Economia y Democracia. Jos Antonio Ocampo Publicado en La Democracia en AL. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas.

PNUD, 2004 (Subrayados de LB) Existe una doble insatisfaccin en Amrica Latina: Por los resultados de la democracia Por el resultado de las reformas de mercado En el plano econmico pese a una internacionalizacin relativamente exitosa (crecimiento del comercio internacional y de la IED) Existe un bajo crecimiento econmico. Desde 1990 AL creci al 2,6% anual (la mitad que entre los 50 y los 70) Se mantienen altos niveles de pobreza. El 1997 el PBI per capita es un 6% superior al de 1980 pero la pobreza es 3 puntos superior Para la poblacin ambas insatisfacciones estn correlacionadas. El 51% de la poblacin prefiere un rgimen autoritario que tenga mejores resultados econmicos. La nueva oleada de democratizacin que se inicio en los 80 asumi las reformas de mercado como su propia agenda. La tensin entre democracia y desarrollo econmico puede estar llegando a un punto de inflexin.

Tres principios para una buena relacin entre economa y democracia Existe un concepto fuerte de democracia: la democracia es mucho mas que un rgimen democrtico: (O Donnell, 2002) Instituciones electorales Equilibrio y control mutuo de poderes Responsabilidades de las mayoras Derecho de las minoras Tambin es extensin del concepto de igualdad jurdicos y de los derechos ciudadanos en un sentido amplio: Ciudadana civil, poltica y social La democracia es identifica con una visin amplia de ciudadana que es el resultado de un largo proceso histrico: Derechos civiles y polticos que garantizan autonoma individual frente al poder del Estado y participacin en las decisiones pblicas Derechos econmicos, sociales y culturales que responden a valores de igualdad, solidaridad y no discriminacin (CEPAL, 2000)

Debe destacarse la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de este conjunto de derechos. Para los pobres sin derechos econmicos y sociales, los derechos polticos pierden sentido. El reconocimiento de la igualdad jurdica es el avance ms trascendental de la era moderna. En el pensamiento econmico este concepto ha renacido en la literatura institucionalista: el buen funcionamiento del sistema jurdico, incluyendo igualdad ante la ley y respeto de los derechos de propiedad para reducir costos de transaccin y buen funcionamiento de los mercados (North, 1990)Sin embargo, existe una tensin entre igualdad social y derechos de propiedad: los segundos consolidan desigualdad en el ingreso y riqueza que genera el mercado. Es parte de la ambivalencia histrica entre el pensamiento liberal y la democracia. La superacin siempre incompleta- de la tensin entre igualdad y proteccin de la propiedad solo ha sido posible a travs de la ciudadana poltica, que ha ido incorporando el principio de la ciudadana social. Medidas sociales distributivas y regulaciones econmicas que buscan afectar la relacin entre los mercados y la distribucin del ingreso, lo que ha llevado al expansin del papel regulador y distributivo del Estado. Estas medidas no deben analizarse slo por su efecto sobre los mercados (distorsiones) sino, en ltima instancia, en su eficacia para reducir desigualdades generadas por el mercado y los beneficios que se derivan de una mayor igualdad y cohesin social. Los beneficios son los siguientes: Efectos positivos de la distribucin del ingreso sobre el crecimiento econmico. Cohesin social y estabilidad poltica: fuentes de competitividad internacional en la era global

En sociedades muy desiguales, como en AL, la tensin entre desigualdad y derechos de propiedad es particularmente compleja. La efectiva igualdad de oportunidades es mas compleja (existe una combinacin de carencias). Igualar oportunidades requiere una accin integral y positiva. Se requieren polticas que compensen desigualdad de trayectorias.

