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PRIMER CONGRESO NACIONAL DE POLITICAS SOCIALES Estrategias de articulacin de polticas, programas y proyectos sociales en Argentina, 30 y 31 de Mayo del 2002, Universidad Nacional de Quilmes
www.unq.edu.ar/congresos/politicasocial

Organizaciones de la sociedad civil y poltica social El problema de la articulacin

Daniel Garca Delgado1

Mayo de 2002

Investigador de FLACSO-CONICET. e-mail: dgarciad@flacso.org.ar

INTRODUCCION Las transformaciones recientes y el vnculo Estado - Sociedad El nuevo paradigma de poltica social, que incluye descentralizacin, gestin local, articulacin entre el estado y la sociedad civil, polticas sociales focalizadas, etc., slo puede ser adecuadamente comprendido en el marco de la enorme transformacin producida en los ltimos 20 aos, que ha modificado rpida y drsticamente el tipo de relacin sociedad-Estado que se daba en la sociedad moderna, industrial y asalariada, en el marco del Estado de bienestar. Entre los aspectos principales de dicha transformacin, sealemos tres: a) La emergencia de la sociedad civil que, a partir de la dcada del 80, se presenta como un tercer mbito frente al Estado y el Mercado, a diferencia de la etapa anterior, en la cual se daba una escasa distancia respecto del Estado y poco reconocimiento del Mercado en cuanto tal. En positivo, esto significa que el Estado deja de ser visto como el nico momento de salida de lo particular, apareciendo ahora tambin la sociedad civil como portadora de intereses universalizables, expresables en sus organizaciones no especficamente partidarias. Pero tambin existen otros paradigmas desde los cuales se interpreta este fenmeno: concretamente, aqul que postula una sociedad civil confundida con la sociedad de mercado, en perspectiva neoliberal (libertad del ciudadano concretndose en una vida social despolitizada, con escasa intervencin del Estado en la asignacin de recursos y en la promocin de la justicia). En cualquier caso, se trata del pasaje de una sociedad ms homognea e igualitaria, articulada al Estado sobre organizaciones de clase de nivel nacional y profesionales en clave poltica (Estado-nacin, Estado-pueblo), hacia otra ms compleja, descentralizada y desigual, caracterizada por una multiplicidad de organizaciones sociales que no tienen una articulacin nica, enmarcadas por la desconfianza respecto del sistema de partidos, as como por la presencia de nuevas formas de hacer poltica (Estado-sociedad civil, Estado-tercer sector). b) El surgimiento de una nueva cuestin social. Las sociedades capitalistas, en su etapa industrial, tuvieron un particular conflicto de clases que di lugar al surgimiento de la cuestin social, a fines del siglo XIX. Esta se fue conformando a partir de las malas condiciones de trabajo y, particularmente, de la explotacin como situacin imperante en la emergente sociedad de masas, y deriv en el conflicto de clases polarizado ideolgicamente por el liberalismo individualista por un lado, y el colectivismo marxista por el otro. Este conflicto junto con el creciente poder de organizacin del movimiento obrero y su capacidad de amenaza a los sectores propietarios promovi finalmente, el surgimiento del Estado de Bienestar (asegurador, promotor de polticas sociales universales) y la instauracin de los derechos sociales como forma de conciliar los conflictos entre capitalismo y democracia. Por el contrario, la nueva cuestin social, que emerge en el contexto de la tercera revolucin tecnolgica, la interdependencia creciente entre las sociedades y un capitalismo de nivel mundial, puede ser vista desde el enfoque de la sociedad de la informacin y del conocimiento como un problema de direccin y utilizacin de los flujos comunicacionales e informticos (TIC), de capacidades, recursos, tcnicas o coordinacin para poder insertarse. Pero, desde la perspectiva del impacto de la globalizacin neoliberal con predominio del sistema financiero y de grandes empresas globales, no slo

se visualiza como un aumento de la pobreza, sino, ms profundamente, por el problema de la exclusin (Rosanvallon, 1995). c) La reforma estructural del Estado. Una reforma necesaria, sin duda alguna, en el marco de las profundas mutaciones de los procesos productivos y tecnolgicos, de la revolucin del managment, de la sociedad de la informacin y de la creciente interdependencias entre sociedades, y de cambio de relaciones de poder mundial (cada del socialismo). An as, es preciso sealar que, en nuestro caso, esta reforma termin tomando, entre todas las orientaciones posibles, aquella ms dependiente de un paradigma de Estado volcado a pocas funciones bsicas, surgente del Consenso de Washington. El pasaje del Estado de Bienestar a otro mnimo, realizado durante el gobierno del Presidente Menem, su apartamiento de lo productivo y de la poltica social universal. Este fuerte nfasis en la desregulacin, privatizacin y en la apertura comercial irrestricta, llevaron a un cambio abrupto y traumtico, as como a una fuerte redistribucin de poder e ingresos dentro de la sociedad (Oszlak, 1998). Todo esto se produjo conjuntamente con el cambio del paradigma de poltica pblica caracterstico del Estado burocrtico weberiano por otro gerencial, correspondiente a una idea de poltica pblica ms tcnica, evaluable y de performance (accountability), que en lo social, especficamente, realiza, como vimos, un pasaje del universalismo a la focalizacin y a la gerencia social (Kliksberg, 2001). En esta crisis del Estado de bienestar y su transformacin via estrategias de reformas estructurales, es donde se produce el nacimiento de la articulacin entre sociedad civil y Estado, porque desaparece la anterior visin de fusin, a partir de una mayor diferenciacin entre Estado, sociedad civil y Mercado. Ahora bien, la clave de esta poltica social focalizada es la vinculacin entre el Estado y las organizaciones sociales de la sociedad civil (OSC). Esta articulacin entre agentes pblicos y ONGs, tercer sector y organizaciones de base, puede tener diversas niveles: entre Estado y sociedad civil, entre organizaciones comunitarias entre s y con empresas, entre la poltica econmica y la social, sectorial e interjurisdiccional. En el primer caso, se la conoce como gestin asociada o corresponsabilidad, y se apunta a posibilitar una mayor eficiencia en el gasto, extender la descentralizacin y lograr un mejor control de la gestin por parte de los beneficiarios2. En este sentido, la articulacin ha sido, en los ltimos aos, uno de los conceptos relevantes referidos a la propuesta de un cambio progresivo en las relaciones Estado-sociedad, particularmente en lo relativo a los niveles ms locales o descentralizados. Tanto desde las redes de organizaciones sociales u ONGs de desarrollo, como desde la poltica pblica y la reivindicacin de derechos, el concepto adquiri un status de decisiva respuesta en la lucha contra la pobreza3.
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Se parte del supuesto como dice Martnez Nogueira (2001) de que estas apelaciones a la sociedad civil y su incorporacin a las polticas pblicas producen economas de escala, reducen costos de transaccin y ponen lmites a los comportamientos oportunistas. En consecuencia, las reformas dieron cauce a diversas formas de asociacin y de delegacin (o devolucin) a la comunidad de atribuciones para la autogestin de programas y proyectos asistenciales, de promocin, de capacitacin y transferencia tecnolgica, de construccin y mantenimiento de infraestructura, de control ambiental. 3 Cunill Grau (1995) seala que la mayor articulacin con las Organizaciones de la Sociedad Civil se da ligado a los procesos de descentralizacin. Asimismo Filmus, Arroyo, y Estbanez (1997) indican, en referencia a las Organizaciones No Gubernamentales para la asistencia directa (OPAD), que esta articulacin entre gobierno local y OPAD se da a travs de diferentes modelos institucionales, pero da lugar a la idea de que la relacin Estado- ONGs tiende a ser crecientemente local y basada en la ejecucin de servicios a la poblacin,

