores, con vis-
tas a su adaptacin a las exigencias de la planificacin del desarrollo
econmico y social y dirigir la reforma administrativa. Establecer los
mecanismos necesarios a objeto de asegurar la participacin de
517
los sectores privados en el establecimiento de estrategias de desarro-
llo econmico y social y los planes de la nacin (cfr. AVPP, 1995: 13).
Conviene apuntar, a los fines de clarificar la existencia de los
mecanismos de enlace de carcter legal, que los artculos 20. y 21
de la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario marcan la pauta en
este sentido. En efecto, el artculo 20., en su primer prrafo, dice
lo siguiente (AVPP, 1995: 13):
Los presupuestos pblicos debern expresar los planes nacio-
nales, regionales y locales elaborados dentro del marco del Plan
Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin y
las lneas generales de dicho Plan aprobado por el Congreso
de la Repblica en aquellos aspectos que exigen por parte del
sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al cum-
plimiento de las metas de desarrollo econmico, social e
institucional del pas. El Plan Operativo Anual Nacional
deber ser presentado al Congreso en la misma oportunidad
en la cual se efecte la presentacin formal del Proyecto de
Ley de Presupuesto.
Por ltimo debe indicarse que la Ley Orgnica de Administra-
cin Central incorpora como rganos auxiliares del Presidente de
la Repblica y el Consejo de Ministros a.Cordiplan ya las oficinas
centrales de Estadstica e Informtica y de Personal. Asimismo,
segn esta ley, el jefe de Cordiplan preside, una junta de coordina-
cin conformada por los tres jefes de las oficinas centrales, antes
mencionadas (cfr. AVPP, 1995: 13).
Una de las ltimas y ms importantes innovaciones tuvo lugar
en 1978 con la creacin de la oficina central de presupuesto (Oce-
pre), que ha jugado un papel central en la administracin presu-
puestaria en los ltimos 20 aos. Entre los logros ms destacados
se cuentan la formulacin del presupuesto consolidado del sector
pblico, la presentacin de la cuenta consolidada, el sistema de segui-
miento y evaluacin y el sistema de informacin presupuestaria.
En los ltimos aos se ha puesto nfasis en la elaboracin de estu-
dios sobre los efectos econmicos del presupuesto en materias tales
como la asignacin eficiente de recursos en el sector pblico, efectos
sobre la estabilidad y el crecimiento, la distribucin del ingreso y las
necesidades de financiamiento del dficit y sus repercusiones sobre
la poltica crediticia del banco central (cfr. Petrei, 1997: 348).
Venezuela al igual que otros pases, mostr por algn tiempo
la voluntad de coordinar las polticas pblicas de distintos sectores
y su materializacin a travs del presupuesto. En 1979 se crearon
gabinetes sectoriales que han agrupado a varios sectores bajo la res-
ponsabilidad de coordinacin de un ministro. A su vez, esos minis-
tros pasaron a formar el comit del plan (Petrei, 1997: 348).
Los primeros planes eran ms bien un programa de inversiones
pblicas con algunos agregados generales. En la dcada de los se-
senta exista la idea de un desarrollo promovido basado en la estra-
tegia de sustitucin de importaciones, pero no haba una vincula-
cin directa con el uso de recursos y de manera ms bien dbil con el
uso de instrumentos. Los planes de la dcada de los setenta conside-
raron la dimensin espacial y el plan de 1976-1980 incluy referen-
cias detalladas a la programacin financiera (cfr. Petrei, 1997: 348).
ORGANISMOS
QUE PARTICIPAN EN
EL SISTEMA PRESUPUESTARIO
DEL SISTEMA presupuestario participan todos los organismos del sec-
tor pblico slo que algunos tienen una participacin ms directa
y activa que otros, a continuacin se describen los que participan
ms directamente: (cfr. AVPP, 1995: 173).
Oficina Central de Presupuesto (Ocepre).
Unidades de presupuesto de los diferentes organismos del
sector pblico.
Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordi-
plan).
Ministerio de Hacienda.
Contralora General de la Repblica.
Oficina Central de Personal.
Oficina Central de Estadstica.
Banco Central de Venezuela.
Oficina Central de Presupuesto
519
A partir de 1958, se inici en Venezuela un proceso de reforma en
la administracin pblica cuyo objetivo era adecuarlo a las exigen-
cias que plantea el Estado contemporneo. De manera casi simult-
nea se comienzan a realizar los estudios que daban como resultado
la implantacin del "Sistema de Planificacin" (decreto 492 del 30
de diciembre de 1958), e inici la remodernizacin del sistema
presupuestario, con la entrega del soberano Congreso de la Repbli-
ca del presupuesto por programas como un anexo explicativo de la
Ley de Presupuesto por programas, que se segua presentando bajo
la concepcin tradicional, la promulgacin de la Ley de Rgimen
Presupuestario, oblig de manera inmediata al Ejecutivo nacional a
poner en marcha una reforma presupuestaria y contable.
Funciones de la oficina
Velarpor el cumplimiento de la LeyOrgnica de Rgimen Presu-
puestario (LORP).
Proponer al Presidente de la Repblica a travs del Ministe-
rio de Hacienda, opciones sobre los lineamientos generales para
la formulacin de los presupuestos del sector pblico.
Participar en la elaboracin del Plan OperativoAnual y prepa-
rar el presupuesto por programas del sector pblico, el presupuesto
consolidado y las cuentas consolidadas del sector pblico.
Preparar el proyecto de Leyde Presupuesto y todos los informes
que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Analizar los proyectos de Ley de Presupuesto de los organis-
mos del sector pblico y efectuar sus modificaciones cuando sea
necesario.
Preparar en consulta con el Ministerio de Hacienda, la ejecu-
cin de la Ley de Presupuesto y remitirla a la Contralora General
de la Repblica.
520
JESS RAMREZ y JOS RAMN GIL
Preparar las normas e instrucciones relativas al desarrollo del
proceso presupuestario, en todas sus etapas.
Asesorar a todos los organismos de la administracin pblica
que se rigen por la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario (LORP).
Analizar y dar curso a las modificaciones presupuestarias pre-
sentadas por los organismos ejecutores de los respectivos presupues-
tos y emitir su opinin al respecto.
Ejercer el control y la evaluacin de la ejecucin de los presu-
puestos, sin perjuicio de las funciones de control, asignadas a otros
organismos.
Informar mensualmente al Presidente de la Repblica, a travs
del Ministerio de Hacienda, acerca de la gestin presupuestaria.
Dictar resoluciones sobre la aplicacin de esta ley y su re-
glamento.
Proponer y realizar averiguaciones administrativas a efectos
de establecer la responsabilidad de los funcionarios por el incum-
plimiento de sta ley y su reglamento.
. Requerir a los organismos competentes la aplicacin de las san-
ciones por incumplimiento de las disposiciones de sta ley y su
reglamento.
Las dems que le confiere la presente ley y su reglamento.
La misin de la Ocepre es asesorar a la Presidencia de la Rep-
blica y a los organismos sujetos a la Ley Orgnica del Rgimen
Presupuestario (LORP), en el sistema presupuestario, en su formu-
lacin, seguimiento y en la evaluacin de su ejecucin fsica y finan-
ciera, as como en su consolidacin anual.'
Unidades de presupuesto
de los organismos del sector pblico
Por imperativo del artculo 67 de la Ley Orgnica de Rgimen Pre-
supuestario, en todos los organismos del sector pblico, cuyos presu-
puestos estn regidos, por dicha ley, deben existir unidades de
presupuesto que 'cumplan las funciones presupuestarias y se esta-
blece adems, que tales unidades dependern funcionalmente de
3 Fuente: ocepre.gov.veloceprelfuncion.htm
52l
la Ocepre, sin perjuicio a su dependencia jerrquica. Dentro de los
proyectos de reglamento que ha preparado la Ocepre, se encuentra
el que norma el grado de dependencia funcional a que se refiere
este artculo. Las unidades de Presupuesto son los contactos ms
directos que tiene la Ocepre, para realizar su proceso de Direccin
y Coordinacin del proceso presupuestario y estn obligadas a
suministrar la informacin que le sea requerida para el cumpli-
miento de sus funciones (cfr. AVPP, 1995: 175).
Lo que estara desarrollando la Ocepre es la seccin que le
compete a ello en la parte fsica, indicadores de eficiencia de
eficacia, pero ms vinculado a indicadores financieros.
Oficina Central de Coordinacin
y Planificacin (Cordiplan)
La importancia de la Oficina Central de Coordinacin y Planifica-
cin (CORDIPLAN) se observa al analizar el contenido de su decreto
de creacin, decretos posteriores que le han asignado nuevas atri-
buciones y en especial la normativa que establece la Ley Orgnica
de Rgimen Presupuestario (cfr. AVPP, 1995: 175).
Este instrumento legal le da competencia a Cordiplan en todas
las fases del proceso presupuestario. Acontinuacin se indican las de
mayor relevancia (cfr. AVPP, 1995: 175).
En la fase de formulacin
Los presupuestos de los organismos pblicos deben elaborar-
se tomando en cuenta los objetivos y metas que contiene el plan
operativo anual.
El presupuesto de debe formular por organismos ejecutores y
por sectores, "los que se correspondern a los establecidos en el plan
de la nacin".
Cordiplan participa activamente en la definicin de los progra-
mas y proyectos presupuestarios por los diferentes organismos,
debido a que debe observar si los mismos se adecuan a los pre-
vistos en el plan de desarrollo. Participa de igual modo, en la
preparacin del esquema financiero del presupuesto.
En la fase de ejecucin
Cuando se observa que los ingresos originalmente previstos
no son suficientes para el financiamiento de los gastos, opina en
relacin con los ajustes que se propongan.
Opina tambin en relacin con las modificaciones presupues-
tarias que en el ao fiscal se transmiten, debido a que ello general-
mente conduce a variaciones en el plan de la nacin.
La Oficina Central de Presupuesto y Cordiplan deben presen-
tar al Presidente de la Repblica, un informe sobre la actuacin
presupuestaria de los organismos pblicos y una evaluacin del
cumplimiento del plan.
En la fase de control y evaluacin
La participacin de Cordiplan en esta fase, la prevn los ar-
tculos de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, que se
citan a continuacin:
Artculo 20. Estipula que "el Ejecutivo Nacional debe efectuar
un anlisis de los efectos del gasto e ingreso pblico sobre el
conjunto de la economa".
Artculo 40. Establece la obligatoriedad por la preparacin
de un informe evaluativo del cumplimiento del plan de desarrollo.
Artculos 40, 57 Y 64. Mediante estos artculos se obliga, a
los organismos del poder nacional, entes descentralizados sin fines
empresariales y a las empresas pblicas, al envo de informacin
peridica de su gestin presupuestaria, la cual debe ser enviada
tambin a Cordiplan.
Ministerio de Hacienda
La importancia por la participacin del Ministerio de Hacienda
en el sistema presupuestario, se pone de manifiesto, si se toma en
cuenta que, es a este organismo a quien le compete, por ley, la
responsabilidad por el desarrollo de las finanzas pblicas del pas,
de la poltica econmica y fiscal y por ende del conocimiento ms
directo de la causacin, recaudacin y liquidacin de los ingresos
pblicos (cfr. AVPP, 1995: 176).
En Venezuela es al ministro de Hacienda a quien le compete
entregar el Proyecto de Ley de Presupuesto para su aprobacin al
Congreso de la Repblica (cfr. AVPP, 1995: 176).
La actuacin del Ministerio de Hacienda en el sistema presu-
puestario se manifiesta por intermedio de las siguientes direccio-
nes: (AVPP, 1995: 176).
Direccin de Crdito Pblico
La intervencin de la Direccin de Crdito Pblico dentro del
sistema presupuestario, ha sido cada vez ms decisiva, en particu-
lar en los ltimos aos, en los cuales el servicio de la deuda p-
blica por s solo, ha llegado a representar una parte bastante sig-
nificativa del total del presupuesto fiscal.
La Direccin de Crdito Pblico debe suministrar informa-
cin que permita definir en el presupuesto el monto de la deuda
pblica como gasto y cuando sea el caso, lo que se estima causar
como ingresos de carcter extraordinario.
Tesorera Nacional
A la Tesorera Nacional como dependencia del Ministerio de
Hacienda, le compete una parte muy importante dentro del sis-
tema presupuestario como lo es:
Percibir por s o mediante sus agencias o entidades auxiliares
los ingresos pblicos nacionales.
Efectuar los pagos autorizados en la Ley de Presupuesto, pre-
viamente conformados por la Contralora General de la Repblica.
Revisar las planillas de liquidacin de los ingresos.
Programar los flujos de los ingresos, en atencin a la informa-
cin de la programacin de los compromisos y desembolsos que
reciba de los organismos pblicos.
El artculo 29 de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario
obliga a las oficinas liquidadoras de rentas, al suministro de la Te-
sorera Nacional de una relacin mensual de los ingresos recauda-
dos que posibiliten la evaluacin de la ejecucin de los ingresos.
524 JESS RAMREZ y JOS R!\MN GIL
Servicio Nacional Integrado
de Administracin Tributaria (Seniat)
Le corresponde al Ministerio de Hacienda adems de lo refe-
rido a la Tesorera Nacional y crdito pblico, realizar la direc-
cin, planificacin y coordinacin de la poltica tributaria del
pas, mediante la causacin, liquidacin y recaudacin de los
impuestos, tasas y contribuciones de mejoras as como la aplica-
cin de excepciones, liberacin, desgravmenes y dems medidas
que en ese sentido aplique el Ejecutivo nacional.
Las actividades antes mencionadas fueron llevadas a cabo,
hasta el ao 1994, por la Administracin General del Impuesto
sobre la Renta, Direccin de Renta Interna y Aduanas de Vene-
zuela Servicio Autnomo (AV5A).
Mediante decreto Ley nm. 189, publicado en Gaceta Oficial
nm. 4727 de fecha 27 de mayo de 1994, se autoriza la creacin
del Servicio Nacional de Administracin Tributaria (Seniat),
hecho que se hace realidad mediante decreto nm. 310 del 10 de
agosto de 1994, que lo crea otorgndole la figura de servicio aut-
nomo sin personalidad jurdica, con autonoma funcional y finan-
ciera y con el objeto de realizar la administracin del sistema de
los ingresos tributarios nacionales.
La participacin del Seniat, en el proceso presupuestario rela-
tivo a los ingresos pblicos es de particular importancia, en especial
del suministro de informacin para preparar el presupuesto de ingre-
sos a incluir en el proyecto y Ley de Presupuesto fiscal.
Direccin Nacional
de Contabilidad Administrativa
La Direccin Nacional de Contabilidad Administrativa cum-
ple funciones de control administrativo interno del Ejecutivo
nacional. El artculo 10 de la Ley Orgnica de Rgimen Presu-
puestario asigna al Ministerio de Hacienda en coordinacin con la
Oficina Central de Presupuesto la tarea de establecer los sistemas de
contabilidad que considere convenientes para los organismos
dependientes del Ejecutivo nacional, a fin de producir una nfor-
525
macin consolidada y facilitar la toma de decisiones en la realiza-
cin del proceso administrativo.
Contralora General de la Repblica
La Contralora General de la Repblica es el rgano auxiliar del
Congreso, con la autonoma funcional, cuyo objetivo es realizar la
fiscalizacin y control de la administracin pblica nacional, de
acuerdo a lo pautado en el artculo 236 de la Constitucin Nacio-
nal, sin menoscabar la funcin contralora que puede ejercer direc-
tamente el propio Congreso, sobre la Hacienda pblica nacional
(cfr. AVPP, 1995: 178).
La participacin de la contralora en el ciclo presupuestario
est determinada tanto en el artculo 234 de la Constitucin
como el artculo lo. de la Ley Orgnica de la Contralora General de
la Repblica, donde se establece que dicho organismo debe ejer-
cer el control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos y
bienes pblicos y, por consiguiente, de las operaciones que tengan
relacin con los mismos (cfr. AVPP, 1995: 178).
En la fase correspondiente a la ejecucin presupuestaria, la con-
tralora concentra sus funciones en varios aspectos de los gastos
e ingresos pblicos. As, con relacin a los gastos de la adminis-
tracin central, en el articulado del Captulo I del Ttulo III de la
Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, se sea-
la que los diversos despachos del Ejecutivo nacional antes de
proceder a la adquisicin de bienes y servicios o de celebrar contra-
tos que comprometan financieramente al Estado, deben solicitar
la aprobacin del organismo contralor. ste deber verificar la
correcta y legal imputacin del gasto a la partida o crdito adicio-
nal acordado, la disponibilidad presupuestaria, la existencia de
justiprecios y de garantas suficientes por parte del contratista
(cfr. AVPP, 1995: 179).
La contralora esta facultada para ejercer las funciones de ins-
peccin, fiscalizacin e investigacin sobre los estados y munici-
pios, estando los funcionarios de dichas entidades en la obligacin
526
de enviar a sta los estados contables, inventarios de bienes y toda
la informacin adicional que se les solicite (cfr. AVPP, 1995: 180).
Cuando la ejecucin presupuestaria, de acuerdo a lo pautado en
los artculos 37 y 38 de la Ley Orgnica del Rgimen Presupuesta-
rio, amerite la realizacin de traspasos de crditos presupuestarios
entre partidas de un mismo programa o distintos programas, ello
deber comunicarse a la Contralora General de la Repblica (cfr.
AVPP, 1995: 180).
Por ltimo la contralora, en coordinacin con el Ejecutivo
nacional, establecer los sistemas de contabilidad para los ramos
y dependencias de los organismos sujetos a su control, como lo
establece el artculo 69 de la Ley Orgnica de Contralora (cfr. AVPP,
1995: 180).
Oficina Central de Personal
Al constituir los recursos humanos, uno de los factores de mayor
peso dentro del proceso de formulacin, ejecucin y control y
evaluacin del presupuesto, la participacin que tiene la Oficina
Central de Personal para la buena marcha del Sistema presupues-
tario pblico es de vital importancia (cfr. AVPP, 1995: 181).
Dentro de las principales materias que son de su competen-
cia y que tienen relacin con el proceso presupuestario, se destacan
las contenidas en el artculo 10 de la Ley de Carrera Administra-
tiva como son: (cfr. AVPP, 1995: 181).
Elaboracin, organizacin y supervisin del Sistema Nacio-
nal de Administracin de Personal, mediante el establecimiento de
normas y procedimientos para la clasificacin de cargos, remunera-
ciones, seleccin, adiestramiento, becas, viticos, ascensos, regis-
tros de personal, etctera.
Realizar labores de asesora a los organismos a cuyos funcio-
narios sea aplicable dicha ley, as como la evacuacin de consultas
que sean formuladas por los organismos pblicos en materia de
administracin de personal.
Con relacin a la participacin de la Oficina Central de Per-
sonal en la elaboracin del presupuesto fiscal, se seala expresa-
mente en el artculo 15 del mismo reglamento, que los ministerios
y dems organismos de la administracin publica nacional suje-
tos a la Ley de Carrera Administrativa, sometern a esta oficina,
antes de la formulacin del presupuesto, las modificaciones que
estimen conveniente introducir a sus respectivos registros de asig-
nacin de cargos (cfr. AVPP, 1995: 181).
