Oszlak, Oscar, La Formacin del Estado Argentino

OSCAR OSZLAK
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
Origen, Progreso y Desarrollo Nacional
EDITORIAL PLANETA, 1997

CAPTULO 1: ELEMENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

NDICE
Prlogo 7
1. Lineamientos conceptuales e histricos 15
2. La organizacin nacional y la construccin del Estado 44
3. La conquista del orden y la institucionalizacin del Estado 95
4. El costo del progreso y la reproduccin del Estado 191
5. Azar, lgica o voluntad? 260
Apndice 277

Seleccin de textos para uso exclusivo en la formacin docente.

Se recomienda la consulta del original y la totalidad del mismo,
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Captulo 1: Elementos conceptuales e histricos

Oszlak, Oscar, La Formacin del Estado Argentino

OSZLAK, OSCAR
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
EDITORIAL PLANETA, BUENOS AIRES, 1997

CAPTULO 1: LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

1. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS
El propsito de este captulo introductorio es desarrollar brevemente algunos conceptos y
referencias empricas sobre la formacin del Estado. El anlisis trata de ubicar las
coordenadas tericas e histricas del tema, que luego servirn para enmarcar la experiencia
argentina. Como marco conceptual, no tiene en consecuencia un propsito interpretativo
sino meramente heurstico. En la primera parte se tratarn algunos aspectos conceptuales,
para luego introducir ciertos parmetros histricos comunes a la experiencia argentina y
latinoamericana.
Estado, Nacin, Estado nacional:
Algunas apreciaciones
La formacin del Estado es un aspecto constitutivo del proceso de construccin
social. De un proceso en el cual se van definiendo los diferentes planos y componentes que
estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un cierto orden
cuya especificidad depende de circunstancias histricas complejas. Elementos tan variados
como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los recursos naturales disponibles, el
tipo de relaciones de produccin establecidas, la estructura de clases resultante o la
insercin de la sociedad en la trama de relaciones econmicas internacionales, contribuyen
en diverso grado a su conformacin.
Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la
yuxtaposicin de elementos que confluyen histricamente y se engarzan de manera
unvoca. Por el contrario, el patrn resultante depende tambin de los problemas y desafos
que el propio proceso de construccin social encuentra en su desarrollo histrico, as como
de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los diferentes actores -incluido el
Estado- para resolverlos.1 Si el determinismo y el voluntarismo han dominado las
interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de
captar este simultneo y dialctico juego de fuerzas entre factores estructurales y
superestructurales.
En parte, la dificultad deriva del hecho de que las categoras analticas que
habitualmente empleamos para designar diferentes componentes o dimensiones de una
sociedad compleja (v.g. nacin, Estado, mercado, relaciones de produccin, clases)
suponen que stos se hallan plenamente desarrollados. Cmo proceder entonces cuando
nuestro tema de estudio es el proceso a travs del cual alguno de estos componentes fue
adquiriendo los atributos con que lo definimos ex post? No se trata de preguntarse tan slo
cundo una nacin (o un mercado, o un Estado) se convierte en tal, sino adems qu otra
cosa va siendo a lo largo de su proceso constitutivo. Tampoco se trata nicamente de un
problema semntico o categorial; por sobre todo, se trata de un problema analtico.
Dentro de este proceso de construccin social, la conformacin del Estado nacional
supone a la vez la conformacin de la instancia poltica que articula la dominacin en la
sociedad, y la materializacin de esa instancia en un conjunto interdependiente de
instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del Estado se verificara entonces a
partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la condicin de
"ser Estado"-, es decir, el surgimiento de una instancia de organizacin del poder y de
ejercicio de la dominacin poltica. El Estado es, de este modo, relacin social y aparato
institucional.
Captulo 1: Elementos conceptuales e histricos

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Analticamente, la estatidad supone la adquisicin por parte de esta entidad en

formacin, de una serie de propiedades: 1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo
reconocimiento como unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales; 2)
capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de
poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados de coercin; 3) capacidad
de diferenciar su control, a travs de la creacin de un conjunto funcionalmente diferenciado
de instituciones pblicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de
la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medida
de control centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capacidad de internalizar una
identidad colectiva, mediante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos de
pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideolgico como
mecanismo de dominacin.2
Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualquier tipo de Estado sino a un
Estado nacional. La dominacin colonial o el control poltico de las situaciones provinciales
dentro del propio mbito local, son formas alternativas de articular la vida de una comunidad,
pero no representan formas de transicin hacia una dominacin nacional. En este sentido, el
surgimiento del Estado nacional es el resultado de un proceso de lucha por la redefinicin
del marco institucional considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida social
organizada. Esto implica que el Estado nacional surge en relacin con una sociedad civil
que tampoco ha adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter es el resultado de
un proceso de mutuas determinaciones entre ambas esferas.
El tema de la estatidad no puede entonces desvincularse del tema del surgimiento de
la nacin, como otro de los aspectos del proceso de construccin social. En este sentido, el
doble carcter del Estado -abstracto y material a la vez- encuentra un cierto paralelismo en
el concepto de nacin. En efecto, en la idea de nacin tambin se conjugan elementos
materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de intereses resultantes de
la diferenciacin e integracin de la actividad econmica dentro de un espacio
territorialmente delimitado. En las experiencias europeas "clsicas" esto supuso la formacin
de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusin de
smbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por
tradiciones, etnias, lenguaje y otros factores de integracin, que configuran una identidad
colectiva, una personalidad comn que encuentra expresin en el desarrollo histrico.3
Una opinin generalizada sostiene que la construccin de las naciones europeas se
produjo despus de la formacin de estados fuertes.4 Sin duda, esta afirmacin alude ms al
componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido el Estado como
instancia de articulacin de relaciones sociales, es difcil pensar en relaciones ms
necesitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las implicadas en una economa
de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de produccin capitalista. La
existencia del Estado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que
posibiliten la expansin e integracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin de
agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de produccin e intercambio
crecientemente complejas mediante el control y empleo de recursos de dominacin. Esto
significa que la formacin de una economa capitalista y de un Estado nacional son aspectos
de un proceso nico, aunque cronolgica y espacialmente desigual. Pero adems implica
que esa economa en formacin va definiendo un mbito territorial, diferenciando estructuras
productivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento material de la
nacin, contribuyen a otorgar al Estado un carcter nacional.
En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clsico" patrn
europeo. Es decir, el surgimiento de condiciones materiales que hacen posible la
conformacin de un mercado nacional es condicin necesaria para la constitucin de un
Estado nacional. Pero ms all de esta semejanza, la historia de Amrica Latina plantea
diversos interrogantes cuya respuesta contribuira a explicar la especificidad de sus estados.
Cul es el carcter de los estados surgidos del proceso de emancipacin nacional? Qu
significacin diferencial tuvieron los aparatos burocrticos heredados de la colonia y en qu
sentido podran considerarse objetivacin institucional del Estado? Qu clase de orden
econmico o modalidades productivas debieron superarse para instituir otras, congruentes
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con la implantacin de un Estado nacional? Respecto de qu patrn de relaciones sociales