De acuerdo con esta visin la equidad social es un objetivo en s misma, es una verdadera expresin de los propsitos colectivos que animan a la sociedad, es un principio bsico de cohesin social La defensa de los derechos econmicos, sociales y culturales y su redefinicin hacia formas mas complejas (Borja, 2002) se transforman en el objetivo mismo del desarrollo econmico y social. Asegurar los derechos sociales no es fcil requiere generar una masa de recursos y su adecuada asignacin. Si instrumentacin debe ser compatible con el grado de desarrollo alcanzado (circularidad). El objetivo es alcanzar los mximo dentro de lo realizable. Este marco de derechos ciudadanos tiene gran coincidencia con otras visiones contemporneas de desarrollo: Desarrollo Humano (PNUD. 1994), Desarrollo con Libertad (Sen, 1999), CEPAL (CEPAL, 2000 ) y mas recientemente ltimos enfoques de Banco Mundial.

La visin integral del desarrollo va mas all de la complementariedad entre las polticas sociales, econmicas, ambintales y de ordenamiento democrtico, es el sentido mismo del desarrollo. Las consecuencias de estas perspectivas son muy profundas. El sistema econmico debe estar subordinado a objetivos sociales mas amplios

Democracia es diversidad La ciudadana pierde sentido cuando se carece de opciones. Existen variedades de capitalismo (Rodrik, 1999) Es una variedad de mezclas entre Estado y mercado. Por ejemplo: Estado de Bienestar limitado de EEUU Estados de bienestar avanzados en el Norte de Europa. La mezcla depende de dimensin del gasto social, la propiedad de empresas de servicios pblicos, el diseo de los sistemas de seguridad social. El desarrollo institucional (capital institucional), as como la construccin de mecanismos de cohesin social (capital social) y la formacin de capital humano y capacidad tecnolgica son procesos esencialmente encgenos. (Rodrik, 2001). Debe existir un sentido de pertenencia (ownership) de las polticas nacionales. Por el contrario, el Washington Consensus constituye un modelo nico de desarrollo. El enfoque WC amplio de generacin de reformas lleva implcita la visin de procesos lneas y universales de desarrollo. La idea de que debe existir un patrn nico de desarrollo es contraria a la democracia.

La democracia, reglas macro sanas y fuertes son complementarias La valoracin positiva del concepto de diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobre experiencias concretas. Populismo econmico: practicas macro que generan prosperidades transitorias (insostenibilidad del gasto publico). Mejor denominacin Facilismo macroeconmico Como lo revela la experiencia de AL la inestabilidad macro es costosa en trminos sociales. La inflacin y la recesin generan consecuencias negativas. Consecuencias de la recesin: desorganizacin de servicios gubernamentales, perdida permanente de capital humano, aumento de desempleo y pobreza (histresis en el empleo y la pobreza). Las crisis generan perdidas irreversibles de activos empresariales (tangibles e intangibles). La inestabilidad y el lento crecimiento tienen efectos distributivos adversos que se reflejan especialmente en la evolucin de las Pymes. Consistencia y estabilidad son condiciones necesarias para lograr las metas del desarrollo incluyendo las de mejora en la distribucin y en la generacin de

oportunidades. Con estabilidad la agenda de polticas tiene un horizonte de ms largo plazo. Hay mayor predictibilidad, facilita el buen funcionamiento de la democracia. Pero no son condiciones suficientes: el conflicto no se plantea entre poltica social y estabilidad y consistencia de las reglas macro, sino entre estas ultimas y otras prioridades de largo plazo.