Banco Central de Venezuela
Esta importante institucin interviene en forma relevante de ma-
nera diversa dentro del sistema presupuestario (cfr. AVPP, 1995:
181). Dentro de las acciones donde la participacin es ms deci-
siva, se citan las siguientes: (cfr. AVPP, 1995: 181).
Suministro de la informacin de poltica monetaria y finan-
ciera tanto interna como externa, que se utiliza para los anlisis de
los efectos del gasto pblico en la economa.
Ofrece informacin de las variables macroeconmicas que per-
miten la estimacin de los ingresos y gastos pblicos.
Recibe los depsitos del tesoro nacional y los administra en la
forma como se lo indique el Ejecutivo nacional.
Es el nico agente financiero, en lo que respecta a las opera-
ciones de crdito pblico. Al respecto, tambin le compete omitir
opinin sobre las operaciones de crdito pblico que emitan las
diversas instituciones del sector pblico.
Paralelo a la necesidad de propiciar reformas en la estructura
de la administracin pblica, surgi de igual modo, el imperativo de
introducir reformas en la estructura del sistema presupuestario,
por cuanto el apego a las formas tradicionales de formulacin y
ejecucin del presupuesto en funcin a las "cosas que un gobierno
adquiere", tales como servicios personales, provisiones, equipos
de transporte, etctera deba dar paso a un presupuesto moderno
que hiciese nfasis en los resultados en trminos de objetivos por
alcanzar. En este orden de ideas, se inici un proceso de reforma
presupuestaria cuyas caractersticas fundamentales son las que se
detallan a continuacin: (cfr. AVPP, 1995: 51).
REFORMA PRESUPUESTARIA
ENTRE 1960 y 1970
ENEL periodo 1960-1961, se elabor un anexo explicativo a la Ley
de Presupuesto, en el cual se reseaban las acciones a desarrollar en
las diferentes actividades y las metas que se perseguan. El anexo
en cuestin tena como objeto central, dar al Poder Legislativo y
a la opinin pblica en general la informacin que permitiese una
mejor evaluacin de la gestin que el Ejecutivo nacional pretenda
llevar a cabo a travs de las instituciones que lo integran. Entre las
informaciones que el documento contena se destacaban las siguien-
tes: (cfr. AVPP, 1995: 52).
Principales funciones del organismo, enumeradas en orden de
importancia y de acuerdo con las leyes, decretos y resoluciones que
las establecan.
Breve descripcin de los programas que el organismo esperaba
desarrollar.
Metas que se perseguan y los resultados que se esperaban obte-
ner en comparacin con los obtenidos en el ejercicio anterior.
Referencias sobre las actividades que se desarrollaran a travs
de los programas.
Informaciones de costos unitarios, promedios totales, y; en caso
de que fuese posible, informacin sobre los ingresos que poda gene-
rar un programa.
Para el ao 1962 se elabor un presupuesto por programa, el
cual se present tambin, como un documento anexo a la Ley de
Presupuesto cuyas caractersticas ms importantes se pueden
resumir como sigue (cfr. AVPP, 1995: 52).
PRESUPUESTO DE INGRESOS
EL PRESUPUESTO de ingresos trajo innovaciones en la forma de presen-
tacin que permita mostrar de manera ms clara y objetiva la com-
posicin de cada renta, haciendo posible un mejor anlisis. El
impuesto sobre la renta que se presentaba como una cifra global
se subdivide en tres grupos: l.de las empresas petroleras; 2. de las
empresas mineras, y 3. de las personas naturales y empresas nacio-
nales. De acuerdo con esta subdivisin se pudo diferenciar mejor
la tributacin directa del sector externo de la tributacin directa
del sector interno.
PRESUPUESTO DE GASTOS
ADEMs de lo sealado para el ejercicio fiscal 1960-1961, el anexo
presentado al Congreso en el periodo de anlisis, trajo cambios en
la contabilidad presupuestaria, cuyos rasgos ms importantes son los
siguientes:
Establecimiento de la contabilidad de compromisos, mediante la
cual se cargan los gastos de las dependencias del Estado en el mo-
mento en que se causan y no como se utiliz hasta 1961, cuando
se pagan. Puesta en vigencia de un nuevo sistema de contabilidad
gubernamental o patrimonial que contena: datos sobre el compor-
tamiento de los ingresos que permitieran planificar mejor la accin
econmica del gobierno. Informacin precisa sobre resultados de
las operaciones fiscales de aos anteriores. Informacin estads-
tica necesaria para el mejor control de la ejecucin y liquidacin
del presupuesto.
La nueva tcnica presupuestaria continu presentndose como
anexo en los aos siguientes, dando tiempo para ir corrigiendo los
errores que se fuesen presentando y, a la vez, resolver los problemas
de orden jurdico y administrativos que se oponan a la elimina-
cin del presupuesto tradicional (cfr. AVPP, 1995: 53).
REFORMAS EJECUTADAS EN
1971-PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS DOCUMENTO LEY
EL Ao 1971 seala un hito en la historia presupuestaria de Vene-
zuela, en este ao se cambia el sistema de presupuesto tradicional
por una nueva tcnica: el presupuesto por programas. Se le dio
carcter de ley a un documento que durante nueve aos se estuvo
presentando como anexo, pues se haban hecho infructuosas las
gestiones ante el Congreso de la Repblica para que se aceptase
el nuevo presupuesto. En 1971 se pudo resolver el problema de
confrontamientoque presentabala nueva modalidadpresupuesta-
ria con el sistema jurdico imperante y en especial con las normas
estatuidas en la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional.
Las reformas promovidas hasta 1971 se hicieron sin modificar la
legislacin orgnica existente (cfr. AVPP, 1995: 53).
Periodo 1971-1975
Para establecer el presupuesto por programa en Venezuela se
plantearon tres alternativas, de las cuales se adopt la de "implan-
tar el presupuesto programa en todos los ministerios con la estruc-
tura administrativa existente y simultneamente con la ejecucin
del mismo, introducir las modificaciones organizativas que fue-
ran necesarias" (AVPP, 1995: 55). En los cinco aos que se anali-
zan, son muchas las modificaciones que el Ejecutivo nacional,
introdujo, tratando de que el presupuesto se transformara en un
verdadero instrumento de planificacin y administracin a corto
plazo; no obstante, sigue teniendo fallas evidentes en su formula-
cin debido a que el documento no posee los suficientes elemen-
tos de programacin; objetivos, metas, recursos reales, etctera. En
cuanto a su ejecucin, si se examina sta a nivel de la administra-
cin central y descentralizada, se observa que con muy ligeras
excepciones ella no se efecta de acuerdo a "las cosas que el go-
bierno quiere realizar" sino en funcin de las "cosas que el gobierno
piensa adquirir en trminos de servicios personales, suministros,
adquisicin de equipos, etctera", es decir, se aplica en la administra-
cin pblica el presupuesto tradicional de antes de 1971 (cfr. AVPP,
1995: 55).
Desde el punto de vista del control y evaluacin que debe
ejercerse sobre el presupuesto, se podra afirmar que la situacin
es tambin de crisis, puesto que este subsistema toma las fallas
que se presentan en la fase de formulacin y de ejecucin. Por otra
parte se exige a los organismos que enven una ejecucin trimes-
tral de las metas fsicas y financieras, y, stos en su mayora no
slo no las envan regularmente al Ejecutivo nacional, sino que
cuando lo hacen, o viene parcial o las que suministran carecen de la
ms elemental informacin que explique las desviaciones que se
han sucedido en el periodo (cfr. AVPP, 1995: 55).
Los organismos a quienes compete participar en este sistema,
se han dado a la tarea de tratar de perfeccionarlo y a tal fin, se
observan a nivel institucional, las siguientes inquietudes: (cfr.
AVPP, 1995: 55).
Ministerio de Hacienda
A este organismo le compiti la responsabilidad de formular
y discutir el presupuesto pblico, y en tal virtud hizo esfuerzos
serios para mejorar la tcnica del presupuesto por programas,
entre las cuales se puede citar:
Elaboracin de proyectos de leyes orgnicas de presupuesto, que
tenan como objetivo central eliminar los obstculos que presenta-
ba el uso de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, cuyo
articulado est concebido para la aplicacin de un presupuesto
tradicional.
Creacin de la Direccin Nacional de Contabilidad Adminis-
trativa (Dinca), la que tiene dentro de sus funciones: suministrar
informaciones cuantitativas apropiadas para la toma de decisiones
a nivel institucional. De igual modo, la Direccin Nacional de Con-
tabilidad Administrativa, tiene como misin, el establecimiento
de control de gestin, que mida la eficiencia en el uso de los recur-
sos fsicos y financieros de los entes pblicos.
Asimismo la Direccin Nacional del Presupuesto del Ministerio
de Hacienda realiz una evaluacin del presupuesto por programas
aplicado como ley en Venezuela desde el ao 1971, producto del
cual se decidi tomar como modelos a los sectores: agrcola, salud
y educacin, para implementar la reforma, la misma se realiz,
completa en el Ministerio de Educacin y parcial en los ministe-
rios de Agricultura y de Sanidad y Asistencia Social, por cuanto
se careci del apoyo de las mximas autoridades de estas insti-
tuciones.
Contralora General
de la Repblica
La aprobacin en el periodo de anlisis de la Ley Orgnica de
la Contralora le dio al mximo organismo contralor la posibili-
dad de cambiar sustancialmente el sistema de control presupuesta-
rio que vena operando hasta ahora, y que estaba orientado a fines
meramente contables y legalistas. La Ley Orgnica de la Contra-
lora contempla en su artculo 50. la posibilidad cierta, del uso del
control de gestin en la administracin pblica nacional (cfr. AVPP,
1995: 56).
Asimismo se establece una participacin ms activa en cuanto
al control que debe ejercerse en la administracin descentralizada
(cfr. AVPP, 1995: 55).
Periodo 1976-1995
La insistencia del Ejecutivo nacional por la consecucin de un ins-
trumento legal que normara de manera especfica el proceso presu-
puestario venezolano, fue coronada con xito e13 de julio de 1976,
fecha en la cual se promulg la novsima Ley Orgnica de Rgi-
men Presupuestario, que rige desde esa fecha la administracin
del presupuesto. La promulgacin de la ley en referencia, oblig de
manera inmediata al Ejecutivo nacional a poner en marcha una
reforma presupuestaria y contable, cuyos aspectos ms importan-
tes son los que se detallan a continuacin: (cfr. AVPP, 1995: 56).
Modificacin del clasificador de partidas
Una de las primeras medidas que se adopt, fue la de modificar
el clasificador por objeto del gasto que se utilizaba hasta entonces.
Se prescribi un nuevo clasificador que comparado con el exis-
tente se modifica en las denominaciones de los gastos segn su
naturaleza. Ya no se habla de objetos y subobjetos sino de par-
tidas y subpartidas genricas y especficas. Por otra parte, se re-
duce el nmero de las partidas que contena de 11 a nueve (cfr.
AVPP, 1995: 56).
En 1982 la Oficina Central de Presupuesto le hizo radicales
cambios al clasificador de partidas que fueron consultadas y apro-
badas por los organismos centrales de asignacin de recursos, la
Contralora General de la Repblica, Congreso de la Repblica,
Banco Central de Venezuela y ms de 80 organismos del Sector
Pblico. Los cambios al clasificador se realizaron con la finalidad
de reflejar la verdadera naturaleza del gasto (cfr. AVPP, 1995: 57).
La depuracin del clasificador de partidas, tuvo corno origen la
necesidad de estructurar la clasificacin econmica de tal forma
que permitiese la elaboracin de otros instrumentos no menos im-
portantes corno lo eran el presupuesto y la cuenta consolidada del
sector pblico (cfr. AVPP, 1995: 57).
Cambio en la estructura
del proyecto Leyde Presupuesto
Lasegunda innovacin que se introdujo fue puramente formal, pero
de una gran trascendencia. Hasta el31 de Diciembre de 1976, la
estructura de los programas comenzaba con una leyenda que daba
entrada directa a los crditos presupuestarios por partidas que se
asignaban a los programas. En la nueva presentacin se sigue el
esquema lgicode la programacin presupuestaria. Se obliga al orga-
nismo a describir y justificar de una manera general la produc-
cin de los bienes y servicios que se van a realizar con los recursos
financieros asignados. Se solicita colocar la unidad ejecutora res-
ponsable, se hace imprescindible conocer la persona que a nivel del
programa se debe responsabilizar por la gerencia de los recursos.
Se solicita el cuadro de las principales metas que se deban alcan-
zar en el ejerciciopresupuestario, para luego requerir informacin de
los recursos reales (humanos, materiales y servicios) a utilizar para la
obtencin de los objetivos y metas previstos (cfr. AVPP, 1995: 57).
Esto permita que la asignacin de los recursos se hiciese de
una manera ms racional, tanto por parte del Ejecutivo nacional
como del Poder Legislativo al poder correlacionar los recursos rea-
lesy financieros contemplados en el presupuesto con los objetivos
y metas del programa (cfr. AVPP, 1995: 58).
534
JESS RA1'v1REZ y JOS RA1'v1N GIL
Distribucin institucional del presupuesto
Este documento tuvo dos modificaciones: la primera se refiere al
cambio que ocurri en el aspecto normativo que le daba vigencia,
el cual se vara tomando en cuenta los postulados de la nueva ley.
El segundo, surge para acoger los cambios que se hicieron al clasi-
ficador de partidas (cfr. AVPP, 1995: 58).
Sistemas de programacin y reprogramacin de la ejecucin y
de modificaciones presupuestarias.
Al nivel de la administracin central, una de las tareas inmedia-
tas que se llev a cabo fue el establecimiento de un sistema de pro-
gramacin de la ejecucin del presupuesto de gastos en virtud a que
el artculo 39 de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario deba
ponerse en vigencia a partir del lo. de enero de 1977 y el mismo
obliga a todos los organismos del sector pblico a programar la
ejecucin del presupuesto (cfr. AVPP, 1995: 59).
Dicho sistema sustituy al denominado sistema de Dozavos que
rigi hasta el 31 de diciembre de 1976 (cfr. AVPP, 1995: 59).
Debido a que la programacin de la ejecucin de los criterios
presupuestarios es un estimado y como tal, sujeta a desviaciones
por subestimaciones, sobreestimaciones, y cambios en el control
del ritmo de la ejecucin, hubo necesidad de disear un nuevo sis-
tema de modificaciones presupuestarias (cfr. AVPP, 1995: 59).
Dentro del proceso de reforma que se comenta, el aspecto que
mayores obstculos ha tenido en su implementacin, ha sido el
correspondiente a la programacin de la ejecucin, debido a que no
se ha logrado establecer un sistema de informacin contable que
permita a los niveles decisorios de la administracin, contar con las
bases necesarias que contribuyan al seguimiento de la ejecucin de
los programas y adoptar las medidas correctivas en el tiempo opor-
tuno (cfr. AVPP, 1995: 59).
Al nivel de los estados y municipios, la Direccin General Sec-
torial de Presupuestos Regionales de la Ocepre complet el diseo
de los correspondientes sistemas, adecundolos a los elaborados
para el nivel nacional e inicindose su implantacin a partir de 1980
(cfr. AVPP, 1995: 59).
Nuevo sistema contable
535
El cumplimiento del artculo 48 de la Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario, (actual 10) el Ejecutivo nacional a travs de la Din-
ca del Ministerio de Hacienda, puso en vigencia a partir del 10. de
enero de 1977, para los organismos de la administracin central, un
sistema contable cuya caracterstica fundamental se centra en una
clara distincin entre lo que significa la utilizacin del crdito pre-
supuestario y la contabilidad de fondos. Este sistema permite tam-
bin una descentralizacin en la asignacin y uso de crditos presu-
puestarios y fondos a nivel regional y, a la vez una mayor flexibilidad
en la ejecucin. Se sustenta en la produccin de informaciones fi-
nancieras oportunas de la ejecucin del presupuesto de gastos, para
los distintos niveles de la administracin (cfr. AVPP, 1995: 59).
Organizacin del sistema presupuestario
En cumplimiento a lo pautado en la Ley Orgnica del Rgimen Pre-
supuestario se cre la Oficina Central de Presupuesto (Ocepre),
como rgano rector del sistema presupuestario venezolano, con una
estructura administrativa bsicamente similar a la que contaba la
Direccin Nacional del Presupuesto, previo a la reforma presupues-
taria, con excepcin del rea de presupuestos regionales, que a partir
de la creacin de la Ocepre implement la figura de coordinadores
regionales con sede en el interior del pas, quienes tienen por obliga-
cin asistir a las corporaciones regionales, a las gobernaciones de esta-
dos y a los consejos municipales; estos ltimos en estrecha coordi-
nacin con Fundacomun. Se concibi dicha estructura como una
etapa intermedia hacia una estructura ms cnsona con las responsa-
bilidades que dicha ley le asign a la Ocepre. La estructura original
fue modificada en febrero de 1981 con el objeto de adecuarla a los
esquemas globales sectoriales y regionales previstos en el plan de la
nacin.
Sistema de controly evaluacin de la ejecucin presupuestaria
Si bien es cierto que la Ocepre, mediante la Unidad de Evaluacin
de la Ejecucin Presupuestaria, esta diseando un sistema de
536
seguimiento y control, y que se han realizado algunas evaluacio-
nes sobre la informacin de ejecucin presupuestaria suministrada
por los organismos de nivel central, no es menos cierto que sus
resultados son bastante limitados, en atencin a la heterogeneidad
de la informacin mencionada y a la falta de aplicacin total del sis-
tema Dinca por parte de algunos organismos (cfr. AVPP, 1995: 60).
En los estados y municipios se tiene listo el sistema de evalua-
cin y control; no obstante, se espera que como producto de la
aplicacin en 1980 de 'los sistemas de registro de ejecucin finan-
ciera y de programacin de la ejecucin presupuestaria, simult-
neamente se ensayen evaluaciones que permitan tomar mejores
decisiones al grupo de gobernaciones previamente seleccionado
(cfr. AVPP, 1995: 60).
Definicin de los aspectos conceptuales y diseo de sistemas
para la formulacin presupuestaria.
Para sustentar la reforma presupuestaria, la Ocepre se vio pre-
cisada a definir y establecer los aspectos conceptuales de la admi-
nistracin presupuestaria, de forma tal que se tuviera el marco de
referencia que orientara las acciones a seguir. En ese sentido, se
dispuso de criterios slidos y bien fundamentados para conformar
las denominadas categoras programticas; programas, subprogra-
mas, proyectos, actividades, obras y tareas o trabajos, con base al
mbito presupuestario seleccionado (sector, regin o institucin),
y a la tecnologa de produccin determinando as las redes de pro-
duccin como de acciones presupuestarias terminales e intermedias,
en funcin de la existencia o no de los centros de gestin productiva
y, convencionalmente, de los centros legales de asignacin de
recursos presupuestarios para conformar en definitiva las catego-
ras sealadas (cfr. AVPP, 1995: 61).