se conform dicho Estado? Qu agenda de cuestiones debi enfrentar y en qu medida la
resolucin de las mismas afect su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes sern explorados en los prximos captulos de este
trabajo. Entre tanto, quisiera resumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin
del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unvoco, de
constitucin de una nacin y un sistema de dominacin. La constitucin de la nacin supone
-en un plano material- el surgimiento y desarrollo, dentro de un mbito territorialmente
delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y en
un plano ideal, la creacin de smbolos y valores generadores de sentimiento de pertenencia
que -para usar la feliz imagen de O'Donnell- tienden un arco de solidaridades por encima de
los variados y antagnicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Este arco
de solidaridades proporciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas
contradictorias surgidas del propio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento
diferenciador frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitucin del sistema de
dominacin que denominamos Estado, supone la creacin de una instancia y de un
mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas
dentro del mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni tampoco es creado, en el
sentido de que "alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del
Estado deviene de un proceso formativo a travs del cual va adquiriendo un complejo de
atributos que en cada momento histrico presenta distinto nivel de desarrollo. Es en este
sentido como hablamos de "estatidad" para referirnos al grado en que un sistema de
dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un
Estado.5
Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formacin del Estado es un gradual
proceso de adquisicin de los atributos de la dominacin poltica -los que suponen la
capacidad de articulacin y reproduccin de cierto patrn de relaciones sociales- la pregunta
que surge naturalmente es: qu factores confluyen en la creacin de condiciones para que
dichos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los determinantes
sociales de la formacin del Estado.
Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos para explicar este
proceso.6 Sintticamente, el acento ha sido colocado alternativamente en el legado colonial,
la relacin dependiente establecida en la etapa de "expansin hacia afuera" y la dinmica
interna propia del Estado mismo. Sin duda, estos factores explican, parcial pero
concurrentemente, buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en los
pases de la regin. Pero es importante trascender el listado de factores puntuales y
establecer en qu sentido las variables identificadas por cada enfoque influyeron en el
proceso que estamos analizando, cmo se afectaron mutuamente y de qu manera se
vieron interferidas o mediadas en cada caso por circunstancias -econmicas, geogrficas,
demogrficas, culturales especficas a cada sociedad. Este es el enfoque que intentar
desarrollar en este libro.
Quizs el plano material del Estado nos proporcione una clave para adentrarnos en
el anlisis de sus determinantes sociales. En su objetivacin institucional, el aparato del
Estado se manifiesta como un actor social, diferenciado y complejo, en el sentido de que sus
mltiples unidades e instancias de decisin y accin traducen una presencia estatal
difundida -y a veces contradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El referente comn
de su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea
presencia es la legtima invocacin de una autoridad suprema que, en su formalizacin
institucional, pretende encarnar el inters general de la sociedad.
El mbito de competencia y accin del Estado puede observarse entonces como una
arena de negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de
problemas socialmente vigentes. De esta forma el origen, expansin, diferenciacin y
especializacin de las instituciones estatales resultaran de intentos por resolver la creciente
cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad.

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A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden

a apropiarse de mbitos y materias de actuacin creados por el propio proceso de
diferenciacin social que tiene lugar paralelamente. En otras palabras, la ampliacin del
aparato estatal implica la apropiacin y conversin de intereses "civiles", "comunes", en
objeto de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad que le otorga su
contraposicin a la sociedad como inters general. Adems, este proceso conlleva -como
contraparte material- la apropiacin de los recursos que consolidarn las bases de
dominacin del Estado y exteriorizarn, en instituciones y decisiones concretas, su
presencia material. La expansin del aparato estatal deriva entonces del creciente
involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (o "cuestiones") de la sociedad,
frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de apropiacin depende de
la particular combinacin de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre
se hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el Estado
cumple como articulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su
actividad tiende a reproducir. No taxation without representation, la clsica frmula de la
democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad extractiva del Estado
al reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la representacin -y eventual
conversin en "inters general"- de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu intereses resultan representados y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la
agenda de cuestiones socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya
resolucin influye, la particular estructura de dominacin impuesta en la respectiva sociedad.
Como principal articulador de esta estructura de dominacin y como arena fundamental para
dirimir el contenido y las formas de resolucin de las cuestiones que integran la agenda, el
aparato institucional del Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en el
orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el anlisis de la evolucin histrica de las
instituciones estatales es inseparable del anlisis de cuestiones sociales que exigen su
intervencin mediante polticas o tomas de posicin. La metamorfosis del aparato del Estado
se ajusta as a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolucin de
tales cuestiones.7
Estas reflexiones suministran el marco conceptual mnimo para explorar nuestro
tema. Sin embargo, antes de internarnos en el estudio de la experiencia argentina, sera
conveniente discutir brevemente los procesos de formacin estatal en Amrica Latina, a fin
de que nuestro posterior anlisis pueda ser ubicado en un plano de especificidad histrica
propia de la regin.
EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA LATINA
Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos histricos, se nos plantea la
dificultad de precisar un momento a partir del cual podamos advertir la existencia, an
embrionaria, de un Estado nacional. Si bien seal que nuestro referente analtico presume
la condicin independiente de la nacin, sera posible llamar estados nacionales a los
precarios sistemas de dominacin establecidos durante los primeros aos del perodo
independentista?8 Ciertamente, el proceso de emancipacin constituye un punto comn de
arranque en la experiencia nacional de Amrica Latina, pero el acto de ruptura con el poder
imperial no signific la automtica suplantacin del Estado colonial por un Estado nacional. 9
En parte, ello se debi a que en su origen, la mayora de los movimientos emancipadores
tuvieron un carcter municipal, limitados generalmente a la localidad de residencia de las
autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en que consiguieron suscitar apoyos,
se fueron extendiendo hasta adquirir un carcter nacional.10 Los dbiles aparatos estatales
del perodo independentista estaban constituidos por un reducido conjunto de instituciones administrativas y judiciales- locales.11 A este primitivo aparato se fueron superponiendo
rganos polticos (v.g. juntas, triunviratos, directorios), con los que se intent sustituir el
sistema de dominacin colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir
un Estado nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en muchos casos
desembocaron en largos perodos de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones
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polticas, en los que la existencia del Estado nacional se fundaba, de hecho, en slo uno de
sus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica.
No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin territorial, derivada de la
precariedad de los mercados y agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja
metrpoli. La integracin poltica de las colonias con la metrpoli -que el proceso
emancipador interrumpi- haba sido una condicin necesaria de su explotacin
econmica.12 Con la independencia, las tendencias hacia la autonomizacin regional se
vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinmicos de la economa
colonial (u.g. los centros proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento, que
dificult el desarrollo e integracin de nuevos circuitos econmicos.13 El perodo
independentista se caracteriz as por tendencias secesionistas que desmembraron los
virreinatos y modificaron drsticamente el mapa poltico de Amrica Latina. En tales
circunstancias -como seala Furtado- la estructuracin de los nuevos estados se vio
condicionada por dos factores: la inexistencia de interdependencia real entre seores de la
tierra, que se ligaran unos a otros o se someteran a uno de ellos en funcin de la lucha por
el poder; y la accin de la burguesa urbana, que mantendra contactos con el exterior y
explorara toda posibilidad de expansin del intercambio externo al cual se iran vinculando
segmentos del sector rural. As, en la medida en que surgan posibilidades para una u otra
lnea de exportaciones, el grupo urbano tendera a consolidarse al mismo tiempo que se
integraba con algn subgrupo rural, crendose de ese modo condiciones para la
estructuracin de un efectivo sistema de poder.14
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta
posibilidad de constitucin de un Estado- dependi fundamentalmente del grado de
articulacin logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo
relacionado con las condiciones existentes para la integracin econmica del espacio
territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chile y
Costa Rica -a cuyo mbito se reducan prcticamente las manifestaciones de vida social
organizada- podra explicar as la temprana consolidacin de un Estadc nacional en esos
pases. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada economa y la
acomodacin de los grupos locales ms tradicionales a las nuevas posibilidades
productivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del poder centralizado del Estado,
evitando la anarqua y el caudillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.
En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar de la Corona, heredado por
el imperio, el agente social que contribuy a la constitucin del orden nacional, dando
contenido a un Estado dbilmente asentado en los sectores productivos.15 La alianza de
este estamento burocrtico militar con la surgente burguesa paulista del caf, soporte de la
Repblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin relativamente estable, aun
cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes exigi mecanismos equilibradores y
polticas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares al rgimen oligrquico
instituido. En otros pases donde la extensin territorial tambin cre dificultades para la
articulacin interregional (u.g. Per, Mxico, Bolivia), el control de la actividad minera,
predominante desde la poca colonial, suministr en general una base de poder suficiente
como para ejercer el control del Estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas
contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integracin nacional ni
a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En Mxico, estas condiciones
recin comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o
menos frustrados, mientras que en el Per an se discute la existencia misma de una nacin
y un Estado nacional.16 En Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 30
puede hablarse de un Estado verdaderamente nacional.
Estas breves referencias histricas, por su misma insuficiencia, sealan que
cualquier intento de interpretacin ms afinado debe incorporar necesariamente variables
tales como el grado de diversificacin del sistema productivo, en trminos de la persistencia
de monocultivos, sucesivas sustituciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el
control nacional del principal sector productivo; la continuidad del aparato burocrtico de la
colonia o la creacin de un aparato institucional ex novo; o el peso de los poderes locales, y

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sus respectivos intereses econmicos, frente a las posibilidades de concentracin y

