La formacin del estado

argentino

Oscar Oszlak

Grupo Editorial Planeta

Tercera edicin 1999

Buenos Aires

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos

NDICE
Prlogo .................................................................................................................................................... 7
1. Lineamientos conceptuales e histricos............................................................................................. 15
2. La organizacin nacional y la construccin del Estado ..................................................................... 44
3. La conquista del orden y la institucionalizacin del Estado .............................................................. 95
4. El costo del progreso y la reproduccin del Estado ......................................................................... 191
5. Azar, lgica o voluntad? ................................................................................................................ 260
Apndice .............................................................................................................................................. 277

1. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

El propsito de este captulo introductorio es desarrollar brevemente algunos conceptos y referencias
empricas sobre la formacin del Estado. El anlisis trata de ubicar las coordenadas tericas e histricas del
tema, que luego servirn para enmarcar la experiencia argentina. Como marco conceptual, no tiene en
consecuencia un propsito interpretativo sino meramente heurstico. En la primera parte se tratarn algunos
aspectos conceptuales, para luego introducir ciertos parmetros histricos comunes a la experiencia argentina
y latinoamericana.

ESTADO, NACIN, ESTADO NACIONAL:

ALGUNAS PRECISIONES
La formacin del Estado es un aspecto constitutivo del proceso de construccin social. De un
proceso en el cual se van definiendo los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social
organizada. En conjunto, estos planos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de
circunstancias histricas complejas. Elementos tan variados como el desarrollo relativo de las fuerzas
productivas, los recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de produccin establecidas, la estructura
de clases resultante o la insercin de la sociedad en la trama de relaciones econmicas internacionales,
contribuyen en diverso grado a su conformacin.
Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la yuxtaposicin de
elementos que confluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca. Por el contrario, el patrn
resultante depende tambin de los problemas y desafos que el propio proceso de construccin social
encuentra en su desarrollo histrico, as como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los
diferentes actores -incluido el Estado- para resolverlos.1 Si el determinismo y el voluntarismo han dominado
las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de captar este
simultneo y dialctico juego de fuerzas entre factores estructurales y superestructurales.
En parte, la dificultad deriva del hecho de que las categoras analticas que habitualmente empleamos
para designar diferentes componentes o dimensiones de una sociedad compleja (v.g. nacin, Estado,
mercado, relaciones de produccin, clases) suponen que stos se hallan plenamente desarrollados. Cmo
proceder entonces cuando nuestro tema de estudio es el proceso a travs del cual alguno de estos
componentes fue adquiriendo los atributos con que lo definimos ex-post? No se trata de preguntarse tan slo
cundo una nacin (o un mercado, o un Estado) se convierte en tal sino adems qu otra cosa va siendo a lo
largo de su proceso constitutivo. Tampoco se trata nicamente de un problema semntico o categorial; por
sobre todo, se trata de un problema analtico.
Dentro de este proceso de construccin social, la conformacin del Estado nacional supone a la vez
la conformacin de la instancia poltica que articula la dominacin en la sociedad, y la materializacin de esa
instancia en un conjunto interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del Estado
se verificara entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la
condicin de "ser Estado"-, es decir, el surgimiento de una instancia de organizacin del poder y de ejercicio
de la dominacin poltica. El Estado es, de este modo, relacin social y aparato institucional.
Analticamente, la estatidad supone la adquisicin por parte de esta entidad en formacin, de una
serie de propiedades: 1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como unidad
soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales; 2) capacidad de institucionalizar su autoridad,
imponiendo una estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados
de coercin; 3) capacidad de diferenciar su control, a travs de la creacin de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones pblicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la
sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medida de control
centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capacidad de internalizar una identidad colectiva, mediante

Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es
posible imputar comportamientos econmicos y polticos que permiten ubicarlos en el cambiante -y crecientemente
complejo- escenario de una estructura social en formacin.