La aplicacin de estos criterios en la administracin central ha
resultado lenta y ha provocado una lgica "resistencia al cambio"
por parte de los funcionarios coordinadores del proceso presupues-
tario a nivel de cada organismo, as como por los "responsables de
programas", por cuanto exige una mayor dosis de anlisis y estudio
, para la obtencin de informacin real en trminos de metas a alean-
zar y recursos a emplear (cfr. AVPP, 1995: 61).
Reglamentacin de la Ll!Y Orgnica
de Rgimen Presupuestario,
sancin de la Ll!Y Orgnica de
Rgimen Municipaly adecuacin
de la Legislacin Orgnica de
Hacienda y Presupuesto
en los estadosy municipios
Se han aprobado tres reglamentos de la LORP y se encuentran
preparados los proyectos de reglamentos referidos a "Competencia
de las unidades que cumplen funciones presupuestarias", "Respon-
sables de programas", y el que trata de la "Contratacin de obras,
servicios y adquisiciones" a que se refiere el artculo 24 de la LORP.
Asimismo, se efectu un inventario de los artculos de dicha Ley
que requieren reglamentacin y de esta forma se dispone de una
visin clara de los aspectos de la LORP que es necesario reglamen-
tar en el futuro (cfr. AVPP, 1995: 61).
Sistema de Seguimiento de la
Gestin Financiera del Presupuesto
El Sistema de Seguimiento de la Gestin Financiera del Presu-
puesto, tiene por objeto principal, informar peridicamente sobre
el estado de ejecucin del presupuesto en sus diferentes momentos
contables, tanto a los responsables de las finanzas pblicas como
a los administradores de los programas presupuestarios (cfr. AVPP,
1995:61).
Este sistema est desagregado en dos subsistemas bsicos: el
de la administracin central y el de la administracin descentra-
lizada y diseados de acuerdo con los criterios que rigen el sistema
de formulacin (cfr. AVPP, 1995: 62).
Lacontralora General de la Repblica que en Venezuela tiene
la responsabilidad de ejercer el control previo y externo y fungir
como ente normativo y centralizador de la contabilidad pblica,
ha preparado y tiene en operacin un sistema de control presu-
puestario cuya finalidad es asegurar que toda tramitacin de
gastos cuente con el crdito presupuestario respectivo. Este siste-
ma informa sobre lo comprometido y ordenado a pagar por cada
partida sujeta a control por el Congreso y coadyuva eficazmente
al control externo, pero no es til como elemento para realizar un
seguimiento que tenga por fin servir como elemento del sistema
decisional pblico, por cuanto funciona a niveles muy agregados
sin integracin y no lleva registro del gasto causado (cfr. AVPP,
1995: 62).
La expresada insuficiencia del sistema de control presupues-
tario desarrollado por la contralora, ha llevado a la Direccin
Nacional de Contabilidad Administrativa del Ministerio de Ha-
cienda a disear un modelo de contabilidad presupuestaria de gas-
tos que produzca toda la informacin sobre gestin que requieren
los centros de decisin del sistema presupuestario y que, a su vez
est integrado con el sistema de dicho ministerio (cfr. AVPP,
1995: 62).
El modelo de contabilidad presupuestaria de gastos diseado,
informa sobre la situacin de la ejecucin de cada partida presupues-
taria, a nivel de lo comprometido, causado y pagado.
En materia de ingresos, el sistema opera sobre bases ms sen-
cillas, ya que slo registra lo estimado y lo ingresado obtenindose
este dato en forma mensual de la TesoreraNacional. La Ocepre est
en proceso de ampliarlo para darle ms consistencia a la programa-
cin y evaluacin que realiza mensualmente la oficina, en el sen-
tido de procesar las liquidaciones que llevan todos los entes que
administran rentas en el pas (cfr. AVPP, 1995: 62).
En lo que respecta a la administracin descentralizada, la
Ocepre dise un sistema de seguimiento de las entidades que con-
forman este agregado institucional, que est operando a partir de
1983 y que responde a un modelo desarrollado en forma armnica
integrada con el sistema de formulacin. El sistema opera sobre la
base de las transacciones financieras devengadas en cada trimes-
tre y est estructurado en forma tal que permite conocerse simult-
neamente la ejecucin del presupuesto y la posicin financiera de
cada entidad, mediante la presentacin actualizada de los princi-
pales estados financieros de la misma (cfr. AVPP, 1995: 63).
539
Cada entidad informa trimestralmente sobre lo programado,
lo ejecutado y las variaciones absolutas y relativas de cada sistema
de cuentas, los cuales a su vez, estn procesados en los estados fi-
nancieros que corresponda segn el caso ejecucin presupuestaria
de ingresos, ejecucin presupuestaria de gastos, estados de resulta-
dos, balance general, origeny aplicacinde fondos, cuenta de ahorro/
inversin, etctera (cfr. AVPP, 1995: 63).
A partir de 1985 y mediante la automatizacin de los datos en
la Ocepre fue factible plantearse la simplificacin del sistema de
seguimiento del sector descentralizado. En este marco, se desarro-
ll una metodologa mediante la cual las entidades tendran la nica
responsabilidad de informar sobre los flujos imputados durante
el periodo (trimestre) en cada una de las cuentas econmicas del
sistema. Estos flujos de las entidades se incorporan al sistema compu-
tarizado y automticamente muestra la ejecucin presupuestaria
del periodo y acumulado del ao, la situacin que muestran los prin-
cipales estados financieros (estado de resultados, balance general
y origen y aplicacin de fondos) y los principales indicadores finan-
cieros que surgen del anlisis de stos ltimos. Esto, a su vez, es
comparado automticamente con lo programado y se extraen las
variaciones respectivas (cfr. AV??, 1995: 63).
Este sistema, en la medida que simplific la informacin que
deban aportar las entidades y automatiz el trabajo interno, per-
miti ganar en oportunidad y confiabilidad. En la Ocepre se ha hecho
especial nfasis en la aplicacin de este modelo para las empresas
pblicas no financieras y se ha logrado que funcione con xito en
la mayor parte de las que se le requiri su aplicacin (cfr. AV??,
1995: 63).
Sistema de liquidacin de la cuenta presupuestaria
El sistema de liquidacin presupuestaria tiene por objeto conocer
el resultado financiero de cada periodo fiscal y de la forma como
ha sido ejecutado el presupuesto aprobado por la autoridad compe-
tente, que en el caso concreto del poder nacional, es competencia del
Congreso de la Repblica, y para las entidades descentralizadas, le
corresponde al Consejo de Ministros.
En Venezuela no existen normas legales que regulen lo refe-
rente a la liquidacin presupuestaria. El actual artculo 10 de la
Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, sienta las bases para
poner en vigencia este sistema en el pas. Sin embargo, la Ocepre
en concordancia con el modelo de seguimiento implantado, dise
un sistema que permite estar informado sobre la ejecucin anual del
presupuesto, el cual tiene caractersticas diferentes segn se trate
de la administracin central o descentralizada (cfr. AVPP, 1995: 63).
Por su parte, para la administracin descentralizada se dise un
sistema que a partir de documentos oficiales de las entidades, permi-
te realizar la liquidacin anual del presupuesto (cfr. AVPP, 1995: 64).
Este sistema confeccionado sobre la base de informacin funda-
mental y pblica de cada entidad, permitio que pudiera ser operado
sustancialmente, desde la propia Ocepre, casi sin ningun requeri-
miento de informacin adicional (cfr. AVPP, 1995: 64).
Para cada entidad se elabora una hoja de "liquidacin presu-
puestaria" que muestra por cada cuenta econmica de ingresos y
gastos los montos presupuestados, ejecutados y su variacin. Esta
hoja de liquidacin, al igual que la "cuenta de ahorro/inversin" est
estructurada en tres cuepos principales: cuenta corriente, cuenta de
capital y cuenta de financiamiento, mostrando para cada estado su
resultado (cfr. AVPP, 1995: 64).
Laliquidacin presupuestaria debe ser preparada con una estruc-
tura coherente con la del clasificador econmico, pero ms simple
en su presentacin, pues no se dispone del nivel de desagregacin con
que se presenta el documento presupuestario (cfr. AVPP, 1995: 65).
La Ocepre ha preparado la liquidacin presupuestaria desde
el ejercicio de 1983, de todos los organismos cuyo presupuesto haba
sido incluido en el presupuesto consolidado del sector pblico del
ao respectivo (cfr. AVPP, 1995: 65).
Presupuestoy cuenta consolidada
del sector pblico
Uno de los avances de mayor significacin que ha tenido la tcnica
presupuestaria en Venezuela despus de la aprobacin de la Ley Or-
gnica del Rgimen Presupuestario, hasido la elaboracin a partir de
541
1982 del presupuesto consolidado del sector pblico y la cuenta
consolidada de dicho sector desde el ao 1983 (cfr. AVPP, 1995: 65).
En los aos previos a 1982, la Oficina Central de Presupuesto
conjuntamente con el proyecto de las Naciones Unidas haban dise-
ado una estrategia que tena por objetivo permitir al rgano rector
del sistema presupuestario pblico dar cumplimiento al mandato
establecido en los articulas 20. y 66 de la Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario, en el sentido de elaborar el presupuesto consolidado
del sector pblico y efectuar el anlisis de los efectos del gasto e in-
gresopblico sobre el conjunto de la economa (cfr. AVPP, 1995: 65).
Fonnularos e instructivos
de preparacin del presupuesto pblico
Como requisito para los avances conceptuales y metodolgicos
de la tcnica presupuestaria que posteriormente se deba desarro-
llar, fue necesario realizar un profundo cambio en los formularios
e instructivos de preparacin del presupuesto pblico que se
utilizaba antes de la creacin de la Oficina Central de Presupues-
to. En esa poca slo se prescriba un instructivo para la prepara-
cin del presupuesto de los organismos del poder nacional, el cual
con ligeras modificaciones era empleado por las entidades fede-
rativas y uno para la elaboracin del presupuesto de los entes
descentralizados pblicos, fuesen estos sin fines empresariales o
empresas pblicas. A partir de la fecha sealada, se realiz una
investigacin minuciosa de las caractersticas de cada uno de los
organismos que conformaban los diferentes niveles instituciona-
les del sector pblico, y, sobre la base de ello, se disearon formas
e instructivos que se adoptaron a dichas caractersticas y, a la vez,
posibilitaran la preparacin del presupuesto de estos organismos
bajo esquemas metodolgicos uniformes (cfr. AVPP, 1995: 67).
Sistema Integrado de Gestiny Control
de las Finanzas Pblicas (Sigecoj)
En 1995 el gobierno del presidente Rafael Caldera consciente del
estado de su administracin financiera, en especial lo referente a su
organizacin administrativa y disponibilidad de informacin sobre
la gestin fiscal, decidi impulsar una profunda reforma de esta estra-
tgica rea de gobierno (Ministerio de Hacienda, 1997).
El gobierno decidi la creacin del proyecto Sigecof, que tiene
como responsabilidad llevar a cabo la reforma de la gestin de las
finanzas pblicas nacionales, contndose con el apoyo financiero del
Banco Mundial y con la Oficina Central de Presupuesto, el Servi-
cio Nacional Integrado de Administracin Tributaria, la Tesorera
Nacional, las direcciones generales sectoriales de Finanzas Pbli-
cas, Planificaciny Presupuesto, Inspeccin y Fiscalizacin, as como
la Contralora General de la Repblica (Ministerio de Hacienda,
1997).
A raz de la promulgacin de la Ley Orgnica de la Contralo-
ra General de la Repblica con vigencia a partir de febrero de 1996,
se le atribuye al Ejecutivo nacional por rgano del Ministerio de
Hacienda, la responsabilidad de prescribir un sistema de contabi-
lidad para todos los ramos de la Hacienda pblica y para todos los
rganos que integran la Repblica, en el cual se incluyen los libros,
registros y formularios que deben ser utilizados en cada una de las
instituciones. La nueva tarea impuesta en la leyes una continui-
dad de la visin mantenida por el Ministerio de Hacienda en cuanto
a la conveniencia de interrelacionar los subsistemas que confor-
man la administracin financiera y de suministrar informacin
gerencial que apoye el proceso de toma de decisiones, mediante la
adopcin de los avances tecnolgicos en informtica. Por ello el
Ministerio de Hacienda desarrolla un Sistema Integrado de Ges-
tin y Control de las Finanzas Pblicas (Sigecof) (Ministerio de
Hacienda, 1997).
Este componente apoyara el desarrollo de aplicaciones de un
conjunto de indicadores de difusin para correlacionar los pro-
yectos de proceso de accin presupuestaria con las metas previa-
mente determinadas en la fase de planeamiento del presupuesto y
para evaluar las actividades, relacin costo beneficio, de los progra-
mas pblicos. Estos indicadores de actuacin a su vez ofrecern
un tipo informtico para la elaboracin de presupuestos multia-
543
nuales con un bien definido para establecer las ideas del gasto
pblico.
El diseo conceptual propuesto est orientado a lograr la
integracin de los subsistemas que conforman el sistema de admi-
nistracin financiera, apoyndose en el principio de la centrali-
zacin normativa y la descentralizacin operativa, el cual exigeuna
clara delimitacin de funciones entre los organismos y rganos rec-
tores que interactuarn con el sistema (cfr. Ministerio de Hacien-
da, 1997: 8).
Partiendo de este principio, se propone una estrategia de
desarrollo modular de los sistemas en la que se distingue un nivel
central y un nivel operativo. El sistema a escala central estar com-
puesto por varios mdulos que sern utilizados por los rganos
rectores del sistema y definidos con base en las atribuciones esta-
blecidas por ley En esta categora clasifican la Oficina Central de
Presupuesto (Ocepre), la Tesorera Nacional (TN), la Superin-
tendencia Nacional de Control Interno y Contabilidad Pblica
(Sunacic) y la Direccin General Sectorial de Finanzas Pblicas
(Dgsfp), ejerciendo, cada una de ellas, las funciones de su com-
petencia. La Contralora General de la Repblica y el Congreso
de la Repblica forman parte del sistema como entes ejecutores del
presupuesto y como rganos de control externo (cfr. Ministerio
de Hacienda, 1997: 8).
El sistema central generar informacin de tipo gerencial, la
cual ser resultado del proceso de integracin de las transacciones
realizadas por las unidades ejecutoras del presupuesto de gastos
e ingresos. Tambin generar informacin de tipo operativo para
realizar las funciones que a los rganos rectores correspondan (cfr.
Ministerio de Hacienda, .1997: 9).
Dentro del nivel central, el mdulo de crdito pblico consti-
tuye una excepcin del principio de centralizacin normativa y
descentralizacin operativa; pues segn lo establecido en la nor-
mativa legal vigente, las funciones de negociacin, autorizacin,
contratacin, administracin y control de la deuda pblica estn
centralizadas en la IXJSFP (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 9).
El sistema local se refiere al que ser utilizado por las unida-
des ejecutoras de gastos y liquidacin de ingresos. Este sistema
vincular automticamente la gestin con el registro de las transac-
ciones, constituyndose en una herramienta de trabajo que permi-
tir a los usuarios incrementr su productividad, y descargarse de
los procesos rutinarios de poco valor agregado. Se propone que el
sistema a escala local se base en tecnologas de flujo de trabajo
work.flow, que presenta las siguientes bondades: (Ministerio de
Hacienda, 1997: 9).
Fortalece el trabajo en equipo.
Demanda mayor claridad y simplicidad en las normas y pro-
cedimientos.
Permite detectar con mayor facilidad los cuellos de botellas.
Facilita la tarea de distribucin de las cargas de trabajo.
Garantiza el cumplimiento de las normas y procedimientos
al estar inmersas en el mismo proceso.
Simplifica las modificaciones en las normas y procedimientos.
Formulacin presupuestaria
La Ocepre, con base en la poltica econmico-financiera estable-
cida por el Ejecutivo nacional en los planes de la nacin y sus res-
pectivos planes operativos, define los lineamientos generales para
la formulacin del proyecto de Ley de Presupuesto nacional y
establece, de acuerdo con la estimacin de ingresos, la asignacin
de recursos para los organismos del poder nacional y las transferen-
cias de recursos a los gobiernos regionales, municipales y entes
descentralizados (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 11).
La estimacin de los ingresos se realiza mediante mtodos esta-
dsticos de proyeccin de datos, en coordinacin con los organismos
responsables de la liquidaciny recaudacin de los ingresosy la pol-
tica econmica que defina el EjecutivoNacional a travs de la Oficina
Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan). Sobre esta
base, la Ocepre formula el proyecto de presupuesto de ingresos, el
cual, una vez sancionado por el Congreso de la Repblica, es regis-
trado en e! Sigecof central, generndose en ese momento un registro
contable de apertura (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 11).
El proceso de formulacin del presupuesto de gastos presenta
la siguiente dinmica: los organismos formulan sus anteproyectos
de presupuesto a travs del sistema diseado para tal efecto, tomando
en consideracin los lineamientos de poltica presupuestaria apro-
bados por el Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros.
Esta oficina analiza y efecta los ajustes correspondientes. As se
obtiene el proyecto de ley que se somete a consideracin del Con-
greso de la Repblica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Durante e! proceso de discusin y sancin, mediante e! sistema
diseado se realizan los ajustes aprobados por el Congreso de la
Repblica, con lo cual quedaron automticamente registrados los
crditos presupuestarios, tanto en e! Sigecofcentral como en el local
(cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Una vez aprobada la Ley de Presupuesto, el Ejecutivo nacio-
nal decreta la distribucin institucional de! presupuesto de gastos,
al mximo nivel de desagregacin de categoras programticas y
objeto del gasto. Con base en dicha distribucin, cada organismo
de la administracin central aprueba, por resolucin ministerial, la
respectiva distribucin administrativa interna del presupuesto de
gastos, desagregando la distribucin institucional por unidad admi-
nistrativa responsable de comprometer y ordenar pagos (cfr.
Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Si el proyecto de presupuesto nacional no fuese sancionado, se
procede a la reconduccin del presupuesto del ejercicio anterior al
que se formula (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
En este caso, la Ocepre realiza los ajustes previos en la nor-
mativa legal y se registra este documento en el Sigecof central y
local simultneamente (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Programacin dela
Ejecucin deIngresos y de Gastos
La programacin de la ejecucin tiene como propsito compatibi-
lizar, a lo largo del ejercicio presupuestario, los recursos materia-
les y humanos requeridos para el cumplimiento de las metas
programadas con los recursos financieros efectivamente disponi-
bles, asegurando una ejecucin ordenada de los programas presu-
puestarios. Esta programacin es uno de los instrumentos ms impor-
tantes para hacer viables los objetivos de poltica econmica para
que la TN pueda elaborar su programacin financiera (cfr. Minis-
terio de Hacienda, 1997: 13).
