Regulacin de Monopolios y Poltica Antimonopolios (del libro de Tarzijn y Paredes)

1. Introduccin
Una de las reas donde el conocimiento y las propuestas avanzan ms rpido y presentan ms
controversia en economa es en el rea de la regulacin, que se desarrolla fuertemente a partir de
principios de los aos ochenta. Quizs si uno de los aspectos ms sobresalientes de los que
caracterizan este dinamismo es que ste se ha dado tanto a nivel del desarrollo de la teora como de
la prctica, donde en muchos casos la prctica ha precedido a la teora. Por otra parte, es claro y
definitivo que, de una u otra forma, todas las firmas son directa o indirectamente reguladas, o al
menos, tienen la potencialidad de serlo. Es por ello que las decisiones estratgicas de las firmas
deben considerar cmo les afecta o pudiera afectar el entorno regulatorio, para as enfrentarlo y
evaluar de mejor manera las estrategias que pueden ser seguidas por ellas.
El estudio de la regulacin econmica comprende dos reas que son relevantes desde el punto de
vista de la estrategia. En primer lugar, el anlisis de regulacin tradicional o de monopolios
naturales y en segundo, la visin de competencia y en particular, las distintas formas de regulacin
antimonopolios. Estas dos reas son el motivo de anlisis de lo que sigue de este captulo.
2. Regulacin de Monopolios Naturales1
Un resultado de la teora econmica es que bajo ciertas condiciones, el equilibrio competitivo es
ptimo desde la perspectiva social. Existe, sin embargo, un conjunto de situaciones de mercado en
las que el paradigma de competencia no es razonable y se obtienen resultados sub ptimos. Uno de
estos casos es el del monopolio. La teora estndar seala que la asignacin de recursos que resulta
de un monopolio conlleva una prdida social, si es que se la compara con la que resultara bajo
competencia perfecta. Esta prdida resulta del hecho que el monopolio produce una cantidad
menor de unidades de las que se producen bajo competencia. Estas unidades son valoradas por los
consumidores en ms de lo que le cuesta a la sociedad producirlas, y es esa diferencia la que
determina un verdadero costo para la sociedad.
Muchas veces la existencia de monopolios se debe a la existencia de barreras a la entrada en una
industria, que de otro modo sera competitiva. Cuando no existen razones tecnolgicas para que
haya un monopolio, el rol del regulador debiera ser el de remover las barreras a fin de promover la
competencia en el sector. Sin embargo, existen actividades o industrias donde la competencia no es
posible o deseable. En la provisin de un conjunto de servicios de utilidad pblica tales como las
telecomunicaciones, la electricidad, el agua potable y alcantarillado y el gas, es comn que existan
actividades con caractersticas de monopolio natural, al menos en algunas de las etapas de la
produccin. El que una industria tenga caractersticas de monopolio natural significa que se pueden
producir los distintos niveles de producto a menor costo si se producen por una firma que si se
producen por dos o ms firmas. Esta propiedad de la tecnologa se denomina subaditividad de la
funcin de costos, y puede ilustrarse con un caso especfico de economas de escala, es decir,
1

Para un anlisis aplicado a Latinoamrica, vase Paredes y Snchez (1996).

cuando se produce un ahorro en costos asociado a la expansin en la escala de produccin de un

bien.
Consideremos nuevamente este caso, ya desarrollado en el captulo 3, en la figura 1, donde la
funcin de costos que se ha supuesto se caracteriza por tener un componente fijo (asociado por
ejemplo a la existencia de una red para proveer un servicio) ms un costo marginal constante.2 Un
monopolista no regulado desear producir qm, lo que genera una prdida social asociada a una
produccin inferior a la que pudiera llevarse a cabo equivalente al rea BCD. Sin embargo, la
comparacin ideal en este caso, no es con una situacin de competencia perfecta en la que participe
una gran cantidad de firmas. De hecho, de haber muchas firmas, cada una producira una fraccin
de qm, con lo que los costos de produccin seran muy superiores a los que incurrira un solo
oferente. Por ello, la situacin alternativa con la que se compara el equilibrio de monopolio y que
denota una prdida social es una en la que el productor est directamente regulado o bien, hay
competencia potencial. Sobre la idea de competencia potencial volvemos ms adelante; por ahora,
pensemos en la regulacin para esta situacin.
Figura 1