la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en

consecuencia, el control ideolgico como mecanismo de dominacin.2
Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualquier tipo de Estado sino a un Estado nacional.
La dominacin colonial o el control poltico de las situaciones provinciales dentro del propio mbito local,
son formas alternativas de articular la vida de una comunidad, pero no representan formas de transicin hacia
una dominacin nacional. En este sentido, el surgimiento del Estado nacional es el resultado de un proceso
de lucha por la redefinicin del marco institucional considerado apropiado para el desenvolvimiento de la
vida social organizada. Esto implica que el Estado nacional surge en relacin con una sociedad civil que
tampoco ha adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter es el resultado de un proceso de mutuas
determinaciones entre ambas esferas.
El tema de la estatidad no puede entonces desvincularse del tema del surgimiento de la nacin, como
otro de los aspectos del proceso de construccin social. En este sentido, el doble carcter del Estado abstracto y material a la vez- encuentra un cierto paralelismo en el concepto de nacin. En efecto; en la idea
de nacin tambin se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de
intereses resultantes de la diferenciacin e integracin de la actividad econmica dentro de un espacio
territorialmente delimitado. En las experiencias europeas "clsicas" esto supuso la formacin de un mercado
y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusin de smbolos, valores y sentimientos de
pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje y otros factores de integracin,
que configuran una identidad colectiva, una personalidad comn que encuentra expresin en el desarrollo
histrico.3
Una opinin generalizada sostiene que la construccin de las naciones europeas se produjo despus
de la formacin de estados fuertes.4 Sin duda, esta afirmacin alude ms al componente ideal de la
nacionalidad que a su sustrato material. Definido el Estado como instancia de articulacin de relaciones
sociales, es difcil pensar en relaciones ms necesitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las
implicadas en una economa de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de produccin
capitalista. La existencia del Estado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que
posibiliten la expansin e integracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin de agentes sociales
en el sentido de instituir relaciones de produccin e intercambio crecientemente complejas mediante el
control y empleo de recursos de dominacin. Esto significa que la formacin de una economa capitalista y
de un Estado nacional- son aspectos de un proceso nico, aunque cronolgica y espacialmente desigual. Pero
adems implica que esa economa en formacin va definiendo un mbito territorial, diferenciando estructuras
productivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento material de la nacin,
contribuyen a otorgar al Estado un carcter nacional.
En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clsico" patrn europeo. Es decir, el
surgimiento de condiciones materiales que hacen posible la confirmacin de un mercado nacional es
condicin necesaria para la constitucin de un Estado nacional. Pero ms all de esta semejanza, la historia
de Amrica Latina plantea diversos interrogantes cuya respuesta contribuira a explicar la especificidad de
sus estados. Cul es el carcter de los estados surgidos del proceso de emancipacin nacional? Qu
significacin diferencial tuvieron los aparatos burocrticos heredados de la colonia y en qu sentido podran
considerarse objetivacin institucional del Estado? Qu clase de orden econmico o modalidades
productivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con la implantacin de un Estado nacional?
Respecto de qu patrn de relaciones sociales se conform dicho Estado? Qu agenda de cuestiones debi
enfrentar y en qu medida la resolucin de las mismas afect su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes sern explorados en los prximos captulos de este trabajo. Entre
tanto, quisiera resumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin del Estado nacional es el
resultado de un proceso convergente, aunque no unvoco, de constitucin de una nacin y un sistema de
dominacin. La Constitucin de la nacin supone -en un plano material- el surgimiento y desarrollo, dentro
de un mbito territorialmente delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales
capitalistas; y en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores generadores de sentimiento de pertenencia
que -para usar la feliz imagen de O'Donnell- tienden un arco de solidaridades por encima de los variados y
antagnicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidaridades proporciona a
la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo material
2

Oscar Oszlak, "Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio",
Estudios CEDES, vol. 1, N 3, 1978.
3
Cf. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, nov.dic., 1975.
4
Cf Charles Tilly, "Reflections on the History of European StateMaking" en su compilacin The Formation of the
Western European States, Princeton, Princeton University Press, 1975.
4

de la sociedad y el principal elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la
constitucin del sistema de dominacin que denominamos Estado, supone la creacin de una instancia y de
un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del
mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni tampoco es creado, en el sentido de que
"alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado deviene de un proceso
formativo a travs del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta
distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido como hablamos de "estatidad" para referirnos al grado en que
un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un
Estado.5
Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formacin del Estado es un gradual proceso de
adquisicin de los atributos de la dominacin poltica -los que suponen la capacidad de articulacin y
reproduccin de cierto patrn de relaciones sociales- la pregunta que surge naturalmente es: qu factores
confluyen en la creacin de condiciones para que dichos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear
el tema de los determinantes sociales de la formacin del Estado.
Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos para explicar este proceso.6 Sintticamente,
el acento ha sido colocado alternativamente en el legado colonial, la relacin dependiente establecida en la
etapa de "expansin hacia afuera" y la dinmica interna propia del Estado mismo. Sin duda, estos factores
explican, parcial pero concurrentemente, buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en
los pases de la regin. Pero es importante trascender el listado de factores puntuales y establecer en qu
sentido las variables identificadas por cada enfoque influyeron en el proceso que estamos analizando, cmo
se afectaron mutuamente y de qu manera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por circunstancias econmicas, geogrficas, demogrficas, culturales- especficas a cada sociedad. Este es el enfoque que
intentar desarrollar en este libro.
Quizs el plano material del Estado nos proporcione una clave para adentrarnos en el anlisis de sus
determinantes sociales. En su objetivacin institucional, el aparato del Estado se manifiesta como un actor
social, diferenciado y complejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e instancias de decisin y accin
traducen una presencia estatal difundida -y a veces contradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El
referente comn de su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea
presencia es la legtima invocacin de una autoridad suprema que, en su formalizacin institucional, pretende
encarnar el inters general de la sociedad.
El mbito de competencia y accin del Estado puede observarse entonces como una arena de
negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de problemas socialmente
vigentes. De esta forma el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales
resultaran de intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio
desarrollo de la sociedad.
A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de
mbitos y materias de actuacin creados por el propio proceso de diferenciacin social que tiene lugar
paralelamente. En otras palabras, la ampliacin del aparato estatal implica la apropiacin y conversin de
intereses "civiles", "comunes", en objeto de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad que le
otorga su contraposicin a la sociedad como inters general. Adems, este proceso conlleva -como
contraparte material- la apropiacin de los recursos que consolidarn las bases de dominacin del Estado y
exteriorizarn, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansin del aparato estatal
deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (o "cuestiones") de
la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de apropiacin depende de la particular
combinacin de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por
alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el Estado cumple como articulador de relaciones
sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende a reproducir. No taxation without
representation, la clsica frmula de la democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad
extractiva del Estado al reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la representacin -y
5

Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, N 20, julio 1968, pgs. 559592. Este enfoque tambin est implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en la formacin del Estado, algunos
de cuyos aportes han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit.
6
Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical Perspectives on the State, Civil
Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the University of Chicago, 1976-1977",
mimeo.
5

eventual conversin en "inters general" - de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu intereses
resultan representados y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la agenda de cuestiones
socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya resolucin influye, la particular estructura de
dominacin impuesta en la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta estructura de dominacin
y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolucin de las cuestiones que integran
la agenda, el aparato institucional del Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en el orden
social que se pretende instituir. Por lo tanto, el anlisis de la evolucin histrica de las instituciones estatales
es inseparable del anlisis de cuestiones sociales que exigen su intervencin mediante polticas o tomas de
posicin. La metamorfosis del aparato del Estado se ajusta as a los ritmos, instancias y modalidades que
asumen las formas de resolucin de tales cuestiones.7
Estas reflexiones suministran el marco conceptual mnimo para explorar nuestro tema. Sin embargo,
antes de internarnos en el estudio de la experiencia argentina, sera conveniente discutir brevemente los
procesos de formacin estatal en Amrica Latina, a fin de que nuestro posterior anlisis pueda ser ubicado en
un plano de especificidad histrica propia de la regin.

EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA

LATINA
Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos histricos, se nos plantea la dificultad de precisar
un momento a partir del cual podamos advertir la existencia,, an embrionaria, de un Estado nacional. Si
bien seal que nuestro referente analtico presume la condicin independiente de la nacin, sera posible
llamar estados nacionales a los precarios sistemas de dominacin establecidos durante los primeros aos del
perodo independentista?8 Ciertamente, el proceso de emancipacin constituye un punto comn de arranque
en la experiencia nacional de Amrica Latina, pero el acto de ruptura con el poder imperial no signific la
automtica suplantacin del Estado colonial por un Estado nacional.9 En parte, ello se debi a que en su
origen, la mayora de los movimientos emancipadores tuvieron un carcter municipal, limitados
generalmente a la localidad de residencia de las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en que
consiguieron suscitar apoyos, se fueron extendiendo hasta adquirir un carcter nacional.10 Los dbiles
aparatos estatales del perodo independentista estaban constituidos por un reducido conjunto de instituciones
-administrativas y judiciales- locales.11 A este primitivo aparato se fueron superponiendo rganos polticos
(v.g. juntas, triunviratos, directorios), con los que se intent sustituir el sistema de dominacin colonial y
establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un Estado nacional. Estos intentos no siempre
fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos perodos de enfrentamientos regionales y lucha
entre fracciones polticas, en los que la existencia del Estado nacional se fundaba, de hecho, en slo uno de
sus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica.
7

Una discusin ms extensa de estos temas puede hallarse en Oscar Oszlak, "Notas crticas para una teora de la
burocracia estatal", Desarrollo Econmico, N 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, pp. 211-250; tambin publicado en
Revista Mexicana de Sociologa, N 60:30, julio-setiembre 1978, pp. 881-926.
8
Sobre la relacin entre la independencia de las colonias hispanas en Amrica Latina y la iniciacin del proceso de
mundializacin del Estado, vase Henry Lefebvre, De l'tat dans le Monde Moderne, Pars, Union General d'Editions,
1976.
9
Debo reconocer que la expresin "Estado colonial" puede resultar equvoca. Para una interpretacin que considera al
imperio espaol como una simple extensin del Estado monrquico, vase Arnaldo Crdoba, "Los orgenes del Estado
en Amrica Latina", CELA, cuaderno N 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.
10
Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculacin con los problemas de integracin
nacional y formacin del Estado, vase Tulio Halperin Donghi, The aftermath of Revolution in Latin America, New
York, Harper and Row Publishers, 1973; Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Amrica
Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema con relacin a casos nacionales especficos, puede consultarse
Edelberto Torres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la experiencia centroamericana de 18211840", Costa Rica, Icap, 1979, mimeo; Tulio Halperin Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI
Argentina, 1972 (hay versin inglesa de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formaao do Estado
Brazileiro no Seculo XIX", Dados, N 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del gobierno constitucional en Mxico: 18081820, Mxico, SepSetentas, 1973; y Carlos M. Vilas, "Notas para el estudio de la formacin histrica del Estado en la
Repblica Dominicana", Santo Domingo, 1979, mimeo.
11
La misin de estas instituciones -en su mayora heredadas del perodo colonial- consista en asegurar el abasto a las
ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad e higiene, las obras pblicas, la
recaudacin aduanera, la administracin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.
6

No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin territorial, derivada de la precariedad de

