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La cuestin agraria y rural a travs del tiempo

Absaln Machado C1
Esta presentacin consta de cinco puntos: a) el legado histrico de la estructura
agraria (del latifundio-minifundio a la multimodalidad de la estructura agraria y las
trasformaciones productivas); b) de la cuestin agraria al problema rural; c) la
evolucin de las polticas agrarias (de la reforma a la contra-reforma agraria y el
mercado de tierras); d) el contexto de las propuestas actuales sobre desarrollo
rural y agrario (RRT y RRI); e) lo que viene con el postconflicto.
En el cuadro 1 est la sntesis sobre la evolucin histrica de los aspectos ms
relevantes de la estructura agraria.
Cuadro 1. Grandes fases de conformacin de la estructura agraria
Perodo
a) Colonia

Caractersticas
Los Reyes espaoles definen el
control y acceso a la tierra

b) Siglo XIX hasta ley 200 de El Estado privatiza las tierras

1936
pblicas sin mayores controles,
Feria de los baldos.
c) De la ley 200 a la Violencia Luchas campesinas por la tierra,
partidista. Aos cuarentas y intento reformista. Despojo y
cincuentas
desplazamiento
individual
y
partidista.
Parcelacin
y
colonizacin. Migracin forzada
por fuera de la frontera agrcola,
autodefensas
campesinas
liberales
d) El perodo reformista del
Frente Nacional: ley 135 de
1961. Flujo y reflujo de la
reforma
agraria.
Aos
sesentas y setentas

El Estado intenta redistribuir la

propiedad y expide legislacin
agraria que complementa la
operacin del mercado. Despojo y
conflicto tradicional de la tierra,
movimiento
social
(ANUC).
Guerrillas liberales y comunistas
devienen en las FARC en 1964 y

Presentacin en el Comit Internacional de la Cruz Roja, Bogot, octubre 23 de 2013

surge Programa Agrario de las

FARC.
e) Del control de la tierra por
el latifundio al control del
territorio por los grupos
armados
(guerrillas
y
paramilitares).

La tierra fuente de poder poltico

exacerbado. Mtodos violentos y
complejos
de
despojo.
Desplazamiento forzado masivo,
contrarreforma agraria.

Aos noventa en adelante

La tierra se concentra ms, opera

el mercado asistido de tierras y
diversos mtodos de despojo y
abandono de tierras

f) Del control del territorio a la

explotacin empresarial de la
tierra, megaproyectos sin
desarrollo rural.

El Estado ofrece seguridad,

confianza inversionista y estmulos
a la explotacin empresarial en
grandes proyectos. Se invierte y
especula con las tierras. No hay
reforma agraria ni desarrollo rural.
La
consigna
es
explotar
competitivamente
los
activos
adquiridos.
El
proceso
de
legalizacin del despojo avanza.

Aos dcada 2000

De
2010
en
adelante, Reconocimiento
de
vctimas,
gobierno de Santos.
despojo de tierras y conflicto
armado interno. Ley 1448 de
INDH 2011 vuelve el debate Vctimas, se abre de nuevo la
agrario en la agenda nacional discusin y conversaciones de paz
y se abren perspectivas de con las FARC-EP. Intentos de
postconflicto
poltica de tierras, pero convulsin
social rural.

1.

El legado histrico de la estructura agraria

1.1 Conformacin de una estructura agraria latifundista

Los problemas que hoy enfrenta el sector rural son un legado histrico desde la
colonia, que se ha ido impregnando en el camino de una serie de fenmenos y de

procesos que tienden a complejizar el problema y hacen difcil explicaciones

simples y parciales de lo que ha sucedido en el sector rural.
La actual estructura agraria y los problemas que la caracterizan se derivan
bsicamente de la poltica de baldos que empez a aplicar el Estado colombiano,
especialmente desde el siglo XIX. En esa centuria y hasta mediados del siglo XX
se present una feria de los baldos, donde todo quien quera y pudo meti la
mano para pescar y acumular tierras. Las tierras pblicas fueron entregadas a
militares para pagarles sus servicios en las guerras civiles, a contratistas de obras
pblicas para pagar la construccin de vas, caminos y puentes, a innumerables
representantes

de

las

elites

(terratenientes,

comerciantes,

polticos,

especuladores) para pagar bonos de deuda pblica de un Estado con continuos

dficits fiscales. Inversionistas extranjeros tambin se beneficiaron y la Iglesia
tambin acumul algunas tierras de uso agropecuario.
Pero muy pocos campesinos accedieron a las tierras pblicas en los procesos de
colonizacin. Las asignaciones de baldos a campesinos representaron menos del
10% del total, y ellos debieron asumir el papel de peones de haciendas,
arrendatarios y aparceros, en lugar de propietarios plenos. Y los conflictos sobre
los baldos no se hicieron esperar, empezaron a aparecer desde fines del siglo XIX
con una intensidad notoria en los aos veinte y treinta del siglo pasado.
Muchos de los estudios elaborados muestran claramente cmo las elites
colombianas se apropiaron de las tierras pblicas y privadas, unas de manera
legal y otras usando procedimientos contrarios a las normas. En ese proceso se
conform una estructura agraria de tipo latifundio-minifundio que Antonio Garca
denomin una constelacin social en los aos sesenta del siglo pasado. Un poder
latifundista con fuerte arraigo en la clase poltica que cerr la frontera agropecuaria
para el campesinado, marginndolo a las vertientes de las montaas y lanzndolo
hacia las reas perifricas donde no haba Estado, o era demasiado precario, o
donde quedaban condenados al ostracismo por carencia de servicios y
conexiones con el mercado.