En la situacin planteada en la figura 1, el mximo bienestar social, definido como la suma de los
excedentes del consumidor y del productor, sugiere que el precio ptimo es igual al costo marginal
P*. En este equilibrio de primer mejor se producen q* unidades del bien que se poveen a todos
los consumidores que estn dispuestos a pagar al menos el costo marginal de produccin. Sin
2

La funcin de costos supuesta puede representarse como C(q)= F + k q , donde F es un costo fijo y k es el costo
marginal constante.

embargo, el problema con esta solucin es que con ese precio P* el monopolista no cubre sus costos
fijos, incurriendo en prdidas equivalentes al rea P*BGH y por ende, ste no es un punto factible.
Para lograr el primer mejor, manteniendo el precio uniforme, el regulador debiera subsidiar al
monopolista por el monto de los costos fijos. Esta alternativa tiene un problema mayor, aparte del
poltico, en el sentido que para el regulador pudiera ser poco presentable aparecer subsidiando a un
monopolista. Un problema adicional es que subsidiar al monopolista conlleva un costo social por
cuanto es necesario recaudar los fondos para el subsidio, lo que significa crear impuestos, tambin
distorsionadores, en otros sectores de la economa.
Es comn, por lo tanto, que al determinar las tarifas del monopolio, el regulador lo haga adoptando
un criterio de segundo mejor. Este es un criterio de optimalidad restrigida que, consiste en
maximizar la eficiencia econmica, definida como la suma de excedentes del consumidor y del
productor, sujeto a la restriccin que el monopolista se autofinancie. En la figura 1, la solucin de
segundo mejor est dada por el punto E, donde el precio fijado es igual al costo medio del
monopolio. El excedente total en este caso restringido est dado por AEPf y la prdida social en
que se incurre por estar en un segundo mejor, en lugar de estar en el primer mejor, est dada por el
tringulo EFB. Esta rea es prdida de excedente del consumidor que no es capturada por nadie, de
manera que representa una prdida neta para la sociedad. Ello porque con la solucin restringida se
producen menos unidades que en el primer mejor, unidades que son valoradas por los consumidores
en ms de lo que le cuesta a la sociedad producirlas.
La tarificacin tipo Ramsey que es una forma de tarificar servicios pblicos, precisamente hace
ello en el caso que se tarifique un servicio. Ms en general, este mtodo de tarificacin impone
precios ptimos para distintos bienes y servicios que vende una firma que produce ms de un
producto, determinando las tarifas que maximizan el bienestar sujeto a la restriccin de
autofinanciamiento de la firma.
El anlisis previo est en la base de los distintos modelos de regulacin. Por cierto, desde un punto
de vista normativo se puede plantear la pregunta de si el hecho que una industria tenga
caractersticas de monopolio natural es una razn suficiente para regularla, especialmente cuando se
tiene en cuenta que la regulacin en la prctica es imperfecta y el regulador enfrenta una serie de
restricciones que hacen muy difcil que resulte eficiente, incluso desde una perspectiva de segundo
mejor. La constatacin de aquello ha generado dos tipos de recomendaciones en torno a la forma
que debe intervenir el Estado. La primera, es ideando nuevos mtodos o creando nuevas instancias
donde se pueda competir, a pesar que la competencia parezca imposible. La segunda vertiente, que
tambin parte de la constatacin que el regulador no posee toda la informacin necesaria, estudia las
condiciones que inducen a los agentes (e.g., industrias reguladas) a realizar las acciones que el
regulador desee que se hagan, a pesar que el regulador no tenga toda la informacin necesaria.
Sobre ello y considerando el objetivo de lograr el bienestar social y las restricciones para lograrlo,
tratan los criterios de regulacin que se han aplicado en distintas partes del mundo y que
describimos a continuacin.

