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OSCAR OSZLAK

CesP , -3

La formacin
del Estado argentino
Orden, progreso y organizacin nacional

Ariel

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS


El propsito de este captulo introductorio es desarrollar
brevemente algunos conceptos y referencias empricas sobre
la formacin del Estado. El anlisis trata de ubicar las coordenadas tericas e histricas del tema, que luego servirn
para enmarcar la experiencia argentina. Como marco conceptual, no tiene en consecuencia un propsito interpretativo sino meramente heurstico. En la primera parte se tratarn algunos aspectos conceptuales, para luego introducir
ciertos parmetros histricos comunes a la experiencia argentina y latinoamericana.
ESTADO, NACIN, ESTADO NACIONAL:
ALGUNAS PRECISIONES
La formacin del Estado es un aspecto constitutivo del
proceso de construccin social. De un proceso en el cual se
van definiendo los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de
circunstancias histricas complejas. Elementos tan variados
como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de produccin establecidas, la estructura de clases resultante o la insercin de la sociedad en la trama de relaciones econmicas
internacionales, contribuyen en diverso grado a su conformacin.
Sin embargo, este orden social no es simplemente el reejo o resu ta o e la yuxtaposicin de elementos qe con-

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fluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca.


Por el contrario, el patrn resultante depende tambin de
los problemas y desafos que el propio proceso de construccin social encuentra en su desarrollo histrico, as como de
las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los diferentes actores incluido el Estado para resolverlos Si
el determinismo y el voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna
medida a la dificultad de captar este simultneo y dialctico juego de fuerzas entre factores estructurales y superestructurales.
En parte, la dificultad deriva del hecho de que las categoras analticas que habitualmente empleamos para designar
diferentes componentes o dimensiones de una sociedad compleja (v.g. nacin, Estado, mercado, relaciones de produccin, clases) suponen que stos se hallan plenamente desarrollados. Cmo proceder entonces cuando nuestro tema de
estudio es el proceso a travs del cual alguno de estos componentes fue adquiriendo los atributos con que lo definimos
ex-post? No se trata de preguntarse tan slo cundo una nacin (o un mercado, o un Estado) se convierte en tal, sino
adems qu otra cosa va siendo a lo largo de su proceso constitutivo. Tampoco se trata nicamente de un problema semntico o categorial; por sobre todo, se trata de un problema
analtico.
Dentro de este proceso de construccin social, la conformacin del Estado nacional supone a la vez la conformacin
de la instancia poltica que articula la dominacin en la sociedad, y la materializacin de esa instancia en un conjunto
interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio.
La existencia del Estado se verificara entonces a partir del
desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatdad" la condicin de "ser Estado", es decir, el surgimiento de una instancia de organizacin del poder y de ejercicio de la dominacin poltica. El Estado es, de este modo,
relacin social y aparato institucional.
Analticamente, la estatidad supone la adquisicin por
parte de esta entidad en formacin, de una serie de propiedades: 1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo re-

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ti ento como unidad soberana dentro de un sistema de


ones interestatales; 2) capacidad de institucionalizar
atoridad, imponiendo una estructura de relaciones de
que garantice su monopolio sobre los medios organizacoercin; 3) capacidad de diferenciar su control, a trala creacin de un conjunto funcionalmente diferenciainstituciones pblicas con reconocida legitimidad para
r establemente recursos de la sociedad civil, con cierdo de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta
a de control centralizado sobre sus variadas actividay 4) capacidad de internalizar una identidad colectiva,
ante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos
rtenencia y solidaridad social y permiten, en consecia, el control ideolgico como mecanismo de domina2

Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualtipo de Estado sino a un Estado nacional. La dominacolonial o el control poltico de las situaciones provinciadentro del propio mbito local, son formas alternativas
articular la vida de una comunidad, pero no representan
as de transicin hacia una dominacin nacional. En esantido, el surgimiento del Estado nacional es el resultae un proceso de lucha por la redefinicin del marco inscional considerado apropiado para el desenvolvimiento
la vida social organizada. Esto implica que el Estado nasurge en relacin con una sociedad civil que tampoco
adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter
resultado de un proceso de mutuas determinaciones enambas esferas.
l tema de la estatidad no puede entonces desvincularse
tema del surgimiento de la nacin, como otro de los ass del proceso de construccin social. En este sentido, el
e carcter del Estado abstracto y material a la vezntra un cierto paralelismo en el concepto de nacin. En
, en la idea de nacin tambin se conjugan elementos
riales e ideales. Los primeros se vinculan con el desao de intereses resultantes de la diferenciacin e integrade la actividad econmica dentro de un espacio territoente delimitado. En las experiencias europeas "clsi-

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cas" esto supuso la formacin de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusin de smbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje y otros
factores de integracin, que configuran una identidad colectiva, una personalidad comn que encuentra expresin en el
desarrollo histrico. 3
Una opinin generalizada sostiene que la construccin de
las naciones europeas se produjo despus de la formacin de
estados fuertes. 4 Sin duda, esta afirmacin alude ms al
componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido el Estado como instancia de articulacin de
relaciones sociales, es dificil pensar en relaciones ms necesitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las
implicadas en una economa de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de produccin capitalista.
La existencia del Estado presupone entonces la presencia
de condiciones materiales que posibiliten la expansin e integracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin
de agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de
produccin e intercambio crecientemente complejas mediante el control y empleo de recursos de dominacin. Esto
significa que la formacin de una economa capitalista y de
un Estado nacional son aspectos de un proceso nico, aunque cronolgica y espacialmente desigual. Pero adems implica que esa economa en formacin va definiendo un mbito territorial, diferenciando estructuras productivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento
material de la nacin, contribuyen a otorgar al Estado un
carcter nacional.
En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clsico" patrn europeo. Es decir, el surgimiento de
condiciones materiales que hacen posible la conformacin de
un mercado nacional es condicin necesaria para la constitucin de un Estado nacional. Pero ms all de esta semejanza, la historia de Amrica Latina plantea diversos interrogantes cuya respuesta contribuira a explicar la especificidad de sus estados. Cul es el carcter de los estados surgidos del proceso e emancipad]. n naciona ue sigm ica-

cin diferencial tuvieron los aparatos burocrticos heredados de la colonia y en qu sentido podran considerarse objetivacin institucional del Estado? Qu clase de orden econmico o modalidades productivas debieron superarse para
instituir otras, congruentes con la implantacin de un Estado nacional? Respecto de qu patrn de relaciones sociales
se conform dicho Estado? Qu agenda de cuestiones debi
enfrentar y en qu medida la resolucin de las mismas afect su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes sern explorados en los
prximos captulos de este trabajo. Entre tanto, quisiera resumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin
del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unvoco, de constitucin de una nacin y un
sistema de dominacin. La constitucin de la nacin supone
en un plano material el surgimiento y desarrollo, dentro
de un mbito territorialmente delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y
en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores generadores de sentimiento de pertenencia que para usar la feliz
imagen de O'Donnell tienden un arco de solidaridades por
encima de los variados y antagnicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidaridades proporciona a la vez el principal elemento integrador de
las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo
material de la sociedad y el principal elemento diferencador
frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitucin del sistema de dominacin que denominamos Estado,
supone la creacin de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni
tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice su
existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado
deviene de un proceso formativo a travs del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido
a. amos e es a i. a par

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un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de


propiedades que definen la existencia de un Estado. 5
Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formacin del
Estado es un gradual proceso de adquisicin de los atributos
de la dominacin poltica los que suponen la capacidad de
articulacin y reproduccin de cierto patrn de relaciones sociales la pregunta que surge naturalmente es: qu factores confluyen en la creacin de condiciones para que dichos
atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema
de los determinantes sociales de la formacin del Estado.
Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos
para explicar este proceso. 6 Sintticamente, el acento ha sido colocado alternativamente en el legado colonial, la relacin dependiente establecida en la etapa de "expansin hacia afuera" y la dinmica interna propia del Estado mismo.
Sin duda, estos factores explican, parcial pero concurrentemente, buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en los pases de la regin. Pero es importante
trascender el listado de factores puntuales y establecer en
qu sentido las variables identificadas por cada enfoque influyeron en el proceso que estamos analizando, cmo se afectaron mutuamente y de qu manera se vieron interferidas o
mediadas en cada caso por circunstancias econmicas,
geogrficas, demogrficas, culturales especficas a cada
sociedad. Este es el enfoque que intentar desarrollar en este libro.
Quizs el plano material del Estado nos proporcione una
clave para adentramos en el anlisis de sus determinantes
sociales. En su objetivacin institucional, el aparato del Estado se manifiesta como un actor social, diferenciado y complejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e instancias de decisin y accin traducen una presencia estatal difundida y a veces contradictoria en el conjunto de relaciones sociales. El referente comn de su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea
presencia es la legtima invocacin de una autoridad suprema que, en su formalizacin institucional, pretende encarnar el inters general de la sociedad.
El mbito de competencia y accin del Estado puede ob-

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servarse entonces como una arena de negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de
problemas socialmente vigentes. De esta forma el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones
estatales resultaran de intentos por resolver la creciente
cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio
desarrollo de la sociedad.
A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de mbitos y materias de actuacin creados por el propio proceso de diferenciacin social que tiene lugar paralelamente. En otras palabras, la ampliacin del aparato estatal implica la apropiacin y conversin de intereses "civiles", "comunes", en objeto
de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad
que le otorga su contraposicin a la sociedad como inters
general. Adems, este proceso conlleva como contraparte
material la apropiacin de los recursos que consolidarn
las bases de dominacin del Estado y exteriorizarn, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La
expansin del aparato estatal deriva entonces del creciente
involucramiento de sus instituciones en reas problemticas
(o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de
apropiacin depende de la particular combinacin de fuerzas
sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada
del papel que el Estado cumple como articulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende a reproducir. No taxation without representation,
la clsica frmula de la democracia liberal norteamericana,
supedita justamente la capacidad extractiva del Estado al
reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la
representacin y eventual conversin en "inters general" de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu intereses resultan representados y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la agenda de cuestiones socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya resolucin
influye, la particular estructura de dominacin impuesta en

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la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta


estructura de dominacin y como arena fundamental para
dirimir el contenido y las formas de resolucin de las cuestiones que integran la agenda, el aparato institucional del
Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en
el orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el anlisis de la evolucin histrica de las instituciones estatales es
inseparable del anlisis de cuestiones sociales que exigen su
intervencin mediante polticas o tomas de posicin. La metamorfosis del aparato del Estado se ajusta as a los ritmos,
instancias y modalidades que asumen las formas de resolucin de tales cuestiones.?
Estas reflexiones suministran el marco conceptual mnimo para explorar nuestro tema. Sin embargo, antes de internarnos en el estudio de la experiencia argentina, sera conveniente discutir brevemente los procesos de formacin estatal en Amrica Latina, a fin de que nuestro posterior anlisis pueda ser ubicado en un plano de especificidad histrica
propia de la regin.

hasta adquirir un carcter nacional. 10 Los dbiles aparatos


estatales del perodo independentista estaban constituidos
por un reducido conjunto de instituciones administrativas
y judiciales locales. 11 A este primitivo aparato se fueron
superponiendo rganos polticos (v.g. juntas, triunviratos,
directorios), con los que se intent sustituir el sistema de dominacin colonial y establecer un polo de poder alrededor del
cual constituir un Estado nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos perodos de enfrentamientos regionales y lucha entre
fracciones polticas, en los que la existencia del Estado nacional se fundaba, de hecho, en slo uno de sus atributos: el
reconocimiento externo de su soberana poltica.
No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin
territorial, derivada de la precariedad de los mercados y
agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja metrpoli. La integracin poltica de las colonias con la metrpoli que el proceso emancipador interrumpi haba sido
una condicin necesaria de su explotacin econmica. 12 Con
la independencia, las tendencias hacia la autonomizacin regional se vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinmicos de la economa colonial (v.g. los centros
proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento,
que dificult el desarrollo e integracin de nuevos circuitos
econmicos. 13 El perodo independentista se caracteriz as
por tendencias secesionistas que desmembraron los virreinatos y modificaron drsticamente el mapa poltico de Amrica Latina. En tales circunstancias como seala Furtado la estructuracin de los nuevos estados se vio condicionada por dos factores: la inexistencia de interdependencia
real entre seores de la tierra, que se ligaran unos a otros o
se someteran a uno de ellos en funcin de la lucha por el poder; y la accin de la burguesa urbana, que mantendra contactos con el exterior y explorara toda posibilidad de expansin del intercambio externo al cual se iran vinculando segmentos del sector rural. As, en la medida en que surgan posibilidades para una u otra lnea de exportaciones, el grupo
urbano tendera a consolidarse al mismo tiempo que se inten a gun su grupo rural, crendose de ese modo con-

EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES


EN AMRICA LATINA
Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos histricos, se nos plantea la dificultad de precisar un momento a
partir del cual podamos advertir la existencia, an embrionaria, de un Estado nacional. Si bien seal que nuestro referente analtico presume la condicin independiente de la
nacin, sera posible llamar estados nacionales a los precarios sistemas de dominacin establecidos durante los primeros aos del perodo independentista?8 Ciertamente, el proceso de emancipacin constituye un punto comn de arranque en la experiencia nacional de Amrica Latina, pero el acto de ruptura con l poder imperial no signific la automtica suplantacin del Estado colonial por un Estado nacional. 9
Enparte,losdbiqunrge,lamyods
movimientos emancipadores tuvieron un carcter municipal, limitados generalmente a la localidad de residencia de
las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en

. se eron exteridieMo
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diciones para la estructuracin de un efectivo sistema de poder. 14


Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado o sea, la concreta posibilidad de constitucin de un Estado dependi fundamentalmente del grado de articulacin logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a
su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes para la integracin econmica del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chile y Costa Rica a cuyo mbito se reducan prcticamente las manifestaciones de vida social organizada
podra explicar as la temprana consolidacin de un Estado
nacional en esos pases. El desarrollo en los mismos de una
pujante y diversificada economa y la acomodacin de los
grupos locales ms tradicionales a las nuevas posibilidades
productivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del
poder centralizado del Estado, evitando la anarqua y el caudillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.
En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar
de la Corona, heredado por el imperio, el agente social que
contribuy a la constitucin del orden nacional, dando contenido a un Estado dbilmente asentado en los sectores productivos. 15 La alianza de este estamento burocrtico militar
con la surgente burguesa paulista del caf, soporte de la Repblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin relativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes
regionales fuertes exigi mecanismos equilibradores y polticas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares
al rgimen oligrquico instituido. En otros pases donde la
extensin territorial tambin cre dificultades para la articulacin interregional (v.g. Per, Mxico, Bolivia), el control
de la actividad minera, predominante desde la poca colonial, suministr en general una base de poder suficiente como para ejercer el control del Estado nacional y desbaratar
eficazmente otras fuerzas contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integracin nacional ni
a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En
Mxico, estas condiciones recin comenzaron a plasmarse
con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o

menos frustrados, mientras que en el Per an se discute la


existencia misma de una nacin y un Estado nacional. 16 En
Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 30
puede hablarse de un Estado verdaderamente nacional.
Estas breves referencias histricas, por su misma insuficiencia, sealan que cualquier intento de interpretacin ms
afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el grado de diversificacin del sistema productivo, en trminos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustituciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector productivo; la continuidad
del aparato burocrtico de la colonia o la creacin de un aparato institucional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y
sus respectivos intereses econmicos, frente a las posibilidades de concentracin y centralizacin del poder.
Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos
que la efectiva posibilidad de creacin de una economa ms
integrada y compleja, sumada en algunos casos a la preservacin de ciertas instituciones coloniales como instrumentos de control poltico, suministraron el cemento que
amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al
incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional.
Esto explicara por qu, en casos como los de la Argentina o
Colombia, la precariedad de las economas regionales, la extensin territorial, las dificultades de comunicacin y transporte, el desmantelamiento del aparato burocrtico colonial
y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de
predominio de una regin o de un sector de la sociedad sobre
los otros, demoraron por muchos aos el momento en que tal
amalgama se producira. En la experiencia latinoamericana,
los largos perodos de guerras civiles, que se extendieron entre la independencia y la definitiva organizacin nacional,
pueden visualizarse as como aquella etapa en la que se fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulacin de los tres componentes economa, nacin y sistema
de dominacin que conformaran el Estado nacional. Economa regional versus economa abierta; mbito local versus
mbito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominacin localista versus centralizacin del poder en un siste-

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ma de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos de los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economa internacional de mediados de siglo contribuiran a resolver.

como el nuevo sentido que la misma adquirira estuvo ligada a la aparicin de condiciones en el mbito internacional que modificaron profundamente la extensin y calidad
del abanico de oportunidades de actividad econmica potencialmente desarrollables en la regin. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los
agentes econmicos y produjeron ajustes y desplazamientos
en las actividades productivas tradicionales, tal movilizacin encontraba prontamente lmites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacin generalmente escasa, rutas
intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado financiero y vastos territorios bajo control indgena o de
caudillos locales, las iniciativas vean comprometidas sus
posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos
dominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior
creciente terreno de convergencia para la homogeneizacin
de sus intereses, la superacin de tales restricciones pasaba
por la institucin de un orden estable y la promocin de un
conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de
acumulacin. "Orden y progreso", la clsica frmula del credo positivista, condensaba as las preocupaciones centrales
de una poca: aquella en la que comenzaban a difundirse en
Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La garanta de expansin y reproduccin de estas relaciones no
poda quedar librada a las propias fuerzas sociales que las
engendraban. La dominacin celular 18 ejercida en el mbito
de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente
"nacionalizacin" e internacionalizacin de la vida econmica. Ante los sectores dominantes de la poca, el Estado nacional apareca como la nica instancia capaz de movilizar
los recursos y crear las condiciones que permitieran superar
el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, necesariamente, consolidar el "pacto de dominacin" de la incipiente burguesa y reforzar el precario aparato institucional
del Estado nacional.
Qu significaba la institucionalizacin del "orden"? Uno
de los aspectos ms notables de la etapa histrica que estaconsiderando es la diversidad y simultaneidad de manimosaciones
es e esor en que e sta o naciona eba

CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO


Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa
profundas transformaciones sociales. El continente viva la
era de las nacionalidades. La integracin de mercados en espacios territoriales ms amplios haba sido en buena parte
resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un
centro el poder necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultneamente, se producan la extensin de la
revolucin industrial, la revolucin en los transportes y el alza continuada de la demanda de bienes primarios, tanto para alimentar el proceso productivo de una economa crecientemente capitalista como para satisfacer las necesidades de
consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto
es suficientemente conocido.
Tambin se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre el desarrollo de las economas y
sociedades latinoamericanas. 17 La extraordinaria expansin
del comercio mundial y la disponibilidad e internacionalizacin del flujo de capitales financieros, abrieron en Amrica
Latina nuevas oportunidades de inversin y diversificacin
de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco
desconocida la estrecha correlacin entre el crecimiento de
la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que
proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante
fuerza de trabajo, las inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban
al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido"
que la experiencia norteamericana y europea generaba en la
regin.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales desempearon frente a estas transformaciones; bajo qu condiciones y empleando qu mecanismos
afrontaron e intentaron resolver sus mltiples desafos. Es
indudable que la propia existencia de dichos estad-os as

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afrontar. Por una parte, las mltiples instancias de enfrentamiento armado, que en las distintas experiencias nacionales se expresaron en levantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, incursiones indgenas, intentos secesionistas y otras formas de contestacin a la pretensin de
concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominacin. Por otra parte, la tradicin
conspiraba contra la centralizacin en el Estado de ciertos
instrumentos de control social: registro de las personas, aparato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la
vez, las unidades subnacionales (estados, provincias, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares propias, emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas
internas o administrando justicia sobre la base de normas
constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer
previsibles las transacciones, regular los comportamientos.
El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una
drstica modificacin del marco habitual de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrn normal de convivencia sino la imposicin de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y
de dominacin social.
En consecuencia, durante la primera etapa del perodo independentista los esfuerzos de los incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario, extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios
sobre los que reivindicaban soberana. La reiterada y manifiesta capacidad de ejercer control e imponer mando efectivo
y legtimo sobre territorio y personas, en nombre de un inters superior material e ideolgicamente fundado en el nuevo
patrn de relaciones sociales, es lo que defina justamente el
carcter nacional de esos estados. Esa capacidad se vea jaqueada por el enfrentamiento con intereses regionales, con
tradiciones de administracin localista, con formas caudillistas de ejercicio del poder local y con variables proyectos federativos y tendencias disolventes que amenazaban la integridad de los territorios pretendidamente acotados por la nacin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados

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exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represin y control social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la
consolidacin y legitimacin del poder central (v.g. constitucin y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento
de vas de comunicacin, desarrollo de instituciones y mecanismos jurdicos de regulacin social).
Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y
privilegiada por sectores dominantes de la sociedad que al
mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su insercin
en la nueva estructura de relaciones sociales, acapar la
atencin y recursos del Estado nacional desde el momento de
su constitucin. "Resolverla" representaba para el Estado
una condicin bsica de su supervivencia y consolidacin.
Pero adems, constitua una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relacin social, compatibles con las oportunidades y expectativas que surgan con la
lenta pero creciente integracin de las economas latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del "progreso" surgi como contracara del "orden", como su natural corolario. 19 La frmula que las reuna sealaba un orden de
prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso, pero primero orden, luego progreso. 20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la
agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda
mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones
desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era,
casi por definicin, un Estado que haba adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva.
Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos planos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en
condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso",
con lo cual su legitimacin tenda a fundarse en la coaccin,
resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones mate-

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riales para impulsar el progreso, libraba recursos para su


promocin, aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad
del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin
de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales
capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los trminos
de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus
valores, el Estado se convirti en eje para la consolidacin de
nuevas modalidades de dominacin poltica y econmica. De
aqu que tomar activa parte en el proceso de resolucin de
estas cuestiones represent para el Estado el medio de adquirir "estatidad". Este es el sentido de la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles de un
nico y nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos
casos nacionales tanto el desarrollo capitalista como la expansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy diferentes. Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de produccin econmica predominante, a la forma de insercin en los nuevos mercados internacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En
general, los estados que emergieron del proceso de internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad
extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de un mercado interno, la consolidacin y ordenamiento jurdico de la
propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias
primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnolgicos y la canalizacin de recursos hacia sectores primarioexportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las caractersticas de un sistema productivo y un orden social subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bienes primarios exportables que constituyeron la base de insercin en el mercado internacional, se fueron conformando
relaciones de produccin e intercambio que condicionaron
las modalidades de intervencin del Estado. Su actividad y
recursos se dirigieron hacia la creacin de condiciones que
favorecieran1a expansia economia exportadora y mer-

cantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin econmica que
otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se iban configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraestructura fsica caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de comunicacin postales y telegrficos, especialmente en aquellos pases cuya produccin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera
un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la
expansin econmica se produjo un acentuado incremento
en el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las
importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen
a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la regulacin de las transacciones. La accin del Estado result crucial para la materializacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el
crdito oficial, la legislacin y la creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes, regulaciones
y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilit las condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la
educacin y la preservacin de la salud y contribuy a poblar
el territorio y a suministrar medios de coaccin extraeconmica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a menudo escasa.
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando
sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de
acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones
institucionales en forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos administrativos y pautas de asignacin de
recursos-- reflejaron las diversas combinaciones a travs de
las cuales el Estado procur resolver los problemas del "orden" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos. Es decir,
el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y administracin financiera que aseguraran su propia reproduccin, de modo

31

32

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

de consolidar su poder, legitimarse y continuar sosteniendo


las condiciones de expansin econmica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva
y la estructura de su aparato burocrtico se ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas
fuentes de recursos existentes y al tipo de mecanismos requerido para su apropiacin. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilizacin
generalmente empleada, resultantes de la subordinada incorporacin de los pases latinoamericanos al nuevo orden
capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de
una economa abierta, cuyas actividades productivas e intermediadoras deban alentarse sin gravar excesivamente el
excedente econmico, imponan parmetros bastante rgidos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias,
resultaban a menudo insuficientes para superar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economa
dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de
recursos.
La fuerte expansin de los mercados financieros en Europa especialmente en Inglaterra que tuvo lugar despus
de mediados de siglo, aument extraordinariamente la disponibilidad de capitales vidos por encontrar colocaciones
ms rentables que las que podan hallarse localmente. 21 Esta circunstancia proporcion el eslabn necesario para completar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin directa en obras de infraestructura y actividades productivas
fuertemente garantizadas por el Estado, as como los emprstitos contrados por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el funcionamiento
de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente
de la acumulacin, el Estado pudo dinamizar los circuitos
econmicos y contribuy a aumentar el excedente social. De
este modo, consigui apropiarse de una moderada (aunque
creciente) proporcin de este excedente a medida que se expanda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el
servicio de la deuda pblica. Ello reafirm su capacidad de
crear y garantizar las condiciones de tal expansin, afianzando sus posibilidades de un nuevo endeudamiento exter-

no. Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y crecimiento del aparato estatal.