Sin embargo, estas expectativas sobre la articulacin entre poltica social y sociedad civil estn siendo cuestionadas a comienzos de siglo por la agudizacin de los problemas de exclusin y desempleo estructural, la crtica al asistencialismo, por las nuevas formas de protesta y de violencia social y por el desfinanciamiento creciente de la poltica social. Por otro lado, el concepto de articulacin parece dar lugar a diversas interpretaciones, ms tcnicas o ms polticas, comportndose como un concepto extremadamente elstico o hasta indefinido, sobre todo cuando se pretende constituir en una de las claves de la poltica social. De all, y dada la inusitada gravedad que la cuestin social va adoptando en los ltimos meses del 2001, particularmente desde mediados de ese ao (cuando se corta el crdito internacional) y desde fines del mismo , cuando se corta el interno ( nacimiento del corralito), se hace patente la necesidad de dar algunos pasos ms en la reflexin sobre la articulacin entre la sociedad civil y la poltica pblica, para ver qu vigencia sigue teniendo y, en todo caso, intentar su resignificacin en un contexto social, poltico y econmico no solo novedoso sino dramtico. Partiremos entonces de clarificar el modo en que se ha dado, de hecho, dicha articulacin entre nosotros. Qu caractersticas ha tenido? Cun eficiente ha sido para resolver la poltica social? y sobre todo de responder al interrogante acerca de qu enseanzas se desprenden de esta experiencia de ms de una dcada para encarar la nueva y compleja etapa? Para intentar dar una respuesta a estas cuestiones, partiremos de definir modelos de articulacin, ubicndonos ante dos perspectivas diversas que han intentado dar razn de la problemtica de la cuestin social y su resolucin: la del paradigma hegemnico de poltica social de los ltimos aos (gerencial-neoinstitucional), y la de la visin crtica del modelo econmico implementado en la pasada dcada. Finalmente, daremos un vistazo al replanteo de la articulacin en un nuevo contexto, de transicin y crisis no exento de grandes riesgos.

1. El paradigma hegemnico y la opacidad del vnculo poltico El actual paradigma dominante en poltica social (gerencial-neoinstitucional) ha sido gestado con el propsito de reemplazar la visin universal de poltica social del Estado de Bienestar, considerada excesivamente costosa e ineficiente. Apunta, a focalizar la accin en grupos vulnerables y modificar la poltica tradicional de rasgos clientelares, proponiendo una complementariedad virtuosa, desconflictiva o consensualista entre poltica social y organizaciones de la sociedad civil. Sus objetivos son resolver los problemas de la pobreza en su faz crnica y, sobre todo, contener, compensar la situacin social hasta que llegue el derrame hacia abajo del crecimiento, en el proceso de transicin hacia una economa de libre mercado. Esto supone, la idea de que las situaciones socialmente problemticas pueden ser entendidas como una cuestin de asincrona entre el inicio de las reformas econmicas y el momento en que stas terminarn finalmente por dar resultado. Si las polticas siempre implican teoras, se declaren stas explcitamente o no como dicen Pressman y Wildavski (1998), la perspectiva neoinstitucional supone una determinada concepcin de la poltica y, en particular, del Estado y de la sociedad en su conjunto, as como de la articulacin entre ambos polos. El problema fundamental en la

articulacin Estado-sociedad civil, para esta perspectiva, radica en la opacidad del vnculo entre ambos trminos. Porque la poltica estara penetrada de clientelismo, de legitimacin particularista (partidaria, de punteros, caudillista), por una lgica de intereses ineficiente e irracional, que genera desconfianza en los ciudadanos. Esta visin de lo social y de lo poltico podra sintetizarse en tres frases: el Estado gasta mal; hay corrupcin, y la poltica social es clientelar. Para contrarrestar estos tres males, se requiere de una intervencin de las ONGs en el control y auditora del gasto, de una mayor descentralizacin, pasando responsabilidades y recursos de mbitos nacionales a provinciales y municipales, as como del Estado a la sociedad civil o al tercer sector. De este modo, el desidertum de esta perspectiva es pasar toda la poltica social a la sociedad civil y a ONGs eficientes y de bajo costo. Este paradigma considera que los aspectos que obstaculizan las articulaciones entre Estado y organizaciones de la sociedad civil (OSC) se derivan de la superposicin de programas, del mal aprovechamiento del gasto social y de la mala gestin y falta de evaluacin, as como de la falta de autonoma de las ONGs. Estos vicios tendra su raz en la cultura poltica imperante, de carcter delegativo, caudillista y clientelar (Auyero, 2000), configuradora de un Estado hostil para el ciudadano (ODonnell, 1997), donde incluso en el mbito de las ONGs se profundiza una extrema dependencia del Estado, con escaso desarrollo y modernizacin. La gerencia enfatiza el rol del tcnico en la poltica social, la dimension evaluadora y de monitoreo de la misma, y de mayor participacin de los beneficiarios. La clave de la resolucin de la pobreza ser evitar, entonces, los manejos polticos de fondos que existen pero que estn mal gastados. Este supuesto no deja de apoyarse en hechos constatables. En algunas provincias, an de regiones muy distintas, la presencia del Estado es tan fuerte, tanto en lo real como en el imaginario de la gente, que tiene un enorme peso en su articulacin con las ONGs, hasta el punto que muchas de ellas podran ser denominadas, ms que no gubernamentales, neoestatalistas. Pero el paradigma que estamos analizando inscribe estos datos como los principales en una construccin que supone a la sociedad civil como constituida bsicamente por las organizaciones sociales altruistas del tercer sector y por el voluntariado, pero donde quedaran marginados lo conflictivo, la comprensin general y politico del proceso, el contexto, y en trminos de actores, lo gremial, por corporativo, o las organizaciones que se movilizan en formas de protesta (jubilados, docentes, desempleados, productores), por no altruistas o sectorialistas. En este sentido, tal vez uno de los problemas de este paradigma sea una construccin ahistrica que ignora la tradicin de las OSC en Argentina, sus diversas luchas y conquistas en el marco de la anterior cuestin social. En esta visin, habra una valoracin negativa del Estado de Bienestar local, sea por la falta de autonoma de los individuos, de libertad de las organizaciones e identidades colectivas, o de limitada democracia por el predominio de lo corporativo o de excesiva espera en las respuestas estatales (Peruzzotti, 2001 b). Otro elemento de este paradigma es el tratamiento particular de un concepto que toma fuerza en la sociedad postindustrial: el de la solidaridad, articulado con esta perspectiva societalista pero antipoltica y de alianza con los mercados. La idea de articulacin, , se asocia a una energtica simple del juntos podemos, una afirmacin de la potencialidad de las redes solidarias en problemticas micro, fuertemente diferenciadas, de organizaciones entre s y con las empresas para resolver el problema de la pobreza, y un acento en el empowerment individual como clave de esta estrategia (Banco Mundial, 2001), pero todo ello fuera del conflicto social, del problema de nuevas formas de

dominacin emergentes, agregadores.