los mercados y agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja metrpoli. La integracin poltica de
las colonias con la metrpoli -que el proceso emancipador interrumpi- haba sido una condicin necesaria
de su explotacin econmica.12 Con la independencia, las tendencias hacia la autonomizacin regional se
vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinmicos de la economa colonial (v.g.. los
centros proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento, que dificult el desarrollo e integracin
de nuevos circuitos econmicos.13 El perodo independentista se caracteriz as por tendencias secesionistas
que desmembraron los virreinatos y modificaron drsticamente el mapa poltico de Amrica Latina. En tales
circunstancias -como seala Furtado- la estructuracin de los nuevos estados se vio condicionada por dos
factores: la inexistencia de interdependencia real entre seores de la tierra, que se ligaran unos a otros o se
someteran a uno de ellos en funcin de la lucha por el poder; y la accin de la burguesa urbana, que
mantendra contactos con el exterior y explorara toda posibilidad de expansin del intercambio externo al
cual se iran vinculando segmentos del sector rural. As, en la medida en que surgan posibilidades para una u
otra lnea de exportaciones, el grupo urbano tendera a consolidarse al mismo tiempo que se integraba con
algn subgrupo rural, crendose de ese modo condiciones para la estructuracin de un efectivo sistema de
poder.14
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta posibilidad de
constitucin de un Estado- dependi fundamentalmente del grado de articulacin logrado entre los intereses
rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes para la integracin
econmica del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales
Chile y Costa Rica -a cuyo mbito se reducan prcticamente las manifestaciones de vida social organizadapodra explicar as la temprana consolidacin de un Estado nacional en esos pases. El desarrollo en los
mismos de una pujante y diversificada economa y la acomodacin de los grupos locales ms tradicionales a
las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del poder centralizado del
Estado, evitando la anarqua y el caudillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.
En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar de la Corona, heredado por el imperio, el
agente social que contribuy a la constitucin del orden nacional, dando contenido a un Estado dbilmente
asentado en los sectores productivos.15 La alianza de este estamento burocrtico militar con la surgente
burguesa paulista del caf, soporte de la Repblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin
relativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes exigi mecanismos
equilibradores y polticas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares al rgimen oligrquico
instituido. En otros pases donde la extensin territorial tambin cre dificultades para la articulacin
interregional (v.g. Per, Mxico, Bolivia), el control de la actividad minera, predominante desde la poca
colonial, suministr en general una base de poder suficiente como para ejercer el control del Estado nacional
y desbaratar eficazmente otras fuerzas contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva
integracin nacional ni a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En Mxico, estas
condiciones recin comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o
menos frustrados, mientras que en el Per an se discute la existencia misma de una nacin y un Estado
nacional.16 En Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 30 puede hablarse de un Estado
verdaderamente nacional.
Estas breves referencias histricas, por su misma insuficiencia, sealan que cualquier intento de
interpretacin ms afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el grado de diversificacin
del sistema productivo, en trminos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustituciones de
12

Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de Amrica Latina, Madrid, Alianza
Editorial, 1969; y Celso Furtado, La economa latinoamericana desde la Conquista ibrica hasta la Revolucin cubana,
Santiago, Editorial Universitaria, 1969.
13
Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI,
1969. Para el caso argentino, vase Roberto Corts Conde y Ezequiel Gallo, La formacin de la Argentina moderna,
Buenos Aires, Paids, 1967. Sobre el aislamiento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de J. B.
Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.
14
Furtado, op. cit., p. 38.
15
Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1977. Tambin, del mismo
autor, Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972, pp. 236-37. Una interpretacin
sistemtica de la experiencia brasilea puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A
burocratizaao do estado patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel, 1978 (hay versin inglesa de
University of California Press, 1980).
16
Cotler, op. cit., passim.
7

exportables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector productivo; la
continuidad del aparato burocrtico de la colonia o la creacin de un aparato institucinal ex-novo; o el peso
de los poderes locales, y sus respectivos intereses econmicos, frente a las posibilidades de concentracin y
centralizacin del poder.
Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creacin de
una economa ms integrada y -compleja, sumada en algunos casos- a la preservacin de ciertas instituciones
coloniales como instrumentos de control poltico, suministraron el cemento que amalgamara a la sociedad
territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional. Esto explicara por
qu, en casos como los de la Argentina o Colombia, la precariedad de las economas regionales, la extensin
territorial, las dificultades de comunicacin y transporte, el desmantelamiento del aparato burocrtico
colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de predominio de una regin o de un sector
de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos aos el momento en que tal amalgama se producira.
En la experiencia latinoamericana, los largos perodos de guerras civiles, que se extendieron entre la
independencia y la definitiva organizacin nacional, pueden visualizarse as como aquella etapa en la que se
fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulacin de los tres componentes. -economa,
nacin y sistema de dominacin- que conformaran el Estado nacional. Economa regional versus economa
abierta; mbito local versus mbito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominacin localista
versus centralizacin del poder en un sistema de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos de
los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economa internacional de mediados de siglo
contribuiran a resolver.

CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO

Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa profundas transformaciones sociales. El
continente viva la era de las nacionalidades. La integracin de mercados en espacios territoriales ms
amplios haba sido en buena parte resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el poder
necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultneamente, se producan la extensin de la
revolucin industrial, la revolucin en los transportes y el alza continuada de la demanda de bienes
primarios, tanto para alimentar el proceso productivo de una economa crecientemente capitalista como para
satisfacer las necesidades de consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto es suficientemente
conocido.
Tambin se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre el desarrollo de
las economas y sociedades latinoamericanas.17 La extraordinaria expansin del comercio mundial y la
disponibilidad e internacionalizacin del flujo de capitales financieros, abrieron en Amrica Latina nuevas
oportunidades de inversin y diversificacin de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco
desconocida la estrecha correlacin entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes
migratorias que proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las inversiones
en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban al contagioso
optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia norteamericana y europea generaba en la
regin.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales desempearon frente a estas
transformaciones; bajo qu condiciones y empleando qu mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus
mltiples desafos. Es indudable que la propia existencia de dichos estados as como el nuevo sentido que la
misma adquirira- estuvo ligada a la aparicin de condiciones en el mbito internacional que modificaron
profundamente la extensin y calidad, del abanico de oportunidades de actividad econmica potencialmente
desarrollables en la regin. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los
agentes econmicos y produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales, tal
movilizacin encontraba prontamente lmites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacin
generalmente escasa, rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado financiero y vastos
territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las iniciativas vean comprometidas sus posibilidades
de realizacin. Para los sectores econmicos dominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior
17