33

CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACIN


DEL ESTADO

A pesar de sus limitaciones, el intento de generalizacin


efectuado en la seccin anterior cumple al menos con dos
condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en reflexiones que, desde la investigacin en profundidad de un
caso nacional, busca establecer similitudes y diferencias con
otros casos; y (2) se refiere a un perodo en el que el grado de
complejidad de la estructura social y del aparato estatal de
los pases es suficientemente bajo como para captar con pocas dificultades sus procesos y cuestiones ms salientes. En
cambio, un intento similar para el perodo de consolidacin
del Estado, coincidente con la larga etapa histrica que se
extiende desde fines del siglo pasado hasta nuestros das,
enfrenta problemas no superables en un trabajo como el presente. Por lo tanto, las observaciones que siguen deben entenderse como ilustracin de una modalidad de anlisis y no
como el planteamiento de una rigurosa interpretacin histrica.
En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado
hasta ahora, no es casual que "orden" y "progreso" hayan
aparecido como las cuestiones centrales del perodo formativo del Estado. En cierto modo, ni los problemas del "orden"
ni los del "progreso" acabaron por resolverse nunca. Lo fueron slo en el estricto sentido de que con la intervencin
protagnica del Estado durante una crucial etapa histrica se eliminaron las diversas fuentes de contestacin a la
implantacin de un sistema capitalista, se regularizaron y
garantizaron las condiciones para que las relaciones implicadas en este sistema se desarrollaran y se asignaron recursos a la creacin del contexto material que facilitara el proceso de acumulacin. No lo fueron en el ms amplio sentido
de que la reproduccin del capitalismo como sistema implic, recurrentemente, nuevas "intervenciones"22 estatales para resolver otros tantos aspectos problemticos de las mismas cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo

34

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

de ese sistema. Sucesivamente rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la accin e ideologa de otros portadores
sociales, pero en su sustrato ms profundo seguan expresando la vigencia de aquellas dos condiciones de reproduccin admitidamente metamorfoseada de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada "cuestin social", cuando dcadas ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin de
los sectores econmicos dominantes, o cuando ms recientemente los movimientos subversivos amenazaron la propia
continuidad del capitalismo como sistema, la cuestin del
"orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de estabilizar el funcionamiento de la sociedad, reprimir los focos
de contestacin armada, hacer previsible el clculo econmico, interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente destructivas del propio patrn de reproduccin de las
relaciones sociales capitalistas. 23 A su vez, cuando la Gran
Depresin oblig a acelerar el ritmo de la industrializacin
sustitutiva en Amrica Latina; cuando luego del boom de la
posguerra, los signos de una nueva crisis alentaron frmulas
desarrollistas que postulaban una profundizacin de la industrializacin sustitutiva; o cuando en la actualidad se debaten las consecuencias de la transnacionalizacin del capital sobre las economas locales, lo que est en juego nuevamente es la cuestin del "progreso"; lo que en ltima instancia se plantea es la viabilizacin "tcnica" del capitalismo, la
bsqueda de frmulas que superen las profundas contradicciones generadas tanto en su desarrollo a escala mundial como en el mbito ms acotado de las economas nacionales.
Seguridad-desarrollo, estabilidad-crecimiento, nuevos rtulos entre otros tantos que condensan un mismo y viejo
problema: garantizar y sostener las condiciones de funcionamiento y reproduccin del capitalismo a travs de su despliegue histrico.
En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y progreso" no seran ms que eufemsticas versiones del tipo de
condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia
de un orden social que ve amenazada su continuidad por las

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

35

mismas tensiones y antagonismos que genera. Pero su utilizacin en el discurso poltico est expresando, adems de su
necesidad, el carcter recurrentemente problemtico que
tiene el mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no parece desatinado erigirlas en cuestiones sociales dominantes
tambin durante la etapa de consolidacin de los estados nacionales en Amrica Latina.
Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones permanentes del sistema capitalista, estas
cuestiones resultan excesivamente abstractas como para
que en el anlisis de situaciones histricas concretas puedan
utilizarse como ejes de procesos sociales. Es decir, los sucedneos de "orden" o "progreso" son categoras demasiado
agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo
de proceso histrico del que suponemos puede emerger una
explicacin que vincule la formacin del Estado a la constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es darle, analticamente, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a subconjuntos de acciones caracterizables como parte de un proceso social ms profundo. Pero para no caer en un crudo reduccionismo y recuperar la especificidad histrica de las diferentes
experiencias nacionales, la investigacin emprica exigira
concentrar esfuerzos en la desagregacin de esas cuestiones.
Desde este punto de vista, los procesos histricos concretos
seran la modalidad particular que en cada caso nacional
adopt el desarrollo capitalista; y la desagregacin analtica e histrica de dichas cuestiones, vistas ahora s como
ejes de procesos que convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el Estado), permitira explicar
en qu medida y a travs de qu mecanismos se consigui,
en cada caso, articular y reproducir ese orden social.
Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado
es el principal garante y articulador de las relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos estaran ntimamente ligadas a las vicisitudes de los procesos
desarrollados en torno a las cuestiones ms desagregadas,
ya que stas expresaran las modalidades concretas que asumensas tensiones estructurales del capitalismo. Las inicia-

37

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

tivas y respuestas del Estado sus polticas en el amplio


sentido de tomas de posicin frente a las cuestiones socialmente problematizadas manifestaran, en un sentido inmediato, intentos de resolucin de las cuestiones planteadas, y en otro plano, intentos renovados de superacin de las
tensiones ms profundas del orden social vigente. Pero iniciativas y respuestas son, a su vez, una forma de alusin genrica a las mltiples modalidades de accin estatal, un modo de englobar las distintas manifestaciones de su presencia
institucional, que se expresan en el desarrollo de una capacidad extractiva, en una estructura orgnica diferenciada,
en funciones especializadas, en tendencias sistemticas en
la asignacin de recursos, en ciertos comportamientos rutinizados o en una determinada capacidad de produccin de
smbolos. Todos stos no son otra cosa que los atributos de
la "estatidad", adquiridos o consolidados como consecuencia
pero tambin como condicin necesaria de los procesos
enhebrados alrededor de la agenda de cuestiones socialmente vigentes. Es en este sentido como el aparato estatal es un
producto contradictorio del desarrollo de un patrn, tambin
contradictorio, de relaciones sociales.
Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de
igual manera en todas partes, tampoco los aparatos institucionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn nico. La especificidad de estos aparatos fue un reflejo (y uso el
trmino con plena conciencia de sus riesgos) de la especificidad de los respectivos capitalismos. Y esta ltima fue, a su
vez, producto de las fuerzas desatadas por este sistema de
produccin, apropiacin y dominacin; de las clases y sectores surgidos de estas relaciones; de sus respectivas bases de
recursos; y de su movilizacin, a travs de alianzas y enfrentamientos, en torno a las cuestiones suscitadas por el contradictorio desarrollo de ese complejo sistema.
Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos
rasgos comunes observables en la evolucin histrica del
aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la correspondencia entre el tipo de cuestin social suscitada y el tipo de mecanismo institucional apropiado para resolverla. 24 Los organismos de seguridad social surgieron como intentos de resol-

ver parcialmente la llamada "cuestin social". Los organismos de expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron
habitualmente creados como unidades especializadas para
atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los
mecanismos de regulacin cambiaria, tributaria, arancelaria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron formas de paliar los efectos locales de la crisis mundial. Otro
rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del
aparato estatal a travs de tandas de organismos y recursos
funcionalmente especializados, lo que en parte seala la vigencia alternada de cuestiones de determinado signo y especie. No casualmente hay "pocas" en que se crean masivamente empresas pblicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos de ciencia y tecnologa o aparatos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de
manifiesto el papel "iniciador" del Estado en la problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posicin se traduce muchas veces en la creacin o apropiacin de
nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo comn es el carcter conflictivo que adquiere el propio proceso de expansin estatal, como consecuencia de la constitucin de su aparato en arena de negociacin y enfrentamiento. Es habitual
que ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones incongruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa a travs de mltiples unidades, y en parte
porque stas tienden a asumir o representar intereses muchas veces encontrados. 25 Este fenmeno est en el origen de
las "dificultades" en los "procesos de implementacin", de las
repetidamente sealadas "superposiciones" institucionales,
y de otras manifestaciones de organizacin o funcionamiento burocrtico presuntamente patolgicas.

36

RECAPITULACIN
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar
algunos de los puntos planteados. En su origen, la formacin
de los estados nacionales latinoamericanos implic la sustitucin de la autoridad centralizada del Estado colonial y la
subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, como consecuencia de las

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LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

fuerzas centrfugas desatadas por el proceso emancipador.


La identificacin con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la nacionalidad, fue insuficiente para
producir condiciones estables de integracin nacional. La base material de la nacin recin comenz a conformarse con el
surgimiento de oportunidades para la incorporacin de las
economas locales al sistema capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados e interdependientes generados por tales oportunidades.
Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, la articulacin de los mercados internos y su eslabonamiento con la economa internacional,
se vieron acompaados por la consolidacin del poder de
aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos
circuitos de produccin y circulacin de bienes en que se bas la expansin de la economa exportadora. Pero las nuevas
formas de dominacin econmica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran polticamente la
paralela constitucin y control de un sistema de dominacin
capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrn de
relaciones sociales.
Este sistema de dominacin el Estado nacional fue a
la vez determinante y consecuencia del proceso de expansin
del capitalismo iniciado con la internacionalizacin de las
economas de la regin. Determinante, en tanto cre las condiciones, facilit los recursos, y hasta promovi la constitucin de los agentes sociales, que favoreceran el proceso de
acumulacin. Consecuencia, en tanto a travs de estas mltiples formas de intervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en ltima instancia, conformando sus atributos.
Las "leyes de movimiento" de este recproco proceso constitutivo podran discernirse a partir del anlisis de aquellas
cuestiones sociales que, al convocar a los protagoniStas civiles y estatales centrales de aquel proceso, condensaron
sucesivamente la problemtica que acapar sus recursos y
acciones. Los problemas relativos al "orden" y al "progreso"
concentraron la atencin de estos actores, resumiendo la
-agenda-da

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

39

rmativa del Estado. Las modalidades que histricamente


umi su resolucin, fueron definiendo la naturaleza y sig'ficacin de los sectores sociales y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolucin. La iden'ficacin en la experiencia argentina de las cuestiones ms
desagregadas, permitir entonces circunscribir un campo
analtico e histrico en el que, recrear el proceso de resolucin de las mismas, servir a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especficas del proceso
formativo del Estado.
Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volumen desarrolla, en otros tantos ensayos, tres aspectos fundamentales de este proceso: la organizacin nacional, la institucionalizacin del Estado y la poltica de recursos que permiti su viabilizacin. Aunque no se establecen lmites cronolgicos precisos, los trabajos se concentran en el perodo
histrico que se inicia con la batalla de Pavn episodio militar que allan el camino para la definitiva organizacin nacional y culmina con la crisis de 1890. No obstante, hubiera resultado difcil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante ese perodo sin antes aclarar qu alianzas y enfrentamientos haban producido este desemboque en
la nueva etapa institucionalizadora, qu antecedentes doctrinarios e ideolgicos fijaban el rumbo de la sociedad y el
Estado, qu nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo, qu circunstancias confluan para producir la definitiva
eclosin de un Estado nacional. A esclarecer alguno de estos
aspectos est dedicado el primer captulo.
En el segundo se examina la cuestin del "orden", entendido como la institucionalizacin de patrones de organizacin social que crearon condiciones favorables al desarrollo
de relaciones de produccin y dominacin capitalistas. Cobra
aqu especial relevancia el tema de la constitucin del aparato represivo y burocrtico, la creacin y apropiacin por el
Estado de mbitos operativos, las modalidades con que se
manifiesta la penetracin estatal en la nueva trama de relaciones sociales que paralelamente se estaba conformando y
las consecuencias de estos procesos sobre la constitucin y
se-ti bi cA en

40

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

la etapa posterior a Pavn que culmin alrededor de 1880


con el afianzamiento del Estado nacional, la instauracin de
una dominacin oligrquica y la decantacin de la frmula
poltica que aseguraba la continuidad del rgimen. Esos dieciocho aos uno de los perodos quiz menos estudiados de
la historia argentina 26 encierran las claves para interpretar la dimensin y el significado de la problemtica del orden
en la formacin de una sociedad y un Estado nacionales.
En el tercer captulo se incorpora al anlisis la cuestin
del "progreso", vinculndola a los mecanismos de reproduccin del propio Estado. Es decir, en relacin con la extraordinaria movilizacin de recursos que tuvo lugar en la Argentina durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cules fueron las modalidades de participacin y apropiacin de excedentes por parte del Estado nacional, y de
qu manera asegurada su viabilidad ste se constituy
en acelerador del progreso. Tambin en este caso se incluyen
referencias a la etapa anterior a la organizacin nacional,
con el fin de comprender los condicionamientos polticos y
fiscales que enmarcaron la accin del Estado en su etapa formativa.
Un ltimo captulo incluye algunas reflexiones en torno a
ciertos temas que no son suficientemente desarrollados en el
texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el
proceso de construccin de la sociedad argentina: la cuestin
nacional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organizacin nacional y la relacin entre la formacin del Estado
y la estructura de clases.

NOTAS
1 Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible imputar
comportamientos econmicos y polticos que permiten ubicarlos en el
cambiante y crecientemente complejo escenario de una estructura
social en formacin.
2 Oscar Oszlak, "Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio", Estudios CEDES, vol. 1, N' 3, 1978.
3 Cf. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, nov.dic., 1975.

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

41

4 Cf. Charles Tilly, "Reflections on the History of European State1VIaking", en su compilacin The Formation of the Western European
States, Princeton, Princeton University Press, 1975.
5 Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, N 20, julio 1968, pgs. 559-592. Este enfoque
tambin est implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en
la formacin del Estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos
en Charles Tilly, op. cit.
6 Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical Perspectives on the State, Civil Society and the
Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the University of Chicago, 1976-1977", mimeo.
7 Una discusin ms extensa de estos temas puede hallarse en Oscar Oszlak, "Notas crticas para una teora de la burocracia estatal",
Desarrollo Econmico, N2 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, pp. 211250; tambin publicado en Revista Mexicana de Sociologa, N2 60:30,
julio-setiembre 1978, pp. 881-926.
8 Sobre la relacin entre la independencia de las colonias hispanas
en Amrica Latina y la iniciacin del proceso de mundializacin del Estado, vase Henry Lefebvre, De l'tat dans le Monde Moderne, Pars,
Union General d'Editions, 1976.
9 Debo reconocer que la expresin "Estado colonial" puede resultar
equvoca. Para una interpretacin que considera al imperio espaol como una simple extensin del Estado monrquico, vase Arnaldo Crdoba, "Los orgenes del Estado en Amrica Latina", CELA, cuaderno
N2 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.
10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su
vinculacin con los problemas de integracin nacional y formacin
del Estado, vase Tulio Halperin Donghi, The aftermath of Revolution in Latin America, New York, Harper and Row Publishers, 1973;
Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Amrica Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema con relacin a casos nacionales especficos, puede consultarse Edelberto Torres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la
experiencia centroamericana de 1821-1840", Costa Rica, Icap, 1979,
mimeo; Tulio Halperin Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires,
Siglo XXI Argentina, 1972 (hay versin inglesa de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formacao do Estado Brazileiro no Seculo XIX", Dados, N2 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del gobierno constitucional en Mxico: 1808-1820, Mxico, SepSetentas,
1973; y Carlos M. Viles, "Notas para el estudio de la formacin histrica del Estado en la Repblica Dominicana", Santo Domingo,
1979, mimeo.
11 La misin de estas instituciones en su mayora heredadas del
perodo colonial consista en asegurar el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad

42

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

e higiene, las obras pblicas, la recaudacin aduanera, la administracin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.
12 Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de Amrica Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969; y Celso
Furtado, La economa latinoamericana desde la Conquista ibrica hasta la Revolucin cubana, Santiago, Editorial Universitaria, 1969.
13 Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y
desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969. Para el caso argentino, vase Roberto Corts Conde y Ezequiel Gallo, La formacin
de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paids, 1967. Sobre el aislamiento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de
J. B. Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.
14 Furtado, op. cit., p. 38.
15 Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de
Janeiro, Paz e Terra, 1977. Tambin, del mismo autor, Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972, pp. 236-37.
Una interpretacin sistemtica de la experiencia brasilea puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocratizaqcto do estado patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel,
1978 (hay versin inglesa de University of California Press, 1980).
16 Cotler, op. cit., passim.
17 En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a
partir de los pioneros trabajos de Cardoso y Faletto, Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crtica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, vase D. C. M. Platt, "Dependency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects", Latin American Research Review, vol. XV, N2 1, 1980.
18 El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London, New Laft Review
Books, 1975. Una interesante contraposicin con el de dominacin estatal, en relacin con una experiencia histrica latinoamericana, puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la dominacin burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLACSO/N 7, Buenos Aires, 1977.
19 Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no
fue un hecho casual, sino que correspondi a una definida etapa del desarrollo histrico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de Platn, la idea
de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms
reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la
difusin del capitalismo Sobre este punto, vase J. B. Bury, The Idea
of Progress, New York, Dover Publications, 1932. Tambin puede consultarse el clsico ensayo de Karl Polanyi, The Great Transformation,
Boston, Beacon Press, 1957.

yo
o
20 Como su e E. Bradford

destilaron una visin filosfica que aprobaba el 'progreso' europeo en

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

43

trminos latinoamericanos. Polticamente, requirieron orden para implementarlo. Econmicamente, adoptaron el capitalismo...". Vase E.
Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin American
Historiography", The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N2
3,agost1978.Cmvernsguida,lco nepitalismo replante reiteradamente, con otros apelativos y manifestaciones, las cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto modo tendieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de
organizacin social.
21 H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos
Aires, Solar-Hachette, 1968.
22 El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su insuficiencia para caracterizar las formas de accin del Estado y, sobre
todo, la errnea connotacin de respuesta o accin reactiva que sugiere. Como en el contexto de esta discusin no me resulta fcil reemplazarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.
23 Sobre este ltimo punto, Cf. O'Donnell (1977), op. cit.
24 Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza
de los mecanismos utilizados puede depender, desde el grado de problematicidad de la cuestin, la ndole de los intereses afectados y la posicin del Estado hacia los mismos, hasta consideraciones menos sustantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y recursos disponibles, etc.
26 Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado
por Fernando H. Cardoso, Cf. Estado y sociedad en Amrica Latina,
Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.
26 Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodstico con particular referencia al tema de este trabajo, Clarn, Buenos
Aires, 10-4-80.

94

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institucin provincial. El gobierno nacional garantiz a la provincia el presupuesto de
1859 hasta 1866 y se hizo cargo, adems, de las deudas de la Confederacin, de las provinciales y de las nacionales emprstito Baring-atendidas hasta entonces por Buenos Aires.
69 El gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdiccin al Banco de
la Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de nacionalizacin. Control de ese modo el crdito interno y la emisin y
circulacin monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de
la provincia durante los veinte aos anteriores a la federalizacin de la
ciudad de Buenos Aires. En 1866 debi reintegrar la jurisdiccin sobre
el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y qued
virtualmente en calidad de husped de las autoridades provinciales.
Asimismo, durante los primeros aos las principales obras pblicas
fueron realizadas por el gobierno provincial.

3
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y
LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
War made the State,
and the State made war.
CHARLES TILLY

INTRODUCCIN

"El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podan haber


sido stas las palabras del vencedor de Pavn, luego de que
su triunfo produjera el derrumbe de la Confederacin Argentina y despejara el camino para la definitiva organizacin
nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.' La
promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso haca
auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de construccin del Estado nacional. Un ave fnix pareca renacer
de las cenizas de la guerra civil.
Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea sobre el resto del territorio nacional argentino, no signific la
resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del
poder que el pas vena arrastrando prcticamente desde el
momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos
que desembocaron en la nueva situacin institucional tenan
una lgica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los actores como afirmaba el general Mitre en su primer mensaje al Congreso, esta lgica no poda asegurar la
vigencia continuada de una solucin impuesta a sangre y
fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde

96

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Buenos Aires la "revolucin liberal" requera la centralizacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo
gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso ordenarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los
instrumentos de dominacin que haran posible el sometimiento de los diversos planos de interaccin social a las exigencias de un sistema de produccin que se insinuaba con
fuerza avasalladora.
Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sin
precedentes en la historia institucional del pas. A partir de
entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones diferentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha
entre caudillos como en la larga etapa de la anarqua o
entre bloques formados por efmeras alianzas como ocurriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin
Argentina y el Estado de Buenos Aires), se pas a una confrontacin "vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de
fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores
sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior". Al carcter seginentario de la organizacin
social se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Desde un Estado que se eriga como forma dominante de integracin social y poltica, como instancia que abarcaba y coronaba esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, una
alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemnicas
pretenda resolver definitivamente un pleito de medio siglo
asumiendo por la fuerza el control poltico del pas.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones, "partidos", clases, actividades y hasta familias, es una
tarea que socilogos e historiadores an tienen pendiente. 2
Convegamsl qucentrodlaspic
fue ocupado por una coalicin de fracciones de una burguesa en formacin, implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la
todava rstica aunque pujante economa bonaerense, a las
que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control
del aparato institucional burocrtico y militar de la prouia una au -n ica c ase poi ica; y

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

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por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a travs de esta asociacin.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de ser una coalicin fuerte o estable. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzaran a manifestarse, no eran menos profundas que las que la
enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo
inicial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal nacionalista 3 y el ensanchamiento de sus bases
sociales a travs de la gradual incorporacin de las burguesas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta
que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente
estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consolidando los atributos materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con alcances nacionales. El presente captulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del
orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante
ese lapso histrico.
MBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADO
Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia
y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse
como un verdadero proceso de "expropiacin" social, en el
sentido de que su creacin y expansin implica la conversin
de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inters general y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estado
en formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendo competencias, mbitos de actuacin, en los que hasta
entonces haba resuelto a travs de diferentes instancias y
mecanismos las cuestiones que requieren decisiones colectivas de la comunidad.
Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de
hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin.
Con excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "p.

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gunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociaciones voluntarias. La construccin del Estado supona enajenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropiando mbitos funcionales que constituiran en el futuro su legtimo dominium. A su vez, esta apropiacin implicaba una
profunda transformacin del marco de referencia de la actividad social.
Aun cuando la Constitucin Nacional, vigente desde haca una dcada, continu proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organizacin del
Estado nacional, su desagregacin e implementacin estaban todava pendientes. Ello supona materializar en accin
lo que hasta entonces era una formal declaracin de intenciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de intervencin social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdiccin de las provincias, aun cuando su
ejercicio por stas contraviniera expresas disposiciones constitucionales. En parte, tambin, de una invasin por el Estado nacional de mbitos de accin propios "particulares", convirtiendo sus intereses en objeto de atencin e inters "pblico". En parte, finalmente, de la delimitacin de nuevos mbitos operativos que ningn otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras
palabras, la existencia del Estado nacional exiga replantear
los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el
marco de referencia de la actividad social de un mbito localprivado a un mbito nacional-pblico. Pero al mismo tiempo,
esa misma existencia del Estado implicaba una concentracin de recursos materiales y de poder a partir de los cuales
resultaba posible resolver mediante novedosas formas de
intervencin algunos de los desafos que planteaba el incipiente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar paralelamente.
Sin perjuicio de referirme ms adelante a las cristalizaciones burocrticas a travs de las que se manifest la accin
del Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas
que asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de los
mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin fun-

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cional. Sin duda, la transferencia forzada o no de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentr los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos
e specialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato recaudador verdaderamente nacionales. 4
Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del
nuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional de
Buenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferirse al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la
Inspeccin y Comandancia General de Armas de la provincia
de Buenos Aires. 5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcito
regular en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuyeron estratgicamente por el interior del pas. Sin embargo,
transcurriran todava muchos aos hasta que la institucin
militar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos estables. A las dificultades inherentes a la organizacin de sus
cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder
de convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos manifestados en diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional. 6
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho
ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su
aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y
organismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No obstante, transformarlos en una institucin implic
desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de las aduanas interiores que an se hallaban en manos
de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nacin y las provincias, asegurar la viabilidad
presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y
uniformar los organismos de recaudacin y control, y activar
la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de
los ingresos corrientes.?
No menores fueron los obstculos que hall la creacin de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer
control sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en el caso del ejrcito y la aduana, en algunas

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reas se trataba de que las provincias consintieran en transferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la
emisin de moneda o la administracin de justicia de ltima
instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transferencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El problema ya no se reduca a montar, sobre la base de instituciones
de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, sino a
apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de
mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en
parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la
moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio descredo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incorporando como premisa una total anarqua monetaria; superar las resistencias de los comerciantes y hacendados porteos, que no consentan en perder el frreo control que ejercan sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y crediticio del pas; tales algunos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas
ms tarde. 8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera
prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos
por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el
ejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias especialmente
la de Buenos Aires colabor en este esfuerzo, fue la nacin
la que llev adelante la campaa y suministr el grueso de
los recursos.
Pero conquistar el orden tambin supona para el gobierno nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulacin social hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el
grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevas
pautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacin
de reas funcionales bajo control provincial, no haba en estos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a
reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatismo, muchas veces reido con la filosofa antiintervencionis-

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ta del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos.


Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su
ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de
fondo.
Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones y prcticas socialmente aceptadas, que desde la colonia
y a travs de la catica etapa de vida independiente del pas
haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente, fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a
la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y
regularon minuciosamente los ms diversos aspectos de la
vida civil y la actividad econmica. 9
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de
fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el
Estado tom a su cargo el registro de las personas, la celebracin del matrimonio civil o la administracin de cementerios,
funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. 19 Otras
veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su
accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una creciente participacin y se reservara prerrogativas de superintendencia y legislacin general. El caso de los ferrocarriles
tambin representa un tpico campo de incursin compartida
con las provincias y el sector privado incluso bajo la forma
de joint ventures. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, negocios bancarios y construccin de obras pblicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utiliz la frmula de concesin con
o sin garanta para la ejecucin de las obras o la prestacin
de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase
social de contratistas y socios del Estado frecuentemente implantada adems en otros sectores de la produccin y la intermediacin.11
Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el
e an o ecno ogico, en re o ros ac ores, eron

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LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios


que el gobierno nacional comenz a promover y tomar a su
cargo. En esta categora se inscriben actividades tan variadas como la organizacin del servicio de correos y telgrafos,
la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino de
las tierras pblicas, la exploracin geolgica y minera, el
control sanitario, la formacin de docentes y el registro estadstico del comercio y la navegacin.
En general, el Estado se apropi de las actividades hasta
ahora mencionadas sustituyendo en su ejecucin a otros
agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa,
implicaba una transferencia y concentracin de mbitos
funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente
de legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de
imponer un orden coherente con las necesidades de acumulacin, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y
a reforzar los atributos que lo definan como sistema de dominacin. Las otras instancias articuladoras de la actividad
social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones.
Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos operativos comenz a llenar de contenido la formal existencia del
Estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda
en sus races formas tradicionales de organizacin social y
ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin
del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron
en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronunciamientos de jefes polticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen,
as como en la continuidad de prcticas autnomas lesivas
para el poder central. Antes de cumplir el primer ao de su
perodo presidencial, Mitre informaba al Congreso que si
bien las provincias haban adherido al nuevo orden, se haba
hecho necesario prever cualquier reaccin distribuyendo estratgicamente las fuerzas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, sealaba que hallndose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y siendo sta centro de todos los re-

cursos, podan resolverse rpidamente las situaciones de desorden o rebelin.


En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la
rpida movilizacin de su ejrcito el argumento ms contundente para "ganar la adhesin" de las provincias. La centralizacin del poder y los recursos resultaban insuficientes.
Para ser efectiva, deba ir acompaada por una descentralizacin del control, es decir, por una "presencia" institucional
permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones
interiores, y afirmando la suprema autoridad del Estado nacional.
Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva.
Los largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabilidad de varios experimentos de creacin del Estado, fundados en la fuerza de las armas o en efmeros pactos que
cambiantes circunstancias se encargaban rpidamente de
desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la organizacin del Estado nacional haba tenido un claro sentido poltico, las luchas recientes haban puesto de relieve el
inocultable contenido econmico que haba adquirido esa
empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asuma ahora un
carcter diferente. Si la represin su faz coercitiva apareca como condicin necesaria para lograr el monopolio de
la violencia y el control territorial, la creacin de bases consensuales de dominacin apareca tambin como atributo
esencial de la "estatidad". Ello supona no solamente la constitucin de una alianza poltica estable, sino adems una
presencia articuladora material e ideolgica que soldara
relaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionalidad. De aqu el carcter multifactico que deba asumir la
presencia estatal, y la variedad de formas de penetracin
que la haran posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas
modalidades con que se manifest esta penetracin podran
ser objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad, que llamar represiva, supuso la organizacin de
una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente,
con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin

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del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda,


que denominar cooptativa, incluy la captacin de apoyos
entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a travs de la formacin de alianzas y coaliciones basadas en
compromisos y prestaciones recprocas. Una tercera, que designar como material, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a travs de la localizacin en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso econmico. Una cuarta y ltima, que
llamar ideolgica, consisti en la creciente capacidad de
creacin y difusin de valores, conocimientos y smbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendan a legitimar el sistema de dominacin establecido.
Las prximas secciones ilustrarn los mecanismos especficos a travs de los cuales se expresaron estas distintas formas de penetracin. Es conveniente advertir, sin embargo,
que tratndose de categoras analticas excluyentes, su examen separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y compleja imbricacin con que se manifestaron en la
experiencia histrica concreta.

to represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias. 12 Estas mantenan una guardia permanente sobre cuya base se constituan ejrcitos locales,
muchas veces coaligados con los de otras provincias para
sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras
precarias coaliciones de ejrcitos provinciales.
Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito de
reserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms optimistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria
Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte
de la poblacin una gran proporcin de la poblacin masculina adulta poda ser movilizada para el servicio activo.
Claro est que esas cifras eran puramente tericas, ya que
las provincias tendan a ocultar informacin sobre sus efectivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requera el reclutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta
prctica, que continuara vigente luego de la definitiva organizacin nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio de la conduccin de las fuerzas militares radicadas en su territorio, base de la defensa de su
autonoma pero a la vez escollo para la formacin de un ejrcito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del
ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refirindose a
la necesidad de establecer un sistema de relevos, basado en
el principio de que todos los cuerpos deban participar con
igualdad en los diversos servicios militares, sealaba como
su principal objetivo "desarraigar la localizacin de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejrcito verdaderamente
nacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).
Ya he sealado que correspondi a Mitre la organizacin
de un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo ao de
su presidencia. Al comienzo, los problemas ms acuciantes a
resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia
de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de
profesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito naon ar
cional,
compuesto originariamente de 6000 efectivos, debi

e inme lato a e ensa de la lne d frontera con

PENETRACIN REPRESIVA
Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o
amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el Estado para imponer esta forma de control coercitivo fue la institucionalizacin de un
ejrcito nacional.
Puede parecer extrao que medio siglo despus de iniciado el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad
de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organizacin del ejrcito se planteara an como tarea pendiente.
Hubo sin duda ejrcitos: expedicionarios, libertadores, de lnea, custodios de fronteras interiores. Hubo tambin intentos orgnicos de establecer una institucin militar permanente, como ocurri bajo las presidencias constitucionales de
Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del
exten~odo df-ti.erras civiles, U con ucci n e apara-

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el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientos producidos en el interior luego del triunfo de las
fuerzas porteas. 13 Por esta misma razn, sus dimensiones
debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las
alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del poder estata1. 14 La falta de una ley de conscripcin obligatoria problema arrastrado prcticamente
desde las guerras de la independencia obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos del
aplomo y la profesionalidad del soldado de lnea. El gobierno
tambin debi afrontar el problema de la homogeneizacin
de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una
fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2)
no exista una adecuada distribucin jerrquica entre los diversos rangos. 15
La creacin de un ejrcito nacional no elimin automticamente a las guardias nacionales mantenidas por las provincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar
continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta
capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que
los caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron
recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional. 18
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente
las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional
debi enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn: la defensa de las autonomas provinciales,
amenazadas por la creciente centralizacin del poder en un
Estado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemnico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insurrecciones sino tambin de desplegar
una serie de actividades "preventivas", dirigidas a imponer
o restituir un "orden" compatible con un esquema de dominacin en el que la autoridad nacional resultara afianzada.

Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el


herosmo de las provincias guiadas por Buenos Aires en
su lucha "contra la barbarie, el despotismo y la montonera".
Controlada la situacin en las provincias litorales y liquidadas las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las
fuerzas de Buenos Aires 17 la organizacin del ejrcito nacional se plante en trminos de una disminucin de los efectivos movilizados en la campaa militar y una concentracin
de esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las
"internas", peligrosamente acechadas y violadas por incursiones indgenas.
La presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba
para el nuevo ejrcito nacional. Cuando recin empezaba la
organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos
blicos que constituan una formidable experiencia inicitica. Slo entre 1862 y 1868 se produjeron segn Nicasio
Oroo 107 revoluciones y 90 combates en los que murieron
4728 personas. 18 "No se os ocultan las dificultades con que
ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejrcito en pie de
guerra", expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigindose en 1866 al Congreso: "cuando ninguna preparacin exista y era necesario crearlo todo con la premura exigida por
las circunstancias. Armar y equipar un ejrcito de 25.000
hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades...
era una obra que a ms de ser sobremanera costosa para el
tesoro, requera toda la actividad, la energa y el celo de la
administracin". El simultneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera
interior, 19 exigi el despliegue de una creciente capacidad
operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos. 20 Ello se evidenci en el nmero de acciones militares, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de
gastos realizados.
La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lnea
o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirti en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracin de guerra al Paraguay. 21 Ello determin que, aun en
medio de intensas polmicas, el Estado nacional continuara
apelando a contingentes de guardias nacionales recluta-

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dos por las provincias para cubrir los servicios de frontera


con el indio. Paralelamente, intentara sin mucho xito una
suerte de conscripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos
de provincia contingentes de reclutas para remontar los
cuerpos de lnea. 22 Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondra innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lneas generales, se ajustaran al mismo
principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendran
vigencia efectiva.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi como hemos visto de importante refuerzo del ejrcito regular, ante contingencias que colocaban a ste en situacin precaria. Al constituirse prcticamente en una institucin permanente, su
existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin
del Estado nacional en todo el mbito territorial. Cuando en
1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las
provincias se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional, pona de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado
nacional haba conseguido ganar o imponer el apoyo de las
provincias, pero 2) que an no haba podido establecer una
fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando
culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronteras continuaba llevndose a cabo con tropas regulares y
guardias nacionales. 23
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara
siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras interiores sino adems para sofocar nuevas rebeliones. A los reiterados levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros sucedi la insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elecciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Este ltimo episodio militar exigi convocar a 60.000 hombres,
que se movilizaron sobre una extensa regin del territorio
nacional, librando batallas decisivas en las provincias de
Buenos Aires y Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrenta miento, en 1880, cerrara un ciclo histrico de siete dcadas
de guerra civil: la insurreccin del gobierno de Buenos Aires
contra las autoridades nacionales, que origin una nueva e

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importante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito nacional haba adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros
aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el
licenciamiento de la Guardia Nacional, haba asumido la exclusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagnica actuacin en los hechos decisivos que eslabonaban el
nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucionalizacin. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales
haban salido airosas de sus diversos compromisos militares,
ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta
subordinacin al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron su espritu de cuerpo evitando la divisin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios extranjeros o los "destinados"
por crmenes. La prspera situacin econmica del pas durante el gobierno de Sarmiento haba permitido normalizar el
aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al da de
los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecnolgico sobre todo el acceso al ferrocarril, al telgrafo y al
nuevo armamento adquirido en la dcada del 70 multiplicaba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27
Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida en pivote de la penetracin estatal y control coactivo
`del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la
lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la
presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en
mltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba coneguido deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos sesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerria, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las
sistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una
erza, en fin, que Avellaneda concentrara en la "solucin fi del problema indgena, lo cual equivala a ganar el defitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sisuctivo. o o esto supona mantener e rilve-He ac-

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tividad y la presencia institucional del aparato militar e n


granptedliocna,slprqueCmaa del Desierto28 se extenda a diversas regiones del pas, sino tambin porque el afianzamiento del control estatal sobre
las situaciones provinciales exiga formar y distribuir cuerpos de ejrcitos en diversos puntos estratgicos, desde los
cuales pudiera ejercerse una eficaz accin preventiva y represiva. Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda el
presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el
nivel de las dos presidencias anteriores y da crdito a las crticas por entonces dirigidas al ministro de Guerra Alsina, en
el sentido de que habra malgastado los escasos recursos del
presupuesto nacional en militarizar el pas. 29
Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de
las fuerzas armadas y su estratgica distribucin y empleo
significaron un invalorable recurso poltico. Sera precisamente la conciencia de este nuevo poder del Estado, la tarda comprobacin de que con el auxilio de esa fuerza militar
el gobierno nacional haba diferenciado su base social de
apoyo de la poderosa burguesa portea lo que lanzara a
Buenos Aires a intentar detener el avance del vstago cuyo
desarrollo siempre crey controlar. Entonces ya sera tarde.
Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras
pueden servir para completar la caracterizacin del aparato
represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta etapa de penetracin institucional. Entre 1864 y 1879, el total
del personal civil y militar empleado por el Estado se mantuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos aos, slo el
personal de tropa constituy aproximadamente el 50% del
tota1. 39 Y en los momentos de crisis, en que una rebelin o la
intensificacin de las operaciones militares requera el reclutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas movilizadas poda alcanzar a varias decenas de miles.
Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de
Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porcin ms significativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la
deuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de recursos para sostener el aparato militar, el presupuesto blico super casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno.

En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda pblica y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales. 31 La guerra de la Triple
Alianza consolid aun ms esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a Guerra y
Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse
y hasta cierto punto medirse a travs de la comparacin
de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grfico I se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta
1880, el Estado no tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban
varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida
que se avanza en la dcada del 80, la discrepancia resulta
cada vez ms insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin inicial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los
recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En
parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimiento de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el florecimiento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda
a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha
armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas estatales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa
aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estrictamente sus compromisos financieros, empez a despertar
el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De
este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.34

Cuadro 1
Ejecuciones presupuestarias del gobierno nacional*
(en pesos fuertes)
AO

INFERIOR

RELACIONES
EXTERIORES

HACIENDO*

JUSE EUIJO
E INST. PiNI.

GUERRA Y
mARNA...

MARINA

1863

962.508

43.059

3.353.962

223.826

3.342.347

117.925.102

1864

913.349

70.255

2.812.948

280.151

2.983.228

7.119.931

1865

964.879

79.297

4.019.723

353.971

7.099.276

12.517.146

1866

1.003.191

81.669

4.011.112

335.718

8.308.221

13.745.911

18671

922.443

77.951

3.412.834

404.079

9.292.770

14.110.077

1868

2.380.911

83.106

3.296.637

488.019

10.444.733

16.693.434

1869

1.767.558

93.619

4.312.267

723.321

8.056.666

14.953.431

187C

1.710.649

88.452

7.498.289

882.974

9.259.602

19.439.966

187 -

2.217.836

94.078

9.184.542

1.036.157

8.033.617

21.166.230

187k

2.480.299

97.029

16.027.640

1.087.421

6.770.398

26.483.930

187Z

4.192.885

99.128

14.423.613

1.304.794

11.004.051

31.025.011

1814

5.835.137

128.306

13.005.967

1.397.948

9.416.837

29.784.195

187.

7.240.207

172.514

9.413.525

1.560.499

10.181.116

28.567.861

3.479.604

158.602

9.660.959

1.474.953

7.378.930

22.153.048

18 7

2.149.007

113.185

9.021.198

1.288.515

7.353.055

19.924.960

18:

3.211.630

169.895

10.627.950

1.119.235

5.112.208

20.840.918

18 '

2.371.566

126.010

11.066.195

1.336.597

7.622.190

22.523.158

18; 1

3.844.331

128.302

8.933.151

1.321.632

11.428.678

1.263.201

26.919.305

181

6.216.386

296.420

10.292.107

1.440.712

8.055.701

2.079.836

28.381.152

18: 2

13.092.007

298.914

31.880.778

3.102.721

7.627.059

2.005.522

58.007.007

18;3

16.464.861

345.270

13.096.881

3.862.414

8.118.074

2.943.877

44.831.376

18:4

20.259.570

402.516

19.774.408

4.671.968

7.818.929

3.512.746

56.440.137

18:5

20.674.665

464.662

17.744.310

4.902.279

7.734.089

3.985.654

50.505.659

18.6

15.902.386

499.675

20.696.982

5.883.011

8.331.778

3.144.503

54.394.585

18 7

16.305.919

1.322.584

29.536.992

6.515.421

8.328.103

3.132.969

64.693.028

18 8

27.798.921

3.041.793

24.034.475

8.059.821

8.764.155

4.177.915

75.877.681

18 9

50.309.448

3.246.589

26.754.086

10.161.009

9.478.050

7.301.948

107.251.130

18 0

42.486.885

2.239.536

26.103.044

8.575.016

9.697.728

6.261.04

95.363.596

le: Elaborado sobre la base de las Memorias del Ministerio de Hacienda.


I
los ejecuciones ordinarios y exlmardinonos derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.
** nckrye el pago de servicios de lo deudo pblco, cuya incidencia osalo entre un 50 y un 90% del total ejecutado.
*

A partir de 1880 los gastos correspondientes o Molino se consignan por separado.

LA CON QUI STA DELORDE N Y LAINSTITUCIONALIZACI N DEL ESTADO

18 6

OCIVISS1 21:INQ IDVINI1103

TOTAL

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

114

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

115

Cuadro 2

Gobierno nacional
Ejecuciones presupuestarias (1863-1890)

1111111boloil

IlLmIlmall1111111111

1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 14 75 76 77 78 19 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

Cuadro 3

------Pr---

Rentas ordinarias del gobierno nacional


Perodo 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)

Ario

TOTAL

DERECHOS DE
IMPORTACIN

DERECHOS DE
EXPORTACIN

1863

6.478,7

4.273,4

1.821,7

383,6

1864

7.005,3

4.268,7

2.221,7

514,9

1865

8.295,1

5.321,8

2.380,9

592,4
718,2

1866

9.568,6

6.686,1

2.164,3

1867

12.040,3

8.713,1

2.533,6

793,6

1868

12.496,1

9.660,5

2.281,4

554,2

1869

12.616,1

9.949,8

2.489,3

237,6

1870

14.833,9

12.092,1

1.860,1 ,

881,7

1871

12.682,2

10.176,1

1.582,3

923,8
1.086,1

1812

18.172,4

14.464,9

2.621,4

1873

20.217,2

16.516,1

2.488,5

1.212,0

1874

16.526,9

12.512,9

2.303,0

1.711,0

1815

17.206,7

12.893,5

2.616,6

1.696,6

1876

13.583,6

9.577,7

2.591,8

1.414,1

1817

14.824,1

10.843,4

2.324,5

1.656,2

1878

18.451,9

12.033,0

2.299,6

4.119,3

1879

20.961,9

12.844,1

2.887,4

5.229,8

1880

19.594,3

12.055,8

3.520,4

4.018,1

121 Deuda pblica.


Guerra y marina.
Interior.

II

Hacienda, Justicia, Culto e Instruccin Pblica.

OTROS

Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda, Repblica Argentina.

1-4

rn

Cuadro 4
Gastos presupuestados, ejecuciones presupuestarias e ndice de imprevisin 1862 1890
(en miles de pesos fuertes)

AO

PRESUPUESTADO

INTERIOR
EJECUTADO

PRESUPUESTADO

MARINA
EJECUTADO

DIFERENC.

INDICE
IMPAR

1.2=3

3:1.100=4

Gane Y MARINA
DIFERENC.

INDICE

1-2=3

Imre.
3:1.100=4

PRESUPUESTADO

EJECUTADO

DIFIRENG

INDICE

IMPUTE
1

1-2=3

3:1.100=4

1862

526

1.297

1863

92

3.342

+11,6

1864

1.106

973

+ 133

+ 1,2

3.315

2.983

+ 391

180

1.012

965

+ 47

+ 4,8

2.734

7.099

- 4.365

- 159,6

1866

1.097

1.003

+ 94

+ 9,3

2.733

8.308

- 5.575

-203,4

1867

1.091

922

+ 168

+ 11,8

2.813

9.293

-6.480

- 230,3

186t

981

2.381

-1.400

-70,1

3.104

10.445

-7.341

- 236,5

18611

1.063

1.767

-105

- 60,3

3.443

8.057

-4.613

-133,9

5.535

- 148,3

21,8

3.728

9.260

-682

-44,4

4.049

8.033

-3984

- 98,4

+ 1198

+ 32,5

4.882

6.770

-1888

- 38,6

-5.263

-91,7

187

1.405

1.711

187

1.536

2.218

187j

3.678

2.480

187d

2.307

4.192

306

-1.885

-81,7

5.741

11.004

ON I.I.N3 DIIVO CIVIS 3'ISU N9 1 3

,
,
2.484

5.835

-3.351

-134,8

5.732

9.417

3.684

- 64,3

3.190

7.240

- 4050

-126,9

5.939

10.181

-4.242

- 71,4

187 ,

2.486

3.840

-994

- 40,0

5.649

7.379

-1.729

-30,6

187

1.877

2.149

- 272

- 14,5

5.016

7.353

- 2.337

- 46,6

187

2.056

3.212

-1.156

-56,2

5.218

5.712

- 494

-9,4

187

2.015

2.371

-357

-17,7

5.110

7.622

-2.512

-49,1

188

2.583

3.844

-1251

- 48,4

4.438

11.429

-6.991

-157,5

188

3.262

6.216

-2.954

- 90,5

4.643

8.056

- 3412

-73,5

641

1.263

-622

- 97,1

188

4.886

13.092

-8.206

-167,9

4.841

7.621

- 2.786

-57,5

845

2.080

-1.235

-146,1

188

6.380

16.465

- 10.084

-158,0

5.702

8.118

- 2.416

-42,4

1.743

2.006

-262

-15,0

188

6.951

20.259

- 13.309

-191,4

6.151

7.819

-1.668

-27,1

2.384

2.944

- 559

- 23,9

188

10.330

20.675

- 10.344

-100,1

7.435

7.134

- 299

- 4,0

2.549

3.513

- 963

-37,1

188

8.243

15.902

-7.659

- 91,9

6.938

8.332

- 393

-16,7

3.514

3.986

- 472

-13,4

188

9.878

16.306

- 6.428

-65,0

8.121

8.328

-206

-2,5

2.753

3.144

- 380

13,8

188

12.814

27.799

- 14.976

-116,8

7.100

8.764

-1664

- 23,4

3.197

3.133

-64

- 2,0

188'

15.602

50.309

- 34.707

- 222,4

8.311

9.478

-1.167

-14,0

2.169

4.178

-1.409

-50,8

189

16.231

42.487

- 26.249

-161,6

9.507

9.697

-190

-2,0

2.908

7.302

- 4.393

-151,0

Fue te: Elcborodn popo sobre lo base de datos de los Memela del Ministerio de hiendo.

LA C ONQUISTA DEL O RDEN Y LA INSTITUCI ONALIZACI N DE L ESTADO

18 4

18

118

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

119

Grfico 1

Indices de imprevisibilidad presupuestaria


del Estado argentino*

Ministerio
del
Interior

40 _

Ministerio
de
Guerra y Marina

20 _
(+1

1864

1870

1880

1890

1870

1880

1890

O
20 _
40
60
80

80

100

100

120

120

140
160
180

*Diferencio egresos presup.() ejec x 100

Egresopu.
200
220

120

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

PENETRACIN COOPTATIVA

Como he sealado, la penetracin cooptativa se refiere a


la captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales
y gobiernos provinciales, a travs de alianzas y coaliciones
basadas en compromisos y prestaciones recprocas tendientes a preservar y consolidar el sistema de dominacin impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo
remite a las reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversario y reforzar las propias bases sociales de
apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar
dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relacin entre cooptacin y otras formas de penetracin estatal, que en
experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban
mutuamente; y 2) la variedad de tcticas y recursos puestos
en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos todava no suficientemente aclarados del proceso de constitucin de la dominacin estatal.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual
secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni
las clases dominantes porteas constituan un bloque homogneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre
de 1852, origen del separatismo porteo, el gobierno de Buenos Aires dict una ley autorizando al Poder Ejecutivo a
efectuar los gastos necesarios para el envo y desempeo de
una misin a las provincias del interior confiada al general Jos Mara Paz "con el objeto de promover los intereses comunes de todo gnero y de fortificar las relaciones recprocas". Aunque el objetivo inmediato de la misin desbaratar las tratativas de Urquiza de reunir un Congreso
Constituyente result un fracaso, la iniciativa marc el
comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a
Buenos Aires en el ncleo de la organizacin nacional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus
mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento poltico de la accin paralelamente desarrollada en el terreno
t
eso puclia_-afiztaar_IVlitre en 1869 queoltica
seguida despus de la batalla de Cepeda posibilit que el

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 121

Partido Liberal que diriga "se hiciera un poder nacional". 35


NoenvaBusAirhboevaduntcsi
dcada la experiencia de la Confederacin. Haba detectado
sus debilidades, conoca a fondo los pilares que sostenan
ese precario edificio y aquellos que podan desmoronarlo. Y
no haba desechado oportunidades para poner a prueba su
fortaleza. 36
A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial
fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia federalizada (su natal Entre Ros) y en relaciones personales con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista,
cuyo apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de negociacin permanente. 37 Como fundamental factor de cohesin poltica, Urquiza represent la continuidad de una prctica de dominacin personalista que al no contar con el sustento de una alianza poltica estable ni haber impuesto la estructura formal de la constitucin, fue incapaz de oponer
una resistencia eficaz a la accin disolvente de Buenos Aires.
Su gobierno, as como el de su sucesor, Derqui, demostraron
la incapacidad de la Confederacin para subsistir sin la provincia portea. Para ser viable, el Estado nacional deba
contar con una clase social capaz de articular la economa a
nivel nacional y desequilibrar la correlacin de fuerzas polticas a nivel regional. 38 Buenos Aires promovi toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado. Aunque fracas en este propsito, su accin no sera
ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavn. Por otra
parte, no descuid ocasin para socavar la adhesin de las
provincias al gobierno del Paran o para comprar la lealtad
de jefes u oficiales confederales. 39
Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de hecho el gobierno nacional. A partir de all, como ocurri despus de la Revolucin de Mayo, como lo intentaron infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debo
enfrentarse una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de
811 Illatr
uerto;

aicionarins interesesasociados_

pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera

122

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eriga la "idea federal" como formidable obstculo a las posibilidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la
accin desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso poltico como "ganar la adhesin de las provincias", su intencin ltima fue ms bien desplazarlas como
eje de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas por
una instancia territorial y socialmente ms abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en su
fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Estado. La constitucin de 1853, que cre el mecanismo del Senado, convirti a este rgano en "la verdadera llave maestra
del sistema poltico".40 Formado por 20 senadores del interior y ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la Capital Federal una vez instalada), con entera independencia
de futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interior
mayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la
sancin de cualquier ley. Por eso, ganar la "adhesin" provincial implicaba la creacin de mecanismos que contrabalancearan esa importante fuente de poder que haba quedado
formalmente reservada a las provincias, procurando un creciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal
sentido, que reflejaran adems la necesidad del Estado nacional de diferenciarse institucionalmente de las provincias,
provocaran bajo nuevas formas una reedicin del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicacin de la
autonoma del Estado nacional presupona negar que la autoridad que investa emanaba de la soberana y autonoma
provinciales posicin ardorosamente defendida por Alsina
y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento ms
tarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y era
constitutiva de sta. 41
La historia de esos aos estara matizada por innumerables episodios en los que este principio no siempre sera respetado por las provincias, y gran parte de los conflictos suscitados entre stas y el gobierno nacional girara alrededor
de sus respectivas autonomas. 42 El mbito jurisdiccional y
el poder decisorio de cada parte se pelearan palmo a palmo.
Y no slo a travs de una discusin terica, que desde ya fue

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

123

intensa, sino adems mediante la produccin de hechos que


pondran a prueba las fuerzas de cada contrincante. En ese
proceso se cristalizaran nuevas reglas del juego que acabaran por redefinir las caractersticas del sistema poltico. La
autonoma y jurisdiccin funcional de las provincias se iran
desdibujando al ritmo de la mltiple accin penetradora del
Estado nacional.
Desde el punto de vista de la modalidad que aqu nos
preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes
del interior, no tanto como representantes de intereses regionales o locales sino ms bien como componentes de un nuevo pacto de dominacin a nivel nacional. En medio de gobiernos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la
poderosa provincia portea no resignada a perder sus privilegios, por otro, el Estado nacional jug sus cartas a dos puntas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires
para someter a las provincias interiores; otras, valindose de
pactos y coaliciones con las burguesas provinciales, para
contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacional por la burguesa portea.
Adems de la represin abierta, utilizada extensamente
sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el
Estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a travs
del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confederacin stas deban contribuir, magramente por cierto, al
sostenimiento del gobierno nacional, la situacin se invirti
a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los primeros aos de su presidencia, en que el descalabro de las finanzas provinciales ocasionado por las guerras civiles demand
la contribucin del gobierno nacional para la atencin de los
gastos ms elementales.
Con el tiempo, sin embargo, la significacin de esos subsidios tendi a decrecer. Su monto en las asignaciones presupuestarias se mantuvo prcticamente en el mismo nivel absoluto durante casi tres dcadas. Ms an, disminuy durante los gobiernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el final
del gobierno de Jurez Celman recobr y super en algo su

124

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en el


cuadro 5.
No obstante, los valores absolutos no son totalmente adecuados como indicador de la importancia de estos subsidios,
ya que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados,
los mismos tuvieron un peso diferencial segn las provincias
consideradas. En principio, se estableci una distincin entre "auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones extraordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862
se adopt, como norma de alcance general, acordar a cada
provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de "auxiliar" adicionalmente a algunas de ellas. Se sealaba explcitamente que las provincias que tenan mayor
poblacin, tambin obtenan generalmente mayores recursos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme. 43 De aqu que el peso del subsidio en los presupuestos
provinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de
San Luis reciba un subsidio del Gobierno Nacional de
26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios (v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a
La Rioja prcticamente doblaba la cifra de sus recursos
(45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamente). Tambin en
provincias como Catamarca, Tucumn y Mendoza la proporcin era bastante significativa.
Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a
provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adictos al gobierno nacional, constitua un instrumento de accin poltica que, hbilmente manejado, permita consolidar las posiciones de sus aliados en el interior.44
Similares efectos produca la utilizacin de cargos pblicos como mecanismo de cooptacin. La declinacin de las
economas del interior, acentuada con escasas excepciones a
partir de la organizacin nacional, convirti al empleo pblico en un importante factor compensador, pero a la vez en un
precian inStrl Trnentn para la captacin de apoyos
nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Cuadro 5

7,--ir----

Subsidios del gobierno nacional a los provincias


Perodo 1863-1890 (en miles de pesos fueries)

AO

TOTAL

% DO DEC. PRESUP.

1863

229,0

2,89

1864

214,8

3,02

1865

215,9

1,72

1866

110,3

1,24

1867

153,5

1,09

1868

148,7

0,89

1869

228,0

1,52

1870

220,0

1,13

1871

216,7

1,02

1872

220,0

0,83

1873

225,0

0,73

1874

221,2

0,74

1815

225,0

0,19

1876

154,2

0,70

1877

52,5

0,26

1878

52,5

0,25

1819

52,5

0,23

1880

52,5

0,20

1881

52,5

0,18

1882

52,5

0,09

1883

97,2

0,22

1884

97,0

0,17

1885

57,0

0,10

1886

57,0

0,10

1887

57,0

0,09

1888

340,2

0,45

1889

318,6

0,30

1890

154,9

0,16

Fuente: Memorias del Ministerio de Haciendo, Repblica Argentino.

125

126

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente a


travs de la creacin de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y provinciales, de profesores y maestros en
colegios llamados precisamente "nacionales" por ser pagados
por el Estado de miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc. 45 Seala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidad
poltica de un interior donde los "dostores" desplazaban definitivamente a los militares y caudillos. De ah que las capitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente
centros administrativos. 46
El nepotismo y la institucin del spoils system, consecuencia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multiplicaban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya que
la eleccin de un gobernador o de un presidente traa aparejados cambios en la administracin pblica, desde los niveles ms bajos de las municipalidades hasta los ms altos de
los ministerios . 47
Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del nmero de empleados pblicos nacionales radicados en el interior.
Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en las provincias se limitaba prcticamente a las aduanas y receptoras
existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de
rentas que funcionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 aos despus, una elevadsima proporcin del personal
civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o se
desempeaba en forma itinerante en el interior del pas. De
acuerdo con una estimacin que he efectuado para el ao
1876, sobre una dotacin total de 12.835 funcionarios,
10.956 se hallaban afectados de uno u otro modo a funciones
desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este
personal era militar, tambin la dotacin civil (y el clero, a
cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario
respecto al radicado en Buenos Aires (vase cuadro 6). Se
trataba, sin duda, de una situacin verdaderamente excepcional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y recursos
del Estado en jurisdiccin federal sera posteriormente la
regla.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 127

riailai Cuadro 6
Estimacin de funcionarios pblicos nacionales en 1876
DEPENDENCIA

Presidencia de la Nocin

TOTAL

CIUDAD DE Bs.As.

INTERIOR

EXTERIOR

Congreso Nacional

162

162

Ministerio del Interior

913

244

654

15

34

12

22

Ministerio de Haciendo

1.304

575

729

Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica

1.454

125

1.329

Ministerio de Guerro y Marino

8.962

718

8.244

12.835

1.842

10.956

37

Ministerio de Relac. Exteriores

totales

Fuente: Elaborado sobre la base de datos del Presupuesto Nacional contenidas en la Memoria del Ministerio de Hacienda para el
ao 1876.

Un ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el que


ms atencin ha recibido por parte de la literatura especializada, fue el de la intervencin federal. 48 Acordado constitucionalmente por las provincias al Poder Ejecutivo Nacional,
este recurso le permita intervenir en los asuntos provinciales a fin de "restablecer la forma republicana de gobierno
cuando sta se hallare amenazada". La relativa vaguedad
del texto constitucional sobre este asunto hizo posible que su
aplicacin no tuviera una modalidad precisa. Y no creo que
haya sido casual que la especificacin legal y reglamentaria
de este atributo del Estado nacional haya estado precedida
de una larga prctica, a travs de la cual se fueron experimentando mtodos ms o menos eficaces para convertirlo en
un poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.
Los cmputos estadsticos que efectan Sommariva y Botana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo, son insuficientes para categorizar instancias y modalidades concretas de intervencin federal. Las circunstancias
fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y
agitadas negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema,
muchas veces denunciada en las memorias del ministro del

128

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Interior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de los comisionados o interventores, pero limitaba otras
su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las
personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o fuerzas militares disponibles.
El empleo de la fuerza armada, la suspensin de subvenciones de la provincia insurrecta, la retirada estratgica del
interventor para no legitimar con su presencia elecciones indeseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de
no intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos operantes en otras que demandaban la intervencin, fueron algunos de los medios de que se vali el gobierno nacional para hacer ms efectiva la gestin de los comisionados
federales. 49 Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenan un carcter y una base local, y slo ocasionalmente se extendan a otras provincias, el principio divide et
impera le permiti prevenir coaliciones 50 y enfrentar a las
provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En
este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable,
que allanara el camino al rgimen oligrquico instaurado
en el 80, arrasando con los residuos federalistas que an se
oponan a su pretensin de concentrar y centralizar el poder
poltico.
Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este
mecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo un
ao (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de
Catamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Crdoba y Tucumn sufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, motivando en casi todos los casos la intervencin federal. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional
fue progresivamente configurando una cierta filosofa sobre
el significado y alcances de este atributo constitucional, aun
antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislacin. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habra de regir
en este aspecto, la que extenda sobremanera la interpreta cin que un criterio ms ajustado podra otorgar al texto
constitucional:

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

129

"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de la autoridad


Nacional cuando es llamada intervenir, es un mero instrumento de poder que va solo sostener reponer al Gobierno que le llam en su auxilio, esta preciosa garanta con la que la constitucin ha entendido asegurar la estabilidad de las instituciones republicanas, sera una garanta acordada los malos Gobiernos, la opresin, al despotismo. Pretender limitar las facultades del poder interventor, en previsin de peligros
quimeros en castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de simple espectador de los estravos del Gobierno que sostiene, por grandes
que ellos sean, es convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado presenciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando
en la observancia de la ley la armona de todos los intereses y de todos
los derechos. El Gobierno de la Nacin jams podra aceptar tan funesto
y menguado rol" (Memoria Ministerio del Interior, 1868).