En materia de ingresos, una vez aprobada la Ley de Presu-
puesto y previo al ejercicio fiscal correspondiente, los organismos
liquidadores remiten la programacin mensual de recaudacin de
los ingresos estimados y la DGSFP enva los desembolsos de prs-
tamos de organismos internacionales previstos, respectivamente
(cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
En el caso de los ingresos pblicos, la reprogramacin debe rea-
lizarse mensualmente tomando en consideracin los ingresos efecti-
vamente recaudados en los periodos anteriores y los cambios en la
poltica econmica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
Por el lado de los gastos, tomando como base la Ley de Presu-
puesto, los organismos elaboran la programacin de la ejecucin
de los compromisos y desembolsos, siguiendo los lineamientos sumi-
nistrados por la Ocepre y la TN. Esta programacin una vez apro-
bada por los organismos rectores, queda registrada en forma auto-
mtica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
Modificaciones presupuestarias
Son el conjunto de variaciones legalmente acordadas que, durante
la ejecucin del presupuesto, afectan los crditos inicialmente apro-
bados por sobreestimacin o subestimacin de los mismos y por
incorporacin de nuevos programas o ajustes en los gastos que
ordene el Ejecutivo nacional, con el propsito de adaptarlos a las
variaciones de los ingresos (cfr.Ministerio de Hacienda, 1997: 14).
Durante la ejecucin del presupuesto, pueden ocurrir variacio-
nes en los ingresos por causas estacionales forneas o por modifica-
ciones en la poltica econmica nacional. Cuando estas variaciones
547
ocurran, la Ocepre deber realizar el registro y, en consecuencia
realizar la reprogramacin de ingresos. Estas modificaciones podran
dar lugar a ajustes en los crditos presupuestarios y, por consi-
guiente, en las cuotas de compromisos y/o desembolsos aprobadas
a los organismos (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 14).
Respecto a los gastos, durante la ejecucin del presupuesto,
pueden ocurrir cinco tipos de modificaciones presupuestarias: re-
duccin de crditos, insubsistencias, rectificaciones, crditos adicio-
nales y traspasos (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 14).
Las modificaciones en referencia ingresan al sistema a partir
de los organismos, de acuerdo con el siguiente esquema: cuando
se trate de traspasos sujetos a la aprobacin de la unidad de pre-
supuesto, el organismo es responsable de realizar el respectivo regis-
tro en las bases de datos a nivel local y transmitirlas al nivel
central. En el resto de los casos, le corresponde a la Ocepre infor-
mar, a travs del sistema, acerca de la aprobacin o rechazo de las
distintas instancias. Todas las modificaciones requieren de actuali-
zaciones de los registros contables y pueden implicar reprograma-
cin de la ejecucin presupuestaria (cfr. Ministerio de Hacienda,
1997: 14).
Este es uno de los mdulos ms dinmicos del sistema, puesto
que para cada ejercicio fiscal las disposiciones generales de la Ley
de Presupuesto establecen procedimientos especficos que afectan
la ejecucin de algn tipo de gasto. En la prctica, esto significa que
ao tras ao el sistema puede, a cualquier nivel del plan nico de
cuentas, ordenar una instancia de aprobacin diferente (partidas
controladas), lo cual hace requerir, en consecuencia, actualizacio-
nes para incorporar las disposiciones que en esta materia estn pre-
vistas (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 16).
La solicitud de cualquier modificacin debe incluir infor-
maciones como base de clculo, grado de afectacin de las metas,
cuantificacin de la incidencia financiera en ejercicios futuros
(recurrencia) y, en el caso de los crditos adicionales, debe justi-
ficarse su fuente de financiamiento (cfr. Ministerio de Hacienda,
1997: 16). .
548
Evaluacin de la Ejecucin
La evaluacin de la ejecucin es la ltima etapa del proceso presu-
puestario. Implica analizar y examinar, en forma concomitante y
posterior a la ejecucin, los desvos entre lo programado y lo
ejecutado, determinar las causas de dichos desvos y proponer las
medidas correctivas correspondientes (cfr. Ministerio de Hacien-
da, 1997: 17).
Existirn dos tipos de evaluaciones: la que se realizar a lo
largo del ejercicio presupuestario y que implicar medir grados
de avance, y la que ocurrir al cierre del ejercicio, como parte de la
liquidacin del mismo. En ambos casos, las normas y plazos estarn
a cargo de la Ocepre (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
La evaluacin de la ejecucin involucra, en todos los casos,
analizar, la ejecucin de las variables fsicas y financieras contem-
pladas en el presupuesto en forma interrelacionada. Esto permite
desarrollar indicadores de eficiencia y eficacia de la gestin presu-
puestaria pblica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
Esta etapa de la administracin presupuestaria se estructurar en
forma piramidal. Es decir, se partir de la propia autoevaluacin
de los responsables de las categoras programticas, lo que servir de
base para que la unidad de presupuesto del organismo efectu una
evaluacin a nivel institucional. La Ocepre ser la responsable de nor-
mar y centralizar la evaluacin integral de la gestin presupuesta-
ria pblica y de informar de los resultados de la misma a las autorida-
des de lasinstituciones involucradas, recomendando lasrectificaciones
necesarias (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
Asimismo, y en los casos que corresponda, deber informar a
los rganos de control y a las autoridades polticas de ms alto nivel
de la administracin acerca de los resultados (cfr. Ministerio de
Hacienda, 1997: 17).
Las informaciones de ejecucin financiera se extraern de los
registros contables, mientras que las imformaciones de ejecucin
fsica surgirn de registros contables, que, a tal efecto, tengan a su
cargo los responsables de las categoras programticas (cfr. Minis-
terio de Hacienda, 1997: 17).
Para instrumentar la evaluacin de la ejecucin se cumplirn
las siguientes actividades:
Revisin de las mediciones de produccin existentes, con
la correspondiente determinacin de unidades de medida.
Diseo de los registros de informacin de ejecucin fsica.
Apoyo a programas seleccionados en el diseo de metodolo-
gas de autoevaluacin.
Definicin de indicadores de la gestin presupuestaria que
vinculen, entre s, variables fsicas y financieras.
Diseo de metodologas para la evaluacin de la ejecucin
presupuestaria que realice la Ocepre.
AsPECTOS GENERALES
DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
LA PLANIFICACIN del desarrollo econmico y social constituye una
de las responsabilidades fundamentales del sector pblico; el sis-
tema de planificacin est constituido por diversos instrumentos,
cada uno de los cuales cumple una funcin especfica, complemen-
taria por los dems; y que, dentro de ellos, al plan anual operativo
le corresponde la concrecin de los planes de largo y mediano
plazo.'
Uno de los componentes del plan operativo anual es el Presu-
puesto del Sector Pblico, a travs del cual se procura la defini-
cin concreta y la materializacin de los objetivos de dicho sector. La
concepcin moderna del presupuesto est sustentado en el carc-
ter de integridad de la tcnica financiera, ya que el presupuesto no
slo es concebido como una mera expresin financiera del plan
de gobierno, sino como una expresin ms amplia ya que constituye
un instrumento del sistema de planificacin, que refleja una pol-
tica presupuestaria nica.
Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad
de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean conce-
4 Fuente: www:ocepre.gov.ve
bidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupues-
tario y, por lo tanto, estn debidamente coordinados.
l. Plan operativo anual: instrumento de gestin de apoyo a
la accin pblica, que contiene las directrices a seguir: reas
estratgicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos
objetivos y metas, as como la expresin financiera para aco-
meterlas.
2. Presupuesto: es la expresin financiera para apoyar la eje-
cucin de las acciones contempladas en el plan operativo
anual nacional (POAN).
DISEO OPERATIVO PARA LA IMPLANTACIN
DEL SISTEMA DE GESTIN POR RESULTADOS
Justificacin del proyecto
El proceso de reformas institucionales previsto trasciende los enfo-
ques estructuralistas tradicionales, cuya ineficacia ha sido fehacien-
temente comprobada tanto en el pas como en las experiencias com-
paradas. De hecho, se ha abierto una amplia corriente de cambios
exitosos en las administraciones pblicas de muchos pases, susten-
tados en una perspectiva absolutamente distinta de las que haban
prevalecido. En Amrica Latina, naciones como Argentina, Co-
lombia, Costa Rica, Chile y Brasil estn adoptando tales perspecti-
vas. Fuera de la regin, destacan las experiencias de Nueva Zelandia,
Canad, Gran Bretaa, y en general, de los pases miembros de la
OCDE.
En efecto, se trata de construir una administracin pblica cuya
gestin se sustente en los resultados ms que en el apego irrestricto
al formalismo procedimental. Ytales resultados deben atender, por
una parte, a la calidad de los servicios pblicos, por ende, al ciuda-
dano, y, por la otra, a la eficiencia en el uso de los recursos.
Bajo este enfoque, la asignacin presupuestaria atender a
los resultados que cada organismo ejecutor espera alcanzar, en tr-
minos de objetivos y metas, los cuales estarn especificados en
551
convenios de desempeo, en los que se establecern ls derechos
y obligaciones recprocas tanto del ente ejecutor como del que
asigna los recursos. En el esquema tradicional vigente, el Estado
normalmente asigna responsabilidades a las distintas dependen-
cias y organismos de la administracin pblica, y con ellas, deter-
minados montos financieros, con base en criterios lineales defini-
dos en el ordenamiento jurdico. Frente a dicha asignacin, el Estado
no exigecontrapartidas ni compromisos en cuanto a resultados efec-
tivos, ms all de lo que contempla el sistema de control pblico en
cuanto a la legalidad y sinceridad de los ingresos y de los gastos.
La gestin por resultados, por el contrario, busca viabilizar
tanto un sistema de planificacin y control basado en resultados
como el establecimiento de una estructura de incentivos que es-
timule los comportamientos institucionales en funcin del rendi-
miento. En efecto, el convenio entre el gobierno y sus dependen-
cias incorpora, por una parte, un rgimen especial autnomo de
funcionamiento (rgimen autnomo que ya poseen las fundacio-
nes pblicas); por la otra, incorpora las contrapartidas a las que las
dependencias u organismos quedan obligados: los compromisos
asumidos y los instrumentos mediante los cuales su cumplimiento
es evaluable y exigible. En este esquema de derechos y deberes de
ambas partes, el ente responsable de la formulacin de polticas
suscribe convenios explcitos con las dependencias u organismos
pblicos ejecutores, y asigna, a tal efecto, recursos a cambio de un
compromiso de produccin determinado.
Esta nueva modalidad de gestin pblica implica evaluar el
desempeo de los servicios con base en indicadores de gestin.
Evaluacin que permitir asignar incentivos a la buena gestin, o
penalizaciones por incumplimiento, proporcionando un instru-
mento efectivo para el desempeo de la gerencia pblica, para la
modernizacin institucional y para una mayor responsabilidad
pblica. El control, finalmente, recaer sobre los resultados (obje-
tivos y metas) alcanzados.
La adopcin de este enfoque para la reforma de la administra-
cin pblica presenta enormes dificultades como consecuencia de
552
la arraigada cultura burocrtica existente, por lo que se requiere
de una estrategia de introduccin gradual y progresiva. En tal sen-
tido, se iniciar a travs de una experiencia piloto en algunos de
los organismos descentralizados funcionalmente adscritos al Mi-
nisterio de Planificacin y Desarrollo, considerando a su vez que se
trata de un proceso de aprendizaje que deber ajustarse de acuer-
do con la capacidad institucional y la naturaleza de los programas
y organismos que se incluyan en una fase posterior.
Objetivos del proyecto
Objetivo general
Iniciar, mediante experiencias piloto, una estrategia de moder-
nizacin de la administracin pblica nacional sustentada en la
evaluacin del desempeo institucional y en el establecimiento
de incentivos institucionales por el cumplimiento de objetivos y me-
tas, que sirva como base para el desarrollo de una gerencia pblica
ms eficaz y para una asignacin ms eficiente del presupuesto.
Objetivos especficos
Lograr mejoramientos sustanciales en la calidad de los pro-
gramas y servicios proporcionados a la poblacin y en la aten-
cin a los usuarios.
Incrementar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
Crear condiciones para una mayor responsabilidad de los or-
ganismos de la administracin pblica frente a la sociedad.
Organismos piloto
para la implantacin del sistema
La implantacin del sistema de gestin por resultados se efectuar
de manera gradual, a travs de experiencias piloto en entidades selec-
cionadas, con el fin de ir construyendo un conjunto de condicio-
nes que viabilicen el sistema en su conjunto. Entre tales condi-
ciones destacan las siguientes:
Cambios en la cultura
interna de las organizaciones
pblicas
La gestin por resultados requiere una transformacin de la
cultura interna de las organizaciones pblicas, habituadas al apego
irrestricto a las rutinas y a la inercia de los programas. El cambio
hacia una cultura orientada a satisfacer al usuario, a la calidad del
servicio y a la flexibilidad operacional, slo se logra a medida que
progresa la experiencia y se revela como til, tanto para el funcio-
nario como para el mismo usuario.
Aprendizaje progresivo
de los agentes involucrados
La implantacin del sistema de gestin por resultados implica
un proceso progresivo de aprendizaje, tanto de los funcionarios de
los entes sometidos a la experiencia piloto como de los responsa-
bles de administrar el sistema, que permita perfeccionar la meto-
dologa diseada originalmente.
Fortalecimiento institucional
progresivo del ente rector
del sistema
La instancia responsable de conducir y administrar el sistema
de gestin por resultados no debe atender un nmero de organis-
mos mayor a sus capacidades, en tanto no desarrolle la suficiente
capacidad institucional. En tal sentido, la experiencia piloto se ini-
ciar seleccionando un nmero reducido de entidades pblicas,"
el cual se incrementar en la medida que progresa la experiencia y
se fortalece la entidad rectora y administradora del sistema.
En el marco de la,estrategia de gradualidad, la experiencia pi-
loto se iniciar en los siguientes organismos adscritos al Ministe-
rio de Planificacin y Desarrollo:
5En Costa Rica, la experiencia piloto del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) se
inici con ocho entidades pblicas. En Chile. una experiencia similar comenz con cinco oro
ganismos.
554
JESS RAMREZ y OS RAMN GIL
Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV)
Fudeco
Fides
Corporaciones regionales de desarrollo
OCEI (Instituto Nacional de Estadsticas)
Ministerio de Planificacin y Desarrollo
Las fundaciones pblicas tienen el marco institucional apro-
piado para iniciar la experiencia piloto, ya que se rigen fundamen-
talmente por normas del derecho privado y su personal no est
sujeto a las restricciones que impone la Ley de Carrera Adminis-
trativa. Las corporaciones regionales de desarrollo, en tanto insti-
tutos autnomos, tienen una naturaleza jurdica ms restrictiva,
y su tratamiento, por lo tanto, debe ser diferenciado.
Fases de la implantacin
del sistema
La gestin por resultados implica el desarrollo secuencial de las
siguientes fases en cada uno de los organismos sometidos a la expe-
riencia piloto:
Formulacin de indicadores de gestin.
Suscripcin de convenios de resultados (programas de mejo-
ramiento de la gestin) entre el Ministerio de Planificacin y
Desarrollo y los organismos ejecutores.
Evaluacin del desempeo con base en los indicadores de
gestin.
Asignacin de incentivos por desempeo.
Institucionalizacin de mecanismos de rendicin de cuentas.
Indicadores de gestin
Los indicadores de gestin constituyen la plataforma de ini-
cio del sistema, y consisten en la expresin cuantitativa de los resul-
tados ms significativos que se espera alcance un organismo en
un ao. Los indicadores de gestin seleccionados debern permi-
tir evaluar el desempeo de la institucin, al contrastar lo previsto
555
con lo realizado, evaluacin que a su vez servir de sustento para
la implantacin de una poltica de incentivos institucionales e
individuales.
En concreto, los indicadores de gestin tienen como objetivo
la construccin de un sistema de medicin y evaluacin de la ges-
tin institucional, de forma que permita:
Proporcionar informacin regular sobre el uso de los recursos
pblicos y la calidad de la gestin de los servicios, facilitando las
relaciones con el ministerio de adscripcin y el parlamento.
Incorporar informacin relacionada con el desempeo de las
instituciones en la discusin presupuestaria, racionalizando la asig-
nacin de los recursos pblicos. En efecto, los indicadores seleccio-
nados debern acompaar la informacin presupuestaria tradicio-
nal contenida en la Ley de Presupuesto.
Generar bases sustentables de informacin para la toma de deci-
siones de los propios organismos pblicos, impulsando una gestin
comprometida con los resultados.
Sentar las bases para una gestin transparente, que rinda cuen-
tas tanto al parlamento como a la poblacin.
Los indicadores de gestin estn contenidos en el Programa
de Mejoramiento de la Gestin que cada organismo, a travs de
la autoridad superior, deber proponer al ministro de Planifica-
cin y Desarrollo para el ao siguiente. Dicho Programa de Mejo-
ramiento de la Gestin deber contener, como mnimo, la misin
institucional, los objetivos estratgicos de mediano y largo plazo
y, para cada ao, los objetivos de gestin, de eficiencia institucio-
nal y de la calidad de los productos o servicios proporcionados, con
sus respectivos indicadores, o elementos de similar naturaleza, que
posibiliten la medicin de su grado de cumplimiento.
Los indicadores de gestin deben cumplir algunos requisitos
bsicos que garanticen el xito en su aplicacin, a saber:
Pertinencia: deben ser expresin de los procesos y productos
esenciales del programa o servicio prestado.
Independencia: se deben evitar indicadores que puedan estar
condicionados en sus resultados por factores externos (situa-
cin del pas, actividades conexas de terceros, etctera).
Economa: la informacin debe ser recabada a un costo razonable.
Confiabilidad: deben expresar la realidad de la gestin institu-
cional, sin manipulaciones.
Publicidad: los indicadores deben ser conocidos y accesibles a
todos los niveles de la institucin, as como al pblico usuario
y al resto de la administracin pblica.
Elaboracin participativa: la construccin de indicadores debe
involucrar a los actores relevantes de la institucin.
Simplicidady comprehensividad: deben cubrir los aspectos ms
significativos del desempeo, y su nmero no debe exceder
la capacidad de anlisis de quienes los usarn.
Convenios de resultados:
programas de Mejoramiento
de la Gestin
Los convenios de resultados, a los fines del presente proyecto,
adoptan la denominacin de programas de Mejoramiento de la Ges-
tin y constituyen instrumentos contractuales en los cuales se
especifican los objetivos que le corresponder alcanzar a cada
organismo durante el ao siguiente y se fijan acuerdos de produc-
cin para asignar y transferir recursos en funcin del rendimiento
o cumplimiento de metas.
Programa de Mejoramiento de la Gestin y su vinculacin con el
presupuesto: El programa propuesto por cada organismo debe ser
acordado entre la autoridad superior de la institucin respectiva
y el ministro de Planificacin y Desarrollo, quien lo presentar ante
la Oficina Central de Presupuesto en los mismos plazos en que se
enve el anteproyecto de presupuesto para el ao siguiente.
Una vez aprobado el marco presupuestario para el ao si-
guiente por parte del Ministerio de Finanzas, el ministro de Plani-
ficacin y Desarrollo ajustar el Programa de Mejoramiento de la
Gestin y analizar su correspondencia y consistencia con las prio-
ridades programticas del gobierno y con los recursos financieros
contemplados en el proyecto de presupuesto de cada organismo.
El Ministerio de Planificacin y Desarrollo velar por la calidad
tcnica, la coherencia intersectorial y el nivel de exigencia que
557
involucre el logro de los objetivos de gestin acordados. A tales
efectos, el ministerio dispondr de una unidad especializada ads-
crita al despacho del viceministro de Planificacin y Desarrollo Ins-
titucional.
