XXVI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología.

Asociación
Latinoamericana de Sociología, Guadalajara, 2007.

El impacto social en proyectos

de inversión pública. Un
estudio de caso.

Valeria Agustina Guido.

Cita:
Valeria Agustina Guido (2007). El impacto social en proyectos de
inversión pública. Un estudio de caso. XXVI Congreso de la Asociación
Latinoamericana de Sociología. Asociación Latinoamericana de
Sociología, Guadalajara.

Dirección estable: https://www.aacademica.org/000-066/1079

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Valeria Agustina Guido

Introducción

El objetivo propuesto es identificar los principales factores de orden cultural, político,

económico, ambiental, institucional, que limitan o potencian el acceso de los
beneficiarios del proyecto de electrificación rural de la provincia argentina de Neuquén,
ejecutado recientemente por el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (en
adelante, PROSAP). El PROSAP es un programa federal de inversión pública que se
encuentra bajo la dirección y responsabilidad de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentos de la Argentina, junto con el gobierno provincial.
Los organismos internacionales de financiamiento, imponen como condición para la
aprobación de proyectos, el cumplimiento de una Evaluación de Impacto Ambiental (en
adelante, EIA). Intentaremos demostrar que este requisito en realidad, evalúa solo
parcialmente la “cuestión social”. Es decir, es necesario incluir, en tal evaluación, un
concepto más amplio que permita dar cuenta más acabadamente de las dinámicas
sociales, las interacciones entre los actores involucrados con la ejecución del proyecto,
sus representaciones sociales, intereses, conflictos, etc.. En síntesis, integrar lo social
como una trama que contribuye a la sostenibilidad y legitimidad de la intervención
proyectual.
La EIA es una herramienta de análisis que asegura la formulación de etapas y
actividades libres de impacto social /ambiental negativo, o en caso de que estos puedan
existir se contemplen medidas de mitigación apropiadas. Este postulado de análisis
integral, en la práctica no logra superar la disyuntiva de pensar lo social específicamente
ó en forma separada de lo biofísico, ya sea priorizando la protección natural o bien las
ventajas socioeconómicas que sostienen los proyectos de infraestructura. De esta
manera, este enfoque no concibe al impacto social como un criterio preventivo y una
herramienta eficaz para la toma de decisiones, ni tampoco en tanto un proceso de
desarrollo comunitario de cara a un mayor control social de los proyectos (Pardo 1991).
En este sentido, y en concordancia con lo establecido en el International Principles for
Social Assessment (2003), consideramos a la evaluación de impacto social (en adelante,
EIS) como un proceso de análisis, seguimiento y gestión de las posibles consecuencias

1
sociales, tanto voluntarias como involuntarias, positivas como negativas, ya sean desde
el ámbito público (programas, planes, proyectos, etc.), o llevadas a cabo por agentes del
sector privado. El objetivo primario de la EIS es producir un entorno biofísico y
humano más sostenible y equitativo desde el punto de vista ecológico, sociocultural y
económico, promoviendo no sólo el desarrollo de la comunidad sino fortaleciendo sus
capacidades y el capital social, entendidos como redes sociales.
El análisis propuesto se llevará a cabo mediante un estudio de caso. A tal fin, se
estudiaron los documentos vinculados al proyecto y al programa, así como textos
analíticos. Finalmente se realizaron algunas entrevistas a informantes calificados.
El trabajo está organizado de la siguiente manera. En primer lugar se realiza una breve
descripción del PROSAP y del Proyecto en cuestión. Luego, discutimos lo que
definimos como nuestro principal interés: dar cuenta de cómo aquellos factores no
contemplados oportunamente mediante un análisis profundo del impacto social
posibilitan o no el acceso de una población objetivo a determinados beneficios.

