SAN MARTIN

UN VIAJE A LA OTRA ORILLA

Eduardo Balln Echegaray
Marisa Glave Remy

Con el apoyo de:

San Martn: Un viaje a la otra orilla

INTRODUCCIN:
En una de las orillas del alto Huallaga se encuentra el Valle del Monzn, una de las
principales zonas de cultivo de hoja de coca, por extensin de rea cultivable y por
niveles de produccin. En la otra orilla est la regin de San Martn que, si bien tuvo
cerca de 2,000 hectreas cultivadas de Coca el 2010, representa como mximo el 3%
de suelo cultivado a nivel nacional 1. En esta orilla del Huallaga, as como en los valles
del ro Mayo, los agricultores sanmartinianos han privilegiado otros productos, el caf,
el cacao, el pltano, el palmito y en alianza con capitales privados han desarrollado
cultivos como la palma aceitera, as como lograr integrar eslabones de la cadena
productiva de sus principales productos con resultados sorprendentes.
La experiencia de gestin en San Martn aparece nacionalmente como exitosa. Exhibe
resultados importantes que destacan en relacin a otras gestiones regionales,
particularmente frente a otras regiones andino-amaznicas que en los ltimos 20 aos
han sido hegemonizadas por el narcotrfico y la minera ilegal. Qu ocurri en esta
regin para que su desarrollo econmico, social, cultural e institucional fuera diferente?
San Martn ostenta indicadores sorprendentes. Entre el 2006 y el 2011 el aumento del
ingreso de los trabajadores fue de 115% frente al 46% nacional; el del empleo
adecuado fue de 185% frente al promedio nacional de 82% en ese perodo. Las cifras
de pobreza extrema cayeron a razn de 3.3% al ao, duplicando la reduccin nacional;
las de pobreza total lo hicieron al 8% anual, doblando tambin la velocidad nacional,
mientras que la agricultura, el sector ms importante de la regin, tena un crecimiento
anual de 6.5%, el ms alto del pas. La produccin de cacao, uno de los ejes
econmicos de la regin se increment en 252%, duplicando su participacin en la
produccin nacional. Todos estos resultados se lograron pese a que San Martn es la
regin nmero 20 en cuanto al presupuesto pblico por habitante y cuenta con 31%
menos recursos por habitante que el Per en promedio.
Muchos al preguntarse por este fenmeno hablaron del milagro San Martn. A lo
largo de este ensayo, fruto de la revisin de estudios sobre la regin y de entrevistas a
los responsables del Gobierno Regional, queremos mostrar los elementos ms
destacables de este caso, sealando que ms que un milagro estamos ante un
proceso sostenido de desarrollo regional, del cual esperamos rescatar lecciones tiles
para otros territorios.
Algunos datos econmicos y sociales
El caso que estudiamos presenta una combinacin interesante de indicadores
econmicos, junto a indicadores de desarrollo social, que a continuacin mostramos.
Muchas veces, el incremento del PBI y la reduccin de la pobreza monetaria no vienen
acompaados de mejoras en los niveles educativos o de calidad en el acceso al
servicio de salud. San Martn es uno de esos pocos casos que combina ambos
aspectos.

UNDOC reporta para el 2010 un total de 61,200 ha cultivadas de hoja de coca a nivel nacional. El
GRSM reporta que en San Martn el mismo ao lleg a 1725 ha cultivadas. UNDOC seala una
reduccin el 2012 en la regin de San Martn que tuvo 1238 ha productoras de coca, pero no contamos
con el reporte regional.

El PBI regional pas de 1819,008 el 2006 a 4,467,595 millones en el 2013.

Crecimiento similar tuvo el acceso a crdito, segn cifras del BCP, se pas de
colocaciones por 534 millones en el 2007 a 1,810 millones en el 2013. El cuadro a
continuacin muestra el aumento del valor agregado bruto de la regin por tipo de
actividad, comparando el 2006 como ao base antes de la gestin de Cesar Villanueva
y el 2013. Un dato, que sin duda indica el dinamismo alcanzado por la regin, es el del
nmero de arribos (viajeros), que pas de 200,169 el ao 2007, a 621,019 el ao
2013.
Valor Agregado Bruto en Miles de Soles por tipo de Actividad
Actividad
Ao
2006
2013
Agricultura, Ganadera, Caza y Silvicultura
534,474
1,266,387
Pesca
300
2,747
Minera
49
42,976
Manufactura
246,764
499,532
Electricidad
16,690
28,992
Construccin
93,788
497,440
Comercio
237,030
607,722
Transportes y Comunicaciones
113,225
138,322
Restaurantes y hoteles
88,286
148,683
servicios gubernamentales
221,874
138,301
otros servicios
266,528
1,096,493
Total
1,819,008
4,467,595

Desde que el Gobierno Regional de San Martn (GRSM) recibi la educacin por
efecto del proceso de descentralizacin ha desarrollado polticas de mejora de
aprendizaje e inversiones en condiciones fsicas de la escuela, en el marco de su
Proyecto Educativo Regional que combina tres enfoques: (i) gestin democrtica
descentralizada; (ii) con personas competentes, creativas y crticas; (iii) con identidad
amaznica fortalecida. Su objetivo fue convertir la educacin en un medio para el
desarrollo sostenible, formando personas competitivas, integrando ciencia y tecnologa
con su identidad amaznica, valores humanos fundamentales, con enfoque de gnero,
en un ambiente inclusivo y de paz social. Como resultado del esfuerzo desplegado,
San Martn logr el incremento en indicadores de rendimiento de manera notable,
alcanzando un incremento de 317% en comprensin lectora y 268% en comprensin
matemtica segn cifras de la prueba PISA.
Materia
Comprensin lectora
Razonamiento Matemtico

Ao 2007
6.4
3.8

Ao 2013
26.7
14.0

El proceso se inici con la reorganizacin de la DRE y la construccin de un mapa de

competencias que responda a la diversidad, la territorialidad, la inclusin y a los
derechos de estudiantes y docentes. Slo entre el 2012 y el 2013, la DRE a travs del
Programa Presupuestal Acceso a la Educacin Bsica Regular, gener una cartera
de 44 proyectos alrededor de 250 millones de soles, cifra que supera histricamente la
cartera de proyectos, para mejorar los servicios educativos con calidad, que deben
brindan las instituciones educativas del nivel inicial en la regin, organizndolos en
corredores educativos, que desarrollarn una propuesta educativa articulada al
Proyecto Educativo Regional.
En materia de salud, se constituy el Sistema Sanitario Regional, implementndose
la mejora y el equipamiento adecuado en todos los centros mdicos, con un plan de
inversin multianual para 9 hospitales estratgicos viables, por un monto de 772

millones de soles. Actualmente se encuentran en ejecucin los hospitales de

Moyobamba y Tarapoto, ambos por 257 millones de soles. Seguramente una de las
cifras que mejor refleje la mejora en las condiciones de vida sea la reduccin en la
desnutricin infantil. El 2009 SM presentaba 28.2% de nios y nias menores de 5
aos con desnutricin (5 puntos por encima del promedio nacional); el 2013 lleg a
15.9%, por debajo del promedio nacional que es de 16.3%. Esta reduccin de ms del
10% ha recibido reconocimiento nacional.
Muchos de estos logros no seran posibles de no haberse llevado adelante la reforma
institucional en el propio Gobierno Regional, reforma de estructura y de instrumentos
de gestin. Es importante recordar que SM es el primer GR en realizar Ordenamiento
Territorial, a nivel regional y de sus cinco provincias; fue el primer GR en recibir
funciones de INRENA; el primer GR en implementar el mecanismo de compensacin
por servicios ambientales. Durante 2009, 2010 y 2012 fue el GR con mayor porcentaje
de ejecucin de recursos de inversin. Y logr pasar de tener proyectos aprobados
como viables equivalentes de 1.3 millones a 11.1 millones de soles en el 2010.
Construyendo un mapa de navegacin
Este informe pone especial nfasis en la capacidad de planificacin, articulacin y
ejecucin de polticas, programas y proyectos que el Gobierno Regional (GRSM) ha
desarrollado en articulacin con otros actores. Centrar el anlisis en el trabajo
realizado desde la gestin regional de Cesar Villanueva, entre los aos 2007 a 2013
momento en que deja sus funciones como Presidente Regional para asumir la
responsabilidad de ser Presidente del Consejo de Ministros nos permite una
aproximacin a este proceso desde uno de los actores institucionales clave; sin
pretender desmerecer el rol que otros actores jugaron en este proceso. Insistimos,
estamos ante un proceso que trasciende este gobierno regional, en temporalidad y en
capacidad, pero que ha tenido desde el GRSM un promotor y canalizador de
iniciativas.
Para entender este viaje hacia una orilla diferente al de las regiones vecinas a San
Martn, buscamos dar cuenta de algunos elementos centrales en el mapa construido
en la regin y capitaneado desde el GRSM. Este mapa est compuesto de cinco
captulos. El primero destinado a evaluar las condiciones de la nave institucional,
recogiendo los elementos ms saltantes del proceso de reforma institucional que
emprendi Cesar Villanueva desde el 2007 para generar condiciones en la
administracin regional para asumir plenamente las nuevas funciones transferidas
fruto del proceso de descentralizacin.
Una gestin que responde a los intereses de sus ciudadanos usa los instrumentos de
planificacin que tiene a la mano, en particular el Plan de Desarrollo Concertado, pero
lo hace articulando el plan a los procesos y visiones regionales construidas aos atrs.
Este es el tema que se aborda en el segundo captulo. En el tercero destacamos la
importancia en la experiencia de SM de (re)conocer las condiciones fsicas, biolgicas,
sociales y econmicas del territorio, como parte del proceso de ordenamiento territorial
que tiene, as como su apuesta por una integracin macro-regional. Cmo es que las
potencialidades del territorio son aprovechadas por los actores econmicos y
productivos y el rol del GRSM en este proceso ser abordado en el captulo cuatro.
Cerramos este ensayo con un captulo de lecciones, que extraen buenas prcticas
implementadas en la regin, que pueden servir para la construccin de otros mapas de
navegacin en el viaje al desarrollo econmico y social de los territorios del Per.

