BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

VICEPRESIDENCIA DE SECTORES Y CONOCIMIENTO

SECTOR DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y FINANZAS
SECTOR DE CONOCIMIENTO Y APRENDIZAJE
DIVISIN DE GESTIN FISCAL Y MUNICIPAL

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS

PROMEBA

PATRICIA PALENQUE 1
PROMEBA

TALLER

PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS (PMB)

ANLISIS COMPARADO DE LECCIONES APRENDIDAS Y NUEVOS
ENFOQUES
MONTEVIDEO, URUGUAY 14, 15, 16 Y 17 DE OCTUBRE DE 2008

1
Las opiniones expresadas en este documento pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los
puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo.
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO Y EJECUCIN DE PROGRAMAS
COMPARTIDOS - DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO NACIONAL,
PROVINCIAL, MUNICIPAL - PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO

El caso PROMEBA en Argentina - Estrategia de Articulacin de Acciones con

diferentes actores gubernamentales y privados

1. CARACTERIZACIN PAS

La Repblica Argentina es un pas federal que se estructura en tres niveles de gobierno:

Nacional - Provincial - Municipal. Coexisten con competencias diferenciadas un
gobierno central y 23 gobiernos provinciales ms la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
A su vez 2.198 Municipios que difieren en jerarqua, tamao y poblacin.

La complejidad de este trazado institucional deriva en las diferentes estrategias que se

entrecruzan para enfrentar los problemas del hbitat.

Las ciudades en la Repblica Argentina tienen en general un patrn de urbanizacin

definido y aceptables estndares de servicios urbanos. Sin embargo, el impacto de las
fuertes crisis econmicas, principalmente en las ltimas dcadas, se reflej en perodos
de alto desempleo y merma en el acceso al suelo urbano y algunas pocas de baja
produccin de viviendas para los sectores de menores ingresos de la poblacin y han
dado origen a villas y asentamientos irregulares.

En la actualidad, aproximadamente 350 mil hogares que representan el 3,9 del total
pas, residen en estas villas y asentamientos que se caracterizan por carencia de
servicios de infraestructura, dficit en materia habitacional e irregularidad en la tenencia
de la tierra. 2

2. ESTRATEGIA POLTICA DEL GOBIERNO NACIONAL

Las respuestas a estos problemas y a la demanda de viviendas e infraestructura de

servicios pblicos son abordadas por el Gobierno Nacional a travs del Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, Secretara de Obras Pblicas y
Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda.

El Gobierno Nacional ha realizado una fuerte apuesta a la integracin de recursos

dispersos destinados a soluciones habitacionales en torno a estrategias y polticas de
hbitat que prioricen a los sectores ms pobres de la sociedad.

Con este sentido fueron transferidos a la Subsecretara programas y recursos

relacionados que se encontraban en diversos organismos de la administracin pblica
y, consecuentemente, se comenz a trabajar con cada jurisdiccin provincial y
municipal para operar en el mismo sentido.

2
INDEC Censo Poblacin Hogares y Vivienda 2001
En materia de atencin de villas y asentamientos irregulares, la Subsecretara se
propone mejorar las condiciones de vida de la poblacin, realizando acciones en el
lugar donde sta se encuentra radicada, a travs de obras de infraestructura, viviendas
y propiciando la regularizacin dominial a favor de los ocupantes.

Asimismo, propone una estrategia de eficienciatizacin de recursos mediante la

articulacin de acciones entre diferentes programas y proyectos.

Para ello este organismo implementa diversos programas como el de Provisin de Agua
Potable (PROPASA), Desarrollo Social en reas de Frontera NEA-NOA (PROSOFA),
los Federales de Construccin y de Mejoramiento de Viviendas, Emergencia
Habitacional, Urbanizacin de Villas y Asentamientos en el Gran Buenos Aires y el
Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), entre otros. Estos programas atienden
los problemas de dficit en materia de infraestructura y viviendas, pero tambin el
fortalecimiento social de la poblacin, la mejora del medio ambiente y la regularizacin
del dominio.

El financiamiento de estos programas se realiza con diferentes fuentes. Se utilizan

fondos provenientes del Tesoro Nacional y de organismos internacionales de crdito.
Asimismo, mediante el mecanismo de la ley 24. 464 (Sistema Federal de la Vivienda) se
distribuyen a los organismos ejecutores provinciales, con destino a vivienda e
infraestructura, los fondos FONAVI, integrados con recursos provenientes de un
porcentaje del Impuesto a los combustibles lquidos, recuperos de inversiones y aportes
de las mismas provincias.