En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a partir de los pioneros trabajos de Cardoso y Faletto,
Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crtica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, vase
D. C. M. Platt, "Dependency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects", Latin American Research
Review, vol. XV, N 1, 1980.
8

creciente terreno de convergencia para la homogeneizacin de sus intereses, la superacin de tales

restricciones pasaba por la institucin de un orden estable y la promocin de un conjunto de actividades
destinadas a favorecer el proceso de acumulacin. "Orden y progreso", la clsica frmula del credo
positivista, condensaba as las preocupaciones centrales de una poca: aquella en la que comenzaban a
difundirse en Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La garanta de expansin y reproduccin
de estas relaciones no poda quedar librada a las propias fuerzas sociales que las engendraban. La
dominacin celular18 ejercida en el mbito de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente
"nacionalizacin" e internacionalizacin de la vida econmica. Ante los sectores dominantes de la poca, el
Estado nacional apareca como la nica instancia capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que
permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, necesariamente, consolidar el
"pacto de dominacin" de la incipiente burguesa y reforzar el precario aparato institucional del Estado
nacional.
Qu significaba la institucionalizacin del "orden"? Uno de los aspectos ms notables de la etapa
histrica que estamos considerando es la diversidad y simultaneidad de manifestaciones de "desorden" que el
Estado nacional deba afrontar. Por una parte, las mltiples instancias de enfrentamiento armado, que en las
distintas experiencias nacionales se expresaron en levantamientos de caudillos locales, rebeliones
campesinas, incursiones indgenas, intentos secesionistas y otras formas de contestacin a la pretensin de
concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominacin. Por otra parte, la
tradicin conspiraba contra la centralizacin en el Estado de ciertos instrumentos de control social: registro
de las personas, aparato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la vez, las unidades
subnacionales (estados, provincias, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares propias,.
emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas internas o administrando justicia sobre la base de
normas constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento de la
sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos.
El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una drstica modificacin del marco habitual
de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrn normal de convivencia sino la imposicin de uno
diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y de dominacin
social.
En consecuencia, durante la primera etapa del perodo independentista los esfuerzos de los
incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario, extendiendo su
autoridad a la totalidad de los territorios sobre los que reivindicaban soberana. La reiterada y manifiesta
capacidad de ejercer control e imponer mando efectivo y legtimo sobre territorio y personas, en nombre de
un inters superior material e ideolgicamente fundado en el nuevo patrn de relaciones sociales, es lo que
defina justamente el carcter nacional de esos estados. Esa capacidad se vea jaqueada por el enfrentamiento
con intereses regionales, con tradiciones de administracin localista, con formas caudillistas de ejercicio del
poder local y con variables proyectos federativos y tendencias disolventes que amenazaban la integridad de
los territorios pretendidamente acotados por la nacin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados
exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represin y control social, lo cual se
reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la consolidacin y legitimacin del
poder central (v.g. constitucin y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento de vas de
comunicacin, desarrollo de instituciones y mecanismos jurdicos de regulacin social).
Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y privilegiada por sectores dominantes de la
sociedad que al mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su insercin en la nueva estructura de
relaciones sociales, acapar la atencin y recursos del Estado nacional desde el momento de su constitucin.
"Resolverla" representaba para el Estado una condicin bsica de su supervivencia y consolidacin. Pero
adems, constitua una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relacin social,
compatibles con las oportunidades y expectativas que surgan con la lenta pero creciente integracin de las
economas latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del "progreso" surgi como contracara
del "orden", como su natural corolario.19 La frmula que las reuna sealaba un orden de prelacin que
18

El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London,
New Laft Review Books, 1975. Una interesante contraposicin con el de dominacin estatal, en relacin con una
experiencia histrica latinoamericana, puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la dominacin
burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLA.CSO/No 7, Buenos Aires, 1977.
19
Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no fue un hecho casual, sino que correspondi a una
definida etapa del desarrollo histrico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece
planteado ya en la obra de Platn, la idea de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms
reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la difusin del capitalismo. Sobre este punto, vase
9

adquira el carcter de condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso,
pero primero orden, luego progreso.20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoamericanas de
la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el punto de vista de las
instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por definicin,
un Estado que haba adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su
control e internalizar una identidad colectiva. Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos planos
que la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos
recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su legitimacin tenda a
fundarse en la coaccin, resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra parte, imponer "orden".
efectivizarlo, creaba condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba recursos para su promocin,
aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin
de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que
los trminos de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus valores, el Estado se convirti en eje
para la consolidacin de nuevas modalidades de dominacin poltica y econmica. De aqu que tomar activa
parte en el proceso de resolucin de estas cuestiones represent para el Estado el medio de adquirir
"estatidad". Este es el sentido de la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles
de un nico y nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarrollo
capitalista como la expansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy diferentes. Los factores que
contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados
al tipo de produccin econmica predominante, a la forma de insercin en los nuevos mercados
internacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del
proceso de internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte
dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de un mercado interno, la
consolidacin y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias
primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnolgicos y la canalizacin de recursos hacia sectores
primario-exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las caractersticas de un sistema productivo y,
un orden social subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bienes primarios exportables que constituyeron
la base de insercin en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones de produccin e
intercambio que condicionaron las modalidades de intervencin del Estado. Su actividad y recursos se
dirigieron hacia la creacin de condiciones que favorecieran la expansin de la economa exportadora y
mercantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin
econmica que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se
iban configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraestructura
fsica -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de comunicacin postales y telegrficos-,
especialmente en aquellos pases cuya produccin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera un
fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansin econmica se produjo un acentuado
incremento en el valor y la compraventa de tierras, el volumen de las importaciones y las operaciones
financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte,
etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la regulacin de las transacciones. La
accin del Estado result crucial para la materializacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el
crdito oficial, la legislacin y la creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes,
regulaciones y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilit las
condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la educacin y la
preservacin de la salud y contribuy a poblar el territorio y a suministrar medios de coaccin
extraeconmica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a menudo escasa.
J. B.. Bury, The Idea of Progress, New York, Dover Publications, 1932. Tambin puede consultarse el clsico ensayo
de Karl Polanyi, The Great Transformation, Boston, Beacon Press, 1957.
20
Como sugiere E. Bradford Burns, "a lo largo del siglo, las elites destilaron una visin filosfica que aprobaba el
'progreso' europeo en trminos latinoamericanos. Polticamente, requirieron orden para implementarlo.
Econmicamente, adoptaron el capitalismo...". Vase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin
American Historiography", The Hispanie American Historical Review, vol. 58, N 3, agosto 1978. Como veremos
enseguida, la consolidacin del capitalismo replante reiteradamente, con otros apelativos y manifestaciones, las
cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto modo tendieron a convertirse en tensiones permanentes de
este modo de organizacin social.
10

Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su etapa formativa,
fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de acumulacin de capital
social bsico. Sus cristalizaciones institucionales -en forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos
administrativos y pautas de asignacin de recursos- reflejaron las diversas combinaciones a travs de las
cuales el Estado procur resolver los problemas del "orden" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos.
Es decir, el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y
administracin financiera que aseguraran su propia reproduccin, de modo' de consolidar su poder,
legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansin econmica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato burocrtico se
ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes de recursos existentes y al
tipo de mecanismos requerido para su apropiacin. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes
en la estrategia de viabilizacin generalmente empleada, resultantes de la subordinada incorporacin de los
pases latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de una
economa abierta, cuyas actividades productivas e intermediadoras deban alentarse sin gravar excesivamente
el excedente econmico, imponan parmetros bastante rgidos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas
ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para superar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad
de una economa dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de recursos.
La fuerte expansin de los mercados financieros en Europa -especialmente en Inglaterra- que tuvo
lugar despus de mediados de siglo, aument extraordinariamente la disponibilidad de capitales vidos por
encontrar colocaciones ms rentables que las que podan hallarse localmente.21 Esta circunstancia
proporcion el eslabn necesario para completar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin directa en
obras de infraestructura y actividades productivas fuertemente garantizadas por el Estado, as como los
emprstitos contrados por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el
funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulacin, el Estado
pudo dinamizar los circuitos, econmicos y contribuy a aumentar el excedente social. De este modo,
consigui apropiarse de una moderada (aunque creciente) proporcin de este excedente a medida que se
expanda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el servicio de la deuda pblica. Ello reafirm su
capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expansin, afianzando sus posibilidades de un nuevo
endeudamiento externo. Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y crecimiento del aparato estatal.

CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL ESTADO

A pesar de sus limitaciones, el intento de generalizacin efectuado en la seccin anterior cumple al
menos con dos condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en reflexiones que, desde la
investigacin en profundidad de un caso nacional, busca establecer similitudes y diferencias con otros casos;
y (2) se refiere a un perodo en el que el grado de complejidad de la estructura social y del aparato estatal de
los pases es suficientemente bajo como para captar con pocas dificultades sus procesos y cuestiones ms
salientes. En cambio, un intento similar para el perodo de consolidacin. del Estado, coincidente con la larga
etapa histrica que se extiende desde fines del siglo pasado hasta nuestros das, enfrenta problemas no
superables en un trabajo como el presente. Por lo tanto, las observaciones que siguen deben entenderse como
ilustracin de una modalidad de anlisis y no como el planteamiento de una rigurosa interpretacin histrica.
En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado hasta ahora, no es casual que "orden" y
"progreso" hayan aparecido como las cuestiones centrales del perodo formativo del Estado. En cierto modo,
ni los problemas del "orden" ni los del "progreso" acabaron por resolverse nunca. Lo fueron slo en el
estricto sentido de que -con la intervencin protagnica del Estado durante una crucial etapa histrica- se
eliminaron las diversas fuentes, de contestacin a la implantacin de un sistema capitalista, se regularizaron
y garantizaron las condiciones para que las relaciones implicadas en este sistema se desarrollaran y se
asignaron recursos a la creacin del contexto material que facilitara l proceso de acumulacin. No lo fueron
en el ms amplio sentido de que la reproduccin del capitalismo como sistema implic, recurrentemente,
nuevas "intervenciones"22 estatales para resolver otros tantos aspectos problemticos de las mismas
cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo de ese sistema. Sucesivamente rebautizadas, estas
21

H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1968.
El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su insuficiencia para caracterizar las formas de accin del
Estado y, sobre todo, la errnea connotacin de respuesta o accin reactiva que sugiere. Como en el contexto de esta
discusin no me resulta fcil reemplazarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.

22

11

cuestiones reemergieron en la accin e ideologa de otros portadores sociales, pero en su sustrato ms