1. LA GESTIN EN SAN MARTN:

Uno de los factores de xito de la actual gestin regional fue adaptar su estructura
organizativa a los retos que se asuman con el proceso de descentralizacin,
buscando apropiarse de las funciones transferidas a fin de darles una lgica territorial,
logrando que trasciendan su tradicional funcionamiento sectorial. Esta gestin
implementa un conjunto de reformas que analizaremos en este captulo, partiendo
desde un enfoque claro: Generar una conducta institucional y un proceso de
modernizacin institucional que gobierne no que administre. El Gobierno Regional es
La Autoridad.
Es importante destacar, como lo sealaron los entrevistados, que la premisa gobernar
y no administrar que gua a la actual gestin regional supone una articulacin de
plano tcnico con el plano poltico, siendo la reforma institucional una herramienta ms
que un fin en s misma.
Los Gobiernos Regionales a nivel nacional recibieron a partir del 2002 un conjunto de
competencias y funciones nuevas para ellos, pero que venan acompaadas de viejas
estructuras, creadas dcadas atrs, pensadas como instrumentos operativos
desconcentrados de los sectores priorizados por el gobierno nacional. As, estos
nuevos gobiernos, deban convivir entre una vieja herencia y una nueva perspectiva
que se les abra.
En el caso de SM, los principales problemas que deba enfrentar una reforma
institucional eran los siguientes:
Problemas que deba enfrentar La Reforma:
Las Gerencias de Lnea eran muy dbiles frente a las direcciones regionales. Incapaces de
conducir, disear y monitorear polticas, programa, acciones, etc.
Las Direcciones Regionales son muy desiguales entre s. Agricultura tiene 12 agencias ms
rganos de asesoramiento, administracin, etc. Frente a Oficinas que tienen 4 trabajadores.
Las DR sectoriales estn organizadas por tipo de intervencin. Las multisectoriales se
organizan por sub-sector.
Los rganos y organismos descentralizados son muy dbiles, territorialmente desiguales y %
alto de personal de apoyo y no experto en temas sustantivos.
DR grandes tienen rganos que duplican funciones que dependen de otras gerencias (caso
claro el ambiental). Y tienen rganos que realizan funciones que podran ser tiles para toda la
gerencia o incluso para todo el gobierno regional.
Unidades creadas no cuentan con personal
Slo algunas DR tienen instancias consultivas con actores regionales

Fruto de la reforma se establecieron cuatro gerencias, adems de la gerencia general,

encargadas de dirigir las principales lneas de gestin:

Planeamiento y Presupuesto: Gerencia estratgica que combina la planificacin de

la gestin, la asignacin del presupuesto y la evaluacin y aprobacin de los
proyectos de inversin. Esto permite que los instrumentos de planificacin (PDC,
PEI, etc) sean la gua de la asignacin del presupuesto, cosa que no ocurre por
ejemplo en el gobierno nacional, donde el CEPLAN, encargado de la planificacin
del desarrollo nacional no tiene opinin vinculante en el MEF que asigna el
presupuesto.

Desarrollo Econmico: Esta gerencia es la que integra las funciones y estructuras

burocrticas de las Direcciones Regionales de Agricultura; Produccin; Energa y
Minas; Comercio Exterior y Turismo. Logrando integrarlas bajo una sola estrategia
de desarrollo territorial y con una lgica de complementariedad.

Desarrollo Social: Encargada del desarrollo humano, enfocada en los servicios que
brinda el GR para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Asume las
competencias y equipos de las antiguas Direcciones Regionales de Educacin;
Salud; Trabajo y promocin del Empleo; Vivienda, construccin y saneamiento.
Esta gerencia es la que tiene el mayor nmero de unidades territoriales, pues cada
una de estas direcciones, en particular Salud y Educacin, vienen con una red de
oficinas encargadas de prestar servicios. Es por ello que estn adscritas a esta
gerencia 10 UGELES y 10 Redes de Salud.

Infraestructura: que incorpora a la Direccin regional de transportes y

comunicaciones. Esta gerencia ha sido la responsable de disear un nmero
importante de proyectos de inversin para superar la brecha en infraestructura de
la regin.

Adicionalmente se cuenta con tres organismos descentralizados, que actan con

autonoma relativa. La Autoridad Ambiental Regional que cuenta con una direccin
ejecutiva de gestin territorial y que ha significado un cambio importante en la gestin
ambiental en una regin como SM biolgicamente rica pero a la par amenazada por el
avance de la deforestacin. Dos proyectos especiales (Alto Mayo y Huallaga CentralBajo Mayo) ambos como unidad ejecutora presupuestal.
Tener slo cuatro gerencias, adems de la GG, permite que se consolide un equipo de
direccin con funciones claramente diferenciadas, permitiendo que los gerentes sean
verdaderos gestores con liderazgo. Son un grupo seleccionado de funcionarios que
comparten una historia; que tienen y generan conocimientos de gestin pblica; que
construyen un
proyecto poltico-programtico; y que han dejado de lado la
organizacin de la gestin para responder al corto plazo por una que piensa y se
organiza en base a una visin de largo plazo
Del trabajo de campo podemos recoger que la gestin regional, bajo el liderazgo de
Cesar Villanueva, se ha caracterizado por: i) generar escuela de formacin, es decir
permitir que se aprenda haciendo; ii) meritocracia, es decir premio al desempeo, al
esfuerzo y compromiso con las metas trazadas por la gestin. Este segundo elemento
ha estado marcado claramente en toda la gestin, siendo requisito de los gestores
convocados por el presidente regional haber sido evaluados por SERVIR. As lo relata
uno de los entrevistados:
Desde abajo se construy un equipo de gerentes pblicos y gener oportunidades para la
gente. Se genera academia en le GR. No es espontneo, es una construccin desde debajo
de larga duracin, varios venimos de la poca de CEDISA en los 80. Pero la invitacin a
formar parte del gobierno regional pas primero porque furamos evaluados por SERVIR, para
demostrar que tenamos las capacidades de gestin necesarias. (taller de valoracin de
resultados de gestin 2014)

A continuacin el actual Organigrama Estructural del GRSM.

La reforma institucional ha sido planificada desde el inicio de la actual gestin,

considerndola un elemento fundamental para el xito de la misma. En el Plan de
Desarrollo Concertado 2008-2015 se puede notar cmo una de las prioridades el eje
mejorar y fortalecer la institucionalidad del departamento de San Martin, con cinco
estrategias: i) Fortalecer los espacios de participacin; ii) Implantar un sistema de
informacin; iii) Potenciar las habilidades y capacidades del recurso humano de la
sede institucional; iv) Disear e implementar un sistema de gestin administrativo; v)
Mejorar el grado de representatividad del Gobierno Regional.
Entre el 2009 y 2010 se defini una estrategia de rediseo institucional de carcter
integral en tres etapas, Las cuales vienen siendo implementadas hasta hoy. El cuadro
a continuacin muestra cada una de las etapas junto a elementos de avance.
Etapa de reforma institucional
Primera: Rediseo de las funciones de los
rganos directivos, consultivos, de apoyo,
asesoramiento y lnea del Gobierno Regional
(niveles superiores de la organizacin), y
adecuaciones a la estructura de la
organizacin que de ello se deriven

Segunda: Rediseo de las funciones de los

rganos
especializados
del
Gobierno
Regional
(Gerencias
y
Direcciones
Regionales y sus unidades orgnicas o
funcionales constitutivas), y adecuaciones a
la estructura de la organizacin que de ello se
deriven.

Tercera: Rediseo de las funciones de los

rganos desconcentrados responsables de la
operacin y entrega a la poblacin de los
bienes y servicios pblicos de responsabilidad
regional, y adecuaciones a la estructura de la
organizacin que de ello se deriven

Avance
- 2010, aprobacin de ROF. Sirve para
aclarar roles y funciones de los rganos de
gobierno central y se convirti a las
Direcciones Regionales sectoriales del
Gobierno Regional en rganos de lnea de
sus respectivas Gerencias Regionales.
- 2011 aprobacin del ROF de la ARA
(autoridad regional del ambiente)
- 2012 nuevo CAP y nuevo Clasificador de
Cargos del Gobierno Regional. En parte
por efecto de la reunin de las direcciones
regionales en la sede central en
Moyobamba
- Diagnstico de situacin de gerencias de
lnea y direcciones regionales.
- 2013 actualizaciones de ROF y CAP. La
actualizacin del ROF va en dos sentidos:
i) Concentrar el diseo, conduccin y
evaluacin de las polticas regionales, con
fortalecimiento de articulacin intersectorial;
ii). Desconcentrar la prestacin de los
servicios pblicos regionales y fortalecer su
articulacin territorial.
- 2013 primera experiencia piloto de
articulacin
de
los
rganos
desconcentrados regionales con sede en la
provincia de Tocache, bajo la coordinacin
de la Gerencia Territorial Alto Huallaga

Esta reforma tiene elementos clave de gestin que han permitido el trabajo coordinado
con un enfoque territorial claro a la par que con especializacin en la dacin de
servicios. Queremos rescatar:

Eliminacin de la duplicidad de funciones. Estrategia que combina por una parte la

concentracin de funciones de diseo, conduccin, articulacin y evaluacin en las
gerencias de lnea y rganos de soporte; y por otro la descentralizacin de las
acciones especializadas. Veamos algunos ejemplos:
- Direcciones regionales reestructuradas: Cada una de las direcciones regionales
contaba con una estructura funcional pensada desde la lgica sectorial. Por

Cuadro elaborado en base a informacin contenida en el documento de trabajo del GRSM Plan de
implementacin del Reglamento de Organizacin y Funciones del Gobierno Regional aprobado por O.R.
003-2013-GRSM/CR elaborado por Ral Molina. 2013

ejemplo, la Direccin Regional de Salud tena personal especializado en

asesora legal, responsables administrativos, incluso unidades ejecutoras
autnomas. Lo mismo ocurra con la direccin de Educacin. En tanto ambas
forman parte de la Gerencia de Desarrollo Social, se ha pasado a concentrar
en la medida de lo posible las funciones de soporte (asesora legal, logstica y
administracin) a la propia gerencia de lnea, dejando en las direcciones
regionales las funciones especializadas, sustantivas, dedicando la atencin del
personal a la mejora en la prestacin de servicios. Este mismo proceso se ha
implementado en la Gerencia de Desarrollo Econmico que tambin articula a
varias direcciones regionales.
-

Sistema de Control Central: Se ha logrado construir un rgano de control

institucional ms slido, articulando el trabajo y las plazas disponibles de las
unidades de control que antes estaban adscritas a las direcciones regionales.

