Documento presentado ante la

COESPO en octubre de 2004

Centro de Ciencias Sociales y Humanidades

Departamento de Sociología y Antropología
Elaborado por:
M.A.P.P. Alex Ricardo Caldera Ortega

Propuesta Metodológica para la evaluación de “la gobernabilidad

democrática”
Esta es una propuesta metodológica que se realiza desde la Universidad Autónoma de
Aguascalientes, particularmente desde la Coordinación de la Licenciatura en Ciencias
Políticas y Administración Pública para enriquecer el análisis prospectivo por panoramas
elaborado en el Consejo Estatal de Población de Aguascalientes (Coespo) a iniciativa de su
titular, el Mtro. Eugenio Herrera Nuño. La propuesta tiene como objetivo el “adicionar” al
análisis por panoramas la posibilidad de evaluar el estado de gobernabilidad democrática,
concepto aglutinador central para el proceso de toma de decisiones públicas.
El principal vínculo entre la Licenciatura de Ciencias Políticas y Administración
Pública y el Coespo, y el cual se convierte en la principal motivación de la primera para
realizar esta propuesta de adición, es la relación entre las dos instituciones que se tiene a
partir del proyecto de Servicio Social en el que los estudiantes participan en la elaboración
del análisis por panoramas, el cual sirve como una herramienta útil para el proceso de toma
de decisiones del Gobierno estatal y en el que los propios alumnos aprenden y aportan
conocimientos para el mejoramiento del producto.

El análisis por panoramas

El análisis por panoramas que se elabora en el Coespo es un esfuerzo realizado por los
integrantes de la Secretaría Ejecutiva de esta organización, el cual trata de dotar con una
herramienta de análisis para la toma de decisiones a los funcionarios públicos del gobierno
estatal que de alguna manera están vinculados con este Consejo.1
El análisis por panoramas consiste en una revisión de los periódicos locales y uno
nacional, para a su vez clasificar las notas aparecidas ahí en diez panoramas poblacionales
(ítems de selección) que permiten hacer un análisis diferenciado y sistematizado de los
acontecimientos políticos, sociales y económicos sucedidos a diario.
1. Desarrollo social y humano 6. Adultos mayores
2. Político electoral 7. Mujer y familia
3. Salud pública 8. Desarrollo urbano y ecología
4. Economía y empleo 9. Desarrollo rural y regional
5. Jóvenes y educación 10. Migración-internacional

1
Véase folleto institucional del Coespo (2002), Proyectos de servicio social.

1
Una vez seleccionadas las notas que por panorama se consideran más importantes, se
recortan, se pegan en hojas y se les da un registro. Este producto es entregado
mensualmente a los responsables de cada panorama para que éstos, a su vez, hagan una
selección de notas matrices con las cuales se realizará el análisis correspondiente y sus
conclusiones. A partir de ahí se realiza un Taller de Análisis de Coyuntura, consistente en
una reunión de los “panoramistas” con un analista guía quien coordina los trabajos de
integración y reflexión. Este ejercicio se lleva a cabo con base en los panoramas que cada
uno de los responsables realiza, y el cual presenta de manera “cruzada” —tanto vertical
como transversalmente— con los demás ítems en una pizarra que contiene un resumen de
todos los panoramas.
No obstante, para tratar de aprovechar la riqueza de la reflexión y conclusiones
vertidas en estos talleres, es necesario el diseño de un instrumento que las recoja, y aparte,
permita hacer ciertas consideraciones evaluativas del estado que guarda el panorama en
general en términos de estabilidad social y política, con la intención adicional de plantear
escenarios posibles. Todo ello, con la posibilidad de que se permita a los tomadores de
decisiones realizar previsiones para su actuar futuro de manera eficaz.

