Robert A.

Dahl
Poliarqua y Democracia Cuestiones de Contexto
La produccin de Dahl puede pensarse en el marco de una serie de problemticas tensadas
entre una teora poltica normativa (democracia) y una teora poltica de orientacin emprica
(poliarqua).
El desarrollo de su produccin (entre 1953 a 1998) supone como contexto una serie
importantes de cambios en la poltica de USA (guerra de Vietnam, aumento de la
corrupcin, expansin de las facultades presidenciales, crecimiento de la desigualdad
econmica y la marginacin social que incluyen prcticas racistas).
Detrs del trmino democracia encontramos:
a. una ideal de sistema poltico
b. conjunto de sistemas polticos reales (a menudo alejados del ideal)
En el intento de articular ambas posiciones, sus desarrollos tericos iniciales intentaron
alejarse del behaviorismo de poca (de considerable xito) para reconocer que la ciencia
poltica debe considerarse como un estudio sistemtico donde se desarrolla descripcin, pero
con ello tambin anlisis (Dahl, 1963: 23-24) que pone en el centro presuposiciones
genricas como son los modelos, conceptos, proposiciones as como hechos relevantes
cientficamente producto de la observacin.
Primeras posiciones conductistas:
Las iniciales posiciones de Dahl llevaron a que defina el poder en trminos disposicionales:
el poder se asocia con las distintas capacidades del individuo (1956). En esa primera
aproximacin exista un vaco analtico en relacin a las estructuras de poder que subyacen
a los acontecimientos analizados.
A principios de los 60 Dahl pasa de una aproximacin disposicional (poder en trminos de
capacidades) a una causal: A tiene poder sobre B porque A es la causa de la conducta de
B.
Estas aproximaciones permite integrar en el anlisis las circunstancias que permiten
que ciertos actores cuenten con recursos para disponer de una mayor capacidad de
accin. Aparece la dimensin estructural del poder, entendido como las relaciones
entre los individuos y el contexto en el que ellos se encuentran.
La dimensin
estructural del poder supone:
a) que los actores ocupan un cierto lugar en la estructura que los dota de
recursos diferenciados
b) se encuentran en su accionar, en consecuencia, con diferentes incentivos.
Problema terico que Dahl enfrenta en el contexto del conductismo de sus primeras
posiciones:
La prioridad asignada a la observacin emprica de la accin de los individuos para
pensar el funcionamiento de la democracia supona la existencia de:

a) ciudadanos no participativos en los procesos polticos,

b) ciudadanos participativos en los procesos polticos.
La presencia de los primeros poda hacer pensar que no tenan demandas sobre las
instituciones o bien que sus intereses estaban ciertamente satisfechos.
No obstante esta consideracin requera precisar que los intereses de los individuos
slo son un aspecto a considerar a la hora de pensar la accin poltica y que es
necesario incluir el contexto social y poltico para ver que recursos facilitan el
contexto para la accin de unos y otros ciudadanos.
Con las obras de 1976 y 1982 Dahl integra analticamente la preocupacin terica por dar
lugar a las estructuras econmicas y polticas que se encuentran ms all del control de los
individuos. En este contexto se establece la distincin entre democracia y poliarqua, a
partir de la cual se precisan cules son las instituciones mnimas para los procesos
democrticos, as como cules son los recursos econmicos y polticos con que deben contar
los ciudadanos.
En este contexto se vuelve crucial la reflexin sobre la igualdad econmica, dado
que la igualdad poltica hace necesario tambin un mnimo de igualdad en la
distribucin de la riqueza, aspecto que abordar centralmente en 1982. Sobre
este ltimo aspecto Dahl ser muy crtico sobre las condiciones socio-econmicas de
EEUU en tanto dificultan una reduccin real de la desigualdad econmica, poltica y
social.
Si bien el pluralismo de Dahl sigue sosteniendo desde 1953 que enfocado en el anlisis de
los actores, la multiplicidad competitiva de grupos de inters es una condicin de la
democracia no es una condicin suficiente. El papel de las estructuras (requisitos
institucionales y econmicos) se vuelve central para el anlisis.
Antes de seguir veamos qu aspectos de los grupos inters eran tomados centralmente en
consideracin en el inicio de sus formulaciones tericas:
1. los grupos son ms efectivos polticamente que los individuos y otras organizaciones
ms complejas, lo que incentiva la participacin mediante asociaciones voluntarias en
torno a problemas concretos
2. la pluralidad de grupos asegura la competicin poltica necesaria para una esfera
pblica democrtica
3. el proceso de negociacin entre grupos dificulta la aparicin del extremismo y
genera un clima propicio a las alianzas
4. pese a ser los grupos organizaciones monotemticas (single issue) la participacin
superpuesta de los ciudadanos en varios grupos desincentiva la accin unilateral
5. una red extensa de grupos asegura la difusin de la informacin y los canales de
comunicacin necesarios para la democracia