Descripción del PROSAP

El PROSAP es un programa federal de inversión pública que se ejecuta bajo la

dirección y responsabilidad de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentos de la Argentina. El mismo comenzó a implementarse en 1996 con fondos del
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial (en adelante,
BIRF) contrato de préstamo 4150-AR, y del Banco Interamericano de Desarrollo (en
adelante, BID) mediante el contrato de préstamo 899/OC-AR-1 y 899/OC-AR-2 además
de los aportes locales de la nación y las provincias, según los proyectos presentados.
El PROSAP facilita tanto a las provincias como a los organismos nacionales y
regionales los mecanismos operativos y financieros para fortalecer y mejorar los
servicios que brindan al sector agropecuario en sus respectivas jurisdicciones, como una
forma de estimular las inversiones físicas, fortalecer y modernizar los servicios públicos
que se prestan a los productores agropecuarios y así mejorar no sólo su productividad y
competitividad, sino también como apoyo a la diversificación productiva incorporando
mecanismos de control y fiscalización que aseguren la continuidad de los logros

2
obtenidos. El Programa comprende diferentes áreas de intervención1 llevadas a cabo a
través del fortalecimiento de los servicios que presta el Estado y promoviendo la
participación de los productores y el resto de los beneficiarios.
El Proyecto de Electrificación Rural de la Provincia de Neuquén

Por su parte, la provincia de Neuquén se adhiere al PROSAP a fines de los 90, para la
ejecución del Proyecto “Rehabilitación del Área de Riego de Colonia Centenario”.
Posteriormente, como parte de su estrategia de desarrollo provincial, el gobierno
neuquino se propone avanzar en cuestiones tales como las condiciones de vida del
productor agropecuario, estimulando y consolidando su arraigo y el de su familia al
medio rural, y contribuyendo de esta manera al crecimiento cualitativo y cuantitativo de
la producción en forma sustentable. Estos enunciados llevados a las práctica se traducen
en acciones tales como el fortalecimiento y extensión de los servicios de infraestructura
de fundamental importancia para la producción primaria, como caminos, energía,
telecomunicaciones, riego, prevención de incendios, preservación de la sanidad animal
y vegetal, entre otras, así como en actividades de extensión y fomento agropecuario y de
contención social desarrolladas en terreno a través de las Direcciones Regionales de
Producción y de las Delegaciones Zonales de la Subsecretaría de Acción Social,
respectivamente.
La provincia presenta al PROSAP el Proyecto de Electrificación Rural (en adelante, el
Proyecto) en el marco de esta estrategia de desarrollo. Dicho Proyecto, una vez
cumplidas las condiciones de elegibilidad y otorgada la “no objeción” del BIRF, se
encuentra en condiciones de dar inicio a su ejecución. Cabe destacar que dicho Proyecto
se inscribe en el marco del proceso de electrificación rural provincial desarrollado por el
Ente Provincial de Energía de Neuquén (en adelante, EPEN), ente descentralizado y
autárquico de la Administración Pública provincial, incorporando a los departamentos
de Loncopué, Picunches, Minas, Huiliches, Catán Lil y Aluminé. El diseño de las obras
abarcó a las siguientes zonas: Harenchenque y Quili Malil, correspondientes a la zona
Centro, Villa Nahueve, en el Norte, y Pilo Lil Troncal y Comunidades y Rahue
Currumil, en la zona Sur.

1
Sus principales áreas de intervención son: administración de los recursos hídricos (riego y drenaje),
infraestructura básica, desarrollo tecnológico, sanidad animal, sanidad vegetal, desarrollo comercial,
sistema de información agropecuaria y promoción de innovaciones en encadenamientos productivos.

3
Por otro lado, una vez aprobada la formulación del Proyecto (documento a nivel de
factibilidad) a mediados del 2002 y en directa correlación con la estrategia de desarrollo
provincial, se llevaron a cabo acciones tendientes a incentivar nuevas prácticas y
actividades en los predios de los productores. Ejemplos de ello son la forestación
mediante la asistencia crediticia o anticipo financiero. En forma paralela mediante el
fortalecimiento de las organizaciones de productores o entidades federativas tales como
cooperativas, Asociaciones de Fomento Rural (AFR), agrupaciones indígenas,
consorcios de riego, comisiones agrarias, organizaciones no gubernamentales, etc., se
propició la adecuación de las tecnologías de producción existentes. Dichas acciones
forman parte de los objetivos de uno de los componentes más importantes del Proyecto;
el de asistencia técnica. El mismo tenía como objetivo el incrementar los niveles de
productividad. Cabe señalar que dicho componente debió ser adecuado a la realidad
local conllevando su reformulación en julio de 2002.
El Proyecto, formalmente aprobado mediante la “no objeción” emitida por el BIRF en
agosto de 2002, se articula a través de tres componentes: Obras, Asistencia Técnica y
Documentación y Supervisión.
Formalmente, el Proyecto logra ponerse en marcha a través del llamado a licitación para
la realización de las obras, en marzo de 2004. Las mismas se inician en octubre de ese
año luego de la veda climática. Originariamente, y según consta en el documento de
base, el Proyecto fue diseñado para desenvolverse a lo largo de tres años, aunque las
obras de electrificación se extenderían solamente por 18 meses.
El Proyecto cuenta con siete objetivos específicos2:

a) “Impulsar un proceso de transferencia, generación y validación de tecnología

acorde con los principales sistemas de producción de la región, basado en la
demanda real de dichos servicios, orientado a los pequeños y medianos
productores.
b) Mejorar substantivamente la calidad de vida de las familias rurales y, en
particular, de las comunidades indígenas que se encuentran en la zona por la
que se extienden las líneas del presente proyecto. Contribuir a generar
condiciones de equidad en una zona donde coexisten grandes estancias,
comunidades indígenas, productores medianos y ocupantes fiscales.

2
Ministerio de Producción y Turismo (2002). Proyecto de Electrificación Rural. Entidad de
Programación de Desarrollo Agropecuario (EPDA). Tomo I.

4
 c) Promover el abastecimiento local de la demanda creciente de productos de
finca, como consecuencia de la expansión del turismo hacia inversiones ya
existentes, actualmente limitadas por la falta de energía.
d) Contribuir al arraigo de los beneficiarios a su hábitat evitando su migración a
la periferia de los centros urbanos, con el consiguiente detrimento de su calidad
de vida y generación de necesidades de asistencia estatal.
e) Implementar un programa de comunicaciones orientado a sensibilizar al
conjunto de los productores de la región sobre los problemas de gestión de los
recursos naturales, manejo de los suelos y sustentabilidad ambiental, así como a
entregar información tecnológica y de mercado accesible a dichos productores.
f) Efectuar un programa de cursos de capacitación, accesible al conjunto de los
productores de la región, sobre temáticas de gestión de recursos hídricos,
control de plagas y enfermedades, conservación de suelos, técnicas de cultivo y
manejo de fincas y agregado de valor a la producción en fincas mediante la
elaboración artesanal de las materias primas obtenidas.
g) Fortalecer las capacidades técnicas, organizacionales y operativas de los
productores beneficiarios y de sus organizaciones, en un marco de amplia
participación.”

Según el documento base del Proyecto, el mismo contemplaría como beneficiarios a

3.457 personas, distribuidas entre 689 establecimientos ubicados en las cinco áreas de
obras de las tres zonas de intervención, de la siguiente manera:

‰ Norte: 53 establecimientos y 236 pobladores

‰ Centro: 148 establecimientos y 638 pobladores
‰ Sur: 488 establecimientos y 2.583 pobladores

En la formulación del Proyecto se afirma que considerando aquellas unidades asentadas

en comunidades aborígenes y las afincadas en tierras fiscales, los establecimientos
beneficiarios del tendido eléctrico representan el 45%, en los cuales se englobaría el
86% del total de población beneficiaria. Esto es resaltado en el documento de Proyecto
a fin de destacar que sin ser una iniciativa de cuño socioasistencial, sí implica un fuerte
impacto positivo a nivel de las condiciones de vidas de la sociedad local (Posada 2006).

5
Como resultado de su ejecución, el Proyecto contaría con beneficiarios indirectos
diferenciando aquellos de orden económico de los de orden social.
Los beneficiarios indirectos del orden de lo económico, serían, de acuerdo a la
documentación analizada:

‰ “La población de los centros urbanos cercanos -Junín de los Andes, ciudad
de Neuquén, Zapala- que tendrán mayor oferta local de bienes de consumo
primario a un precio diferencial (puesto que excluye fletes y buena parte de
la intermediación a la que están sometidas las provisiones
extraprovinciales), más frescos y de buena calidad.
‰ Los acopiadores y/o agentes económicos que comercializan la producción
local.
‰ Los comerciantes proveedores de insumos al sector agropecuario.
‰ Comerciantes proveedores de artículos para el hogar.
‰ Los turistas que año tras año visitan la región que dispondrán de mayor
confort y mejor oferta de cocina y artesanías.
‰ El estado –provincial o municipal- al recaudar más impuestos.
‰ El EPEN al distribuir un volumen mayor de fluido.
‰ La sociedad local al crecer el capital reproductivo”.