Una vez aprobada la Ley de Presupuestos, se efectuar una
revisiny adecuacin final, y el ministro de Planificacin y Desarro-
llo, a travs de resolucin promulgada antes del 31 de diciembre,
fijar los objetivos a alcanzar durante el ao siguiente. El periodo
de ejecucin de los programas de Mejoramiento de la Gestin y de
los objetivos que se derivan, comprender desde ello. de enero
hasta el 31 de diciembre de cada ao.
Revisin delos objetivos degestin porcausas imprevistas: Los obje-
tivos de gestin fijados podrn ser revisados o redefinidos mediante
resolucin fundada, expedida en igual forma que la establecida para
la que fija los objetivos de gestin, en el caso que durante el pe-
riodo de ejecucin se presenten causas externas calificadas y no
previstas que limiten seriamente su logro o se produzcan reduc-
ciones en el presupuesto.
La calificacin de las causas que dan origen a la revisin o
redefinicin de objetivos sern analizadas por la unidad especiali-
zada del despacho del viceministro de Planificacin y Desarrollo
Institucional.
Evaluacin del desempeo
Consiste en el anlisis de los resultados institucionales con base
en los indicadores de gestin y de conformidad con los acuerdos
establecidos en los respectivos programas de Mejoramiento de la
Gestin.
Responsabilidad por la ejecucin de la evaluacin del desempeo
institucional: La autoridad superior de cada organismo informar
al ministro de Planificacin y Desarrollo, a ms tardar el 30 de
enero de cada ao, respecto del grado de cumplimiento de los obje-
tivos de gestin de su institucin al3l de diciembre del ao anterior.
Dicho informe deber contener como mnimo la cifra efectiva
alcanzada, para cada uno de los objetivos de gestin comprome-
tidos al 31 de diciembre del ao anterior, adems de una evalua-
cin cualitativa que explique las principales desviaciones respecto
de los objetivos planteados.
En definitiva, la autoridad superior del organismo ser res-
ponsable de la evaluacin permanente de los objetivos compro-
metidos. A tal efecto, deber prever los mecanismos internos que
permitan un adecuado control de stos y de la veracidad de la
informacin acerca de su cumplimiento.
Anlisisy verificacin de la evaluacin: El ministro de Planifica-
cin y Desarrollo, a travs del viceministro de Planificacin y
Desarrollo Institucional, analizar dicho informe, introducir las
correcciones que estime conveniente y certificar la veracidad de la
informacin. Asimismo, evaluar el grado de cumplimiento de cada
objetivo de gestin y el grado de cumplimiento global de la insti-
tucin. Para tales efectos, la informacin de cumplimiento podr
ser complementada con informacin de otras fuentes oficiales o
con la opinin de expertos internos o externos al sector pblico.
Podrn establecerse porcentajes mnimos de cumplimiento para
cada uno de los objetivos de gestin especficos comprometidos. En
este caso, si no se logra dicho mnimo, el grado de cumplimiento
de ese objetivo en particular ser igual a cero. Ello, sin perjuicio de
los grados de cumplimiento exigidos globalmente para toda la ins-
titucin, los que permitirn establecer criterios para pagos de
incentivos al personal.
La aceptacin por parte del ministro de Planificacin y De-
sarrollo del grado de cumplimiento global de cada organismo res-
pecto del ao anterior, permitir determinar el porcentaje de incre-
mento por desempeo institucional que le corresponder recibir
al personal durante el ao respectivo, el cual ser aprobado me-
diante decreto.
A tales fines, el Ministerio de Planificacin y Desarrollo con-
tar con la unidad especializada que controle y evale el desarro-
llo de los programas de Mejoramiento de la Gestin y el cumpli-
miento de los objetivos comprometidos por los organismos.
El viceministro de Planificacin y Desarrollo Institucional,
con la asistencia de la unidad especializada, podr encargar la
realizacin de exmenes selectivos a los sistemas de informacin
559
de los organismos adscritos al Ministerio, los cuales podrn reali-
zarse antes, durante o despus del proceso de evaluacin del grado
de cumplimiento de los objetivos de gestin, y podtn ser encar-
gados a auditores internos o entidades externas al sector pblico.
Requisitos de la evaluacin del desempeo: Los resultados de las
evaluaciones deben ser concluyentes y contar con la legitimidad
necesaria para alimentar el proceso de toma de decisiones y de
asignacin de recursos financieros por parte del gobierno central.
Con este propsito, la evaluacin debe cumplir por lo menos con
las siguientes caractersticas:
Flexibilidad: se trata de un proceso de aprendizaje que debe
ajustarse de acuerdo con la capacidad institucional y la natu-
raleza del organismo evaluado.
Eficiencia: el costo de realizacin de la evaluacin debe tener
relacin con los beneficios esperados de sta, en trminos de
la calidad de los resultados.
Independencia: los resultados de las evaluaciones deben ser obje-
tivos y no estar afectados por intereses ajenos a los del Estado
en su conjunto. En este aspecto, cabe conciliar la evaluacin que
hace la propia institucin de s misma con la evaluacin efec-
tuada por agentes externos a ella.
Transparencia: las evaluaciones deben ser de conocimiento p-
blico. En particular, los informes de resultados debern estar
disponibles para las autoridades del nivel central involucradas
en la toma de decisiones y para el parlamento. Asimismo, dichos
informes se constituyen en instrumentos de base para el ejerci-
cio del control ciudadano sobre las instituciones pblicas.
Asignacin de incentivos
por desempeo
Se orienta al otorgamiento de estmulos monetarios y no mo-
netarios al buen desempeo, tanto individual como institucional,
como resultado del proceso de evaluacin del desempeo.
Los incentivos no monetarios se establecen de manera alea-
toriaen funcin de las caractersticas institucionales de los orga-
nismos que los otorgan. Tambin pueden responder a una inicia-
tiva gubernamental para ser aplicados en todos los organismos
de la APN. En cualquiera de los casos, dicho incentivo no est res-
tringido por las normas presupuestarias ordinarias.
Los incentivos monetarios, por su parte, estarn compuestos
por las siguientes asignaciones al personal:
Incremento por desempeo institucional.
Incremento por desempeo individual.
a) Incentivos institucionales. Se establecen como bonificaciones al
personal relacionadas con el cumplimiento de los objetivos glo-
bales contemplados en el respectivo Programa de Mejoramiento
de la Gestin, cuyo grado de cumplimiento ser medido mediante
indicadores de gestin.
En efecto, el cumplimiento de los objetivos de gestin del ao
precedente, dar derecho al personal del organismo respectivo, a un
incremento en sus remuneraciones en un porcentaje determinado
conjuntamente por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo y el
Ministerio de Finanzas, y autorizado por el Presidente de la Rep-
blica en Consejo de Ministros. Dicho incremento se otorgar siem-
pre que la institucin haya alcanzado un grado de cumplimiento
igual o superior al 90 por ciento de los objetivos de gestin anuales
a que se haya comprometido. Si dicho grado de cumplimiento fuere
igualo superior a un 75 por ciento e inferior al 90 por ciento, el
porcentaje de esta bonificacin ser menor, y se establecer en los
mismos trminos ya sealados.
El incremento por desempeo institucional, segn los porcen-
tajes que corresponda, beneficiar a todo el personal de los orga-
nismos que hayan alcanzado los objetivos de gestin, conforme al
grado de cumplimiento de ellos. Tal incremento no excluyelos incen-
tivos por concepto de desempeo individual, los cuales dependen
de la calificacin individual del funcionario.
Sin perjuicio de las bonificaciones al personal por desempeo
institucional, el gobierno nacional podr disponer el otorgamiento
de incentivos a los organismos que hayan cumplido los objetivos,
a los fines de destinarlos a programas de fortalecimiento institu-
cional.
561
b) Incentivos individuales. Consistenen incrementos de remune-
raciones por desempeo individual, los cules sern concedidos
teniendo como base los resultados de los procesos de calificacin
del desempeo. El procedimiento para evaluar el desempeo indi-
vidual se ajustar al artculo 148 del Reglamento de la Ley de Carre-
ra Administrativa, el cual proporciona el respaldo tcnico para el
otorgamiento de incrementos en las remuneraciones.
Rendicin de cuentas
Los resultados de la evaluacin del desempeo sern informa-
dos por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo tanto a los miem-
bros del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo como a la opinin
pblica. En este ltimo caso se informar a travs de los medios
masivos de comunicacin social. Se adoptarn, adems, otras mo-
dalidades que impliquen una participacin ms directa de la comu-
nidad en la evaluacin de la gestin pblica (contralora social,
inclusin de organizaciones comunitarias, consulta a usuarios de los
servicios, carta de los derechos del ciudadano, defensor del usua-
rio, etctera), con el fin de hacer ms transparente y responsable
a la administracin.
UNIDAD TCNICA ESPECIALIZADA
LA ADMINISTRACIN Ysupervisin del Sistema de Gestin por Resul-
tados estar a cargo de una unidad tcnica especializada denomi-
nada Oficina de Evaluacin del Desempeo, dotada de una estructura
flexible, conformada por personal de alto perfil profesional, dotada
de una escala especial de remuneraciones y cuyo financiamiento, en
sus inicios, provendr de los recursos aportados por el BID.
Dicha unidad especializada formar parte del mbito de com-
petencias del despacho del viceministro de Planificacin y Desarro-
llo Institucional.
Misin de la oficina
Impulsar, dirigir, coordinar y evaluar la aplicacin del Sistema de
Gestin por Resultados en la administracin pblica nacional, a
562
partir de experiencias piloto, en estrecha articulacin con los pro-
cesos de reforma fiscal y presupuestaria, con la finalidad de incre-
mentar la eficiencia en el uso de los recursos, mejorar la calidad de
los servicios pblicos y crear condiciones para una mayor respon-
sabilidad de la administracin pblica frente a la sociedad.
Procesos bsicos
Estrategias, polticas, lineamientos y metodologa para la
implementacin del Sistema de Gestin por Resultados.
Asistencia tcnica y metodolgica a los organismos para la
elaboracin de los programas de Mejoramiento de la Gestin.
Anlisis de consistencia y pertinencia programtica y pre-
supuestaria de los programas de Mejoramiento de la Gestin
a los efectos de suscripcin de convenios de desempeo.
Seguimiento y verificacin de la evaluacin del cumpli-
miento de los programas de Mejoramiento de la Gestin y de
los objetivos de gestin.
Recuperacin de informacin y consolidacin de los proce-
sos de evaluacin del desempeo para la activacin de los incen-
tivos institucionales e individuales.
Difusin de informacin sobre el desempeo institucional.
Los procesos logsticos y de apoyo administrativo, as corno
la infraestructura de la Oficina, sern provistos por el Minis-
terio de Planificacin y Desarrollo.
Funciones
Realizar los anlisis y proposiciones necesarios para una ade-
cuada aplicacin de las normas que se establezcan en torno
al Sistema de Gestin por Resultados.
Elaborar las guas metodolgicas y ejecutar los programas de
induccin necesarios para la elaboracin por parte de los orga-
nismos de los programas de Mejoramiento de la Gestin.
Evaluar las propuestas de programas de Mejoramiento de
la Gestin presentadas por los organismos al Ministro de Pla-
nificacin y Desarrollo.
Preparar los convenios o acuerdos que sern suscritos entre
la autoridad superior de cada organismo y el ministro de Pla-
nificacin y Desarrollo, como consecuencia de la aprobacin
de los programas de Mejoramiento de la Gestin.
Supervisar y efectuar el seguimiento de los programas de
Mejoramiento de la Gestin y de los objetivos de gestin, as
como evaluar el cumplimiento de los acuerdos y plazos que se
desprendan de dicho proceso.
Apoyar tcnicamente al ministro de Planificacin y Desarro-
llo y al viceministro de Planificacin y Desarrollo Institucio-
nal en los anlisis que contemplan los procesos de formulacin,
seguimiento y evaluacin de los pogramas de Mejoramiento
de la Gestin o en cualquier otra materia relacionada con la
aplicacin del Sistema de Gestin por Resultados.
Apoyar tcnicamente al ministro y viceministro respectivo
en la revisin de los objetivos de gestin de aquellos organis-
mos que durante el periodo de ejecucin resulten afectados por
causas externas que afecten su consecucin.
Realizar o encargar exmenes selectivos a los sistemas de
informacin de los organismos, con el objeto de comprobar la
veracidad y confiabilidad tcnica de la informacin que res-
palda el cumplimiento de los objetivos de gestin.
Analizar los resultados de las evaluaciones cualitativas y
cuantitativas del desempeo institucional, generar conclu-
siones en torno al cumplimiento de cada objetivo de gestin
en funcin de los compromisos acordados y emitir conclusio-
nes y recomendaciones finales priorizadas en cuanto a la ges-
tin y vigencia de los programas u organismos.
Emitir conclusiones relacionadas con la evaluacin de las
polticas pblicas sectoriales e institucionales.
Recuperar y consolidar la informacin sobre los resultados de
las evaluaciones institucionales e individuales e informar a los
rganos competentes para el establecimiento y asignacin de
los incentivos monetarios, de conformidad con la autorizacin
previa del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros.
564
Participar en la formulacin de las polticas y lineamientos
de reforma de la funcin pblica y de modernizacin de la
administracin pblica nacional, en los niveles global, secto-
rial e institucional, y en sus aspectos estructurales, funciona-
les y jurdicos, y someterlos a la consideracin y aprobacin
del Presidente de la Repblica.
Promover y organizar foros, seminarios y talleres, naciona-
les e internacionales, en torno a los procesos de reforma fiscal,
de la funcin pblica y de modernizacin administrativa, vin-
culados al Sistema de Gestin por Resultados.
Promover una estrategia comunicacional que permita infor-
mar a la poblacin acerca de los objetivos y logros de los pro-
cesos de modernizacin del sector pblico y del desempeo
institucional.
Llevar a cabo las dems funciones que le asigne el ministro
de Planificacin y Desarrollo.
BIBLIOGRAFA
AsOCIACIN VENEZOLANADE PREsUPUESTO PBLICO (1995),Aspectos conceptua-
les y metodolgicos del presupuesto pblico venezolano, 3a. ed., Venezuela.
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PETREl, Humberto (1997), Presupuestoy control: pautas de reforma para
Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo.
POLEO DE ORTEGA, Celia (2000), "El poder ciudadano en la Constitucin
venezolana de 1999", en Revista de ControlFiscal, nm. 143, mayo-
agosto de 2000, Caracas, Venezuela.
CAPTULO 6
Dilemasy potencialidades de los
presupuestos orientados a resultados:
lmites del gerencialismo en la reforma presupuestal
INTRODUCCIN
L
os ADMINISTRADORES pblicos desde hace tiempo se quejan sis-
temticamente de que no pueden realizar su trabajo apropia-
damente debido a que existe demasiada interferencia poltica, exten-
sa y redundante normatividad, muy poco apoyo a la innovacin y
muy poca capacidad de responder con discrecin inteligente a situa-
ciones cambiantes (Schick, 1966; Wildavsky, 1992).
La bsqueda por una solucin a este dilema ha sido una de las
lneas de investigacin ms importante de diferentes corrientes
dentro de la economa y de la administracin pblica. De manera
muy resumida el argumento central puede ser expresado as: los
administradores pblicos son actores con intereses particulares y
esquemas racionales de maximizacin de beneficios que controlan
recursos pblicos en condiciones de monopolio. En otras pala-
bras, son actores con mucho poder, con ventajas sobre los ciudada-
nos (e incluso sobre los agentes polticos que se suponen los con-
trolan) en trminos de informacin y recursos. Por esto, ningn
esquema que slo base la accin del gobierno sobre principios
ticos puede "pasar" la prueba de tratar y controlar efectivamente
actores diversos y racionales (Ostrom, 1972).
De esta manera, el diseo institucional de las democracias ha
tendido ms a controlar a la burocracia que a dirigirla a la eficien-
cia. Las democracias estn diseadas para controlar el comporta-
[565]
566 DAVID ARELLANa GAULT
miento de sus administradores, no para que stos acten de manera
eficiente (Niskanen, 1972). Este control, es sumamente ambiguo,
pues al basarse casi exclusivamente sobre los procesos deja espa-
cios de ambigedad muy amplios en trminos de los resultados
alcanzados. Esta ambigedad juega a favor de la burocracia, en
detrimento de los controladores polticos y de la sociedad misma,
pues las probabilidades de que estos dos ltimos tengan capaci-
dad de direccin de las complejas agencias burocrticas es redu-
cida. Para transformar este esquema institucional es necesario
realizar un cambio profundo de perspectiva. Es necesario crear los
incentivos para que los administradores pblicos, la burocracia,
puedan tener ms libertad de decisin y accin. Esto porque no
hay manera organizacional ms adecuada de enfrentar a realida-
des contextuales cambiantes. Sin embargo, lograr esto implicar
vincular esta libertad con mecanismos de control y rendicin de
cuentas que aseguren a la sociedad que la actuacin de sus buro-
cracias (y para el caso, de sus polticos tambin) es legal y legti-
ma. Con ello, una transformacin del comportamiento hacia esque-
mas de accin innovadora y flexible podr instrumentarse aun en
la burocracia, que nunca dejar de ser un conjunto de actores
diversos y racionales (es decir, que pueden buscar racionalmente
aprovecharse de los recursos pblicos para fines privados).
La perspectiva que busca que las burocracias obtengan mayor
flexibilidad e inteligencia para actuar, pero al mismo tiempo ase-
gurar que su comportamiento sea legal y de que la rendicin de
cuentas a la sociedad no se vea afectada por tal flexibilidad, es la
de presupuestos dirigidos a resultados. Cambiando el criterio tra-
dicional de control de los recursos de los procesos al nuevo crite-
rio de control a travs de evaluacin de resultados, es posible de
manera ms slida no slo planear el uso de los recursos, sino
entender y dirigir el gasto de esos recursos para obtener determi-
nados resultados (Bastan et al., 1994).
De esta manera, a partir de una retrica sumamente atrayente
como la expuesta anteriormente, la discusin sobre este tipo de
presupuestos se ha colocado en un lugar sustantivo en el debate sobre
la reforma de la administracin pblica. Este instrumento propugna
DILEMAS Y POTENCIALIDADES DE LOS PRESUPUESTOS
567
ser una forma concreta y viable de induccin de comportamien-
tos innovadores y "posburocrticos" (Barzelay, 1992) sin por ello
perder el control sobre los aparatos administrativos y afectar la
rendicin de cuentas y la transparencia en el manejo de los recur-
sos pblicos.
