Tierra, reforma agraria y desarrrollo rural: claves para la construcción de la paz y el

desarrollo del campo en el PND.

Luis Alfredo Muñoz Wilches,
Economista, MSc y experto en temas rurales

1. Presentación

El tema de la tenencia de la tierra, el papel de la reforma agraria y los conflictos sociales

de diverso tipo han estado en el centro de los debates sobre los problemas de la paz y
el desarrollo del campo en Colombia. Durante muchas décadas de la historia el país no
ha logrado resolver de manera estructural la cuestión agraría pese a los distintos
esfuerzos académicos e institucionales por comprender y superar los conflictos
asociados a la tierra, por el contrario, el conflicto se ha venido complejizando, en
especial por la irrupción del narcotráfico en la compra de tierras, la expansión de los
cultivos de uso ilícitos, la disputa con el control territorial de diferentes grupos armados
al margen de la ley y el involucramiento de los clanes políticos regionales con el
narcotráfico y las disputas por la tierra.
Durante los años sesenta y setenta del siglo XX, en América Latina la acción del Estado
se centró en en resolver los problemas estructurales del sector rural a través de
reformas agrarias de carácter redistributivo. En países cómo Argentina, Bolivia, Ecuador,
Perú, México y Guatemala, el Estado intervino directamente en la compra y
expropiación de los grandes latifundios para redistribuirlos entre los campesinos sin
tierra y los pequeños productores agrarios.
La reforma agraria tomó fuerza en América Latina a partir de los años 60 como resultado
de la disputa ideológica de la posguerra entre los países capitalistas de occidente,
encabezados por los EEUU y los países pertenecientes al bloque socialista, bajo la orbita
de la URSS y, particularmente, como respuesta a la amenaza que representaba para la
estabilidad de la hegemonía Norteamericana en el continente la revolución cubana. La
Alianza para el Progreso que impulsó y financió el gobierno de los Estados Unidos
buscaba frenar la expansión de los procesos revolucionarios de estilo cubano; para lo
cual se adelantaron procesos de reformas agrarias democráticas, similares a las
reformas aplicadas en Europa, Asia y los países del subeste asiatico.
De tal manera que los procesos de reforma agraria que se siguieron en América Latina,
con excepción de México y Cuba, fueron impulsados desde fuera siguiendo las pautas
del gobierno norteamericano para mantener su dominio; sin tener en cuenta procesos
autonomos y endógenos que acogieran los intereses de las clases dirigentes y los
sectores populares sobre la necesidad de lograr mejores y más dinámicos niveles de
desarrollo, con mayor equidad y justicia social.
Por lo tanto, los países Latinoamericanos tuvieron que pagar el costo de mantener
estructuras agrarias atrazadas, ineficientes y muy inequitativas. En particular en
Colombia, la concentración de la propiedad territorial y la exclusión de los pequeños
productores campesinos no solo se mantuvo, sino que con la aparición de los fénomenos
de la violencia y el narcotráfico, a mediados de los años 80, se agudizó y desembocó en
una crisis social del campo con cientos de miles muertos, desaparecidos y millones de
campesinos desplazados.
Esta grave crisis social rural dío lugar a un proceso de paz entre el gobierno Colombiano
y la guerrilla de las FARC que suscribieron el Acuerdo número 1 de la Habana
denominado Reforma Agraria Integral.

2. Relaciones entre política de reforma agraria, tierras y desarrollo rural

Con del fin de desfrozar el nudo gordiano del conflicto agrario y analizar la incidencia del
Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, empezaremos por aclarar las diferencias
conceptuales entre reforma agraria, política de tierras y desarrollo rural.

Fuente: Tomado del documento “La política de reforma agraria y tierras en Colombia, CNMHI, 2013

En buena parte de la literatura existente sobre el conflicto agrario en Colombia se habla

indistintamente de política de tierras y reforma agraria como sí se tratara de dos
términos sinonimos. Por esta razón se hace necesario delimitar el ámbito de cada uno
de esos terminos y aclarar las diferencias conceptuales entre reforma agraria, desarrollo
rural y política de tierras.
• Reforma agraria

En América Latina, a mediados de los años sesenta del siglo pasado, los académicos e
investigadores llegaron a un consenso sobre el uso del término de reforma agraria como
“un proceso de redistribución de la propiedad de la tierra en favor de los pequeños
agricultores y trabajadores agrícolas” (Warriner, 1955). Igualmente, Carrol1 señaló que
“el sistema de propiedad rural es el problema central de la reforma agraria” y abogó por