Por otra parte, los beneficiarios indirectos del orden de lo social, serían:
‰ “Los municipios de los centros urbanos provinciales al recibir menor flujo de
emigrantes rurales.
‰ La PEA frente a un incremento de la demanda de trabajo (temporal o
permanente) emergente de la mayor actividad agrícola, el incremento de la
oferta de servicios turísticos confortables y el comercio en general.
‰ La comunidad local al incrementarse la equidad en la distribución de
oportunidades entre sus participantes.
‰ Los técnicos y especialistas vinculados al sector energético, agropecuario y
comercial.
‰ La sociedad local al incluir el proyecto las minorías indígenas mapuches e
incrementar así la integración, admitir y promover el mantenimiento de la
diversidad cultural.

6
 ‰ El país al poder contener en la zona un número aun mayor de turistas
extranjeros en las condiciones que están acostumbrados a disfrutar de su
tiempo libre.
‰ El sistema de salud local al disminuir las enfermedades alimentarias,
consecuencia de problemas de higiene y conservación asociados a la escasez
de agua y ausencia de refrigeración.
‰ El sistema educativo local en los casos de las escuelas de la zona que no
disponen de energía solar.
‰ Las políticas de género al facilitar las tareas domésticas por un lado y por el
otro otorgarle la posibilidad de tomar un carácter más industrial a las
habilidades femeninas en artesanías, fabricación de dulces, quesos y
productos regionales.”

Impacto social: definición

El análisis e implementación de la EIS en tanto herramienta de gestión, surge

estrechamente vinculada a la EIA. Por medio de su aplicación, entendida como
procedimiento técnico-administrativo y de participación pública se propone identificar,
prever, evaluar y mitigar los efectos relevantes sobre el ambiente de proyectos o
actividades, previo a la toma de decisiones. Uno de los principales antecedentes lo
constituye la National Enviromental Policy Act (NEPA) establecida en 1969 en los
Estados Unidos. De esta manera, se requería que las agencias del gobierno federal
consideraran las acciones que pudieran afectar la calidad del medio ambiente humano a
través de una evaluación de estas características, integrando a su vez los aportes
científicos de las ciencias sociales. Sin embargo, esta pretendida interdisciplinariedad
continúa siendo un desafío hoy en día.
Entre las críticas que se realizaron a la NEPA se encuentra la de su aplicación
restringida. Es decir, en la mayoría de los casos la misma se limita al cumplimiento de
un requisito legal sin integrarse efectivamente al proceso de toma de decisiones público.
A pesar de ello, sentó precedentes para comenzar a discutir, en especial en el ámbito
gubernamental, la consideración de las posibles consecuencias de las intervenciones
tanto públicas como privadas en el medioambiente
Desde la sociología, puede situarse en los años 60 el período a partir del cual el medio
ambiente comienza a considerarse como factor físico-biológico conformador de