Esa estructura agraria latifundista fue inicialmente regulada con algunos controles
y afectaciones en los aos treinta durante el gobierno de Lpez Pumarejo, pero sin
tocar sus bases fundamentales, y luego por la ley 135 de 1961 que el Presidente
Lleras Restrepo busc intensificar sin mucho xito por la oposicin de la clase
poltica representante del poder latifundista, y que se expres en el Pacto de
Chicoral en 1972 que fren el proceso reformista. Estas coyunturas que
representaron ventanas de oportunidad para cambiar la estructura agraria
basadas en la gran propiedad y el latifundio, fueron desaprovechadas por el pas
para introducir cambios necesarios en esas estructuras que permitieran avanzar
en el desarrollo y la modernizacin del orden social establecido. Un orden social
cerrado como lo denominan North, Weingast y Wallis2.
Ello se diferencia de un orden social abierto que se caracteriza segn esos
autores por: a) Un conjunto amplio de creencias acerca de la inclusin y la
equidad para todos los ciudadanos, b) Acceso sin restricciones a actividades
econmicas, polticas religiosas y de educacin, c) Soporte a las formas
organizacionales en cada actividad abierta a todos, d) Aplicacin imparcial de las
leyes a todos los ciudadanos, e) Intercambio impersonal. Quizs el aspecto ms
central de un orden social abierto es la transformacin de una sociedad basada en
elites a otra fundamentada en una masa de ciudadanos (North et, al, 118)
representados por partidos polticos activos que compiten por sus votos.

Dicen ellos que en un orden social cerrado la violencia tiende a conformar una
coalicin dominante que manipula el acceso en la economa y la sociedad para
sostener los arreglos polticos en la coalicin (North et, al, 121). En este caso el
acceso a la violencia es abierto para cualquiera que se sienta suficientemente
fuerte y bien organizado para hacerlo. El caso de Colombia y sus estructuras
agrarias no est lejos de esta caracterstica, pues el Estado no hace uso de la

North, Douglass, Wallis, John Joseph, Weingast, Barry (2009). Violence and Social Orders. A
Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Cambridge University Press, USA

fuerza para defender a los ciudadanos y el inters colectivo, en trminos de

seguridad humana3.

El pas ha intentado en algunas coyunturas seguir la va de un orden social ms

abierto, pero con grandes frustraciones, y no estoy muy seguro que hayamos
avanzado tanto en ello. Por ejemplo, en el caso de la estructura agraria desde los
aos sesenta estbamos caminando hacia una estructura menos polarizada con la
conformacin de una mediana propiedad moderna en lo productivo, lo cual era
ms o menos visible a mediados de los ochenta, lleg el conflicto y fren ese
proceso. Los actores armados al margen de la ley fueron en buena parte los
responsables de la contrarreforma agraria iniciada desde mediados de los aos
ochenta de la mano del narcotrfico. La compra de tierra con capitales ilcitos para
conformar ms explotaciones ganaderas, el despojo de tierras que el
paramilitarismo inici de manos de sectores polticos y de sectores de las elites
rurales y algunas urbanas, y tambin la ocupacin de territorios por la guerrilla que
implica procesos de repoblamiento y control de la tierra, para lo cual igualmente se
hacen reordenamientos territoriales y despojos, dieron al traste con los proceso de
democratizacin de la propiedad rural.
Pero el Estado es tambin responsable de ese proceso, pues con sus polticas y la
actitud de no ver lo que estaba pasando, permiti que se despojaran de millones
de hectreas a campesinos, medianos y pocas veces grandes propietarios, y que
se considerara la estructura agraria como un inamovible en la poltica de tierras.
Cuando el conflicto se agudiz desde mediados de los aos noventa, se abri la
fase de la polticas fundamentada en el mercado de tierras con subsidios, la cual
dej intacta la estructura agraria y los poderes legales e ilegales all constituidos.
Es decir, se disearon nuevas polticas que reforzaron la tendencia a la
concentracin de la propiedad, dejando a un lado las polticas redistributivas que

La seguridad humana es un concepto utilizado por las Naciones Unidas que no se refiere a una
preocupacin por las armas sino por la vida y la dignidad humanas. Es un pacto mnimo de
ciudadana donde el Estado por excelencia protege la vida e integridad de todas las personas. Se
define como las condiciones y medios para preservar el ncleo central de todas las vidas contra
riesgos graves y previsibles

se haba vuelto a reiniciar durante el gobierno de Barco. Los diseadores de las

polticas pusieron ms atencin a las recomendaciones del Banco Mundial
(mercado asistido de tierras) que a lo que estaba pasando en los territorios
colombianos y las perversidades que implicaban, voltearon la vista para otro lado.
1.2 De la estructura latifundio-minifundio a la multimodalidad agraria
En los procesos de modernizacin y transformacin productiva que se generan
desde los aos sesenta con la irrupcin del capitalismo en el campo, la antigua
estructura agraria se fue modificando, superando en algunas regiones la clsica
estructura latifundistas del rgimen precapitalista. Pese a no contar con un censo
agropecuario dese hace 42 aos, los datos prediales del IGAC 2012 muestran un
hecho incontrovertible: en el promedio nacional tenemos hoy una estructura
predial rural de tipo multimodal. En el promedio ha desaparecido la antigua
estructura tradicional de tipo latifundio-minifundio, conformndose una de carcter
multimodal, donde la gran propiedad no tiene un dominio absoluto sobre la tierra, y
comparte la propiedad con la mediana y la pequea propiedad, en proporciones
diferenciadas segn los territorios. El grfico No.1 muestra esa caracterstica, la
propiedad grande tiene el 43,9% de la tierra y la mediana el 38,5%, entre las dos
suman 82,4% en manos del 14% de los propietarios. Los pequeos tendran el
17,6% y son el 86% de los propietarios.
La estructura sigue siendo muy desigual en el acceso a la tierra, y la mediana
propiedad ha entrado a tener un significado importante. Pero la multimodalidad
deja atrs el mito del latifundio-minifundio, lo cual no quiere decir que no existan
latifundios en Colombia, pero no tienen un dominio absoluto en el promedio de la
estructura. Esto es an ms claro si la informacin se trabaja con las UAF, pues al
definir los tamaos con ese parmetro, la gran propiedad solo controla el 30,4%
de la tierra, la mediana el 29,4% y la pequea tendra casi el 40%. Esto se debe a
que medianas propiedades y grandes se convierten en pequeas al mediarlas en
trminos de UAF. Solo un buen censo agropecuario ayudar a dilucidar
claramente el tipo de estructura que tenemos hoy.

El hecho de que la estructura tradicional latifundio-minifundio ya no sea la que

domina el paisaje agrario, no significa que haya bajado el grado de concentracin
de la tierra, al contrario ha aumentado con un Gini de tierras que pas de 0,85 en
el ao 2000 y lleg al 0,87 en el ao 2011. Multimodalidad no es sinnimo en la
estructura agraria colombiana de menor desigualdad en el acceso a la tierra.
2.
3. Grafico 1 Estructura predial segn tamaos de IGAC 2011.