Los gobiernos posteriores continuaron empleando la intervencin federal como un recurso habitual, pese a que la
opinin pblica consideraba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonoma provincial. Jurez
Celman llegara al extremo de afirmar que todas las intervenciones federales constituan "actos de administracin"
(Mensaje, 1887), con lo cual pretenda legitimar la intromisin federal en las provincias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.
La intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma republicana de gobierno", como lo quera la Constitucin. Su utilizacin selectiva apunt ms bien a la conformacin de un
sistema poltico en el que los "partidos" provinciales dominantes se someteran a las orientaciones fijadas desde el goierno nacional. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativa no puede dejar de considerar el carcter y el papel juado por los partidos en esta singular etapa.
Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a
inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamiens escasamente orgnicos a travs de los que se expres la
etividad poltica desde la independencia hasta las ltimas
dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el
rmino "partido" se utiliz en el sentido de "parcialidad", de
miente aglutinadora de intereses relativamente inmedia-

130

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

tos y coyunturales de un segmento de la sociedad, antes que


en su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente
por caudillos que les impriman un fuerte sello personalista,
estas agrupaciones se formaban en ocasin de elecciones, designacin de representantes, fijacin de posiciones frente a
asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objeto o surgan en su seno diferencias irreconciliables. Su accin se manifest mediante una amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades patriticas, clubes polticos y hasta salones literarios y
peridicos de opinin.
La historiografa liberal nos propone sin embargo tajantes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante escenario de la poltica a partidos opuestos: unitarios y federales, "chupandinos" y "pandilleros", nacionalistas y autonomistas. Por cierto, ms all de las efmeras facciones que
permanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo) que
sirvieron como smbolo de identificacin antes que como
efectiva gua para la accin o base para la conformacin de
un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido,
que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que
el federalismo de Rosas haya sido mucho ms que una bandera ideolgica, por lo dems frecuentemente desconocida en
los hechos por los propios federales. Refirindose a estos primitivos "partidos" (federal y unitario) surgidos durante el
anrquico perodo posterior a las luchas independentistas,
D'Amico seala:
"...esas denominaciones que haban existido como calificativos de partidos, despus se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni
los unos queran Id federacin de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario de gobierno. Esa divisin era enteramente personal: amigos y enemigos de Rosas". 51

Cado Rosas, tanto en la Confederacin como en Buenos


Aires flamantes federales se confundieron con exaltados unitarios, crendose bandos con similares teoras de gobierno
pero con diferencias de personalidad en su conduccin. Eran

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

131

partidos personalistas, a punto tal que Mitre gobern con la


misma Constitucin de la Confederacin.
Luego de Pavn, la divisin del partido liberal pareci
reactualizar la contradiccin federalismo-unitarismo, expresada en la creacin de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas por Alsina y Mitre.
"Esas personalidades no queran confesar lo vaca de principios que era
la plataforma de cada una, y en artculos sin nmero, hacan un galimatas, que ni ellas ni nadie comprenda, y del cual pareca deducirse: que
los nacionalistas (Mitre) queran la Nacin Argentina predominando sobre las Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas (Alsina), queran que las provincias primaran sobre la Nacin, o
sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la
prctica, que los que suban al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los alsinistas se hacan absorbentes y fuertes con Sarmiento y
Avellaneda; mientras que los mitristas se convertan desde abajo en descentralizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos...". 52

Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacin y


disolucin de clubes polticos y en la frecuencia con que los
integrantes de esa verdadera "clase poltica", cabeza visible
del nuevo rgimen, cambiaban de "partido". 53 Ello revelaba
una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones
adscriptivas e intereses cambiantes, antes que a principios
ideolgicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permita al presidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones
provinciales que le eran favorables y volcar en su favor las
contrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de Buenos Aires y que an no contaba con apoyos claros y sobre todo estables en el interior, deba alentar un juego poltico abierto en todos aquellos casos en que
potenciales aliados podan llegar a controlar la escena poltica provincial, acudiendo en su auxilio y cerrando el juego cuando las circunstancias resultaban desfavorables.
Despojada de retrica, la definicin inicial del gobierno de
Mitre sobre intervencin federal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretacin:

132


LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

"Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno establecido por la Constitucin, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntos
interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los partidos internos cuya existencia tendr siempre razn de ser
en pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estraas infludos solamente por la disciplina que la
misma lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en
el terreno provincial, mientras no produzcan una subversin en el rden interno y la consiguiente requisicin que la Constitucin prescribe,
ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno otro de los partidos interesados naturalmente en tener el
apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara


este principio, el gobierno nacional no siempre las tendra
todas consigo. La incompleta decantacin de una frmula poltica, en circunstancias contextuales particularmente desfavorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su sucesor. 54 Correspondera a Avellaneda, mucho menos
comprometido con las contiendas partidarias y mucho ms
presionado por la necesidad de crear una fuerza poltica propia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominacin. Su
advenimiento al poder, si bien cont con las simpatas de
Sarmiento, no fue el resultado de la "verdad del sufragio"
que este ltimo propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria
poltica. 56 Pero una vez en el gobierno, apel a todos los recursos para consolidar un mecanismo poltico-partidario
que, mediante el control de la sucesin presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del rgimen. 57
PENETRACIN MATERIAL
Bajo esta denominacin incluir aquellas formas de avance del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras,
servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarroAladas-a -Ie-largo- del . a circuito dinmico

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

133

de la economa pampeana. 58 Esta incorporacin produca dos


tipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional,
multiplicando as las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extenda la base social de la alianza que sustentaba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores econmicos del interior beneficiados por dicha incorporacin. La
penetracin del Estado se haca efectiva en la medida en que
los recursos movilizados permitan la articulacin de actividades e intereses, conformando nuevas modalidades de relacin social. Pero en qu circunstancias y a travs de qu
mecanismos se manifestaba su presencia?
Plantear el tema de la presencia material del Estado nacional en la sociedad, en un perodo histrico como el considerado, exige incorporar al anlisis la dimensin fsica o
geogrfica que enmarcaba y constrea la vida de esa comunidad. Desde este punto de vista, el pas se reduca a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un
vasto territorio. Poco ms all de sus lmites, estos ncleos
urbanos reunan la poblacin y la economa de un espacio
geogrfico la provincia cuyos contornos polticos, como
hemos visto, eran ms una reivindicacin originada en un
localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos
de organizacin nacional que un territorio sobre el cual se
ejerciese control efectivo. 59 El "pas" o territorio heredado de
la colonia luego de las luchas independentistas no coincida
con el espacio de la soberana, fuera sta nacional o provincial. Ni siquiera con el que quedara conformado luego de las
secesiones del Paraguay, el Alto Per y la Banda Oriental.
Esa extensa geografa contena una gradacin de espacios diferenciados segn lo que entonces se denominaba "la
escala del progreso en la ocupacin del suelo" (Memoria Ministerio del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdiccin efectiva a la vida social organizada alrededor de
sus escasas poblaciones, y el Desierto, 60 "inconmensurable,
abierto y misterioso" segn lo describiera el poema de Olegario Andrade, tierra de indios y matreros, constituan en
esencia dos pases. Su frontera era objeto de constante lucha
Y negociacin, y los lmites provinciales se expandan o estrechWan eh uricln e Ios resurtados de esa lucha. 61 Entre

134

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto con su


gradual poblamiento, estados intermedios que la Constitucin Nacional denomin "territorios", y que por coincidir con
espacios prcticamente inexplorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinados a la jurisdiccin nacional.
Esta particular conformacin del espacio haba tenido
hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad
argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamiento, haba debilitado el desarrollo de vnculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino,
factores no desdeables en la intensidad que adquirieron las
guerras interiores. Tambin haba impedido la formacin de
un mercado nacional. En el interior, las producciones locales
no consumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran
dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que permitan acceder las antiguas y precarias rutas coloniales.62
La circulacin haba adquirido as un caracterstico sentido
centrfugo, orientada hacia mercados que luego de la independencia pasaran a estar localizados fuera del territorio
nacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la produccin del Litoral pampeano fue acentuando su orientacin
hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posicin
de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos desde el exterior.
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotacin pecuaria registraron importantes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no
se compadeca con las inmensas posibilidades que, a los ojos
de esa incipiente burguesa, abran la potencialidad del territorio y la sostenida expansin de los mercados externos.
Sobre todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos, otro vasto pas en el que aceleradamente se quemaban
las etapas que le permitiran alcanzar un lugar de privilegio
en el "concierto de las naciones". 63 Esa experiencia sealaba
rumbos y pona de manifiesto carencias. Por eso la Constitucin Nacional dictada en esos aos no adjudic al Estado nacional un rol abstracto ni una misin utpica, sino un programa muy concreto, avalado en situaciones comparables

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

135

por resonantes xitos, cuya realizacin no hara sino materializar un orden social prefigurado en las mentes ms lcidas de la poca.
No es un accidente histrico que el proceso de organizac in nacional comenzara a transitar terrenos ms firmes recin al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia
entre el pas posible y la cruda manifestacin de su atraso
material se hizo ms pattica. La organizacin nacional no
poda apelar nicamente a argumentos ideolgicos. Si bien la
gesta independentista arraig sentimientos de nacionalidad,
al mismo tiempo exalt un frreo localismo que se constituy
en importante escollo para el afianzamiento de un orden nacional. 64 Tampoco era posible construir la unidad nacional
mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban
los largos aos de guerras civiles. Los vnculos materiales sobre los que se asienta una comunidad nacional eran todava
dbiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carencias notables.
Hemos visto que la formacin de un mercado nacional, o
ms genricamente, de una economa de mercado, exige como condicin necesaria la convergencia y ensamble de los
clsicos factores de la produccin. Aunque el pas era prdigo en tierras, su ocupacin efectiva y puesta en produccin
exiga trabajo y capitales. No fue casual que el verbo "poblar" se hiciera sinnimo de "gobernar", en ms que un sentido simblico. 65 De nada servan las tierras ociosas; nada
poda hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorporarlas a la produccin. Aun contando con
la poblacin necesaria, difcilmente hubieran podido explotarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnologa que articularan la produccin y la circulacin. Y hasta tanto los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir
la infraestructura fsica que ligara las distintas etapas del
proceso econmico, la sociedad argentina no rompera su cerrado localismo ni emergera de su tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo saban de sobra los saladeristas entrerrianos, los productores laneros de la campaa
bonaerense, los viateros de Cuyo y los importadores porte-

136

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

os. Tambin lo conocan los intelectuales y "hombres pblicos" que en la poca sealaron en sus discursos y escritos el
programa de transformaciones que deba dar paso a un nuevo orden social.
Pero cuando en el plano institucional parecan allanados
gran parte de los obstculos que se oponan a la definitiva
organizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad o inexistencia de recursos seguan erigiendo formidables escollos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones, posiblemente el eslabn ms dbil de los circuitos
econmicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior,
Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de
los caminos de la repblica en estos trminos:
"Puede decirse sin exageracin que en la Repblica Argentina no hay caminos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al travs de vastas
llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y
montaas. En esta inmensa extensin de territorio se encuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que jams la mano del hombre se haya empleado en preparar
las vas que deben servir a la comunicacin entre esas escasas poblaciones. Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estn
en razn directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho
debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias
Argentinas separadas entre s por largas distancias, y por obstculos naturales que apenas se ha intentado superar" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin embargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad dominante. 66 La inexistencia de caminos se hallaba asociada a
carencias de muy diversa ndole, que se constituan a su vez
en obstculos para su construccin. Adems de importantes
problemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un camino dependa de que previa o simultneamente se resolvieran
problemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en
ciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes naturales como ros y montaas podan
-requen
r-laerecridn de puentes. A su v ez, las-posibilidadea de

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

137

internarse en extensas y desoladas comarcas deban considerar la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades para la continuacin de la travesa. "Postas, correos
y caminos eran necesidades que no atenda el gobierno..." 67
Portape,yunsifcholapetnisdu
posible camino, su factibilidad econmica dependa en ltima instancia de un probable volumen de trfico que justificara la inversin.
Estos ejemplos ilustran una tpica modalidad de eslabonamiento de la actividad social, en el sentido propuesto por
Hirschman. 68 Hacia "atrs", la construccin de un camino
creaba la necesidad de obras complementarias tales como
apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia "adelante",
abra nuevas posibilidades para la ocupacin y explotacin
de tierras, el establecimiento de mensajeras y la formacin
de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegacin de los ros originaba necesidades de canalizacin,
obras portuarias y de balizamiento, y a su vez haca posible
el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentaba la exploracin de tierras (como el territorio del Chaco)
e impulsaba la ejecucin de obras que unan regiones prcticamente desvinculadas entre s. Sera - posible construir
otras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de los fenmenos recin mencionados. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido ms profundo de estas
transformaciones, ya que la utilizacin acrtica de un concepto tan sugestivo como el de "eslabonamiento" conlleva el
riesgo de transformar una historia rica en "accidentes" y
contradicciones en un mecnico, acumulativo y, sobre todo,
inevitable proceso de evolucin social.
A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales
radica en la peculiar asociacin que en cada caso se establee entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de
n inters y la creacin de una necesidad. Una oportunidad
upone la presencia de una o ms circunstancias favorables
ara el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa coneniente. Esta conveniencia est determinada por el benefio probable que la
puede reportar a quienes la emrendan. En la medida en que stos perciben la oportunidad

139

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

y deciden aprovecharla, desarrollan un inters, es decir, la


aspiracin a una eventual obtencin de aquel beneficio. Sin
embargo, oportunidad e inters no son condiciones suficientes para que la actividad sea encarada. Es preciso adems
que el inters sea materializable. Generalmente, obstculos
o carencias dificultan su concrecin por la sola accin de los
actores interesados, y crean la necesidad de superarlos. Para que "alguien" est dispuesto a satisfacer esa necesidad,
debe a su vez tener un inters, basado quizs en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que
tambin pueda derivar algn beneficio. Y as sucesivamente. Los "multiplicadores", "eslabonamientos" o "crculos virtuosos" no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos
procesos de encadenamiento y expansin de la actividad
social.
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusivamente en la poca histrica que estamos considerando. Ms
genricamente, son propios de formaciones sociales capitalistas basadas en la acumulacin, la propiedad privada y el beneficio individual. Si procuro desentraar su funcionamiento es debido a que en ese perodo se estaban constituyendo
los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizaran al capitalismo argentino. Y es esta especificidad lo que un anlisis del papel cumplido por el Estado en la
articulacin de la actividad social, permitira esclarecer.
En qu sentido fue el Estado argentino un factor de articulacin social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la
definicin misma, del concepto de Estado, lo que aqu interesa es establecer las modalidades especficas de esa articulacin. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional
tuvo un papel preponderante en la creacin de oportunidades, la generacin de intereses y la satisfaccin de necesidades que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales
cada vez ms amplios. Pero el hecho saliente es que estas
formas de intervencin penetraban efectivamente la sociedad, convirtiendo al Estado en un factor constituyente de la
misma y a su accin en un prerrequisito de su mutua reproduccin. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvi
no solamente para unir las piezas sueltas de una sociedad

nacional an en ciernes, sino adems para establecer una


vinculacin efectiva entre esa sociedad y el Estado que la articulaba. Como en definitiva constituirse en instancia de articulacin de relaciones sociales es la razn de ser del Estado, esta forma de intervencin tenda a afirmar su legitimacin y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y
recursos necesarios, para reproducir el patrn de relaciones
que su propia intervencin conformaba.
No olvidemos, sin embargo, que la penetracin material
fue slo una de las formas en que el Estado intent extender
su control sobre la sociedad. Por eso quiz convenga marcar
algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma
de penetracin sugiero una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva no compartida por ningn
otro agente social de crear, atraer, transformar, promover
y, en ltima instancia, ensamblar los diferentes factores de
la produccin, regulando sus relaciones. En este sentido, la
penetracin material comparte con la cooptativa y la ideolgica un comn fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene en cada caso referentes distintos: el inters material, el afn de poder o la conviccin ideolgica. En cambio,
la penetracin represiva implica la aplicacin de violencia fsica o amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda
eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del
orden social se sustenta aqu en el control de la violencia, a
diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma y reproduce a partir de
"contraprestaciones" o beneficios que crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La
penetracin cooptativa intenta ganar adeptos a travs de la
promesa o efectiva concesin de alguna suerte de beneficio
conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalicin dominante. La penetracin ideolgica reviste la represin desnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominacin en hegemona,
el beneficio particular en inters general.

138

140

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Claro est que estos beneficios y contraprestaciones, en


tanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implican a menudo privilegios que, por oposicin, condenan a
otros sectores indirectamente perjudicados a una existencia
econmica, cultural o polticamente marginal. Por eso la represin y las formas ms consensuales de penetracin son
procesos simultneos: ganar aliados da lugar muchas veces
a ganar tambin enemigos, y el "progreso" en el que se enrolan los unos exige el "orden" que debe imponerse sobre los
otros.
El revisionismo histrico argentino se ha preocupado a
menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que
fueron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas
productivas que acompa el avance del capitalismo, y que
el concurso del Estado contribuy a materializar. La nostlgica evocacin del boyero, del rstico tejedor, del indio de la
toldera, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galera
humana que tipific en la conciencia de las "clases acomodadas" la barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un
ejercicio sensiblero y en buena medida estril. 9 No resulta
til para comprender la dinmica del proceso que transform a esa sociedad, creando redes de relacin, homogeneizando intereses, originando nuevos sectores de actividad, relegando a otros, constituyendo, en fin, las bases materiales de
una nacin, un sistema de dominacin y un nuevo modo de
produccin. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las
formas de penetracin estatal que denomino materiales, y
que junto a la represin, la cooptacin y la manipulacin
ideolgica contribuyeron a crear un nuevo orden.
No obstante, soy consciente de que esta abstracta observacin deja pendiente un anlisis ms minucioso del funcionamiento de este mecanismo de penetracin. Por ello, aunque sin pretender ceirme a una historia rigurosa, intentar una interpretacin matizada con algunas ilustraciones.
Nada mejor que la propia visin de los protagonistas para
expresar el sentido de la accin del Estado en este terreno:
"...la situacin de la Repblica exige un pronto y saludable remedio la

II.
miseria qu
espira us es
ah a. os por

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

141

de necesidades no satisfechas; el orden, el respeto las Autoridades


constituidas se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el
prestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe la grandeza de su orijen y la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistibles que obran en el seno de las sociedades y que las precipitan veces en abismos desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos no se
anticipa preparar el remedio de los males, dando direccin saludable
esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situacin de la Repblica
en mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y das al tiempo
para presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y
la prosperidad comn" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organizacin nacional, tenan un evidente contenido programtico, aun cuando las circunstancias que los motivaran
fueran bastante especficas. El desorden era tambin visto
como producto de la miseria y, si el progreso requera orden,
tambin el orden requera progreso. Es decir, el progreso era
un factor legitimante del orden, por lo que la accin del Estado deba anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que "agitaban los espritus" y amenazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.
Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
como es frecuente leer en los escritos de la poca cmo
fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el
verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar
conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones, necesidades e intereses despertados a partir de
las nuevas circunstancias que dominaban la escena polticoinstitucional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara as a entablarse entre representantes de un Estado, convencidos del inexorable destino de progreso del pas,
y los agentes sociales que intuan los mecanismos que podan concretarlo. Por eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad
del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores
provinciales recabando informacin sobre los aspectos ms
s pree ementales de la vicia te una comuniffa

142

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

dominantes, estado de los caminos, facilidades acordadas a


la inmigracin, situacin de la educacin, capacidad de convocatoria de milicias y as sucesivamente. En este sentido,
los gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claro
papel de voceros de los intereses econmicos de sus respectivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos de
representacin, tales como partidos u organizaciones corporativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida correspondencia y contactos mantenidos con representantes del
gobierno nacional permitan, en general, contar con un elemental cuadro de situacin, gran parte del papel articular
cumplido por el Estado nacional se efectiviz a partir de una
compleja red de interacciones entre "empresarios" estatales
e individuos o sectores interesados. Resultara difcil establecer a qu parte correspondi la mayor proporcin de iniciativas. Pero lo cierto es que las condiciones creadas por el
nuevo proceso institucionalizador produjeron una intensa
movilizacin de empresarios, profesionales, intermediarios
polticos (o "influyentes") y unidades estatales, dispuestos a
explorar y explotar las oportunidades creadas por el propio
proceso, poniendo en juego todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: 1) la provisin de medios financieros y tcnicos para la ejecucin de obras o el
suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de
produccin e intercambio; 3) la concesin de beneficios y
privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por
parte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantas
tanto a empresarios como a usuarios sobre la rentabilidad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la
ejecucin de las obras y la efectiva prestacin de los servicios. En la realidad, estos diversos mecanismos se confundan muchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera por
ejemplo con la construccin y explotacin de ferrocarriles.
Pero la distincin analtica permite en todo caso mostrar la
variedad de manifestaciones de la presencia articuladora del
Estado.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

143

En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir


los emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos financieros movilizados por el Estado se orientaron hacia la
ejecucin de pequeas obras de infraestructura y el establecimiento de ciertos servicios regulares. Durante la presidencia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empresarios privados para la construccin de caminos, la ereccin
de puentes, el transporte de correspondencia, la mensura de
tierras, etc. 71 Habitualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios tcnicos a cargo de ciertos funcionarios
cuya misin encerraba, en germen, funciones que seran ms
tarde asumidas por unidades burocrticas especializadas.
Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional
(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educacin, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,
hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el
pas y a enfrentar toda suerte de obstculos. Su juicio era
por lo general decisivo para poner en marcha un proyecto o
concluir una negociacin.
Tambin fue evidente la influencia de estos "Adelantados"
estatales en la confeccin de los diversos reglamentos que intentaron introducir orden en ciertas transacciones y actividades sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del
pas, a la anarqua y al abuso. Por ejemplo, mediante el decreto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglament el servicio de postas garantizando la regularidad de
su prestacin y la propiedad de los empresarios. 72 De la misma manera, expidi una serie de importantes disposiciones
tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el funcionamiento de oficinas, la seguridad de la correspondencia y las responsabilidades emergentes del desempeo de funciones vinculadas a este ramo. Tambin se requirieron informes a los gobernadores sobre los patrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada provincia, en previsin de que su falta de uniformidad dificultara la delineacin de tierras pblicas, el establecimiento de
ferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algunos aos ms tarde se reglamentara un sistema uniforme
de pesas y medidas para todo el pas.

144

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

145

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Cuando los recursos financieros y tcnicos de que poda


disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar
ciertos proyectos; o cuando la iniciativa privada descubra
nuevas reas de actividad econmica potencialmente lucrativas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la concesin estatal para la disposicin de bienes o la explotacin de
servicios. El ejemplo quiz ms difundido es el de concesin
para la construccin y explotacin de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para
examinar con algn detenimiento ciertos aspectos poco conocidos del mecanismo de concesin, aunque fundamentales
para entender los patrones de vinculacin que comenzaban
a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurrir al
caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros
grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo
este sistema. 73
Una ley de setiembre de 1862 autoriz al Poder Ejecutivo
a contratar la construccin de un ferrocarril de Rosario a
Crdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que deba ajustarse el contrato. El proyecto ya vena siendo objeto
de negociaciones desde haca ocho aos con el representante
de un consorcio de capitalistas ingleses, William Wheelwright. Dictada la ley, el Ministerio del Interior qued encargado de proseguir las tratativas con este empresario, que en
su afn de resultar adjudicatario del proyecto haba iniciado
por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartndose de
las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exiga para
firmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) la cesin
de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensin
de la lnea, con algunas excepciones; 2) la fijacin del capital
garantido en 6400 libras por milla74 ; 3) la fijacin de los gastos de explotacin en un 45% de los ingresos brutos; 4) un
mnimo de 15% de beneficio neto antes de que el gobierno
pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la
exencin de la garanta o caucin pecuniaria a que el contratista estaba obligado por la ley.
Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumentales empleados por cada parte en el curso de las tratativas,
fueron mostrando la variedad de intereses representados, la

capacidad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder


relativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisivo argumento de que si no se cumplan sus
condiciones no podra levantar en Inglaterra los capitales
necesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfaccin a todas sus demandas. Claro est que en el nterin, el
ministro Rawson haba mantenido negociaciones paralelas
sin resultado positivo. Otros dos empresarios londinenses,
Smith y Knight, presentaron al ministro una oferta aun
ms leonina que la de Wheelwright. Tambin un conocido
comerciante de Rosario, Aarn Castellanos, peticion ante
el ministro a nombre de varios empresarios y propietarios
de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las condiciones
fijadas por la ley, pero sin ofrecer garantas pecuniarias ni
convencer demasiado a Rawson de que podra emprender la
obra levantando en el pas y en Europa los capitales necesarios.
Si bien es cierto que la aceptacin de las condiciones de
Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de alternativas, tambin es cierto que este ltimo utilizaba un argumento contundente: si no se cedan a la empresa las tierras al costado de las vas (punto central de la controversia),
la especulacin la haran de todos modos los particulares,
sin existir ninguna garanta de que ello condujera a la colonizacin de esas tierras. La empresa, en cambio, colonizara
planificadamente. Ello aumentara el trfico y las ganancias
de la empresa, lo cual disminuira el importe de las garantas por las que el gobierno responda hasta cubrir la rentabilidad mnima acordada. 75
Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboracin
para que se suscribiera a la empresa el mayor nmero de
personas, con capitales grandes o pequeos, sealando que
este ferrocarril era el primer paso, "la base de un plan de ferrocarriles argentinos". Agregaba que la obra reportara
ventajas a los pueblos y a los individuos, "acreciendo la prosperidad del Litoral de la Repblica, y haciendo participar de
ella al interior, fomentando en las provincias mediterrneas
vos grmenes u pi uspeli
e riqueza' que abegui d-

146

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

ran la paz y la haran "fecunda y gloriosa en el sentido del


progreso" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El vaticinio ministerial no era infundado. El pas haba
comenzado a experimentar el impacto de los "caminos de fierro", cuya extensin crecera a un ritmo vertiginoso, 76 modificando radicalmente la estructura espacial y econmica del
pas. En este contexto, fueron muy pocos quienes lograron
percibir los efectos negativos que podra acarrear la particular configuracin adquirida por el desarrollo de los ferrocarriles, incluso en aquellas regiones destinadas a padecer tales efectos con marcada intensidad. 77
Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin
ms recaudos, como un agente destructor y empobrecedor
que contribuy a quebrar un supuesto desarrollo econmico
autnomo lento pero armnico en algunas regiones del
pas, corresponde sealar que en algunos casos, como en
Santiago del Estero, las expectativas que rodearon su llegada no fueron satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca
llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias
interiores, normalmente asentadas en terrenos apenas aptos
para la subsistencia. En muchos casos las vas frreas atravesaron zonas desrticas, creando estaciones efmeras que
terminaron por aislar a las poblaciones asentadas en su
derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teora acompaaba al trazado de la red ferroviaria, poco signific en estos casos. Los pueblos que fueron virtualmente "esquivados" tuvieron que ejercer serias y a menudo infructuosas presiones para lograr el beneficio del algn ramal
tardo.
El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvi,
adems, como un instrumento clave para favorecer o perjudicar el desarrollo de las diferentes regiones del pas. Denunciando el supuesto incumplimiento de los trminos de
las concesiones en materia tarifaria, sealaba el diputado
Osvaldo Magnasco en 1887:
"Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legtimamente esperados, o por el contrario han sido obstculos serios para el desarrollo de
nuestra produccin, para la vida de nuestras industrias y para el desen-

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

147

volvimiento de nuestro comercio. (...) Ah estn las provincias de Cuyo,


por ejemplo, vctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de esos
fletes es mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus
carnes (...) Ah estn Tucumn, Salta y Santiago...". 78

Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril


fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador que
contrasta con el dismil papel cumplido en el interior. Los ferrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional,
pero sobre todo posibilitaron la explotacin de la Pampa hmeda, generaron un alza indita en el precio de la tierra y
contribuyeron, de este modo, a la consolidacin de los terratenientes pampeanos como clase hegemnica. 79
Desde esta perspectiva ms matizada, es evidente que los
juicios contemporneos sobre el "entreguismo" y los "vendepatrias" que, sin duda, tambin existieron pasan por alto tanto los factores contextuales y circunstanciales que restringan la capacidad de accin de los agentes estatales, como la complejidad de los intereses mediatos e inmediatos
que intervenan en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia
de acelerar la formacin de un mercado nacional y hacer
sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora del
Estado. 80
Un ltimo punto, que tambin requiere alguna reflexin,
es el que se refiere a la garanta estatal de que las relaciones articuladas con su auspicio se perfeccionaran bajo cualquier circunstancia. En este particular sentido, la nocin de
"garanta" asuma un significado mucho ms lato. La garanta del Estado estipulada en un contrato de concesin no se
limitaba a la asuncin de un compromiso terico ni a la
eventual efectivizacin de compensaciones monetarias. Muchas veces exiga una participacin intensa y protagnica en
el suministro de bienes, servicios y regulaciones que formalmente poda o no corresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no poda rehuir. Por ejemplo, en la concesin del Ferrocarril Central Argentino, el gobierno nacional intervino activamente en el trmite de expropiacin y transferencia de
tierras provinciales a la compaa propietaria, en virtud del

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LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO


LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

contrato de concesin. Ello supuso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las
expropiaciones, tranquilizar al director residente de la empresa, pasar por alto exigencias especulativas de los propietarios de tierras o asumir costos inesperados. 81
La garanta funcionaba no slo hacia los concesionarios,
sino tambin hacia los gobiernos provinciales y los particulares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de
que el ferrocarril funcionara con regularidad, comodidad y
seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vas y construcciones para determinar si se estaba en
condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los tcnicos de la empresa. Recoga, por
otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba
traslado de las denuncias a la empresa, asumiendo de este
modo otra forma de garanta. 82
Tambin el Estado se constitua en vocero de los accionistas del pas (incluido el propio gobierno nacional) ante la empresa del ferrocarril, ejerciendo su representacin en las
asambleas, denunciando la paralizacin de obras, exigiendo
su continuacin, planteando la reduccin de tarifas para hacer accesible el trfico, o requiriendo el poblamiento de las
tierras entregadas como condicin contractual. Excediendo
incluso sus compromisos, lleg a darse el caso de que el Estado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de financiamiento. 83
Otro interesante ejemplo de garanta puede hallarse en la
actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut,
que inmigrantes galeses haban establecido en la Patagonia.
Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua
y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la
subsistencia, el gobierno asign en un comienzo la suma de
4000 pesos fuertes. Ms tarde, ante el riesgo de que los colonos no contaran con provisiones mnimas (por subsistir las
condiciones iniciales), acord un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para vveres. En cierto momento, frente al riesgo
de que se eternizara el subsidio, comision a M. lvarez de
Arenales a inspeccionar eI est-~tela r~rbus -perspce-