Autoridad Ambiental Regional con rectora: Cada una de las direcciones

regionales responsables de ejecutar algn tipo de proyecto que supusiera
impacto ambiental en el territorio, tena un responsable de control de impacto
ambiental. Ahora la ARA evala la accin de todo el GRSM y define las
polticas centrales en materia ambiental.

Creacin de Sistema de Planeamiento: La informacin es clave para el

seguimiento y monitoreo de la gestin. Es por eso que todo el personal de las
direcciones regionales que antes estaba encargado de recabar informacin y
enviarla a las oficinas nacionales de los ministerios a los que respondan, ahora
estn articulados bajo la direccin de la Gerencia de Planeamiento, que ha
logrado concentrar la informacin y estandarizar los mecanismos de
recoleccin de datos.
3

Caso Salud : La direccin redujo considerablemente el personal, dej de ser unidad

ejecutora y por tanto no requera de responsables de administracin, y qued a cargo
nicamente del diseo y seguimiento de polticas de salud, trasladndose a la capital,
4
Moyobamba . El equipo mdico se distribuy en
- Sede central: provincias de Moyobamba y Rioja.
- Subregin Bajo Mayo: provincias de San Martn, Lamas, Picota y El Dorado, con sede en
la ciudad de Tarapoto.
- Oficina Zonal Huallaga Central: provincias de Mariscal Cceres, Bellavista y Huallaga, con
sede en la ciudad de Juanju.
- Oficina Zonal Alto Huallaga: provincia de Tocache, con sede en la ciudad del mismo
nombre

Coordinacin y articulacin gerencial: La integralidad de las polticas ha sido clave

en la gestin SM, logrando que se construya una visin conjunta, de equipo, con
una estrategia compartida. La articulacin del trabajo en distintos niveles
funcionales ha sido clave.
- De la alta direccin: Se ha instituido un directorio de gerentes, convocado por el
Presidente Regional, que dan seguimiento a la gestin regional y definen las
grandes lneas de trabajo.

Sntesis de informacin del documento de trabajo del Congreso Experiencias de Reforma Institucional
en Gobiernos Regionales. Estudio de Casos. USAID ProDescentralizacin. Lima. 2010.
4
Estaba en Tarapoto, ciudad que por su dinmica econmica y social tiene ms desarrollo que
Moyobamba.

De unidades dentro de las Gerencias de Lnea: Se han creado los comits

gerenciales de coordinacin dentro de cada una de las gerencias,
institucionalizando la articulacin de trabajo dentro de las mismas, rompiendo
el funcionamiento como compartimentos estancos que era herencia del trabajo
sectorial del que provenan las direcciones regionales. El ejemplo ms saltante
es el de la Gerencia de Desarrollo Econmico que ha convertido las agencias
agrarias, dependientes de la direccin regional de agricultura, en agencias de
desarrollo econmico local, donde se brinda asistencia en todos los ejes de
trabajo que articula la gerencia.

De las oficinas y dependencias que brindan servicio en un mismo territorio:

Esta es la ltima innovacin de gestin y est an en fase de prueba para la
creacin de gerencias territoriales. Se han constituido comits territoriales de
coordinacin para supervisar el trabajo de todas reas que brindan servicios en
las sub-zonas en las que se ha dividido el territorio regional.

Esta lgica de articulacin y coordinacin est muy presente en los funcionarios del
GR. En el trabajo de campo se plante por ejemplo que un enfoque de desarrollo
sostenible supone el trabajo conjunto de la autoridad ambiental, encargada de la
gestin ambiental, con la gerencia de desarrollo econmico. Lo mismo puede verse en
el desarrollo del programa de acciones integrales para mejorar la nutricin infantil
(PAIMNI) que entiende que la desnutricin es un fenmeno que va ms all de la
Salud.
PAIMNI es programa que busca: i) mejorar la ingesta de nutrientes y micronutrientes de
menores de 5 aos y gestantes; prevencin de enfermedades y promocin de la salud con
nfasis en menores de 5 aos y mujeres gestantes; iii) manejo de enfermedades.
Parte de un enfoque de multicausalidad: No es un problema slo de salud, tiene
condicionantes subyacentes (condiciones de vida) que deben ser abordados.
Tiene una cudruple estrategia de articulacin:
- Articulacin de trabajo del GR con cooperacin internacional USAID, para
compatibilizar estrategias y componentes.
- Articulacin de trabajo con Gobiernos Locales. Trabajo conjunto con 37 municipios
distritales, 32 dan Ordenanza en el marco del PAIMNI. Articulacin
intergubernamental.
- Articulacin de trabajo en centros de salud y en centros educativos con nfasis en
primera infancia (menores de 5 aos) para enfoque de educacin temprana
- Articulacin del trabajo con sociedad civil y comunidades. Creacin de Juntas
Vecinales Comunales (384) y comits de desarrollo social (uno por distrito).
Familias, comunidades y municipios saludables

Siendo clave para OXFAM el enfoque de gnero, merece una especial mencin en el
estudio de la reforma institucional del GRSM la creacin de la oficina de promocin de
derechos y gnero. Adscrita a la Gerencia de Desarrollo Social, ha permitido la
articulacin de una poltica de promocin de igualdad de oportunidades.
En el trabajo de campo se pudo constatar que el desarrollo de este enfoque ha sido
sostenido, logrndose desde el Consejo Regional la aprobacin de una Ordenanza
que manda la transversalizacin (005-2013) del enfoque de gnero en todos los
programas de la regin. El concepto detrs de esta normativa es que sin enfoque de
gnero no hay desarrollo. Esta apuesta desde el Consejo Regional ha llevado a que la
actualizacin del PDC y el PEI, incorporen el enfoque. Incluso la ltima reglamentacin

del Consejo de Coordinacin Regional, espacio de participacin de la sociedad civil

organizada, cuenta con enfoque de gnero.
Han desarrollado, con ayuda de ONGs, talleres de sensibilizacin a todos los
funcionarios (2012) antes de la ordenanza de transversalizacin 5. Este trabajo de
sensibilizacin se ha completado como se ha sealado con la incorporacin del
enfoque en todos los instrumentos de gestin. Ahora, con el ministerio de Mujer, estn
buscando presupuestos sensibles al gnero
Sin embargo a la fecha no se ha logrado que en el Presupuesto Participativo se
prioricen proyectos vinculados a la agenda de gnero. Esto por la poca valoracin que
an tienen sobre la misma en la sociedad sanmartiniana. Como nos dijo una de las
consejeras regionales:
Nueva Amazona tuvo ms mujeres que hombres en la lista a consejeros regionales, sin
embargo del proceso de electoral la composicin del Consejo es de 5 mujeres frente a 7
varones. Somos igual ms que en el anterior Consejo donde ramos slo 2 mujeres.
El problema de fondo es que el gnero no vende polticamente, es ms una apuesta de
principios que una estrategia poltica. (entrevista a profundidad)

Todas las mejoras en la gestin, fruto de la reforma institucional del GRSM, lo colocan
en el primer lugar en el pilar institucional del ndice de competitividad regional
(INCORE) del Instituto Peruano de Economa (IPE); adems de ser valorada como la
regin con menores ndices de corrupcin en el Ranking 2013 de Ciudadanos al Da.
Pilar Institucional: INCORE
Corrupcin
Costos burocrticos
Ejecucin de
presupuesto de
inversiones
Uso adecuado de
recursos pblicos
Conflictos Sociales
Criminalidad
Seguridad
Resolucin de
expedientes
judiciales
Posicin Final

2
16
5

2
8
6
2
17

1 de 24

La importancia de la gestin presupuestaria y financiera

El GRSM tiene una gestin financiera que busca articular con flexibilidad y creatividad
distintos recursos de la inversin pblica (como la eliminacin de las exoneraciones
tributarias y la creacin de un fideicomiso) y de la inversin privada (incluyendo APP).
Es una gestin presupuestaria que busca dar credibilidad al presupuesto, practica la
transparencia y la universalidad; basan el proceso presupuestario en polticas y
programas; y aseguran mecanismos de control interno efectivos.

Cabe sealar que en el GRSM hay 11 ordenanzas que de distinta manera promueven el enfoque de
gnero. Desde el reconocimiento del da internacional de la mujer y el da de la no violencia de gnero;
pasando por polticas de promocin de derechos sexuales y reproductivos; hasta fomento de
independencia econmica y lucha contra la violencia en el hogar.

El nivel de planificacin del GRSM lo ha llevado a ser uno de los pocos gobiernos
regionales con planificacin multianual de inversiones. Y se ha adoptado una disciplina
institucional en el gasto, atenindose a la planificacin de los recursos y no a la
generacin espontnea de proyectos.
No se distribuye plata, se distribuye prioridades de intervencin. No se gasta porque s, slo se
invierte en lo planificado, tenemos disciplina, no es fcil pero se ha logrado (Taller de
valoracin de resultados de gestin)

El prximo proceso de contabilidad se har en tiempo real, logrando que se d cuenta

de gastos de manera inmediata, a fin de mejorar an ms el control y fiscalizacin del
uso de recursos, paso que reafirma a eficiencia de la gestin, a la par que mejora la
capacidad de vigilancia ciudadana.
En el cuadro a continuacin podemos ver cmo ha crecido la inversin por habitante a
nivel nacional y en particular en el caso de San Martn, mostrando la inversin por
nivel de gobierno. El GRSM es quien ha realizado la mayor inversin directa.

Fuente: IPE

En el Informe de Desempeo de la Gestin Financiera Pblica de SM 6 se resalta el

buen control de ejecucin presupuestaria, reduciendo al mximo los recursos para
contingencias clsicos en la administracin pblica; una buena gestin de saldos de
caja; y un buen sistema de adquisiciones que asegura el uso eficiente de recursos.
Reconocen una mejora en el sistema de control interno, calificndolo positivamente,
aunque an se requiere un mejor sistema de auditora, que, como se recuerda,
involucra no slo al GRSM sino a la Contralora General de la Repblica. Resaltan que
los Informes Financieros son puntuales y de calidad; y felicitan el ejercicio de
conciliacin de cuentas mensuales. Finalmente la elaboracin de informes de
ejecucin presupuestaria durante el ejercicio es una buena prctica que podra inspirar
a otras administraciones descentralizadas.