1Thomas F. Carrol, 1965. Citado en “La Política de Reforma Agraria y Tierras en Colombia: Esbozo de una
memoria institucional”, Centro Nacional de Memoria Histórica, Bogotá, 2013.
un cambio radical del derecho de propiedad, de los ingresos y de la estructura social
agraria en los países de América Latina, como una condición básica para lograr la
equidad y el bienestar de los habitantes rurales y urbanos.
Para el caso de Colombia, Dorner señaló que “la reforma agraria significaba un cambio
y/o una reestructuración del régimen de tenencia de la tierra, para hacerlo compatible
con las necesidades generales del desarrollo económico”. Y expresó que "Toda reforma
agraria consiste fundamentalmente en una serie de cambios sustanciales y deliberados
en el régimen de tenencia de la tierra, o sea, en la propiedad y control de los recursos
de tierra y agua" [Dorner, 1972].
Por estas razones, Delgado2 señaló en el prólogo a Las Reformas Agrarias en América
Latina que
“Reforma agraria es la acción de los poderes públicos dirigida a lograr la
redistribución de los recursos productivos; lo anterior conlleva la redistribución
del ingreso y del poder político, además del mejoramiento del estatus social en
beneficio de la población rural”
Estas metas, señaló se alcanzan en algún grado a través de la ejecución de un conjunto
de medidas dirigidas a lograr:
a) la apertura rápida y masiva de la accesibilidad a los recursos productivos (tierra,
agua, capital) para una parte significativa de la población agrícola activa, y
b) la abolición drástica de la servidumbre en las relaciones laborales, lo que
requiere ser garantizado mediante controles efectivos. Como un corolario, debería
obtenerse una mayor remuneración de la fuerza de trabajo bajo formas de
salariado, junto con el establecimiento o mejoramiento de los servicios de
seguridad social campesina”. (Delgado, 1965)
Buena parte de la discusión conceptual sobre la reforma agraria en América Latina se le
debe a Antonio García Nossa 3, quién en uno de sus trabajos la define como:
“una estrategia de modificación y sustitución de la estructura agraria tradicional,
por medio de un repertorio de factores: la redistribución de la tierra, los ingresos
y el poder político; la formación de un nuevo sistema de empresa, racional e
intensivo, diseñado de acuerdo al marco real de los recursos y de los objetivos
estratégicos del desarrollo; la apertura a una estructura social fluida, móvil,
dinámica y de clases abiertas; la integración cultural y política de las masas
campesinas y la articulación de este gigantesco proceso de cambio a la estrategia
general de desarrollo de la sociedad latinoamericana”.
García, con base en estos criterios clasificó las reformas agrarias en América Latina en:
estructurales, convencionales y marginales, de acuerdo con el nivel de transformación
de la estructura agraria, social y política.
Michael Lipton, con base en las experiencias de reforma agraria adelantadas en los
principales países de América Latina señaló:

2 Delgado, 1965, págs. 13-14

3 García Nossa, Antonio, 1967.
 “Nosotros definimos reforma agraria como la legislación que intenta y
probablemente logre redistribuir la propiedad y solucionar los reclamos o
derechos sobre la propiedad de la tierra y además beneficia a los pobres, elevando
su estatus absoluto y relativo, su poder y o su ingreso, comparado con lo que
pasaría si no hubiera esa legislación”. (Lipton, 2009)
• Política de tierras:

A diferencia de la reforma agraria, la política de tierras se ha concebido tradicionalmente

de manera más restringida, aunque con una visión más integral. Se trata del “manejo
del recurso tierra y los factores de producción que le son complementarios (agua,
capital, medio ambiente), sin llegar a tocar directamente, como objetivo sustancial, las
relaciones de poder construidas sobre la tenencia de la tierra.”
La política de tierras involucra acciones tales como:
• afectación de la tenencia de la tierra,
• el riego, la infraestructura,
• el desarrollo del mercado de tierras,
• las garantías y la administración de los derechos de propiedad,
• el saneamiento de títulos, el registro de la propiedad,
• la tributación sobre la tierra,
• los conflictos en el uso del suelo,
• la regulación de la inversión extranjera en tierras,
• el manejo de los baldíos y
• la recuperación de los suelos deteriorados.
Así mismo, una concepción más moderna de la política de tierras abarca acciones de
ordenamiento territorial encaminadas a un uso adecuado del suelo y la demarcación de
áreas no utilizables en la actividad productiva, tal como quedo expresado en el actual
Plan Nacional de Desarrollo (PND).
• Desarrollo rural:

El desarrollo rural es un proceso mucho más amplio que la reforma agraria y la política
de tierras, que involucra una visión integral del desarrollo.
López Cordovez (1991) expresó que
"El concepto de Desarrollo Rural Integral (DRI) implicó la definición de objetivos
múltiples: crecimiento de la producción y productividad, mejoramiento social y
formación de capital físico; implicó también tratar de integrar componentes
funcionales desconectados o poco relacionados entre sí, pero que tenían como
característica común que todos ellos implicaban inversiones para apoyar el
proceso productivo agrícola, para establecer servicios técnicos y sociales y para
expandir la infraestructura física y social; finalmente implicó la necesidad de hacer
arreglos institucionales y de establecer una rutina de coordinación, en un contexto
de participación de los beneficiarios, entre los diversos organismos sectoriales, a
los que se asignaría la responsabilidad de intervenir en la ejecución de los
programas y\o proyectos DRI".
El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) desarrollo una
concepción más integral del desarrollo rural, entendido como:
"el proceso de cambio y modernización de las zonas rurales atrasadas,
tradicionalmente campesinas, que opera constituyendo a los campesinos, al
Estado, a los empresarios locales y regionales en actores de esa transformación.
El desarrollo rural resulta de un conjunto de intervenciones tanto públicas como
privadas, donde los empresarios deben jugar un papel relevante" [Chiriboga,
1991].
Este concepto del desarrollo rural con enfoque territorial fue recogido en el proyecto de
Ley presentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como:
“un proceso de transformación productiva, institucional y social de los territorios
rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante y
cuentas con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil, con
el objeto de mejorar el bienestar de sus pobladores, con base en el uso sostenible
de la biodiversidad, en particular los recursos naturales renovables y los servicios
ecosistémicos.” (MinAgricultura y Desarrollo rural, 2012)
Así mismo, Schejtman y Berdegué (2004) acuñaron el termino Desarrollo Territorial
Rural (DTR) como:
“un proceso de transformación productiva e institucional de un espacio rural
determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” […] “La transformación
productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente a la
economía del territorio con mercados dinámicos, lo que supone cambios en los
patrones de empleo y producción de un espacio rural determinado. […] El
desarrollo institucional tiene como objetivo estimular la concertación de los
actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes, así como
modificar las reglas formales e informales que reproducen la exclusión de los
pobres en los procesos y los beneficios de la transformación productiva.”
(A.Schejtman y Berdegué, DTR, 2004)
En síntesis, una definición más comprehensiva del desarrollo rural es entenderlo como
“un proceso dinámico de cambio o transformación productiva, institucional y social de
los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel
preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la
sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores,
con base en el uso sostenible de la biodiversidad, en particular los recursos naturales
renovables y los servicios ecosistémicos. Como resultado de este proceso se debe llegar
a corregir los desequilibrios regionales en niveles de desarrollo” (Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, 2012)

3. Antecedentes:

En Colombia los primeros intentos de adelantar un proceso de reforma agraria se dieron