La idea del artculo es justamente la de arriesgar algunas re-
flexiones respecto de las posibilidades de que este argumento cl-
sico de la conocida como nueva gestin pblica (NGP) se convierta
en realidad en un contexto complejo. En otras palabras, la promesa
de liberar la innovacin y la inteligencia a travs de presupuestos
dirigidos a resultados se basa sobre la construccin de una institu-
cionalidad tcnica del comportamiento burocrtico (aparente-
mente con poco espacio para la ambigedad dado el control por
resultados medibles). Sin embargo, no hay elemento ms poltico
en los procesos de decisin pblica que la presupuestacin, desde su
diseo, distribucin, control, hasta su ejecucin. El estudio de diver-
sos casos (Arellano et al., 2000) deja entrever que la implementa-
cin de este tipo de esquemas debe enfrentar un proceso complejo
de adaptacin, negociaciones complejas y aprendizaje. Adaptacin
en trminos de que es indispensable un programa muy detallado
y preciso de la reforma, paso a paso, con el menor nmero de am-
bigedades posibles y con arreglos legales y tcnicos continuos
para ir respondiendo a los diversos retos propios de la implemen-
tacin. Negociaciones porque no existe un "catlogo" completo y
sistemtico de resultados e impactos, lo que implica que agencias
gubernamentales, agencias controladoras e incluso miembros del
Congreso o del parlamento deban entablar un dilogo continuo
para efectivamente llegar a un "acuerdo" sobre los resultados (pocas
veces en realidad los impactos). Aprendizaje porque el tiempo de
adaptacin y comprensin por parte de los jugadores administra-
tivos y polticos es amplio y lleno de vicisitudes para efectivamente
administrar, controlar y dirigir por resultados.
Ala largo de este proceso (adaptacin, negociacin y aprendi-
zaje), la varable poltica no desaparece, como insina la promesa
de la NGP, sino todo lo contrario. La movilidad poltica y el pro-
ceso de negociacin y reacomodo se rehace, y se recrea en una nueva
institucionalidad que no acaba de desligarse de la vieja forma de
actuar en las administraciones pblicas. Es ms, es posible especu-
lar con cierta base que en estas reformas las agencias gubernamen-
tales encargadas de las finanzas son las que adquieren un poder
importante, reconstruyendo el mapa de poder entre las agencias
gubernamentales. En otras palabras cualquier agenda guberna-
mental corre el riesgo de convertirse en una agenda que se mide
financiera y econmicamente si quiere defender resultados e im-
pactos medibles.
En el siguiente apartado se propone dirigir la discusin en
trminos de las ventajas y desventajas de implementar presu-
puestos dirigidos a resultados, partiendo de la premisa de que la
reconstruccin del juego institucional del presupuesto no necesa-
riamente va a cambiar a partir de una definicin tcnica (de resul-
tados e impactos) de la presupuestacin.
PRESUPUESTOS y RESULTADOS:
UNA DIFCIL INTEGRACIN
ADMINISTRATIVA Y POLTICA
LA CONCEPCIN de presupuestacin basada en resultados no es nue-
va. Al menos puede rastrearse desde la Comisin Hoover en EE.UD.
en 1949. Sin embargo es justo decir que la propuesta actual guar-
da importantes innovaciones: a) porque la manera de generar l-
gica en la definicin de resultados para hacerlos mensurables es a
travs de sistemas de planeacin estratgica que"suben" desde las
organizaciones concretas hacia las esferas controladoras del gasto,
b) enfatizan la descentralizacin del control en el proceso deciso-
rio, donde los dirigentes de las organizaciones gubernamentales
obtienen flexibilidades y libertades de gestin a cambio de resulta-
dos, e) se cambia de una rendicin de cuentas basada en la vigilan-
cia sistemtica del cumplimiento de las normas a una responsabi-
lidad por los resultados especficos y medibles.
De esta manera, las mediciones de los resultados o del desem-
peo no slo se utilizan para medir la eficiencia en la ejecucin del
gasto en sus diversos programas, sino quese convierten en la base
569
del propio proceso de presupuestacin, autorizacin y ejecucin. De
alguna manera, los resultados buscan dar sentido y congruencia a
la integracin de las diferentes agencias gubernamentales, sus accio-
nes y resultados, ligndolos con los impactos que el gobierno como
un todo pretende alcanzar. Los presupuestos, en este sentido, adquie-
ren a todo nivel una nueva dimensin: el gasto debe generar resul-
tados e impacto y stos deben definir el gasto.
De alguna manera, su implementacin en diversos pases ha
generado resultados mixtos (Arellano et al., 2000). Es posible,
dado el grado de avance de experiencias como Reino Unido, Nueva
Zelanda y Australia, observar algunos de los beneficios potencia-
les de la implementacin de sistemas de medicin del desempe-
o, que incluyen: a) mejoran la continuidad en el trabajo de las
agencias y reducen la incertidumbre de su administracin y con-
trol a travs del establecimiento de expectativas claras para cada
una de ellas, b) se obtiene y genera ms y mejor informacin para
el pblico y para las legislaturas respecto del gasto, el costo, el pro-
ceso ylos resultados de los diferentes programas pblicos, e) se
ubican y definen cada vez de manera ms efectiva los recursos nece-
sarios para cada accin pblica, basndose en la identificacin de
asuntos crticos y en los procesos y flujos especficos que van de una
designacin de gasto a un impacto sobre las variables sociales o
econmicas, d) se generan vnculos ms fuertes entre planeacin,
presupuestacin y evaluacin, lo que obliga a una discusin de pol-
tica pblica ms integral y coordinada.
De esta manera el proceso ideal de una presupuestacin por
resultados implicara que los programas, como categoras presupues-
tales, deben establecer actividades asociadas que contribuyan al
mismo objetivo ms all de las unidades de gasto o estructuras admi-
nistrativas encargadas. Los outcomes o impactos se definen como
aquellos que reflejan el grado de afectacin positiva de las acciones
de una organizacin o conjunto de organizaciones gubernamenta-
les en el Pblicobeneficiario y los outputs o resultados que se quiere
alcanzar, seran la medida de la cantidad de bienes o servicios
producidos por una agencia. Este proceso de concatenacin entre
impactos 'y resultados implica la construccin de un modelo rela-
tivamente completo de la contribucin que los diferentes progra-
mas, manejados por diferentes agencias, tienen tanto en el uso de
recursos, como en el costo y eficiencia de las acciones diseadas.
En otras palabras, no es posible contentarse solamente con una defi-
nicin del nivel de recursos que se necesita para emprender una
accin, sino una comparacin en trminos de eficiencia, congruen-
cia e incluso equidad de cada programa y de cada accin organizacio-
nal a emprender.
Como se insinu con anterioridad, la implementacin de este
tipo de presupuestos enfrent en diversos pases diferentes dile-
mas prcticos de difcil resolucin, entre los que podemos mencio-
nar: a) es poco claro si la respuesta presupuestal apropiada a un
programa de desempeo pobre sea reducir los fondos o incrementar-
los; h) desempeo puede depender de factores externos o fuera del
control de la agencia; e) se incrementan incentivos para reportar
de manera equivocada; d) cmo se definen los modelos de con-
catenacin resultados-impactos? La medicin de los flujos, de los
impactos cruzados, de las acciones de actores no gubernamenta-
les son cuestiones sumamente complejas que evitan la generali-
zacin del uso y elaboracin de estas cadenas, e)presupuestar es
una actividad poltica de toma de decisiones. Esta actividad impli-
ca que diversos actores sufrirn costos y afectaciones para sus
intereses. La presupuestacin no es nunca un asunto mecnico de
ubicacin de recursos basados en frmulas.
Estos dilemas son de difcil resolucin. En la prctica, cada
pas ha encontrado diferentes maneras de resolver estos dilemas,
aunque sea de manera parcial. Tambin es cierto que pese a estos
problemas, en ningn caso se ha planteado la posibilidad de regre-
sar al sistema anterior de control por procedimientos porque es
claro, en la mayor parte de las experiencias internacionales, que el
control por normas disminuye la capacidad de tomar decisiones
flexibles e inteligentes ante los cambios contextuales, lo cual convier-
te al proceso en la razn de ser de la agencia gubernamental.
Dejando claro en este sentido que los cinco dilemas anterior-
mente planteados no necesariamente son insalvables y que de al-
guna manera se han experimentado soluciones pragmticas o fun-
571
cionales hasta cierto punto, no deja de llamar la atencin que tales
soluciones sean en realidad experimentos basados en la prueba y
el error (lejos de la aparente completitud de la solucin propuesta
en el discurso).
Analicemos, por ejemplo, el quinto dilema antes mencionado:
la presupuestacin es una actividad tcnica en operacin, pero pol-
tica en naturaleza. Dentro de este elemento poltico tomemos uno
de los ms polmicos: el papel de la rendicin de cuentas en un pre-
supuesto por resultados.
Una de las ms grandes preocupaciones respecto la utilizacin
de estas ideas gerencialistas en la administracin pblica es de la
rendicin de cuentas. De alguna manera, podra decirse que parte
de la fuerza del argumento gerencialista est en la promesa de
eliminar interferencias innecesarias del mbito poltico sobre
decisiones que tienen una base tcnica (Pollitt et al., 1998). Es decir,
si se establecen claros criterios mensurables desde el proceso hasta
el resultado, pareciera ser a la luz de la NGP que cualquier interven-
cin subjetiva, no tcnica sobre el asunto seria fcilmente identi-
icable y desechable. De la misma manera entonces, los sistemas
de rendicin de cuentas podran basarse en algo ms importante
como son los impactos y no los procesos, con lo cual se liberan as
las capacidades de innovacin e imaginacin de las burocracias. De
alguna manera, dos argumentos preocupan en este sentido: prime-
ro el hecho de que la interferencia poltica sea vista como indesea-
ble en un proceso que se asume puede ser prcticamente tcnico y
segundo, que flexibilidad y comportamiento innovador sean limi-
tados por los esquemas de rendicin de cuentas (Arellano, 2000).
Respecto el primero, la preocupacin apenas comienza a ser
resaltada con estudios empricos y evaluaciones relativamente com-
pletas. El estudio de Pollitt, Birchall y Putman sobre el proceso de
descentralizacin administrativa en el Reino Unido (1998) mues-
tra cmo el proceso de liberacin de las fuerzas gerencialistas ha
implicado hacer a un lado a las autoridades locales representati-
vas. El "dficit" democrtico de estas acciones es claro, cuando en
el caso referido los reformadores argumentan que la cuestin clave
es si los servicios estnsiendo otorgados de manera eficiente yefec-
tiva y no quin los otorga. Pollit y sus colegas argumentan en este
sentido que es sumamente peligroso confundir rendicin de cuen-
tas administrativa y poltica. La NGP tiene todava que responder
entonces cul es el papel de los representantes electos en toda este
proceso de reforma dirigida a resultados.
Por otro lado, efectivamente, rendicin de cuentas y autono-
ma de gestin pueden contraponerse. La rendicin de cuentas es
asegurar que un agente hace lo que se le dijo hiciera. Autonoma
es que los actores de manera independiente puedan escoger incluso
el objetivo a perseguir. La rendicin de cuentas entonces no est
necesariamente asociada a innovacin. Rendicin de cuentas as
est asociada a cumplir las reglas (Light, 1993). La vigilancia aqu se
contenta con detectar errores e imponer sanciones negativas. Pero
una rendicin de cuentas por desempeo implica focalizarse en
el logro del resultado. La vigilancia se define en trminos de bench-
marking y de la construccin e implementacin de incentivos
positivos (Campbell, 1994; Light, 1993).
En teora o de acuerdo con la NGP, un presupuesto por resulta-
dos clama que cumple con la rendicin de cuentas y con la liber-
tad de accin administrativa. Las oficinas centrales de control del
presupuesto y diseo de la poltica pblica mantendrn el control
del total de recursos y de las prioridades de gasto, aadiendo
ahora informacin y evidencia sobre los logros de los programas
(Cothran, 1993). A cambio, los administradores obtendrn mayor
discrecionalidad para i) movilizar recursos de un ao a otro, ii)
manejar los tiempos del manejo de recursos, iii) generar y retener
ingresos y ahorros, y iv) para mover recursos entre programas
(Forsythe, 1993; ocne, 1993).
Pero probablemente los presupuestos dirigidos a resultados
no puedan dar una solucin tan simple a esta cuestin. Las refor-
mas presupuestales han sido criticadas por su inhabilidad para
considerar la poltica de la presupuestacin (Joyce, 1993a; Pileg-
ge, 1992; Rubn, 1988, 1990; Schick, 1994; Wildavsky, 1964,
1992). Todas las reformas deben responder una pregunta, quin
debe recibir los beneficios de las reformas presupuestales y en qu
proporcin? En otras palabras, un cambio en la poltica presupues-
573
tal implica un cambio en el sistema poltico. La literatura de presu-
puestos dirigidos al desempeo en general ignora estos elemen-
tos, incluso con un discurso francamente apoltico (Harris, 1995).
Es indispensable entender que la observacin de resultados no
slo implica cambios en la conducta de la burocracia, sino de otros
actores como el Congreso o los grupos de inters. No hay ninguna
ley, regla, norma social que haga obligatorio este cambio de compor-
tamiento de manera automtica. En pases democrticos, puede
existir cooperacin entre el Congreso, las agencias financieras y los
administradores de proyectos, pero en la dinmica concreta, los admi-
nistradores deben cumplir con las normatividades de las agencias
financieras y stas son responsables ante el Congreso en el uso de
los recursos pblicos. El Ejecutivo puede avanzar en la instalacin
de un sistema basado en resultados, pero en ltima instancia es el
Legislativo quien declara el propsito y autoriza los recursos a tra-
vs de la ley.
Wildavsky opina que se debe evaluar los resultados del presu-
puesto en trminos de procesos y no al revs. De otra forma, dice,
"requerira comenzar con una teora que contenga los criterios para
determinar lo que debe estar en el presupuesto, que sera ni ms
ni menos una teora que estableciera lo que el gobierno debera ha-
cer" (Wildavsky, 1992: 429).
SOLUCIONES PRCTICAS
A DILEMAS TERICOS
NO RESUELTOS
MS ALL de la discusin normativa, existe una literatura reciente
que trata de enfrentarse de manera prctica a estos dilemas. Para
el caso del ltimo ejemplo que utilizarnos en el apartado anterior,
Dwivedi y Jabbra (1988) proponen diferenciar cinco tipos de
rendicin de cuentas: organizacional o administrativa, legal, profe-
sional, poltica y moral. La administrativa se refiere a la relacin
jerrquica entre los centros de responsabilidad y las unidades donde
las rdenes se implementan. La legal se refiere a las acciones del
dominio pblico establecidas en los procesos legislativoso judiciales.
La poltica se refiere al poder de las autoridades polticas para
regular, definir prioridades y apropiarse de recursos. Profesional
se refiere al cumplimiento y evaluacin de los estndares profesio-
nales de tica y resultados. Moral se refiere a los principios recono-
cidos en la Constitucin o las leyes y que son aceptados por la
sociedad como normas sociales de comportamiento.
Por otro lado, Romzek y Dubnick (1993) plantean que los meca-
nismos de rendicin de cuentas varan con referencia a dos dimen-
siones: fuente del control y grado de control. La primera se refiere
a los orgenes de las expectativas -internas o externas- ya la rela-
cin de los stakeholders (actores influyentes organizados o semiorga-
nizados) con la agencia o individuo. El grado de control se refiere
a la distancia que existe en especificacin de deberes y al escrutinio
de acciones a travs de un rango muy amplio de asuntos. Por ejem-
plo, un grado bajo permite una discrecin considerable por parte
de la agencia o el empleado. En cambio, un grado alto significa una
cercana especificacin de deberes.
Combinando a estos dos enfoques planteados se pueden obser-
var cuatro categoras de rendicin de cuentas: i) Rendicin de cuen-
tas burocrtica: alto control de una agencia interna, tpicamente
supervisin de reglas de operacin. El valor es la eficiencia. La lgica
es dirigir a las expectativas de los administradores a las priorida-
des de la alta jerarqua. Las relaciones de rendicin de cuentas se
dan entre superior y subordinado. ii) Rendicin de cuentas legal: alto
grado de escrutinio de una fuente externa. Alto nivel de control,
pero basado en relaciones contractuales entre una parte controla-
dora fuera de la agencia y los miembros de la organizacin. La rela-
cin agente-principal implica un acuerdo entre el subordinado y
el controlador externo para seguir las reglas y la ley como valor
central. iii) Rendicin de cuentas profesional: caracterizada por
un bajo nivel de escrutinio desde una fuente de control interna. Se
da en situaciones tcnicas o de problemas complejos. iv) Rendi-
cin de cuentas poltica: bajo nivel de escrutinio desde una fuente
externa (aunque difusa como los ciudadanos). El valor es la res-
ponsabilidad. Hay gran discrecin para manipular mecanismos y
medios para llenar las expectativas. Todas estas son formas legtimas
575
de rendicin de cuentas y estn presentes en una organizacin de
manera simultnea.
Los administradores tienen que balancear y equilibrar diferen-
tes tipos de rendicin de cuentas. La discrecin de los administra-
dores tiene que ver necesariamente con la habilidad de ejercitar
su propio juicio y experiencia profesional en la toma de decisiones.
De todas maneras, rendicin de cuentas implica ser capaz de res-
ponder a las demandas o necesidades, no a la administracin de
expectativas. La necesidad de balancear diferentes tipos de rendi-
cin de cuentas implica hacer explcita la pluralidad de intereses
involucrada en cada proceso de cambio. Esto es algo poco tratado
en las teoras normativas de las reformas presupuestales. Los admi-
nistradores pblicos deben dar respuesta y ser responsables ante
funcionarios elegidos y polticos designados, cuerpos legislativos y
cortes judiciales. Asociados con estos actores existen diferentes meca-
nismos para asegurar rendicin de cuentas y diferentes visiones de
lo que esto significa.
Los presupuestos orientados a resultados defienden que las
entidades son responsables de ser eficientes, econmicas y efecti-
vas, pero esto provee muy poca base para mantener sistemas exter-
nos de rendicin de cuentas (Harris, 1995). Estos valores geren-
cialistas ignoran dos cuestiones bsicas: una es, desde el punto
de vista de quin juzga la economa, la eficiencia y la eficacia? Res-
ponder a esta pregunta implica introducir un criterio bsico de la
administracin pblica: equidad. Criterio que puede discutirse, ha-
cerse explcito, pero difcilmente puede ser definido exclusivamente
a travs de mecanismos y tcnicas. La otra pregunta crtica es, cmo
se traduce la informacin acerca del desempeo especfico de una
entidad en los juicios de los valor relativos a los diferentes gastos
para diferentes propsitos? (cfr. Harris, 1995: 22-23).
Entonces es factible decir que las reformas presupuestales diri-
gidas a resultados no responden adecuadamente a las mltiples evi-
dencias que hacen pensar que los cambios procedurales y adminis-
trativos no necesariamente van a a cambiar la naturaleza poltica
y de mltiples intereses involucrados de la actividad presupuestal.
La poltica de la presupuestacin contina siendo un formidable
lmite y un enorme sistema de control sobre los administradores.
No se puede asumir que la rendicin de cuentas polticas se adapte
a los dictados de la reforma. No necesariamente, adems, generar
ms discrecionalidad para los administradores. El burocratismo
puede incrementarse si la informacin de desempeo se aade en
el reporte de requerimientos y de revisin de arriba a abajo, ha-
ciendo la preparacin del presupuesto ms pesada y complicada.