Elementos contenidos en: PEFA. Gasto Pblico y Rendicin de Cuentas. Gobierno Regional de San
Martn: Informe de Desempeo de la Gestin Financiera Pblica Programa de cooperacin al Desarrollo
de la Secretara de Estado para Asuntos Econmicos SECO de Suiza y Gobierno Regional de San
Martn. Per. 2012.

Ao
2004
2005
2006

GASTO CORRIENTE
PIM
EJECUCION
278,064,932
272,362,220
328,593,527
320,543,117
325,892,615
316,479,677

%
97.9
97.6
97.1

GASTO CAPITAL (INVERSION)

PIM
EJECUCION
%
78.5
45,647,361
35,838,532
89.0
44,344,943
42,834,685
38.8
118,128,822
45,862,738

2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

346,672,615
365,098,338
384,075,139
419,108,049
468,098,227
512,942,858
568,994,187

96.3
96.4
98.6
98.6
94.2
96.3
98.3

283,118,533
261,878,286
226,493,580
222,289,513
282,706,248
360,285,008
497,761,148

333,704,721
351,823,110
378,756,654
413,211,219
441,146,990
493,843,294
559,219,435

112,010,339
230,920,612
215,692,263
217,587,915
252,869,804
339,524,870
377,232,247

39.66
88.2
95.2
97.9
89.4
94.2
75.8

El estudio antes citado, al igual que los funcionarios a los que entrevistamos, sealan
un riesgo latente en la gestin de recursos en el GRSM: una alta dependencia de
transferencias del MEF. Esta dependencia por el peso de los recursos determinados
tiene por un lado la limitacin de la planificacin de la inversin, pues cada ao debe
existir una aprobacin del MEF y persisten siempre dudas sobre el monto a ser
transferido; pero por otro lado limita las posibilidades de gestionar el aparato
institucional.
La reforma que hemos reseado ha supuesto una reingeniera del personal,
reubicando a varios profesionales dentro de la estructura administrativa, liberando
algunas plazas a la vez que generando nuevos requerimientos de personal
especializado. El MEF, al responder an a una lgica sectorial, caracterstica de una
administracin centralizada, no llega a comprender las particularidades de la gestin
descentralizada y no siempre destina los recursos necesarios para su correcto
funcionamiento

2. UNA ESTRUCTURA DE GOBIERNO PARA RESPONDER A LAS

NECESIDADES CIUDADANAS Y SU PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO:
Una organizacin que gobierne y no que administre tiene que encontrar el tiempo para
pensar polticas y estrategias; evitando perderse en la administracin del da a da. Es
por ello que en la gestin regional se ha dado especial atencin a los procesos de
planificacin y definicin de programas y proyectos a ejecutar. Desde el Plan de
Desarrollo concertado 2008-2015, pasando por su actualizacin al 2021, hasta los
planes estratgicos y operativos.
Buscamos ordenar el proyecto poltico del PEI al PDC para que la gestin tenga una
orientacin clara. Se desarroll entonces un modelo de articulacin de la gestin
(funcionarios en taller de valoracin de resultados de gestin)

Pero como nos sealan los funcionarios del GR en el trabajo de campo, la clave del
xito de la actual gestin no fue importar miradas de desarrollo sino empatar con las
expectativas construidas en la regin dcadas atrs.
Desde los aos 70 la mirada de la sociedad sanmartiniana estaba puesta en el
desarrollo productivo agropecuario, pero la ausencia de un estado slido recordemos
que la institucionalidad pblica es relativamente reciente, siendo otras entidades las
que tradicionalmente controlaron la economa y la sociedad as como la irrupcin del
narcotrfico y la violencia poltica frustraron el proyecto regional en formacin.

Procesos simultneos

Durante la segunda mitad del siglo XX en San Martn se produjeron tres fenmenos
paralelos. El primero el incremento poblacional; recibi un flujo migratorio alto,
convirtindose en una regin pluricultural, cosmopolita, que articul distintas
experiencias y fue tejiendo una nueva identidad, andino-amaznica, propia de la
regin. El segundo, como en la mayora de regiones del pas, la articulacin de su
clase poltica y dirigencial en frentes de defensa que reclaman al Estado mayor
presencia en sus territorios, as como la implementacin de proyectos claros para el
desarrollo local. El tercero, una caracterstica peculiar de SM es que estos FD fueron
articulados, incluso liderados, por cuadros adems de polticos tcnicos provenientes
de ONGs de desarrollo como de CEDISA y del trabajo articulado con la Cooperacin
Internacional que, en SM, viene implementando durante este perodo proyectos de
desarrollo alternativo en sustitucin de cultivo de hoja de coca.

De este proceso poltico y social es de donde provienen los cuadros tcnicos de la

actual gestin regional al igual que propio Presidente Regional. Nutridos por esta
tradicin es que reforman el GR para tener una organizacin que aporte al desarrollo
regional.
Modernizar la gestin no es slo concentrarse en la adaptacin de sistemas administrativos;
es pensar en instrumentos que generen y potencien alternativas de desarrollo. Por eso fue
clave acompaar la reforma con la planificacin del desarrollo (Taller de Valoracin de
resultados de gestin)

Esta organizacin para el desarrollo, como se define la actual gestin del GR, recogi
las expectativas regionales por medio de un proceso participativo y elabor un PDC
que ha servido, a diferencia de otras experiencias, de gua para el trabajo regional,
definiendo prioridades claras y estrategias de accin por cada objetivo estratgico.
La visin del PDC al 2015 es la siguiente: San Martin regin promotora del desarrollo
humano e igualdad de oportunidades con instituciones y organizaciones fortalecidas y
lderes comprometidos. Con desarrollo econmico sustentado en un territorio
ordenado y en el manejo autnomo y sostenible de sus recursos naturales, culturales y
reconocido como destino turstico
Este instrumento bsico de planeamiento que es el Plan de Desarrollo Concertado,
est organizado alrededor de cuatro ejes claramente establecidos, con indicadores y
metas precisas. En el eje econmico las prioridades son fortalecer las cadenas
productivas, promover la produccin y comercializacin del pen y la caa para los
biocombustibles, fortalecer la asociatividad de los productores y vincularlas a la
cadena de valor de sus productos estrellas e incrementar el turismo. En el eje social,
apuntan a reducir la violencia familiar, disminuir la desnutricin infantil crnica,
incrementar la cobertura de acceso a los servicios de salud, incrementar la cobertura
educativa en primera infancia, mejorar el rendimiento escolar e incrementar la

cobertura de infraestructura de agua segura y saneamiento bsico. En el eje recursos

naturales y medio ambiente, la prioridad es combatir y detener la deforestacin, la tala
ilegal, el trfico de tierras y asegurar la preservacin de los recursos hdricos. En el eje
institucional, la prioridad es mejorar constantemente y fortalecer la institucionalidad
departamental.
A continuacin una sntesis de las prioridades de cada eje del PDC con sus objetivos y
las estrategias a desarrollar para conseguirlos. El PDC original presenta para el eje
econmico un desarrollo de estrategias por cada cadena productiva, pero en vista de
sus similitudes se han consolidado en una sola estrategia.

Eje Econmico:
Objetivo
Fortalecimiento
de las cadenas
productivas:
Caf, Cacao,
Palma
Aceitera,
pijuayo,
lcteos y
carnes, otros.

Vincular
activamente a
las pequeas
organizaciones
empresariales
(Mypes) a las
cadenas de
valor

Incrementar la
afluencia de
turistas
nacionales y
extranjeros al
departamento
para generar
mayor empleo
y contribuir a
dinamizar la
economa

Estrategias
- Definir reas de desarrollo productivo en base a la ZEE de SM.
- Capacitacin a los productores en innovaciones tecnolgicas y manejo
productivo para incremento de produccin.
- Promover el desarrollo, fortalecimiento y consolidacin de organizaciones de
productores, con equidad de oportunidades, mejorando la distribucin de
beneficios de la cadena, incentivando el desarrollo de capacidades
gerenciales y tcnicas, para articularse eficientemente en la cadena de valor
- Fomentar el incremento de la oferta competitiva del producto y sus derivados,
en forma sostenida, de acuerdo a las exigencias de calidad de la demanda,
para el posicionamiento en el mercado nacional e internacional.
- Promover la inversin privada y su asociacin a cadenas de productivas.
- Promover la articulacin de los productores organizados al mercado,
generando mejores condiciones de calidad de vida
- Sensibilizar y comprometer polticamente a los Gobiernos Locales,
Regionales y Nacional para fortalecer el desarrollo de la cadena de valor
productiva.
Disear instrumentos de promocin especficos para la promocin del
desarrollo de MYPES vinculadas a las cadenas de valor de los productos
estrella
Reorganizar la Direccin Regional de Trabajo, y Promocin del Empleo y la
Direccin de Produccin, para orientar su accionar hacia el nuevo enfoque
de trabajo
Monitorear y retroalimentar a la red de servicios no financieros
Monitorear y retroalimentar a la red de servicios financieros
Influir en la red de servicios financieros para que puedan ofrecer/otorgar
paquetes diversificados por niveles de MYPE
Incidir en la red de servicios no financieros para que oferten/otorguen
servicios de SDE (capacitacin, asesora, asistencia tcnica, certificacin,
etc.) con indicadores claros de incremento de la competitividad
Promover el fortalecimiento del consejo departamental de la micro y
pequea empresa, como un espacio de concertacin, discusin y aportes al
tema
Promover productos tursticos competitivos, sostenibles en ecoturismo
enfatizando la participacin de las zonas rurales
Promocin de la regin en mercados nacionales e internacionales como
destino turstico del circuito nor-Amaznico
Implementar servicios bsicos de vas de acceso, agua, desage, energa
elctrica, comunicaciones, de salud y seguridad para el turismo
Promover la calidad de los servicios tursticos
Desarrollar polticas regionales y locales para el turismo sostenible