149

Uvas." Finalmente, en 1867 Mitre resolvi continuar con


una subvencin de 400 pesos fuertes, a condicin de que los
colonos permanecieran en el establecimiento.
Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compromisos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales
en su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproduccin y
la tierra en su posesin. Lucro, energa y propiedad. Tres
fuerzas de cuya debida articulacin dependa el progreso.
Quisiera destacar, finalmente, que una importante consecuencia de estas modalidades de penetracin del Estado fue
el papel directo o indirecto que comenz a cumplir como
empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso
sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me refiero solamente al personal directamente empleado por el Estado, sino adems al constituido por asalariados y trabajadores no permanentes indirectamente retribuidos mediante fondos pblicos. Es decir, me refiero a la capacidad del Estado para generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asalariado, extendiendo as las relaciones
de produccin capitalistas.
Aunque trasponga un par de aos el perodo examinado
en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y
datos sueltos observables a comienzos de la dcada del 80,
que permiten inferir la extraordinaria importancia que parece haber tenido este desconocido aspecto de la accin del
Estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congreso de 1883, el presidente Roca indicaba que en la construccin de diez ferrocarriles nacionales, provinciales y particulares (en ltima instancia garantizados por el Estado) se
empleaban 14.500 obreros. Este nmero proporciona una
pauta importante para evaluar el considerable peso que tena, dentro de la fuerza de trabajo total, el personal empleado por contratistas del Estado en las innumerables obras financiadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta
considerar la construccin y reparacin de puentes y caminos; la construccin de telgrafos, puertos, edificios pblicos; la canalizacin de ros; la edificacin de escuelas (a razn de unas 30 or ao) la conversin d fortines en puPhlnc
a construccin de ciudades completas como La Plata; la con-

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LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

tratacin de agrimensores y tcnicos para el estudio de la


topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras
conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de
defensa de terrenos bajos; o la construccin de obras de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales. 85
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias
reflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia material del Estado comenz a tener en esta crucial etapa formativa de la sociedad argentina.

identifica por una comunidad de origen, lenguaje, smbolos,


tradiciones, creencias y expectativas acerca de un destino
compartido. Por otra, la internalizacin de sentimientos que
entraan una adhesin "natural" al orden social vigente y
que, al legitimarlo, permiten que la dominacin se convierta
en hegemona.
As como en el primer caso, la penetracin ideolgica procura crear una mediacin entre Estado y sociedad basada en
el sentido de pertenencia a una nacin, 88 en el segundo promueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un
modo de convivencia, de produccin y de organizacin social
que aparece adornado de ciertos atributos y valores deseables, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparente igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la promesa del progreso a travs del esfuerzo personal o la equidad distributiva que eventualmente eliminar el conflicto
social. En ambos casos, sin embargo, lo que est en juego es
la capacidad de produccin simblica del Estado, que como
se recordar es uno de los atributos de la estatidad que apela al control ideolgico como mecanismo de dominacin.
En trminos prcticos, resulta difcil distinguir histricamente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus
manifestaciones concretas han tendido casi siempre a reforzarse mutuamente.
A ttulo ilustrativo analizar algunos de ellos, vinculados
a las cuestiones de la educacin, el control sobre el culto, el
matrimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe aclarar que estos mecanismos de concientizacin consiguieron
perfeccionarse especialmente despus de 1880.
La educacin constituy un vehculo privilegiado en el
marco de la estrategia de penetracin ideolgica del Estado.
Al respecto, Tedesco sostiene que "los grupos dirigentes asignaron a la educacin una funcin poltica y no una funcin
econmica" vinculada meramente a la formacin de recursos
humanos. 87 Es decir, las funciones asignadas a la educacin
no se limitaron a completar el proceso socializador e integrador de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones culturales hegemnicos. La escuela primaria cumpla
un papel integrador no tanto por la difusin de valores na-

PENETRACIN IDEOLGICA
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora, la penetracin ideolgica apel a mecanismos mucho ms
sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre n campo de percepciones, valores, actitudes, representaciones y comportamientos sociales claramente asociados a
los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional,
tendieran a legitimar el nuevo patrn de relaciones sociales
que se vena conformando.
La penetracin ideolgica, junto con la cooptacin y las diversas formas de penetracin material del Estado, contribuyeron a crear la base consensual sobre la cual poda construirse un sistema de dominacin. Si bien, inicialmente, el
Estado nacional se haba edificado fortaleciendo principalmente su aparato represivo, ningn sistema de dominacin
estable poda sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso
ms o menos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden. Despus de todo, combinaciones variables de coercin y consenso han sido siempre las bases de sustentacin
de cualquier esquema de dominacin poltica.
Si bien la penetracin ideolgica del Estado nacional implica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros
de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este
proceso. Por una parte, la creacin de una conciencia nacional, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una sociedad territorialmente delimitada, que se

152

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

cionales tradicionales que sin duda realizaba, sino por


la transmisin de valores seculares y pautas universalistas,
una de cuyas manifestaciones fue el laicismo. 88
El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar
la educacin como instrumento que asegurase la gobernabilidad de "la masa". Un pueblo embrutecido poda operar como base de maniobra de un "tirano" y, en consecuencia, ser
"ingobernable", sin importar tanto que, en estado de relativa ignorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar
magros aportes al progreso material y social del pas. La
educacin se conceba ms como garanta del orden que como condicin del progreso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparacin de sujetos aptos para el manejo de las funciones burocrticas polticas
y administrativas, desalentando la formacin de recursos
humanos idneos para insertarse en las actividades productivas.
En el marco de un rgimen poltico oligrquico y restrictivo, esta concepcin tendi naturalmente al elitismo y el enciclopedismo. La creacin de "colegios nacionales" y el nfasis puesto en la enseanza media, en desmedro de la educacin primaria, confirmaban el carcter elitista que inspiraba
la poltica oficial. 89
El debato en torno a la Ley 1420 (de educacin comn,
gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el ao
1883, se vincul estrechamente con el papel de la educacin
primaria como instrumento de control social, siendo objeto
de disputa a quin deba corresponder este control. La poltica del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia
una extensin del papel del Estado, a travs de la expansin
del aparato educativo nacional, una creciente centralizacin
de las funciones reguladoras y la gradual "expropiacin" de
atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde planteos "populares", le disputaban parcialmente facultades de
control. Estos sectores advertan en el proyecto oficial un severo recorte a la autonoma de la educacin, que pasaba a
depender centralmente del poder poltico. En 1883, Eduardo

Wilde reconoca la inevitabilidad del control de la instruc cin pblica por parte del Estado nacional.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

153

Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su


origen, a causas similares relacionadas con el poder y autonoma relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos
"clsicos", en la Argentina fueron los grupos catlicos quienes, partiendo de algunas propuestas extremas de integracin institucional planteadas en 1853, en oportunidad de
dictarse la Constitucin Nacional, terminaron propiciando
la total separacin del Estado y la Iglesia. En cambio, durante su proceso formativo, el Estado nacional no se propuso
constituir a la Iglesia en una institucin "separada" y autnoma; por el contrario, busc sencillamente controlarla, imaginando una frmula de "unin" que reforzara su dependencia material, institucional e ideolgica.
La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con esta actitud. Esta corriente de pensamiento, hegemnica durante la segunda mitad del siglo XIX, reconoca y valoraba
contra lo que usualmente se supone las funciones sociales de la religin. La relacin con la Iglesia tena, para los
sectores dominantes, un sentido eminentemente instrumental: si la Iglesia controlaba conciencias, el Estado controlaba
a la Iglesia. En este sentido, resultan sumamente ilustrativos los argumentos expuestos por el diputado Onsimo Leguizamn, cuando en el debate en torno a la que sera Ley
1420, se opona al proyecto catlico en estos trminos:
"La educacin no es un asunto puramente domstico o religioso, que afecta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se relaciona directamente con la vida social y poltica de la entidad nacional.
(...) La influencia de la educacin es un medio de gobierno, es un medio
de poder sobre las sociedades y, tal vez, este es el nico secreto porque
todos los poderes se han disputado, en todas las pocas, el derecho exclusivo sobre la educacin (...), es el poder que en cada nacin es responsable de los destinos del pueblo llamado a educarse. (...) Si la educacin es
un medio de difundir las nociones elementales de su gobierno, una nacin cometera el acto ms contrario a sus propios intereses dejando que
fuesen enseados con entera libertad doctrinas y principios tendientes a
derribar las instituciones que se ha dado " Cmara de Diputados, Diario de Sesiones, 4 de julio de 1883, tomo I, pp. 478-485. Citado en Cristina San Romn, Roca y su tiempo, Buenos Aires, CEAL, 1983, pp. 52-55.

154

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Las relaciones entre Estado e Iglesia tambin se vieron


afectadas por el proyecto oficial que institua el matrimoni o

dos de ciertas leyes ms avanzadas acabaran por trastocar


el orden constituido. El orden volva a prevalecer sobre el
progreso.
Como ltima ilustracin de las modalidades de penetracin ideolgica del Estado nacional, me referir a la institucin del servicio militar obligatorio. Si bien en un primer
a nlisis el tema podra vincularse ms cercanamente con la
modalidad de penetracin represiva del Estado, una reflexin ms profunda permite observarlo como un poderoso mecanismo de socializcin y adoctrinamiento.
El antecedente ms lejano del servicio militar obligatorio
fue la "Guardia Nacional", creada despus de Caseros. Durante la presidencia de Jurez Celman se introdujo un sistema de sorteos para la conformacin de la Guardia 91 y en
1895, en el contexto de los conflictos limtrofes con Chile, se
dictaron normas que imponan la convocatoria obligada a todos los argentinos nativos que hubieran alcanzado los 20
aos de edad. 92 Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (tambin
llamada Riccheri) estableci el servicio militar obligatorio.
Si bien esta innovacin institucional formaba parte del
conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanismos represivos frente a la necesidad de garantizar la soberana nacional, permita satisfacer a la vez otro tipo de exigencias derivadas del mantenimiento del orden interior. Hacia fines de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante transformacin de la sociedad argentina haba generado diferentes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento poltico y de accin colectiva que, como nunca en el
pasado, preocupaban seriamente a los sectores dominantes.
El nuevo ejrcito creado por Roca durante su segunda presidencia, y el servicio militar obligatorio que aliment sus
contingentes, nacieron en el contexto de la "huelga general" y
la "ley de residencia", pero sus fundamentos no fueron puramente represivos. La faz coercitiva del aparato militar se
complementaba, por la va de la conscripcin obligatoria, con
un poderoso mecanismo de penetracin ideolgica y control
social claramente percibido por los responsables del proyecto.
Nada mejor, para comprobar esta aseveracin, que las palabras del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en el deba-

civl.Losanted iucnelaArgts
remontan a una ley promulgada por el gobernador santafecino Nicasio Oroo hacia 1867. Dos aos ms tarde se aprobaba el Cdigo Civil redactado por Vlez Sarsfield, que estableca el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que
se venan produciendo en la estructura econmica y social
del pas impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la
institucin matrimonial. El movimiento de bienes y personas imprima un dinamismo indito a la sociedad, creando
en la elite gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control
que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar.
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888. 90 Pese a
que estableca definitivamente el control civil de esta institucin, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no
se apartaba en lo sustancial de las concepciones tradicionales sobre la familia, en particular con respecto al rol de la
mujer, a la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratificando as la autoridad del pater.
Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores ms reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defensa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivindicacin del modelo procreativo y la necesidad de garantizar
un papel subordinado para la mujer expresaban, en ltima
instancia, la adhesin a un modelo de sociedad que no siempre gener contradicciones insalvables entre los hombres del
"progreso" argentino.
El matrimonio civil era considerado como una institucin
cuya funcin bsica era "darle hijos al Estado". El debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como clula social bsica, como el slido pilar de un ordenamiento social
considerado deseable. Como en otros casos, las concepciones
liberales cedieron ante el temor de que los efectos inespera-

155

156

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

te parlamentario en torno a su proyecto de organizacin del


ejrcito sostena lo siguiente:
"Un ejrcito que renueva as, peridicamente, recibiendo en su seno una
porcin notable de la mejor poblacin del pas, y que le devuelve en cambio cada ao un contingente de soldados licenciados, preparados, (...)
echa todos los diez aos en la masa popular, cerca de un milln de buenos ciudadanos, y ste es un poderoso instrumento de moralizacin pblica."93

Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio militar vena a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educacin y, en ms de un sentido, la complementaba. Luego de pasar por las filas del ejrcito, el proyecto oficial prevea que los jvenes conscriptos seran "devueltos" a sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y convertidos en "elementos de moralizacin pblica".
Pero adems, el pasaje por las filas poda constituirse
tambin en un instrumento de homogeneizacin tnica el
mtico "crisol de razas" imaginado por los hombres del 80
frente al carcter aluvional que adquira la poblacin a medida que se extenda el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra
en la siguiente sesin del debate parlamentario:
"...hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar
de refundir en una sola todas las razas que representan los individuos
que vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, segn
nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusin de los diversos y mltiples elementos tnicos que estn constituyendo a nuestro
pas en forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negar que
el respeto, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma
disciplina, y quiz los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos para realizar esa fusin de nacionales y extranjeros, de que tanto necesitamos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene sealado el
destino". 94

La carga simblica internalizada durante el pasaje por


las filas completaba un proceso de socializacin que se de-

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

157

seaba uniforme, de modo de "argentinizar" o nacionalizar


ms velozmente a los hijos de una poblacin de orgenes, lenguas y tradiciones heterogneas. La fusin, la homogeneizacin, el crisol de razas tambin convertira a esos hombres
en ciudadanos previsibles. Rituales y smbolos en sntesis,
instrumentos de penetracin ideolgica contribuyeron a
"modelar", en su sentido estricto, esas conciencias. La idea
de un destino comn, la sacralizacin de la familia como clula bsica y mbito natural de convivencia, la construccin
de un disciplinado "nosotros", la adhesin a los justamente
llamados "smbolos patrios" a travs del juramento a la
bandera, la entonacin del himno nacional o el lucimiento de
una escarapela durante las festividades patrias fueron algunos de los mecanismos de los que se vali el Estado para
crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la conviccin de que el orden instituido coincida con un orden legtimo y deseable.
CRISTALIZACIONES INSTITUCIONALES
Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, en el mbito del propio Estado nacional tambin comenzaban a producirse cambios notables. Su aparato burocrtico y normativo, correlato manifiesto de la dominacin estatal, experimentaba permanentes transformaciones que no
hacan sino marcar el ritmo y el carcter que adquira su intervencin social. La descentralizacin del control, condicin
inseparable de la centralizacin del poder, implicaba diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y
operacionalizar definiciones normativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordinar e integrar la actividad
desplegada por un sistema institucional crecientemente
complejo. Estas cristalizaciones de la penetracin estatal no
eran ms que momentos en el proceso de adquisicin de uno
de los atributos esenciales de la estatidad: la emergencia de
un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones
pblicas relativamente autnomas respecto de la sociedad
civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y de control centralizado sobre sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de

158

159

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Mitre95 contrasta con la relativa consolidacin alcanzada slo dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se hallaban distribuidos a todo lo largo del pas y efectivos de la
armada y prefectura patrullaban costas y ros interiores; colegios nacionales, escuelas normales y numerosas escuelas
primarias estatales funcionaban en capitales de provincia,
territorios y colonias; ms de 400 oficinas postales y ms de
100 de telgrafo se haban instalado en todo el pas, adems
de sucursales del Banco Nacional, tribunales de la justicia
federal, delegaciones de la polica federal y mdicos nacionales de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Estado, que previsiblemente alcanzaban los puntos ms extremos del pas; cuadrillas de obreros construan
las obras pblicas ms diversas (v.g. puentes, caminos, edificios pblicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegrficos); colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias y territorios, as como
hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y
el departamento de agricultura distribua plantas y semillas
en todo el territorio. El Estado nacional se haba convertido
en el ncleo irradiador de medios de comunicacin, regulacin y articulacin social, cuya difusin tentacular facilitaba
las transacciones econmicas, la movilidad e instalacin de
la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalizacin de una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos histricos puede sugerir una evolucin lineal y una predeterminacin exitista poco fieles a los hechos. Ya he sealado que en los primeros aos de la organizacin nacional, la imposicin de un
poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un pasado reciente y una realidad todava vigente
de autonomas localistas, sino tambin por la precariedad de
recursos con que el gobierno nacional poda aspirar a articular un sistema de dominacin alternativo.
El aparato institucional que surga en esos primeros aos
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal estaba constituida principalmente por los organismos
castrenses, que empleaban alrededor de
del total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de

un reducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el gobierno slo contaba con un ramillete de pequeas unidades administrativas esparcidas a lo largo de
las fronteras y en las principales poblaciones del interior, heredadas en su mayora de la Confederacin. Todava a fines
de los aos 60, el personal civil se distribua entre unos pocos establecimientos de enseanza, las oficinas de correos y
telgrafos, la construccin y operacin de ferrocarriles nacionales, el departamento de ingenieros, las oficinas de inmigracin, de estadsticas, de patentes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y tesorera. 96
En estas condiciones, el gobierno nacional no slo era
"husped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino tambin en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organismos tena por objeto consolidar su capacidad de extraccin de recursos y control social. La vastedad de los territorios a controlar con personal y recursos nunca suficientes,
as como las enormes distancias y dificultades de comunicacin con la administracin central, determinaron que la insercin de esas unidades en el medio local estuviera signada
por lealtades contradictorias. Una integracin poco conflictiva exiga por lo general una alta dosis de "flexibilidad" en la
aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias establecidas por las autoridades centrales, lo cual poda significar desde la aceptacin de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimientos administrativos, hasta la
venalidad, el cohecho y otras formas de corrupcin frecuentemente denunciadas por la prensa y los propios informes
oficiales.
En el caso concreto de las aduanas y receptoras, la figura del contrabando que desde la poca de la colonia continuaba siendo una arraigada prctica aparece sealada
permanentemente como mal casi inevitable, especialmente
en aquellos puestos fronterizos ms alejados, con mayores
dificultades de control territorial y menor significacin como
plaza de intercambio comercial. A menudo, la falta de concin de los procedimientos (v.g. mercaderas introducidas,

160

LA FORMACIN DEI, ESTADO ARGENTINO

depositadas en casas particulares y luego recin denunciadas; utilizacin de formularios no oficiales, fcilmente falsificables), a formas de connivencia con, o permeabilidad a la
influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de caudillos locales. 97
La incompleta institucionalizacin de las unidades administrativas nacionales en el interior tambin se manifestaba
en su escasa especializacin y reducida legitimidad. Por
ejemplo, si bien las aduanas y receptoras tenan como misin especfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las
rentas por derechos, era frecuente la realizacin de "comisiones" para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del
gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o
la eleccin de un nuevo local para la estacin del ferrocarril
Central Argentino por parte de la Aduana de Rosario), la
convivencia en una misma oficina con la Colectora de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la posibilidad de eviccin y expropiacin por
parte de locadores privados o gobiernos provinciales, o la
conversin de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos
provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carcter
"explorador" y "empresario" del funcionario destacado en el
interior. En un perodo de profundos cambios en la organizacin productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura
(o cierre) de posibilidades de expansin y mejoramiento de
los servicios. En este aspecto, asuman un claro papel intermediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la
comunidad de su jurisdiccin, sin olvidar naturalmente la
promocin de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la simplificacin de procedimientos, la concesin de ventajas a comerciantes y productores, la realizacin
de construcciones o mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros en expansin, etc. Los informes de estos funcionarios tambin manifestaban preocupacin por las
consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la
percepcin de rentas, o por las tendencias centralizantes de
la administracin estatal en Buenos Aires.

LA CONQUISTA DEI, ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

161

Estas observaciones ilustran una singular etapa de transicin entre la burocracia colonial y e] modelo institucional
que comenzara a delinearse a partir de la dcada del 80. En
verdad, la herencia institucional de la Colonia influy en
muy escasa medida sobre las caractersticas que desde un
comienzo fue adquiriendo el aparato burocrtico del Estado
argentino, a diferencia de lo ocurrido en pases como Brasil,
Per o Mxico. Fue ms bien a nivel provincial donde esa herencia defini con mayor fuerza el perfil institucional de sus
gobiernos.% La observacin es vlida asimismo en el caso de
gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un
Estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus
atributos. Tales, las experiencias de la Confederacin rosista, la Confederacin Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debi afrontar una situacin indita: continuar atendiendo el funcionamiento de organismos de la Confederacin y Buenos Aires cuya responsabilidad asuma, tratando de crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin
cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegurar su gestin. Cul era el modelo institucional (si es que
haba alguno) presente en este proceso de construccin burocrtica? Se trataba de una creacin original o se recurra a
otras experiencias? Desde el punto de vista de los determinantes sociales del modelo institucional adoptado, qu organismos se creaban en respuesta a (o en anticipacin de)
qu problemas? Qu forma organizativa (en trminos de
ubicacin jerrquica, delimitacin funcional, estructura interna, mbito operativo) adquiran y por qu? Incluso, por
qu se asuman ciertas funciones como propias del Estado
nacional y no de otros mbitos de decisin y accin (v.g. los
estados provinciales, la "iniciativa privada", el capital nacional o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autctono, es evidente que la heterogeneidad congnita del aparato estatal sus
esabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
precipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien
eimiladas frmulas forneas permite descartar, al menos,

162

163

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

toda hiptesis acerca de una presunta concepcin global de la


burocracia ajustada a algn modelo ntidamente reconocible.
No obstante, durante los aos 60 y 70 comenzara a manifestarse, cada vez ms crudamente, la influencia de modas y
modelos extranjeros en la organizacin y procedimientos burocrticos. Convendra efectuar, tal vez, una breve digresin
sobre este fenmeno, puesto que sus repercusiones trascendieron el plano de la mera creacin institucional.
La imitacin, fruto de la dependencia cultural e ideolgica
que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en
los rdenes poltico y econmico, influy el pensamiento y la
accin de la poca. En un pas nuevo, sin tradicin cultural
propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por
una Espaa decadente, 99 la clase dirigente argentina mir
hacia Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos
de organizacin social y funcionamiento institucional. Constitucin norteamericana, prcticas presupuestarias francesas, organizacin administrativa y comercial inglesas, fueron
slo algunas de las mltiples manifestaciones de esta mmesis. Sin duda este fenmeno no se dio exclusivamente en la
Argentina. Con distintos grados se observa en la experiencia
de la mayor parte de los latecomers al proceso de desarrollo
capitalista. Ideas, innovaciones, tcnicas e instituciones administrativas o polticas fueron, o bien adoptadas del exterior
con adaptaciones menores, o bien desarrolladas con consciente referencia a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de pases que resolvieron exitosamente las restricciones del capitalismo tardo (v.g. Rusia, Japn, Alemania) la adopcin y adaptacin tuvieron una contraparte material condiciones sociales de produccin, forma de insercin en el mercado mundial que hizo de la imitacin una consideracin secundaria en la evaluacin de la
eficacia de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino
(y, en general, en Amrica Latina) la adopcin de conceptos
y modelos forneos sobre los estndares apropiados del comportamiento institucional no siempre se ajust a las reales
necesidades de la gestin estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la poca.

En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e intenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin nacional definitiva, constituye un armazn formal que slo
muy gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de entrada
es revestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no es ms que para ocultar las debilidades de un Estado
an embrionario, dotado de recursos limitados y rudimentaros, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de que la recreacin de formas institucionales modernas, ya ensayadas en pases ms evolucionados, aumentara
su legitimidad. Ello le permitira no slo afianzar su autoridad sino tambin mejorar su imagen como garante de un
nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el pas
comenzaba a convertirse en potencial plaza para la inversin extranjera.'
Desde el punto de vista de la diferenciacin estructural y
funcional del aparato burocrtico, el gobierno de Mitre mantuvo el esquema previsto en la Constitucin Nacional. El
despacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continu
siendo atendido a travs de cinco ministerios especializados.
Resulta dificil sustraerse a la tentacin de vincular la resultante distribucin de funciones con las modalidades de penetracin institucional del Estado y, en ltima instancia, con el
proceso de adquisicin de los atributos de la "estatidad". Indudablemente, estos atributos se fueron conformando a travs del involucramiento del Estado en procesos que implicaban una profunda transformacin del marco de relaciones
sociales. Esto supuso modalidades de penetracin material e
ideolgica del Estado en la textura de una sociedad que su
misma intervencin contribua a formar. De aqu la estrecha
vinculacin entre estas modalidades y el tipo de instituciones especializadas requeridas.
Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distintas formas de penetracin ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro
del cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades que asumieron la conduccin del aparato represivo del

. E'n-strgurido l ugar, -e M illibl,erio del.1.1


lador de los distintos mecanismos de penetracin cooptativa,

164

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

cuya misma denominacin seala el carcter funcionalmente indiferenciado pero estratgicamente crtico de su misin:
establecer un modus vivendi entre el Estado nacional y las
provincias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar
aliados entre los sectores dominantes locales. Pero algo ms:
movilizar los recursos e instituciones disponibles para producir adelantos materiales que, a la par de afianzar ]a labor
de cooptacin, permitiera un mayor control sobre las situaciones locales. Por eso, en sus orgenes, ese ministerio asumi todas las actividades funcionalmente no delegadas a
otros ministerios: desde la administracin de correos y telgrafos hasta la centralizacin del registro estadstico; desde
la canalizacin de las corrientes inmigratorias hasta la planificacin y administracin de las obras pblicas o la promocin de la agricultura. En tercer lugar, el Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica, rgano fundamental de
penetracin ideolgica en sus diversas expresiones: el derecho, la religin y la cultura. Tres vehculos de formacin de
conciencias, de internalizacin de nuevos valores, de legitimacin de nuevos patrones de interaccin social.
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misin consista, respectivamente, en: 1) la
gestin diplomtica tendiente a afirmar la soberana del Estado nacional y consolidar los vnculos que permitieran la integracin de la economa argentina a los mercados mundiales; y 2) la organizacin y administracin de un eficaz aparato de extraccin y captacin de recursos internos y externos;
sobre cuya base pudiera asegurarse la normal gestin del
conjunto de unidades estatales.
NUEVA DIVISIN SOCIAL DEL TRABAJO
Verdaderos procesos de apropiacin funcional, estos avances del Estado nacional daran lugar a que poco a poco se
fuera conformando un nuevo esquema de divisin social del
trabajo. Es decir, los mbitos de accin individual y colectiva se redefiniran en funcin de la presencia de una nueva
instancia de articulacin y control social que cuestionaba
prerrogativas, competencias y prcticas establecidas, o crea-

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

165

ba nuevos espacios funcionales. As, los gobiernos provinciales pronto perderan a manos del Estado nacional el poder de
reunir ejrcitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio,
administrar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar
determinados gravmenes. Su intervencin se concentrara
en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el mbito local de la produccin y el intercambio,
fundamentalmente mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo (educacin, justicia, crceles) y la provisin de
algunos servicios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se enfrentaran a situaciones dispares. En ciertos
terrenos, como la enseanza, la beneficencia o el registro civil, sus actividades se veran circunscriptas, invadidas o expropiadas por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecucin de obras civiles, prestacin de ciertos servicios pblicos)
encontraran oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la garanta de ese mismo Estado.
Quedara reservado al gobierno nacional un ancho abanico de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control territorial hasta atraer la inmigracin y asegurar el empleo productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relaciones exteriores, atraer capitales y orientar su inversin productiva, o regularizar las relaciones econmicas introduciendo reglas de previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos aspectos de la problemtica del "orden" y el "progreso" cuya resolucin difcilmente poda quedar librada a la iniciativa o
los recursos de algn sector de la sociedad civil.' 0 ' No obstante, durante el perodo que estamos considerando la accin del Estado tendi a concentrarse sobre todo en aquellas
actividades que demandaban ms su iniciativa y capacidad
de gestin que sus recursos materiales, por entonces todava
escasos. Caben dentro de esta categora de actividades la
promocin de la inmigracin, que en los aos sesenta y setenta adquiri un auge considerable; la contratacin de emprstitos y otras formas de financiamiento extraordinario,
destinados en gran parte a solventar los gastos militares pero tambin a financiar la construccin y garanta estatal de
los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesin de
crdito a empresarios privados; y, en general, las obras de in-