Gran propiedad
% Area = 43.9%
% Propietarios =
1.6%

Microfundio
% rea = 3.4%
% Propietarios =
54.1%

Minifundio
% rea = 7.1%
% Propietarios =
21.8%
Pequea propiedad
% rea = 7.1%
% Propietarios = 9.1

Mediana propiedad
% rea = 38.5%
%Propietarios =
13.4%
Fuente: elaborado con base en IGAC: Atlas de la propiedad rural en Colombia,

Esta estructuracin agraria es diferenciada por regiones. Hay cinco departamentos

que pueden considerarse con predominio absoluto de la gran propiedad, o
estructuras latifundistas de tipo bimodal con predominio de la gran propiedad, son
ellos: Arauca, Casanare, Choc, Meta y Sucre. Otro grupo de 10 departamentos
tiene una estructura bimodal pero donde es la mediana propiedad la que tiene ms
del 50% de la tierra (bimodalidad mediana); otro grupo de 9 departamentos tienen
estructuras agrarias multimodales con predominio de la mediana propiedad
(multimodalidad mediana). En solo cuatro departamentos (Boyac, Nario,
Cundinamarca y Risaralda) la pequea propiedad controla ms tierra sin tener
dominio absoluto. Solo Vichada muestra una unimodalidad en la propiedad grande
que si se traduce en UAF cambia.

Esta situacin implica diferenciar las polticas de tierras que se ha venido

aplicando, que son de carcter general sin diferenciar por regiones. Para efectos
de polticas, esta informacin es necesario complementarla con datos sobre el uso
del suelo, y con las estructuras de poder. Falta mucha investigacin para precisar
cmo es el asunto de los poderes en este tipo de estructuras multimodales, y
cmo son sus relaciones con el Estado y con el conflicto. Se trata de estudios
regionales que permitan precisar las redes de poder y sus relaciones con las
estructuras agrarias y el conflicto.
La reconfiguracin de la estructura agraria hacia la multimodalidad tiene que ver
con varios factores. Entre ellos: la compra de tierras por narcotraficantes que han
reconstruido predios hacia la mediana propiedad va testaferros, el despojo de
tierras por grupos armados y su administracin por testaferros segmentando
propiedades para no conformar grandes, el funcionamiento del mercado de tierras,
en algunas regiones, las acciones del Incora/incoder en la compra de tierras para
redistribuir a pequeos, la entrega de baldos por el Estado en UAFs, la
fragmentacin de la propiedad por las herencias en grandes fincas; el desarrollo
capitalista hacia la mediana propiedad en muchas regiones.
Esta multimodalidad en la estructura ha creado histricamente una base social. La
pirmide social de la estructura agraria nacional (sin incluir Antioquia) reflejada en
el grfico 2, muestra los grandes desequilibrios en la tenencia de la tierra. Los
pequeos son la gran base social ms que los medianos y grandes propietarios.
En la cpula de la estructura social existe un pequeo nmero de propietarios que
controlan porciones significativas de la tierra, y son quienes hasta ahora han
incidido en las polticas pblicas. No son ms de un 3,6% de los propietarios,
considerando los grandes (estos son 63.179 propietarios con 18.092.822
hectreas) y los medianos (entre 100 y 200 ha. los medianos ms grandes). Es
una elite de propietarios, no todos dedicados a la inversin y la produccin,
muchos ocupados en recibir rentas va valorizacin de los predios, sin invertir ni
pagar los impuestos prediales que deberan sufragar.

Grfico 2. Pirmide social de la propiedad rural

Elaborado con base en IGAC_CEDE Atlas de la propiedad rural. No incluye a Antioquia.

Los pequeos y parte de los medianos de la parte baja de la estructura no tienen

organizaciones con capacidad de participar en las decisiones, como s las tienen
los gremios de la agricultura ms empresarial. Ese grupo tampoco tiene una
representacin poltica propia y son intermediados por el clientelismo4.
Pero adems de estas transformaciones histricas en la estructura de la
propiedad, es necesario sealar grandes cambios en el uso del suelo en el
contexto de una estructura que hace, por lo general un uso inadecuado de la
tierra: existen grandes extensiones de tierras con una sobre-explotacion en
ganadera extensiva, una sub-explotacin en agricultura y una sub-explotacin en
bosques.
En el grfico 3 se observa la tendencia hacia una agricultura ms especializada en
cultivos permanentes que transitorios que es coherente con la naturaleza del
trpico y la globalizacin. Pero adems, existe una ganadera ms especializada

Faltan estudios sobre la representacin gremial en sus diversas modalidades para caracterizar
mejor la estructura de la propiedad rural desde la ptica de los poderes y las representaciones.

10

en leche que en carne, un gran desarrollo avcola, modernas explotaciones

agroindustriales

(palma

africana,

flores,

caa

de

azcar,

banano,

agrobiocombustibles, granos en la altillanura y pequeas islas productivas

modernas de frutas y hortalizas y algunos granos (arroz, maz, caf, etc), al lado
de unas economas campesinas de subsistencia de corte tradicional, donde el caf
tiene una gran importancia.
Grfico No.3. Tendencias de la produccin agrcola
reas de Produccin Agricola Nacional por Tipo Cultivo
2500
2300
Miles de Hectreas

2100
1900
1700
1500
1300
1100
900
700
500
1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

Permanentes

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Transitorios

Para tener un entendimiento ms integral de los cambios en el estructura rural

sera necesario agregar a la estructura predial y el uso del suelo, un factor clave
como las relaciones de poder que definen el orden social rural y sus relaciones
con el Estado, y la forma como el Estado suministra bienes pblicos al sector rural,
adems de elaborar aproximaciones al desarrollo tecnolgico y de los mercados.
Pero pese a los esfuerzos de modernizacin productiva, los poderes establecidos
en el sector rural se mantienen slidos, pues los vnculos del sistema poltico con
la estructura agraria para mantener el orden social rural no han cambiado. Esos
vnculos, fundamentados en la tierra como fuente de poder poltico, no se han roto
an en el proceso de modernizacin, se mantienen y han sido fortalecidos en
muchas regiones por la presencia de actores armados ilegales, y sus vnculos con
algunos sectores de la clase poltica. Tenemos una situacin paradjica: se
supone que la modernizacin rompe con condicin de atraso que significa tener la