Eje Social
Objetivo
El Gobierno
Regional, los
gobiernos locales
y la sociedad
civil, contribuyen
a mejorar las
relaciones entre
hombres y
mujeres
reduciendo la
violencia familiar
en el marco de
una cultura de
respeto por los
derechos
humanos y una
vida libre de
violencia.
Disminuir la
desnutricin
crnica de las
nias y nios
menores de 5
aos de San
Martn

Mejorar e
incrementar la
cobertura de
acceso a los
servicios de salud
de la poblacin
de San Martn

Estrategia
- Promocin de los derechos humanos y prevencin de la violencia
familiar (fsica, sicolgica y sexual) mediante talleres de
capacitacin, charlas, difusin radial y otros
- Consolidar las instituciones pblicas y privadas que tengan que ver
con el tema como Sector integrado que disea y monitorea polticas
pblicas sociales que articulen esfuerzos con el Gobierno Regional
y Local; as como de la sociedad civil
- Atencin especializada a vctimas de la violencia familiar y sexual
- Sensibilizar y capacitar a los municipios escolares, Defensoras
Escolares, CONEIS, redes educativas y otros.
- Sensibilizar y capacitar a los municipios escolares, Defensoras
Escolares, CONEIS, redes educativas y otros
- Organizar actividades de acuerdo al calendario anual donde se
involucren todos los sectores
- Capacitar a las DEMUNAS para fortalecer sus capacidades
cognitivas y conciliadoras

Incrementar la
Cobertura
Educativa en la
Primera Infancia
de San Martn

Incrementar el
porcentaje de
alumnos del III
ciclo de EBR que
obtienen los
logros de
aprendizaje
suficientes en
comunicacin

Mejorar la disponibilidad alimentaria en menores de 3 aos

Suplementar con micronutrientes la alimentacin en menores de 2
aos
Suplementos calrico proteicos en madres gestantes (700Kcal/da)
Suplementar con micronutrientes la alimentacin en madres
gestantes
Mejorar prcticas de lactancia materna y alimentacin
complementaria
Mejorar el acceso a servicios de salud
Mejorar el acceso a agua segura y saneamiento bsico
Ampliacin y fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento de
servicios de salud
Ampliacin y redistribucin de las plazas de los recursos humanos
de los establecimientos de salud
Reorganizacin de los servicios de salud con enfoque de
microrredes
Mejoramiento de la disponibilidad de medicamentos genricos
Mejoramiento de la calidad de los servicios
Promocin de los servicios de salud
Mejoramiento de la vas de acceso a la zona
Implementar de fluido elctrico permanente a las capitales de
distrito de la zona
Sensibilizar a los padres de familia sobre la importancia de
matricular a los ni@s de la primera infancia en las II.EE
Crear II. EE. y programas de atencin a la primera infancia en las
zonas rurales y poblaciones de pobreza y extrema pobreza
Proveer de plazas necesarias de docentes a las II. EE. del nivel
inicial de preferencia en la zona rural a travs de procesos de
racionalizacin y validacin
Fortalecer las intervenciones en el primer ciclo de EBR, articulando
las acciones del sector salud, educacin MINDES y Gobiernos
Locales
Fortalecer las intervenciones en el segundo ciclo de EBR, a travs
del uso racional del recurso humano
Mejorar la gestin educativa (administrativa, institucional y
pedaggica) orientada a la mejora de los resultados de aprendizaje
en la institucin educativa
Fortalecer las capacidades de los docentes de 1 y 2 grado de

integral y
pensamiento
lgico
matemtico

Incrementar la
cobertura en
infraestructura de
agua segura y
saneamiento
bsico en San
Martn

primaria, con recursos y competencias para el desarrollo de

procesos de enseanza y aprendizaje de calidad en comunicacin
integral y lgico matemtico.
Implementar con la Infraestructura y el equipamiento adecuados
para el desarrollo de las actividades en las II. EE. Primarias e
inicial.
Promover y articular propuestas de iniciativa pblica y privada en
favor de la educacin a travs del fortalecimiento del Consejo de
Participacin Regional (COPARE)
Diseo articulado de la currcula entre ciclos (I, II y III) y niveles
(inicial y primaria)
Generar cambio de actitudes y comportamiento s de la poblacin
respecto a la administracin y conservacin de los servicios de
agua y saneamiento
Construccin de sistemas de abastecimiento de agua potable y
saneamiento bsico
Promocin del uso del hipoclorito de sodio o hervir el agua en las
zonas que carecen del servicio de agua potable
Programa de capacitacin dirigido a la poblacin en el tratamiento,
desinfeccin y manejo adecuado de agua potable en sus
localidades
Implementar sistema de monitoreo y vigilancia de fuentes hdricas
Implementar sistema de manejo de residuos slidos (relleno
sanitario, rellenos manuales,etc), como parte importante de la
gestin del gobierno local y regional.

Eje Recursos Naturales

Objetivo
Proteger el
territorio
departamental de
la deforestacin,
el trfico de
tierras, la tala
ilegal y la
contaminacin y
disminucin del
recurso hdrico

Estrategia
- Implementacin y aplicacin de ordenamiento territorial y ZEE
San Martn, para contribuir con la reduccin de la tala ilegal y trfico
de tierras
- Articulacin y Alianzas Estratgicas con la Cooperacin Tcnica
Financiera; nacional e internacional para la co ejecucin del Plan
Forestal Regional
- Generacin, gestin y aplicacin de iniciativas legislativas
nacionales y regionales acordes con la realidad sanmartinense para
la proteccin y conservacin de sus RRNN y MA
- Implementacin del Sistema Regional de Control y Monitoreo de la
tala ilegal y el trafico de tierras
- Ejecucin de proyectos regionales que contribuyan con la mejora
de la calidad y abastecimiento de agua para bienestar de la
poblacin
- Implementacin del programa de reforestacin y agroforesteria del
Plan Forestal Regional

Eje Institucional
Objetivo
Desarrollar y
consolidar una
institucionalidad
moderna,
eficiente y eficaz,
con participacin
ciudadana

Estrategia
- Fortalecer los espacios de participacin de la sociedad civil
- Implantar un sistema de informacin Sociedad Civil y Gobierno
Regional
- Potenciar las habilidades y capacidades del recurso humano de la
sede institucional
- Disear e implementar un sistema de gestin administrativo
- Mejorar el grado de representatividad del Gobierno Regional en el
departamento

Como se puede apreciar en el captulo anterior, la gestin del GRSM plantea un

trabajo articulado, tanto entre los programas y direcciones de cada una de las cuatro
gerencias, como entre los servicios que se prestan en el territorio, entendiendo que el
trabajo debe ser integral. Estos cuatro ejes de desarrollo se han trabajado de manera
simultnea siguiendo el principio de articulacin sealado. As el territorio es
concebido no como una realidad dada, sino como un producto de las interrelaciones
que se dan en l, con efectos sobre sus condiciones fsicas produccin, proteccin o
deforestacin que se potencian o no dependiendo de las acciones que los actores
locales econmicos, sociales y polticos y sus relaciones con mercados dinmicos
externos.
3. GESTIN TERRITORIAL ORIENTADA A RESULTADOS:
En San Martn es clara la importancia de las condiciones del territorio as como los
efectos que en l se producen, es por eso que desde el 2001 hasta ahora se tiene un
proceso permanente de ordenamiento territorial del que daremos cuenta en el este
acpite. Lo destacable de esta regin es que el proceso de ordenamiento territorial,
que empieza con un estudio de las condiciones del territorio ha sido sostenido y ha
trascendido las gestiones regionales. Empez en el 2001, cuando an funcionaba el
CTAR, consejo transitorio de administracin regional. En el 2006 se vuelve la primera
regin en aprobar la ZEE y desde el 2007 se usa como eje de la planificacin del
desarrollo.

La actual gestin, es una gestin

descentralizada orientada a resultados,
capaz de construir y aprovechar
herramientas existentes en el territorio,
donde la ZEE es la base de su
propuesta de ordenamiento territorial.
Veamos ahora algunos elementos
interesantes en torno al territorio de San
Martn 7.
Antecedentes: La ocupacin del territorio
San Martn es un departamento creado en 1906 que concentra casi el 4% del territorio
nacional, con una extensin de 5179,642 hectreas. Est comprendido entre zona de
cordillera (oriental y surandina) y zona de llanura amaznica. Cuenta con una
diversidad de microclimas y pisos altitudinales que van de los 200 a 4,500 msnm, que
le otorga una gran riqueza biolgica, alojando a cerca de 30 especies animales de
conservacin. En la actualidad est dividido en 10 provincias y 77 distritos. La
poblacin proyectada del INEI para junio del 2014 es de 829,520 personas, con una
densidad poblacional equivalente a 15.5 habitantes por km2.
El siglo XX fue de particular crecimiento de San Martn, en parte promovido por
polticas nacionales que llamaban a ocupar la selva. En 1979 se pone en marcha el
Proyecto Especial Huallaga Central-Bajo Mayo; y en 1982 los proyectos Alto Mayo y
Alto Huallaga. El objetivo era promover emprendimientos productivos y flujos
migratorios, aprovechando la inversin de la Carretera Marginal de la Selva (Belaunde
7

La informacin contenida en el presente acpite ha sido elaborada en base a datos obtenidos en el Plan
de Desarrollo Concertado al 2021 informacin de la Zonificacin Econmica y Ecolgica aprobada el
2005; La Poltica Territorial de SM aprobada en el 2012; y el estudio Las potencialidades y limitaciones
del departamento de San Martn: Zonificacin ecolgica y econmica como base para el ordenamiento
territorial Editado por el GRSM, IIAP y PDRS-GTZ el 2009.