centralizacin del poder.
Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos que la efectiva posibilidad
de creacin de una economa ms integrada y compleja, sumada -en algunos casos- a la
preservacin de ciertas instituciones coloniales como instrumentos de control poltico,
suministraron el cemento que amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al
incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional. Esto explicara por qu, en casos
como los de la Argentina o Colombia, la precariedad de las economas regionales, la
extensin territorial, las dificultades de comunicacin y transporte, el desmantelamiento del
aparato burocrtico colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de
predominio de una regin o de un sector de la sociedad sobre los otros, demoraron por
muchos aos el momento en que tal amalgama se producira. En la experiencia
latinoamericana, los largos perodos de guerras civiles, que se extendieron entre la
independencia y la definitiva organizacin nacional, pueden visualizarse as como aquella
etapa en la que se fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulacin de
los tres componentes -economa, nacin y sistema de dominacin- que conformaran el
Estado nacional. Economa regional versus economa abierta; mbito local versus mbito
nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominacin localista versus centralizacin del
poder en un sistema de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos de los
antagonismos que los profundos cambios producidos en la economa internacional de
mediados de siglo contribuiran a resolver.
CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO
Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa profundas transformaciones
sociales. El continente viva la era de las nacionalidades. La integracin de mercados en
espacios territoriales ms amplios haba sido en buena parte resultado de la posibilidad de
condensar alrededor de un centro el poder necesario para forzar nuevas identidades
nacionales. Simultneamente, se producan la extensin de la revolucin industrial, la
revolucin en los transportes y el alza continuada de la demanda de bienes primarios, tanto
para alimentar el proceso productivo de una economa crecientemente capitalista como para
satisfacer las necesidades de consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto
es suficientemente conocido.
Tambin se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre
el desarrollo de las economas y sociedades latinoamericanas.17 La extraordinaria expansin
del comercio mundial y la disponibilidad e internacionalizacin del flujo de capitales
financieros, abrieron en Amrica Latina nuevas oportunidades de inversin y diversificacin
de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la estrecha
correlacin entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias
que proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las
inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se
vinculaban al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia
norteamericana y europea generaba en la regin.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales
desempearon frente a estas transformaciones; bajo qu condiciones y empleando qu
mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus mltiples desafos. Es indudable que la
propia existencia de dichos estados as como el nuevo sentido que la misma adquiriraestuvo ligada a la aparicin de condiciones en el mbito internacional que modificaron
profundamente la extensin y calidad del abanico de oportunidades de actividad econmica
potencialmente desarrollables en la regin. Aun cuando las nuevas oportunidades de
desarrollo capitalista movilizaron a los agentes econmicos y produjeron ajustes y
desplazamientos en las actividades productivas tradicionales, tal movilizacin encontraba
prontamente lmites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacin generalmente
escasa, rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado financiero y
vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las iniciativas vean
comprometidas sus posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos dominantes
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que encontraban en la apertura hacia el exterior creciente terreno de convergencia para la

homogeneizacin de sus intereses, la superacin de tales restricciones pasaba por la
institucin de un orden estable y la promocin de un conjunto de actividades destinadas a
favorecer el proceso de acumulacin. "Orden y progreso", la clsica frmula del credo
positivista, condensaba as las preocupaciones centrales de una poca: aquella en la que
comenzaban a difundirse en Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La
garanta de expansin y reproduccin de estas relaciones no poda quedar librada a las
propias fuerzas sociales que las engendraban. La dominacin celular18 ejercida en el mbito
de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente "nacionalizacin" e
internacionalizacin de la vida econmica. Ante los sectores dominantes de la poca, el
Estado nacional apareca como la nica instancia capaz de movilizar los recursos y crear las
condiciones que permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones
exiga, necesariamente, consolidar el "pacto de dominacin" de la incipiente burguesa y
reforzar el precario aparato institucional del Estado nacional.
Qu significaba la institucionalizacin del "orden"? Uno de los aspectos ms
notables de la etapa histrica que estamos considerando es la diversidad y simultaneidad de
manifestaciones de "desorden" que el Estado nacional deba afrontar. Por una parte, las
mltiples instancias de enfrentamiento armado, que en las distintas experiencias nacionales
se expresaron en levantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, incursiones
indgenas, intentos secesionistas y otras formas de contestacin a la pretensin de
concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominacin.
Por otra parte, la tradicin conspiraba contra la centralizacin en el Estado de ciertos
instrumentos de control social: registro de las personas, aparato educacional, prcticas
comerciales uniformes, etc. A la vez, las unidades subnacionales (estados, provincias,
departamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares propias, emitiendo su propia
moneda, estableciendo aduanas internas o administrando justicia sobre la base de normas
constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento
de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos.
El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una drstica modificacin del
marco habitual de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrn normal de
convivencia sino la imposicin de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva
trama de relaciones de produccin y de dominacin social.
En consecuencia, durante la primera etapa del perodo independentista los esfuerzos
de los incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder
contestatario, extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios sobre los que
reivindicaban soberana. La reiterada y manifiesta capacidad de ejercer control e imponer
mando efectivo y legtimo sobre territorio y personas, en nombre de un inters superior
material e ideolgicamente fundado en el nuevo patrn de relaciones sociales, es lo que
defina justamente el carcter nacional de esos estados. Esa capacidad se vea jaqueada
por el enfrentamiento con intereses regionales, con tradiciones de administracin localista,
con formas caudillistas de ejercicio del poder local y con variables proyectos federativos y
tendencias disolventes que amenazaban la integridad de los territorios pretendidamente
acotados por la nacin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados
exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represin y control social,
lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la
consolidacin y legitimacin del poder central (u.g. constitucin y mantenimiento de milicias,
apertura y mejoramiento de vas de comunicacin, desarrollo de instituciones y mecanismos
jurdicos de regulacin social).
Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y privilegiada por sectores
dominantes de la sociedad que al mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su
insercin en la nueva estructura de relaciones sociales, acapar la atencin y recursos del
Estado nacional desde el momento de su constitucin. "Resolverla" representaba para el
Estado una condicin bsica de su supervivencia y consolidacin. Pero adems, constitua
una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relacin social,
compatibles con las oportunidades y expectativas que surgan con la lenta pero creciente
integracin de las economas latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del
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"progreso" surgi como contracara del "orden", como su natural corolario.19 La frmula que
las reuna sealaba un orden de prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria
para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso, pero primero orden, luego
progreso.20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades
latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones
desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden
y promover el progreso era, casi por definicin, un Estado que haba adquirido como
atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar
una identidad colectiva. Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos planos que
la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar
sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual
su legitimacin tenda a fundarse en la coaccin, resintindose su viabilidad institucional.
Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones materiales para
impulsar el progreso, libraba recursos para su promocin, aumentaba la capacidad
extractiva y viabilidad del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin de agente
fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el
que los trminos de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus valores, el
Estado se convirti en eje para la consolidacin de nuevas modalidades de dominacin
poltica y econmica. De aqu que tomar activa parte en el proceso de resolucin de estas
cuestiones represent para el Estado el medio de adquirir "estatidad". Este es el sentido de
la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles de un nico y
nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el
desarrollo capitalista como la expansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy
diferentes. Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones
estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de produccin econmica
predominante, a la forma de insercin en los nuevos mercados internacionales y a la trama
de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del proceso de
internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte
dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de un
mercado interno, la consolidacin y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el
aliento a la produccin de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos
tecnolgicos y la canalizacin de recursos hacia sectores primarioexportadores, mercantiles
y financieros, reforzaron las caractersticas de un sistema productivo y un orden social
subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bienes primarios exportables
que constituyeron la base de insercin en el mercado internacional, se fueron conformando
relaciones de produccin e intercambio que condicionaron las modalidades de intervencin
del Estado. Su actividad y recursos se dirigieron hacia la creacin de condiciones que
favorecieran la expansin de la economa exportadora y mercantil. A su vez, estas
actividades y recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin econmica
que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista
que se iban configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes
obras de infraestructura fsica -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de
comunicacin postales y telegrficos-, especialmente en aquellos pases cuya produccin
(agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera un fuerte abaratamiento de los
costos de transporte. Con la expansin econmica se produjo un acentuado incremento en
el valor y la compra venta de tierras, el volumen de las importaciones y las operaciones
financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias,
de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la
regulacin de las transacciones. La accin del Estado result crucial para la materializacin
de estos cambios. A travs de la inversin directa, el crdito oficial, la legislacin y la
creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes, regulaciones y
servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilit las
condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la
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educacin y la preservacin de la salud y contribuy a poblar el territorio y a suministrar