con motivo de la expedición de la Ley 200 de 1936, bajo el gobierno de López Pumarejo,
conocida como la Ley de Tierras. Esta ley introdujo el concepto de la “función social de
la propiedad” con el propósito de lograr la transformación de las vetustas estructuras
económicas y sociales del campo, promover la modernización de la agricultura y
fomentar el uso productivo de la propiedad rural.
Para ello, la ley introdujo el concepto de la “extinción de dominio” de la gran propiedad
improductiva, estableció el mecanismo de adjudicación de los terrenos baldíos de la
nación a los campesinos sin tierra y creó la jurisdicción agraria. Razones por las cuales la
Ley 200 de 36 se consideró como un ley redistributiva.
Esta Ley formó parte de las reformas que el presidente López Pumarejo promovió bajo
su mandato de la llamada “Revolución en Marcha” (1934 – 1938), como una expresión
de los intereses de sectores de la burguesia progresista interesada en lograr cambios
institucionales que facilitaran el desarrollo y la modernización del país. En particular, la
Ley 200 buscaba facilitar la formación de los mercados laborales urbanos para lo cual se
requeria remover los obstáculos coloniales que impedian la liberación de la mano de
obra atada a las instituciones coloniales.
“La propiedad tal como la entiende el gobierno no se basa únicamente en el título
inscrito, sino que tiene su fundamento en la función social que desempeña, y la
posesión consiste en la explotación económica de la tierra por medio de hechos
positivos de aquellos a que sólo da derecho el dominio, como la plantación o
sementera, la ocupación con ganados, la construcción de edificios, los
cercamientos y otros de igual significación”. (Discurso de posesión ante el
Congreso, 1934).
A está reforma se opuso, de manera radical y violenta, el partido Conservador
encabezado por Laureano Gómez, jefe y presidente del Congreso, quién la consideró
como un atentado contra la “propiedad privada”. A está feroz oposición conservadora
se le unieron los rentistas, los latifundistas y la ulraderecha, representada por el
movimiento APEN, quienes se vieron afectados por los impuestos al patrimonio y a las
utilidades extraordinarias.
Por estas razones, el jefe del partido conservador llamó a la “acción intrépida”, con el
propósito de “hacer inviable la república” e, incluso, acudiendo al “atentado personal”.
Estas acciones desencadenaron un proceso de violencia política bipartidista que se
extendió por todo el país, dejando un cruento saldo de miles de asesinatos, cientos de
miles de campesinos desplazados y millones de héctareas expropiadas.
Años más tarde se promulgó la Ley 135 de 1961, conocida como la ley de la Reforma
Agraria, bajo el gobierno de Alberto Lleras Camargo que tenia un enfoque redistributivo
de la propiedad, complementada con acciones de desarrollo rural integral, tales como:
a.) compra y titulación de tierras a los campesinos sin tierra; b.) adjudicación de baldíos
y titulaciones individuales; c.) colonización dirigida; d.) organización y gobernanza
(empresas comunitarias) y e.) creación, delimitación y saneamiento de resguardos para
comunidades indígenas.
Transcurrido casi 60 años de reforma agraria los resultados alcanzados fueron muy
precarios, dentro de los cuales se destacan:
 Titulación de 1,5 millones de has, beneficiando a 100 mil familias,
 Al Fondo Nacional Agrario (FNA) ingresaron 357.861 has, 25% por compra
directa, 72,4% por cesiones y solo 1,8% expropiaciones,
  Titulación de baldíos a un poco más de 430 mil familias de colonos, y
 Beneficiando 65 mil familias de comunidades indígenas con la definición y
delimitación de resguardos,
 INCORA (1962-1967) logró invertir 3.500 millones de dólares,
 Se creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), auspiciada por
el gobierno del presidente Lleras Restrepo en el año 1967,
 Surgimiento de los grupos armados ilegales (FARC, EPL, ELN),
 Inició de los cultivos de uso ilícito (principalmente en la Costa Atlántica, Sierra
Nevada y Guajira)
Sin embargo, hacia los años 70 se expidió la Ley 4ª de 1973, mediante la cual el gobierno
del presidente Pastrana logró frenar los procesos agrarios, reformado las leyes 200/36
y 135/61 en lo relativo a la extinción del dominio y la redefinición de la productividad de
las “tierras adecuadamente explotadas” y la creación de la “renta presuntiva”.
Más recientemente, durante los años 1973-1982, se produjó el declive institucional y el
desmonte de los mecanismos de la política de tierras que favorecian los procesos de
reforma agraria.
Dentro de las reformas del sistema de Reforma Agraria se expidieron leyes y
reglamentaciones tales como:
• Ley 35 de 1982, por medio de la cual se agilizaron los trámites de entrega de
tierras en zonas de conflicto y se creo el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR)
• Ley 30 de 1988, promulgada bajo el gobierno del presidente Belisario Betancur
que introdujó cambios en el proceso de reforma agraria establecida mediante la
Ley 135/61, tales como: la creación y delimitación de zonas de Reforma Agraria,
la construcción de grandes obras de infraestructura (Distritos de Riego y
Adecuación de Tierras, etc.).
Más recientemente, la Ley 1152 de 2007, creó el Estatuto de la Reforma Agraria, y la Ley