El consenso es un aspecto central a tomar en consideracin para pensar estas caractersticas

de los grupos de inters en competicin. Sin embargo, Dahl a partir de los 70 comienza
considerar necesario advertir tambin la presencia de ciertos niveles de conflicto.

Esta perspectiva implic una serie de importantes autocrticas que Dahl asimil y que
podran resumirse en estos trminos:
1. la necesidad de articular ms estrecha y sistemticamente la nociones de poliarqua
y democracia, a partir de un concepto estructural del poder.
2. una ms exigente reelaboracin de los requisitos institucionales de la poliarqua,
3. la puesta en primer plano de la socializacin formativa de una ciudadana activa,
no educada en la complacencia, frente al adoctrinamiento conservador desde la
escuela y los medios de comunicacin
4. la temtica de la igualdad y la atencin a los fallos del mercado, as como la
crtica al culto a la propiedad privada como derecho absoluto
5. la reconsideracin del pluralismo como un eventual obstculo a la democratizacin,
en cuanto oculta las asimetras de poder y la creciente influencia de las grandes
corporaciones
6. revalorizacin del conflicto frente al consenso que restringe las alternativas, oculta
la necesidad de reformas democrticas en profundidad, reduce la poltica a una
negociacin de intereses y excluye el debate de principios y valores.
7. la sustitucin del incrementalismo, mediante implementacin de polticas publicas,
por reformas estructurales econmicas y polticas que creen los prerrequisitos que la
democracia no genera por si misma.

En este contexto general, Dahl desarrolla una profundizacin de la dimensin normativa del
anlisis, a saber la democracia (exigencias ideales, principios y procesos) y la dimensin
emprica, a saber, la poliarqua destinada al anlisis de los requisitos democrticos
institucionales en los sistemas polticos contemporneos.
As, los 5 criterios que definen el proceso democrtico son:
1. Participacin efectiva
2. Igualdad de los votos en la etapa decisoria
3. Autonoma
4. Control final de la Agenda
5. Inclusin

Esta dimensin normativa ha sido puesta en entredicho por la llegada del Estado Nacional
como unidad geopoltica cuya dinmica (cambio de escala) produce, a diferencias de
unidades ms pequeas, como idealmente pudo ser la polis, las siguientes consecuencias:
1. la democracia deviene democracia representativa a partir de la reformulacin de
instituciones (parlamentos) ya existentes, lo que alterara la naturaleza de la
ciudadana y el proceso democrtico previstos en las teoras clsicas y republicanas.
2. aparece la limitacin terica de la democracia participativa, pues la participacin
efectiva de los ciudadanos disminuye de modo inevitable con el aumento de escala.
3. ello se traduce, a su vez, en el aumento de la dimensin territorial de los Estados
mediante la reestructuracin de las instituciones representativas histricas
4. con la nueva escala se produce el aumento de la diversidad cultural y poltica
interna de las poliarquas, que requiere abordar el problema de la definicin monista
o plural del pueblo del Estado
5. se produce asimismo un aumento del conflicto, producto de las divisiones polticas y
sociales, as como de la complejidad creciente de la poliarqua
6. todo ello conduce al desarrollo de un complejo conjunto de instituciones que
configuran la democracia representativa como poliarqua y devienen necesarias para
el funcionamiento de democracias en gran escala
7. ello urge la universalizacin de los derechos y garantas de los ciudadanos
8. y se produce un acelerado desarrollo del pluralismo social y organizativo con la
multiplicacin de grupos autnomos.
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En trminos de participacin esto supone:

- Las oportunidades de participacin disminuyen crecientemente en la medida en que
aumenta el tamao del cuerpo de ciudadanos
- En cualquier caso el nmero de participantes activos ser muy reducido
- Estos participantes activos tienden a convertirse, de hecho, en representantes de los
dems, excepto en las votaciones
- Lo que implica que, por razones tcnicas inexorables, la democracia de asamblea
tienda transformarse de hecho en una suerte de democracia representativa
- Esta ltima, sin embargo, carece de los controles propios de la democracia
representativa formal.

En este contexto: Cmo escapar al dilema de que cunto mayor sea un sistema poltico
tanto menor ser la posibilidad de participar directamente de los ciudadanos? La respuesta
de Dahl es la potenciacin de sub unidades ms pequeas en el seno de los Estados
mediante federalismo, gobierno municipal sustantivo y una sociedad civil pluralista, con una
gran dotacin de capital social de organizaciones autnomas.
A partir de todo lo dicho hasta aqu es posible caracterizar a la poliarqua (teora de
orientacin emprica del anlisis) en relacin con la democracia (teora de la orientacin
normativa del anlisis). Tendremos poliarqua, pues, cuando se den estos requisitos:
1. Derecho a voto
2. Igualdad de voto
3. Subordinacin de los funcionarios no elegidos a los elegidos
4. Posibilidad de alternativa en el Gobierno
5. Pluralidad de fuentes de informacin
6. Oportunidad de polticas y candidatos alternativos

Es decir, las poliarquas constituyen actualizaciones del proceso democrtico ms o menos

prximas al ideal, y en cualquier caso, segn Dahl, son su realizacin histrica ms
adecuada en el marco de la escala ampliada de los Estados.
Las poliarquas son, pues democracias imperfectas, no llegan a cumplir con las exigencias
normativas de la democracia, pues si bien todas y cada una de las instituciones de la
poliarqua son indispensables, resultan empero insuficientes, para la instauracin del proceso
democrtico en un pas.
Dos ejes permiten caracterizar las instituciones bsicas de la poliarqua:
a) inclusin, esto es el derecho, de todos los ciudadanos mayores de edad a
participar en poltica, como se ha visto enunciado en la reelaboracin del principio
categrico corregido;
b) contestacin, esto es, competicin poltica que permita la alternancia real en el
gobierno.

A partir de ellos es que podramos definir un conjunto de 7 instituciones efectivas:

1. Funcionarios electos
2. Elecciones libres y limpias
3. Sufragio universal
4. Derecho a ocupar cargos pblicos
5. Libertad de expresin
6. Pluralidad de fuentes de informacin
7. Libertad de asociacin

En este contexto de caracterizacin de la poliarqua cul es la relacin entre democracia y

poliarqua?, esto es, qu instituciones de la poliarqua son necesarias para cumplir con cada
uno de los criterios de un proceso democrtico?
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Instituciones (POLIARQUIA)
Funcionarios Electos
Elecciones libres y limpias

Criterios (DEMOCRACIA)

IGUALDAD DE VOTO

Funcionarios electos
Sufragio universal
Derecho a ocupar cargos pblicos
Libertad de expresin

PARTICIPACION

Pluralidad de fuentes informacin

Libertad de asociacin
Libertad de expresin
Pluralidad fuentes informacin

AUTONOMIA

Libertad de asociacin
Funcionarios electos
Elecciones libres e imparciales
Sufragio Universal
Derecho a ocupar cargos pblicos

CONTROL DE AGENDA

Libertad de expresin
Pluralidad fuentes informacin
Libertad de asociacin
Sufragio Universal
Derecho a ocupar cargos pblicos
Libertad de expresin

INCLUSION

Pluralidad fuentes informacin

Libertad de asociacin

En este anlisis de correspondencia entre el plano normativo (democracia) y el emprico