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tierra como fuente de poder poltico y especulacin, pero esa situacin se

mantiene, porque ese avance moderno es dbil y frgil, no es contundente y se
inclina ante el sistema poltico.
Es decir, tenemos una modernizacin a medias que permea solo algunas islas
productivas pero no a toda la sociedad rural, y menos al sistema poltico. Por eso
la apuesta tendr que seguir siendo a la modernizacin con factores de
modernidad, tales como: la democracia, el respeto a los derechos humanos, la
equidad, la participacin y la representacin poltica de los sectores excluidos, el
avance en el conocimiento y la tecnologa, la libertad de movilidad en el aparato
productivo con manejo de los riesgos, la sostenibilidad ambiental, la eliminacin de
las discriminaciones tnicas y de gnero, la modernizacin de los partidos poltico
y el sistema poltico, y libertad de elegir sin coaccin y ataduras.
En sntesis este recuento histrico muestra un aspecto esencial: a) el paso de la
lucha por la tierra entre terratenientes y propietarios tradicionales con campesinos
y comunidades (etnias), a una lucha por ganar espacios en los territorios y la
posesin de recursos, entre la pequea, la mediana y la gran propiedad. Ello en el
fondo define una disputa entre tres modelos agrarios: a) el modelo campesino
basado en la pequea propiedad de tipo familiar; el modelo empresarial de la
mediana y gran propiedad moderna y capitalizada, y c) el modelo mixto donde los
tres comparten espacios y buscan relacionarse.
Pero adems, deja ver que a pesar del avance de la pequea y mediana
propiedad, se mantiene un pugilato entre los propietarios que buscan tener la
tierra para hacerla producir y sacarle un provecho econmico con base en la
funcin social de la propiedad, y los que codician tener tierra para especular con
ella y utilizarla con propsitos de mantener su rol como fuente de poder poltico y
prestigio social. Es la disputa entre la modernidad y el premodernidad.
Empresarios pequeos, medianos y grandes buscan posicionarse en la
globalizacin el manejo de un recurso estratgico como la tierra y los recursos
naturales, otros que se defienden en ese proceso y buscan defender sus espacios
en la economa y la sociedad como los campesinos, y los otros, cada vez menos

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importantes para quienes la tierra no es un bien de inversin sino de especulacin

y poder.
2. De la cuestin agraria al problema rural
Y en el proceso histrico de la estructura agraria, se fue pasando del problema
agrario fundamentado en la estructura de la propiedad y el acceso a la tierra como
bien de produccin o especulacin, a un problema rural, ms all del tema de la
tierra en s, ubicndose en la problemtica de los territorios y el desarrollo rural. Es
decir, la discusin ha ido girando hacia temas ms all de la parcela como fuente
generadora de ingresos y de acceso a una porcin de tierra con una funcin social
(derecho de propiedad). Y aparece el territorio y su defensa como medio de vida y
razn de pertenencia de grupos de pobladores, representante de una cultura y de
relaciones sociales y polticas. De la lucha por la tierra a la defensa de los
territorios.
Pero esto no significa que el problema agrario se haya resuelto. Ms bien que los
dos problemas actan al tiempo y se refuerzan el uno al otro. Ello hace ms
complejas las polticas, y da lugar a la discusin sobre el ordenamiento territorial
en funcin de la distribucin de la poblacin en el territorio, la distribucin de los
recursos entre la poblacin y el potencial y uso que de ellos se hace. La
modernizacin y el conflicto han ido reordenando el territorio en funcin de los
intereses de actores individuales y de grupos, mas no en funcin de la
colectividad.
Recordemos que alrededor de la nocin de estructura agraria se origin en
Amrica Latina el concepto de problema agrario, para dar a entender las
dificultades que generaba la estructura agraria para el desarrollo nacional, y en
particular la existencia de una estructura latifundistas que se constitua en un
impedimento para avanzar en los procesos de modernizacin, de ascenso social y
desarrollo de la democracia.
En cambio, la cuestin rural tiene ms relacin con un territorio como espacio
donde se establecen relaciones de poder, y unas reglas de juego (formales e

13

informales) que regulan las relaciones entre actores. Hoy existen mltiples
problemas y procesos que conforman la cuestin rural, y que superan las visiones
clsicas sobre la cuestin agraria y la tierra. Pues incluyen fundamentalmente
temas de desarrollo, medio ambiente, conflictos diversos, no solo el de las tierras,
la relacin de la poblacin rural con el Estado, las relaciones rural-urbanas, y el
control de los territorios por diversos grupos que los reconfiguran para sus
propsitos.

En otros trminos, en los ltimos cincuenta aos se configurado una problemtica

rural constituida por diversos factores como: bajo desempeo de la agricultura,
falta de competitividad, brechas de nivel de vida e ingresos entre el campo y la
ciudad, conflictos rurales diversos, una deuda social con el sector rural de grandes
proporciones, falta de confianza en la instituciones, cultivos de uso ilcito y
narcotrfico, despojo de tierras, desplazamiento forzado, altos niveles de pobreza
y de concentracin de la propiedad rural, precariedad institucional, discriminacin,
destruccin de recursos naturales, inadecuado uso del suelo, no reconocimiento
social y poltico del campesinado, polticas agrarias sesgadas a favor de
determinados grupos, desarticulacin del movimiento campesino y dificultades en
la comercializacin, entre otros por falta de infraestructura, falta de innovacin
tecnolgica y carencia de asistencia tcnica para los pequeos productores. Pero
definitivamente no hay un sistema slido de gobernabilidad de los asuntos rurales
y agrarios. Esto para no mencionar el conflicto armado interno, sus vnculos con la
poltica y el narcotrfico, adems de la minera ilegal, la informalidad del mercado
de trabajo rural, la poca seguridad social en ese sector y la calidad de la
educacin y otros bienes pblicos que ofrece el Estado.
Es claro que el problema rural est mucho ms all del problema agrario o de la
tenencia de la tierra. Y el problema agrario y la cuestin rural estn relacionados
de muy diversas maneras, en aspectos que se diferencian en los territorios. As
como el problema de las tierras tiene relaciones con el conflicto armado interno.