Terry). Detrs de esta idea de colonizar nuestra Amazona estaba la mirada de sta
como i) un espacio Vaco; ii) un espacio Homogneo; iii) un espacio Frtil-Productivo.
Si bien el incremento poblacional fruto de la migracin ampli la frontera agrcola y
gener un ambiente social a favor de a la produccin agropecuaria el proyecto
programtico y poltico del que hablamos en el acpite anterior nacido en la segunda
mitad del siglo XX la ocupacin de la tierra se hizo sin criterios tcnicos, siendo
afectado el territorio de bosque cuyo suelo no necesariamente tena buenas
condiciones para la produccin agropecuaria, siendo necesario entonces buscar
nuevas tierras. As, de los 5 millones de hs que tiene SM, ms de 1.5 hs estn
deforestadas. Y la tasa de deforestacin es de 25 mil hs al ao, lo que, de
mantenerse en ese ritmo, avizora un futuro insostenible.
La deforestacin, junto al mal manejo de aguas servidas de los centros urbanos
vertidas a las dos cuencas centrales de la regin el uso no controlado de plaguicidas
en las cosechas y los relaves de algunos yacimientos mineros en cabeceras de
cuenca, han generado la reduccin de los recursos hdricos en el territorio
sanmartiniano, efecto que empieza a despertar preocupacin de sus habitantes.
La creacin de la Autoridad Ambiental Regional responde en parte a la conciencia
frente a esta realidad. Al 2013 se tienen 2125,336 hectreas bajo algn tipo de
proteccin.
2000-2009
2010-2013

1092,307 ha de parques naturales nacionales.

143,928 ha en concesin para reforestacin
404,703 ha en concesin
484, 422 ha en recuperacin

Actualmente la ARA tiene cinco sedes operativas descentralizadas que brindan

servicios en las provincias, una labor articulada con los gobiernos locales, el 54% de
cuales tienen sus respectivos planes de gestin ambiental aprobados. Sus resultados
son notorios: 896,192 hectreas entre concesiones para conservacin y ZOCRES,
mientras que han recuperado para la regin cerca de dos millones de hectreas para
la conservacin y el aprovechamiento sostenible. La meta inicial fue proteger dos
millones y medio de hectreas, donde estn las reas naturales protegidas, las zonas
de conservacin y recuperacin ecolgicas, las concesiones de conservacin y las
forestales. Ahora han sobrepasado esta meta porque tienen ms del 50% del territorio
con una modalidad de conservacin.
En la actualidad hay 8 proyectos de inversin pblica para conservacin, inversin sin
precedentes en la historia de la regin:
AO

2014

PROYECTO
Conservacin de las Microcuencas del rea de Conservacin
Regional Cordillera Escalera en las provincias de Lamas y
San Martn.
Recuperacin de las reas degradadas de la zona de
amortiguamiento del Parque Nacional Ro Abiseo, mediante la
reforestacin de 5000 ha.
Recuperacin de ecosistemas en ocho comunidades de la
etnia Kewcha y de seis comunidades nativas de la etnia
Awajum
Fomento a los negocios ambientales en las comunidades
nativas del Alto Mayo
Manejo forestal y agroforestal en las cuencas de Mishquiyacu
y Ponaza

INVERSIN

S/. 54680,168

Desarrollo de capacidades para la meso Zonificacin

Ecolgica Econmica y el ordenamiento territorial de la
provincia de Lamas
Catastro, titulacin y registro de tierras en las cuencas de
Mishquiyacu y Ponaza
Plan de ordenamiento territorial en las cuencas de
Mishquiyacu y Ponaza

Uno de los efectos de la ocupacin no planificada del territorio, adems de la

deforestacin y la contaminacin de fuentes de agua, fue el conflicto con algunas
comunidades nativas por el control del suelo. SM tiene dos pueblos indgenas
amaznicos, Aguarunas y Chayawitas, adems de un pueblo migrante chanka, los
Lamas.
Este territorio biodiverso y de gran potencial agropecuario, turstico y ecolgico, tiene
mltiples usos, alguno apropiados y otros no. Su principal uso es el agrcola,
destacando el maz, el caf y el arroz. Le siguen los servicios y el comercio,
desarrollados principalmente en los centros urbanos; y actividades extractivas: Minera
(arcilla y piedra caliza); Hidrocarburos (Lote 87) y Madera.
Junto a estas actividades, durante las ltimas dcadas del siglo XX, el narcotrfico fue
un actor relevante, al que se le logr frenar a diferencia de otras regiones del pas 8. El
ao 2000 4,091 hectreas estaban destinadas al cultivo de coca, bajando a 378 en el
2009. El ao 2010 se registra un nuevo incremento en el cultivo de la hoja de coca,
llegando a ocupar 1,725 hectreas.
Zonas ecolgicas y econmicas:
La ZEE de SM identifica 42 zonas ecolgicas y econmicas, agrupadas en 5 grandes
categoras, como resultado de la evaluacin de 5 criterios: i) Amplitud productiva; ii)
valor biolgico; iii) conflicto en uso; iv) vulnerabilidad; 7 v) aptitud urbana e industrial.

Cinco Grandes Zonas del ZEE SM

Zonas productivas, que cubren cerca de 770 244 hectreas y representan el 14,87% de la
superficie total del departamento de San Martn. Aqu se incluyen zonas para produccin
agropecuaria (9,83%), zonas para produccin forestal y otras asociaciones (4,40%) y zonas
para produccin pesquera y otros usos productivos, como minera y turismo (0,66%).
Zonas de proteccin y conservacin ecolgica, que incluyen a las reas Naturales
Protegidas del SINANPE, el rea de Conservacin Regional Cordillera Azul, los pajonales
alto-andinos, los espacios de proteccin por pendientes, suelos e inundacin, los pantanos,
las cochas, las colinas fuertemente disectadas y las montaas. En conjunto, estas zonas
abarcan 3,35 millones de hectreas (64,62% del rea de estudio).
Zonas de tratamiento especial, que incluye al complejo arqueolgico de El Gran Pajatn,
ubicado dentro del Parque Nacional Ro Abiseo, el cual con urgencia requiere de mayores
estudios arqueolgicos para estimar su valor histrico y cultural as como para poner
promover las actividades tursticas
Zonas de recuperacin, que estn conformadas por aquellos espacios o sectores que
fueron degradados debido a usos inadecuados o incompatibles con su vocacin natural.
Estas zonas representan 1,06 millones de hectreas, equivalente al 20,38% del rea de
estudio
Zonas de vocacin urbana e industrial, que estn ubicadas principalmente en espacios o
sectores adyacentes a las principales ciudades como Tarapoto, Moyabamba, Juanju y
8

En el acpite siguiente, sobre cadenas productivas, nos detendremos un poco ms en las estrategias de
desarrollo alternativo como parte de la poltica antidrogas.

Bellavista. Comprenden una superficie muy pequea de aproximadamente 0,15% del rea
9
en estudio.

Del trabajo articulado entre el GRSM y la cooperacin internacional, en particular el

Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS-GTZ) se ha logrado avanzar en la
adaptacin de los resultados del ZEE en planes de desarrollo concretos, como vimos
en el punto anterior con el PDC de SM. En el estudio Las potencialidades y
limitaciones del departamento de San Martn: Zonificacin ecolgica y econmica
como base para el ordenamiento territorial se seala como estrategia de gestin, que
ha servido para el GRSM, cinco elementos: i) el diseo de la estructura urbana,
estableciendo la jerarqua y las funciones de cada centro urbano; ii) el diseo de un
sistema adecuado de interconexin, mediante una red vial y de telecomunicaciones
que articule al territorio, tanto internamente como externamente; iii) el diseo de una
base productiva, desarrollando corredores econmicos que integren y complementen
las potencialidades productivas de cada rea; iv) el diseo de una red de reas
naturales protegidas, incluyendo sus respectivos corredores ecolgicos; y v) el
ordenamiento del acceso a la tenencia de la tierra 10.
Como veremos en la prxima seccin una vez identificadas las potencialidades de la
regin su aprovechamiento sostenido ha sido parte importante del crecimiento
econmico de la regin, as como la reduccin de la pobreza.
Importancia de la integracin y articulacin interregional:
El enfoque de gestin del territorio ha llevado al GRSM a promover articulaciones que
trasciendan el espacio departamental y que avancen hacia territorios mayores con los
que se comparten elementos de identidad, desde problemtica comn la ambiental y
el manejo de bosques por ejemplo hasta potencialidades econmicas como la
formacin de corredores econmicos que les permita generar sinergias que
dinamicen an ms las economas locales.
Es as que SM forma parte de dos espacios de articulacin territorial. Por un lado el
Consejo Interregional Amaznico, CIAM, que es una junta de coordinacin
interregional prevista por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, que rene a los
gobiernos regionales de Amazona, Loreto, Madre Dios, Ucayali y el propio San Martn.
Por otro lado San Martn es parte de la Mancomunidad Regional que la articula con
Amazonas, Cajamarca y La Libertad.
El CIAM es creado en el 2007 y est pensado como ente de articulacin de polticas
amaznicas, especialmente de conservacin del ecosistema y los recursos naturales.
Se ha gestado una propuesta comn llamada Amazona Vale un Per con cuatro
ejes:

Estrategia de Bosques y Cambio Climtico: se promueve el manejo forestal

responsable y tambin el comunitario.
Competitividad e inversiones sostenibles: fomento de una economa verde que
realce el potencial biodiverso de la Amazona.
Posicionamiento: dentro del esquema publicitario de Marca Per promoviendo
valores culturales y biodiversidad de Amazona.
Fortalecimiento institucional y gobernanza: Compartir experiencias exitosas de
gestin, para fortalecer las capacidades institucionales de los GR que reciben