7
estructuras y comportamientos, de los impactos en la organización y el cambio social en
el medio ambiente natural (Rojo 1991). Diferentes acontecimientos y coyunturas
históricas posteriores a la segunda guerra mundial, como la detonación de las bombas
nucleares en Hiroshima y Nagasaki, los movimientos ecologistas, la creciente
concientización de la ciudadanía sobre el medio ambiente, etc., contribuyeron junto con
diferentes aportes teóricos como la teoría de sistemas y las leyes termodinámicas entre
otros, a la consideración del medio ambiente no ya como entorno social sino como
ecosistema social.
Tal como señala Rojo, la ecología humana (sociológica) desarrollada por la Escuela de
Chicago se abocó al estudio de la distribución y diferenciación social de las poblaciones
en sus hábitats, entendiendo a las obras de infraestructura básica y los centros de
asociación como sus aspectos más permanentes. La sociología ambiental en la
actualidad sostiene una visión ecosistémica de la sociedad, definiendo como su objeto
de estudio el impacto social en el medio ambiente físico y biológico como factor activo.
El auge en la actualidad de la EIS, y en este trabajo en particular, se vincula en gran
medida con los requisitos establecidos en los documentos reglamentarios para la
ejecución de programas y proyectos con financiamiento por parte de los organismos
multilaterales de crédito como el BIRF. No obstante, se ha perfilado como un ámbito de
estudio específico y con crecientes aportes y desafíos, resultado de la combinación de
desarrollos teóricos y procesos políticos.
Desde diferentes trabajos se ha señalado que si bien su surgimiento estuvo ligado a su
implementación como herramienta de gestión pública en tanto proceso racional de
resolución de problemas, sus alcances desbordan lo meramente técnico. En tanto
proceso, la EIS plantea un análisis integral que incluye un conjunto de acciones, objetos
y expresiones que contribuyen a dar un nuevo sentido a lo público, incidiendo en las
relaciones entre Estado y sociedad (Andrade Frich 2006). Su importancia técnica en la
contribución a la toma de decisiones deriva de su aporte a la planificación en tanto
herramienta prospectiva que permite prever y anticipar posibles consecuencias de la
intervención proyectual. Pero también debido a su potencialidad para favorecer una
interacción directa entre los beneficiarios y las entidades ejecutantes. Esta interacción se
logra a partir de un diálogo permanente durante la implementación de las acciones
diseñadas, de forma tal que posibilita generar el compromiso de todos los actores
intervinientes y facilita la sostenibilidad y continuidad de lo ejecutado. Mediante la
discusión abierta se hace posible desarrollar por parte de la comunidad afectada su

8
capacidad de reconocer y articular sus intereses y por tanto, lograr una participación
más activa.
Su estrecha vinculación con la EIA, restó especificidad al estudio de los aspectos
sociales al asimilarlos con la medición de indicadores demográficos y económicos.
Temas como la identificación comunitaria, cohesión, estabilidad, grupos sociales, la
percepción y representación social sobre problemas, modos de comportamiento y
tendencias sociales escapaban claramente de los análisis economicistas. Estos
intangibles son aquellos costos, efectos, beneficios y valores que no pueden ser
cuantificados o comparables al valor de bienes y servicios de acuerdo al mercado. En
este sentido, la concepción de la EIS en tanto proceso, es decir, considerando su
implementación no sólo al finalizar la intervención planificada sino a lo largo del ciclo
de vida de la misma (las etapas de diagnóstico, planificación, ejecución y evaluación)
otorga mayor flexibilidad y dinamismo al plantear un enfoque integral de la
intervención, su entorno y los actores sociales afectados por ella. La EIS en el desarrollo
de proyectos tiene como objetivo trasladar el debate social y científico al dominio de lo
público, profundizando el concepto de democracia y en consecuencia, generando
distribución de poder.
En ese sentido, la EIS se diferencia claramente de la evaluación que habitualmente se
realiza al finalizar la intervención como parámetro indicador de la adecuación de lo
diseñado con lo efectivamente llevado a cabo, bajo los procedimientos establecidos. Al
considerar la mayor flexibilidad que brinda para la ejecución nos referimos a las
posibilidades que establece al permitir registrar o considerar aquellas consecuencias no
previstas inicialmente en el diseño de la intervención. Como mencionáramos
anteriormente, en tanto herramienta de planificación privilegia el enfoque prospectivo y
dinámico en lugar de restringirse a la evaluación ad hoc, realizada en un determinado
momento.
Tal como señaláramos, los primeros abordajes vinculados a la implementación de la EIS
se focalizaban principalmente en los efectos económicos y demográficos a través de
indicadores e índices en base a la información disponible estadísticamente. Ulteriores
desarrollos plantearon nuevos problemas como la percepción comunitaria del impacto,
la definición del concepto de calidad de vida y la participación de los beneficiarios en la
planificación y ejecución de las intervenciones, requiriendo un abordaje
interdisciplinario. Si bien la información estadística disponible es un insumo de gran
importancia para su implementación, la EIS se enfrenta a la dificultad de contar con