La propuesta de adición
La optimización de los resultados del Taller de Análisis de Coyuntura, se propone a partir
de la elaboración de un producto (issue paper) en el que se exponga de forma sintética el
planteamiento, reflexión y conclusión de cada uno de los panoramas. Además de presentar
escenarios a futuro, agregando un análisis que permita medir la potencialidad de
inestabilidad política y social.
El estado de equilibrio o estabilidad del sistema social es identificado en términos
conceptuales con uno de mayor alcance: la gobernabilidad democrática. El por qué ésta se
convierte en una condición que el ambiente político debe guardar y ser procurado por parte
de quienes tienen la responsabilidad social de tomar decisiones públicas, parte de la idea
que las relaciones sociales en los sistemas políticos modernos tienen como prioridad
valorativa el ejercicio de la democracia, a partir de formas que fomenten la participación y
representación política para la consecución de fines públicos comunes de una manera
equitativa, justa, eficiente y eficaz, que procure la legitimidad de las instituciones y los
procesos del mismo régimen político.
La gobernabilidad hay que entenderla como una relación entre el Gobierno y la
sociedad,2 pero agregado a ella un “plusvalor” de eficiencia, eficacia y legitimidad en su
actuar y resultados concretos obtenidos a partir de su acción.3 Gobernabilidad en este
sentido significa sencillamente, “el conjunto de las aptitudes que aseguran un desempeño
superior de la dirección y la autodirección de la sociedad; es decir, un Gobierno que tiene la

2
Gobierno debe ser entendido en su concepción amplia, es decir, no haciendo referencia únicamente a la
acción de la administración pública, si no la función gubernativa realizada por otras instituciones (llamados
igualmente ‘poderes’) con funciones legislativas y jurisdiccionales. Una definición que ayuda a aclarar esta
concepción es la de Omar Guerrero (1995) que dice que el Gobierno es, “dirigir, conducir el rumbo de la
sociedad desde el centro del poder hegemónico del conjunto de instituciones del Estado, el régimen político”.
3
Véase una consideración de estos tres elementos como propios de todo “buen gobierno” en Enrique Cabrero
y Gabriela Nava (1999).

2
capacidad de ofrecer orden y estabilidad, sobre las cuales se finca la calidad del servicio
público y el bienestar social en general” (Guerrero, 1995: 37); es así también una cualidad
del sistema político, “[…] un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas
sociales y la capacidad de respuesta gubernamental” (Camou, 1995: 22).
Es así, que para proponer una metodología que aterrice estas ideas para un análisis
empírico (evaluación) de la gobernabilidad democrática, hay que descomponer el concepto
en variables observables en la realidad política específica. Para estos efectos, se tiene el
antecedente de la metodología propuesta por el Centro de Política Comparada, A.C.
(Cepcom, 2000), el cual trata de medir la gobernabilidad en el país de manera quincenal a
partir de los principales acontecimientos políticos, lo cual a su vez es operacionalizado en
lo que el Cepcom considera las dimensiones constitutivas del concepto: legitimidad,
conflictividad, violencia y descomposición social, y confianza en las instituciones y
autoridades políticas.
La evaluación del desempeño de cada una de éstas variables se realiza a partir de su
consideración de índices cualitativos de nivel ordinal, los cuales de forma ascendente
miden su desempeño, desde su consideración como “muy baja” hasta “muy alta”.
Una de las limitantes de la metodología realizada por el Cepcom, consiste en que
sólo se concentra en el aspecto político, lo cual limita el análisis a partir de acontecimientos
eminentemente de esta naturaleza, a pesar de que se sabe que aspectos como los
económicos, sociales e incluso culturales y ecológicos condicionan el equilibrio
gobernable.