Los legisladores pueden intentar usar tales mediciones como un
mecanismo negativo para cortar el gasto ms que para aliviar a los
administradores de controles exante, con lo cual se promueve as
ms microgestin.
Existen restricciones al comportamiento burocrtico que son
externas a cualquier reforma presupuestal.
En general, es de esperar que un sistema de presupuestacin por
resultados incremente el nmero de reglas, guas y requerimien-
tos de cumplimiento por parte de las agencias centrales de control
presupuestal. En otras palabras la implementacin de presupues-
tos dirigidos al desempeo puede: a) aadir, no sustituye, la infor-
macin correspondiente al presupuesto tradicional, b) incremen-
tar el nmero de instrucciones y reglas presupuestales para que las
agencias preparen su presupuesto, e) aadir, no sustituir, la infor-
macin que los legisladores utilizan para evaluar el presupuesto ex
antey expost, d) no reducir el nmero de reglas, regulaciones y pro-
cedimientos que las agencias deben cumplir para administrar y
ejecutar sus presupuestos.
LA DIMENSIN POLTICA DE LOS
PRESUPUESTOS ORIENTADOS
A RESULTADOS
PARECE existir un consenso en que la reforma de la administracin
pblica se har realidad cuando los comportamientos de las buro-
cracias cambien efectivamente. Otra idea compartida por muchos
investigadores es que la implementacin de un sistema de presu-
puestos dirigidos por resultados es crucial.para el xito de la reforma
gerencialista de la administracin pblica. Lo es tambin el hecho
577
aceptado (aunque no estara de ms en realidad volver a revisar
tal supuesto) de que para ello es indispensable liberar a la burocra-
cia de lmites normativos-de microgestin, de vigilancia que son
inoperantes y que generan ineficiencia como consecuencia.
Pesea estos consensos, no es evidente, sin embargo, que los fac-
tores ms importantes de tal tipo de reforma estn clara y preci-
samente definidos o resueltos. Aqu hemos discutido brevemente
varios de los dilemas de la implementacin de presupuestos orien-
tados a resultados. Existen dilemas meramente operativos en este
sentido: construir mediciones de resultados no es un proceso tc-
nico solamente, sino que involucra un importante proceso de nego-
ciacin y discusin entre agencias gubernamentales que adems
tienen espacios de poder diferenciados en una reforma de este tipo,
por ejemplo.
Peroexisten tambin dilemas ms graves, como lo es el hecho de
que el presupuesto es un instrumento poltico en cualquier demo-
cracia. La poltica de la presupuestacin, como advirti Wildavsky
hace ms de 30 aos, no puede ser relegada por una reforma
gerencialista que parece insinuar que es capaz de eliminar la inter-
ferencia poltica sobre la actividad presupuestal. Sin considerar
el ineludible enfrentamiento de intereses que implica el proceso
de presupuestacin y de ejercicio del gasto pblico, las reformas
presupuestales dirigidas a resultados estn condenadas a asumir
que es posible que algunos comportamientos burocrticos cambien,
no siendo tan clara tal posibilidad en el cambio de comportamiento
por parte de las agenciascontroladoras y normativas que son respon-
sables ante las legislaturas por el uso de los recursos pblicos. Este
cambio de comportamiento no est asegurado en ninguno de
estos actores dada la naturaleza poltica de su intervencin. As, se
corre el peligro de que los resultados no sustituyan la evaluacin
sobre los procesos y las normas, sino solamente se aadan a stas.
Ms an, sin una clara perspectiva de las implicaciones polticas
de "amarrar" la accin gubernamental a indicadores de resultados,
la reaccin poltica de los diversos actores tender a ser cada vez
ms conservadora tanto en la forma de presentar resultados como
de defender los logros,alcanzados, para as evitar que tal desplie-
gue tcnico de compromisos no se convierta en un arma poltica
generadora de ms conflictos.
En otras palabras, un presupuesto dirigido a resultados en la
prctica implica la transformacin de diversas relaciones que se gene-
ran entre los ejecutores de las polticas y los representantes polti-
cos en los parlamentos o los congresos. Alcanzar efectivamente
dirigir a las organizaciones pblicas a actuar con base en resulta-
dos obliga a pensar en la rendicin de cuentas: ms autonoma de
gestin, siempre y cuando existan daros y medibles resultados a
alcanzar en el tiempo. Pero al ser difcil medir con claridad los diver-
sos impactos y resultados de las organizaciones gubernamenta-
les, en la prctica tal definicin requiere ser debatida, discutida
e incluso acordada en el mbito poltico.
Vayamos por partes en la argumentacin. Las reformas geren-
cialistas del presupuesto parten del supuesto de que es necesario
dar ms autonoma a las organizaciones gubernamentales para eli-
minar la microgestin y permitir a los tomadores de decisin actuar
inteligentemente sobre un contexto cambiante ("let the mana-
gers manage"). Tcnicamente hablando, esta autonoma no slo
permitir actuar sobre un contexto cambiante, sino que permitir
el desarrollo de marcos institucionales de actuacin eficiente:
actuacin organizacional con base en contratos especficos, con
claros derechos de propiedad, con lo cual disminuyen las posibi-
lidades de oportunismo en la relacin agente principal y se indu-
cen a comportamientos colectivos eficientes. Sin embargo, la auto-
noma es un concepto relativo siempre vinculado a una definicin
complementaria de control. En el caso de organizaciones guberna-
mentales tal definicin de control y vigilancia es todava ms urgen-
te. Pero tal problema se salva si la actuacin de las organizaciones
gubernamentales est"atada" a un sistema de logro de resultados,
de generacin de valor a partir del control, no por procesos, sino
por resultados medibles, transparentes, consultados incluso con la
sociedad.
Esta argumentacin que sustenta la idea de presupuestos por
resultados parece descansar ampliamente en la confianza de que
es posible a travs de un proceso tcnico y de razonamiento, llegar
579
a la construccin de precisos, no ambiguos, resultados e incluso
impactos de la accin gubernamental. De esta manera, los presu-
puestos de este tipo pareceran ser un pieza clave de las reformas
gerencialistas, dndoles viabilidad y otorgndoles un instrumento
poderoso de cambio gubernamental, porque: a) el presupuesto es
el principal elemento de restriccin y accin de los servidores y las
organizaciones pblicas; b) es el principal instrumento de accin
ligado ampliamente al concepto de accin legal de los gobiernos;
e) contiene instrumentos generales, globales de cambio de compor-
tamiento de los agentes gubernamentales, tanto polticos como
designados; d) es un instrumento de interaccin poltica pues las
diversas fuerzas y partidos polticos tiene que ver ampliamente
en la definicin y aprobacin del presupuesto.
Es claro observar que los presupuestos son en la realidad una
construccin poltica, que en pases plurales, est ntimamente liga-
do al debate y la discusin poltica. Pero esta dimensin es la que
justamente est poco desarrollada en el discurso gerencial de los
presupuestos dirigidos a resultados. De alguna manera se asume
que la discusin poltica pasa a ser una discusintcnica, una vez que
las organizaciones gubernamentales se dirigen por resultados nada
ambiguos, pblicos y precisos. Esto podra ser cierto para determi-
nadas acciones y proyectos gubernamentales, ms bien los rutina-
rios y simples. Pero en el contexto de los presupuestos contempo-
rneos, existe una gama muy amplia de objetivos de poltica llenos
de ambigedades, complejos en su definicin y difusos en trmi-
nos de resultados e impactos a alcanzar en tiempos polticamente
marcados.
Por ello, en la prctica, la implementacin de estos presupues-
tos implican una transformacin importante de las estructuras y
relaciones polticas a distintos niveles: a) entre representantes y Eje-
cutivo; b) entre representantes y agencias controladoras y vigilan-
tes del gasto; e) entre representantes y agencias gubernamentales;
d) entre agencias gubernamentales y agenciascontroladoras; e)entre
agencias controladoras y Ejecutivo.
En este sentidoes necesario desarrollar una "economa poltica"
de los presupuestos dirigidos a resultados. En otras palabras, es ne-
580
cesario comprender que: a) estos presupuestos aaden nuevas
ideas tcnicas, pero no eliminan ni eliminarn la discusin pol-
tica sobre el papel y las acciones gubernamentales; b) la discusin
de resultados, impacto y desempeo es una discusin que involu-
cra la definicin y ordenamiento de preferencias mltiples entre
actores heterogneos. No hay solucin tcnica para la ordenacin
de preferencias y la definicin de resultados para cualquier situa-
cin; e) los presupuestos que buscan ordenarse por resultados
pueden ser vistos como polticas pblicas (como Barzelay (2000)
propone respecto la NGP), donde las agendas de los actores pol-
ticos y burocrticos, los debates y argumentos entre los diversos
agentes polticos, el contexto de la discusin sobre el Estado y la
administracin pblica son variables contextuales y coyunturales
particularmente importantes en todo esfuerzo de introduccin
de presupuestos de este tipo.
REFLEXIONES FINALES
PARECE existir un consenso en que la reforma de la administracin
pblica se har realidad cuando los comportamientos de las buro-
cracias cambien efectivamente. Otra idea compartida por muchos
investigadores es que la implementacin de un sistema de presu-
puestos dirigidos por resultados es crucial para el xito de la refor-
ma gerencialista de la administracin pblica. Lo es tambin el
hecho aceptado (aunque no estara de ms en realidad volver a revi-
sar tal supuesto) de que para ello es indispensable liberar a la buro-
cracia de lmites normativos, de microgestin, de vigilancia que son
inoperantes y que generan ineficiencia como consecuencia.
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WILDAVSKY, A. (1964), The Politics l' the Budgetary Process, Boston, Little
Brown.
___ (1992), The new politics oJ the budgetary reform, Glenview, 11,
Scott Foreseman.
ndice
PRLOGO. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
David Arellano Gault
Primera parte
La nueva gestin pblica
Captulo 1
BASES PARA EL DEBATE DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA. . . . .. 13
De la administracin pblica progresiva (APP)
a la nueva gestin pblica (NGP), un cambio radical? 18
Reflexiones finales. La reforma posible y necesaria
en pases como Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 38
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44
Captulo 2
LAs FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA.
SOBRE LOS APORTES DE LA ECONOMA PARA EL ESTUDIO
DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS BUROCRACIAS PBLICAS ..... o 49
Antonio de Haro, Gilberto Carda,
JosRamn Gil y Edgar Ramirez
Introduccin o o o o o o o o o o o o , o o o , o o o 49
Sobre'la evolucin del estudio del Estado
y la administracin pblica dentro de las escuelas
econmicas o', , o o' o' o' o o o' o' o o o' o o, 53
584 NDICE
Qu? UQu deben hacer las burocracias?). . . . . . . . . . 61
Quin? (Quin y cmo se debiera determinar
lo que harn las burocracias?) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Cmo? (Cmo deben funcionar las burocracias
para realizar eficiente y eficazmente las funciones
que le han asignado?) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Conclusiones , 91
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Captulo 3
GNESIS y DESARROLLO DEL CONCEPTO DE NUEVA GESTIN PBLICA.
BASES ORGANIZACIONALES PARA EL REPLANTEAMIENTO
DE LAACCIN ADMINISTRATIVA Y SU IMPACTO EN LA REFORMA
DEL GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99
Edgar Ramrezy Jess Ramrez
Introduccin. Planteamiento del concepto
de nueva gestin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Hacia una comprensin de los orgenes de la
nueva gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 107
Algunas clasificaciones de la nueva gestin pblica . . . .. 129
Principales elementos de la corriente de la
nueva gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 136
Problemas metodolgicos de la nueva gestin pblica.. 141
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 143
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 147
Segunda parte
Los presupuestos porresultados
Captulo 4
NUEVA GESTIN PBLICAEN ACCIN: PROCESOS DE MODERNIZACIN
PRESUPUESTAL. UNA EXPLORACIN EN TRMINOS ORGANIZATIVOS:
NUEVA ZELANDA, REINO UNIDO, AUSTRALIA y MXICO. . . . .. 155
David Arellano Gault, Jos RamnGil,
Jess Ramrezy ngeles Roiano
Introduccin , 155
Nueva Zelanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 160
Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 182
Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 201
NDICE
Mxico .
Conclusiones .
Bibliografa .
585
224
237
258
Captulo 5
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS EN AMRICA LATINA.
ESTUDIOS DE CASO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 265
EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN BRASIL,
CONVERGENCIA DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVA,
PRESUPUESTARIA Y DE PLANEACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 267
Edgar E. Ramrez de la Cruz
Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 267
La reforma administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 269
El proceso presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 288
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 320
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 322
PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN SITUACIONES EXTREMAS:
COLOMBIA y LA GUERRA INTERNA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 325
Jos Ramn Gil
Aspectos generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 325
El costo de la guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 327
Antecedentes de la reforma presupuestal. . . . . . . . . . .. 330
Gestin pblica orientada a resultados. . . . . . . . . . . .. 352
Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados
de la Gestin Pblica (Sinergia) .. . . . . . . . . . . . . .. 360
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 403
EN BUSCA DE UN PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN CHILE:
LA REFORMA ESPONTNEA Y EL USO DE INSTRUMENTOS
PARA LIGAR EL PRESUPUESTO AL DESEMPEO. . . . . . . . . . . . .. 405
Edgar Eugenio Ramrezdela Cruz
Gilberto Garcia Vzquez
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 405
Antecedentes del pas 406
El programa estratgico de modernizacin
de la gestin pblica y su antecedente. . . , 409
El proceso presupuestario . . . . . . . . . . , 415
Indicadores de desempeo , 425
586
NDICE
Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales
(PEPC) 433
Programas de mejora de la gestin (PMC). . . . . . . . . . .. 440
Apreciaciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 445
Bibliografa ',' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 449
MXICO. REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL:
UNA REFORMA ATRAPADA POR LAS INERCIAS . . . . . . . . . . . . . .. 453
David Arel/anoy Gabriel Purn
Antecedentes de reformas administrativas
en el proceso presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 457
Reforma al sistema presupuestario . . . . . . . . . . . . . . .. 467
Nueva estructura programtica (NEP) 472
Sistema Integral de Administracin
Financiera Federal (SIAFF). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 475
Sistema de evaluacin del desempeo (SED) . . . . . . . .. 476
Actual proceso presupuestario 477
Programacin , 478
Concertacin de estructuras programticas. . . . . . . . .. 479
Programas operativos anuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 480
Presupuesto preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 481
Techos de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 481
Proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin .. 481
Discusin y aprobacin del proyecto de presupuesto
de egresos de la Federacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 482
Ejercicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 483
Calendarizacin del presupuesto de egresos
de la Federacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 483
Comentarios finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 488
Anexo l. Administracin pblica federal (Mxico) . . .. 491
Anexo 2. Etapas y fechas relevantes
del proceso presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 492
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 500
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS EN CONTEXTOS lATINOAMERICANOS
COMPLEJOS: VENEZUElA, EL CAMBIO CONSTITUCIONAL. . . . . . .. 505
Jess Ramrezy Jos Ramn Gil
Poder Ejecutivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 507
NDICE 587
Poder Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 507
Poder Judicial .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 508
Poder Ciudadano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 508
Poder Electoral . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 509
Antecedentes de la reforma presupuestal. . . . . . . . . . .. 511
Organismos que participan en el sistema presupuestario 518
Reforma presupuestaria entre 1960 y 1970 " 528
Presupuesto de ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 528
Presupuesto de gastos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 529
Reformas ejecutadas en 1971-presupuesto
por programas documento ley. . . . . . . . . . . . . . . . .. 529
Aspectos generales del proceso presupuestario. . . . . .. 549
Diseo operativo para la implantacin
del sistema de gestin por resultados .. . . . . . . . . .. 550
Unidad tcnica especializada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 561
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 564
Captulo 6
DILEMAS y POTENCIALIDADES DE LOS PRESUPUESTOS ORlENTADOS
A RESULTADOS: LMITES DEL GERENCIALISMO EN LA
REFORMA PRESUPUESTAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 565
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 565
Presupuestos y resultados: una difcil integracin
administrativa y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 568
Soluciones prcticas a dilemas tericos no resueltos. .. 573
La dimensin poltica de los presupuestos orientados
a resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 576
Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 580
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 580
Ttulos de la coleccin
Las ciencias sociales
Director de la coleccin
HUMBERTO Musoz GARCA
JOS SANTOS ZAVALA
Accin pblica organizada: elcaso
delservicio deagfua potable enla
zonaconurbada deSan Luis Potos
ROSALA WINOCUR
Algunosenfoques metodolgicos
paraestudiar la cultura poltica enMxico
BERTHA LERNER
Amrica Latina: los debates
enpoltica social, desigualdady pobreza
ARTURO NGEL LARA RIvERa
Aprendizaje tecnolgicoy mercado detrabajo
enlas maquiladoras japonesas
MANUEL VILLA AGUILERA
A quin leinteresa la democracia enMxico?
Crisisdel intervencionismo estatal
y alternativas delpacto social
ABELARDO VILLEGAS
Arar enel mar:
la democracia enAmrica Latina
ROBERTO EIBENSCHUTZ HARTMAN
(COORDINADOR)
Bases parala planeacin del desarrollo
urbano enla ciudaddeMxico.
Tomo 1: Economay sociedad en la metrpoli
Tomo 11: Estructura dela ciudady su regin
SCAR F. CONTRERAS
ALEJANDRO COVARRUBIAS
MIGUEL NGEL RAMlREZ
. JOS LUIS SARIEGO RODRGUEZ
Cananea. Tradiciny modernidIuJ
enuna mina histrica
CARLos A. Rozo
(COORDINADOR)
Capitalglobtll e integracin monetaria
LEONEL CORONA TREVIO (COORDINADOR)
Cien empresas innovadoras enMxico
ALICIA ZICCARDI (COORDINADORA)
Ciudadesy gobiernos locales
enlaAmrica Latinade los noventa
JUDITH HERRERA MONTELONGO
Colaboraciny conflicto:
elsindicato petroleroy el cardenismo
JUAN-MANUEL RAMREZ SIZ
(COORDINADOR)
Cmo gobiernan Guadalajara?
Demandas ciudadanasy respuestas
delos ayuntamientos
JUDITH VILLAVICENCIO BLANCO
(COORDINADORA)
Condiciones de viday vivienda deinters
social enla ciudad de Mxico
JULIN REB6N
Conflicto armadoy desplazamiento
depoblacin: Chiapas 1994-1998
CSAR CANSINO
Construir lademocracia Lmitesy
perspectivas dela transicin enMxico
ANA PAULADE TERESA
Crisis agrcolay economa campesina.
El caso delos productores dehenequn
en Yucatn
FERNANDO CORTS, SCAR CULLAR
(COORDINADORES)
CrisisY reproduccin social.
Losannerciantcs delsector informal
ARMANDO CISNEROS SOSA
Crtica delos movimientos sociales.
Debate sobre lamodernidad, la democracia
y la igualdad social
LOURDES ARIZPE
Culturay desarrollo: una etnografa
de las creencias deuna comunidad mexicana
TACQUELlNE MARTNEZ URIARTE
ALBERTO Dtxz CAYEROS
(COORDINADORES)
De la descentralizacin alfederalismo.