2. Polticas Antimonopolios o Pro-Competencia

Una segunda dimensin de la regulacin es la determinada por polticas de competencia y que
involucran acciones de empresas que no surgen de sus caractersticas de monopolio natural, sino
que de la interaccin estrategica. La regulacin, en estos casos, est diseada para limitar las
acciones de esas empresas, lo que hace del estudio de este tipo de regulacin, parte esencial del
estudio del entorno.
Las legislaciones antimonopolios en los pases desarrollados y en Amrica Latina en particular,
han estado permanentemente bajo escrutinio pblico y el debate sobre su conveniencia persiste. La
experiencia de legislaciones antimonopolios en el mundo es escasa, particularmente en pases
menos desarrollados, y stas por lo general, muestran un pobre desempeo. De hecho, la historia
pro-competencia y antimonopolio es corta y est limitada en Latinoamrica a Chile, Mxico y slo
ms recientemente a Argentina, Brasil, Per y Venezuela.

3.1 Objetivo de la Ley

Las leyes antimonopolios suelen ser bastante vagas, sin que en ellas se aprecie claramente el
propsito que persiguen. Este es tambin el caso de la Scherman Act de la legislacin
norteamericana, que tambin es poco explcita en su objetivo. Esta coincidencia no es extraa, pues
es claro que mucho de las legislaciones en pases latinoamericanos, est precisamente basado en la
Scherman Act y en la influencia directa e indirecta de ella en los asesores y legisladores
latinoamericanos. Sin embargo, el desafo de plantearse un objetivo explcito es particularmente
importante en Latinoamrica, pues entender el objetivo de la ley es crtico para entender el accionar
del regulador y as, definir la estrategia de la empresa.
Desde el punto de vista econmico y sta es una ley econmica, el objetivo que debiera perseguir la
legislacin antimonopolios es solucionar las distorsiones producidas por el abuso de poder
monoplico que conllevan a que la disposicin de bienes sea inferior a la que podra ser de no darse
abusos monoplicos. En trminos ms tcnicos, las leyes antimonopolios debieran procurar el
mximo bienestar a los consumidores, lo que se logra a travs de permitir la mxima disposicin de
bienes o de suma de excedentes de consumidor y productor.
Mayor disposicin de bienes ha sido tradicionalmente entendido como eficiencia social o
maximizacin de la suma de excedentes de consumidores y productores (incluido el gobierno).
En tal sentido, no debe verse aqu una contradiccin entre privilegiar la suma de excedentes y en
particular la inclusin del excedente del productor, con el hecho que la legislacin
antimonopolios sea pro consumidor. Los productores son consumidores y no tiene sentido,
desde este punto de vista, contraponer consumidores con productores.
Es por lo anterior, que proteger y fomentar la competencia no debe interpretarse como un
objetivo per se, ni menos significa proteger ni cuidar a los competidores. Se trata de proteger y
fomentar algunas de las consecuencias de la competencia, aunque no todas. Para ilustrar
claramente este punto, considrese la figura 4, en la que consideramos que existe una situacin
inicial en la que un conjunto de empresas dan origen a la funcin de costos medios de largo plazo

y de oferta O1. Esta oferta, en conjunto con la demanda D, determinan una situacin de
competencia, el precio P1, la cantidad q1 y una disposicin de bienes o excedente total, de P1 A
B. Supongamos ahora que, producto por ejemplo de una fusin, el costo de la industria se
pudiera reducir, lo que dara origen a una funcin de oferta O2, pero que adems, las firmas en la
industria adquieren poder de mercado y la posibilidad de cobrar un precio superior a su nuevo
costo P2. La pregunta central a responder desde un punto de vista de la poltica antimonopolios
es se debe permitir esta fusin?
Distintas situaciones permiten responder, algunas de ellas son esencialmente triviales. Por
ejemplo, si suponemos una capacidad de regulacin completa, la respuesta es evidente: permita
la fusin y regule de modo que el precio sea P2. En este caso, todos ganan. Como esta situacin
es obvia o simplemente irrealizable, consideremos el caso en que el regulador no podr controlar
el precio una vez realizada la fusin. En tal caso, una respuesta a la pregunta anterior es permitir
la fusin en el caso que quien debe autorizarla estime que el precio pos fusin ser inferior a P2.
En ese evento, tanto las firmas como los consumidores ganaran, y obviamente, existe mayor
disposicin de bienes. Una visin prctica, sin lugar a dudas, sugerira aprobar esta fusin.