9
información confiable y actualizada para realizar proyecciones, así como también
disponer de datos que den cuenta de nuevas categorías y variables de carácter
cualitativo. Incluso, la EIS como herramienta de planificación permite ajustar las
estimaciones realizadas en la etapa de diseño, tanto en lo referente a beneficios como a
los efectos negativos esperados a partir de una determinada intervención.
A nivel metodológico se plantea la necesidad de un adecuado recorte y delimitación de
lo que se pretende abordar, identificando aquellos aspectos efectivamente relevantes
para la toma de decisiones, sin caer en intentos de medición de lo “inconmensurable”.
En este sentido, la necesaria articulación de los ámbitos científicos y político, así como
las tensiones entre ellos, como los intentos por evitar dar cuenta o posibilitar rupturas o
desequilibrios, se presenta como uno de los desafíos más importantes para la EIS.
La EIS se focaliza en los cambios a través del tiempo; más allá de proyecciones ceteris
paribus o la identificación de posibles contingencias. Se requiere análisis más
sistemáticos de aquello que luego de la intervención no permanecerá igual. Asimismo,
se observa una creciente tendencia a trabajar con enfoques de mediano plazo y niveles
de abstracción que permitan su operativización en las condiciones efectivas de
ejecución en detrimento de visiones sumamente generales que en su intento por explicar
todo de hecho explican muy poco.
En el marco del PROSAP, un programa de inversión pública de alcance nacional, se
establece como requisito para la elegibilidad de los proyectos a financiarse la EIA. El
Manual Ambiental del programa la define como

“un procedimiento dirigido a predecir las modificaciones que provocará

en el ambiente de su área de ejecución, determinando el sentido,
intensidad, extensión y reversibilidad de sus impactos (en sus
dimensiones físico – biológico y social), para definir, a su vez, medidas
de mitigación de los impactos perjudiciales y establecer un Plan de
Mitigación y Seguimiento ambiental para la ejecución y vida útil del
proyecto. La EIA es el instrumento técnico e institucional para concretar
la sostenibilidad ambiental de los proyectos, criterio fundamental
contenido en el objetivo general del PROSAP”.3

3
Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (2004). Manual Ambiental.

10
Dicho procedimiento contempla la participación de la población del área del proyecto y
de los organismos públicos competentes, culminando este proceso con la emisión de la
Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o instrumento público similar a cargo del
organismo competente.
Como resulta evidente, esta definición deja de lado la “cuestión social” en su
especificidad. Si bien se plantea el abordaje de los posibles efectos sociales, esto se
realiza en términos generales. El Manual Ambiental donde se explicitan las pautas a
tener en cuenta en la elaboración de la mencionada DIA, abunda en consideraciones y
especificaciones sobre el medio ambiente, relegando lo social en tanto “instancia
complementaria” de la EIA, en algunos pocos apartados.
Dado que por impacto social entendemos aquellos efectos sobre las condiciones de vida
de un conjunto de actores sociales, generados por acciones públicas o privadas mediante
la prestación de nuevos servicios o ampliación de los existentes, observables en el
contexto situacional en el que se inscriben estos proyectos, consideramos conveniente y
necesario la integración de la EIS en los procedimientos operativos propios de un
programa de estas características en tanto proceso que acompañe el ciclo de vida de
todo proyecto. Esto le permitiría un importante enriquecimiento al contar con más
información tanto en términos cuantitativos pero fundamentalmente cualitativos. Ello le
brinda mayor legitimidad a sus intervenciones así como sostenibilidad al fortalecer el
compromiso de los actores involucrados con las acciones en ejecución pero también con
el Programa como unidad ejecutora.

Análisis

Con el objetivo de lograr un enfoque más integral de las acciones llevadas a cabo por el
Proyecto a través de sus componentes, intentaremos dar cuenta de los factores que
limitaron o potenciaron el acceso a aquellos beneficios fijados orginariamente en su
documento de formulación. En concordancia con nuestro enfoque integral, nos
preguntamos si una obra de esta magnitud ha identificado adecuadamente a su
población objetivo, es decir, si se contempló a la comunidad beneficiaria en su
particularidad, más allá de sus características sociodemográficas. Esta inquietud se
inscribe en una de mayor alcance: si es posible, y en consecuencia de qué manera, un
proyecto delimitado en su ejecución por objetivos específicos, plazos temporales y
presupuestarios para llevarlos a cabo, logra mantener un adecuado equilibrio entre los

11
impactos económicos y productivos, y aquellos de orden social/ambiental, sin caer en
reduccionismos al concebirlos como beneficios residuales de una obra ejecutada. Es
decir, ¿cómo planificar un eficiente desarrollo de obras de infraestructura, sin minimizar
los beneficios sociales y los impactos adversos de un tendido eléctrico?
Para este análisis se intentará identificar aquellos factores que siendo de orden político,
cultural, económico, ambiental e institucional repercutieron en la población objeto de
este Proyecto, por haber sido incorporados como efectos del tendido eléctrico.