medios de coaccin extraeconmica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a
menudo escasa.
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su
etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin, de
regulacin y de acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones institucionales -en
forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos administrativos y pautas de
asignacin de recursos- reflejaron las diversas combinaciones a travs de las cuales el
Estado procur resolver los problemas del "orden" y el "progreso". Pero todo esto exiga
recursos. Es decir, el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un
aparato de recaudacin y administracin financiera que aseguraran su propia reproduccin,
de modo de consolidar su poder, legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de
expansin econmica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato
burocrtico se ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas
fuentes de recursos existentes y al tipo de mecanismos requerido para su apropiacin. Sin
embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilizacin
generalmente empleada, resultantes de la subordinada incorporacin de los pases
latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de
una economa abierta, cuyas actividades productivas e intermediadoras deban alentarse sin
gravar excesivamente el excedente econmico, imponan parmetros bastante rgidos. Los
recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para
superar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economa dependiente, y
por lo tanto, inestable como fuente regular de recursos.
La fuerte expansin de los mercados financieros en Europa -especialmente en
Inglaterra- que tuvo lugar despus de mediados de siglo, aument extraordinariamente la
disponibilidad de capitales vidos por encontrar colocaciones ms rentables que las que
podan hallarse localmente.21 Esta circunstancia proporcion el eslabn necesario para
completar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin directa en obras de infraestructura
y actividades productivas fuertemente garantizadas por el Estado, as como los emprstitos
contrados por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el
funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la
acumulacin, el Estado pudo dinamizar los circuitos econmicos y contribuy a aumentar el
excedente social. De este modo, consigui apropiarse de una moderada (aunque creciente)
proporcin de este excedente a medida que se expanda la actividad econmica, lo cual le
permiti atender el servicio de la deuda pblica. Ello reafirm su capacidad de crear y
garantizar las condiciones de tal expansin, afianzando sus posibilidades de un nuevo
endeudamiento externo. Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y crecimiento del
aparato estatal.
CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL ESTADO
A pesar de sus limitaciones, el intento de generalizacin efectuado en la seccin
anterior cumple al menos con dos condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en
reflexiones que, desde la investigacin en profundidad de un caso nacional, busca
establecer similitudes y diferencias con otros casos; y (2) se refiere a un perodo en el que el
grado de complejidad de la estructura social y del aparato estatal de los pases es
suficientemente bajo como para captar con pocas dificultades sus procesos y cuestiones
ms salientes. En cambio, un intento similar para el perodo de consolidacin del Estado,
coincidente con la larga etapa histrica que se extiende desde fines del siglo pasado hasta
nuestros das, enfrenta problemas no superables en un trabajo como el presente. Por lo
tanto, las observaciones que siguen deben entenderse como ilustracin de una modalidad
de anlisis y no como el planteamiento de una rigurosa interpretacin histrica.
En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado hasta ahora, no es casual
que "orden" y "progreso" hayan aparecido como las cuestiones centrales del perodo
formativo del Estado. En cierto modo, ni los problemas del "orden" ni los del "progreso"
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acabaron por resolverse nunca. Lo fueron slo en el estricto sentido de que -con la
intervencin protagnica del Estado durante una crucial etapa histrica- se eliminaron las
diversas fuentes de contestacin a la implantacin de un sistema capitalista, se
regularizaron y garantizaron las condiciones para que las relaciones implicadas en este
sistema se desarrollaran y se asignaron recursos a la creacin del contexto material que
facilitara el proceso de acumulacin. No lo fueron en el ms amplio sentido de que la
reproduccin del capitalismo como sistema implic, recurrentemente, nuevas
"intervenciones"22 estatales para resolver otros tantos aspectos problemticos de las mismas
cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo de ese sistema. Sucesivamente
rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la accin e ideologa de otros portadores
sociales, pero en su sustrato ms profundo seguan expresando la vigencia de aquellas dos
condiciones de reproduccin -admitidamente metamorfoseada- de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada "cuestin social",
cuando dcadas ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin
de los sectores econmicos dominantes, o cuando ms recientemente los movimientos
subversivos amenazaron la propia continuidad del capitalismo como sistema, la cuestin del
"orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de estabilizar el funcionamiento de la
sociedad, reprimir los foco: de contestacin armada, hacer previsible el clculo econmico,
interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente destructivas del propio patrn
de reproduccin de las relaciones sociales capitalistas.23 A su vez, cuando la Gran
Depresin oblig a acelerar el ritmo de la industrializacin sustitutiva en Amrica Latina;
cuando luego del boom de la posguerra, los signos de una nueva crisis alentaron frmula;
desarrollistas que postulaban una profundizacin de la industrializacin sustitutiva; o cuando
en la actualidad se debaten las consecuencias de la transnacionalizacin del capital sobre
las economas locales, lo que est en juego nuevamente es la cuestin del "progreso"; lo
que en ltima instancia se plantea es la viabilizacin "tcnica" del capitalismo, la. bsqueda
de frmulas que superen las profundas contradicciones generadas tanto en su desarrollo a
escala mundial como en el mbito ms acotado de las economas nacionales Seguridad
desarrollo, estabilidad crecimiento, nuevos rtulos -entre otros tantos- que condensan un
mismo y viejo problema: garantizar y sostener las condiciones de funcionamiento y
reproduccin del capitalismo a travs de su despliegue histrico.
En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y progreso" no seran ms que
eufemsticas versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la
vigencia de un orden social que ve amenazada su continuidad por las mismas tensiones y
antagonismos que genera. Pero su utilizacin en el discurso poltico est expresando,
adems de su necesidad, el carcter recurrentemente problemtico que tiene el
mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no parece desatinado erigirlas en cuestiones
sociales dominantes tambin durante la etapa de consolidacin de los estados nacionales
en Amrica Latina.
Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones
permanentes del sistema capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas
como para que en el anlisis de situaciones histricas concretas puedan utilizarse como ejes
de procesos sociales. Es decir, los sucedneos de "orden" o "progreso" son categoras
demasiado agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo de proceso histrico
del que suponemos puede emerger una explicacin que vincule la formacin del Estado a la
constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es
darle, analticamente, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a
subconjuntos de acciones caracterizables como parte de un proceso social ms profundo.
Pero para no caer en un crudo reduccionismo y recuperar la especificidad histrica de las
diferentes experiencias nacionales, la investigacin emprica exigira concentrar esfuerzos
en la desagregacin de esas cuestiones. Desde este punto de vista, los procesos histricos
concretos seran la modalidad particular que en cada caso nacional adopt el desarrollo
capitalista; y la desagregacin -analtica e histrica- de dichas cuestiones, vistas ahora s
como ejes de procesos que convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales
(incluido el Estado), permitira explicar en qu medida y a travs de qu mecanismos se
consigui, en cada caso, articular y reproducir ese orden social.
Captulo 1: Elementos conceptuales e histricos