profundo seguan expresando la vigencia de aquellas dos condiciones, de reproduccin -admitidamente
metamorfoseada- de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada "cuestin social", cuando dcadas
ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin de los sectores econmicos
dominantes, o cuando ms recientemente los movimientos subversivos amenazaron la propia continuidad del
capitalismo como sistema, la cuestin del "orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de estabilizar
el funcionamiento de la sociedad, reprimir los focos de contestacin armada, hacer previsible el clculo
econmico, interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente destructivas del propio patrn de
reproduccin de las relaciones sociales capitalistas.23 A su vez, cuando la Gran Depresin oblig a acelerar el
ritmo de la industrializacin sustitutiva en Amrica Latina; cuando luego del boom de la posguerra, los
signos de una nueva crisis alentaron frmulas desarrollistas que postulaban una profundizacin de la
industrializacin sustitutiva; o cuando en la actualidad se debaten las consecuencias de la
transnacionalizacin del capital sobre las economas locales, lo que est en juego nuevamente es la cuestin
del "progreso"; lo que en ltima instancia se plantea es la viabilizacin "tcnica" del capitalismo, la bsqueda
de frmulas que superen las profundas contradicciones generadas tanto -en su desarrollo a escala mundial
como en el mbito ms acotado de las economas nacionales. Seguridad-desarrollo., estabilidad-crecimiento,
nuevos rtulos -entre otros tantos- que condensan un mismo y viejo problema: garantizar y sostener las
condiciones de funcionamiento y reproduccin del capitalismo a travs de su despliegue histrico.
En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y progreso" no seran ms que eufemsticas
versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia de un orden social que ve
amenazada su continuidad por las mismas y antagonismos que genera. Pero su utilizacin en el discurso
poltico est expresando, adems de su necesidad, el carcter mismas tensiones recurrentemente
problemtico que .tiene el mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no parece desatinado, erigirlas en
cuestiones sociales dominantes, tambin durante la etapa de consolidacin de los estados nacionales en
Amrica Latina.
Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones permanentes del sistema
capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas como para que en el anlisis de situaciones
histricas concretas puedan utilizarse como ejes de procesos sociales. Es decir, los sucedneos de "orden" o
"progreso" son categoras demasiado agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo de proceso
histrico del que suponemos puede emerger una explicacin que vincule la formacin del Estado a la
constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es darle,
analticamente, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a subconjuntos de acciones
caracterizables como parte de un proceso social ms profundo. Pero para no caer en un crudo reduccionismo
y recuperar la especificidad histrica de las diferentes experiencias nacionales, la investigacin emprica
exigira concentrar esfuerzos en la desagregacin de esas cuestiones. Desde este punto de vista, los procesos
histricos concretos seran la modalidad particular que en cada caso nacional adopt el desarrollo capitalista;
y la desagregacin -analtica e histrica- de dichas cuestiones, vistas ahora s como ejes de procesos que
convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el Estado), permitira explicar en qu
medida y a travs de qu mecanismos se consigui, en cada caso, articular y reproducir ese orden social.
Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado es el principal garante y articulador de las
relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos estaran ntimamente ligadas a las
vicisitudes de los procesos desarrollados en torno a las cuestiones ms desagregadas, ya que stas
expresaran las modalidades concretas que asumen las tensiones estructurales del capitalismo. Las iniciativas
y respuestas del Estado -sus polticas en el amplio sentido de tomas de posicin frente a las cuestiones
socialmente problematizadas- manifestaran, en un sentido inmediato, intentos de resolucin de las
cuestiones planteadas, y en otro plano, intentos renovados de superacin de las tensiones ms profundas del
orden social vigente. Pero iniciativas y respuestas son, a su vez, una forma de alusin genrica a las mltiples
modalidades de accin estatal, un modo de englobar las distintas manifestaciones de su presencia
institucional, que se expresan en el desarrollo de una capacidad extractiva, en una estructura orgnica
diferenciada en funciones especializadas, en tendencias sistemticas en la asignacin de recursos, en ciertos
comportamientos rutinizados o en una determinada capacidad de produccin d smbolos. Todos stos no
son otra cosa que los atributos de la "estatidad", adquirido o consolidados como consecuencia -pero tambin
como condicin necesaria- de los procesos enhebrados alrededor de la agenda de cuestiones socialmente

23

Sobre este ltimo punto, Cf. O'Donnell (1977), op. cit.

12

vigentes. Es en este sentido como el aparato estatal es un producto contradictorio del desarrollo de un patrn,
tambin contradictorio, de relaciones sociales.
Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de igual manera en todas partes, tampoco los
aparatos institucionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn nico. La especificidad de estos
aparatos fue un reflejo (y uso el trmino con plena conciencia de sus riesgos) de la especificidad de los
respectivos capitalismos. Y esta ltima fue, a su vez, producto de las fuerzas desatadas por este sistema de
produccin, apropiacin y dominacin; de las clases y sectores surgidos de ests relaciones; de sus
respectivas bases de recursos; y de su movilizacin, a travs de alianzas y enfrentamientos, en torno a las
cuestiones suscitadas por el contradictorio desarrollo de ese complejo sistema.
Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes observables en la evolucin
histrica del aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la correspondencia entre el tipo de cuestin social
suscitada y el tipo de mecanismo institucional apropiado para resolverla.24 Los organismos de seguridad
social surgieron como intentos de resolver parcialmente la llamada "cuestin social". Los organismos de
expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron habitualmente creados como unidades especializadas para
atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los mecanismos de regulacin cambiaria, tributaria,
arancelaria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron formas de paliar los efectos locales de la
crisis mundial. Otro rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del aparato estatal a travs de
tandas de organismos y recursos funcionalmente especializados, lo que en parte seala la vigencia alternada
de cuestiones de determinado signo y especie. No casualmente hay "pocas" en que se crean masivamente
empresas pblicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos de ciencia y tecnologa o
aparatos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de manifiesto el papel "iniciador" del Estado en
la problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posicin se traduce muchas veces en la
creacin o apropiacin de nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo comn es el carcter conflictivo que
adquiere el propio proceso de expansin estatal, como consecuencia de la constitucin de su aparato en arena
de negociacin y enfrentamiento. Es habitual que ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones
incongruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa a travs de mltiples
unidades, y en parte porque stas tienden a asumir o representar intereses muchas veces encontrados.25 Este
fenmeno est en el origen de las "dificultades" en los "procesos de implementacin" de las repetidamente
sealadas "superposiciones" institucionales, y de otras manifestaciones de organizacin o funcionamiento
burocrtico presuntamente patolgicas.