14

Y ambos problemas se mueven en un escenario donde se yuxtaponen tres tipos

de estructuras agrarias: una legal, otra ilegal y otra informal. Las tres tienen
dinmicas diferentes, relaciones distintas con el Estado y la institucionalidad, y sus
relaciones enturbian la claridad sobre los derechos de propiedad.
El problema agrario y la cuestin rural constituyen Colombia un serio obstculo al
desarrollo, y el pas requiere resolverlos en forma definitiva y cierta, si quiere
avanzar en su modernizacin y responder adecuadamente a la globalizacin con
alguna certeza de tener la capacidad de aprovechar las oportunidades que ofrecen
los mercados externos, y defender aparato productivo interno con desarrollo,
tecnologa y creacin de nuevas oportunidades.
El uso del concepto de problema agrario y cuestin rural, tiene implicaciones
fuertes para las polticas pblicas. El pas ha tenido poltica de tierras y de
desarrollo rural, pero las ha concebido de manera equivocada haciendo que el
modelo de desarrollo rural haya fracasado en resolver los problemas bsicos de
los pobladores rurales, de la produccin y los mercados, como lo plante el INDH
2011 del PNUD. Esas polticas solo han actuado en la epidermis de la ruralidad,
mas no en su organismo completo.
3. La evolucin de las polticas agrarias
Colombia ha diseado desde mediados de los aos cincuenta polticas para la
modernizacin productiva con objetivos ms de crecimiento que de desarrollo. En
los aos sesenta se hizo un intento importante de disear una institucionalidad
pblica para implementar poltica sectoriales, con la creacin de entidades para la
investigacin y la asistencia tcnica que ya venan funcionando de manera
desarticulada y se organizaron alrededor del ICA, el suministro de Crdito (Caja
Agraria y Fondo Financiero Agropecuario), el manejo de la comercializacin y no
tanto de desarrollo de los mercados (Idema derivado del INA creado en los aos
cuarenta); la distribucin y manejo de las tierras (Incora) y entidades encargadas
del manejo de adecuacin de tierras y riego (HIMAT). Ello se complement con
una entidad reguladora del medio ambiente (Inderena).

15

Se trataba de la estilizacin de las polticas requeridas para que el sector

agropecuario cumpliera sus funciones en los procesos de desarrollo: suministrar
alimentos, mano de obra y materias primas baratas para el sector industrialurbano, y para generar divisas. El sector rural era subsidiario del resto de la
economa y se consideraba sin capacidad propia para emprender proceso de
desarrollo, solo obedeca a las demandas que se le plantearan desde el resto de
la economa y la sociedad.
Esa poltica productivista se ha mantenido hasta ahora, pero hubo cambios. A
fines de los setenta se introdujo un programa de desarrollo rural por el fracaso de
la reforma agraria, el Programa DRI que inicialmente se vincul con el Plan de
Alimentacin y Nutricin. Y tambin se introdujo el Plan Nacional de Rehabilitacin
(PNR) para atender comunidades rurales en zonas de conflicto en los aos
ochenta, ligado a procesos de distribucin de tierras y un alto sentido de
participacin de las comunidades en la definicin y diseo de proyectos
productivos y en su implementacin.
Excepto el PNR, todos estos programas y diseos institucionales tuvieron la
orientacin de entidades internacionales, especialmente del Banco Mundial, la
FAO, el BID y la cooperacin norteamericana. Colombia empez creando una
institucionalidad y polticas al estilo de las que existan en su momento en los
pases ms desarrollados y de referencia cercana, y donde los problemas de los
pobladores ya se haban resuelto (salud, educacin, infraestructura, vivienda,
agua potable, acceso a tierra, saneamiento bsico, informacin). Las polticas no
fueron el resultado de un modelo endgeno y de la dinmica propia del desarrollo
nacional. Por ello lo productivo fue lo relevante, no lo social, ni la participacin en
la toma de decisiones, ni lo poltico, ni los enfoques locales o territoriales y
marginalmente el acceso a la tierra, y sin visiones del desarrollo institucional.
La mayora de esas polticas operaron en una economa cerrada con una fuerte
proteccin del Estado al aparato productivo, que de esa manera no tena muchos
estmulos para la innovacin ni la diversificacin productiva, ms all de las
exigencias del mercado interno y de las exportaciones donde haba ventajas

16

comparativas. El Estado practicaba polticas de fomento con subsidios para

promover la modernizacin del aparato productivo. Pero ellas empezaron a
cambiar a partir de 1990 con la apertura econmica y la desregulacin del Estado,
cuando se le da mayor relevancia a las decisiones de los mercados en la
asignacin de los recursos, es decir, a la demanda.
En los aos noventa empieza el desmonte del Programa DRI, el PNR, se
desmonta el Idema, la Caja Agraria, la adecuacin de tierras y los programas de
distribucin de tierras (excepto los baldos) que son sustituidos por el mercado
asistido con un subsidio a la compra de tierras. Y empezando los aos dos mil
desaparece el Inderena el Incora, al crearse el Incoder, el cual absorbe a las
entidades de desarrollo rural que quedaban. Y en esa dcada se intenta
implementar un Estatuto de Desarrollo Rural que tena un nfasis productivista,
que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.
En otros trminos, en los ltimos 20 aos se fortaleci la poltica de crecimiento y
los

nfasis

productivistas,

catapultando

las

cadenas

productivas,

desapareciendo el desarrollo rural y la reforma agraria. La institucionalidad se

adecu a esos propsitos: investigacin para productos empresariales y su
manejo por los gremios, en parte con los fondos parafiscales; crdito suficiente
para el desarrollo empresarial, control fitosanitario y tcnico de los insumos,
desproteccin a productos no competitivos para que el mercado defina las
inversiones, firma de acuerdos comerciales para potenciar las exportaciones y
reconvertir el aparato productivo a los ms competitivo y eficiente; poltica de
baldos sin una estrategia clara, y judicializacin de los cultivos de uso ilcito.
Es claro que el diseo y operacin de las polticas en los ltimos 20 aos han
estado acompaadas de una des-institucionalizacin de lo pblico para la
ruralidad. En un proceso de deterioro y disminucin de las capacidades del Estado
para planificar, regular y orientar los procesos agrarios y rurales. Se ha cedido
ms espacios a lo privado en ese proceso y el Estado se encuentra hoy con una
gran debilidad para atender las demandas del sector. Esto es aun ms crtico en
las regiones y localidades, donde se han deteriorado, cuando no desaparecido, las