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Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado es el principal garante y

articulador de las relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos
estaran ntimamente ligadas a las vicisitudes de los procesos desarrollados en torno a las
cuestiones ms desagregadas, ya que stas expresaran las modalidades concretas que
asumen las tensiones estructurales del capitalismo. Las iniciativas y respuestas del Estado sus polticas en el amplio sentido de tomas de posicin frente a las cuestiones socialmente
problematizadas- manifestaran, en un sentido inmediato, intentos de resolucin de las
cuestiones planteadas, y en otro plano, intentos renovados de superacin de las tensiones
ms profundas del orden social vigente. Pero iniciativas y respuestas son, a su vez, una
forma de alusin genrica a las mltiples modalidades de accin estatal, un modo de
englobar las distintas manifestaciones de su presencia institucional, que se expresan en el
desarrollo de una capacidad extractiva, en una estructura orgnica diferenciada, en
funciones especializadas, en tendencias sistemticas en la asignacin de recursos, en
ciertos comportamientos ruti o en una determinada capacidad de produccin de smbolos.
Todos stos no son otra cosa que los atributos de la "estatidad", adquiridos o consolidados
como consecuencia -pero tambin como condicin necesaria- de los procesos enhebrados
alrededor de la agenda de cuestiones socialmente vigentes. Es en este sentido como el
aparato estatal es un producto contradictorio del desarrollo de un patrn, tambin
contradictorio, de relaciones sociales.
Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de igual manera en todas
partes, tampoco los aparatos institucionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn
nico. La especificidad de estos aparatos fue un reflejo (y uso el trmino con plena
conciencia de sus riesgos) de la especificidad de los respectivos capitalismos. Y esta ltima
fue, a su vez, producto de las fuerzas desatadas por este sistema de produccin,
apropiacin y dominacin; de las clases y sectores surgidos de estas relaciones; de sus
respectivas bases de recursos; y de su movilizacin, a travs de alianzas y enfrentamientos,
en torno a las cuestiones suscitadas por el contradictorio desarrollo de ese complejo
sistema.
Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes
observables en la evolucin histrica del aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la
correspondencia entre el tipo de cuestin social suscitada y el tipo de mecanismo
institucional apropiado para resolverla.24 Los organismos de seguridad social surgieron como
intentos de resolver parcialmente la llamada "cuestin social". Los organismos de
expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron habitualmente creados como unidades
especializadas para atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los
mecanismos de regulacin cambiaria, tributaria, arancelaria y crediticia creados en la
dcada del 30 constituyeron formas de paliar los efectos locales de la crisis mundial. Otro
rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del aparato estatal a travs de
tandas de organismos y recursos funcionalmente especializados, lo que en parte seala la
vigencia alternada de cuestiones de determinado signo y especie. No casualmente hay
"pocas" en que se crean masivamente empresas pblicas de servicios, organismos de
inteligencia y seguridad, institutos de ciencia y tecnologa o aparatos de planificacin. Estos
casos ponen particularmente de manifiesto el papel "iniciador" del Estado en la
problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posicin se traduce
muchas veces en la creacin o apropiacin de nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo
comn es el carcter conflictivo que adquiere el propio proceso de expansin estatal, como
consecuencia de la constitucin de su aparato en arena de negociacin y enfrentamiento. Es
habitual que ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones incongruentes o
contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa a travs de mltiples
unidades, y en parte porque stas tienden a asumir o representar intereses muchas veces
encontrados.25 Este fenmeno est en el origen de las "dificultades" en los "procesos de
implementacin", de las repetidamente sealadas "superposiciones" institucionales, y de
otras manifestaciones de organizacin o funcionamiento burocrtico presuntamente
patolgicas.