Estudios comparados sobre
elgobierno local enMxico
ROBERTO BWM VALENZUELA
De la poltica mexicanay sus medios.
Deterioro institucional onuevo pacto poltico?
ENRIQUE SUREz IIGUEZ
De los clsicos polticos
ABELARDO VILLEGAS, IGNACIO SOSA
ANA LUISA GUERRERO, MAURICIO BEUCHOT
JOS LUIS OROZCO, ROQUE CARRIN WAM
JORGE M. GARCA LAGUAROIA
Democraciay derechos humano
ANDRS ROEMER
Derechoy economa:
polticas pblicas del agua
ALBERTO DAZ CAYEROS
Desarrollo econmico e inequidad regional:
haciaun nuevo pactofederal enMxico
Ioss VALENZUELAFEIJO
Doscrisis: Japny Estados Unidos
JORGE HCTOR CARRILLO VIVEROS
Dosdcadas desindicalismo
en la industriamaquiladora deexportacin:
examen en lasciudades de Tiiuana, [urez
y Matamoros
EUGENIA CORREA, ALICIA GIRN
Economafinanciera contempornea
4 tomos
RAL VILA ORTlZ
El derecho culturalenMxico:
una propuesta acadmica parael
proyecto poltico de la modernidad
ROBERTO HAM CHANDE
El envejecimiento enMxico: el siguiente
reto dela transicin demogrdjica
ARTURO BORlA
El Estadoy el-desarrolla industrial.
La politica mexicana decmputo
en una perspectiva comparada
SERGIO ESPINOSA PROA
Elfin dela naturaleza.
Ensayos sobre Hegel
CSAR GlLABERT
El hbito dela utopa.
Anlisis del imaginario sociopoltico en el
movimiento estudiantil deMxico, 1968
RAFAEL GUIDO BJAR
OTTO FERNNDEZ REYES
MARA LUISA TORREGROSA
(COMPILADORES)
El juicio al sujeto. Un anlisis global
delos movimientos sociales
MARcos TONATIUH GUILA M.
El liberalismo mexicanoy la
sucesin presidencial de 1880: dos ensayos
JULIANA GONZLEZ
El malestaren la moral.
Freudy la crisis de la tica
MANUEL PERL COHEN
El paradigma porfiriano.
Historiadel desage del lillle deMxico
ENRIQUE SUREZ-IIGUEZ
(COORDINADOR)
El poder de los argumentos.
Coloquio internacional Karl Popper
BLANCA SOlARES
El sndrome Habermas
VICTOR ALEJANDRO ESPINOZA VALLE
El voto lejano. Culturapolticay migracin
Mxico-Estados Unidos
GINA ZABLUDOVSKY, SONIA DE AVELAR
Empresariasy ejecutivas
enMxicoy Brasil
ROGELlO HERNNDEZ RODRGUEZ
Empresarios, Bancay Estado.
El conflicto duranteelgobierno
deJos LpezPortillo, 1976-1982
ENRIQUE SuAREz-IIGUEZ
(COORDINADOR)
Enfoques sobre lademocracia
EDUARDO IBARRACOLADO
LUIs MONTA HIROSE
(COMPILADORES)
Ensayos crticos parael estudio
delas organizaciones enMxico
IGNACIO SOSALVAREZ
Ensayo sobre el discurso poltico mexicano
CARLOS ARRIOLA WOOG
Ensayos sobre el PAN
ALEJANDRO PORTES
En torno a la informalidad:
Ensayos sobre teoray
medicin de la economa regulada
LUDGER PRIES
Entreel corporativismo productivista
y la participacin de los trabajadores.
Globalizaciny relaciones industriales
en la industriaautomotriz mexicana
PATRICIA RAMREZ KURI
( COORDINADORA)
Espacio pblicoy reconstruccin deciudadana
LVARO MATUTE, EVELIA TREJO
BRIAN CONNAUGHTON
(COORDINADORES)
Estado, Iglesiay sociedad enMxico. Siglo XIX
VCTOR MANUEL DURAND PONTE
Etniay culturapoltica:
losmexicanos en Estados Unidos
MARA DE LAPAZ LPEZ, VANIA SALLES
(COMPILADORAS)
Familia, gneroy pobreza
GUADALUPE MNTEY DE ANGUIANO
NOEMI LEVY ORLIK
(COORDINADORAS)
Financiamiento deldesarrollo
con mercados dedineroy capitalglobalizados
JENNIFER COOPERo TERESITA DE BARBIERI
TERESA RENDN, ESTELA SuREz
ESPERANZA TUN
(COMPILADORAS)
Fuerza detrabajofemenina urbana enMxico
volumen 1:Caractersticasy tendencias
Vlumen JI: Participacin econmicay poltica
ENRIQUE CABRERO MENDOZA
GABRIELA NAVA CAMpos
(COORDINADORES)
Gerencia pblica municipal.
Conceptos bsicosy estudios decaso
RiCARDO VALERO
(COMPILADOR)
Globalidad: una miradaalternativa
ESTELA MARTNEZ BORREGO
HERNN SALAS QUINTANAL
(COORDINADORES)
Globalizacin e integracin regional
en laproducciny desarrollo tecnolgico
de la lechera mexicana
ALICIA ZICCARDI
Gobernabilidady participacin ciudadana
enla ciudad capital
TONATlUH GUILLN LPEZ
Gobiernos municipales enMxico:
entre la modernizaciny la tradicin poltica
ORLANDINA DE LlVEIRA
tl.1ARIELLE PEPIN LEHALLEUR
VANIA SALLES (COMPILADORAS)
Grupos domsticosy reproduccin cotidiana
EMILIO DUHAU
Hbitat populary poltica urbana
FEDERICO NOVELO URDANIVIA
Haciala evaluacin del TLC
ALBERTO RBORA TOGNO
Hacia un nuevo paradigma dela
planeacin de los asentamientos humanos?
Polticas e instrumentos desuelo paraun
desarrollo urbano sostenible, incluyente V
sustentable. El caso dela regin orient/
enel Vlle deMxico
HCTOR HERNNDEZ GARcfA DE LEN
Historia poltica del
sinarquismo. 1934-1944
JOHN BA/LEY
Impactos del Tl.C enMxicoy Estados Unidos:
efectos subregionales delcomercio
y la integracin econmica
MARA EUGENIA DE LAO MARTNEZ
Innovacin tecnolgicay clase obrera:
estudio decaso de la industria maqui/adora
electrnica R. CA. Ciudad[urez, Chihuahua
JORDY MICHELI (COORDINADOR)
[apan Inc. enMxico.
Las empresasy modelos laborales japoneses
JORGE FUENTES MORA
Jos Revueltas: una biografa intelectual
ABELARDO VILLEGAS, Jos LUIS OROZCO
IGNACIO SOSA, ANA LUISA GUERRERO
MAURICIO BEUCHOT
Laberintos del liberalismo
ISAAC M. KATZ
La apertura comercialy su impacto regional
sobre la economa mexicana
MIGUEL NGEL AGUILAR
AMpARO SEVILLA
ARIllO VERGARA(COORDINADORES)
La ciudad desde sus lugares. Trece ventanas
etnogrficas parauna metrpoli
FRANCISCO LPEZ CMARA
La clase media en la eradel populismo
ARTURO GUILLN, GREGORlO VIDAL
(COORDINADORES)
La economa mexicana bajolacrisis
deEstados Unidos
MARCO ANTONIO JACOBO VILLA
ELSA SABoRo FERNNDEZ
(COORDINADORES)
Lagestin delagua enMxico:
los retos parael manejo sustentable
Ioss MARA RAMos GARCA
Lagestin delacooperacin transfronteriza
Mxico-Estados Unidos enun marco deinsegu-
ridad global: Problemasy desafios
GUSTAVO GARZA VILLARREAL
, Lagestin municipal enel
AreaMetropolitana deMonterrey,
1989-1994
ESTELA MARTNEZ BORREGO
HERNN SALAS QUINTANAL
SUSANA SUAREZ PANlAGUA
La globalizacin del sistema lechero
enLa Laguna: estructura productiva,
desarrollo tecnlogicoy actores sociales
ALEJANDRO PORTES, LUIS GUARNIZO
PATRICIA LANDOLT
(COORDINADORES)
La globalizacin desde abajo:
transnacionalismo inmigrantey desarollo.
La experiencia deestados Unidos
y Amrica Latina
VCTOR ALEJANDRO PAvA PORRES
Laguna Verde: La violencia de la
modernizacin. Actoresy movimiento social
MANUEL VILLA AGUILERA
La institucin presidencial
El poderde las institucionesy
los espacios de lademocracia
RAL BJAR NAVARRO
HCTOR H. HERNNDEZ BRlNGAS
La investigacin enciencias sociales
y humanidades enMxico
TERESA PACHECO MNDEZ
La investigacin universitaria enciencias
sociales. Su promociny evaluacin
JULIO LPEZ GALLARDO
La macroeconoma deMxico:
el pasado recientey elfuturo posible
RICARDo POZAS HORCASITAS
La modernidad atrapada ensu horizonte
La nuevagestin municipal enMxico.
Anlisis deexperiencias innovadoras
engobiernos locales
FEDERICO NOVELO (COORDINADOR)
La poltica econmicay social
dela alternancia. Revisin crtica
MNICA VEREA CAMPOS
JOS LUIS BARROS HORCASITAS
(COORDINADORES)
La poltica exterior norteamericana
haciaCentroamrica.
Reflexionesy perspectivas
CLARA JUSIDMAN
La poltica social enEstados Unidos
LILIANA KUSNIR
La poltica social enEuropa
MARro RAMREZ &Nemo
La reaccin mexicana
y su exilio durante la revolucin de 1910
ABRAHAM A. MOLES
Las ciencias deloimpreciso
fuENKA GuzMN
Lasfuentes delcrecimiento
en la siderurgia mexicana. Innovacin,
productividady competitividad
HUMBERTO MUoz GARCA
ROBERTO RODRGUEZ GMEZ
(COORDINADORES)
La sociedad mexicanafrente al tercer milenio
3 tomos
(COORDINADOR)
Las polticas descentralizadoras enMxico
(1983-1993). Logrosy desencantos
ROLANDO CORDERA, ALICIA ZICCARDI
(COORDINADORES)
Las polticas sociales
deMxico alfin del milenio.
Descentralizacin, diseoy gestin
GRACIELA BENSUSN AREous
(COORDINADORA)
Las relaciones laboralesy el Tratado
deLibreComercio
CAMBIO XXI, FUNDACIN MEXICANA
( COORDINADORA)
Las transiciones a lademocracia
ALICIA ZICCARDI
( COORDINADORA)
La tarea degobernar: gobiernos locales
y demandas ciudadanas
GERMN PREZ FERNNDEZ
DEL CASTILLO
ARTUROALVARADO M.
ARTURO SNCHEZ GUTIRREZ
(COORDINADORES)
La vozdelos votos: un anlisis crtico
delaselecciones de 1994
MANUEL VILLA
Losaosfuriosos: 1994-1995.
La reforma delEstadoy elfuturo deMxico
ENRIQUE CABRERO MENOZA
(COORDINADOR)
Losdilemas dela modernizacin municipal.
Estudios sobre lagestin hacendaria en
municipios urbanos deMxico
CARLOS ARRIOLA WOOG
Losempresariosy el Estado (1970-1982)
ROOLfo GARCA DEL CASTILLO
Los municipios enMxico.
Losretos anteelfuturo
JULIO LPEZ G.
(COORDINADOR)
Macroeconoma delempleo
y polticas de pleno empleo paraMxico
NO ARN FUENTES, SONIA Y. LuGO,
MARIo HERRERA
Matriz deinsumo-producto
paraBaja California: un enfoque hfbrido
MARIo BASSOI.S, PATRICIA MEL
(COORDINAI>ORES)
Medioambiente, ciudady orden jurdico
JOS AYALA ESPINO
Mercado, eleccin pblica e instituciones.
Una revisin delas teoras modernas
delEstado
GREGORIO VIDAL
(COORDINADOR)
Mxico en la regin deAmrica del Norte.
Problemasy perspectivas
PETER M. WARD
Mxico megaciudad: desarrollo
y poltica, 1970-2000
CRISTINA PuGA
Mxico: empresariosy poder
MANuEL GARCAy GRIEGO
MNICA YEREACAMpoS
Mxicoy Estados Unidos frentea la
migracin delos indocumentados
RODOLFO O. DE LAGARZA
JESS VELASCO
(COORDINADORES)
Mxicoy suinteraccin
con el sistema poltico estadounidense
ESPERANZATUN PABLOS
Mujeres qUf seorganizan.
El Frente Unico Pro Derechos
de laMujer (1935-1938)
ADA LERMAN
Multilateralismoy regionalismo
enAmrica Latina
HCTOR TElERA GAONA
"Noseolvide denosotros cuando est
allarriba. " Cultura, ciudadanosy
campaas polticas enla ciudad deMxico
GENARO AGUlLAR GUTIRREZ
Nueva reformafiscal enMxico
MARiA LUISA 'IARRs
(COORDINADORA)
Observar, escuchary comprender
sobre latradicin cualitativa
enlainvestigacin social
Ioss LUIS MNDEZ
(COORDINADOR)
Organizaciones civilesy polticas pblicas
enMxicoy Centroamrica
ARTURO BORlA lAMAyO
(COORDINADOR)
. Para evaluar al TICAN
RAL BENTEZ ZENTENO
Poblaciny poltica enMxico. Antologa
HUMBERTO Munoz GARCA
(COMPILADOR)
Poblaciny sociedad enMxico
(COORDINADOR)
Polticas pblicas municipales.
Una agenda enconstruccin
MARTHA SCHTEINGART (COORDINADORA)
Polticas sociales paralos pobres
enAmrica Latina
MAURICIO Bsucaor
Posmodernidad, hermenuticayanaloga
JORGE HERNNDEZ-DAZ
Reclamos dela identidad: laformacin
delas organizaciones indgenas enOaxaca
LARISSA AoLER LOMNITZ
Redes sociales, culturay poder:
ensayos deantropologa latinoamericana
JUAN PABLO GUERRERO AMpARN
TONATIUH GUILLN LPEZ
Reflexiones en tomo a la reforma
municipal del artculo 115 constitucional
DAVID ARELLANO, ENRIQUE CABRERO
ARTURO DEL CASTILLO
(COORDINADORES)
Reformando al gobierno: una visin
organizacional delcambio gubernamental
GERMN A. ZRATE Hoyos
(COORDINADOR)
Remesas delos mexicanosy centroamericanos
enEstados Unidos. Problemasy perspectivas
CARLos HERRERO BERVERA
Revuelta, rebeliny revolucin en 1810.
Historia socialy estudios de caso
Ioss LUIS OROZCO
Sobre el orden liberal del mundo
AQUILES CHIHU AMpARAN (COORDINADOR)
Sociologa de la identidad
GINA ZABWDOVSKY
Sociologay poltica, el debate clsico
y contemporneo
GRACIELA BENSusAN
TERESARENoN (COORDINADORAS)
Trabajoy trabajadores
en elMxico contemporneo
JAVIER HURTADO
GERMN PREZ DELCA<;TILLO
(COMPILADORES)
Transicin a la democracia
y reforma del Estado enMxico
CARLOS BARBA SOLANO
JAVIER HURTADO (COMPILADORES)
Transiciones a la democracia en Europa
y Amrica Latina
LILIA DOMNGUEZ VILLALOBOS
FLOR BROWN GROSSMAN
Transicin hacia tecnologasflexibles
y competitividad internacional
en la industriamexicana
MARTHA SCHTEINGART
EMILIO DUHAU (COORDINADORES)
Transicin polticay democracia
municipal enMxicoy Colombia
UGO PIPITONE
Tres ensayos sobre desarrolloy frustracin:
Asia orientaly Amrica Latina
BLANCA SOLARES
Tucabello deoro Margarete...
Fragmentos sobre odio, resistencia
y modernidad
CARLOS MOREIRA
Una miradaa la democracia uruguaya.
Reforma del estadoy delegacin legislativa
(1995-1999)
MASSIMO 1. SALVADORl
NORBERT LECHNER
MARcELO CAVAROZZI
ALFRED PFALLER
ROLANDO CORDERA
ANTONELLA ATTILI
Un Estado paralademocracia
RAL BENTEZ MANAUT
LUIS GONZLEz SOUZA
MARA TERESAGUTlRREZ HACES
PAZ CONSUELO MRQUEZ PADILLA
MNICA \lEREA CAMpOS (COMPILADORES)
Viejos desafos, nuevas perspectivas:
Mxico-Estados Unidos
y AmricaLatina
LUIs F. AGUILAR VILLANUEVA
l*ber: la ideadeciencia social
Volumen 1:La tradicin
Volumen II: La innovacin
Estudios de gnero
ARACELI MINGO
Autonoma osujecin?
Dinmica, institucionesy formacin
en una microempresa decampesinas
ARCELIA DE LATORRE BARRN
ROSINA OIEDA CRDENAS
CARLOS JAVIER MAYA AMBA
(COORDINADORES)
Construccin degnero en sociedades
con violencia. Un enfoque
multidisciplinario
GABRIELA CANO JOS VALENZUELA
(COORDINADORES)
Cuatroestudios degnero
enel Mxico urbano del siglo XIX
MAAGARA MILLN
Derivasde un cine enfemenino
JUAN GUILLERMO FIGUEROA
Elementos paraun anlisis tico
de la reproduccin
MARTA LAMAs (COMPILADORA)
El gnero: la construccin cultural
de la diferencia sexual
GLORIA CAREAGA PREZ
JUAN GUILLERMO FIGUEROA PEREA
MARA CONSUELO, MEJA (COMPILADORES)
Eticay saludreproductiva
ESTELA SERRET
Identidadfemenina y proyecto tico
GUILLERMO FLORIS MARGADANT
La sexofobia delcleroy cuatro ensayos
histrico-jurdicos sobre sexualidad
MARGARITA BAZ
Metforas delcuerpo:
un estudio sobre la mujery la danza
GINA ZABLUDOVSKY
( COORDINADORA)
Mujeres encargos dedireccin
enAmrica Latina.
Estudios sobre Argentina.
Chile, Mxicoy Venezuela
ESPERANZA TUN
Mujeres enescena: dela tramoya
al protagonismo. El quehacer politico
delMovimiento AmpliodeMujeres
en Mxico (1982-1994)
GUILLERMO NEZ NORIEGA
Perspectiva degnero: cruce decaminos
y nuevas claves interpretativas.
Ensayos sobrefeminismo, polticay.filosofa
GUILLERMO NEZ NORIEGA
Sexo entrevarones.
Podery resistencia enel campo sexual
Ms allde la reinvencin delgobierno: fundamentos dela nueva
gestin pblicay presupuestos porresultados enAmrica Latina,
se termin de imprimir en la ciudad de Mxico duran-
te el mes de septiembre del ao 2004. La edicin,
en papel de 75 gramos, consta de 2,000 ejem-
plares ms sobrantes para reposicin y
estuvo al cuidado de la oficina Iitoti-
pogrfica de la casa editora.

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DAVID ARELLAN GAULT

Recepcin, en la Tesorera de la Federacin, las instituciones bancarias y los

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