160 de 1994, creó el mercado asistido de tierras como un mecanismo de contra directa
de tierras en una economía más abierta con incentivos.
Al respecto, el profesor norteamericano y nominado al premio Nobel de economía
Albert Berry, llamó la atención 2 características del agro colombiano:
1. La alta concentración de la propiedad de la tierra que está dentro de la 5 más
altas del mundo.
2. La relación inversa entre productividad y el tamaño de las fincas: entre mayor
el tamaño del predio rural, menor la productividad
Estas dos características significan una mayor desigualdad en la distribución de la
propiedad y del ingreso
Estas características están presentes en varios países de América Latina pero se
distancian de la experiencia de algunos países del subeste asiático, como Japón, Taiwán,
Correa del Sur, Vietman y China, donde desarrollaron reformas agrarias que
fortalecieron la pequeña agricultura familiar y que fueron más allá del reparto de las
tierras.
Allí, el ingreso creció en cerca del 6% en promedio (3% como resultado de la producción
agrícola y 3% de actividades conexas).
En la República Popular de la China, en la época del presidente Mao se promovió la gran
propiedad colectiva (mayores de 100 ha atendidas por aprox 50 personas). Ante el
estancamiento de está reforma se abrieron paso las reformas de Deng Xioping (con una
notable reducción de la pobreza y las hambrunas) que fortalecieron la pequeña proiedad
familiar.
El aumento de la productividad agrícola en los páises asiaticos no obedeció solo a las
medidas económicas, sino a las características de sus instituciones y de la propia
idiosincrasia de sus pueblos y, en los caos de Japón, Corea del Sur y Taiwán, al
favorecimiento de la política exterior de los EEUU, interesado en mantener la anexión
de estos países aliados.
En Colombia ha sido impósible desarrollar un modelo semejante y lograr avances
similares. La presencia de un enorme poder terrateniente que ha favorecido la alta
concentración de la propiedad, las ineficiencias del Estado y también, desde los años
sesenta la oposición o falta de anuencia del los EEUU a las reforma más radicales.
Además de la expansión del narcotráfico y la violencia en las zonas rurales. (A. Berry,
2018)
Berry sugiere tres caminos alternativos para desarrollar la reforma agraria y las políticas
de tierras:
1) El sector formal, con una alta productividad laboral y que genera el 30-35% del
empleo,
2) El sector informal no agrícola (conformado por pequeñas unidades económicas)
que genera entre el 40 y 45% de las ocupaciones, y
3) La pequeña agricultura familiar, que genera entre el 20 y 25% del empleo.
En estos estudios sobre la eficiencia de la pequeña agricultura familiar, Berry distingue
entre la “eficiencia, en sentido estrecho” (relacionada con la productividad por unidad
de factores) y la “eficiencia en sentido amplio” que incluye la pobreza, el medio
ambiente y el cambio climático.
Sin embargo, estos procesos ocurren en medio de una gran contrarreforma agraria,
caracterizada por el despojo de más de 2,5 millones hectáreas tierras, provocado por la
violencia paramilitar y la compra masiva de tierras por el narcotráfico, en diferentes
regiones del país.
De acuerdo con los estudios realizados por el CEGA (censos y catastro), durante el
período intercenal 1960-1970, se observó aumento moderado del área de propiedad
dentro de la frontera agrícola y una reducción del número de predios; lo cual evidenció
el proceso de concentración de la propiedad.
Durante los años 1970-1984, se observó una rápida expansión del número de predios y
de la superficie, concentrada en tamaños entre 0 y 1 ha y entre 20-100 hectáreas;
fenómeno con lo cual se reduce el número de predios mayores de 500 ha y se aumenta
la superficie ocupada por los grandes latifundios (CEGA, 1990). Así mismo, se observó
una rápida descomposición de la gran propiedad dentro de la frontera y creación de
nuevas y extensas en zonas de frontera agrícola.
Finalmente, durante el período 1984-1996: la gran propiedad (43.524) se expandió, la
mediana retrocedió (276.789) y la pequeña (2.982.216) siguió fragmentandose.
En síntesis, Colombia al igual que la mayoría de los países latinoamericanos, se ha
caracterizado por una extrema desigualdad en la distribución en la tierra agrícola
(Comité Interamericano de Desarrollo agrícola 1965) y una increíble ambigüedad en
torno a los derechos de propiedad. Estos problemas han contribuido a muchos otros
males económicos y sociales entre ellos las oleadas de violencia que recorrieron
periódicamente al país durante el siglo XX y XIX. Los observadores, los partidos políticos
y los gobiernos advirtieron periódicamente esos graves problemas, y en ocasiones
hicieron esfuerzo para reforzar la estructura agraria en estos y otros aspectos. Si alguno
de estos esfuerzos hubiera logrado mejorar la distribución de la propiedad de la tierra
por tamaños o clarificados los derechos de la tierra en forma positiva la desdichada
situación de Colombia no sería diferente. Desafortunadamente eso no sucedió.
4. Ordenamiento, transformación productiva, tierras y autonomía territorial en el
PND
El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” tiene
el gran merito de ser el primer plan en la historia del país que coloca el territorio y la