Captulo 1: Elementos conceptuales e histricos

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RECAPITULACIN
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algunos de los puntos
planteados. En su origen, la formacin de los estados nacionales latinoamericanos implic la
sustitucin de la autoridad centralizada del Estado colonial y la subordinacin de los
mltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, como consecuencia
de las fuerzas centrfugas desatadas por el proceso emancipador. La identificacin con la
lucha emancipadora, precario componente idealista de la nacionalidad, fue insuficiente para
producir condiciones estables de integracin nacional. La base material de la nacin recin
comenz a conformarse con el surgimiento de oportunidades para la incorporacin de las
economas locales al sistema capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses
diferenciados e interdependientes generados por tales oportunidades.
Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, la
articulacin de los mercados internos y su eslabonamiento con la economa internacional, se
vieron acompaados por la consolidacin del poder de aquella clase o alianza de clases que
controlaba los nuevos circuitos de produccin y circulacin de bienes en que se bas la
expansin de la economa exportadora. Pero las nuevas formas de dominacin econmica,
a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran polticamente la
paralela constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de articular, expandir y
reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.
Este sistema de dominacin -el Estado nacional- fue a la vez determinante y
consecuencia del proceso de expansin del capitalismo iniciado con la internacionalizacin
de las economas de la regin. Determinante, en tanto cre las condiciones, facilit los
recursos, y hasta promovi la constitucin de los agentes sociales, que favoreceran el
proceso de acumulacin. Consecuencia, en tanto a travs de estas mltiples formas de
intervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en ltima
instancia, conformando sus atributos.
Las "leyes de movimiento" de este recproco proceso constitutivo podran discernirse
a partir del anlisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a los protagonistas civiles y estatales- centrales de aquel proceso, condensaron sucesivamente la problemtica
que acapar sus recursos y acciones. Los problemas relativos al "orden" y al "progreso"
concentraron la atencin de estos actores, resumiendo la agenda de cuestiones socialmente
vigentes durante la etapa formativa del Estado. Las modalidades que histricamente asumi
su resolucin, fueron definiendo la naturaleza y significacin de los sectores sociales y de
las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolucin. La identificacin
en la experiencia argentina de las cuestiones ms desagregadas, permitir entonces
circunscribir un campo analtico e histrico en el que, recrear el proceso de resolucin de las
mismas, servir a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades
especficas del proceso formativo del Estado.
Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volumen desarrolla, en otros
tantos ensayos, tres aspectos fundamentales de este proceso: la organizacin nacional, la
institucionalizacin del Estado y la poltica de recursos que permiti su viabilizacin. Aunque
no se establecen lmites cronolgicos precisos, los trabajos se concentran en el perodo
histrico que se inicia con la batalla de Pavn -episodio militar que allan el camino para la
definitiva organizacin nacional- y culmina con la crisis de 1890. No obstante, hubiera
resultado difcil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante ese perodo
sin antes aclarar qu alianzas y enfrentamientos haban producido este desemboque en la
nueva etapa institucionalizadora, qu antecedentes doctrinarios e ideolgicos fijaban el
rumbo de la sociedad y el Estado, qu nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo,
qu circunstancias confluan para producir la definitiva eclosin de un Estado nacional. A
esclarecer alguno de estos aspectos est dedicado el primer captulo.
En el segundo se examina la cuestin del "orden", entendido como la
institucionalizacin de patrones de organizacin social que crearon condiciones favorables al
desarrollo de relaciones de produccin y dominacin capitalistas. Cobra aqu especial
relevancia el tema de la constitucin del aparato represivo y burocrtico, la creacin y
apropiacin por el Estado de mbitos operativos, las modalidades con que se manifiesta la
Captulo 1: Elementos conceptuales e histricos

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penetracin estatal en la nueva trama de relaciones sociales que paralelamente se estaba

conformando y las consecuencias de estos procesos sobre la constitucin y desplazamiento
de actores polticos. El anlisis se ubica en la etapa posterior a Pavn que culmin alrededor
de 1880 con el afianzamiento del Estado nacional, la instauracin de una dominacin
oligrquica y la decantacin de la frmula poltica que aseguraba la continuidad del rgimen.
Esos dieciocho aos -uno de los perodos quiz menos estudiados de la historia argentina-26
encierran las claves para interpretar la dimensin y el significado de la problemtica del
orden en la formacin de una sociedad y un Estado nacionales.
En el tercer captulo se incorpora al anlisis la cuestin del "progreso", vinculndola a
los mecanismos de reproduccin del propio Estado. Es decir, en relacin con la
extraordinaria movilizacin de recursos que tuvo lugar en la Argentina durante la segunda
mitad del siglo XIX, se intenta establecer cules fueron las modalidades de participacin y
apropiacin de excedentes por parte del Estado nacional, y de qu manera -asegurada su
viabilidad- ste se constituy en acelerador del progreso. Tambin en este caso se incluyen
referencias a la etapa anterior a la organizacin nacional, con el fin de comprender los
condicionamientos polticos y fiscales que enmarcaron la accin del Estado en su etapa
formativa.
Un ltimo captulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son
suficientemente desarrollados en el texto pero que plantean importantes interrogantes sobre
el proceso de construccin de la sociedad argentina: la cuestin nacional, las resistencias
enfrentadas en el proceso de organizacin nacional y la relacin entre la formacin del
Estado y la estructura de clases.