y de la constitucin de sentidos colectivos ms amplios y

Aqu se ubica el pensamiento de A. Sen sobre el tema de a pobreza, que se convierte en eje de las elaboraciones del Banco Mundial. En este pensamiento se desvincula la pobreza de los problemas de renta, distribucin del ingreso, desarrollo tecnolgico y poder entre distintos grupos sociales, naciones y regiones, para reducirla a un problema ms subjetivo e individual, respecto de los recursos y habilidades personales (capacidades). Se asocia esta perspectiva de la pobreza a las ventajas del libre mercado y de una macroeconoma desreguladora. Como seala el mismo Amartya Sen (1996), El hecho de que el desarrollo social, por s solo, no necesariamente puede generar crecimiento econmico, es totalmente coherente con la posibilidad actualmente comprobada a travs de muchos ejemplos, de que facilita considerablemente un crecimiento econmico rpido y participativo, cuando esta combinado con polticas amigables a efectos de mercado que fomentan la expansin econmica. As, por ejemplo, las polticas sociales pasan a ser definidas por principios radicalmente diferentes de los caracterizados durante la sociedad de bienestar. Sus caractersticas principales ahora, sern la focalizacin (se deja de lado la poltica de provisin universal de derechos sociales, reemplazndosela por la atencin especial a reas sensibles, sectores vulnerables) y la descentralizacin (el Estado transfiere la provisin de los servicios sociales a las unidades provinciales o incluso locales). Esta ltima parece articular razones instrumentales (de eficiencia en el gasto y de control, por la mayor cercana fsica de las poblaciones afectadas) con una lgica ciudadana ms democrtica, de participacin y derechos (entiltment), pero tambin, en la lnea de las nuevas formas de encarar la gestin y la visin estatal, con un mayor nfasis en el reconocimiento desde la diferenciacin que en la esfera de la igualdad. Por otro lado, la supuesta intencin de estos procesos (democratizar el acceso, posibilitar un mayor control local, reducir gastos, aumentar la eficiencia) no produjo en el caso argentino, los efectos deseados, al realizarse dicha transferencia, sin la correspondiente contrapartida de recursos. Por el contrario: se produjo una privatizacin de los servicios sociales, donde mltiples reas de poltica pasaron a ser objeto de precios del mercado, participando en su lgica competitiva. La reforma del sistema previsional, que se estableci en 1994, un sistema de cuentas de capitalizacin privadas que difera del histrico sistema de solidaridad por ramas de actividad, va a generar la quiebra del sistema previsional estatal, as como contribuye decisivamente al deficit pblico. Tambin la reforma del sistema de salud, que persegua abrir al sector privado la participacin en un mercado dominado por las obras sociales (Gaitan, 2001). Otras ideas clave en este paradigma son el fortalecimiento de la sociedad civil, el financiamiento de la demanda ms que de la oferta, el control y evaluacin de los planes sociales por parte de las organizaciones, todo lo cual apunta a generar mecanismos de transparencia. A lo cual podemos aadir la importancia asignada a la conformacin de capital social para generar desarrollo y democracia El concepto de capital social engloba las redes, asociaciones, normas y valores que permiten a la gente actuar colectivamente para producir acciones positivas a favor de s mismas o de la comunidad, a travs de la participacin y la promocin de valores como la confianza y la solidaridad. El capital social en Argentina, que de acuerdo al Banco Mundial, sera bajo y con muchas diferencias regionales importantes. En pocas de crisis, para la gente cuenta ms la familia que las organizaciones y entre estas ltimas las mas frecuentadas son la religiosas. La propuesta

apunta entonces, a incrementar los mecanismos de rendicin de cuentas de las instituciones pblicas, proveer espacios para una interaccin eficaz entre lo pblico y lo privado, e invertir en la ciudadana a travs de la educacin. (...) debindose ...crear una cultura de la informacin, invertir en la capacidad organizacional de los pobres, especialmente en aspectos vinculantes y participativos. (Banco Mundial, 2001) En algn sentido esta perspectiva participa de una visin culturalista del desarrollo e incluso de la pobreza, que aparece asociada a un problema de capacidades personales, tramitable mediante el potenciamiento de la autoconfianza en los individuos, ms que derivada de causas estructurales econmicas y polticas, perfil de desarrollo adoptado, etc. Todas estas explicaciones se mueven en el nivel de factores no-econmicos. Las personas o los pueblos son pobres en cuanto que tiene determinadas cualidades morales o aspectos subjetivos. La ignorancia y la pereza -y otras costumbres atvicas- son invocadas muchas veces como las causas principales de la pobreza. Se incrimina o criminaliza a los pobres por su pobreza. Todo pareciera limitarse a un esfuerzo individual. Se minusvaloran las condiciones objetivas o factores estructurales y, por el contrario, se sobredimensionan las cualidades morales. Se oculta la historia econmica y los factores polticos, desplazando el peso de los argumentos a cuestiones que, si bien son muy valorables no son las causas determinantes. 4 Por ultimo, la unificacin de los programas sociales y el uso eficiente del presupuesto y de una extendida accountability social (Peruzzoti, 2001 b) sern clave para la resolucin de una cuestin social que no se tematiza desde los conflictos, las relaciones de poder entre sectores, pases y regiones de la sociedad capitalista de libre mercado, sino que toma la pobreza y marginacin como un dato de la realidad. En este sentido, se verifica una fuerte disociacin entre lo econmico y lo social, desplazndose la cuestin del poder. Se construye uan visin de sociedad civil donde no existe lucha el conflicto, es armona prcticamente una comunidad idlica.

Este pasaje del Estado-pueblo y de las mismas ONGs desde un rol de concientizacin a una perspectiva gerencial, parece obedecer al fuerte rol impulsor que han tenido los organismos internacionales en el financiamiento de estas polticas durante los ltimos aos. En general, los trabajos sobre la nueva matriz de la poltica social han tendido a obviar el juego de actores para analizar la configuracin del nuevo paradigma. Pero las reformas en poltica social producidas durante los noventa tienen, sin duda alguna, un costado poltico. En especial, aqul vinculado a los mecanismos de negociacin del financiamiento, para la implementacin de programas sociales, entre Organismos multilaterales y elites nacionales. En ese sentido, es paradigmtica la actitud del Banco Mundial a principios de los 90. Porque paralelamente a la lucha contra la pobreza, este organismo asuma como objetivo la promocin del sector privado, intensificando su apoyo
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En esa perspectiva, las campaas actuales por abaratar el costo de la poltica, es decir, bajar los sueldos de los cargos polticos y otros privilegios, persiguen objetivos muy loables y requieren una adhesin enrgica de toda la poblacin, pero, no obstante, siguen siendo preocupaciones menores si las comparamos con las cifras de la deuda externa o con el doble discurso y la prctica eminentemente corrupta de pases centrales e instituciones econmicas internacionales que, hasta hace poco, nos ponan como modelo por las transformaciones que habamos realizado (amplsima apertura a las importaciones, privatizaciones) y ahora nos califican como un pas de alto riesgo, mientras frreamente siguen impidiendo el ingreso de nuestras exportaciones y subsidiando a su productores (Eloy Mealla, 2002)

para lo primero en los pases que hubieran expresado claramente su deseo de crear un clima ms propicio a las privatizaciones. La promocin del capital, as, apareca como condicin para entrar en la estrategia de reduccin de la pobreza (Gaitan, 2001). Este enfoque, termina configurando una visin negativa del Estado y de la poltica, donde sta aparece siempre como una visin instrumental, estratgica y de autointers, al igual que las organizaciones gremiales y las gestiones provinciales. 5Postula, el reemplazo de lo poltico por lo tcnico, la descentralizacin y la configuracin de una sociedad civil muy diversa en identidades, intereses y organizaciones, pero sin conflictos o utopas unificadoras. En este sentido, cobra fuerza el concepto de gobernancia (governance), que enfatiza la capacidad de orientar, impulsar y promover comportamientos sociales no sometidos a las relaciones jerrquicas propias del aparato administrativo del Estado, haciendo referencia al pluralismo de actores, a la multiplicidad de mbitos institucionales, a los medios formales e informales de interaccin entre los sectores pblico y privado, a las complejas relaciones de interdependencia entre niveles de gobierno y a la movilizacin de redes organizaciones que se dan en torno a las polticas pblicas (Martnez Nogueira, 2001). En esta conceptualizacin, se apuntara a mostrar, de acuerdo a R. Petrella, que la era del gobierno por las instituciones polticas habra terminado y que es necesario pasar a la era de la governanza donde, de acuerdo con las tesis hoy predominantes, sera el conjunto de actores (los actores econmicos, los actores polticos, pblicos, y los actores de la sociedad civil) el que garantizara la gestin poltica de la sociedad, en el marco de redes de informacin, de comunicacin y de decisin espontneas, flexibles, mutables, autorreguladas. Aqu, el Estado sera solo uno de los actores, colocado al mismo nivel de las dems. La democracia representativa debera ser sustituida por la democracia de las redes (Petrella, 2001). Esta perspectiva es sustentada por una corriente de ONGs que intenta darle visibilidad y representacin desde entidades de segundo grado (por ejemplo, el Foro del Sector Social), as como de otras como Conciencia, Poder Ciudadano, etc., que se incorporan a un campo que histricamente haba sido de los sectores populares y de la militancia de izquierda, para realizar una vinculacin de la accin social con la perspectiva neofilantrpica de sectores medios altos, con la experiencia del voluntariado en Estados Unidos y de una sociedad civil sintetizada en un tercer sector de carcter altruista. De esta manera, se construye una interpretacin de la sociedad civil emergente, desde una perspectiva antipoltica y reducida (quedando fuera las organizaciones gremiales y las de protesta), negando la existencia y gravedad del conflicto social, deshistorizando su evolucin, sus principales organizaciones y articulaciones con el Estado, e idealizndola, a su vez, en cuanto a sus caractersticas, volumen y an potencial para reemplazar al Estado en la resolucin de lo social (De Piero, 2001)6.
Y finalmente, la idea de eficiencia y transparencia se completa con el requerimiento del ajuste de la poltica, en trminos de replantearla en trminos de costos, de reducir su presupuesto, de abolir las listas sbanas, eliminar la obligatoriedad del voto, disminuir el nmero de representantes e incluso eliminar legislaturas completas de provincias inviables (regionalizacin del pas mediante una reforma constitucional) para reducir el gasto poltico.
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Sobre la economa del sector social, se afirma que es el 3% del PBI y que ocupa a unas 300.000 personas. Se afirma que su poder como generador de empleo es impresionante. Segn el estudio realizado por CEDES para la John Hopkins University con datos de 1995, equivale en valores de ese ao a U$S 8.635