Reforma Rural Integral (RRI), propuesta en los Acuerdos de Paz de la Habana del año
2016 como ejes de la planificación y el desarrollo.
Esta característica central se expresa en tres aspectos fundamentales del PND: el
ordenamiento, el fortalecimiento de capacidades territoriales y la transformación
productiva del campo. Veamoslo.
• Ordenar la cancha: ordenamiento del territorio alrededor del agua
El plan propone la transformación del territorio enfatizando 5 ejes: Ordenamiento
alrededor del Agua, Seguridad Humana y Justicia Social, Derecho humano a la
Alimentación, la Transformación Productiva Internacionalización y Acción Climática y el
último eje denominado Convergencia Regional.
En materia de ordenamiento territorial, el plan avanza de manera significativa en la
creación de instrumentos y facultades para fortalecer la función del territorio como
sujeto de los procesos de ordenamiento y desarrollo regional. En primer lugar, se
robustece la figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y se crean otras tales como
la concesión forestal campesina y las áreas agroalimentarias como mecanismos de
ordenamiento social de la propiedad, que permiten la consolidación y estabilización de
los frentes de colonización para garantizar el cierre de la frontera agrícola. El cierrre de
la frontera se considera una condición sine qua non para aclimatar la paz y sentar las
bases de la transformación del campo (Acuerdo de Paz de la Habana, 2016).
Igualmente, en el orden nacional, pero con incidencia directa en el territorio, para
garantizar la Reforma Agraria Integral y el acceso a la tierra, el plan modifica el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural e incluye instrumentos como el
saneamiento y la formalización de la propiedad rural, la compra directa de tierras, la
extinción de dominio y la adjudicación de predios a los campesinos sin tierra.
Particularmente, el ordenamiento del territorio alrededor del agua implica cambiar el
paradigma del desarrollo regional desde la inercia de los mercados y las dinámicas socio-
demográficas de los grandes centros urbanos, hacia un modelo de desarrollo basado en
la dinámica del agua y las potencialidades de los territorios. El ciclo del agua y las redes
hidrográficas son los principales determinantes ambientales4 en la transformación de
las actividades productivas a impulsar en un nuevo modelo de desarrollo regional
sostenible.
• Fortalecimiento de las capacidades sociales y la autonomía territorial
En materia de fortalecimiento de capacidades sociales, institucionales y de la autonomía
territorial, el plan contempla un portafolio de instrumentos y competencias que
contribuyen efectivamente a fortalecer la incidencia de las comunidades en la gestión
territorial y en el fortalecimiento de la autonomía regional. La promoción de Regiones
Autonómicas, la consolidación del Catastro Multipropósito, el fortalecimiento de los
Esquemas Asociativos Territoriales, el Diálogo Social Vinculante y los Pactos Territoriales
son algunos de tales instrumentos
La incidencia de las comunidades en la gestión territorial se fortalecerá mediante la
adopción del esquema de las Asociaciones de Iniciativa Público-Populares como un
instrumento contractual de vinculación de las comunidades con las entidades públicas
con el fin de adelantar iniciativas de inversión en equipamientos e infraestructuras
requeridas para el desarrollo regional.
Con las Regiones Autonómicas se busca una gestión pública más eficiente, y para ello
podrán adelantar la coordinación y articulación de las acciones e inversiones sectoriales
en los territorios, la focalización del gasto público en las zonas más vulnerables, la
asistencia técnica diferenciada, el fortalecimiento de la planificación regional y de la
institucionalidad para el diseño e implementación de políticas territoriales pertinentes.
La consolidación del Catastro Multipropósito y la estructuración de un Sistema de
Administración del Territorio (SAT) permitirá el fortalecimiento de la gestión catastral,
las finanzas territoriales y la gobernanza regional, mediante la actualización masiva del
rezago del avalúo catastral y el cobro de las plusvalías y la aplicación de otros
instrumentos creados por la Ley 388 de 1997.
El fortalecimiento de los Esquemas Asociativos Territoriales (EAT), creados por la Ley
1454 de 2011, se hará mediante el establecimiento de una estrategia diferenciada de
acompañamiento y asistencia técnica, el establecimiento de una metodología para el
reconocimiento de capacidades territoriales y la implementación de una estrategia de
descentralización diferencial que desarrollará el Departamento Nacional de Planeación
(DNP).
El Gobierno Nacional continuará promoviendo y apoyando los Diálogos Sociales
Vinculantes con la adopción de una estrategia para el fortalecimiento de la participación
ciudadana y popular, la reconstrucción del tejido social y el establecimiento del Sistema
Nacional de Planificación Participativa en el desarrollo regional y local.
Los Pactos Territoriales facilitan la articulación para la concertación de inversiones
estratégicas de alto impacto que contribuyan efectivamente a consolidar el desarrollo
regional y a cerrar las brechas interregionales y sociales. Para ello, es fundamental