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capacidades para interactuar con los pobladores rurales y para realizar acciones
tendientes a la solucin de sus problemas. Esto es claro en las Secretaras de
Agricultura y en rganos como los CMDR, las Umatas, los centros de investigacin
tecnolgica y otros.
Por ello es evidente que la crisis del sector rural no se deriva de los TLC como se
ha dicho en el debate pblico. Esos tratados agravan los problemas estructurales
existentes pero no son la causa primigenia de la cuestin rural y del drama de los
agricultores colombianos. Hay que hacer mucha claridad sobre ello para no
confundirse y perder la perspectiva estructural y del tipo de polticas a
implementar. Porque los subsidios a los productores y otras medidas tomadas
recientemente no arreglan el problema, son apenas un alivio pasajero no ms.
Colombia quizs ha cometido el error de dedicarse a firmar tratados comerciales
sin estar preparado para ello. Pues una apertura externa en el caso de Colombia
tiene que ir acompaada de una apertura interna para que el sector rural pueda
enfrentar los desafos y aprovechar las oportunidades del libre comercio. Y la
apertura interna es una transformacin estructural del sector que parte de
reconocer su potencial, sus limitantes y se guie con criterios de democracia,
equidad y justo trato sin discriminacin a grupos sociales. Es una apertura interna
que se resume en dos expresiones en boga: Reforma Rural Transformadora que
sugiri el INDH 2011 del PNUD, y Desarrollo Rural Integral que se ha propuesto
desde la Habana en la Mesa de Conversaciones sobre la Paz.
Y tendremos que esperar los detalles de los acuerdos de la Habana para calificar
adecuadamente las propuestas en el mbito de esos dos enunciados, o a lo mejor,
en otro que habr que proponer.
En el problema rural tienen responsabilidades todos, no se le puede atribuir
solamente al Estado la culpa de lo que ha pasado en este pas, y particularmente
en el sector rural. Hay preguntas claves: dnde han estado en estos procesos los
empresarios, los grandes propietarios, las lites, las comunidades rurales y sus
organizaciones,

los

grupos

armados,

los

inversionistas

nacionales

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internacionales, los partidos polticos, la Iglesia, los estamentos militares, los

jueces, los consumidores, la tecnocracia pblica, los organismos pblicos y de
control, las universidades y sus egresados, las ONGs y otros agentes. En qu
medida los han consentido, permitido, aprovechado, o en qu medida los han
sufrido y se consideran las vctimas de ese modelo de desarrollo?
No se trata de buscar responsables, eso sera ya una irresponsabilidad si no
contamos con el conocimiento, y con una memoria histrica sobre el conflicto, el
desarrollo institucional, social y poltico del pas. Y no la tenemos, solo
parcialmente algunas cosas. Lo que s quiero dejar como enunciado general para
la reflexin y para estimular la investigacin, es que todos somos responsables de
lo que ha pasado en este pas, de manera directa unos, indirecta otros, por accin
o por omisin. No le podemos atribuir al Estado toda la culpa, ni al conflicto
armado, ni a las lites nacionales y rurales, ni a un grupo o actor en particular.
Este es un punto de partida para que nos preguntemos todos, partiendo de esas
responsabilidades, cul es entonces el rol de cada uno en una fase de
postconflicto para sanar las heridas y ayudar a construir para el futuro?
En este relato es fcil apreciar que en la fase de conflicto intenso que se abre a
partir de los aos ochenta y se extiende hasta mediados de la presente dcada, es
cuando desaparecen las polticas de desarrollo rural y de reforma agraria. Ello no
es una coincidencia fortuita, pues es all donde se realiza una contrarreforma
agraria por medio de la violencia, se debilita el movimiento social y se acenta el
despojo de tierras y el control de los territorios. Dnde estaba el Estado?
4. El contexto de las propuestas actuales (RRT y RRI);
Al pas no le faltan propuestas sobre cmo resolver la problemtica rural. Siempre
han existido, unas bien fundamentadas, otras que son ms discursos polticos,
cuando no meramente contestatarios que buscan polarizar los debates y sin
caminos para buscar salidas o acuerdos. Es explicable que en una sociedad
atravesada con mltiples conflictos tienda a polarizarse el debate, y que por lo
general las propuestas se radicalicen llegando a una sin salida: algo as como: o la
revolucin o el statu quo, fuera de eso no hay salvacin.

19

Pero en la coyuntura actual tenemos condiciones propicias para avanzar: 1) un

gobierno que abre las puertas del dilogo y una guerrilla que acepta ese
procedimiento; 2) un gobierno que busca recuperar la reflexin sobre lo rural y las
polticas ms apropiadas para ello; 3) proyectos y propuestas de todo tipo para la
solucin de problemas (Proyectos de Ley, foros agrarios, Acuerdos en la Habana
sobre un desarrollo rural integral; propuestas de los paros agrarios), 4) propuestas
acadmicas y un mejor conocimiento de la problemtica; 5) reconocimiento del
Estado de que existen las vctimas y un conflicto armado interno, de donde se
deriva una Ley de Vctimas para la restitucin de tierras, la reparacin y la
reconciliacin; 6) la desmovilizacin de importantes grupos paramilitares (Ley de
Justicia y paz en el gobierno anterior), 7) una comunidad internacional que
presiona para que no se continen violando los derechos humanos y organismos
judiciales internacionales con los ojos puestos en los responsables de ciertos
delitos; 8) nuevos rumbos en la propuestas del control de las drogas y el
narcotrfico, que se sitan entre el prohibicionismo y la legalizacin.
Para fortuna, en la coyuntura actual aparecen una serie de propuestas sobre el
tema rural que convidan a una reflexin y muestran que el pas ha ido madurando
la bsqueda de soluciones, en un debate democrtico y ms civilizado que la
solucin por la fuerza o las armas, que no genera sino sufrimiento y atraso.
Existen varias propuestas que conviene mencionar: a) la gubernamental basada
en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural y la poltica que el gobierno de
Santos ha venido implementando; b) la del INDH 2011 sobre Reforma Rural
Transformadora; c) la propuesta de las organizaciones campesinas con su
proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral
desde la visin de las comunidades y los pueblos rurales, d) la que proviene de la
Mesa de Conversaciones de Paz en la Habana, y en la cual se recogen los
planteamientos gubernamentales, los de las FARC y los foros agrarios donde han
participado la sociedad civil y la academia, menos Fedegan. Y adems, estn las
propuestas recientemente elaboradas sobre los cultivos de uso ilcito en los foros
solicitados por la Mesa de la Habana.