(poliarqua) cules son las condiciones que favorecen la institucionalizacin de la
poliarqua?
1. Control del poder militar y de la polica por medio de cargos civiles electos
2. Economa de mercado y cierto nivel de desarrollo econmico en el seno de una
sociedad moderna y pluralista. Esto es, una sociedad con poder econmico y poltico
distribuido y que promueve actitudes y valores favorables a la democracia.
3. Bajos ndices de desigualdad econmica o bien igualdades y desigualdades
dispersas, no extremas ni acumulativas
4. Cultura poltica, especialmente entre los activistas polticos, basada en la
confianza en los otros y en las instituciones, en una sntesis de compromiso y la
competicin
5. Homogeneidad subcultural o acuerdos consociativos que controlen el pluralismo
cultural o nacional en el interior del Estado
6. No estar sometida la poliarqua a la intervencin de una potencia extranjera

Este conjunto precondiciones necesarias para lo poliarqua no son suficientes si no se realizan

algunas condiciones para alcanzar la igualdad. La democracia, en la teora de Dahl,
cimenta su valor normativo, su superioridad frente a otras posibles formas de gobierno en
5

que institucionaliza mejor que ellos los valores de la libertad, la autonoma y

autodeterminacin moral y la promocin de los intereses humanos compartidos.
Todo esto implica, a su vez, que las oportunidades para alcanzar tales bienes tienen que ser
equitativas para todos los ciudadanos. O lo que es lo mismo, la democracia, el proceso
democrtico, reclama y constituye un prerrequisito de la justicia distributiva. La igualdad
poltica es un medio indispensable para alcanzar una distribucin equitativa de la libertad
de oportunidades, as como oportunidades iguales para todos para la autonoma y la
autodeterminacin. Por ello, ms all de la poliarqua, las exigencias normativas de la
democracia empujan hacia el logro de una sociedad democrtica avanzada centrada en la
reduccin de las desigualdades polticas. Ahora bien, las causas de desigualdad poltica
son fundamentalmente:
1. diferencias de recursos econmicos
2. diferencias de recursos de poder
3. diferencias de informacin, formacin y capacidad cognitiva

La democracia, esto es, la democracia avanzada y no meramente polirquica, requiere

para Dahl la lucha sistemtica contra estos tres tipos de desigualdad. Especial atencin
merece, en este orden de cosas, la igualdad en la distribucin de recursos, posiciones y
oportunidades econmicas de los ciudadanos. Sin embargo, esta exigencia implica redefinir
de modo profundo las relaciones entre economa y poltica, desarrollado particularmente en
Dilemmas of Pluralist Democracy (Dahl, 1982)
El argumento de Dahl es que, a diferencia de la contraposicin entre la igualdad real y la
formal, la diferencia en recursos econmicos origina desigualdad poltica entre los
ciudadanos, con lo que se revela, en s misma, como una violacin de los criterios del proceso
democrtico: sin igualdad no hay democracia posible. Luego la igualdad poltica constituye
una forma de justicia distributiva, pues las pretensiones de la justicia van ms all de la
configuracin de la autoridad, alcanzando derechos, beneficios, oportunidades, y la
distribucin de los recursos econmicos, en definitiva, la equidad econmica.
Ahora bien, el problema radica en que las sociedades modernas generan algunas de las
condiciones indispensables para la poliarqua, pero sin embargo no producen de forma
espontnea las condiciones necesarias para su democratizacin. En efecto, por una parte, el
capitalismo de mercado favorece la poliarqua en la medida en que numerosas decisiones
econmicas se toman por una multitud competitiva de actores autnomos y ello, a su vez,
resulta eficaz y favorecedor del crecimiento econmico. Pero no solo es que el crecimiento
econmico favorezca la democracia, sino que el mercado es favorable a la democracia por
sus efectos polticos y sociales, generando, por ejemplo, una clase media que desea libertad
y un marco normativo de seguridad y garantas, o impidiendo la concentracin de poder en
las manos de un gobierno central.
Sin embargo, Dahl subraya que el mercado no solo necesita regulacin e intervencin estatal
continuada para evitar los fallos reiterados y los graves daos que ocasiona a grupos o
ciudadanos, sino que al generar sistemticamente desigualdad econmica, produce
simultneamente elevadas dosis de desigualdad poltica y, as, limita severamente la
transformacin de la poliarqua en democracia.
Por todo ello, en un pas democrtico avanzado, a diferencia de lo que ocurre en la
poliarqua, el sistema econmico debe entenderse no slo como un mecanismo de produccin y
distribucin de bienes y servicios, sino que debe estar orientado a una ms amplia gama de
valores humanos y democrticos. Esto se traduce en dos planos diferenciados del proceso de
democratizacin: en el nivel del Estado y en las Empresas.
Un sistema econmico que produce espontneamente desigualdad en la distribucin de los
recursos econmicos y polticos, ha adquirido legitimidad de la mano de una ideologa que
justifica la propiedad de las grandes corporaciones como supuesta fuente de riqueza e
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igualdad poltica generalizadas. De este modo, el pluralismo y el consenso, muestran sus