4 Para ello, el plan incorporó una jerarquía de determinantes ambientales para el ordenamiento territorial que incluyen desde los

relacionados con la protección y conservación de los recursos naturales estratégicos y los ecosistemas protegidos, las áreas
especiales agroalimentarias, el patrimonio natural y cultural de la nación y la localización de las infraestructuras básicas, los sistemas
de transportes y las áreas de interés turístico.
disponer de información oficial actualizada y garantizar la interoperabilidad entre los
diferentes sistemas de información de los niveles de gobierno con el fin de lograr análisis
y decisiones más ajustadas a la realidad territorial.
Finalmente, el avance en las acciones de fortalecimiento de capacidades y competencias
va a depender de la implementación del modelo de descentralización diferencial.
• Lograr la integración y transformación productiva desde el territorio.
El plan sienta las bases para la integración y transformación productiva del campo con
un enfoque territorial y popular.
Por primera vez en la historia de la planificación en Colombia, el Plan de Desarrollo
incorpora instrumentos administrativos y financieros para la inclusión de la economía
popular mediante la promoción de las finanzas verdes, la innovación y el fortalecimiento
de los emprendimientos populares que generan más del 90% del empleo informal del
país.
Para ello, el Plan incluye un portafolio 5 de instrumentos y programas para promover la
inclusión financiera y el reconocimiento institucional de las economías populares, con
énfasis en la pequeña producción campesina y comunitaria y los micronegocios. La
promoción de los negocios verdes, las energías limpias, la innovación y los
emprendimientos sociales y comunitarios garantizarán el logro de estos propósitos.
Un segundo componente son las políticas para la participación en la contratación y
compras públicas, a través del mecanismo de las Asociaciones Público-Populares. Estas
se podrán constituir mediante contratos entre las entidades públicas y las
organizaciones de la economía popular y comunitaria. Los contratos podrán ejecutar
obras de infraestructura y servicios públicos, comprar bienes y servicios, construir
infraestructura productiva local y proyectos de energías alternativas, adelantar
proyectos para la producción de alimentos y la gestión comunitaria del agua, entre
otros.
Iguamente, se podrán ejecutar proyectos de inversión bajo la modalidad de las
Asociaciones Público-Privadas (APP) que contempla la Ley 1508 de 2012, para el
desarrollo de infraestructura económica, productiva, social y de protección ambiental
del país.
Un tercer componente son las políticas de promoción del turismo sostenible. Se crea
una Línea de Inversión Territorial (LIT), para financiar el desarrollo de distritos y destinos
turísticos, la convergencia regional y la asociatividad público-privada y público-
comunitaria aprovechando las ventajas competitivas, la protección del patrimonio
natural, cultural e histórico de las regiones.
En resumen, los avances del Plan Nacional de Desarrollo van en la dirección correcta
para fortalecer los procesos de planificación y ordenamiento del desarrollo, la
transformación productiva y la autonomía territorial.