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

166

fraestructura ms urgentemente requeridas para acelerar la


integracin de los diferentes mercados regionales. A pesar de
todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabilidad estructural de la economa a las coyunturas externas y
las peridicas crisis fiscales, contribuyeron a que la accin
del Estado se desplazara errticamente de uno a otro rubro,
en funcin del surgimiento de demandas que los recursos no
siempre permitan satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva divisin social del trabajo no
slo tuvo caractersticas cambiantes durante los dieciocho
aos que estamos analizando, sino tambin manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nacin, provincias, instituciones civiles) en que se distribua la actividad social. As como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las lneas estratgicas de la penetracin estatal en el tejido de
una sociedad an desmembrada y convulsionada por las guerras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos
abiertos por su antecesor, dndoles contenido. Si el "orden"
fue el lema recurrente en el discurso y la accin de Mitre, el
"progreso" fue el leit motiv de la gestin sarmientina. Esta se
inaugur bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra internacional prcticamente terminada, una crisis lanera recin superada, un generalizado repunte de la produccin y un
clima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos Aires. 102 Estas circunstancias contribuyeron a producir un inusitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
los ingresos fiscales y el gasto pblico. La abundancia de recursos, en gran medida producto de la contratacin de emprstitos en Londres, cre nuevas posibilidades para la promocin de los negocios y redujo la incertidumbre del gobierno
respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores pueden
servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos:
1867
MILLONES S ORO

1873
MILLONES

$ ORO

DIFERENCIA

Exportaciones

38,5

Ingresos ordinarios del gobierno nacional

11,7

19,6

67,5

Egresas totales del gobierno nacional

14,5

31,9

120,0

62,4

62,1

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

167

Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron apro-

ximadamente el movimiento del comercio exterior resultado lgico dado que la estructura tributaria estaba estrechamente ligada a ese mercado los egresos presupuestarios
efectivos, en cambio, experimentaron un incremento muy
superior como consecuencia de la capacidad de gasto creada
por el flujo de capitales externos ingresados en forma de emprstitos. Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender y garantizar las obras y servicios pblicos, sofocar las rebeliones de los ltimos caudillos e, incluso, facilitar el crdito a particulares a travs de bancos oficiales.
La expansin afect diferencialmente a las diversas regiones del pas. Aquellas que consiguieron incorporarse a la
economa agroexportadora vieron aumentada la capacidad
contributiva de su poblacin, dado que el incremento de los
negocios y la valorizacin de la propiedad inmueble que
acompaaron esa incorporacin constituan las fuentes de
los principales recursos que haban quedado reservados a la
jurisdiccin provincial. Ello aument en consecuencia las posibilidades financieras de los gobiernos provinciales localizados en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas
del proceso de expansin "hacia afuera", o aquellas que no
consiguieron generar un mercado nacional para su produccin primaria como lo hicieron hacia el final del perodo
Tucumn y Mendoza 103 hallaron mayores dificultades para recomponer sus ya dbiles finanzas y cayeron en una dependencia cada vez ms estrecha de los subsidios y el empleo
proporcionados por el gobierno nacional.
El cuadro resultante podra resumirse as: 1) un Estado
nacional que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos
mbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprometan su viabilidad poltica y econmica, pero que al
mismo tiempo le exigan desarrollar una capacidad de extraccin y asignacin de recursos que robusteca su presencia institucional y legitimacin social; 2) Buenos Aires y, en
menor medida, los dems estados provinciales de la pampa
hmeda, prcticamente relevados de aquellas actividades
infraestructura, pero con capacidad de generar ingresos

] 68

LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO

tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la
reproduccin del nuevo patrn de relaciones sociales: servicios bsicos, capacitacin de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.; y 3) las restantes provincias,
con economas declinantes debido a su desvinculacin de los
mercados externos y al auge del comercio importador de
Buenos Aires que gradualmente sustitua la produccin local, cuya precaria situacin financiera se vio muchas veces
agravada por alzamientos armados dirigidos contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobiernos. 104 De
esta forma se configur una situacin que tenda a reforzar
la hegemona de las provincias pampeanas y sus clases dominantes.
La distincin efectuada debe verse tambin desde otro ngulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por dcadas haba sobrellevado Buenos Aires, sta y ms tarde
sus socias menores' 05 se encontraron en ptimas condiciones para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de
1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un mbito 'operativo en un medio hostil y
con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de
Buenos Aires sufran una expansin extraordinaria. 106 En
tanto Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y
creciente deuda pblica, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agrcolas.
Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina como ms tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor se producira
una profunda transformacin institucional, fsica, cultural y
econmica de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Aires se anticipara en su legislacin y en sus instituciones a
las que luego establecera el gobierno nacional. 107
La burguesa portea se cre, de este modo, una doble base de sustentacin. A travs del control de las instituciones
y recursos provinciales asegur las condiciones contextuales y
las garantas de coercin indispensables para organizar y promover una actividad productiva y mercantil en rpida expansin y frecuente transformacin. 108 A travs de su privilegiado

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

169

acceso al gobierno nacional, moviliz los recursos e instituciones que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento al
nuevo sistema de dominacin y acercaran al puerto unidades
productivas y mercados interiores creados a impulsos de una
vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y construccin de grandes obras de infraestructura. 109
RELACIN NACIN-PROVINCIAS
Hemos visto que las diferentes formas de penetracin estatal produjeron sustanciales cambios en el carcter de las
relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiacin por el Estado de nuevos mbitos operativos y su activo involucramiento en la resolucin de las dos cuestiones
centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se
constitua paralelamente, dieron lugar a una nueva divisin
social del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo
visible a travs de un aparato burocrtico y normativo crecientemente especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los atributos de la "estatidad". Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relacin de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes
de articulacin social e integracin poltica. En esta seccin
efectuar algunas reflexiones sobre esos desplazamientos,
sugiriendo que en menos de dos dcadas, no slo cambi globalmente la correlacin de fuerzas entre el Estado (o "la Nacin" en los trminos de entonces) y las provincias, sino tambin la situacin relativa de cada una de stas con respecto
al primero.
En mi cierto sentido, el proceso de formacin del Estado
implic la gradual sustitucin del marco institucional provincial como principal eje articulador de relaciones sociales.
Parte de este mismo proceso fue la transformacin de diversos sectores dominantes del interior en integrantes de una
coalicin dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar
de que esto dio lugar a que las bases del poder poltico tendieran a perder su estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia continu siendo al menos hasta 1880 el
otro trmino de la contradiccin que planteaba la existencia
de un Estado nacional.

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Esta circunstancia justifica el empleo de categoras "institucionales" como "la provincia" en lugar de categoras
que aluden a "fuerzas sociales". Ms que los partidos, que en
el limitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmente el papel de mecanismos de representacin de las distintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron siendo los interlocutores polticos del
Estado nacional y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organizacin nacional. Por lo tanto, el carcter que asumi la relacin entre el
Estado y los diversos sectores de la incipiente burguesa no
puede desconocer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones diferentes. Recordemos que este Estado surgi de una solucin
impuesta, del desenlace de un largo perodo de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que contribuy a localizarlos en el propio mbito provincial, al constituirse en una fundamental base de apoyo institucional de fracciones burguesas del interior adictas a la polticas del gobierno nacional. El proceso de legitimacin del
Estado implic centralmente la cooptacin y continuado apoyo de estas fracciones, a travs de una accin diversificada
que tendi a promover sus intereses. La alianza inicial se vio
as crecientemente engrosada por sectores dominantes del
interior que descubran que a travs de su participacin en
las decisiones y la gestin estatal, podan incorporarse ventajosamente al circuito dinmico de la economa pampeana.
La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitudes en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto liberal, encarnado en el Estado, hall tanto en las provincias
que haban pertenecido a la Confederacin como en la propia
Buenos Aires. Si bien el Estado naci con el decidido auspicio de los sectores dominantes porteos, tambin naci expuestAY-a-su, tausio.ne&y contradicciones. Buenos Aires apoy incluso prestando sus propias instituciones toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la

hegemona portea. Pero resisti todo intento del gobierno


nacional de coartar su autonoma y atribuciones, en tanto su
prdida supona reducir o poner en peligro los recursos que
sus sectores dominantes podan manejar en su exclusivo beneficio desde el gobierno provincial. Por ms decisiva que
fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el
suyo era un poder que en esta instancia compartan con las
burguesas del interior. Y aunque stas encontraban creciente terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo
con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar que el Estado nacional se constituyera en un mero eptome institucional de la burguesa portea.
Por eso es importante sustraerse a la visin maniquea
que considera al sistema de dominacin surgido de Pavn como simple prolongacin de la burguesa portea en el Estado. Simtricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo
de atribuirle total autonoma. Cortado el cordn umbilical
con Buenos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio
condicionada no slo por una relacin de fuerzas que fijaba
lmites al manejo discrecional de su aparato por parte de los
sectores dominantes de Buenos Aires,' 1 sino tambin por
exigencias inherentes a su reproduccin que resultaban a
menudo contradictorias con las necesidades expansivas de
estos sectores. 111
Esta circunstancia podra explicar el diferente carcter
que asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional
y las provincias a partir de 1862. Como vimos, inicialmente
se produjo un arrollador avance del primero sobre el interior
con el respaldo explcito de Buenos Aires y sus aliados de
causa en las provincias, basado fundamentalmente en la
represin y el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resistencias a este avance se originaron en aquellos
sectores no resignados a convertirse en vctimas de una frmula impuesta coercitivamente, que tenda a promover los
intereses asociados principal o subordinadamente a la internacionalizacin de la economa.

170

".-

le

1 1

171

a enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de

172

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisin


del partido liberal en sus fracciones "nacionalista" y "autonomista". Las relaciones del gobierno nacional con el de la provincia de Buenos Aires controlados respectivamente por
estas dos fracciones pas as de un deshonroso "concubinato" 112 a una inestable convivencia, para luego manifestarse
en un creciente distanciamiento a medida que las concesiones y compensaciones efectuadas a las provincias por un Estado que buscaba afirmar su propia personalidad institucional, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y una
paulatina insercin en el Estado de las burguesas del interior. En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar conciencia de que si bien la "delegacin" de algunas atribuciones provinciales constitua una
condicin necesaria para viabilizar su propia frmula poltica, tambin implicaba una efectiva prdida de poder (v.g. el
directo control de las relaciones con el exterior y el interior
del pas). Ello dio lugar a conductas recelosas y agraviantes,
fuente de no pocos conflictos. 113 La eleccin de Avellaneda y
el inmediato levantamiento de Mitre fueron la primera manifestacin elocuente de que se haba producido un cambio
de sentido en la relacin nacin-provincias, y la "cada de
Buenos Aires", en 1880, su ms dramtica expresin. Por eso
es posible afirmar que el Estado nacional interioriz en su
seno el conflicto que durante dcadas haba dividido a Buenos Aires y el interior. Esta mediatizacin del conflicto convirti al Estado en una arena de negociacin y enfrentamiento, pero al mismo tiempo contribuy a constituirlo en
un actor diferenciado de las partes en pugna. Slo cuando este "tercer personaje" entr en escena como dira J. lvarez, cuando el Estado pudo definir su propia personalidad
y convertirse en rbitro de la situacin nacional, fue posible
resolver el secular conflicto definitivamente.
Desde esta ptica, podra afirmarse que el gobierno de
Buenos Aires, y la burguesa portea, fueron quiz los ltimos en reconocer que el Estado haba desplazado definitivamente a la provincia como centro de gravedad de la actividad social. Esti) puede sonar paradjico si se tiene en cuenta que fueron esa provincia y esa burguesa quienes gesta-

ron el nuevo Estado. Pero por esta misma razn, les result
ms difcil aceptar que su "retoo" haba cobrado entidad nacional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus
intereses y orientaciones) se haban diversificado, y que ya
no constitua, como en un comienzo, una simple extensin en
el orden nacional de la dominacin que ejercan en el orden
provincial.

173

NOTAS
1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado del Poder Ejecutivo tenan ese mismo significado: "En el instante en
que los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin material de la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario
pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin
aparente era una verdadera labor de regeneracin de la que la Repblica surgira en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes promesas de su porvenir" (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artculo de Roberto Etchepareborda, "La estructura socio-poltica argentina y la generacin del ochenta", Latin American Research Review, vol. XIII, N2 1, 1978. Entre los trabajos que intentan cubrir parcialmente este vaco, se incluyen los de Tulio Halperin Donghi, Proyecto y construccin de una nacin (Argentina 18461880), Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sbato,
"Notas sobre la formacin de la clase dominante en la Argentina moderna (1880-1914)", Buenos Aires, CISEA, 1979; Mara del Carmen
Angueira, "El proyecto confederal y la formacin del Estado nacional
argentino 1852-1862", tesis de maestra Fundacin Bariloche, Segundo Curso de posgrado del Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y
Waldo Ansaldi, "Notas sobre la formacin de la burguesa argentina,
1780-1880", trabajo presentado al V Simposio de Historia Econmica
de Amrica Latina, Lima, Per, 5-8 de abril de 1978 (mimeo).
3 Halperin explica este desplazamiento sealando que el grupo mitrista "despeg" desde la pista formada por los intereses porteos para intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su xito inicial (Mitre logr la presidencia), su fuerza dependa estrictamente del Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejrcito, gobiernos provinciales), de modo que al carecer de races en el seno de la
sociedad, estaba fatalmente destinado a perder predicamento poltico
en cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Vase
Halperin (1980), op. cit.
4 En un mensaje al Congreso Mitre sealaba: "Despus de cincuenta aos de lucha no interrumpida haba que organizar por la primera

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

vez la nacin Argentina en toda su integridad (...) haba que crear en


cierto modo todos los recursos, regularizando la renta nacional totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de
una situacin normal, y al mismo tiempo (...) haba que organizar (...)
la fuerza pblica" (Mensaje, 1863).
5 Vase Hayde Gorostegui de Torres, Argentina: la organizacin
nacional, Buenos Aires, Editorial Paids, 1972.
6 Al referirme ms abajo a la penetracin represiva del Estado, me
extender sobre el carcter de estos enfrentamientos.
7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el captulo IV
8 La anarqua monetaria se manifestaba en la circulacin de tres o
cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda variaba hasta 25% de una provincia a otra. En 1875 y 1879 se dictaron
leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicacin. Recin
en 1881 se logr ordenar el sistema monetario (ley 1130) y dos aos
despus se dispuso la conversin de la nueva moneda a la par. En
cuanto al sistema de bancos, tambin fueron reiterados los fracasos.
Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisin ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableci como
dependencia de este mismo banco. Recin en 1872 se cre el Banco Nacional, con el aporte de capitales privados, y durante la dcada del 80
se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas. Cf. Rafael Olarra Jimnez, Evolucin monetaria argentina, Buenos Aires,
Eudeba, 1968.
9 Como ocurriera en otras reas, la codificacin tambin recogi iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Correspondi al propio Urquiza como gobernador interino ante la renuncia de Lpez y Planes designar una comisin para redactar los
cdigos civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigencia
el cdigo de comercio, redactado por Dalmacio Vlez Sarsfield y Eduardo Acevedo. Mitre lo adoptara en el orden nacional en 1862, y se mantendra vigente hasta 1889, fecha en que sera sustituido por el actual.
Tambin en 1862 se encarg a Vlez Sarsfield la redaccin del cdigo
civil y en 1864, a Carlos Tejedor, el cdigo penal. El primero fue concluido en 1869 y entr en vigencia en 1871. Recin en la dcada del 80
seran sancionados los cdigos penal y de minera, luego de varios aos
de revisin y discusin parlamentaria.
10 En la ciudad de Buenos Aires, la administracin de estas reas
quedara a cargo del gobierno municipal por delegacin del Estado nacional. La institucin del matrimonio civil recin tendra vigencia bajo
la presidencia de Jurez Celman, coincidiendo con el movimiento lai-

tal organizado por Timoteo Gordillo (a la sazn Inspector de Postas y


Caminos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos
ellos prominentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin
Urquiza se asoci a Wheelwright, Thornton (ministro britnico en
Buenos Aires), Parish (vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno y
el Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construccin del ferrocarril Central Argentino. Para agregar un ejemplo ms, la sociedad
annima que dio origen en 1872 al Banco Nacional fue constituida por
varios conocidos empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo
adems el gobierno nacional un importante porcentaje del capital.
12 Estos ejrcitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen
en la desmovilizacin de tropas y la sublevacin de batallones de los
ejrcitos revolucionarios, coincidiendo con la culminacin de la guerra
de la independencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad
nacional. El caudillismo, la anarqua y el arraigo de la idea federal son
fenmenos ntimamente vinculados a la constitucin de estas fuerzas
locales.
13 La permanente movilizacin del ejrcito pronto se convertira en
un fundamental instrumento de penetracin y control territorial, sobre todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el
Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional.
14 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. Paunero, que interviniera en las operaciones contra Pealoza, caudillo de La
Rioja, fue disuelto un ao despus de organizado el ejrcito; pero a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar un ejrcito que lleg a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurri con la pequea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres buques
en pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares), pronto
debi redimensionarse con motivo del conflicto blico.
15 Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresara oficialmente que todas ls provincias se hallaban "representadas" en el ejrcito
nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia de
Corrientes), aun cuando ello no significaba todava una verdadera integracin. En cuanto a la distribucin jerrquica, se trataba como en
otros aspectos de una situacin de arrastre. El otorgamiento de grados militares durante la guerra contra Espaa y las disputas locales
produjo una hipertrofia en el escalafn de jefes y oficiales. En 1822 se
intent "jubilar" (sin xito por falta de recursos) un "excedente" de 11
generales, 63 jefes y 180 oficiales. Tambin la Confederacin Argentina leg al nuevo gobierno nacional un crecido nmero de personal militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que
indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de
la administracin caduca del Paran". Es as como en 1864 el escalafn del personal con goce de sueldo inclua 25 generales y 60 coroneles
(Alvarez, 1' 1
s razona e suponer, c aro es a, que a em s e a
car estos excesos, la "racionalizacin" de los cuadros tambin perse-

174

_44

Ya en tiempos de la Confederacin Argentina la empresa de


"Mensajeras Nacionales", servicio de diligencias bajo concesin esta11

).

175

176


LA FORMACIN

DEL ESTADO ARGENTEN()

gua el propsito de depurados de aquellos elementos antagnicos a la


causa portea.
16 A diferencia del viejo ejrcito de lnea, integrado por voluntarios

y efectivos reclutados a partir de levas forzosas, la Guardia Nacional


estaba constituida como reserva y deba cumplir obligaciones militares
peridicas en caso de agresin externa o conmocin interior. En su totalidad, sus jefes y "tropa" estaban conformados por civiles.
17 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires despus de la batalla
de Pavn, Mitre ocup las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de librar combate en Caada de Gmez. Urquiza se haba retirado a Entre
Ros y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, Mitre
prefiri evitar el desgaste de su ejrcito, destinndolo en su lugar a
cambiar las situaciones polticas de las provincias, de modo que el partido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en todas
ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de que: 1) la
Repblica sera gobernada con la Constitucin Federal en 1853, reformada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre Ros no sera invadida por las fuerzas de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gobernador de
Entre Ros, desconocera a las autoridades de la Confederacin, que de
hecho haba caducado, y la provincia reasumira su soberana dejando
sin efecto las disposiciones relativas a la fijacin de la capital y territorio federalizado; 4) Urquiza desarmara las bateras construidas en
el Diamante y la escuadra de la Confederacin, e influira sobre Corrientes para que adoptara una actitud similar a la de su provincia; 5)
el gobierno de Buenos Aires invitara a las provincias a reasumir su soberana local, retirando sus autoridades del Congreso caduco, y convocara a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes pblicos que
habran de regir la Nacin. Posteriormente, las divisiones del ejrcito
de Buenos Aires ocuparon casi todas las provincias. En la primera,
Santa Fe, el presidente de la Confederacin huy y el gobernador fue
depuesto. En Corrientes, no obstante la actitud pacfica que asumieron
sus autoridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado.
Mientras un batalln mitrista iba a ocupar la provincia, desde Buenos
Aires se enviaban dinero, armas y municiones. Cuando se acercaba a
Crdoba el primer cuerpo de ejrcito de Buenos Aires al mando de Paunero, un grupo de diputados de la Legislatura provincial derroc al gobierno y declar su adhesin a la poltica de Mitre. Desde Crdoba salieron entonces varias divisiones para operar sobre Cuyo, provincias
en las que tambin los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la poltica de Buenos Aires. El ataque se centr luego sobre La
Rioja, foco de resistencia del general Pealoza, quien se hallaba auxiliando en Catamarca al general Navarro. Las fuerzas combinadas de
Taboada, Paunero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron la
resistencia. Por su parte, restablecida la paz en las provincias del Litoral, Mitre regres a Buenos Aires con parte de su ejrcito y reasumi
el gobierno de la provincia. La Legislatura de Buenos Aires lo autori-

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO

177

z a aceptar y ejercer las facultades inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que delegaron en l las provincias de la Confederacin y a convocar a eleccin de un nuevo Congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25
tomo II,
de mayo de 1862. Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones,

La Plata, Taller de Impresiones Oficiales, 1910.


18 Declaraciones del senador Nicasio Oroo el 28 de setiembre de
1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires,
Solar-Hachette, 1969.
19 A pesar de que en ciertas coyunturas el Estado debi atender al
mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno
de ellos tendieron a concentrarse en perodos diferentes: la guerra con
el Paraguay, al promediar el perodo presidencial de Mitre; la sofocacin de los levantamientos de caudillos (v.g. los Taboada, Lpez Jordn
y el propio Mitre), entre los ltimos aos del gobierno de Mitre y el final de la presidencia de Sarmiento; y las campaas contra el indio, durante la presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente
capacidad del Estado nacional para afianzar su poder frente a las si. tuaciones provinciales, concentrando una vez alcanzado este propsito sus medios de coercin sobre el ltimo escollo que se opona al
pleno control territorial: la lnea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba empeado en esta ltima campaa, poda afirmar Avellaneda en su mensaje al Congreso de 1877: "Despus de estos dos ltimos
aos, ha quedado como un hecho perfectamente demostrado que no
existe ya entre nosotros teatro para esas 'revoluciones' que cambien
con fuerza irresistible la situacin de la Nacin o de una provincia".
20 Vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
21 En 1867, divisiones del ejrcito del Paraguay fueron distradas
de la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejrcito del Norte, al mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de
Santiago, Tucumn y algunas de Catamarca y La Rioja, combinado con
una divisin de otro ejrcito del interior comandado por W. Paunero,
fueron destinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rioja. Parte de
la Guardia Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de lnea permanecieron en dichas regiones en previsin de nuevos alzamientos.
Tambin el Ejrcito del Norte debi reprimir levantamientos en Salta
y Jujuy. Parte del ejrcito retorn luego a la lucha en el frente paraguayo. Terminada la guerra, se libr la orden de licenciamiento del
Ejrcito del Norte. Por su parte, el ejrcito de lnea destinado a cubrir
el servicio de fronteras a su regreso del Paraguay debi acudir a conjurar la rebelin iniciada por Lpez Jordn en Entre Ros, luego del
asesinato de Urquiza.
22 Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina vicepresidente de
la Repblica ordenaba que las provincias contribuyeran proporcionalmente, con un total de 2560 hombres, a la remonta de los servicios
de lnea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba all un principio
que alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas

178

179

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

las provincias, tuvieran o no fronteras que guardar, deban contribuir


proporcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de este principio, la nota con la que el general Martn de Gainza,
ministro de Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, sealaba
que se trataba "de compartir el peso de una carga comn..., porque en
la vida nacional no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia tampoco, y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe,
que es fuente de renta nacional, tiene derecho a ser defendida por el
esfuerzo y sacrificio de todos, como riqueza argentina, como riqueza de
todos". Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro futuro gobernador de Buenos Aires haba sostenido en la legislacin bonaerense
el carcter inconstitucional de este servicio. Y que hacia fines de esa dcada, el sistema de contingentes de enganchados, peridicamente enviados a las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates
parlamentarios y a una influyente corriente de crtica social, recogida
especialmente por la literatura y el periodismo.
23 Saliendo al paso de las crticas que esta situacin ocasionaba,
Sarmiento encontraba en la experiencia histrica propia y ajena adecuada justificacin para esta situacin: "Desde las plantaciones avanzadas adonde el Gobierno de un pas no alcanza, hasta el sistema militar prusiano, el deber, la obligacin y la necesidad de defender la propiedad y la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, reposan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la
forma de gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y la otra Amrica
se armaron desde el primer da de su existencia para defenderse, y slo cuando se constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local
un sistema de defensa comn, llamndole Guardia Nacional. El ejrcito regular puede suplirla o exonerarla; pero toda vez que aqul no est en proporcin con la necesidad, la universalidad de los ciudadanos
constituye el ejrcito nacional, llmese milicia, Landwer o reserva. Toda limitacin que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la
Guardia Nacional, es suicidar la Nacin y hacer nacer por fuerza lo
que con tantos sacrificios destruimos o neutralizamos entre todos, a
saber: las milicias que con Ramrez y Quiroga sublevaron el pas y
mantuvieron la guerra constante en las provincias; las de Buenos Aires, comandadas por el General D. Juan Manuel de Rosas durante
veintisis aos, y las veinte mil lanzas de Entre Ros a las rdenes del
Capitn General Urquiza. La guerra civil de cincuenta aos fue slo la
antigua milicia localizada bajo un caudillo" (Sarmiento, Mensaje,
1872).
24 Vanse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido efectuadas
en los mensajes al Congreso de 1872 y 1875.
25 Este ltimo problema constitua casi una tradicin, al punto de
que el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en
1874, antes de ser licenciados, signific segn lo expresara Avellaneda un "acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes".

26 Entre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Naval,


la Inspectora General del Ejrcito, etc.
27 Comentando tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas
del interior, Sarmiento sealaba que las mismas "...confirmaban un
hecho ya vulgar, pero olvidado por los rebeldes; y es que el vapor y el
telgrafo andan ms de carrera que los caballos en que voltejea el caudillo" (Sarmiento, Mensaje, 1874).
28 Denominacin genrica de las campaas militares destinadas a
reprimir las incursiones indgenas y a ganar el control sobre territorios ubicados fuera de las fronteras interiores. En particular, se aplica al conjunto de acciones militares desarrolladas contra el indio entre mediados de los aos 70 y comienzos de los 80, que culminaron con
el definitivo control del territorio nacional segn su actual configura29
cin.
Crticas del diario La Nacin (Buenos Aires, 14-1-76), citadas por
Guillermo H. Gasio y Mara C. San Romn, La conquista del progreso,
1874-1880, Buenos Aires, Ediciones La Bastilla, 1977.
30 Alberto Martnez, El presupuesto nacional, Buenos Aires, 1890.
31 Ningn otro rubro ni siquiera el costo del aparato recaudador lleg a constituir durante la presidencia de Mitre una proporcin
significativa del gasto pblico.
32 Lucha que a la vez contribua en buena medida a aquel florecimiento. No cabe duda de que el enorme poder de compra del aparato
militar afect al conjunto de la actividad econmica. La alimentacin
y vestuario de la tropa, la adquisicin de armamentos y pertrechos,
entre otros rubros, contribuyeron a dinamzar la produccin y la intermediacin. Durante la poca de mayor gravitacin de los gastos militares, la asociacin entre intereses econmicos y actividades blicas
populariz al Partido Liberal de Mitre como el "partido de los proveedores".
33 Segn se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos
ordinarios fundamentalmente rentas aduaneras crecieron en un
92,9%. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos
derivados del uso del crdito.
34 El presupuesto militar a partir de la dcada del 80 continu creciendo en una medida no despreciable, aunque su participacin relativa en el presupuesto ejecutado del gobierno nacional disminuy en forma considerable. Pero a diferencia de dcadas previas, el incremento
presupuestario en valores absolutos se dedic ms a la institucionalizacin y equipamiento de las fuerzas armadas que a la atencin de
conflictos armados. La segunda presidencia de Julio A. Roca (18981904) marca la definitiva consolidacin de la institucin militar y el
surgimiento de un ejrcito profesional y moderno. Se concreta la separacin del ejrcito y la marina; se fundan la Escuela Superior de Guerra y a -Esci
fidi~~tiuieren os errenos s e ampo
de Mayo.

180

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

35 Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones, vol. II, La Plata, Impresiones oficiales, 1910.
36 En el mensaje ante el Congreso de la Confederacin Argentina de
1859, el vicepresidente Del Carril atacaba al gobernador de Buenos Aires, imputndole que al pronunciarse contra la "idea federal" atacaba
la soberana y existencia de cada una de las provincias incluida Buenos Aires, conmova el orden establecido e iniciaba un estado de guerra, consecuencia inevitable de un propsito de centralizacin administrativa dirigido a destruir la autonoma y personalidad poltica de cada provincia.
37 James R. Scobie, La lucha por la consolidacin de la nacionalidad argentina (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1964.
38 Scobie, ibdem.
39 Su intervencin en el conflicto entre el gobernador de Crdoba De
la Pea y el de San Luis Saa mediante el envo de armas y mil onzas
de oro; la proclamacin de Mitre de que deba apoyarse incondicionalmente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de honores y
pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al servicio de la Confederacin, son algunas ilustraciones de una conducta
reiterada a lo largo de esos aos.
40 H. Gorostegui de Torres, op. cit.
41 Cf Bartolom Galndez, Historia poltica argentina: la revolucin del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.
42 Los mensajes presidenciales no dejaban de sealar el estado cordial o inamistoso de las relaciones del gobierno nacional con las provincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la
"cuestin Capital" que en 1862 se resolvi con un rotundo triunfo del
autonomismo porteo. y el de la jurisdiccin sobre el municipio de Buenos Aires. Pero en general, el gobierno nacional debi disputar todos
aquellos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, desde
la exclusiva atribucin de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo,
declararon algunos gobernadores ante la cercana de las montoneras de
Pealoza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas armadas
43 Se exceptuaba a Buenos Aires, que tena garantida la integridad
de su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Constitucin.
44 Despus del 80, el gobierno nacional recurrira a mecanismos
ms sofisticados, tales como leyes especiales, lneas de crdito privilegiadas, concesiones e inversiones directas para el desarrollo de ciertas
regiones o productos (v.g. la industria azucarera tucumana).
45 Luis A. Romero, "Decadencia regional y declinacin urbana en el
Interior argentino (1776-1876)", Revista Paraguaya de Sociologa, 4243, ao15, 1978.
46 En igual sentido vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

181

Gasio y San Romn, op. cit.


Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coaccin
que tambin permitiran caracterizarlo como un medio de penetracin
represiva. Es bien sabido que, por lo general, las intervenciones federales eran auxiliadas por fuerzas militares del ejrcito nacional. Pero
ello no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de conciliacin, negociacin y compromiso, y por ende su papel en la formacin de alianzas polticas. Entre los autores que han tratado extensamente el tema de la intervencin federal, cabe mencionar a Luis H.
Sommariva, Historia de las intervenciones federales en las provincias,
Buenos Aires, 1929, y Natalio Botana, El orden conservador, Buenos
Aires, Sudamericana, 1978.
49 Se fue as delineando un importante papel legitimador del Estado nacional de los poderes locales, especialmente a travs de la utilizacin diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisionados nacionales se valieron de ella para imponer determinados candidatos, pero tambin quitaron apoyo militar al gobernador local, a veces vital para mantenerse en el poder (v.g., caso del gobernador de
Santa Fe en 1868). En otro?: casos, el gobierno nacional se abstuvo de
intervenir, aduciendo la ausencia de "tendencia reaccionaria" o guerra
civil que pusiese en peligro la tranquilidad general, aun cuando resultara obvio que sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de Tucumn en 1868) no poda recuperar su cargo. Similar conducta observ
Sarmiento en 1872 ante la revolucin de Corrientes, aun cuando envi
al entonces coronel Roca y al contador mayor de la nacin Cortnez con
la misin de contribuir a la pacificacin.
59 Como la Unin del Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento
desbarat.
51 Carlos D'Amico, Buenos Aires, sus hombres, su poltica (18601890), Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1977.
52 Carlos D'Amico, op. cit.
"Durante la dcada del 60, los cambios de afiliacin poltica involucraron a algunas figuras conspicuas de esta "clase". Mariano Saavedra, gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pas al autonomismo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina en el
gobierno provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista, se
convirti al mitrismo. Cf. Romero Carranza y otros, Historia poltica
de la Argentina, Buenos Aires, Pannedille, 1975.
54 Las dificultades econmicas, sumadas a la politica seguida en la
guerra con el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, crearon una fuerte oposicin al gobierno de Mitre, tanto de parte de los autonomistas porteos como de un interior que, acaudillado por la provincia de Crdoba, desbarat sus propsitos continuistas. Tampoco
Sarmiento, que enfrentaba los comienzos de una dura crisis sin haber
conseguido sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una
fuerza poltica propia, obtuvo los apoyos necesarios para modificar la
47

48

182

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

relacin de fuerzas. No obstante, fue quizs el primero de los presidentes constitucionales que logr afirmar la presencia institucional del
Estado nacional en la vida poltica del pas.
55 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de los caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Nacional,
lo que deba expresarse en los comicios. No obstante, las elecciones se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento mismo lo reconoci en el Mensaje al Congreso de ese ao: "Las fuerzas nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las policas locales. L os
partidosehnc arfudespoc."(Mnaj,1874)
Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora pertenecientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al
producirse una escisin en 1868; por algunos grupos del viejo Partido
Federal; y por otros ncleos provinciales, todos los cuales constituyeron el llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el
candidato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominacin result cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identificrselo como cabal representante del porteismo. Mitre, candidato
del Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en
Buenos Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas
las esperanzas de triunfo luego de los comicios, Alsina se decidi a pactar con Avellaneda una frmula mixta (nacional-autonomista) integrada con Mariano Acosta como vicepresidente, la que triunf el 12 de
abril de 1874 por amplia mayora de electores.
57 La llamada "conciliacin de los partidos" primero, y la "liga de gobernadores" despus, apuntaron al control electoral de los gobernadores provinciales, pieza clave para allanar la negociacin anticipada del
sucesor presidencial.
58 Por circuito dinmico de la economa pampeana entiendo el conjunto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basadas en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires
y su hinterland pampeano.
59 Aludiendo a la escasa poblacin de su provincia, el gobernador de
San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Rawson:
"la Provincia de San Juan, puede decirse, est limitada a la ciudad, suburbios y Departamentos rurales adyacentes" (Menioria Ministerio del
Interior, 1863).
69 El temprano calificativo de "desierto" ha sido atribuido al desconocimiento geogrfico. Por tradicin se lo sigui utilizando aun despus de corroboradas las posibilidades productivas de las regiones conquistadas a los indgenas.
61 Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos existe
una extensa bibliografa. Algunos ttulos incluyen a Roberto Corts
Conde, .EZ progreso argentino; y las colaboraciones de Nstor T. Auza y
Colin M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps., La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980.
56

183

62 Para un trabajo que presta especial atencin a este punto, vase


Roberto Corts Conde, El progreso argentino, Buenos Aires, Sudamericana, 1979.
63 Los testimonios que recoge la historiografa argentina acerca de
la influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento y
la accin de los estadistas argentinos son tan numerosos como coincidentes. Los documentos oficiales, incluso originados en niveles de autoridad intermedios, as lo ratifican. Escriba, por ejemplo, el presidente de la Comisin de Inmigracin de la Provincia de Buenos Aires al
ministro del Interior Rawson: "Cul llegar a ser... el desenvolvimiento de nuestras industrias y la animacin producida por la planteacin
de otras nuevas, fcil es concebirlo, por tener el ejemplo de los Estados
Unidos" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
64 La "patria grande" y la "patria chica", smbolos de esta contradiccin, fueron tema recurrente de trabajos clsicos de la literatura Argentina, como el Facundo de Sarmiento y el Dogma socialista de Echeverra.
65 Esta observacin alude a la famosa frase "gobernar es poblar"
acuada por Juan B. Alberdi, mximo inspirador de la Constitucin
argentina.
66 En sus Memorias de un viejo, Vicente G. Quesada (Vctor Glvez,
1942) relata las duras alternativas de una travesa entre Rosario y
Crdoba, hacia mediados de la dcada del 50. Andando sin rumbo a
travs de una planicie ondulada, sin rboles ni accidentes, sobre una
tierra seca y polvorienta, la soledad era nicamente interrumpida por
las tropas de carretas o las arrias de mulas, expuestas a ser atacadas
y robadas por los indios.
67 Vctor Glvez, op. cit.
68 Albert 0. Hirschman, "A linkage approach to development", Economic Deuelopment and Cultural Change (en espaol, El trimestre econmico, 1977).
69 Esta afirmacin, sin duda controvertida, merece algunas puntualizaciones. Si bien este ensayo no pretende dilucidar cuestiones de tipo historiogrfico, conviene aclarar que no siempre, en el marco del revisionismo histrico, la reivindicacin de los sectores, actividades o regiones desplazadas por el desarrollo capitalista se tradujo en evocacin
nostlgica de un pasado tradicional, precapitalista. Distintas expresiones de esta corriente en toda la gama del espectro ideolgico han
"detectado" en estos sectores y actividades (denominadas "industrias
artesanales" o simplemente "artesanas del interior") el germen (abortado) de un desarrollo capitalista "autnomo". Ms que a evocacin
nostlgica (subyacente en muchas lecturas revisionistas), en algunos
casos habra que referirse a una bsqueda retrospectiva del "burgus
progresista y nacionalista" o del "demiurgo industrialista". La identihm tante ce los intelectuate-s
ficacin y a veces el compr omiso

revisontaclpyidusrazoenctdljrio

184

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

en la dcada del 40, con el peronismo despus, o con el desarrollismo


ms tarde, reforzaron esta tendencia en la produccin historiogrfica.
70
El prrafo transcripto es parte de un memorandum dirigido por
el ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar las negociaciones mantenidas con empresarios britnicos y argentinos para
conceder la construccin del Ferrocarril de Rosario a Crdoba (o Central Argentino), sealaba la imperiosa necesidad de emprender la
obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para el inters nacional inmediato.
71 Segn el caso, se utiliz la contratacin directa o la licitacin, establecindose el pago de una suma global en el caso de obras y de sumas mensuales o anuales en el caso de servicios. En ocasiones, el gobierno encargaba la realizacin de obras concediendo el beneficio de su
explotacin (v.g. peajes). A menudo, la iniciativa y propuesta de obras
y servicios correspondi a los propios empresarios que luego resultaban adjudicatarios de las mismas.
72 Con ello se intentaba extirpar prcticas abusivas inveteradas, sobre todo de parte de los propios funcionarios pblicos que no pagaban
el servicio de "postage", produciendo un recargo considerable a los
maestros de posta que a veces acababan por interrumpir el servicio.
73 El anlisis se basar en cartas e informes oficiales. Un estudio sobre los efectos econmicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul B.
Goodwin Jr., "The Central Argentine Railway and the economic development of Argentina", Hispanic American Historical Review, vol. 57,
N 4, noviembre 1977.
74 Suma que serva de base para el clculo de la rentabilidad mnima a que tendra derecho la empresa.
75 Cabe hacer notar que Wheelwright tambin propuso como opcin
encarar la obra bajo su direccin, levantando capitales en el pas, entre los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a travs de la provisin de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por conceder la obra aceptando las condiciones de la empresa, y que sta posteriormente obtuviera un enorme beneficio al constituir una compaa
de tierras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a un valor
nfimo y reducir de este modo sus utilidades nominales a los efectos de
la garanta estatal, no modifica la razonabilidad de la decisin adoptada. A veces, los juicios retrospectivos no toman en cuenta cunto pesan
imperiosas circunstancias. "Aproximar a la capital de la Repblica las
relaciones que hoy existen a distancias remotas", sealaba, por esos
aos, Irineo Vega, inspector de Postas y Caminos del Oeste, "es una
medida poltica que por s sola se recomienda, pues as se hace efectiva la accin del Gobierno" (Memoria Ministerio del Interior, 1865).
76 De los 39 km construidos hacia 1860 se pas a 732 en 1870, a
2313 en 1880, a 9254 en 1890 y a 16.767 una dcada ms tarde. Vase "El desarrollo de los ferrocarriles argentinos desde su comienzo hasta fines de 1913", en el Anuario de la Direccin General de Estadsti-

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

185

cas, Buenos Aires, 1914, pp. 865 y ss. Citado en Roberto Corts Conde,
"Problemas del crecimiento industrial (1870-1914)", artculo incluido
en T. S. Di Tella, G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, Argentina, sociedad de masas, Buenos Aires, EUDEBA, 1965, pg. 47.
77 Tal es el caso de la provincia de Santiago del Estero, donde en
1884 el presidente de la Comisin Popular de Recepcin del Ferrocarril en Santiago del Estero, Dr. Argaaraz, saludaba alborozado la llegada del ferrocarril en estos trminos: "Bienvenido seas, portador del
progreso y pz ubpei idad! (...) La llegada del fel ()caz il a esta capital es
un acontecimiento que har poca en los anales de nuestra historia...". Diario El Pas, 14 de octubre de 1884, Santiago del Estero. Citado en Ral Dargoltz, Hacha y Quebracho: Santiago del Estero, el
drama de una provincia, Buenos Aires, Ediciones del Mar Dulce,
1985, pp. 88 y 89.
78 Extracto de un discurso pronunciado en 1887 en la Cmara de
Diputados de la Nacin. Citado en Ral Dargoltz, op. cit., pg. 85.
79 Jorge Schvarzer apunta, al respecto: "Esa enorme inversin fue
realizada en sociedad ms o menos explcita entre terratenientes pampeanos, especuladores e intermediarios ingleses. Los terratenientes se
beneficiaban del alza brusca e inaudita del precio de la tierra mientras
los segundos extraan jugosas comisiones en cada una de las facetas
del negocio. Los intermediarios britnicos atraan al capital necesario
interesado en un triple sentido: la inversin de excedentes lquidos en
ese medio de transporte ofreca elevadas tasas de retorno; la compra
de locomotoras, rieles y equipos que fabricaba la industria britnica
abra paso a un excelente negocio comercial y, finalmente, esas operaciones preparaban la explotacin de las Pampas que beneficiara, mediante la oferta de materias primas y alimentos locales, a la metrpoli". En opinin de este autor la malla ferroviaria tendida en la Argentina constituy un factor promotor de la siderurgia britnica. Impuls
efectivamente la produccin primaria, pero fue tambin un factor de
estancamiento al desalentar la industrializacin y contribuir a la
confusin entre "modernizacin formal" y "riqueza real". Vase Jorge
Schvarzer, La industria que supimos conseguir, Buenos Aires, Planeta,
1996, pp. 66-68.
89 No muchos aos despus, cuando refirindose a la concesin del
Ferrocarril Argentino, un observador afirmara que fue "la empresa
generadora de todas las dems de su gnero, sostenidas planteadas
en el pas con capitales extraos"; que Santa Fe deba en gran parte
sus adelantos a esa concesin, "que pareci en su tiempo enorme y fue
tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actualidad;
que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina miope, el pas ganaba en realidad intensamente". Vase Carlos E. Villanueva, El litoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Po IX de Artes y
Oficios, 1887.
81 Es interesante como ilustracin el esfuerzo desplegado en di-

186

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la provincia de Crdoba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que st e
un aasuvez,pdirtnflascompdefrail),n
carrera contra el tiempo para producir un impacto psicolgico e n la

te plantea la necesidad del matrimonio civil. La tesis fue rechazada y


ms tarde publicada con un prlogo de Nicols Matienzo.
9 1 Este sistema fue rpidamente abandonado como consecuencia de
irregularidades cometidas a travs del pago a reclutas sustitutos, dispuestos a reemplazar a los sorteados.
92 Tambin en este caso se produjeron irregularidades, ya que muchos convocados conseguan eludir esta obligacin por la va de la ocupacin de un cargo pblico o la emigracin.
93 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio, 28a. sesin ordinaria, 11 de setiembre de 1901. Citado en R. Rodrguez Molas, El servicio militar obligatorio, Buenos Aires, CEAL, 1983,
pg. 107.
94 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio. 29a sesin ordinaria, 12 de setiembre de 1901. En Rodrguez Molas, op. cit. pg. 109.
95 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el ministro Dalmacio Vlez Sarsfield expresaba: "El Gobierno Nacional tal
como lo ha creado la Constitucin, principi a mediados de octubre del
ao pasado en que se formaron los ministerios. Nada exista, faltaban
los primeros antecedentes indispensables a toda Administracin. Recin entonces acababa de establecerse la residencia de las autoridades
nacionales... No haba Tesorera ni Contadura Nacional; todo era preciso crearlo, aun para el servicio ms urgente".
96 Los organismos que conformaban la administracin central tenan escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuestarias. En 1870 segn Memorias del Ministerio de Hacienda la instruccin pblica en las provincias cost al gobierno nacional casi un
50% del total invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina
de la administracin central. La garanta pagada al Ferrocarril Central Argentino cost un 28,1% de esta ltima suma, mientras que los
gastos para el sostenimiento del ejrcito y la "pequea marina", o los
exigidos por la guerra de Entre Ros, la superaron varias veces.
97 Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados
durante esos aos dan reiterada cuenta de estas circunstancias. Conservando todava esa frescura e ingenuidad que emana del relato meticuloso de lo cotidiano, aunque sin renunciar al lenguaje obsecuente y
retrico, estos informes proporcionan una curiosa pero bastante fidedigna imagen del significado, alcances y dificultades de la accin de un
Estado que pretenda hacer sentir su presencia institucional.
98 En su segunda carta a Pedro de Angelis, Echeverra sealaba la
razn fundamental por la cual el Cabildo colonial persisti en las localidades como institucin: "tena la sancin del tiempo, radicada en la
costumbre. De ah emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la poca de la anarqua". Echeverra, op. cit.
"Verdad es que en spaa a cu tura pu ica raya a tan ajo nivel, que parece una irona el que aquellos hombres creyeran en serio

reunidacostqebnrlugaLodesm
ms tarde.
82 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el gobernador de Crdoba denunciaba al ministro del Interior que en los hechos la introduccin del ferrocarril en nada haba modificado las condiciones en que se encontraba el Interior mediterrneo con relacin al
Litoral, pues el trfico continuaba efectundose como antes, por medio
de carretas de bueyes. Ello se deba en apariencia a deficiencias del
servicio y de la administracin de la empresa.
83 En febrero de 1867, la Compaa del Ferrocarril Central Argentino solicit al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras esterlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endurecimiento del mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7.
El gobierno argentino propuso emitir bonos del crdito pblico y suscribirse a la suma requerida con el producido de aquella colocacin.
84 El informe de Arenales es un magnfico estudio antropolgico en
el que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos, los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de
exploracin de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.
85 A nivel provincial y municipal cabra mencionar adems la construccin de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanizacin, tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
86 Para un tratamiento detenido del concepto de nacin como mediacin entre Estado y sociedad, vase O'Donnell, 1982.
87 Vase Juan Carlos Tedesco, Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1900), Buenos Aires, CEAL, 1982, pg. 36.
88 La violenta campaa de poltica educativa lanzada por Ramos
Meja en 1906 expresa una reaccin (nacionalista) algo tarda contra
la secularizacin de la enseanza y un intento de reforzar los mecanismos de control social ante el crecimiento de los niveles de conflicto social. Los aos previos al centenario marcan, precisamente, el apogeo
del anarquismo y la plena incorporacin a la agenda del Estado de la
denominada "cuestin social".
89 Al respecto, Tedesco (op. cit.) seala que hacia 1890, y gracias a
la accin desplegada por las primeras camadas de maestros normalistas, formados en una tradicin cuasipositivista, comenz a reclamarse
la introduccin del trabajo manual como materia de enseanza. Pero,
agrega, "esta accin estuvo limitada a las provincias de Buenos Aires
y el Litoral; el resto slo particip muy embrionariamente y, a pesar
del entusiasmo con que se encar la tarea, no logr cambiar la fisonomia de la educacin'.
90 En su tesis doctoral presentada en 1882, Julio Snchez Viamon-

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LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

que estaban civilizando el continente americano." Juan lvarez, Historias de la provincia de Santa Fe (Buenos Aires, 1910).
100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la "cuestin
indgena" slo consigui resolverse definitivamente a partir de la plena asuncin de esta responsabilidad por parte del Estado nacional.
Las numerosas y clebres campaas llevadas a cabo hasta entonces
durante ms de medio siglo, haban resultado infructuosas. El ejemplo de la Conquista del Desierto muestra, como pocos, la ntima correlacin entre orden y progreso, al combinar en una misma estrategia
de penetracin estatal componentes coercitivos y materiales que permitieron incorporar amplios territorios al proceso productivo, consolidar la propiedad fundaria y afianzar institucionalmente al ejrcito
nacional.
101 La imitacin no se restringi a la esfera organizacional del Estado sino que tambin caracteriz a sus polticas. Sorprende, por el grado de actualizacin, la frecuentacin de autores de moda, de cuyo juicio se valan funcionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido las frecuentes polmicas sobre temas econmicos, en las que
se apelaba a la autoridad externa o se aluda a exitosas (o fracasadas)
experiencias forneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteccionistas y librecambistas, conversionistas y anticonversionistas, partidarios del presupuesto equilibrado y emisiOnistas.
1 2 El hecho de que el lder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejerciera la vicepresidencia contribuy sin duda a este mejoramiento de las
relaciones, sometidas a tantas fricciones y enfrentamientos durante la
presidencia de Mitre.
103 La produccin de azcar en Tucumn y de vino en Mendoza adquirieron creciente significacin para la economa de estas provincias
recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del ferrocarril. La situacin de las finanzas de estas provincias entre fines
del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln y
Lpez Nisnovich, "Burguesas y gobiernos provinciales en la Argentina: la poltica impositiva de Tucumn y Mendoza entre 1870 y 1974",
Desarrollo Econmico, vol. 17, N 67, octubre-diciembre de 1977.
104 De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las
provincias que, como ya he indicado, consiguieron crear mercados nacionales para su produccin agro-industrial.
105 Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en'la dcada del 70,
acompaando la efmera prosperidad que en el orden nacional iniciara la presidencia de Sarmiento.
106 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como el
segundo gran perodo de fundacin urbana del,pas. Decidida la ereccin de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de poblacin, se fundaron en apenas dos aos (entre 1863 y 1865) nada menos

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEI. ESTADO

189

que 21, construyndose en todos ellos los edificios pblicos necesarios.


Saldas, op. cit.
107 Sobre todo, en la organizacin de los tribunales de justicia y en
el sistema de educacin comn.
1 " Descontando los servicios de su deuda pblica (que exigan casi
el 50% de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de
Buenos Aires para 1877 destinaba un 20% del remanente a la educacin secundaria y superior, un 30. a la administracin de justicia y
crceles, ms del 20% a la administracin de los poderes ejecutivo y legislativo, y casi un 10% a obras pblicas. En cambio, la seguridad pblica bsicamente el batalln y regimiento provinciales demandaban menos del 10%.
109 Con esta divisin funcional la actividad econmica de la provincia se desenvolvera sin mayores sobresaltos, justificando afirmaciones
como sta: "El presupuesto de la provincia... no tiene puede decirse
partidas eventuales. Marca en todos sus captulos propsitos decididos, para obtener resultados, previstos tambin" (Rufino Varela, en la
Memoria del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires,
1877). El contraste con la siempre incierta situacin de las finanzas
nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente.
110 Aunque no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de
Buenos Aires, la frmula constitucional para la composicin del Senaclo de la Nacin que asignaba igual representacin a todas las provincias impuso claras restricciones a la hegemona portea y a la
discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este ltimo no dispuso del aparato represivo y jurdico necesario para
anular, mediante el recurso de la intervencin federal a las provincias,
el poder equilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurri, ya la base social del Estado se haba transformado; las burguesas "del interior se estaban convirtiendo aceleradamente en burguesa nacional y
slo deban definir con el sector "ultralocalista" de la burguesa portea los trminos de un nuevo pacto de dominacin.
111 Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del Litoral a la
imposicin de derechos sobre las exportaciones, crearon severas restricciones a la capacidad de generacin de recursos tributarios del gobierno nacional. Pese a que la recaudacin de estos gravmenes fue
perdiendo importancia en el cuadro de recursos fiscales, el gobierno
nacional pudo resistir la presin de este sector para su eliminacin.
112 Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos
Aires capital de la Repblica, las autoridades nacionales pasaron a residir en esta ciudad en el carcter de "huspedes". Esta situacin se
prolong hasta 1880, cuando luego de la derrota portea a manos del
ejrcito nacional se resolvi definitivamente la llamada "cuestin capital".
113 Adems de los ejemplos indicados previamente, pueden mencionarse los conflictos en torno a la jurisdiccin sobre los territorios con-

190

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

quistados en la Campaa del Desierto y los suscitados entre el Ban co


osNacionlyeBdPrvincaeBuosA.Etlim
hansidolzeutrabjdSsnRoeambuctj,
Avellaneda y la nacin versus la provincia de Buenos Aires, Buenos Aj.
res, Ed. La Plyade, 1975.

EL COSTO DEL PROGRESO Y


LA REPRODUCCIN DEL ESTADO
Los impuestos son el precio que
pagamos por la civilizacin.
JUEZ OLIVER W. HOLMES

INTRODUCCIN
Pocas veces una famosa frase, como la del epgrafe, sintetiza tan bien un aspecto de la realidad social encerrando,
a la vez, tantas ambigedades. Si la civilizacin tiene precio es porque a "alguien" le cuesta producirla. En este caso,
ese alguien no es una abstraccin sino un sujeto social concreto. Un sistema institucional el Estado en su manifestacin material, cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la capacidad de extraer de la sociedad los recursos
necesarios para reproducirse y reproducir un determinado
orden social. La pretensin de ejercer esta capacidad extractiva la "potestad fiscal" en trminos constitucionalistas no slo se halla respaldada por recursos de coercin sino adems por la legtima invocacin de ser el Estado el
nico actor capaz de garantizar la vigencia y continuidad de
ciertos parmetros de organizacin social. Esos parmetros
definen un sistema de convivencia que nuestra frase denomina "civilizacin".
En el presente captulo propongo estudiar el "precio de la
civilizacin" en un contexto y tiempo histricos bastante singul ares, tcuit,0 poi
ctleLd. del
los recursos
recursos como por el particular significado que la nocin

AZAR, LGICA O VOLUNTAD?

5
AZAR, LGICA O VOLUNTAD?
El Estado comienza por ser una obra
de imaginacin absoluta.
Joss ORTEGAY GAsssr

La forma en que se ha organizado este volumen no permite, ni justifica, un eplogo convencional. Los distintos ensayos plantean algunas cuestiones fundamentales vinculadas
al tema de la formacin histrica del Estado argentino, pero
cada uno de ellos arriba a conclusiones parciales que no se'.
prestan fcilmente a una sntesis analtica o histrica. No
turalmente, el desarrollo del tema central poda haber admi-:
tido otras perspectivas, otras categoras analticas, otros datos, cifras y hechos anecdticos. Pero ms all de los enfoques, variables e informacin, quedan las preguntas. Aquellas que justifican el abordaje de un tema y permiten evalu
si el conocimiento se ha enriquecido por una interpretaci 6
plausibeqtfcnrasdueiqtnlc
tuales. Estas preguntas no tienen fronteras disciplinarias nk
se interesan demasiado por los eventos puntuales. Sirvelt
ms bien para estructurar un campo de indagacin, sume
nistrando los pilares que debe respetar toda construcci
terica o interpretativa sobr el tema explorado. Reno_
adems la condicin de ser universales, en tanto los fen61 1113'
nos a los que se refieren han sido registrados en la e _ en'
cia histrica de otras sociedades.