Globalizacin y Democracia La tensin entre los principios de igualdad y proteccin de la propiedad adquieren nuevas dimensiones con la globalizacin. La nivelacin del campo de juego (homogeneizacin normativa) da impulso a la defensa de los derechos de propiedad y de las reglas de pases centrales (Tratos de proteccin de la Inversin, proteccin de propiedad intelectual) En un mundo con oportunidades de desarrollo desigualmente distribuidas, la homogeneizacin de las reglas de juego lleva a tensiones distributivas crecientes. La desigualdad internacional medida por la dispersin del ingreso por habitante de los diferentes pases aument con al variabilidad de los ingresos (CEPAL, 2002) Aumenta tambin la desigualdad al interior de los pases. El 57% de la poblacin mundial vive en pases cuya distribucin del ingreso se deteriora. Solo el 16% de la poblacin vive en pases en los que se mejor claramente la distribucin (Cornia, 1999). La mayor desigualdad se explica por: Mayores diferenciales de ingreso por calificacin de la mano de obra. Asimetra creciente entre la movilidad de capital y trabajo. Debilitamiento de instrumentos de proteccin social. La situacion es paradjico porque la globalizacin es un fenmeno multidimensional que incluy la extensin gradual de principios ticos comunes (declaracin de DH de la ONU) y luchas de la sociedad civil internacional. La globalizacin al tiempo que promovi la democracia erosiona la capacidad de accion de los gobiernos (la eficacia de instrumentos de regulacin econmica). El dilema se resuelve fortaleciendo la gobernabilidad global. El fomento de la democracia como valor universal solo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representacin y participacin determinen las estrategias de desarrollo econmico y social y ejerzan una mediacin eficaz de las tensiones de los procesos de globalizacin. Instituciones nacionales Hay que encontrar un nuevo equilibrio entre mercado e inters publico que permita hacer frente a las poderosas fuerzas centrifugas de los mercados globales. La definicin de inters publico remite a discusiones clsicas sobre funciones del Estado o desarrollo institucional en trminos del debate contemporneo. Clasificacin de funciones/instituciones publicas relevantes para el anlisis de la relacin entre democracia y poltica. 1. Las que garantizan el buen funcionamiento de los mercados.

Reduccin de costos de transaccin (informacin, negociacin, vigilancia/control) a travs de la asignacin de derechos de propiedad y de instituciones judiciales. Manejo de bienes y espacios comunes (comos). Suministro de bienes pblicos y de los generan externalidades positivas. Manejo directo regulacin de mercados no competitivos (economas de escala, problemas de informacin, incertidumbre) Metas macro. Evitando desequilibrios y creando condiciones para el crecimiento de largo plazo. Incentivos y financiamiento de la innovacin tecnolgica Acumulacin de capital humano e inversin. Superacin de fallas de coordinacin entre decisiones complementarias de inversin.

Desarrollo Institucional Instituciones creadoras de mercados Proveedoras de bienes pblicos regulacin micro y macro.

Estas funciones incluyen elementos de poltica social: Capital humano, sujeto a externalidades, critico para el crecimiento regulacin de mercados laborales.

Pero el buen funcionamiento de los mercados puede dar lugar a diferentes resultados distributivos. Optimo de Paretto eficiente desde el punto de vista de los mercados con diferentes combinaciones distributivas. 2. Funciones que vinculan los mercados con la cohesin social Distributivas. distribucin deseable de la propiedad de activos, del ingreso y de la provisin de servicios sociales y funcionamiento de los mercados (especialmente de factores) que garanticen esos resultados. Manejo de conflictos generados por los mercados: acuerdos para administrarlos y superarlos.

participacin en procesos decisorios. El ejercicio de la ciudadana poltica es el medio mas efectivo para que los objetivos sociales estn representados en las decisiones publicas.

Polticas pblicas Es el mbito de lo pblico, el punto de encuentro de los intereses colectivos ms que actividades del Estado Hay que tener en cuenta las fallas de gobierno: Problemas de representacin y agencia Introduccin de racionalidad no econmicas en el funcionamiento de las instituciones (burocrticas o clientelsticas) Reflejo de intereses econmicos y polticos dominantes (problemas de economia poltica) Captura de rentas en el accionar del Estado Problemas de informacin que afectan la accion de gobierno

Necesidad de institucionalidad fuerte (alta densidad institucional) con participacin activa de mltiples actores (densidad democrtica)