20

Y es necesario mencionar la diferencia entre la propuesta gubernamental y las dos

que compiten con ella: la del INDH 2011, Reforma Rural Transformadora (RRT), y
la de los Acuerdos de la Habana: Reforma Rural Integral (RRI). La del gobierno se
gua por el postulado de mercado hasta donde sea posible y Estado hasta donde
sea necesario. En cambio el PNUD con la RRT propone algo diferente: ms
Estado en el mercado, menos mercado en el Estado y ms sociedad en el diseo
e implementacin de la poltica pblica. Este ltimo enunciado es el que se perfila
como el ms ajustado a las condiciones colombianas, al lado de la propuesta de
los Acuerdos de , el primero, el del gobierno es una frmula copiada de La Mesa
de Conversaciones de Paz que aun en prematuro calificarla hasta no conocer los
detalles.
En general las propuestas se mueven en el pulso entre un reformismo agrario
modernizante y una reforma estructural, que ayuden a superar los problemas ms
crticos del desarrollo agrario y rural. Tambin, las propuestas, excepto la de la
Mesa de Unidad Agraria (Proyecto de Ley) incorporan en principio las nuevas
visiones de la ruralidad y el desarrollo rural con enfoque territorial. Algunas estn
mejor contextualizadas que otras.
Pero adems existen temas del debate pblico que deben mencionarse en esta
coyuntura y que hacen la diferencia con los que existieron en la dcada pasada.
Son ellos: el debate sobre los TLC y sus impactos sobre las economas
campesinas; las zonas de reserva campesina; la valorizacin de la agricultura
familiar frente a la empresarial; las polticas aplicadas para combatir los cultivos
ilcitos; las discusiones sobre los efectos de la expansin minera y el modelo
minero que sigue el pas; el debate sobre la presencia del capital extranjero y su
adquisicin de tierras en zonas como la altillanura; las caractersticas del mercado
de trabajo rural y de los jvenes del campo; las polticas de asignacin de baldos;
las capacidades del Estado para asegurar la vida de los reclamantes de tierras y el
avance de la Ley de Vctimas, los paros agrarios y las necesidades de reconstruir
la institucionalidad rural e innovar en ese campo.

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Independientemente de si estamos o no de acuerdo con esas propuestas, o si las

encontramos bien elaboradas o no, es relevante destacar que difcilmente el pas
ha asistido a una coyuntura tan favorable para emprender en serio la solucin del
problema agrario y rural, como la actual. Es una coyuntura que plantea serios
desafos e interrogantes, pero que no tiene parangn en la historia.
La coyuntura que ms se le parece, pero est lejos de ser comparable con la
actual, es la que se present cuando se inici el Frente Nacional que diera va a
una reforma agraria con la ley 135 de 1961, y una reestructuracin institucional del
sector pblico para enfrentar la ruralidad y sus problemas. Contaba con el apoyo
de la Alianza para el Progreso, los partidos polticos estaban de acuerdo
nominalmente en avanzar en las reformas, haba cierta conciencia de que la
estructura agraria deba reformarse, y el modelo de desarrollo de industrializacin
por sustitucin de importaciones lo exiga, y no exista un conflicto como del de
hoy. Pero la apuesta era frgil por varias razones: no surgi claramente de un
proceso endgeno, tena mucho soporte externo, el estamento poltico y las elites
rurales no estaban convencidas y en el fondo no queran el cambio. Adems, la
organizacin campesina era frgil y cuando se fortaleci (ANUC), no comprendi
su misin y se radicaliz pensando que la revolucin haba llegado, y ellos eran la
vanguardia del cambio.
La coyuntura actual conforma una red de procesos y fenmenos que la hacen
atractiva para el cambio, pero este no est asegurado. Hay conversaciones de
paz, propuestas diversas como mencion sobre el tema agrario y rural, la
comunidad internacional est dispuesta a apoyar el cambio y la solucin civilizada
del conflicto, el sector rural claramente tiene potenciales y los precios agrcolas
internacionales tienden a mantenerse altos, el gobierno ha abierto las puertas al
dilogo y ha hecho aprobar la Ley de vctimas, ha reconocido la existencia del
conflicto armado y del despojo de tierras y existencia de los desplazados. Y en
general, se ha ido creando la conciencia de que el pas necesita sacudirse del
conflicto armado para avanzar en su proceso de modernizacin e introducir
factores de modernidad.

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5. Lo que significa y viene con el postconflicto

El sector ms beneficiado en un acuerdo de paz ser el rural por la naturaleza de
sus problema, su potencial, por la falta de un poltica agraria y de desarrollo rural
coherente y contundente que permita usar esos potenciales, y porque la mayora
de las vctimas del conflicto y los desplazados y despojados de sus bienes, son
sido bsicamente habitantes rurales.
Los retos para el sector rural son enormes: de una parte reconstruir y recuperar lo
que se perdi durante el conflicto en los ltimos cincuenta aos (reparacin a las
vctimas, justicia y no repeticin). Y adems, construir para un futuro mejor con
base en estrategias y polticas de largo plazo. Es decir, buscar caminos para ir
construyendo un modelo de desarrollo agropecuario y rural diferente al actual, que
contribuya al desarrollo humano.
En el postconflicto se espera pasar del terror que silenciaba las expresiones de
grupos sociales, especialmente rurales, a la discusin democrtica de los
problemas. Estaramos transitando del conflicto armado a los conflictos sociales
basados en la inequidad y la deuda social rural y los provenientes de los procesos
de modernizacin y las polticas macroeconmicas y sectoriales. Podra decirse
que De la barbarie a la civilizacin?
Por ello el posconflicto se le concibe como la oportunidad que tiene el pas, en
mucho tiempo, de establecer una poltica de Estado para el sector rural con una
visin de largo plazo. Y no es una poltica cualquiera, es un desarrollo rural propio,
surgido de las experiencias, el conocimiento y las dinmicas econmicas y
sociales. No nos sirve cualquier poltica de desarrollo rural.
El postconflicto en Colombia ser una fase larga, no tanto como la del conflicto, y
puede ser como minino de 20 aos para pensar que hemos construido caminos
ciertos hacia una paz duradera. Esa fase de transicin no los la hemos inventado
an, tiene que ser un proceso de construccin social con un liderazgo del Estado y
una decidida participacin de la sociedad civil. Una fase donde toda la sociedad
debe participar y aportar ideas para la adaptacin y el cambio.