Desde aqu, adems, se impulsan determinadas alianzas de las organizaciones sociales, a nivel nacional y local, con las empresas y sus fundaciones, para realizar polticas compensatorias (haciendo eco en la responsabilidad social de las empresas),7 y a nivel trasnacional, con los organismos multilaterales de crdito. En lo regional, esto se liga a la estrategia de articulacin de ONGs de la sociedad civil con la OEA para legitimar la incorporacin de la Argentina al Alca (Toussie, 2000) . En sntesis, en el paradigma gerencial-neoinstitucional, la articulacin de las OSC con la poltica social para la resolucin del problema de la pobreza termina teniendo una visin funcionalista de la sociedad, que se preocupa fundamentalmente de los instrumentos, la coordinacin y la gerencia en lo micro, a la vez que deja de tematizar los conflictos de poder y distributivos, as como la naturaleza del desarrollo econmico en el actual contexto fines (Ocampo, 2001). En este anlisis de desplaza las esferas, principalmente la poltica, poniendo en el centro la cuestin tcnico instrumental (gestin) Asimismo, tendra a reproducir una visin negativa del Estado y de la poltica, a tener una empata natural con el diagnstico fiscalista de la crisis y a configurar una estrategia que no slo no puede resolver lo que se propone, sino que oculta dimensiones de poder, de la distribucin regresiva del ingreso, del mal manejo econmico, de la desestructuracin productiva que generan la emergente cuestin social.

2. El paradigma crtico y la regresividad del modelo econmico a) Anomalas y lmites. La difusin de paradigma gerencial durante estos aos gener diversos logros, muchos de ellos vinculados al mejoramiento de las polticas sociales locales (planes tipo Prani), proveyndolas de una mayor eficacia y dando lugar a gestiones locales innovadoras que cambiaron la perspectiva administrativista de los municipios por una visin integral de la gestin. Pero al mismo tiempo que, en muchos municipios, se avanzaba en la incorporacin de consejos consultivos, audiencias, planeamiento participativo y gestin innovadora, y creca una mstica profesionalista, surgieron nuevas cuestiones que se transformaron en anomalas o problemas insolubles para el paradigma gerencial. Veamos algunas. i)Por un lado, la recesin continuada, devenida depresin econmica con deflacin de cuatro aos, llev, a fines de los 90, a un aumento exponencial de la cuestin social, generando indicadores de pobreza y tasas de marginalidad muy por encima de los que
millones. Estas organizaciones estn moldeando nuestra vida diaria y son las que harn posible que nos eduquemos, que consigamos paliativas contra el cncer, que nuestro prjimo no sucumba en la pobreza, que se respeten los derechos de las minoras, de los consumidores, que nos expresemos en el arte, preservarn la cultura. (...) Actualmente una sociedad sana es una sociedad compuesta por tres sectores que colaboran entre si: uno estatal, uno empresario o comercial y otro social. Una sociedad donde la comunidad debe hacer una contribucin esencial en la bsqueda de respuestas y soluciones a los problemas que aquejan a sus miembros y no ocupa solo el lugar que el Estado y las empresas dejaron vacantes. En Carolina Biquard (Fundacin Compromiso), La economa del sector social, Clarn econmico, 16.12.01, pg. 9. 7 No obstante, excluyendo las experiencias puntuales de donaciones de Fundaciones privadas sigue siendo poco habitual, al menos en el Conurbano Bonaerense, el surgimiento de experiencias en donde se vinculen empresas privadas con el gobierno local con el objetivo del desarrollo social.

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esas polticas focalizadas podan resolver. Una contradiccin entre el aumento aritmtico de los programas y el geomtrico de la pobreza (15 millones de pobres), y un 20 % de desocupacin abierta. Es decir, un problema de escala. La Argentina tiene hoy la peor desigualdad de ingresos desde que, en 1974, el INDEC comenz a llevar este registro.. Se estima que la brecha entre ricos y pobres sera de ms de 40 veces: el 10% ms pobre recibira apenas el 1% y los ms ricos el 45% del ingreso total (una estructura de ingresos similar a la brasilea o colombiana). Resumiendo lo que se podra denominar como la puesta en marcha de una estrategia de la desigualdad y de ilusin de desarrollo: Hasta mediados de los setenta, el pas tena 22 millones de habitantes y menos de dos millones de pobres. Hoy, con menos de 37 millones existen, 15 millones de pobres. En trminos relativos, la Argentina, es dentro de Amrica Latina, el pas que ms se empobreci8. ii) Por otro lado, la lgica del ajuste permanente llev a la reduccin presupuestaria de los programas sociales, al cierre de organismos, a la desmotivacin de los cuadros tcnicos, haciendo entrar en contradiccin los recursos disponibles con las capacidades de gestin que se supona deban ser mejoradas por el enfoque neoinstitucional. Se trat de una gestin del paradigma conflictiva y descoordinada que, junto a los reiterados ajustes, aumento del desprestigio de la gestin pblica, llev a la ruptura de las cadenas alimentarias y asistenciales y la incorporacin de sistemas de decisiones duales, a la subejecucin presupuestaria, la discontinuidad de programas alimentarios Prani, Asoma. En esta situacin, el Estado y sus organismos no slo enfrentaron una disminucin de los recursos afectados a los programas regulares, por decisiones de la autoridad econmica en detrimento o desconocimiento de la social, o por crisis presupuestarias locales (falta de pago de contribuciones, crisis de productores locales) sino que se deslizaron hacia una situacin de debilidad institucional y poltica, que inhibi sus posibilidades de articular la demanda social y poner en prctica algunas iniciativas de mayor impacto. iii) El hecho de que este paradigma estuviese pensado para contener problemas de un tipo especial de pobreza la estructural, pobreza histrica o derivada del ndice de NBI impidi percibir que la creciente pobreza en los ltimos aos, era ms bien una pobreza por ingresos, con la configuracin de los nuevos pobres o proletarizacin de las clases medias, para lo cual esta estrategia presente escasas o nula propuesta Aunque, en realidad, de esta forma los tres segmentos de pobreza (indigentes, pobres estructurales y nuevos pobres) terminaron aumentando fuertemente. Un problema de target, de sectores no cubiertos. 9 iv) Los fenmenos de protesta creciente mostraron un creciente desanclaje entre estructura y la accin colectiva, entre la articulacin promovida, y la protesta emergente, entre la cooperacin en la poltica pblica, y el cuestionamiento de la misma, probablemente porque frente a una idea de accin colectiva que se pensaba predominante de carcter complementaria con la poltica focalizada, tendieron a crecer las acciones de protesta y junto con la rotura de vnculos, las anmicas (Giarraca, 2001).
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Ver, Alberto Gonzalez Toro La brecha; herida absurda, Clarn, Zona, 20.01.02, pg. 8. Durante el 2001, 863.000 personas se convirtieron en pobres en el Gran Buenos Aires (se considera pobre a una familia de cuatro integrantes con ingresos menores a 522 pesos por mes). Dicho de otra manera: cada da del 2001, 2366 bonaerenses cayeron desde la clase media hasta quedar ubicados por debajo de la lnea de pobreza. En el mismo perodo, 440.000 personas rodaron desde la pobreza hasta el ltimo escaln posible donde estn los que sobreviven con dos pesos diarios y entraron en la categora de indigentes.