El análisis documentario y entrevistas con gestores e informantes claves, permitieron

observar que el factor político operó como determinante directo en la implementación
de las actividades previstas al punto de provocar la afectación de recursos planificada
inicialmente. Estas tensiones se dieron entre la línea de trabajo del EPEN y los objetivos
del Ministerio de Producción de Neuquén, correspondientes a la estrategia de desarrollo
provincial, lo que provocó que el Proyecto no fuera asumido integralmente por la
provincia. Como consecuencia de ello, el componente de obras de electrificación ocupó
un lugar prioritario, en tanto que las acciones de asistencia técnica y capacitación
quedaron supeditadas, relegándose a un segundo plano en lo referente a la asignación de
recursos financieros y repercutiendo, en consecuencia, en la contratación de los técnicos
previstos para sus acciones. A modo de ejemplo, luego de realizarse la adjudicación a
las empresas ganadoras de la licitación para la realización de las obras, fricciones entre
el gobierno provincial y la estructura organizacional diseñada para la ejecución del
Proyecto, demoraron por un prolongado período de tiempo su comienzo.
Si bien es posible distinguir ciertos aspectos de las diferentes coyunturas que la
ejecución del Proyecto debió afrontar, en la práctica la resolución de estas tensiones
involucraron la participación de diferentes actores. En este sentido, la articulación de los
diferentes roles de los actores, en tanto pertenencias institucionales diversas, implicados
en el Proyecto fue una condición necesaria aunque no intencionada. Como ejemplo de
ello, puede considerarse la revisión y reformulación del componente de Asistencia
Técnica, una vez iniciada la intervención proyectual.
A nivel económico cabe destacar que si bien no se definieron los indicadores que
permitirían un adecuado relevamiento del impacto económico, es decir, lo esperado a
nivel productivo en la población objetivo, el Proyecto consideró la inclusión de

12
beneficiarios “indirectos del orden económico”4, enunciados anteriormente. No
obstante, si bien la obra de electrificación rural persiguió como objetivo la generación
de cambios productivos que significaran la reconversión de las prácticas habituales de
los productores beneficiarios, el mismo “desbordó” sus posibilidades concretas de
acción, excediendo ampliamente lo factible de llevar a cabo a través del ciclo de vida
como proyecto.
La dimensión ambiental se contempló en el intento de generar mayor conciencia o
sensibilidad en los productores sobre el manejo del patrimonio natural disponible (la
presión que ejerce el pastoreo en las prácticas ganaderas, en especial la invernada). Sin
embargo, no se analizó aspectos directamente vinculados a su implementación efectiva
como la falta de información sobre tecnología aplicada a la producción, la
disponibilidad de los canales de acceso al crédito para realizar inversiones necesarias
para incorporar tecnología y optimizar la gestión de los recursos ambientales y
productivos.
Si bien se procedió a la reformulación del componente de “Asistencia Técnica y
Capacitación” a fin de adecuarlo a la realidad socioproductiva local, ello sólo implicó
ajustar las propuestas proyectuales a las demandas efectivas de la población o aquellas
postuladas por los técnicos. Este antecedente invita a reflexionar sobre la viabilidad
concreta y la sostenibilidad de las iniciativas desarrolladas, ya que las acciones partieron
de una visión homogénea acerca de los distintos grupos de beneficiarios. Asimismo,
cabe preguntarse cómo estos reciben y hacen uso de los bienes y servicios ofrecidos por
diferentes proyectos o programas que operan en la zona. Por tal motivo, no pudieron
identificarse las diferentes estrategias desarrolladas por los productores a la hora de
vincularse con los beneficios esperables del proyecto como, por ejemplo, la de “cash
all” por medio de la cual el productor toma como propio todo lo ofrecido por el
gobierno provincial, y en función de ese acceso desenvuelve su estrategia de
participación.
A nivel institucional, se observa una importante brecha entre los objetivos propuestos en
la etapa de formulación y lo efectuado a lo largo de su ciclo de vida. En las etapas
iniciales como diagnóstico y diseño de las intervenciones, la EIS contribuye en tanto
herramienta para la planificación, permitiendo delimitar y acotar objetivos dentro de los
márgenes establecidos para la ejecución de las mismas. En este sentido, las