RECAPITULACIN
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algunos de los puntos planteados. En su
origen, la formacin de los estados nacionales latinoamericanos implic la sustitucin de la autoridad
centralizada del Estado colonial y la subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosionaron, luego
de la independencia, como consecuencia de las fuerzas centrfugas desatadas por el proceso emancipador. La
identificacin con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la nacionalidad, fue insuficiente
para producir condiciones estables de integracin nacional. La base material de la nacin recin comenz a
conformarse con el surgimiento de oportunidades para la incorporacin de las economas locales al sistema
capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados e interdependientes generados por
tales oportunidades.
Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso, nacional, la articulacin de
los mercados internos y su eslabonamiento con la economa internacional, se vieron acompaados por la
consolidacin del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de
produccin y circulacin de bienes en que se bas la expansin de la economa exportadora. Pero las nuevas
formas de dominacin econmica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran
polticamente la paralela constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de articular, expandir y
reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.
24

Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza de los mecanismos utilizados puede depender, desde
el grado de problematicidad de la cuestin, la ndole de los intereses afectados y la posicin del Estado hacia los
mismos, hasta consideraciones menos sustantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y recursos
disponibles, etc.
25
Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado por Fernando H. Cardoso, Cf. Estado y sociedad en
Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.
13

Este sistema de dominacin -el Estado nacional- fue a la vez determinante y consecuencia del
proceso de expansin del capitalismo iniciado con la internacionalizacin de las economas de la regin.
Determinante, en tanto cre las condiciones, facilit los recursos, y hasta promovi la constitucin de los
agentes sociales, que favoreceran el proceso de acumulacin. Consecuencia,- en tanto a travs de estas
mltiples formas de intervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en ltima
instancia, conformando sus atributos.
Las "leyes de movimiento" de este recproco proceso constitutivo podran discernirse a partir del
anlisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a los protagonistas -civiles y estatales- centrales de
aquel proceso, condensaron sucesivamente la problemtica que acapar sus recursos y acciones. Los
problemas relativos al "orden" y al "progreso" concentraron la atencin de estos actores, resumiendo la
agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la etapa formativa del Estado. Las modalidades que
histricamente asumi su resolucin, fueron definiendo la naturaleza y significacin de los sectores sociales
y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolucin. La identificacin en la
experiencia argentina de las cuestiones ms desagregadas, permitir entonces circunscribir un campo
analtico e histrico en el que, recrear el proceso de resolucin de las mismas, servir a la vez para
reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especficas del proceso formativo del Estado.
Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volumen desarrolla, en otros tantos ensayos,
tres aspectos fundamentales de este proceso: la organizacin nacional, la institucionalizacin del Estado y la
poltica de recursos que permiti su viabilizacin. Aunque no se establecen lmites cronolgicos precisos, los
trabajos se concentran en el perodo histrico que se inicia con la batalla de Pavn -episodio militar que
allan el camino para la definitiva organizacin nacional- y culmina con la crisis de 1890. No obstante,
hubiera resultado difcil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante ese perodo sin antes
aclarar qu alianzas y enfrentamientos haban producido este desemboque en la nueva etapa
institucionalizadora, qu antecedentes doctrinarios e ideolgicos fijaban el rumbo de la sociedad y el Estado,
qu nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo, qu circunstancias confluan para producir la
definitiva eclosin de un Estado nacional. A esclarecer alguno de estos aspectos est dedicado el primer
captulo.
En el segundo se examina la cuestin del "orden", entendido como la institucionalizacin de patrones
de organizacin social que crearon condiciones favorables al desarrollo de relaciones de produccin y
dominacin capitalistas. Cobra aqu especial relevancia el tema de la constitucin del aparato represivo y
burocrtico, la creacin y apropiacin por el Estado de mbitos operativos, las modalidades con que se
manifiesta la penetracin estatal en la nueva trama de. relaciones sociales que paralelamente se estaba
conformando y las consecuencias de estos procesos sobre la constitucin y desplazamiento de actores
polticos. El anlisis se ubica en la etapa posterior a Pavn que culmin alrededor de 1880 con el
afianzamiento del Estado nacional, la instauracin de una dominacin oligrquica y la decantacin de la
frmula poltica que aseguraba la continuidad del rgimen. Esos dieciocho aos -uno de los perodos quiz
menos estudiados de la historia argentina26 encierran las claves para interpretar la dimensin y el significado
de la problemtica del orden en la formacin de una sociedad y un Estado nacionales.
En el tercer captulo se incorpora al anlisis la cuestin del "progreso", vinculndola a los
mecanismos de reproduccin del propio Estado. Es decir, en relacin con la extraordinaria movilizacin de
recursos que tuvo lugar en la Argentina durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cules
fueron las modalidades de participacin y apropiacin de excedentes por parte del Estado nacional, y de qu
manera -asegurada su viabilidad- ste se constituy en acelerador del progreso. Tambin en este caso se
incluyen referencias a la etapa anterior a la organizacin nacional, con el fin de comprender los
condicionamientos polticos y fiscales que enmarcaron la accin del Estado en su etapa formativa.
Un ltimo captulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son suficientemente
desarrollados en el texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el proceso de construccin de la
sociedad argentina: la cuestin nacional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organizacin nacional y
la relacin entre la formacin del Estado y la estructura de clases.

26

Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodstico con particular referencia al tema de este trabajo,
Clarn, Buenos Aires, 10-4-80.
14