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Las de protesta, provenientes tanto de sectores vulnerables vinculados al Estado que participan de los paros y escraches (jubilados, docentes, empleados y gremios estatales) y de excluidos (desempleados, marginados, movimiento nacional de desempleados, piqueteros), t sectores medios urbanos, comerciantes y profesionales independientes a travs de cacerolazos que se suman a la amenaza de los saqueos. La anmica, se expresaba en el creciente desplazamiento hacia las vas ilegales de articulacin, por prdida de las normas de convivencia y las reglas otorgadoras de espacio y sentido. Una situacin en la cual dejan de existir cdigos consagrados, por problemas de socializacin en adolescentes y jvenes, por crisis familiar, falta de insercin laboral (entre los jvenes, el desempleo abierto roza el 40%), lo que deriva en la creciente violencia urbana. De este modo, el proyecto del paradigma gerencial de creacin de valores de asociatividad y confianza entre organizaciones de creacin de capital social, comienza a chocar con un modelo productivo y poltico que, en realidad expulsa y genera una situacin de crisis moral y de dignidad que sume en la desesperanza, que desestructura el tejido social y familiar en una medida mucho mayor que lo que estas polticas logran construir y que por tanto es generador de un capital social negativo.

b. Neoestructuralismo y crtica al modelo. Junto con estas anomalas respecto de la escala, la gestin, los sectores impactados y de capital social predominante, se suman las diversas crticas realizadas desde diferentes anlisis que han minado la solidez del paradigma dominante. Dichas crticas sealan, que el modelo gerencial-neoinstitucional de poltica social trabaja ms sobre los efectos que sobre las causas, que hace de los instrumentos un fin en s mismo, que escinde de los derechos humanos los sociales, y que destematiza la cuestin del poder y el conflicto existente entre diversos sectores, por lo cual no puede dejar de favorecer un modelo econmico y de distribucin del ingreso, concentrado despojado de todo principio de equidad (Lo Vuolo, 1999) (Basualdo, 2001). Estas voces sealan, asimismo, que las nuevas formas de dependencia y la naturalizacin de la pobreza tampoco permiten la resolucin del clientelismo, porque las mismas condiciones de extrema pobreza agudizan la asimetra de los individuos marginados frente a toda aquella institucin, poltica social o persona de la cual dependan para sobrevivir. Y termina siendo una poltica social que, a pesar de realizarse en nombre de derechos ciudadanos, deja a los pobres meramente como tutelados y asistidos (Cardarelli - Rosenfeld, 2000). Cabe tener en cuenta adems, que la participacin de las organizaciones sociales en la gestin de la poltica social local no lleva necesariamente a causar una modificacin sustancial del sistema clientelar vigente, dado que estas organizaciones pueden constituir la continuacin de la relacin caudillo local con los punteros barriales. No sucede lo mismo con la utilizacin de otras herramientas innovadoras de gestin tal como la transparencia, los modelos de calidad total y la participacin directa en donde necesariamente deben revisarse los modelos de acumulacin poltica al acotarse la gestin ( a normas de calidad o a la voluntad popular) reduciendo de ese modo los mrgenes de discrecionalidad (Ilari, 2001). Para esta visin crtica de la influencia del modelo neoliberal en la prdida de cohesin social ms all de los innegables elementos de corrupcin, burocratizacin y clientelismo existente, lo central es que el mismo tiende a la concentracin econmica, a la

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centralizacin y a la fuga del excedente (Basualdo, 2001), lo cual genera una dinmica de desestructuracin productiva y del tejido social que promueve la exclusin. En ese sentido, las causas de la crisis no seran el dficit fiscal o el costo de la poltica, sino que estos constituyen la consecuencia inevitable de un modelo especulativo que favorece al capital virtual y a las empresas de servicios pblicos privatizados, que posterga las grandes contradicciones generadas por la convertibilidad, y que es incompatible con el inters general. Esta crisis y el porcentaje en crecimiento de excluidos no seran resueltos desde la poltica social focalizada y la solidaridad de la sociedad civil, porque stas, slo pueden realizar una compensacin funcional y legitimatoria del modelo. Dicho de otra forma, el papel de las redes sociales como instancia de contencin (del mejoramiento ya no se habla) de las condiciones de vida de la gente es importante, pero resulta ingenuo postular que el accionar voluntario de un conjunto de personas e instituciones que trabajan sobre un territorio limitado y que deben destinar gran parte de su tiempo a obtener recursos para esta tarea, pueda incidir sobre las causas estructurales que producen los efectos sociales que hoy se sufren. La falta de trabajo, la degradacin de las ciudades, el empeoramiento en la calidad de la educacin, son todas cuestiones que requieren de la intervencin de una combinacin de instituciones y sectores, donde el Estado y el sector productivo jugaran un papel fundamental10. En este sentido, el Estado, en el paradigma neoliberal, no operara sobre el objetivo de configurar una sociedad justa o un crecimiento con equidad, sino como garante de un modelo de acumulacin transnacional que fuga el excedente, por el permanente endeudamiento para financiarse, el pago de la deuda,11 el envo de las ganancias extraordinarias hacia a las casas matrices de las empresas privatizadas, o de los sectores que lavan y evaden impuestos o fugan capitales hacia parasos fiscales. Esto tensiona hasta el lmite su capacidad de legitimacin, que tiene que convalidar un modelo de acumulacin que concentra el ingreso y funciona como una bomba impelente de recursos hacia fuera y que desestructura productiva, social y culturalmente hacia adentro. Y si durante la segunda parte de los 90, pese al fuerte desempleo estructural que generaba, el modelo no suscit elevadas protestas, ello fue debido a que la convertibilidad actuaba como disciplinador social, generando temor a salir, ante al riesgo de involucin hacia la hiperinflacin (el voto cuota), o de la ilusion de inclusin al primer mundo. Un temor fortalecido por el reiterado mensaje gubernamental acerca de que nada se poda cambiar. Pero ya para entonces el modelo no solo haba dejado de prometer el progreso del pas y el bienestar de sus habitantes, sino que, en vez de propiciar la eficiencia en trminos de esos objetivos, termin haciendo de su continuidad una manera de evitar el posible caos ante la eventualidad de cualquier cambio significativo. La perspectiva crtica del modelo seala, entonces, que la resolucin de la nueva cuestin social est asociada a problemas no solo tcnicos, institucionales y de tcnicas de
Programa de Desarrollo Local, Boletn informativo nm. 7, junio de 2001, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento. 11 Segn el Siempro (2000), Informe, num. 2 : La dinmica del crecimiento del pago de las obligaciones externas se ha convertido... en la principal caracterstica de las finanzas pblicas argentinas, cercano al 20% del presupuesto nacional de 51.232 millones. En ese sentido, los resultados de la misma no han podido ser menos exitosos. La poltica social se ha vuelto residual, focalizada, concentrada en la extrema pobreza, acotada a la intervencin sobre los marginales, atada a la disponibilidad de recursos y secundaria respecto de las estrategias de estabilizacin econmica. En definitiva, la intervencin social del estado, descartando de la agenda la redistribucin del ingreso, ha tendido a naturalizar la desigualdad.
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focalizacin, sino polticos y de orientacin macroeconmica (de cambio de rumbo o de modelo) y, por lo tanto, de poder y de alianzas sociales. Que no se trata tanto de capacidades o derechos (entiltement) o de empowerment individual, como de falta de poder real de la sociedad (del pueblo), en relacin al que detentan los mercados en alianza con elites polticas autonomizadas de sus electorados. De la existencia de un nuevo bloque de poder que se apoya sobre la prdida de autonoma relativa del Estado para permitir el avance continuo del sector financiero 12. No se trata, finalmente, de un proceso de modernizacin, tcnico u organizativo, que requerira bsicamente de adaptacin, capacitacin, educacin y transparencia, sino de una nueva forma de dominacin proveniente de una globalizacin neoliberal que se toma como natural e inevitable, como nico camino, pero que, en realidad, es una narracin que responde a determinados enfoques, instituciones e intereses (Petrella, 2001). Ello plantea una problemtica novedosa sobre el verdadero locus del poder y de la poltica en este contexto, asi como qu mrgenes para caminos alternativos hay y cules son los actores que constituyen la agenda. Porque podra decirse siguiendo a Bauman-, que en las condiciones actuales, ... la agenda destinada a las elecciones ms importantes no puede ser construida polticamente. Porque la tendencia ms marcada de nuestra poca sera la separacin del poder y la poltica: el verdadero poder, que es capaz de determinar el alcance de las elecciones prcticas, fluye; gracias a su movilidad nunca tan irrestricta-, es virtualmente global... o ms bien , extraterritorial. Todas las instituciones polticas existentes (elegibles, representativas) son hasta ahora estrictamente locales, virtualmente glaebae adscripti., 13 Esta visin crtica sostiene una concepcin a favor de la sociedad civil y el tercer sector, pero ms amplia y menos idealizada que la anterior as como una visin de la realidad ms conflictiva que la reconocida en la neutralidad consensualista presentada por los organismos internacionales para fomentar la articulacin desde una estructura terica compatible con los requisitos expansivos del capital financiero global. Por lo tanto, lejos de centrar las crticas en la opacidad de la poltica o en la ineficiencia del Estado, apuntan al modelo econmico y a sus principales beneficiarios (economa virtual, financiera, privatizadas, organismos multilaterales), as como a su lgica de concentracin y fuga del excedente. En cuanto a la poltica, ms que criticar al clientelismo o a la corrupcin, se cuestiona su subordinacin a la economa, la alianza que los distintos gobiernos establecieron con el sistema financiero, as como su subordinacin frente a los mercados. Donde en lugar de