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No basta resolver el conflicto armado para alcanzar la paz, ello es una condicin
necesaria pero no suficiente. Como tampoco basta resolver los conflictos por la
tierra para que se desmonte el conflicto armado y se resuelva el problema rural. La
paz pasa por el sector rural, pero ello no es suficiente para obtenerla como
proyecto nacional que comprometa a todos.
Ms all de lograr la terminacin del conflicto armado interno y todo lo que de ello
se deriva, la bsqueda de la paz implica un proceso de cambios significativos en la
sociedad colombiana, de sus costumbres polticas, en la democracia, en el Estado
y sus institucionalidad, en las actitudes y valores.
Riesgos y desafos del postconflicto
Pero existen riesgos que ponen limitantes y generan expectativas no siempre
favorables a la fase del postconflicto. Destacara los siguientes riesgos: la
violencia y la actuacin de grupos que se marginan de los acuerdos, las visiones
militaristas en la solucin de los problemas, la desarticulacin del movimiento
social de la poltica; la discontinuidad de las polticas pblicas; la debilidad del
Estado en el control de los territorios; la carencia de una cultura ciudadana para la
paz; la rigidez del sistema poltico; la lenta transformacin de la visin sobre el
desarrollo de los combatientes; los procesos de incorporacin de los combatientes
y sus seguridad, y la fragilidad y desarticulacin de las organizaciones sociales. .
Y como desafos podran mencionarse:
-

En primer trmino es necesario seguir profundizando en el conocimiento de

la problemtica rural, bajndola a los territorios y localidades. Este es un
ejercicio que deben realizar las instituciones regionales, tanto los
departamentos como los municipios o sus asociaciones. El ejemplo del
ejercicio que realz el PNUD con el Incoder en Bajo Cauca y sur de
Crdoba recientemente es una buena gua a seguir. Pero se requiere el
apoyo de la academia y los organismos pblicos y privados para precisar
los diagnsticos y mejorar la informacin para las reflexiones sobre las
polticas y estrategias a seguir en los territorios.

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Estar muy pendiente del Censo Agropecuario que realzar el DANE para
actualizar la informacin sobre la propiedad rural y el uso de suelo, para
afinar los anlisis y revisar las hiptesis y afirmaciones hechas en los
ltimos tiempos sobre las caractersticas de la estructura agraria. Ello
permitir revisar las polticas.

Prepararse desde ahora con propuestas sobre cmo fortalecer y desarrollar

la institucionalidad pblica de orden nacional, departamental, regional y
local para asumir los retos de una poltica de desarrollo rural con enfoque
territorial. El proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural del MADR no
avanza en la definicin de instrumentos para aplicar el enfoque de
desarrollo rural territorial y entidades como Incoder no parecen tener
tampoco claro el camino a seguir.

La institucionalidad pblica y privada requiere prepararse desde ya para la

implementacin de los acuerdos agrarios que salgan definitivamente de la
Mesa de Conversaciones de la Habana. La rpida implementacin de ellos
es clave para darle solidez al proceso de bsqueda de la paz.

Lo mismo puede decirse de la implementacin del Acuerdo Agrario

Nacional

que

el

gobierno

est

construyendo

con

las

diversas

organizaciones del sector rural, y que por lo anunciado deber estar listo
para el mes de diciembre. Este y el de la Habana coincidirn en muchos
puntos, y sern procesos complementarios, ms que competitivos.
-

Y ms all de lo anterior, el pas y particularmente el sector agropecuario

deben prepararse para asumir todos los retos del postconflicto en un
contexto internacional cambiante y envuelto en muchos riesgos. El
postconflicto ser una fase que pude durar entre 10 y 20 dependiendo de
las decisiones y capacidades del Estado y la sociedad, y de los
compromisos reales que asuman cada uno de los protagonistas.

Uno de los desafos para la institucionalidad pblica y privada es el lograr

convencer a los habitantes urbanos sobre la conveniencia de resolver el
problema agrario y terminar el conflicto armado interno. Existen argumentos
claro de porqu lo rural es tan importante para lo urbano y como ste debe

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tener en cuenta en sus polticas la manera de darle una mano a la ruralidad

para conformarla de manera slida y estable.
Un tema que est pendiente en el debate y se hace necesario visibilizar en la
discusin pblica es la relacin de la poltica macroeconmica con lo rural. Es la
pregunta grande de si esa poltica macro permite tener una de desarrollo rural con
los recursos, capacidades institucionales y garantas de hacerla sostenible. O de
otra manera: Qu tan flexible puede ser la poltica macroeconmica para que el
desarrollo rural sea una realidad, flexibilizando sus instrumentos y reorientando el
modelo de desarrollo para superar la condicin de modelo re-primarizado con
destruccin de la agricultura y la industria?
Y en el postconflicto el Estado tiene que crear las condiciones para un mejor
gobernanza. Esta se define de manera amplia como lo sugiere Roberto Martnez
Nogueira Conjunto de mecanismos, procesos e instituciones a travs de los
cuales los ciudadanos y los grupos sociales articulan sus intereses y ejercitan sus
derechos, cumplen con sus obligaciones y negocian sus diferencias5. Es la
capacidad de administrar conjuntamente los diversos procesos de desarrollo en
condiciones de estabilidad y satisfaccin colectiva.
Muchas novedades se pueden presentar en las estrategias y las polticas agrarias
en los prximos aos, sea que se firme o no un acuerdo de paz. Eso es previsible
porque el sector rural tiene una exigencia de modernizacin que no da tiempo y
requerir de todas maneras de cambios en las visiones, acuerdos y propuestas
para ponerlo en condiciones de responder al crecimiento y muy particularmente a
los desafos del desarrollo humano.

Tomado de PIADAL, Agricultura y desarrollo en Amrica Latina: gobernanza y polticas pblicas.

Captulo 4. Esta nocin la toma Martnez de comit de Expertos en Administracin Pblica,
E/C/16/2006/4, New York 2006.