A su vez, Provincias y Municipios son responsables de obras de infraestructura y

servicios urbanos. Es decir que el financiamiento relacionado a estas obras recae en los
presupuestos de estos niveles de gobierno (alumbrado pblico, mantenimiento de la red
vial, atencin del espacio pblico -reas verdes-, recoleccin de residuos, etc.)

3. EL PROGRAMA MEJORAMIENTO DE BARRIOS

3. i. Objetivos - Focalizacin
A inicios de 1997 el Gobierno Argentino firma el contrato de prstamo 940 OC/AR con el
Banco Interamericano de Desarrollo para el financiamiento del Programa de
Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), originalmente instalado en el Ministerio de
Desarrollo Social. El mismo fue de l70 millones de dlares. Ms tarde, en la crisis 2001,
se lo incluy al Programa dentro de la emergencia social, inyectndosele 164 millones
de dlares adicionales, ascendiendo el PROMEBA I a la suma de 334 millones de
dlares, con un pari passu de 60% - 40%.

Actualmente, un segundo tramo de este programa, el PROMEBA II, se ejecuta en el

mbito de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.

El PROMEBA tiene por objetivo mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusin

urbana y social de los hogares argentinos de los segmentos ms pobres de la
poblacin. Las acciones se focalizan en villas y asentamientos irregulares, buscando
mejorar el hbitat de manera sustentable.

3. ii. Modelo de Gestin

El programa trata de estimular los procesos de organizacin social y el desarrollo
comunitario y busca inducir la participacin activa de la poblacin en el diseo y
eleccin de las obras que se pueda llegar a realizar.

La caracterstica que lo distingue de las polticas tradicionales es su modelo de gestin,

con los siguientes ejes fundamentales:
1. Proyectos integrales.
2. Gestin Participativa.
3. Acompaamiento de la poblacin durante el perodo de ejecucin de obras,
mediante un equipo interdisciplinario de profesionales.
4. Ejecucin descentralizada en Provincias y Municipios.
5. Realizacin de las obras mediante la contratacin de empresas privadas.
6. Transferencia de fondos con carcter no reintegrable a los subejecutores,
asumiendo el Gobierno Nacional el aporte de contraparte del prstamo y el
repago del mismo.

3. iii. Componentes
El programa se estructura en cuatro componentes: 1- legalizacin de la tenencia de la
tierra, 2- provisin de equipamiento, infraestructura y saneamiento ambiental, 4-
incremento del capital social y humano; y, consecuente con la complejidad de la
ejecucin, un quinto componente de fortalecimiento de la capacidad de gestin.

El Componente 1 financia estudios legales, planos de mensura, tramitaciones para la

regularizacin fsica y legal, y entrega de ttulos a los beneficiarios.

El Componente 2 financia estudios tcnicos, econmicos, legales, ambientales y

sociales del proyecto ejecutivo integral, infraestructura sanitaria, energa elctrica,
infraestructura de drenajes pluviales, distribucin de gas, accesibilidad vial, red peatonal
interna y de acceso a vas principales, equipamiento urbano, comunitario, espacios
verdes y proyectos de iniciativas comunitarias, obras de mitigacin ambiental, y
adquisicin de tierras para consolidacin del asentamiento en el rea de intervencin y
para reubicar familias que necesitan ser relocalizadas.

El Componente 3 financia equipos multidisciplinarios de campo que tienen por funcin

hacer el acompaamiento urbano, social, ambiental y legal a los vecinos del barrio;
apoyar la gestin de las iniciativas autnomas de los vecinos, articular las relaciones
entre vecinos y organismos del Estado y ONG, as como apoyar y financiar el desarrollo
de proyectos de fortalecimiento del capital social y humano para actividades de
contencin y prevencin de riesgos en grupos vulnerables, recreacin, deporte,
capacitacin en empleo y en tratamiento de residuos slidos.

El Componente 4 financiar actividades de capacitacin, de planes de intervencin

urbana, de prevencin de nuevos asentamientos, la implantacin del sistema de
monitoreo evaluacin y gestin, as como implementar el registro de villas y
asentamientos a escala nacional.