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Como seala P. Bourdieu para un proceso ms amplio de concentracin del capital en manos de un pequeo nmero de inversores institucionales: El campo del capital financiero funciona como una mquina infernal, sin sujeto, que impone sus leyes a los estados mismos. Mientras el sistema anterior, llamado fordista, realizaba el beneficio gracias a la productividad del trabajo, que tena como contrapartida la seguridad del empleo y un nivel de remuneracin realmente elevado, que alimentando la demanda, sostena el crecimiento y el beneficio, el nuevo modo de produccin maximiza el beneficio reduciendo la masa salarial por la compresin de los salarios y los despidos, inquietndose el accionista slo por los cursos de la bolsa de los que depende su ingreso nominal, y por la estabilidad de los precios, que debe mantener el ingreso real, lo ms cerca posible del ingreso nominal. (Bourdieu, 2000).
Zygmunt Bauman, En busca de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2001, pg.

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establecer un control parlamentario de la administracin, se invierte la lgica hacia la pretensin de un control administrativo del parlamento. Por ltimo, la nueva cuestin social constituye un problema que no podra resolverse focalizando, conteniendo , asistiendo y descentralizando, en el marco del aumento exponencial del desempleo y la pobreza14, o en todo caso sin dejar de hacer llo, que deberan considerarse otras estrategias, vinculadas a la universalidad del tratamiento de los beneficiarios, (por ej., las iniciativas relativas al ingreso ciudadano) de estrategias de inclusin. Estas puede asociarse al otorgamiento de subsidios a cada jefe y jefa de familia desempleados con seguro de capacitacin, salud y educacin (ej., de 350$, propuesto por la CTA). Tampoco se tratara de una cuestin que se resuelva slo a nivel nacional sino que, junto a un proceso de mundializacin econmica e interdependencias creciente, presupone la configuracin de una sociedad civil mundial que comienza a articular sus luchas en diversas formas y niveles (movimientos antiglobalizadores, foros mundiales de medio ambiente y sociales) que plantean poner lmites a este capitalismo especulativo por la desigualdad y fragmentacin que genera as por la ausencia de un desarrollo sustentable. De este modo, el problema de la articulacin entre poltica social y sociedad se inscribe dentro de un debate ms amplio sobre los distintos niveles de la poltica y sus formas de organizacin: no slo local, sino tambin nacional; regional (entre el Alca o el Mercosur), y an global, entre una concepcin de la globalizacin neoliberal vista como natural e inevitable, u otra de carcter responsable o solidaria.

En sntesis, el enfoque gerencial de poltica social, carece de elementos para superar la regresividad social que genera el modelo de acumulacin neoliberal basado en la perspectiva de libre mercado irrestricto y que ajusta por desempleo y deflacin salarial. Sin dejar de considerar la importancia de los instrumentos, la perspectiva critica destaca el crculo vicioso que se estableca entre el Plan de Convertibilidad, dolarizacin y creciente endeudamiento para financiar el Estado y una regresividad social profundizndose, y donde la poltica social apareca adquiriendo el rol ambulancia y de mera contencin. Postula, de esta forma, la necesidad de realizar una resignificacin de la articulacin de las OSC con las polticas sociales, tanto en orientaciones neouniversalistas, potenciar la ciudadana y a intentar modificar el rumbo econmico establecido en los ltimos aos.

3. Poltica social y articulacin en una situacin de emergencia a) Transicin y crisis. Podemos ver, a comienzos del 2002, que el modelo neoliberal instalado en los 90, pero con races ya en la dictadura, fue llevando al pas a un callejn sin salida, en una triple dimensin. En lo econmico, al crculo vicioso de falta
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Como seala R. Kaztman respecto de los efectos que han tenido algunas transformaciones recientes en la estructura social de aquellos pases latinoamericanos de temprano desarrollo, sobre el aislamiento social de los pobres urbanos. Esas transformaciones se refieren principalmente a los mercados de trabajo y a ciertas estructuras de oportunidades que son fuente de formacin de recursos humanos y de capital social. Como resultado de esas transformaciones, se debilitan los vnculos de los pobres urbanos con el mercado de trabajo y se estrechan los cambios de sociabilidad informal con personas de otras clases sociales, lo que conducira a su progresivo aislamiento. Seducidos y abandonados: el aislamiento social de los pobres urbanos, en Revista de la Cepal, num. 75, diciembre de 2001

