LAS CONCEPCIONES DE POLÍTICA SOCIAL: UNIVERSALISMO VS FOCALIZACIÓN.

Ocampo José Antonio. (2008)

Síntesis por: Maritza García.

Argumento: Para atacar la pobreza y la desigualdad es más adecuada una estrategia basada en la
UNIVERSALIDAD y la solidaridad (aunque la focalización tenga ventajas también). Ocampo considera que
la mejor focalización es una política social universal y que la focalización debe ser un complemento a estas
políticas y no un sustituto.
Son concepciones de política social es Universalismo y la focalización. La FOCALIZACIÓN hace énfasis en
orientar los subsidios del Estado hacia los sectores más pobres y el diseño de esquemas público-privados
(base de la reforma de política social en las últimas décadas). La UNIVERSALIDAD defiende la necesidad
de cimentar la política social sobre principios entre los que se destacan la universalidad y la solidaridad
(raíces de política social de posguerra).

1. Debate conceptual (argumentos a favor del enfoque universalista).

La concepción moderna de política social como responsabilidad del Estado, viene de los Estados liberales y
su necesidad de extender la educación pública básica, laica y universal a todos sus sectores así como otros
servicios públicos, también de la visión Bismarckiana (fin s.XIX.) de seguridad social y el surgimiento
obrero que demandó el desarrollo de legislación protectora y promotora del trabajo y un sistema integral de
política social. Con el desarrollo del Estado de bienestar, esa idea se difundió a los países industrializados
entre los siglos XIX y XX. A la par se dió el crecimiento del Estado y con ello la demanda de recursos para
financiarlo.
América Latina tuvo una influencia más limitada, los casos más destacados son: Costa Rica y países del
Cono sur. El más destacado es Uruguay con las políticas de José Batlle. ​El sistema que se desarrolló en la
región corresponde al de un Estado de Bienestar Segmentado e Incompleto. ​La educación y salud
pública se desarrolla después de la segunda guerra mundial, el alcance a seguridad social (pensiones, salud,
riesgos) se limitó a los asalariados (princ. Bismarckiano de asociar seguridad social a empleo formal) por la
disparidad entre grupos asalariados, había diferencias en los beneficios recibidos.

Las reformas económicas de los 80´s y 90´s desarrolladas por influencia del Banco Mundial dieron una
visión alterna con 3 instrumentos básicos: 1​. ​Focalización: ​Busco un equilibrio entre racionalizar el gasto
público y la necesidad de llevar la política a sectores más pobres. Creó sistemas de identificación de
beneficiarios. ​2 Participación privada y 3. Descentralización ​Buscaron la misma racionalización, la
primera por medio de alianzas público-privadas y la segunda descentralizando para acercar a los
beneficiarios a las autoridades ​pertinentes. Además de esto, se crearon programas para personas mas
vulnerables como fondos de emergencia social. La focalización tuvo un mejor desarrollo en programas de
subsidio condicionado (Progresa México) o como complemento a la universalización de subsidios educativos
(Bolsa escola Brasil). La Descentralización avanzó en países de tradición federal (Argentina y Brasil) y dos
centralistas con vocación federal Bolivia y Colombia. (Ocampo. 2008)

Como resultado, hoy coexisten 3 tipos de esquemas de política social que se corresponden con 3 tipos de
Estado de Bienestar:
A. Sistema con vocación estrictamente universal y organización predominantemente pública, con grados
diferentes de descentralización sobre todo en lo relacionado a educación.
B. Esquema segmentado con diferentes elementos de corporativismo, predomina la seguridad social en
un amplio sentido.
C. Esquema estrictamente focalizado, su mejor ejemplo son los subsidios condicionados pero tiene
expresiones en otras políticas dirigidas a grupos sociales determinados.
Una característica de la política social de las últimas décadas es la proliferación de programas específicos con
estructura de capa geológica, es decir aquellos de nuevos gobiernos que se superponen parcialmente a
programas antiguos. Ocampo dice que a pesar de las reformas, la Política Social parece haber perdido la
unidad y el carácter estratégico propio de los Estados de Bienestar en los países industrializados. ​Fernando
Filgueira et al han caracterizado la Política social de A. Latina como un Corporativismo persistente
combinado con una reforma liberal carente de prestaciones sociales no contributivas ​(Citado por
Ocampo. 2008). La visión estratégica de la política social fué derrotada por el excesivo énfasis en los
instrumentos más que en los principios que la deben guiar.