5
El portafolio de instrumentos financieros y administrativos para la economía popular incluye: el establecimiento del Consejo
Nacional de la Economía Popular, la creación de líneas para la inclusión financiera y crediticia, con énfasis en los créditos y
mecanismos de garantías asociativas, programas de acompañamiento y asistencia técnica, la disponibilidad de información para la
caracterización y perfilamiento crediticio de la economía popular y la modernización del sistema financiero (incluyendo la promoción
de las Fintech) y el fortalecimiento institucional de las entidades que hacen parte del sector solidario.
 5. Conclusiones
El problema de la tenencia de la tierra, el papel de la reforma agraria y los conflictos
sociales de diverso tipo han estado en el centro de los debates sobre la paz y el
desarrollo del campo en Colombia. Durante muchas décadas de la historia el país no ha
logrado resolver de manera estructural la cuestión agraría pese a los distintos esfuerzos
académicos e institucionales por comprender y superar los conflictos asociados a la
tierra, por el contrario, el conflicto se ha venido complejizando, en especial por la
irrupción del narcotráfico en la compra de tierras, la expansión de los cultivos de uso
ilícitos, la disputa con el control territorial de diferentes grupos armados al margen de
la ley y el involucramiento de los clanes políticos regionales con el narcotráfico y las
disputas por la tierra.
En buena parte de la confusión existente sobre el conflicto agrario en Colombia se
origina en tratar indistintamente la política de tierras y la reforma agraria como sí se
tratara de dos términos sinonimos. Por esta razón, en este ensayo se hace un esfuerzo
por delimitar el ámbito de cada uno de esos terminos y aclarar las diferencias
conceptuales entre reforma agraria, desarrollo rural y política de tierras.
En Colombia los primeros intentos de adelantar un proceso de reforma agraria se dieron
con motivo de la expedición de la Ley 200 de 1936, bajo el gobierno de López Pumarejo,
conocida como la Ley de Tierras. Esta ley introdujo los conceptos de la “función social de
la propiedad”, la extinción del dominio, la adjudicación de las tierras baldias de la nación
y la jurisdicción agraria como mecanismos idoneos para lograr la transformación de las
vetustas estructuras económicas y sociales del campo, promover la modernización de la
agricultura y fomentar el uso productivo de la propiedad rural.
Pese a ello, en Colombia ha sido impósible desarrollar un proceso de reforma agraria
integral y lograr avances significativos en la democratización de la propiedad rural. La
presencia de un enorme poder terrateniente que ha favorecido la alta concentración de
la propiedad, las ineficiencias del Estado y también, desde los años sesenta la oposición
o falta de anuencia del los EEUU a las reforma más radicales. Además de la expansión
del narcotráfico y la violencia en las zonas rurales.
Colombia, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos, se ha caracterizado por
una extrema desigualdad en la distribución en la tierra agrícola (Comité Interamericano
de Desarrollo agrícola 1965) y una increíble ambigüedad en torno a los derechos de
propiedad. Estos problemas han contribuido a muchos otros males económicos y
sociales entre ellos las oleadas de violencia que recorrieron periódicamente al país
durante el siglo XX y XIX. Los observadores, los partidos políticos y los gobiernos
advirtieron periódicamente esos graves problemas, y en ocasiones hicieron esfuerzo
para reforzar la estructura agraria en estos y otros aspectos. Si alguno de estos esfuerzos
hubiera logrado mejorar la distribución de la propiedad de la tierra por tamaños o
clarificados los derechos de la tierra en forma positiva la situación de violencia y desigual
en Colombia hoy sería diferente.
El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” tiene
el gran merito de ser el primer plan en la historia del país que coloca el territorio y la
Reforma Rural Integral (RRI), propuesta en los Acuerdos de Paz de la Habana del año
2016 como ejes de la planificación y el desarrollo.
En materia de ordenamiento territorial, el plan avanza de manera significativa en la
creación de instrumentos y facultades para fortalecer la función del territorio como
sujeto de los procesos de ordenamiento y desarrollo regional. En primer lugar, se
robustece la figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y se crean otras tales como
la concesión forestal campesina y las áreas agroalimentarias como mecanismos de
ordenamiento social de la propiedad, que permiten la consolidación y estabilización de
los frentes de colonización para garantizar el cierre de la frontera agrícola. El cierrre de
la frontera se considera una condición sine qua non para aclimatar la paz y sentar las
bases de la transformación del campo (Acuerdo de Paz de la Habana, 2016).
En el orden nacional, pero con incidencia directa en el territorio, para garantizar la
Reforma Agraria Integral y el acceso a la tierra, el plan modifica el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural e incluye instrumentos como el saneamiento y la
formalización de la propiedad rural, la compra directa de tierras, la extinción de dominio
y la adjudicación de predios a los campesinos sin tierra.
En materia de fortalecimiento de capacidades sociales, institucionales y de la autonomía
territorial, el plan contempla un portafolio de instrumentos y competencias que
contribuyen efectivamente a fortalecer la incidencia de las comunidades en la gestión
territorial y en el fortalecimiento de la autonomía regional. La promoción de Regiones
Autonómicas, la consolidación del Catastro Multipropósito, el fortalecimiento de los
Esquemas Asociativos Territoriales, el Diálogo Social Vinculante y los Pactos Territoriales
son algunos de tales instrumentos
Finalmente, el PND sienta las bases para la integración y transformación productiva del
campo con un enfoque territorial y popular.
Por primera vez en la historia de la planificación en Colombia, el Plan de Desarrollo
incorpora instrumentos administrativos y financieros para la inclusión de la economía
popular mediante la promoción de las finanzas verdes, la innovación y el fortalecimiento
de los emprendimientos populares que generan más del 90% del empleo informal del
país.

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