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de crecimiento y de solvencia por falta de competitividad y, por tanto, de incapacidad para generar divisas para el pago de intereses de una deuda externa en constante aumento, que derivaba en desequilibrio fiscal y en la necesidad de realizar repetidos salvatajes, termin desembocando en el corte del crdito externo y luego en el interno.15 En lo poltico, al aumento de la distancia entre representantes y representados, tanto por el nivel de corrupcin las elites dirigenciales, por la convalidacin de un modelo excluyente y en contradiccin con los compromisos electorales, como por un autismo presidencial que llev a la prdida total de sustento poltico del gobierno. Y en lo social, el altsimo desempleo, la desigualdad creciente, fragmentacin y reduccin del gasto social, llev ms que a una articulacin sinrgica entre organizaciones sociales y poltica social, a una movilizacin de protesta de parte de la sociedad civil. Primero, de los sectores vulnerables (jubilados, docentes, empleados y gremios estatales), con movilizaciones, paros y escraches; luego, de los sectores excluidos (desempleados, marginados) el piquete); y por ltimo, a partir del corralito bancario, de los sectores medios, a travs de cacerolazos y que culmin, finalmente, en un abrupto escenario de ingobernabilidad.16 El final de la presidencia de De la Rua llev, a la eleccin de un nuevo gobierno por la Asamblea Legislativa, luego de una corta transicin en la cual, en el plazo de dos semanas, se sucedieron cinco presidentes. El nuevo gobierno nacional a cargo del Pte. Dhualde y se presenta como transicional hasta septiembre del 2003- es dbil frente a una situacin de economa estancada, que combina recesin con inflacin, por la gran capacidad del establishment local (los lobbies) e internacional (los organismos multilaterales de crdito) para condicionarlo hacia una orientacin fiscalista, y por una sociedad demandante en lo social y desconfiada del conjunto de la clase poltica17. La apuesta inicial de este nuevo gobierno apunta supuestamente a realizar una alianza con el sector productivo (grandes empresas exportadoras), devaluar y pesificar la economa, vincularse nuevamente a los organismos multilaterales para reestablecer el crdito, y en lo social a generar una poltica de inclusin que logre garantizar la paz social. Pero esta situacin de emergencia genera una alta incertidumbre. No es posible planificar ms all de una semana en ningn orden, ni prever si el orden poltico continuar o colapsar. A lo cual se suma, una sensacin de prdida generalizada, donde si bien algunos todava estn en una situacin relativa mejor, para otros lo que est en juego no son los ahorros o los ingresos sino la misma subsistencia, en el nivel ms bsico de la alimentacin. Una situacin que muestra una fracturas sociales significativas que deben
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Como seala H. Binner: A fines de los 80 y bajo la influencia creciente de los organismos multilaterales de crdito, comienzan a implementarse las primeras reformas del estado cuyo eje principal fue el equilibrio presupuestario, la disminucin del gasto pblico y las privatizaciones. La experiencia ha demostrado que el ajuste fiscal, que se presentaba como la principal solucin a los problemas del estado, es una visin ideolgica que aborda parcialmente la idea de su modernizacin y transformacin sustantiva. Hoy podemos y debemos decir que no fue el dficit fiscal la causa de la crisis econmica y social que golpea a los pases, sino que ste y su ajuste agravante, es la consecuencia del sometimiento a un rgimen neoliberal, alejado por definicin, de las necesidades del pueblo, en Financiacin de la ciudad y alternativas al ajuste fiscal: gestin financiera y captacin de recursos. Lmites y posibilidades. Forum de Autoridades locais pela Incusao Social, II Forum Social Mundial, Porto Alegre , Brasil, Febrero de 2002. 16 Ver de Antonio Camou (2002), Argentina. La rebelin de las cacerolas, Nueva Sociedad, num. 177, Caracas, pg. 4-7 17 Al respecto, seala J.C. Portantiero: Es curioso porque tenemos una situacin del sistema poltico que parece ptima: nunca hubo un gobierno con semejante mayora parlamentaria y sin accin opositora. Sin embargo, esa mayora parlamentaria no es mayora poltica. Ni Alfonsn ni Menem tuvieron semejante respaldo y, a la vez, no ha habido gobierno ms dbil que este. Hay peligro de disgregacin, en Revista 3 Puntos, nm. 241, Buenos Aires, 7 de febrero del 2002, pp. 34-36.

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ser atendidas tanto por la poltica social como la econmica. De acuerdo a las ultimas cifras del INDEC 18 millones de personas no tienen ingresos suficientes para pagar una canasta bsica de alimentos y servicios. Calculando una familia tipo que vive con menos de 598 pesos al mes. Se est ante una Argentina ms pobre, en la cual el 60% de las familias tiene alguien sin trabajo o con un trabajo muy inestable, lo cual genera una restriccin muy importante del poder adquisitivo. Donde un gran porcentaje de la poblacin de clase media baja est descendiendo abruptamente por debajo de la lnea de la pobreza, y est abandonando la educacin y los sistemas de salud privados, reingresando a los servicios que el Estado presta en esas reas. Donde en los sectores ms desprotegidos y expulsados del circuito econmico, las carencias bsicas son de larga data y se han agudizado, y donde al impacto de una recesin de cuatro aos se suman la inflacin y el corralito, que impide el derrame del consumo de las clases medias hacia los sectores de ms bajos ingresos (sobre todo aquellos cuyas nicas posibilidades de changas estaban en el sector informal, y sin posibilidades de bancarizacin). A su vez, la insercin econmica en el mundo, luego de un default no parece fcil ni rpida, porque el margen de negociacin que presenta el gobierno nacional con la comunidad financiera internacional -representada por el Fondo, pero todos los organismos multilaterales y el Grupo de los 8- es estrecho. Sobre todo, porque desde esta comunidad financiera manifiesta una extrema desconfianza y exigencias de un modelo sustentable. Una posicin , que en todo caso, no asume la corresponsabilidad que la misma tiene en haber llegado a una situacin de esta naturaleza. Porque ms que solo un problema de sustentabilidad del plan, ya que con este concepto se vuelve a poner todo el peso interpretativo en una matriz financiera fiscal y de responsabilidad exclusivamente local, lo que en realidad es de responsabilidad compartida, por haber sido la Argentina (poco confiable por incumplimientos) pero, a la vez, por haber sido (el mejor alumno) de este modelo de globalizacin pregonado e impuesto por esas instituciones. De esta forma, la transicin camina por el sendero estrecho de la emergencia, en el cual se juega la posibilidad de mantener grados mnimos de autonoma poltica, cohesin social e identidad, o derrapar a un piso an ms bajo, tanto en trminos sociales como de soberana poltica. Es entonces en este contexto, donde deben llevarse simultneamente las medidas de reforma poltica, de reparacin social, y salida del estancamiento sin hacer recaer todo el peso de la misma en los sectores mayoritarios y en donde la poltica social y su articulacin con la sociedad civil, son una de las claves para transitar este camino con xito.

2) La poltica social en una crisis sin piso. El nuevo gobierno ha fusionado los programas sociales anteriores de la Alianza en cuatro grandes reas: alimentacin, educacin, salud y el programa de subsidios para jefes y jefas de hogar, y pretende terminar de confeccionar un padrn nico de beneficiarios. Esta ltima es una asignatura pendiente y nunca cumplida por los gobiernos, tanto por resistencias provinciales como por el mismo volumen de informalidad que registra la poblacin. La poltica de subsidios es una estrategia que pasa por reunificar partidas para canalizar subsidios a jefes y jefas de familias desempleados (1000 millones del presupuesto), mediante la reunin de diversos programas sociales previos, reconoce un diseo