El retorno a la visión universalista hace depender a los instrumentos de los principios sobre los cuales debe
construirse la política. Los principios se conciben como derivaciones de las formulaciones sobre derechos y
ciudadanía social y por ello ponen a la política social en el centro del pacto y la cohesión social (Ocampo.
2008. pág. 42). Esta visión tiene como tradición el cuerpo de derechos humanos que expresa los valores de
igualdad, solidaridad y no discriminación que son indivisibles de los derechos civiles y políticos que
garantizan los derechos de las personas frente al poder del Estado y la participación en las decisiones
públicas. (CEPAL citada por Ocampo. 2008). Ese cuerpo de derechos económicos, sociales y culturales es
una extensión del principio de libertad en el preámbulo se señala que las Naciones Unidas buscan promover
el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de libertad. A la par se da la
visión de la democracia como extensión de la ciudadanía en su triple dimensión: civil, política y social. Las
formulaciones más precisas al respecto estan el el capítulo de principios de política social de ​“Equidad,
Desarrollo y Ciudadanía” ​de la CEPAL, en ella se establecen los principios de: ​Universalidad: ​Está
asociado a los servicios sociales básicos que provee el Estado como derechos de los ciudadanos (los servicios
de salud, educación o protección social son más que mercancías), la ​Solidaridad: ​Su objetivo es construir
sociedades más integradas y busca garantizar la del acceso a servicios por parte de los sectores más
desfavorecidos, la ​Eficiencia: ​Señala la necesidad de utilizar mejor los recursos públicos para lograr mayores
beneficios y la Integridad: ​Refiere a las interrelaciones entre las diferentes dimensiones del desarrollo social
o las múltiples dimensiones de la pobreza.

Relación entre dimensión de los derechos económicos y sociales y dimensión del nivel económico del país,
su instrumentación debe ser compatible con el grado de desarrollo del país y el “pacto fiscal” de cada
sociedad a fin de evitar expectativas insatisfechas o desequilibrios macroeconómicos por lo tanto, deben
trazarse metas que la sociedad sea realmente capaz de alcanzar dado su nivel de desarrollo: ​Punto de
referencia es lo realizable y lo máximo entre lo realizable. ​Entonces la exigibilidad de esos derechos está
sujeta a lo límite de los que es posible en un momento y grado de desarrollo determinado. También está la
exigibilidad política que corresponde a la especificación de cuáles son los logros que se espera alcanzar en el
país por parte de la autoridad política en torno a esto se estructuran diferentes opciones democráticas así
como la generación de recursos necesarios para garantizar servicios básicos definidas como esenciales, esta
visión se asocia al ​Universalismo básico ​como una serie de prestaciones sociales básicas y de cobertura de
servicios que debe ser extensiva a toda la población teniendo como base el principio de ciudadanía (Molina
2006, citado por Ocampo 2008). El autor enlaza lo anterior con el concepto merit goods de la teoría de
bienestar de que la CEPAL traduce alternativamente como ​Bienes de valor social ​que son bienes y servicios
que la sociedad considera que deben recibir todos sus miembros en tanto ciudadanos. El alcance de dichos
bienes debe obedecer tanto al nivel de desarrollo como a las demandas de un modelo específico de
organización económica. Las economías contemporáneas generan dos demandas específicas:
1. Se deriva de la extensión de la sociedad del conocimiento y altos requisitos de educación y capacitación
demandadas por la economía y la sociedad y 2. La mayor inseguridad económica que genera una sociedad
que enfrenta cambios acelerados en un contexto de mayor competencia.
Por lo anterior varios autores señalan que debe existir una asociación positiva entre apertura económica y
gasto social, esta formulación busca corregir uno de los mayores peligros que enfrenta la política social: ​LA
SEGMENTACIÓN ​este problema se agudiza en los esquemas de políticas focalizadas así como en los
sistemas de múltiples proveedores de servicios que acaban discriminando a los demandantes por su ingreso o
su localización espacial. Como ejemplo habla de la educación como mecanismo de igualación social que
puede en sociedades altamente desiguales funcionar como generador de segmentación que en ese caso
reproducir las desigualdades existentes.
El paradigma universalista (críticas)​: 1. Exige muchos recursos aspecto real y 2. Dados los presupuestos
públicos escasos se pueden dar sistemas de política social con una mala focalización. Este segunda crítica no
es válida para Ocampo quien explica que se asocia en algunas formulaciones a la visión de las clases medias
como sectores con capacidad para lograr que los recursos públicos se distribuyan a su favo, excluyendo a
quienes sí lo necesitan. Esta visión presenta deficiencias por: 1. La extensión de los beneficios sociales
3. La política social que promueva una mayor cohesión social debe ofrecer respuesta a la sociedad en
conjunto, en este aspecto la focalización tiene como problema la limitada capacidad de convocatoria dela
ciudadanía.