4
Ministerio de Producción y Turismo, Op. Cit..

13
proyecciones excesivamente optimistas generan un notable desfasaje entre las acciones
propuestas y aquellas que implica una obra de electrificación rural, en detrimento de la
consistencia integral del proyecto. Es decir, esto conduce a una revisión y consecuente
reformulación tanto de los componentes como de los objetivos al interior del proyecto,
independientemente de las contingencias que pudieran presentarse a su ejecución.
Un aspecto clave a considerar respecto a la dinámica interna que adquirió el Proyecto,
es la desarticulación observada entre la ejecución del componente de mayor importancia
económica y el de impacto directo en los sistemas productivos beneficiarios,
planteándose la reflexión acerca de la correlación efectivamente existente entre ambos.
Asimismo, debe considerarse esta particular dinámica en el contexto de la puja
institucional por el asiento de la unidad ejecutora del Proyecto, la cual alteró el
cronograma de actividades previsto, así como los recursos asignados.
Esta inconsistencia debe considerarse en el marco de la reformulación de los
componentes del Proyecto, dos en su comienzo (Asistencia Técnica y Capacitación, y
Obras), para agregar un tercer componente: Documentación y Supervisión. Este último,
de carácter netamente operativo, fue incorporado con el objeto de contar con los
recursos humanos necesarios para la preparación de la documentación correspondiente a
los planes de obra y licitaciones contempladas. Es decir, cuestiones directamente
vinculadas a la ejecución del Proyecto, de carácter netamente operativo, no fueron
previstas en la etapa de formulación.
Los objetivos de electrificación y extensión rural, integrantes de la estrategia de
desarrollo productivo provincial puesta en marcha por el gobierno neuquino, lograron
alcanzar el nivel mínimo necesario para considerarse “alcanzados”; lejos quedaron de
lograrse de manera óptima.

Conclusiones

La gran inquietud que nos impulsa es: ¿cómo planificar un eficiente desarrollo de las
obras de infraestructura, sin minimizar los beneficios sociales y los impactos adversos
de un tendido eléctrico? Una posible repuesta es la implementación de la EIS como
herramienta de previsión, proyección que contribuye a la evaluación y monitoreo de las
actividades desarrolladas, consolidando el accionar del Programa en tanto retroalimenta
las acciones de proyectos futuros con las experiencias previamente desarrolladas,
consolidando una línea de acción concreta. Es decir, que debe formar parte de todo el

14
proceso en tanto herramienta operativa que aporte solidez y legitimidad a estas
intervenciones y consecuentemente, a su sostenibilidad por parte de los beneficiarios
comprometiéndolos al interactuar con entidades que puedan identificar, visualizar y por
ende interactuar.
En tanto condición de ejecución del Programa por financiamiento externo, la propuesta
es fortalecerla como herramienta de gestión pública pero fundamentalmente de
definición política.
Fricciones entre organismos de diferentes niveles (provinciales, nacionales, locales), el
proyecto y los beneficiarios, demoraron y condicionaron la apropiación de lo público. El
análisis de los pre-conceptos que poseen tanto la comunidad como las unidades de
ejecución del Proyecto sobre la participación como mero mecanismo expositivo de
iniciativas provinciales, permitiría transformarla en un verdadero elemento legitimador
de las decisiones publica. Asimismo, propiciar el debate en torno a las diferentes
concepciones de los actores implicados en las intervenciones, sus alcances, así como
facilitar el acceso a la información relativa a las mismas, permitiría aunar esfuerzos y
fortalecer el compromiso tanto de los beneficiarios como de los ejecutores.
De esta manera, se vuelve necesaria la reflexión acerca de los alcances prácticos de la
participación de los beneficiarios de las intervenciones. De esta manera, se favorecería
la apropiación por parte de los beneficiarios de lo ejecutado pero fundamentalmente de
lo público, contribuyendo efectivamente a la sustentabilidad de lo actuado.

Referencias bibliográficas

• Association International for Impact Assessment – IAIA (2003). Principios

internacionales de la evaluación del impacto social. Serie Publicaciones
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