S/A Las potencialidades y limitaciones del departamento de San Martn: Zonificacin ecolgica y
econmica como base para el ordenamiento territorial GRSM. GTZ. IIA. Lima. 2009. Pp10
10
Ibdem. Pp23

nuevas competencias con la descentralizacin, con nfasis en la gestin

ambiental. Parte del desarrollo de este eje es la creacin del Grupo de Trabajo
para la Gestin del Ambiente y los Recursos Naturales, desde donde se viene
pensando una macro zonificacin rumbo a un ordenamiento territorial de la
Amazona peruana.
La Mancomunidad Regional del Qhapaq an Noramaznico, conocida como Regin
Piloto es promovida desde el segundo gobierno de Garca. Su visin es convertirse en
zona de desarrollo turstico competitivo y sostenible, integrado econmicamente y
ambientalmente, con instituciones interregionales slidas que mejoran la calidad de
vida de la poblacin 11. Han definido cuatro objetivos estratgicos vinculados a la
promocin del turismo en la mancomunidad, as como la gestin ambiental con
enfoque territorial.
4. APROVECHAMIENTO DE LAS POTENCIALIDADES DE SAN MARTN, LA
IMPORTANCIA DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS Y EL DESARROLLO DE
INFRAESTRUCTURA.
Si la dinmica econmica, poltica y social de los 80 hubiera mantenido su hegemona
en San Martn hoy sera una ms de las regiones dependientes del narcotrfico u otra
economa ilegal en la Amazona peruana. Pero a diferencia de otros territorios con
similares caracterstica SM logr en la dcada del 90 frenar el crecimiento del cultivo
de la hoja de coca y desarrollar cultivos alternativos que se tornaron en alternativas
econmicas viables, que han logrado dar dinamismo y vitalidad a la regin. En la
primera dcada del siglo XXI se logr la consolidacin de cultivos alternativos en la
regin y la disminucin del cultivo de coca llegando a ocupar slo 321 hectreas. Si
bien el 2010 el rea cultivada de coca ha incrementado llegando a 1,725 hs, no llega
a ser relevante frente a las 509 mil hectreas hbiles para produccin agropecuaria,
representando el 0.33% del suelo cultivable de la regin.
Fernando Villarn, en un estudio colectivo reciente, afirma que fueron nueve factores
los que, de manera combinada, explican el xito del SM 12.
Modelo San Martn (elementos combinados que explican el caso)
Estrategias y acciones de desarrollo productivo
Voluntad de cambio de la poblacin local
Asociatividad de pequeos productores (permite alcanzar mayor escala)
Erradicacin de Coca
Inversiones productivas para lograr Valor Agregado a productos agrcolas
Inversiones en infraestructura, en salud y educacin
Comportamiento favorable de Mercado Mundial a 4 productos estrella
Capital social que gener confianza y accin conjunta de casi todos los actores econmicos en
la regin
Creciente demanda internacional de cocana

Como se puede ver hay tres grandes campos de accin de la poltica pblica: i)
Polticas de desarrollo econmico local; ii) Inversin en infraestructura de soporte; iii)
polticas de erradicacin de cultivos. Las dos primeras, vinculadas a la accin del
GRSM, sern desarrolladas en esta seccin.

11

Sntesis elaborada a base del Plan de Desarrollo Regional Concertado San Martn al 2021 O.R 0172013-GRSM/CR.
12
Fernando Villarn y otros (COPEME) El Modelo de Desarrollo Alternativo de la Regin San Martn: Un
estudio de caso de Desarrollo Econmico Local UNODC, USAID, DEVIDA, GRSM. Lima. 2011.

Desarrollo econmico local: apuesta por cadenas productivas

San Martn en el ao 2010 concentraba el 18% de la produccin de Arroz; el 19% de la
produccin de Caf; el 20% de la produccin de Pltano; el 45% de la produccin de
Cacao; y el 79% de la produccin de Palma Aceitera a nivel nacional 13. Estos
resultados han sido fruto del trabajo sostenido en capacitacin y apoyo a la innovacin
en cada uno de los eslabones de la cadena productiva.
Cada uno de estos productos es parte de una cadena que contempla tres grandes
etapas: Produccin, Industrializacin y Comercializacin. Tanto las instituciones
encargadas de promover cultivos alternativos (DEVIDA y Cooperacin Internacional),
las instituciones de desarrollo presentes en el territorio (CEDISA, CARE y otras) como
el propio gobierno regional han incidido en la adopcin de buenas prcticas para el
incremento y la calidad de la produccin; en la agregacin de valor por procesos
primarios e industriales de procesamiento; y el acceso a mejores mercados, ms
dinmicos y que valoren las mejoras en la produccin orgnica, en sombra, etc
tanto en el mercado nacional como en el internacional. En el grfico a continuacin
podemos ver un modelo genrico de cadena productiva, que muestra los actores
econmicos presentes en cada uno de los eslabones. Tradicionalmente el productor
agrario ha dependido de los proveedores de insumos y de los acopiadores,
dedicndose nicamente a la produccin directa.
En el caso de San Martn, desde fines de los 90 y durante toda la primera dcada del
presente siglo, un sector importante de los pequeos productores que seran el
factor clave en el desarrollo de la regin por apostar a cultivos diferentes a la hoja de
coca han logrado reducir costos de produccin con la compra conjunta de insumos,
organizarse para el acopio de sus productos evitando los sobrecostos de los
acopiadores; y en algunos casos han formado cooperativas de productores o
empresas asociativas que pueden dar servicios de procesamiento primario a sus
productos, con lo que aumentan las ganancias reducen costos con la venta de la
produccin en el mercado nacional o internacional.

Muy pocas son las asociaciones de productores, ya sean cooperativas o empresas

asociativas, que han logrado integrar la cadena entera. Siendo necesario por un lado
contacto con empresas privadas que realizan el procesamiento industrial y por el otro
con brokers o empresas para la venta al mercado nacional o internacional. Parte del
trabajo del GR ha sido capacitar a las asociaciones para mejorar la produccin de sus
13

Cruce de informacin de estadsticas agrarias INEI al 2010 con produccin por departamento.

socios, mejorar la gestin interna, ampliar lo ms posible su control sobre la cadena

productiva y contactarlas con empresas privadas operando tambin en la zona para
completar la cadena de valor para el acceso a mejores mercados.
En el trabajo de campo pudimos hablar con los responsables del GRSM que desde el
2006 vienen promoviendo con mucha energa polticas de desarrollo econmico local.
Lo primero que nos sealan es que a su llegada era notorio que las inversiones
provenientes del Estado, incluido el GRSM, no se sentan, parecan desarticuladas lo
que disminua su efecto, siendo entonces el primer paso la articulacin de
intervenciones.
En el caso del desarrollo econmico local, el equipo de Cesar Villanueva, encontr un
conjunto de proyectos, puntuales, dispersos en el territorio. Durante un primer
momento, el objetivo fue articularlos todos, para que tengan una misma orientacin y
respondan a una cadena productiva.
Lo que encontraron fue una red de proyectos puntuales en el territorio, por ejemplo en caf encontraron
ms de 30 intervenciones especficas y sin mayor conexin entre ellas. Lo que hicimos fue convocar a
las organizaciones representativas por lnea de producto para buscar definir proyectos de impacto
regional que partan de los proyectos puntuales. As surgen las Mesas Tcnicas del Cacao, del Caf y la
relacin con la Asociacin de Ganaderos (Taller de valoracin de resultados de gestin)

El giro en el enfoque de desarrollo econmico hace que se hablen de proyectos de

primera y segunda generacin; en relacin a su impacto y articulacin con actores
econmicos locales. Los primeros son como decimos la articulacin de estos
proyectos puntuales de produccin. Los de segunda generacin nacen como
proyectos por lnea de produccin y de la mano de las asociaciones de productores,
buscando impactos regionales, no slo locales, pasando de la sola capacitacin
productiva al fortalecimiento de la gestin de las organizaciones, gestin empresarial,
comercial y financiera. En esta ltima etapa de gestin se habla incluso de proyectos
de tercera generacin, en tanto tienen conexin con inversiones privadas para mejora
de procesamiento y comercializacin.
Dimensiones
Impacto Territorial

Actor al que se dirige

Tipo de accin

Proyectos
de
Primera
Generacin
- Trabajo a nivel de predio,
abarcando espacios puntuales
en distritos, provincias o
mancomunidades.
- Productores individuales.
Participacin del agricultor y la
familia.
Algunas
organizaciones.
- Concepto de
Productorbeneficiario
con
acento
asistencialista y subvenciones
- Provisin de semillas o
plantones, asistencia tcnica
productiva, capacitacin, etc
- Concentrados en incrementar
la oferta y el rendimiento
productivo.
Consideran
Naturaleza
multidimensional del predio y
su ambiente

Proyectos de Segunda Generacin

- Son pensados y operados en trminos
amplios: cadenas de valor, espacios
regionales,
corredores
econmicos/biologicos,
Manejo
de
cuencas.
- Organizaciones de productores. Fijan
el concepto de la organizacin
econmica y de socio-productor para el
desarrollo
- Orientan el trabajo en especializacin a
lo largo de la cadena de valor
- Se concentran en la calidad de
procesos y no slo de productos
- Componentes relacionados con
mercados, financiamiento, innovacin
de tecnologa y de procesos, gestin
empresarial (administrativa, contable,
comercial, crediticia, de riesgos, etc.)
- A travs de ellos se construyen
alianzas estratgicas y aglomerados.
Lgica
de
cluster.
Mejora
de
competitividad

Las Mesas Tcnicas por cadena productiva son fruto del trabajo con productores y el
fortalecimiento de sus organizaciones. El peso que tienen dentro de la poltica de
desarrollo econmico es grande, tienen reuniones permanentes con el Gerente de
Desarrollo Econmico y con el Presidente Regional. Forman parte de los comits de
seleccin del personal especializado encargado de la asistencia tcnica a las
organizaciones y productores.
El GRSM apost por la construccin de un modelo donde todas las partes tienen un
rol gravitante y los resultados son gracias a la sinergia lograda y no a la accin de un
solo actor. La articulacin de estos proyectos con recursos de la cooperacin
internacional es tambin un factor de xito. Frente al trabajo del GRSM, Villarn seala
que la que mayor contribuciones la ha dado en el Desarrollo Alternativo, poniendo
voluntad poltica, visin de largo plazo y capacidad de convocatoria 14.
Es importante recordar, que desde el inicio de los aos 80, el Estado desapareci la
poltica de extensin agraria, de capacitacin y asistencia tcnica permanente a los
productores. La actual gestin del GR, slo en su primer perodo, invirti 40.5 millones
de soles para mejorar la produccin en 770 mil hectreas. Algunos logros de la
intervencin articulada al 2011 eran:
Cacao
Caf
Palma
Aceitera
Guanbana
Pin

Ganadera
Cuyes

Aumenta produccin por hectrea en 150 kilos promedio. Pas de

producirse 600 kg x ha a 750 kg x ha.
Incremento de 3 quintales de produccin por hectrea. De 12 qq a 15 qq x ha.
Ampla en 1.7 toneladas por hectrea producida. Pas la produccin de 6 TM x
ha a 8.7 TM x ha
Producto poco explotado en la regin. Su reporte est desde el 2009 con 2 TM
x ha. Luego del trabajo de promocin de equipo GR pasa a 10 TM x ha.
Caso similar a la Guanbana. Producto nuevo introducido en el 2009. El 2010
reportaba incremento de 4.2 TM x ha, llegando a un promedio de 6TM x ha de
produccin en promedio.
Se logra incremento de casi 1.5 litros adicionales por vaca al da. Pasando de
4.1 litros por vaca al da a 5.5 litros en promedio.
Introducidos tambin en el 2009 como parte de la poltica regional, incrementan
peso de animal de 500gr a un kilo.