Los proyectos son integrales y deben contemplar todas las obras de infraestructura
bsica necesarias y obras en el interior de los lotes, en la medida en que resulten
necesarias viviendas nuevas, mejoramiento de viviendas o conexiones intra-
domiciliarias. Las obras intra-lote deben financiarse con otros recursos, ya sea del
Gobierno Nacional u otros aportes de contrapartida provincial o municipal.
3. iv. Financiamiento CLIPP
El segundo tramo del PROMEBA es parte de los recursos habilitados por una Lnea de
Crdito Condicional (CCLIP) que alcanza a los 1500 millones de dlares para ser
utilizados en tramos individuales, con un plazo total de 25 aos.

El primer contrato individual de prstamo de este CCLIP compromete 350 millones de

dlares que, sumados a los 40 millones que aporta la Nacin Argentina, financiarn
proyectos del PROMEBA II.

El costo de financiamiento por componente se desagrega del siguiente modo:

COSTO Y FINANCIAMIENTO DEL PROGRAMA

INVERSIONES BID LOCAL TOTAL %
Componente 1:
Legalizacin de la tenencia 6.624 726 7.360 1.9
de la tierra

Componente 2: Infraestructura
307,694 32,666 340,360 87.3
equipamiento y saneamiento

Componente 3:
Incremento del capital social 20,142 2,238 22,380 5.7
y humano
Componente 4:
Fortalecimiento de 9.000 1.000 10.000 2.6
capacidades de gestin

Administracin
6.540 3.360 9.900 2.5
(auditoras y evaluaciones)

Total 350.000 40.000 390.000 100

La ejecucin del programa se organiza de forma descentralizada en Unidades

Ejecutoras Provinciales y Municipales. El organismo responsable de la ejecucin nivel
nacional es la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, dependiente del
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.

4. RESULTADOS LOGRADOS Y ESPERADOS

El PROMEBA I finaliza con un saldo de I75 proyectos integrales ejecutados que se

traducen en 59.345 lotes/familias atendidos.

El CCLIP y su primer tramo - PROMEBA II - apoyarn la estrategia de la Subsecretara

de dar solucin a la falta o insuficiencia de servicios pblicos e infraestructura urbana,
precariedad habitacional, irregularidad en la tenencia de la tierra y riesgos ambientales y
sociales en villas y asentamientos en todo el pas, atendiendo de manera gradual la
demanda existente.
La meta del CCLIP es atender 250 mil hogares argentinos. El PROMEBA II contribuir a
esa meta financiando la ejecucin de aproximadamente l00 proyectos que beneficiarn
a 47.500 familias y a la formulacin de nuevos proyectos, cuya ejecucin ser
financiada por el segundo programa.

Al momento el PROMEBA II tiene un estado de avance de 65 proyectos en licitacin y

ejecucin que brindarn atencin a I7.839 lotes/familias.

4. i. Resultados en materia de articulacin de acciones y de mecanismos financieros

Dada la experiencia alcanzada por el PROMEBA para transformar los sectores urbanos
depreciados, a travs de trabajo multidisciplinario en proyectos integrales, interaccin
participativa con la poblacin y las organizaciones sociales, la Subsecretara de
Desarrollo Urbano y Vivienda plante que este programa funcione como base de una
estrategia de eficientizacin de recursos, articulando acciones entre diferentes
programas y proyectos.

Con ms de 11 aos de experiencia en proyectos integrales, el PROMEBA, por su

esquema de integralidad, ha demostrado ser promotor de sinergias entre otros
programas.

Los equipos de campo, que cumplen tareas a nivel barrial son la herramienta
fundamental para apoyar el trabajo de coordinacin entre los diferentes actores:
programas de gobierno, instituciones participantes, empresas contratistas y la
comunidad.

El PROMEBA, asimismo, es un motor impulsor de polticas de desarrollo urbano,

priorizando aquellos barrios en sectores donde los municipios se proponen desarrollar o
formen parte de una planificacin estratgica. Este intercambio fortalece la gestin
pblica y aumenta las capacidades de gestin municipal.

Adems de la citada poltica de articulacin dentro de cada proyecto/barrio de los

diversos programas de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, existen otras
experiencias de interaccin con otros programas nacionales, provinciales o municipales.

Algunos ejemplos:

Obras Intra-Lote (viviendas y conexiones intra-domiciliarias): Adems de la

articulacin con los Programas Federales de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y
Vivienda, algunos subejecutores completan los proyectos en el intra-lote con recursos.

Tierras: Los proyectos se realizan sobre terrenos municipales, provinciales, propiedad

de los ocupantes o de cooperativas que mediante el aporte de sus asociados han
adquirido tierras para construccin de viviendas.