261

Planteada en los trminos ms generales posibles, la pregunta central con relacin a nuestro tema podra formularse de este modo: fue la construccin del Estado nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres predestinados, de una lgica ineluctable del devenir histrico o de una
azarosa combinacin de fenmenos? Es la misma pregunta
que se plante Sarmiento en los ltimos aos de su vida; la
misma que despertara la atencin de Juan Alvarez algunos
aos ms tarde.' As formulada, la pregunta no tiene respuesta. Pero a partir de la misma se abre un abanico de
cuestiones ms puntuales sobre las cuales los distintos ensayos sugirieron algunas interpretaciones tentativas.
Quedan, no obstante, muchos temas que invitan a la comparacin con otras experiencias y otros que mereceran ser
investigados con mayor profundidad en el futuro. Todos ellos
se vinculan a nuestra pregunta central: por qu hubo una
nacin argentina y no un racimo de naciones independientes?; qu factores favorecieron el proceso de integracin nacional?; cul fue el papel del Estado en la conformacin de
la estructura de clases y cul su relacin con la clase dominante? La eleccin de estos interrogantes no se ajusta a ningn esquema analtico riguroso. Surgen ms bien de reflexiones efectuadas a lo largo de la investigacin que no han
tenido cabida en el texto, y que quisiera ahora desarrollar
brevemente a modo de conclusin.
NACIN Y ESTADO
As como la formacin del Estado argentino no result automticamente de la guerra emancipadora, tampoco la Nacin Argentina fue su necesario correlato. Varios fueron los
factores que impidieron la organizacin nacional una vez roto el vnculo colonial con Espaa. Al producirse el movimiento revolucionario, el Virreinato del Ro de la Plata se extenda sobre un territorio prcticamente despoblado, cuyos disersos habitantes conformaban una poblacin sedentaria
editada principalmente a actividades ganaderas y a una
gricultura primitiva. A pesar de ello, los pueblos que habiban ese vasto territorio no se fracturaron de inmediato
e revo ucin. a estructura poltica heredada de la

262

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

colonia, y su aparato burocrtico, continuaron proporcionando durante un tiempo un elemento aglutinante bsico. Rom.
per con las Provincias Unidas requera tener opciones: ser
viable poltica y econmicamente, tener ventajas compara
vas en elegir la autonoma. Paraguay pronto hall la cono
niencia de hacerlo: las rentas originadas en su territorio
lo permitan y el aislamiento lo justificaba. Su posicin g
grfica no le haba creado slidos vnculos con el resto del
rritorio virreinal. Aunque en el caso de la Banda Oriental 1
separacin se debi a un compromiso poltico, tambin sus
recursos y estratgica ubicacin geogrfica hacan posible la
secesin. En cambio, fue un tanto fortuito que se autonomizara el Alto Per (Bolivia), al quedar desmembrado de hecho
por la continuidad del dominio espaol durante los crticos'
aos de las guerras de independencia.
Buenos Aires aspir desde el mismo momento de la Revolucin de Mayo a constituir un Estado unificado bajo su he.
gemona. Si otros intentos separatistas no prosperaron se
debi, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre la provincia portea y cualquier otra coalicin de provincias o proyectos de Estado alternativos. La Confederacin
Argentina, constituida duego de la cada de Rosas sin la adhesin de Buenos Aires, no fue una excepcin e ilustra el caso lmite- la coalicin de todas las provincias no consigui
imponerse a Buenos Aires.
Estas circunstancias no deben ser interpretadas en el
sentido de que ningn otro tipo de configuracin territorial o
combinacin poltica hubiera sido posible. Lo que s sealan
es una diferencia fundamental con otras experiencias de
construccin del Estado, sobre todo las europeas. En contraste con stas, la experiencia argentina y en buena medida la latinoamericana no se caracteriza por la necesidad
de una determinada unidad poltica de absorber otras unidades (v.g. ciudades libres, principados, obispados), que ya
ejercan significativos privilegios soberanos. Los constructores del Estado argentino fundamentalmente los sectores
dominantes de Buenos Aires no buscaron formar una uni
dad poltica mayor o ms fuerte, sino evitar la disgregacin
de la existente y producir una transicin estable de un Esta-

AZAR, LGICA O VOLUNTAD? -

263

do colonial a un Estado nacional. Lejos d-gpiar0 por propsitos de conquista, aspiraron a extender un movimierac.revolucionario local a la totalidad de las provincias del ex virreinato y a heredar de la colonia el Control territorial y politice ejercido por Espaa.
El que estos objetivos comenzaran a materializarse recin
medio siglo ms tarde abre nuevos interrogntes. Si, como
plantearon Hegel, Hobbes, Weber y otros, la "sociecrad
se constituye a partir de grupos cuya solidaridad depende de
la convergencia de intereses materiales e ideales, qu intereses fundamentales mantuvieron durante tanto tiempo la
unidad formal de la sociedad argentina? Si el aislamiento y
la guerra civil fomentaban la disgregacin y las guerras de
independencia no conseguan despertar del todci los sentimientos de pertenencia y solidaridad que cimentan la existencia de unidades nacionales, por qu no operaron n toda
su potencial consecuencia las tendencias centrfugas? qu
significado tuvo la "provincia" como instancia de articulacin de relaciones sociales y a qu se debi que aisladamente o a travs de pactos federativos no pudieran llegar
a constituir estados autnomos?
Aunque el tema merecera un tratamiento sistemtico n
futuros trabajos, quisiera avanzar algunas respuestas preliminares. Indudablemente, la unidad nacional argentina durante las primeras dcadas de vida independiente se asent
ms en elementos expresivos y simblicos que en vnculos
materiales plenamente desarrollados. Echeverra aluda en
su Dogma socialista a la unidad diplomtica externa, a la
unidad de glorias, de bandera, de armas; a una unidad tci- .ta e instintiva que se revelaba al referirse sin mayor reflexin a "Repblica Argentina", o "territorio argentino", "Nacin Argentina", y no santiaguea, cordobesa o portea. Pero a cada uno de esos atributos era posible oponer otros que
contradecan la unidad: prolongados interregnos de aislamiento y absoluta independencia provincial, pactos de unin
interrumpidos, viejas tradiciones municipales, formas caudillistas de ejercicio de la dominacin. Adems, - el territorio
"nacional" distaba de ser una unidad inseparable. Bien seala Alvarez que la Mesopotamia, la Banda Oriental y el Pa-

264

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

AZAR, LGICA O VOLUNTAD?


,

raguay, flanqueados por ros, eran iriabordables por tierra


desde Buenos Aires; la altiplanicie opona su barrera de piedra entre Jujuy y las provincias bolivianas; sobre la llanura
desierta, los indios y las dificultades que planteaban las largas travesas incomunicaban a las pequeas ciudades esparcidas por el vasto territorio. Tambin los intereses econmicos regionales eran contradictorios. El interior, con sus vias
y tejidos, competa con productos extranjeros que importaba
el Litoral. Inclusive el vnculo del idioma no era tal en varias
provincias, donde se preferan los lenguajes indgenas. Tampoco exista una total homogeneidad tnica, contrariamente
a lo que se cree habitualmente. Eran pocos los descendientes
de padre y madre espaoles y muchos los extranjeros y los
habitantes de razas negra, india y sus diversas miscegenaciones.
Ni siquiera perdur un andamiaje institucional colonial
suficientemente desarrollado. En otras experiencias latinoamericanas, como en el Brasil, el Per y Mxico, este aparato
sirvi a la continuidad institucional, compensando en parte
los factores fsicos, tnicos o culturales que dificultaban el
proceso de integracin nacional. En el Ro de la Plata, en
cambio, el aparato administrativo colonial no lleg a desarrollar un eficaz mecanismo centralizado de control territorial. Ms an, subsistieron en las diversas localidades rganos poltico-administrativo coloniales que tendieron a reforzar el marco provincial como mbito natural para el desenvolvimiento de las actividades sociales y polticas. No alcan
zaron de todos modos a conformar un verdadero sistema institucional, en tanto su autoridad y representatividad fueron
reiteradamente desnaturalizados por el caudillismo y la
cha facciosa. De este modo, as como la provincia fue una
creacin del proceso independentista un sustituto del Es
tado colonial desaparecido, el caudillismo fue un sustituto
de la democracia asociada al movimiento libertario. Fue l
modalidad que asumi localmente la representacin del pue blo, en un pueblo que desconoca la prctica democrtica.
Paradjicamente, el aislamiento y el localismo, en condiciones de recariedad institucional malos recursos y poblacin escasa, impidieron el total fraccionamiento de esas

265

dades provinciales en Estados nacionales soberanos. De nue:.


vo, la formalizacin de un funcionamiento autnomo que
de hecho exista no aparejaba mayores ventajas. En cambio, la posibilidad latente de negociar desde una posicin de
al menos formal paridad, la constitucin de un Estado nacio-
nal sobre bases ms permanentes que las ofrecidas por los diversos pactos federativos, resultaba siempre ms atractiva y
conveniente que el horizonte de miseria y atraso que la gran
mayora de las provincias poda avizorar de persistir el arreglo institucional vigente. Sobre todo, existiendo plena conciencia de que la superacin de ese estado de cosas pasaba
por establecer alguna forma de vinculacin estable al circuito econmico que tena por eje al puerto de B_ uenos Aires.
Estas posibilidades se vieron reforzadas en la medida en .
que la intensificacin del comercio exterior produjo el debilitamiento de algunas economas regionales, replanteando los,
trminos de su insercin en los primitivos mercados que se z'
estaban conformando. Esto se vincula, por ejemplo, al surgimiento de nuevos intereses y sectores de actividad locales,
integrados al circuito mercantil-financiero que se desarrollaba a impulsos del comercio exterior. Por otra parte, el paulatino mejoramiento de las comunicaciones y la consecuente
creacin de un mercado interno para ciertas producciones
del interior que antes se orientaban hacia los pases lmitrofes, tambin contribuyeron al proceso de lenta homogeneizacin de los intereses econmicos localizados en las diversas
provincias.
Por ltimo, no parece desdeable como factor coadyuvante a la integracin nacional, la experiencia comparada. Si
bien estos pueblos que surgan a la vida independiente slo
podan mirar a un pasado de sometimiento y vasallaje, contaban en cambio con el ejemplo de otros pases eonio los
Estados Unidos tambin nacidos de un movimiento de
emancipacin, o de las naciones europeas, que estaban completando en el que se llamara "siglo de las nacionalidades" un lento proceso de integracin, y a la vez de diferenciacin, territorial, social y poltica. Estos ejemplos no pasaban inadvertidos ara la elite intelectual u
razgo del proceso de organizacin nacional argentino.

266

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

AZAR, LGICA O VOLUNTAD?


RESISTENCIAS

Por cierto, los avances del Estado sobre la sociedad co


pletaron, consolidndolo, el proceso de integracin nacion
Buena parte de este libro estuvo dedicada a mostrar las
tintas facetas de esa penetracin. Con todo, la interpretaci6
pudo haber aparecido por momentos un tanto exitista y, e
motal,pcfiesho.Prltan,quisedc
algn espacio a las resistencias halladas en este proceso formativo.
Retrotrayndonos por un momento al movimiento de
emancipacin nacional, podemos observar que si bien la oposicin de los espaoles en el terreno militar fue doblegada en
un trmino relativamente breve, los lderes revolucionarios
porteos muy pronto debieron experimentar la resistencia
de sectores sociales sometidos a levas, expropiaciones o contribuciones diversas; de autoridades locales no resignadas a
perder o compartir su poder; y de aspirantes rivales a monopolizar la soberana del Estado. En general, las provincias
interiores se mostraron indiferentes y hasta hostiles a
los intentos de Buenos Aires por dar un alcance nacional al
movimiento revolucionario. Los sectores dominantes porteos no ofrecieron inicialmente quiz no estaban en condiciones de hacerlo compensaciones o ventajas suficientes a
las ciases dominantes del Interior como para que stas aceptaran incondicionalmente el liderazgo y las bases sobre las
que aqullos pretendan organizar el Estado nacional. El
largo perodo anrquico cre la ilusin de un empate entre
Buenos Aires y el interior, que estaba lejos de describir la
real relacin de fuerzas que se desarrollaba a la sombra del
aislamiento "federalista". De hecho, Buenos Aires prosperaba mucho ms aceleradamente que el resto del pas.
A la cada de Rosas, el conflicto latente se hizo explcito.
El Litoral, con el apoyo del interior, intent asumir el liderazgo del proceso de organizacin nacional en circunstancias
en que Buenos Aires no haba resignado sus pretensiones hegemnicas. El conflicto asumi la forma de un enfrentamiento entre unidades polticas (v.g. la Confederacin Argentina
y el Estado de Buenos Aires), cuando en realidad constitua

267

el choque de dos concepcionesCliferent .es sobre el modo de organizar polticamente una nacin; pero epecialmente, sobre
las consecuencias econmicas y Sociales derivadas de imponer frmulas polticas alternativas.
El triunfo de Buenos Aires abri otras lneas de conflicto.
A los que resistan desde mucho antes (v.g. por una parte; los
indios; por otra, los caudillos del interior que vean sus posiciones amenazadas en el propio mbito local por los aliados
provinciales de la causa portea), empezaron a agregarse
fracciones de las clases dominantes de Buenos Aires, para
las cuales la existencia de un Estado nacional comenzaba a
crear contradicciones y enfrentamientos en una instancia
institucional que no controlaban plenamente. Esto se vincula con el tema de la "autonoma relativa" del Estado, e invita a hacer alguna reflexin sobre las posibles razones de estas contradicciones.
En primer lugar, si bien es difcil establecer distinciones
claras entre los sectores sociales que tenan acceso a y en
definitiva controlaban los gobiernos nacional y provincial
de Buenos Aires, es evidente que sea a travs del Congreso
o del propio Poder Ejecutivo, un importante nmero de legisladores y funcionarios oriundos del interior, comenz a sostener frente a cuestiones en debate, posiciones no siempre
favorables a los intereses porteos. Esta actitud, de la que a
veces participaban genuinos representantes de Buenos Aires
con responsabilidades ejecutivas en el gobierno nacional, se
vio reforzada por la necesidad de este ltimo de extender sus
bases sociales de apoyo ganando la adhesin de sectores dominantes del interior. Sin su concurso, resultaba difcil asegurar la sucesin del rgimen, ya que an no se haba logrado consolidar un firme pacto de dominacin manifestado a
travs de una frmula poltica consensualmente aceptada,
en tanto que la representacin del interior en el senado le
otorgaba mayora suficiente para desbaratar proyectos e iniciativas claramente opuestas a sus intereses. En segundo lugar, buena parte de las posiciones de poder
fueron ocupadas por miembros de una casta poltico-militar,
un verdadero patriciado burocrtico, que a pesar de sus lazos de parentesco y amistad con integrantes de los sectores

'2-~xtental

268

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

AZAR, LGICA O VOLUNTAD?

terratenientes y mercantiles, no se manifestaron dispuestos


a. satisfacer pasivamente todas sus reivindicaciones y demandas. Es decir, aunque la politica oficial no dej de estar
sesgada hacia los intereses porteos, ello no signific un
compromiso incondicional con los mismos. Es probable que
esta actitud estuviera vinculada con la lgica de reproduccin del propio Estado. No hay que olvidar que las exigencias
de financiamiento y expansin de las actividades estatales
resultaban a menudo contradictorias con los intereses de la
incipiente burguesa portea, por lo que muchas de las iniciativas del gobierno nacional (v.g. leyes de tierras, nacionalizacin del Banco de la Provincia de Buenos Aires, federalizacin de la Capital, tributacin sobre el comercio exterior)
lo enfrentaban a ese sector. Englobar estas complejas situaciones en la nocin de "autonoma relativa del Estado", no
parece aportar demasiado a la tarea de conceptualizacin sobre la relacin entre clases dominantes y Estado.
Quiz corresponda tambin decir algo acerca de las resistencias sociales que no existieron en la experiencia argentina, a diferencia de otros procesos de formacin de Estados
nacionales en los que diversas formas de rebeliones tributarias, alzamientos campesinos, protestas obreras o enfrentamientos tnicos y religiosos, se constituyeron en obstculo.
La gran concentracin de la propiedad fundiaria, la ausencia de un extendido sector campesino, el poder ejercido por
los grandes propietarios y la temprana y peculiar insercin
del pas en el mercado mundial que convirti a los impuestos sobre el comercio exterior en la principal fuente de recursos del Estado, permiti reducir la presin tributaria directa sobre el capital, trasladando el mayor peso de la imposicin sobre los sectores populares. La dispersin, reducido
tamao y escasa organizacin de los sectores obreros y rurales impidieron al menos hasta fines de siglo el surgimiento de movimientos contestatarios de importancia. El
pueblo, disgregado, analfabeto, frreamente dominado como
productor y guerrero, sistemticamente privado de derechos
cvicos, no se alz. Sirvi ms bien como instrumento --aPa"
sionado o indiferente de jefes ocasionales. 2
Pero no es o a escasa e ucacin o el esta o e guerra

casi permanente lo que facilit el control de las clases subalternas y explica la falta de movilizacin popular. Las caractersticas que asumi la explotacin agrcola-ganadera, los
altos rendimientos, la feracidad y bajo precio de la tierra, la
imposibilidad o dificultad de exportar cereales debido a los
altos fletes o carne por razones tecnolgicas permiti
que las clases populares tuvieran acceso a una alimentacin
barata y abundante, aun en condiciones de vida semibrbara. Durante bastante tiempo, los bienes primarios exportables fueron otros (v.g. cuero, lanas y, en menor medida, tasajo) y transcurrieron muchos aos antes de que lo que ahora
llamamos "bienes salario" (v.g. carne y trigo) se convirtieran
en el origen de algunas de las contradicciones centrales de la
economa y la poltica argentinas.

2,6g

. .

ESTADO Y CLASES
El anlisis precedente pone de manifiesto otra arista poco estudiada del proceso de formacin estatal: la vinculacin
entre este proceso y la constitucin de clases sociales. L:historiografa argentina an carece de una adecuada caracterizacin de la estructura de clases particularmente, de la
clase dominante y su evolucin a travs del extenso perodo que demand la consolidacin del Estado nacional. Sin
mayor pretensin que aportar algunas reflexiones a esta importante temtica, quisiera destacar dos aspectos diferentes,
aunque ntimamente relacionados entre s: 1) la composicin
y transformacin de la clase dominante; y 2) el papel del Estado en la estructuracin de clases sociales.
Con relacin al primer aspecto, Gaetano Mosca en su clebre La clase gobernante, sostena que en sociedades primitivas, que se hallan todava en etapas tempranas de organizacin, el valor militar es la cualidad que ms rpidamente
abre acceso a la clase poltica o clase gobernante. Esta observacin es particularmente aplicable, segn este autor, a pueblos que recin entraron en la etapa agraria y han alcanzado un cierto grado de civilizacin; all, la clase militar es la
clase gobernante. Pero a medida que avanza la "civilizacin
delkr
aumenta la renta del suelo coir-e -cu~tivo incremento de la produccin y el consumo, la riqueza,

270

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

y no ya el valor militar, pasa a ser el rasgo caracterstico de


la clase gobernante: los ricos en lugar de los bravos son los
que mandan.
Aunque esta observacin no deja de ser pertinente para la
experiencia argentina, la tajante dicotoma que propone requiere, en este caso, ser matizada. Histricamente, la clase
dominante argentina se constituy y reconstituy a partir de
miembros de diversos y cambiantes sectores de actividad.
Durante la etapa de las guerras de la independencia, fue vi.
sible tal como lo seala la proposicin de Mosca el liderazgo ejercido por la casta militar en los esfuerzos de centralizacin del poder. Sin embargo, los comerciantes criollos
tambin tuvieron un papel destacable dentro del cambiante
escenario poltico de esos aos. Tampoco fue desdeable la
influencia de los hacendados y de los intelectuales (o elite letrada, como prefiere llamarlos Halperin), aunque su gravitacin crecera en las dcadas siguientes.
La terminacin de las guerras de emancipacin nacional
redujo la significacin del mrito militar y el comando de
efectivos como base de poder. Guerreros desocupados y en
disponibilidad, se enrolaron en uno u otro bando durante la
larga etapa de lucha facciosa, desdibujndose el papel de los
militares como presencia corporativa dentro de la clase dominante. A la vez, con la lenta aunque creciente diferenciacin de la sociedad, fueron surgiendo grupos (v.g. comerciantes, saladeristas, laneros) cuyo poder econmico llev a muchos de sus miembros a ejercer influencia o asumir un papel
protagnico en la escena poltica local y nacional. En una
etapa ms avanzada del proceso de organizacin nacional,
comenzara a producirse una implantacin de estos grupos
econmicos en mltiples sectores de actividad, lo cual desde el punto de vista de nuestro anlisis dificulta una caracterizacin en trminos convencionales. 3 Recin hacia
1880 se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente estable. Durante el perodo previo, la existencia de un Estado nacional no slo contribuira a transformar la composicin de la clase dominante por ejemplo, a travs de las diversas modalidades de penetracin ya analizadas, sino
tambin a transformar la propia estructura social.

AZAR, LGICA O VOLUNTAD?

271

Esto nos lleva al seguncio aspeCto que quera destacar.


Frente a una estructura social de las caractersticas descriptas y a una clase dominante cuyas contradicciones abran espacio a la progresiva diferenciacin y autonoma del aparato
institucional del Estado, cabe preguntar de qu modo se relacionaron los procesos constitutivos de la estructura social
y del Estado. En otras palabras, estoy planteando el problema del papel del Estado en la construccin
de la sociedad y
-os..
el desarrollo del capitalismo argentin
No es fcil ponerse de acuerdo sobre el tipo de indicadores
que permitiran "medir" o evaluar el peso de la intervencin estatal en estos procesos. No es difcil, en cambio, perderse en el laberinto de las mltiples formas de intervencin
a travs de las cuales el Estado moldea a la sociedad. En ltima instancia, quiz, la esencia de estas "inthrvenciones"
consiste en la articulacin y garanta de reproduccin de relaciones sociales capitalistas. En este sentido, la evaluacin
del papel del Estado en la formacin de sectores econmicos
y sociales exige considerar aspectos eminentemente cualitativos: la apertura de oportunidades de explotacin econmica, la creacin de valor, la provisn de insumos crticos para el perfeccionamiento de la relacin capitalista o la garanta, material o jurdica, de que esta relacin se reproducir.
Adems de su impacto especfico, estos mecanismos contribuyeron sin duda a la configuracin de la estructura social
argentina.
Por ejemplo, la construccin de ferrocarriles y otras obras
de infraestructura fsica con el patrocinio y/o la garanta estatal, permitieron dinamizar los circuitos de produccin y
circulacin; abrieron nuevas oportunidades de actividad econmica, generando a la vez una intensa valorizacin de tierras y propiedades. Cmo medir este impacto sobre la creacin de una clase terrateniente y propietaria? Tampoco resulta fcil cuantificar el peso que tuvo en el desarrollo de las
relaciones de'produccin la provisin de insumos crticos por
parte del Estado. Poner en produccin la pampa hmeda y
establecer vnculos neocoloniales con el exterior exiga conquistar extensos territorios en poder de los indgenas, distribuir la tierra, atraer y afincar a la fuerza de trabajo inmi-

272

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

grante, obtener y facilitar los capitales necesarios . para' la


produccin y la circulacin. La relacin social capitalista poda perfeccionarse en tanto estos insumos se hallaran disponibles, su articulacin fuera facilitada y la reproduccin de
la relacin fuera garantizada.
Como hemos visto, estas diversas formas de intervencin
del Estado contribuyeron a la configuracin estructural de la
sociedad argentina. Subsidando a las provincias, el Estado
promovi la formacin de un importante sector de profesionales y burcratas provinciales, a cargo de actividades docentes, legales, administrativas y religiosas. Mediante la
contratacin directa y/o la garanta de las inversiones, contribuy a conformar un estrato de contratistas del Estado
dedicados a la construccin de caminos, puentes, diques, o la
prestacin de servicios de transporte, postas, mensajeras,
mensura de tierras, etc. A travs de la creacin y afianzamiento de un ejrcito nacional, favoreci el proceso de institucionalizacin de las fuerzas armadas, componente esencial
en cualquier pacto de dominacin. Abriendo nuevas oportunidades econmicas a travs de la conquista de nuevas tierras, su delimitacin, mensura y adjudicacin; la atraccin y
garanta del capital extranjero; la promocin de la inmigracin y el establecimiento de colonias cre condiciones propicias para el desarrollo y homogeneizacin de una burguesa
implantada en diversos sectores de actividad, y hasta propici como en el caso de la Sociedad Rural Argentina la
formacin de sus organizaciones corporativas. Y mediante el
disciplinamiento y capacitacin de la fuerza de trabajo (v.g.
institucionalizacin del aparato jurdico para la regulacin
de las relaciones civiles y comerciales, promocin de la educacin gratuita y obligatoria, emprendimiento de obras de
infraestructura), elev las calificaciones tcnico-profesiona les de diversos estratos de la clase asalariada (v.g. obreros
industriales y de la construccin, empleados, funcionarios
pblicos).
REFLEXIONES FINALES
destacando algunos de los principales puntos desarrollados.

AZAR, LGICA O VOLUNTAD?

273

De acuerdo con la interpretacin presentada, la guerra de

la independencia argentina fue el primer captulo de un largo proceso, caracterizado por cruentos enfrentamientos y variadas frmulas de transaccin, mediante los cuales log sectores que pugnaban por prevalecer en la escena poltica intentaron sustituir el orden colonial por un nuevo sistema de
dominacin social. El origen local del movimiento emancipador y las resistencias halladas por Buenos Aires para constituirse en ncleo de la organizacin nacional, pronto dieron lugar a movimientos separatistas y guerras civiles que, durante cuatro dcadas, impidieron la formacin de un Estado
nacional. El resurgimiento de la provincia como mbito de
lucha por la dominacin local y actor institucional en el escenario poltico ms amplio que integraban las Provincias
Unidas del Ro de la Plata, tendi a otorgar a los enfrentamientos un carcter "territorial" que ocultaba sus ms determinantes motivaciones econmicas. Las precarias coaliciones de provincias, que a travs de pacto y tratados intentaron erigirse en Estados, fueron prontamente desbaratadas
por disidencias internas y fracasos militares. De hecho, las
provincias funcionaron como cuasiestados dentro de una federacin cuyos vnculos de nacionalidad radicaban esencialmente en la an dbil identidad colectiva creada por las guerras de la Independencia.
Por inspiracin y accin de Rosas, Buenos Aires alent
durante dos dcadas esta organizacin federal del sistema
poltico-institucional, postergando la constitucin de un Estado nacional que, en las condiciones de la poca, poco
habra beneficiado a los intereses de los sectores terratenientes pampeanos que sostenan el rgimen rosista. La coalicin de fuerzas del Litoral, que con apoyo extranjero y de
sectores disidentes de Buenos Aires derrot a Rosas en Caseros, se constituy no casualmente en circunstancias
en que las oportunidades de progreso econmico abiertas pr
el sostenido aumento de la demanda externa y los nuevos
avances tecnolgicos disponibles al promediar el siglo ponan crudamente de manifiesto las restricciones a que se hallaban sometidos la produccin y el intercambio de las proncias ora enas.

274

AZAR. LGICA 0 VOLUNTAD?

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Sobre las cenizas de Caseros se realizo entonces el prinl.


intento orgnico de creacin de un Estado nacional, que al
no contar con la adhesin legtima ni los recursos de la autoexcluida provincia portea, sobrevivi tan slo una dcada. Debilitada por los enfrentamientos con Buenos Aires, la
Confederacin Argentina resign en Pavn su efmero liderazgo del proceso de organizacin nacional.
Sobre las cenizas de Pavn se hizo un nuevo intento, a
partir del apoyo de las instituciones y recursos de Buenos Aires y la subordinacin econmica y poltica de las provincias
interiores. A partir de all, el nuevo pacto de dominacin se
bas en cambiantes coaliciones intraburguesas, en las que se
alternaban las fracciones polticas dominantes de Buenos
Aires y a las que gradualmente se incorporaban sectores de
las burguesas del interior. La falta de acuerdo sobre una
frmula poltica que asegurara el control de la renovacin de
autoridades se manifest entonces en la persistencia de la
lucha entre facciones y el recurrente surgimiento de fuerzas
contestatarias. Aunque estas circunstancias pusieron a menudo a prueba su viabilidad, el Estado nacional pudo consolidar su presencia institucional a travs de diversos mecanismos de penetracin en la sociedad que, al tiempo que aumentaban su legitimidad y poder,Telidan a la institucin de
un nuevo orden.
No vale la pena reiterar las diversas modalidades con que
se manifestaron la represin y control de las situaciones provinciales, la cooptacin de aliados polticos, la articulacin y
garanta de las actividades econmicas o la difusin de mecanismos de control ideolgico. Slo importa destacar que, a
travs de ellas, el Estado se fue apropiando de nuevos mbitos operativos, redefiniendo los lmites de la accin individual e institucional, desplazando a la provincia como marco
de referencia de la actividad social y la dominacin poltica.
Por medio de este proceso de centralizacin del poder y descentralizacin del control, el Estado fue afianzando su aparato institucional y ensanchando sus bases sociales de apoyo, desprendindose poco a poco de la tutela de Buenos Aires. La consolidacin definitiva sobrevino, precisamente,
cuando el Estado consigui "desporteizarse", purificando

275

en el fuego de las armas el etigma:cle una tutela ya inadmi


sible. Por eso . puede decirse pie sobre las cenizas de Puente
Alsina y los Corrales ; 4 el presidente Roca intentara una
"tercera fundacin"' del EstadO. 5
Hay un sino trgico en este proceso formativo. "La guerra
hizo al Estado y el Estado hizo la guerra?' La "unin nacional" se construy sobr la desunin .y el enfrentamiento de
' pueblos:y baricieras polticas. La unidad nacional fue siem-,
pre el pr'cio de la derrota de unos Y la consagracin de privilegios de otros. Y el Estado nacional, smbolo institucional
de esa unidad, represent el medio de rutinizar la dominacin impuesta por las armas.

NOTAS
1 Tanto Sarmiento como Alvarez concluirn que la "gran transformacin" argentina fue mucho menos el resultado de la visin y energa
de una esclarecida elite que del impetupso des -arrollo de un orden capitalista a escala mundial (cf. Halperin DOng-h-i, 1980, op. cit.). No obstante, la posteridad adjudicara a la generacin del 80 (como lo hara
en otras experiencias con ls "Cientficos" mexicanos o el "Olimpo" costarricenle) la "paternidad" de este proceso d desarrollo histrico.
2 Como seala Alvarez, ni siquiera el movimiento independentista
tuvo el carcter de un levantamiento pcipulail2Apenas nit 2% de la poblacin fue destinado al servicio armado, incluyendo en esa cifra los
que ya eran soldados al producirse el movimiento y los negros esclavos
que fueron incorporados luego. Esta situacin persisti al menos hasta 1816.
3 Sbato (op. cit.), por ejemplo, seala a ste como el rasgo distintivo de la burguesa argentina, destacando su control del capital financiero como su principal base de poder econmico y poltico. Milcades
Pea la denomina "suboligarqua gestora",mientras que Etchepareborda (op. cit.) pone de relieve su carcter, de "intermediarios", de "factores" en lugar de "productores".
4 Zonas de la ciudad de BUenos Aires en las que tuvieron lugar los
combates ms sangrientos que en 1880 enfrentaron a fuerzas del gobierno nacional -y- la Provincia de Buenos Aires.
5 En su primer mensaje presidencial al Congreso, Roca hara la
obligada referencia que en su momento efectuaran Urquiza y Mitre:
"Parece que furamos un pueblo nacido recin a la vida nacional, pues
tenis que legislar sobre todo aquello que constituye los atributos, los
- medios y el poder de la nacin". Si las palabras eran otras, el espritu
era el mismo.