En el cuadro a continuacin podemos ver la variacin en la produccin agrcola por

toneladas mtricas en cada uno de los principales productos de la regin:
Produccin Agrcola en TM
Tipo de Producto
Ao
2006
2013
Arroz
475,528
559,779
Pltano
301,819
476,524
Caa de Azucar
194,312
305,496
Palma Aceitera
199,043
330,626
Maz Amarillo
127,138
120,988
Yuca
70,760
110,951
Caf
39,334
63,757
Naranja
20,529
28,356
Cacao
5,992
32,122
Pia
12,482
16,575
Otros productos
179,540
127,204
Total
1,626,477.00
2,172,378

14

Ibdem. Pp 19.

El fomento de actividades econmicas en torno a la produccin agropecuaria ha sido

clave en esta gestin. Una de las maneras de desarrollarla fue en convenio con
AGROIDEAS del MINAGRI, logrando apalancar 24 millones de soles en 29 planes de
negocio en ejecucin. Hay otros 33 en evaluacin y 55 en elaboracin. MINAGRI le
otorg a SM el premio a la primera regin en fomento de negocios rurales. Esto es
parte del trabajo que el GR hace de mejora y promocin de las cadenas productivas
de productos estrella. De inversiones en mejora agroindustrial en la regin. Junto a un
componente de fortalecimiento de capacidades de las asociaciones y cooperativas de
productores.
Para cerrar este acpite, sobre una gestin que gobierna promoviendo el desarrollo
regional, destacamos el avance en la identificacin de corredores econmicos, 12, en
la actualizacin del PDC al 2021, los 6 primeros ms dinmicos.
12 corredores econmicos en San Martn
Eje 1: Tarapoto-Moyobamba-Rioja-Nueva
Eje7: Tarapoto-Cuumbuque-San Jos de SisaCajamarca-Naranjos
Bellavista.
Eje 2: Moyobamba-Calzada-Soritor-San
Eje 8: Picota-Tingo de Ponaza-ShamboyucoMarcos-Selva Alegre-Nueva Galilea.
Simn Bolivar-Chambira-Vista alegre/PicotaEje 3: Moyobamba-Jepelacio-San Martn-San
Nueva Lima.
Jos de Sisa.
Eje 9: Bellavista-Nueva Lima-Cusco
Eje 4: Tarapoto-Shapaja-Chazuta
Eje 10: Juanjui-Sacanche-El Eslabn-SaposoaEje 5: Tarapoto-Pongo de Caynarachi-Lmite
Pasarraya
Loreto/Yurimaguas-Pongo-BarranquitaEje 11: Juanjui-Polvora-TochachePapaplaya.
Uchiza/Tocache-Tambopaja-Metal.
Eje 6:Tocache-Nuevo progreso-Lmite
Eje12: Tarapoto-Lamas-Pamashto
Hunuco.

La apuesta por las cadenas productivas tuvo como soporte bsico una visin
estratgica del desarrollo vial, soportada en cuatro pilares: (a) identificar las
potencialidades y limitaciones productivas al interior de la regin, analizando la
dinmica productiva en su dimensin espacial e identificando metas de integracin
econmica y territorial y definiendo ejes viales estratgicos para el desarrollo
departamental; (ii) las estrategias planteadas por los sectores productivos, bsicamente agricultura, agroindustria y turismo, deban incorporar los requerimientos
de la infraestructura de transportes, en la medida que el proceso de desarrollo
departamental demanda la articulacin productiva y la creacin e integracin de
mercados al interior del departamento, buscando con ello el equilibrio econmico y
ambiental; (iii) optimizar los mecanismos descentralizados de gestin buscando
propiciar proyectos de inversin en la red vial por mancomunidades y macroregiones;
(iv) el mantenimiento de la infraestructura vial, asignando los recursos econmicos
necesarios para su conservacin, evitando su descapitalizacin e invirtiendo en los
tramos que requieran, mejoramiento y rehabilitacin, concertando esfuerzos con los
distintos niveles de gobierno y del sector privado.
Hoy da, 600 kilmetros de nuevas carreteras interconectan la regin, beneficiando a
espacios secularmente abandonados (Alto Huallaga) y vinculando al mercado a
provincias que aparecan aisladas, como Tocache. Carreteras y puentes permitieron
poner en valor la produccin de vastas reas de la regin y mejoraron la calidad de
vida de sus habitantes, desarrollando no obstante sus limitados recursos- prcticas
innovadoras como el uso del denominado asfalto econmico que reduce el costo por
kilmetro en ms del 60%, incluyendo cambios en el sistema de contrato con las
empresas que construyen carreteras, con el mantenimiento posterior durante cinco
aos.

Lmites a la competitividad enfrentados por la actual gestin

En un reciente estudio Las barreras al crecimiento econmico en San Martn 15, se
seala que los principales factores limitantes de SM que no permiten un mayor
crecimiento son: (i) falta de infraestructura vial pues aumenta costos y tiempo para
acceder al mercado y falta de conexin a sistema nacional energtico lo que encarece
produccin; (ii) crecimiento del minifundio y problemas de ttulos de propiedad; (iii) falta
de institucionalidad que permita aprovechar (y cuidar) recursos forestales; (iv) alto
costo de crditos. A estas limitantes se suman dos riesgos latentes, el narcotrfico y la
deforestacin.
En el ao 72 el 46% de la produccin de la regin era de hoja de coca, en el 2006 era
de 7.6%. Esto muestra el retroceso sostenido del cultivo de hoja de coca, asociado,
como hemos visto en este caso, al fortalecimiento de otras alternativas productiva.
Como seala Carranza, asociadas al narcotrfico estn las acciones subversivas. De
las 901 acciones subversivas reportadas en el 2009 slo 37 ocurrieron en SM.
Uno de los problemas para ingreso de nuevos inversionistas tiene que ver con el bajo
reconocimiento de derechos de propiedad y la alta sub-divisin de parcelas. El GRSM
en el 2012 entreg 3,063 ttulos de propiedad. Y en el 2013 12,586 ttulos, ocupando el
primer lugar a nivel nacional en saneamiento fsico y legal.
Superar la brecha de infraestructura en la regin es una tarea compartida entre el
gobierno nacional, gobierno regional y gobiernos locales. Un elemento clave para
entender el incremento en inversiones de infraestructura fue conseguir que las
exoneraciones tributarias en la regin revirtieran en un fondo fiduciario destinado a
financiar obras de inversin en la regin. Este es un logro atribuido tambin a las
gestiones hechas por el GRSM, durante el perodo de Cesar Villanueva, ante el
Gobierno Nacional.
Sobre las acciones del GRSM podemos decir que en ejecucin presupuestal, entre el
2004-2006 se ejecut cerca de 388 millones de soles en inversiones. Entre 2007-2010
se ejecut 776 millones. Y entre 2012-13 (ms parte comprometida para 2014) 1,336
millones de soles. Es decir durante perodo de Cesar Villanueva se ejecutaron 2,112
millones de soles en infraestructura en la regin.
En infraestructura vial, se ha desarrollado un plan de inversiones multianual por 583
millones de soles. Se tienen 146 millones en proyectos ya ejecutados o en ejecucin al
2013. La mayora puentes que mejoran conectividad y recuperacin de carreteras.
Como muestra del impacto: se han afirmado o asfaltado 884.37km.
La apuesta por la reduccin de la brecha de acceso a infraestructura bsica supuso la
inversin sostenida en proyectos de electrificacin en la regin, tomando en cuenta
que es una urgencia para SM conectarse a la matriz energtica nacional. En la
actualidad ocupa el puesto 23 de 24 en precio de electricidad. Sin embargo ha
avanzado en cobertura pasando de 59% de la poblacin con acceso en el 2007 a 79%
el 2012. Lo mismo con inversin en acceso a agua potable, destinando 550 millones
de soles, pasando de tener 52% de la poblacin con acceso en el 2007 a 77% en el
2010.

15

CARRANZA, Luis y Otros Las Barreras al Crecimiento Econmico en San Martn. BID CIES
USMP. Lima. 2012.

El principal problema para un desarrollo ms sostenido de las inversiones en la regin

por parte del GRSM es su dependencia de las transferencias del MEF, ms del 90%
de sus recursos son transferencias de algn tipo.
Teniendo un mercado laboral con una tasa de crecimiento sostenido, en parte por el
fomento de clusters por parte del GR, en miras de completar las cadenas productivas
antes sealadas, as como fomentar otros giros como el turismo, un elemento crtico
es la alta informalidad de los mismos y lo complejo que resultaba el acceso al crdito.
Este segundo factor, el acceso al crdito, parece mejorar, segn cifras del BCP, se
pas de colocaciones por 534 millones en el 2007 a 1,810 millones en el 2013.
El empleo en San Martn ha crecido de manera importante, pero debe llamarnos la
atencin el sostenido crecimiento del empleo adecuado como porcentaje importante
de la PEA. En el grfico a continuacin podemos ver cmo pasa de ser 9.4% en el
2003 a 40.9% el empleo adecuado del total de la PEA 16.

El problema sigue siendo la informalidad, que en el 2009 llegaba al 83.3%. Como

seala Carranza, la tasa alta de informalidad afecta a uno de los clusters ms
interesantes en SM y que podra desarrollarse ms: el turismo. Sin embargo su
crecimiento tambin ha sido sostenido en este perodo incremento en miles de
personas que arriban y pernoctan en SM. De 200,169 arribos en el 2007 pas a
621,019 en el 2013. Y de 655 mil pernoctaciones pasa a 1175,000 en el mismo
perodo; lo que explica el incremento del PBI en servicios hoteleros y restaurantes.
.

16

El 46% de la PEA en SM est ocupada en el sector agropecuario.

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CARRANZA, Luis y Otros Las Barreras al Crecimiento Econmico en San Martn.
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VILLARN, Fernando y otros El Modelo de Desarrollo Alternativo de la Regin San

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