Efectos redistributivos del gasto público social.

El autor revisa estudios de gasto público de fines de los 90 e inicios del 2000. De ahí desprenden tres tipos de
gasto agrupadas en 3 grandes categorías:
Categoría 1-Gastos más redistributivos: Como gastos de asistencia social y políticas sociales con
coberturas universales o cuasi universales como servicios de salud o educación primaria.
Categoría 2-Servicios con cobertura intermedia como educación secundaria, gastos en vivienda y
saneamiento. Dice que en este caso la distribución no es generalmente progresiva pero no se aleja mucho de
la “equidistribución” siendo mejor que la distribución del ingreso primario.
Categoría 3-Seguridad Social pensiones y educación universitaria​, en estas los beneficiarios están
ubicados en los deciles más altos (la distribución es relativamente buena respecto al ingreso primario).

El impacto de la focalización es limitado porque los montos asignados son relativamente modestos,
aunque los defensores de esta postura digan que “una mayor selectividad implica un mejor efecto
redistributivo”. ​Los programas focalizados con mayor impacto son los de mas cobertura o tendencia a
universalizar. Cuando los programas son focalizados, usan pequeñas proporciones del gasto público social,
contribuyendo con menos de la quinta parte del efecto redistributivo (Ocampo. 2008, pág. 50).

El gasto social es altamente redistributivo en el margen (gasto marginal es corresponde a la ampliación

del gasto asociada a la ampliación de la cobertura. ​Analiza cifras del gasto en educación, observando que
gastos que antes se consideraban de carácter regresivo se vuelven progresivo al extenderse la cobertura. Con
ello concluye que las políticas incluidas en la segunda categoría adquieren mayor progresividad en la medida
que se logren mayores niveles de cobertura.

CONCLUSIÓN GENERAL: Los mayores niveles de progresividad del gasto público están relacionados
estrechamente con la extensión de cobertura. (La mejor focalización es la universalización)

LA FOCALIZACIÓN​ (o selectividad) debe cumplir tres funciones particulares:

Efectos redistributivos importantes: En países con niveles de pobreza muy elevados. Como requisito de
política social, deben tener vocación universal hacia grupos sociales objetivos.
Permitir el diseño de planes adaptados a algunas poblaciones.
Servir de puente para garantizar que sectores con dificultades de acceso, puedan obtenerlo. La selectividad
debe ser un instrumento de focalización.

PROGRESIVIDAD DEL GASTO EN ALGUNOS PAÍSES.

Los países en los cuales el gasto público tiene un mayor efecto redistributivo son aquellos que desarrollaron
más tempranamente los servicios sociales del Estado y los que han logrado las mayores extensiones de
cobertura de sus sistemas de educación y salud: Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay.
Korpi y Palmer dice Ocampo, hablan de la paradoja de la redistribución​: que el efecto redistributivo total
del gasto público social es mayor en países con sistemas universales que en aquellos que aplican criterios de
focalización (particularmente los anglosajones). De acuerdo con estos autores,una de las razones
fundamentales para ello es el fuerte apoyo político de las clases medias al gasto público social en los países
con sistemas más universales, esencial para obtener el respaldo de dichos sectores a los elevados niveles de
tributación necesarios para financiarlos.
El efecto redistributivo estimado refiere en mayoría a transferencias indirectas a los hogares que son
equivalentes al costo de provisión de los servicios sociales que reciben del estado.
Ocampo dice que estudios recientes han resaltado que el atraso de América Latina en el desarrollo de dichas
transferencias directas es una de las explicaciones más importantes de los altos niveles de desigualdad en la
distribución del ingreso en la región en comparación con la de los países de la OCDE

¿Distribución primaria y secundario del ingreso? PAG 21

REQUISITOS FISCALES. ​La restricción de una politica social de corte universal es la demanda de
servicios públicos.
Debilidad del desarrollo Latino America: La fragilidad de su estructura tributaria y el peso de los sistemas de
carácter indirecto.

¿Tributación directa e indirecta y Progresivo y Regresivo?

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Pe-ro, además de no ser financieramente viable, un sistema sustentado solo enimpuestos generales eliminaría
un elemento de economía política esencial:los sistemas contributivos generan un sentido de pertenencia del
trabajadoral Estado de bienestar que es irremplazable y que implica no solo derechos(prestaciones) sino
también debEres (contribuciones).

CONCLUSIONES​.
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