Democracia, debate pblico y tecnocracia La economia debe estar sujeta a la poltica y, en particular, a procesos democrticos, porque esta es la manera en la que se dirimen controversias ideolgicas. Existen escuelas de pensamiento antagnicas. Ideologa tecnocratita: desarrollar instituciones aisladas de la democracia y dirigidas por una elite (tecnocracia) que adopta las decisiones econmicas. Para que la economia est sujeta a la poltica: Necesidad de partidos polticos slidos que ofrezcan opciones de ordenamiento econmico y social Garantizar el pluralismo en el debate acadmico y crear mecanismos que transforman los debates tcnicos sociales. El fortalecimiento de las instancias tecnocrticas y las autoridades econmicas autnomas debe acompaarse de control poltico apropiado. Hacen faltas cuadros tcnicos que apoyen a los parlamentos, partidos, sindicatos, organizaciones populares y empresariales.

El desarrollo de marcos integrados de poltica econmica y social El cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sin incidir en el funcionamiento de los mercados. La bsqueda de mayores niveles de bienestar exige un crecimiento dinmico, pero es insuficiente cuando los patrones de desarrollo econmico generan tendencias distributivas desfavorables. El desarrollo social es producto de tres factores bsicos:

Poltica social de largo plazo: destinado a garantizar la equidad y la inclusin. Crecimiento econmico estable que genere volumen adecuado de empleos de calidad y un ambiente favorable de progreso de las pequeas empresas. Reduccin del dualismo (o heterogeneidad estructural) de los sectores productivos

Solo mediante una estrategia de este tipo ser posible consolidar el desarrollo econmico. No se conocen sociedades industrializadas con niveles de desigualdad y segmentacin social como en AL La desigualdad es una trampa para el desarrollo: la marginalizacin de amplios sectores reduce la acumulacin de capital a pequeas empresas y de capital humano. Ciertas caractersticas del mundo contemporneo afianzan esta visin. Ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frgiles e inestables. Parece competir en la sociedad del conocimiento se requiere produccin eficiente, innovacin, diseo, diferenciacin de productos y desarrollo de servicios. Ello requiere capital humano calificado, con adaptacin flexible a un mundo cambiante. El logro de consensos sociales estables es ms difcil en sociedades desiguales. La desigualdad genera riesgos polticos para la actividad productiva y presiones redistributivas que reducen la predictibilidad de la poltica fiscal y de las decisiones gubernamentales. Las sociedades desiguales son campo frtil para los experimentos populistas La poltica social debe orientarse hacia la determinacin del la distribucin del ingreso: educacin, empleo, distribucin de la riqueza, as como a sus dimensiones tnicas y de gnero. Cuatro principios bsicos de la poltica social: universalidad, solidaridad, eficiencia e indelegabilidad. Instrumentos en los ltimos aos: focalizacin, criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralizacin y participacin del sector privado han guiado las reformas sociales. Este nfasis instrumental de las reformas sociales afect su capacidad de convocatoria (Estado focalizador). En la etapa de industrializacin liderada por el Estado: Estado de bienestar segmentados insostenibles financieramente gener nuevas formas de desigualdad. Es indispensable disear marcos integrados de poltica (en funcin de la relacin entre desarrollo econmico y social). Refuerzo mutuo entre distintas polticas sociales (especialmente para erradicar la pobreza) y entre polticas econmicas (conexin macro y micro). Faltan instituciones que promuevan la integralidad . Las instituciones (incluido BC) deben crear normas que faciliten la evaluacin de los efectos sociales de las polticas econmicas: Efecto sobre el empleo y los ingresos de los ms pobres.