patentes limitaciones ante las fuerzas que operan en contra de la democratizacin de la
sociedad americana. Y as, como quiera que la poliarqua no genera por si misma
mecanismos de democratizacin, se requieren reformas estructurales inaplazables. Por el
contrario, para Dahl, el factor mas importante de democratizacin y reduccin de
desigualdades es la medida en que partidos laboristas o socialdemcratas han desempeado
un papel significativo en el gobierno implementando polticas publicas de provisin de
sanidad, enseanza y empleo, as como progresividad fiscal.
Dado que la justificacin del proceso democrtico no se traduce necesariamente en que
toda institucin tenga que gobernarse de modo democrtico, en el caso de las empresas,
sostiene Dahl, esto debe ser necesariamente as. Y ello tanto desde el punto de vista de los
ciudadanos como trabajadores, cuanto desde la perspectiva de la democratizacin general
del sistema, por la contribucin que ello hara a los valores de la justicia y la democracia.
El argumento bsico es que si la igualdad poltica constituye un prerrequisito de la
democracia, el sistema de empresas privadas orientadas al mercado y gestionadas
autoritariamente debe ser profundamente reformado. Toda vez que la descentralizacin de
la toma de decisiones del mercado genera mbitos autnomos de decisin en las empresas,
y que del conjunto de relaciones de autoridad y control en las que se ven implicados los
ciudadanos en su vida cotidiana, ninguna resulta tan importante como las empresas, es
necesario plantear, de modo inexcusable, su democratizacin interna.
La solucin de Dahl apunta a un sistema de empresas en propiedad colectiva y
democrticamente gobernado por los trabajadores. Se trata de un modelo de cooperativas
(self governing entreprises) que constituira, en todo caso, una medida complementaria de
las reformas estructurales del sistema fiscal y la igualdad, toda vez que un sistema de
empresas autogobernadas no podra ser un orden igualitario autorregulado. As, sobre la
base de experiencias como la danesa bajo gobierno del Partido Socialdemcrata en los
aos setenta o las cooperativas espaolas de Mondragn, Dahl defiende, fundamentalmente
en A Preface, un sistema de propiedad cooperativa de las empresas y un gobierno de las
mismas verdaderamente democrtico que, de la mano de la participacin y la igualdad de
voto de los trabajadores, supere el horizonte de la mera democracia de accionistas.
La igualdad econmica, cimiento de la igualdad poltica y la democratizacin de las
empresas, apunta a una tensin reformista y democratizadora de la poliarqua que cierra el
argumento de Dahl, y abre la puerta a los nuevos desafos contemporneos.
Bibliografa:
(1953)(1976) Politics, Economics, and Welfare, con Ch. Lindblom, Harper: N. York
(1956) A Preface to Democratic Theory Chicago: Chicago U. Press
(1961) Who Governs? Yale U. Press: New Haven
(1963)(1970) Modern Political Analysis Prentice Hall: E. Cliffs
(1971) Poliarchy: participation and opposition Yale U. Press: New Haven
(1973) Size and Democracy, con E. Tufte, Stanford U. Press: Stanford
(1982) Dilemmas of Pluralist Democracy Yale U. Press: New Haven
(1985) A Preface to Economic Democracy California U. Press: Berkeley
(1989) Democracy and Its Critics Yale U. Press: New Haven
(1998) On Democracy Yale U. Press: New Haven