Notas
1 Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a individuos, grupos,
sectores y organizaciones a los que es posible imputar comportamientos econmicos y
polticos que permiten ubicarlos en el cambiante y crecientemente complejo escenario de
una estructura social en formacin.
2 Oscar Oszlak, "Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos
terico metodolgicos para su estudio", Estudios CEDES, vol. 1, N 3, 1978.
3 Cf. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, nov.dic., 1975.
4 Cf. Charles Tilly, "Reflections on the History of European StateMaking", en su
compilacin The Formation of the Western European States, Princeton, Princeton University
Press, 1975.
5 Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World
Politics, N 20, julio 1968, pgs. 559 592. Este enfoque tambin est implicado en la
literatura sobre "crisis y secuencias" en la formacin del Estado, algunos de cuyos aportes
han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit.
6 Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical
Perspectives on the State, Civil Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to
a Workshop at the University of Chicago, 1976 1977", mimeo.
7 Una discusin ms extensa de estos temas puede hallarse en Oscar Oszlak,
"Notas crticas para una teora de la burocracia estatal", Desarrollo Econmico, N 74, vol.
19, julio setiembre 1979, pp. 211250; tambin publicado en Revista Mexicana de Sociologa,
N 60:30, julio setiembre 1978, pp. 881 926.
8 Sobre la relacin entre la independencia de las colonias hispanas en Amrica
Latina y la iniciacin del proceso de mundializacin del Estado, vase Henry Lefebvre, De
l'tat dans le Monde Moderne, Pars, Union General d'Editions, 1976.
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9 Debo reconocer que la expresin "Estado colonial` puede resultar equvoca. Para
una interpretacin que considera al imperio espaol como una simple extensin del Estado
monrquico, vase Arnaldo Crdoba, "Los orgenes del Estado en Amrica Latina", CELA,
cuaderno N 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.
10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculacin con
los problemas de integracin nacional y formacin del Estado, vase Tulio Halperin Donghi,
The aftermath of Revolution in Latin America, New York, Harper and Row Publishers, 1973;
Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Amrica Hispano. India",
mimeo. Para el desarrollo de este tema con relacin a casos nacionales especficos, puede
consultarse Edelberto Torres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la
experiencia centroamericana de 1821 1840", Costa Rica, Icap, 1979, mimeo; Tulio Halperin
Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI Argentina, 1972 (hay versin inglesa
de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formaao do Estado Brazileiro no
Seculo XIX", Dados, N 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del gobierno constitucional en
Mxico: 1808 1820, Mxico, SepSetentas, 1973; y Carlos M. Vilas, "Notas para el estudio de
la formacin histrica del Estado en la Repblica Dominicana", Santo Domingo, 1979,
mimeo.
11 La misin de estas instituciones en su mayora heredadas del perodo colonial
consista en asegurar el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer
algunos servicios de salubridad e higiene, las obras pblicas, la recaudacin aduanera, la
administracin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.
12 Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de
Amrica Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969; y Celso Furtado, La economa
latinoamericana desde la Conquista ibrica hasta la Revolucin cubana, Santiago, Editorial
Universitaria, 1969.
13 C f Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en
Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969. Para el caso argentino, vase Roberto Corts
Conde y Ezequiel Gallo, La formacin de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paids, 1967.
Sobre el aislamiento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de J. B.
Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.
14 Furtado, op. cit., p. 38.
15 C f. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de Janeiro, Paz e
Terra, 1977. Tambin, del mismo autor, Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires,
Nueva Visin, 1972, pp. 236 37. Una interpretacin sistemtica de la experiencia brasilea
puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocratiza do estado
patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel,
1978 (hay versin inglesa de University of California Press, 1980).
16 Cotler, op. cit., passim.
17 En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a partir de los
pioneros trabajos de Cardoso y Faletto, Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una
reciente crtica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, vase D. C. M. Platt,
"Dependency in Nineteenth Century Latin America: An historian objects", Latin Ameri
Research Review, vol. XV, N 1, 1980.
18 El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry Anderson, Lineages
of the Absolutist State, London, New Laft Review Books, 1975. Una interesante
contraposicin con el de dominacin estatal, en relacin con una experiencia histrica
latinoamericana, puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la
dominacin burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLACSO/N 7, Buenos Aires,
1977.
19 Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no fue un hecho
casual, sino que correspondi a una definida etapa del desarrollo histrico. En efecto, si bien
el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de
Platn, la idea de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms
reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la difusin del
capitalismo. Sobre este punto, vase J. B. Bury, The Idea of Progress, New York, Dover

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Publications, 1932. Tambin puede consultarse el clsico ensayo de Karl Polanyi, The Great
Transformation, Boston, Beacon Press, 1957.
20 Como sugiere E. Bradford Burns, "a lo largo del siglo, las elites destilaron una
visin filosfica que aprobaba el `progreso' europeo en trminos latinoamericanos.
Polticamente, requirieron orden para implementarlo. Econmicamente, adoptaron el
capitalismo...". Vase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth Century Latin American
Historiography", The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N2 3, agosto 1978. Como
veremos enseguida, la consolidacin del capitalismo replante reiteradamente, con otros
apelativos y manifestaciones, las cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto
modo tendieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organizacin
social.
21 H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar
Hachette, 1968.
22 El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su insuficiencia para
caracterizar las formas de accin del Estado y, sobre todo, la errnea connotacin de
respuesta o accin reactiva que sugiere. Como en el contexto de esta discusin no me
resulta fcil reemplazarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.
23 Sobre este ltimo punto, Cf. O'Donnell (1977), op. cit.
24 Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza de los
mecanismos utilizados puede depender, desde el grado de problematicidad de la cuestin,
la ndole de los intereses afectados y la posicin del Estado hacia los mismos, hasta
consideraciones menos sustantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y
recursos disponibles, etc.
25 Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado por Fernando H.
Cardoso, Cf. Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.
26 Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodstico con particular
referencia al tema de este trabajo, Clarn, Buenos Aires, 10 4 80.

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