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nacional, una ejecucin provincial-local, que tambin reconoce criterios de distribucin descentralizados. Apunta hacia una suerte de perspectiva neouniversalista: se proponen polticas de ingreso social con subsidios a desempleados, en forma masiva (150 pesos a jefes de hogar desocupados). No se trata de programas de empleo del tipo planes Trabajar, sino ms bien de subsidios para una reinsercin en el mercado laboral, con un compromiso de capacitacin y escolaridad de los hijos. Esto se ha ampliado recientemente con ingresos que provenientes de retenciones a las exportaciones de productos primarios y a las manufacturas agropecuarias e industriales. Con esa medida el Gobierno espera recaudar 1.400 millones de dlares, y con esos fondos se quiere ampliar los planes sociales para implementar los planes de ayuda social para dos millones de argentinos que estn por debajo de la lnea de subsistencia, y realizar inversiones pblicas. Asimismo se piensa asignar a una ong en particular el rol de distribuir y auditar parte de estos fondos para fines sociales (Caritas). Por su parte, la poltica de reconstitucin de las cadenas alimentarias (360 millones) y para medicamentos, busca recomponer la grave situacin creada en estos aos, en los cuales se desarmaron varios planes que, si bien eran simplemente asistenciales, aseguraban la alimentacin para gran parte de la poblacin indigente. El programa alimentario parece urgente, as como la necesidad de intentar que el reparto sea para las familias, ms que para individuos, sin embargo hasta ahora poco se ha hecho en este sentido. En estas iniciativas, todava difciles de evaluar por la lentitud que se observa en su implementacin, se observan algunos cambios significativos respecto de la anterior estrategia de poltica social: el pasaje de mltiples programas dirigidos a sectores diferenciados (mujeres, nios, ancianos, diversos grupos vulnerables, discapacitados, comunidades indgenas, etc.), a una concentracin en un target ms agregado, que es ahora la familia, con un gran peso en los Consejos Consultivos Locales que tendrn la tarea de coordinar y asignar estos subsidios. Hay un cierto realismo, en esto de juntar todo lo que se tiene y realizar una nica poltica. Pero ms all de lo prometido, no se ve demasiada articulacin con los ONGs, salvo roles de auditora y administracin.

Asimismo, se observa el pasaje de diversos programas con asignaciones especficas a la cuestin del ingreso; y (ms conceptualmente) del fortalecimiento de la sociedad civil a la idea de contencin bsica y de inclusin, y tambin, en un nivel ms elemental, al objetivo de contener y ganar tiempo, . En esto se observa la crisis de gestin y debilidad de los organismos estatales para llevar a cabo estos programas en tiempo y forma (un estado precario), donde las nicas redes de extensin territorial de alcance nacional son de tipo socio-religiosas, o no especficas, (sistema educativo) .

En sntesis, recapitulando, en el primer punto del trabajo, sealbamos que la articulacin de esta emergente sociedad civil a la poltica pblica para la resolucin de la nueva cuestin social durante gran parte de los 90 y comienzos de nuevo siglo era insuficiente, ya que se planteaba desde una visin gerencial neoinstitucional, en sintona con la configuracin de un Estado mnimo y de una sociedad de mercado. En ese modelo, el problema de la articulacin del Estado con la sociedad civil que se planteaba despolitizada y de carcter tcnico, se centraba en superar la opacidad, el clientelismo la escasa eficacia de la poltica social, como un problema de instituciones, de culturas y

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fortalecimiento de los grupos vulnerables. En esta relacin, la poltica social tena como funcin la contencin y la descentralizacin de los puntos conflictivos. En el segundo punto, mostrbamos que en ese perodo no slo se producan anomalas insuperables para este paradigma gerencial institucional (de escala, gestin, target y tipo de capital social predominante) sino que empezaba a tomar cuerpo una perspectiva crtica que mostraba el problema de la articulacin en la regresividad y concentracin a que tiende el modelo econmico neoliberal, que lleva al debilitamiento y derrota de la sociedad frente a los mercados. Donde para modificar este estado de cosas, deba cambiarse la perspectiva de una poltica social que aparece escindida de la economa, donde los medios predeterminaban los fines, y los derechos ciudadanos de tercera generacin aparecen desvinculados de los sociales. O de una poltica social que se estableca en ausencia de un proyecto de pas explicitado, pero by default era: el de los mercados deciden, los polticos administran y las ONGs contienen. Por ltimo, registrbamos el surgimiento de un nuevo contexto de crisis desde fines del 2001, de desplome de contingentes sociales en la pobreza y desempleo conjunto con la crisis del modelo, que pone la cuestin social en otros trminos ms dramticos sobre la viabilidad misma del pas. En ese sentido el intento de fortalecer la transicin para salir de la crisis, parece requerir de una estrategia econmica que se ubique entre dos tensiones que parecen generar un dilema insoluble: el privilegiar los inversores internacionales olvidando la gente, o el reconocer estos intereses mayoritarios pero olvidado el poder y la influencia econmico meditico global. De caminar por un estrecho sendero, entre las necesidades de los inversores (para insertarse en el mundo) y los de la gente (para asegurar la paz y cohesin social). Y este sendero requiere recuperar la poltica ms que estigmatizarla, tanto a travs de la reforma poltica y la depuracin de la corrupcin, como de maximizar estrategias consociativas entre los partidos mayoritarios y organizaciones de la sociedad civil; y para ms que realzarse el problema del gasto pblico, se problematice el del ingreso y para que ms que profundizarse el esquema de un pas especializado en commodities (donde no entra la mitad de la poblacin), se apueste a reindustrializar y a la economa real para distribuir el ingreso. Donde es necesario orientar esfuerzos hacia el desarrollo local y microregional, aprovechando potencialidades que se puedan despertar desde los municipios y sus respectivas sociedades. Porque es importante lo que se haga sobre planificacin estratgica, presupuestos participativos a nivel local, con la innovacin y descentralizacin poltica de los municipios; as como con la constitucin de la economa de solidaridad, el establecimiento de redes del trueque, grupos de calidad alimentaria, de microcrditos, cooperativas de compras comunitarias, foros y movimientos de defensa de derechos diversos. Porque son stas reservas de capacidades, que hay que seguir despertando en la gente para que se vayan buscando soluciones, que aunque puedan parecer pequeas -barriales o municipales-, permiten que vaya naciendo un clima de darse cuenta de que es posible salir, frente a perspectivas de autoderrota, y estrategias mediticas que intentan profundizar el pesimismo cultural. Estos esfuerzos tambin deben articularse con el nivel regional, para lo cual se requiere la reactualizar la agenda social regional, la configuracin de fondos de compensacin regional que posibiliten el crecimiento de reas deprimidas, a exportar conjuntamente a terceros pases con la marca Mercosur. Y finalmente, con el nivel global plantear la articulacin de las organizaciones sociales con las redes de la sociedad civil mundial, que bogan por otro mundo es posible, porque frente a la visin ideolgica de la actual

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globalizacin neoliberal, que es presentada como natural e irreversible, junto con la problemtica de la seguridad privilegiada por Estados Unidos, se trata contraponer otra perspectiva, que cuestiona instituciones y reglas de juego de una economa mundial que tiende ms que a producir una maximizacin de los flujos econmicos a reproducir la asimetra, al aumento de la pobreza y la falta de desarrollo.18 Por ltimo, parecera requerirse una estrategia de articulacin entre organizaciones de la sociedad civil y el Estado que permita construir la transicin, implementar salarios de inclusin y salir de la crisis, para evitar el triunfo de estrategias de derrumbe de actores que apuntan a teminar de consumar el modelo neoliberal y a generar una suerte de factora conducida off-shore. Lo cual implica dejar de avanzar en una concepcin de la pobreza y la desigualdad que la reduce a una simple cuestin de falta de capacidades, de recursos humanos o de transparencia, o falta de capital social, sino como un problema de injusticia, de mala distribucin del ingreso y configuracin de un perfil productivo de bajo valor agregado. Y esto implica una idea de articulacin entre organizaciones de la sociedad civil y estado de carcter poltica necesaria para transitar el estrecho sendero que hoy separa la reconstruccin institucional econmica y democrtica de la nacin (el bien comn) de la disgregacin social y del autoritarismo propiciada por los mercados.

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Para el Presidente Cardoso, en la agenda mundial actual prevalece el terrorismo, la seguridad y el armamento, contrariamente a lo que sucedi en las ltimas dcadas, cuando prevaleci la agenda del desarrollo, del comercio y del avance social. En esta visin se trata de una agenda negativa, porque la regin (Amrica Latina) no tiene ninguna trascendencia en materia de seguridad. Amrica Central mejor bastante en los tlimos aos afirm Cardoso- pero todo empeor en Amrica del Sur, donde los problemas se agudizaron por la falta de una percepcin internacional de los grandes organismos. Clarn, 7 de mayo de 2002, pag. 13.

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