Mitigacin/Medio Ambiente: los proyectos se complementan con aportes Municipales

en nexos, parquizaciones y obras de menor envergadura. Obras mayores de mitigacin
se han ejecutado con recursos obtenidos por las provincias.
Otras experiencias de acoplamiento exitosas han sido los convenios suscriptos con el
Programa Pro Huerta, como parte de las propuestas de trabajo ambiental y ciertas
intervenciones locales como campaas sanitarias, operatorias de documentacin de
personas, etc.

Actividades de Promocin Social: Se fomentan actividades deportivas, culturales, de

capacitacin articulando acciones con organismos u organizaciones que trabajan para
la comunidad.

Consultores: Los recursos humanos y estructura para la conformacin de Unidades

Ejecutoras provinciales o municipales son aportes obligatorios de las jurisdicciones
locales. La formulacin de proyectos y equipos de campo se financian en forma
compartida entre PROMEBA, Municipios y Provincias. Es usual que las empresas
prestadoras de servicios, en gran proporcin privatizadas, aporten recursos para la
formulacin de los proyectos de su incumbencia.

Empresas Contratistas: Las obras financiadas por PROMEBA se ejecutan por medio
de contratacin a empresas privadas, las que aportan su experiencia y su capacidad
profesional y tcnica en la resolucin conjunta de problemas que puedan presentarse
durante la ejecucin.

Sin perjuicio de las acciones y recursos que resulten necesarios, a travs de las
diversas lneas de financiacin existentes en los distintos niveles de gobierno o aportes
privados, se espera que todo barrio intervenido alcance estndares aceptables de:
Saneamiento, Sustentabilidad ambiental, Integracin urbana, Seguridad en la tenencia
de la tierra, Incremento del capital social.

5. RESULTADOS NO PLANIFICADOS

Deseables: A partir de este trabajo de articulacin de acciones y financiacin se ha

generado una integracin del Programa a las polticas locales y una lenta pero
perdurable asimilacin de su modelo de gestin. Se han fraccionado no slo recursos,
sino tambin se ha producido una mayor apropiacin de los proyectos por parte de los
gobiernos locales. Esto aumenta el intercambio, dilogo y participacin de la
comunidad, adems de contribuir a la sustentabilidad de las mejoras.

No deseables: Algunos acuerdos no alcanzan a cumplirse en tiempo y forma,

debindose recomponer la planificacin y salir en busca de nuevos acuerdos y
recursos.

6. LECCIONES APRENDIDAS

6. i. En el diseo de la operacin
9 Se ha diseado un Programa lo suficientemente flexible que se adapta a las
distintas realidades del pas y a sus estructuras de funcionamiento.
El esquema del Programa a escala territorial, apuesta a la potencializacin del
mismo articulando con los actores locales y permite la incorporacin de los
procedimientos y normativas locales, aplicando lo existente - polticas, normativa
legal - para el logro de sus objetivos.
Estas caractersticas se expresan fundamentalmente en las acciones de
regularizacin dominial y urbana.
 9 Otro aspecto a tener en cuenta en este tipo de diseo es el relativo a los
acuerdos de obras y acciones de contrapartida. Los mismos deben ser
responsablemente afianzados, tomando todos los recaudos posibles para su
cumplimiento.
9 Es de suma importancia el diseo de los planes de trabajo y dems detalles
relativos al ensamble de acciones combinadas.

6. ii. En la ejecucin
9 Un aspecto clave en la etapa de ejecucin es el gerenciamiento del proyecto,
debiendo delegarse en profesionales con amplia experiencia y compromiso de
gestin.
9 Resulta fundamental el compromiso poltico de las autoridades locales con el
proyecto que se decide ejecutar.

7. POSIBILIDAD DE REPLICAR LA EXPERIENCIA EN OTROS

CONTEXTOS

Ciertamente, el PROMEBA en Argentina ha llegado a este nuevo esquema de gestin

con un bagaje de 11 aos de experiencia, apostando a la metodologa de abordaje
integral, fomentando la participacin de todos los actores locales, gubernamentales y
privados.

La necesidad de articular ha producido una integracin con lo local, dejando instalado lo

mejor de la prctica y experiencia de cada uno de los participantes.

Creemos que se debe avanzar en estos nuevos formatos adaptables, con posibilidades
de acoplarse a las lneas de trabajo existentes en los diferentes territorios.

En nuestro caso, esta flexibilidad nos ha permitido avanzar en post de objetivos

concretos, que se traducen en mejoras sustentables para la poblacin.