Las prioridades sociales deben incorporarse al diseo de la poltica econmica: poltica monetaria, fiscal, tecnolgica y productiva. Espacios para la participacin de los distintos actores sociales, en particular de los pobres. Polticas sobre la propiedad No se puede sustraer a la democracia los temas de organizacin econmica, en primer lugar la definicin de las reglas de propiedad. Este es el mbito de las mayores diferencias entre las escuelas de pensamiento econmico: Limites a la propiedad privada (funcin social de la propiedad) Alcance de la propiedad estatal Fomento de la pequea propiedad privada Formas alternativas de propiedad (cooperativa, comunal) Existe una asociacin entre la mala distribucin de activos y de los ingresos en AL Gran propiedad privada Primer conjunto de lmites Limites a la desigualdad en la distribucin de activos Tributacin a las rentas del capital o a la riqueza para redistribuir propiedad e ingresos Segundo Conjunto Limites a los abusos de poder de mercado Tercer conjunto Capacidad de poder econmico de extender su influencia ms all de los mercados. Importancia de los medios de comunicacin. Propiedad estatal En la produccin de bienes pblicos o con fuertes externalidades o cuando su control confiere gran poder econmico. Una opcin a la propiedad estatal es la regulacin indirecta por problemas de informacin asimtrica y captura de la regulacin. La propiedad directa enfrenta fallas de gobierno e indefinicin efectiva de derechos de propiedad. Dan origen a: Apropiacin privada de la empresa (control de la burocracia y de los contratos, corrupcin) Ausencia de incentivos econmicos fuertes(restricciones presupuestarias dbiles) lleva a deficiencias en la gestin. La defensa de bienes y espacios comunes ha adquirido mayor importancia con la mayor conciencia ambiental.

Efectos distributivos del gasto publico y los impuestos Analizar los actores beneficiados de las polticas tecnolgica, industrial y agropecuaria.

Fomento de la pequea empresa Es el menos controvertible. La propiedad privada ms afn con la democracia es la propiedad ampliamente difundida. Deben impulsarse formas asociativas de propiedad. Poltica fiscal y racionalidad estatal Las finanzas pblicas son el centro de todo proceso democrtico. Un solid pacto fiscal contribuye a legitimar el papel del Estado y las responsabilidades en la esfera econmica y social. Esto supone definir el nivel k, composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria. Cinco elementos claves del Pacto Fiscal. Reglas claras de disciplina fiscal y estructura tributaria adecuada. Transparencia del gasto publico Criterios de eficiencia de la gestin del Estado Papel central de Presupuesto Publico en promocin de bienes de valor social y en la distribucin del ingreso Fomentar instituciones fiscales equilibradas y democrticas y abrir nuevos espacios de participacin. Metas de equilibrio presupuestario o limites a endeudamiento, presupuesto plurianual. Poltica fiscal de corto plazo para compensar el ciclo. En AL existe la tendencia al cargar al Estado con objetivos sin recursos suficientes generando desequilibrios nocivos para la democracia. Existen bajas cargas tributarias, muchas excepciones. Ningn ente (Ministerio de Hacienda fuerte o Juntas Fiscales) puede remplazar el rol del Parlamento: el Presupuesto, las leyes de responsabilidad fiscal. Importancia de la participacin: presupuestos participativos. Las polticas pblicas deben ser la unidad bsica del anlisis de la gestin pblica. Poltica pblica: flujo de informacin y cursos de accin relacionados con un objetivo pblico difundido en forma democrtica y consistente con las orientaciones del Estado y el programa de gobierno votado. Hay polticas pblicas de gobierno y de Estado. Las polticas pblicas permiten ordenar en torno a una finalidad leyes, metas ministeriales, practicas administrativas y partidas presupuestarias. La capacidad de formular y ejercitar polticas pblicas es un indicador de desarrollo poltico ms sensible que la constitucin o las leyes. Es necesaria una Reforma del Estado para cumplir con las polticas pblicas cabalmente. Existen habitualmente los siguientes enfoques sobre Reforma : un enfoque de estructura, de corte cuantitativista, centrando en el logro de los objetivos y cambio por procesos. Ninguno toma en cuenta como objetivo las polticas pblicas. Existe una evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos y materiales, privilegiando el diseo, gestin y evaluacin de conjuntos de lneas de accion y modificaciones institucionales referidas a un objetivo publico.

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