Figura 4

Una tercera situacin relevante es cuando producto de la fusin, el precio aumenta por sobre P1.
Con ello, quienes demandan el producto perderan y quienes lo ofrecen ganaran, no siendo claro
el efecto neto en la disposicin de bienes. Supongamos que el precio aumenta a P3. En este caso
los demandantes pierden P1 A C P3 y los productores ganan P2 D C P3. El efecto neto es la
diferencia de reas P2 D F P1 - FAC.

Ntese que el ejemplo analizado considera slo el total de excedente o en nuestros trminos, la
disposicin total de bienes y no cmo ste se reparten. Ello es fundamental si se desea tener un
criterio claro y transparente de resolucin de casos antimonopolios. En otras palabras, si se
reconoce que la ley antimonopolios no persigue proteger a los demandantes de un producto
respecto de los oferentes de ese producto sino que busca maximizar la riqueza total, la resolucin
de los casos pueden ser transparente, lo que es un tema central para limitar la extensin de
prcticas de corrupcin y dar seguridad jurdica a los inversores, temas relevantes en todo el
mundo, pero particularmente en aquellos pases de menor desarrollo.
Lo anterior no se contradice con otras leyes que por definicin defienden a los consumidores. En
determinadas circunstancias, producto de los costos de informarse para los consumidores, pero sin
que medien poderes monoplicos, algunos consumidores deben disponer de protecciones que, en
general y como se contempla en la mayora de los pases latinoamericanos, las entregan las leyes de
proteccin al consumidor. La composicin de los productos, la rotulacin, la falta de garantas, la
copia de envases y el engao, son prcticas que no se relacionan necesariamente con poderes
monoplicos. La pequea panadera del barrio puede tener la balanza distorsionada y engaar a los
consumidores sin que haya poder monoplico, o un productor de una marca propia de una cadena
de supermercados puede copiar el logo de un producto de Nestl o Parmalat sin que haya,
necesariamente, un problema de poder monoplico de por medio. Para estos casos, las leyes de
proteccin al consumidor se deben aplicar y ellas no contradicen el propsito de la regulacin
antimonopolio o pro competencia, sino que la complementa.

3.2 Flexibilidad o Reglas?

La forma concreta que toman las leyes antimonopolio en los distintos pases debe abordar la
disyuntiva entre la bsqueda de flexibilidad, que se puede proveer en cualquier legislacin a travs
del concepto de regla de la razn, es decir, un criterio que considera el contexto en el que se
desarrolla la situacin, y otro concepto o bien jurdico, cual es la certeza y que se obtiene por la va
de tipificar conductas declarndolas ilegales per-se, es decir, un criterio en el que basta demostrar
que la prctica existi para que ella sea declarada ilegal (sin importar el contexto).
La forma en que debieran tratarse los casos antimonopolio es situndolos en el contexto. No existe
una conducta o situacin que, independientemente del contexto, vaya siempre en contra de los
objetivos del consumidor. Como se ilustra en la figura 4, una fusin, pero tambin cualquier, otra
prctica, como por ejemplo un acuerdo vertical, una restriccin horizontal, etc., dependiendo del
contexto puede o no ser pro competitiva. Determinar el contexto que hace que una accin o prctica
sea o no favorable para el objetivo perseguido por la ley es materia de la ms central relevancia,
aunque ello requiera de un anlisis cuidadoso. La opcin prctica ha dependido del pas y de sus
circunstancias. En los Estados Unidos, una conjunto importante de conductos son o han sido
ilegales per se. Es el caso de los acuerdos de precios, los boycotts, la discriminacin de precios y la
fijacin de precios de reventa, esta ltima prctica, en proceso de transicin hacia la regla de la
razn. En Venezuela y Mxico, un conjunto menor de prcticas son ilegales, entre los que destacan
los acuerdos horizontales de precio. En Chile, en cambio, todas las conductos son sujetos a la regla
de la razn.

En los dos captulos siguientes analizamos la aproximacin ms gruesa a los casos tratados por
comisiones antimonopolios en Latinoamrica y en los Estados Unidos y evaluamos
comparativamente el dilema que frecuentemente est presente en esta materia: regular estructuras o
regular conductas.