1. Se puede operacionalizar el concepto de “gobernabilidad” a partir de

dimensiones y variables más acorde a una visión amplia que no sólo incluya el
aspecto político, sino el económico, social, ecológico y tecnológico.
Si como se menciona arriba, la gobernabilidad es un estado de equilibrio entre entradas y
salidas (inputs-outputs) del sistema político, su estabilidad va a depender de que las
instituciones, actores o elementos que lo componen respondan a los estímulos del
ambiente. Una respuesta positiva del sistema, de manera evidente, redundará en una
creciente confianza de los sujetos sociales hacia las instituciones y actores, los cuales
acrecentarán a la vez la legitimidad de los mismos. Por el contrario, una respuesta
negativa, tenderá a deslegitimar el sistema y por consecuencia a acrecentar las
propensiones e índices de conflictividad, incluso de descomposición social.
1.1. Se identifica por lo tanto, que la gobernabilidad no se puede medir a partir de una
mirada a un solo evento o hecho de la realidad social sucedida en un momento
específico, sino que el estado que guarda el sistema en términos de gobernabilidad sólo
puede determinarse a partir de la conjunción de eventos y hechos que en conjunto se van
sucediendo y acumulando en un periodo de tiempo determinado, los cuales son
necesarios verlos a la distancia para observar sus relaciones unos y otros, así como
identificar sus consecuencias inmediatas e incluso tratar de prever futuros, tal y como es
posible hacerlo a partir el análisis por panoramas y el Taller de Coyuntura.

3
 1.2. El estado de gobernabilidad se configura a partir de las respuestas del sistema
político a las demandas del resto del sistema social, en este sentido se identifican cuatro
variables que determinan el comportamiento positivo o negativo del mismo. En la
dimensión que podría considerarse positiva para un índice de mayor gobernabilidad, se
identifican dos variables que la configuran:
a. Eficiencia decisional del gobierno.
Es el desempeño sustentable del gobierno en su conjunto, atendiendo a su capacidad
institucional para: instrumentar políticas o acciones que ayuden a la consecución del
proyecto de gobierno, y a satisfacer las demandas de los actores y sujetos del sistema
dentro del marco institucional formal vigente.
b. Legitimidad y estabilidad institucional.
En cierta forma estos dos elementos son el resultado de la configuración tanto del
anterior dimensión, es decir, de los resultados efectivos de la acción gubernamental,
como de la confianza generada en la ciudadanía y los actores institucionales del sistema
político, muchas veces producto de esa capacidad de gobierno. Esta confianza ayuda a
generar los apoyos y consensos necesarios entorno al desempeño gubernamental
eficiente.
En la dimensión negativa o de déficit de gobernabilidad, principalmente se identifican
las siguientes dos variables:
c. Conflictividad.
Son el conjunto de manifestaciones, movilizaciones o hechos de confrontación directa o
indirecta contra acciones, políticas, decisiones gubernamentales e incluso a actores
institucionales del sistema como lo son los partidos, sindicatos u organizaciones
sociales, así como entre estos mismos actores. El grado en ésta varía desde el simple
enfrentamiento verbal hasta la misma violencia física.
d. Descomposición Social.
Es la desarticulación de los patrones asociativos, de solidaridad y de respeto a la
dignidad de las personas, a la autoridad, el marco normativo del Estado de derecho y a
las instituciones del sistema.

1.3. El estado de gobernabilidad (o ingobernabilidad) no es absoluto, sino que hay

matices y un continum de grados en la presencia de ella a partir del comportamiento de
las dimensiones (positivas y negativas) y sus respectivas variables que la configuran.4
Este estado equilibrio gobernable puede ser identificado a partir del recuento de los
hechos sociales, políticos, económicos, ecológicos y tecnológicos que suceden en el
lapso de tiempo analizado, los cuales pueden ser clasificados como positivos o negativos
para la configuración del estado del sistema, por lo que su consideración cruzada hará
que el estado de equilibro gobernable sea identificado a partir de matices relativos y
coyunturales.

4
Véase para esta consideración a Camou (1995).

4
 Los grados de gobernabilidad corresponden a situaciones políticas coyunturales que
muestran el clima general producto de los acontecimientos y hechos sociales, políticos y
económicos sucedidos en el lapso temporal analizado. Según Antonio Camou (1995:
27-28), el status que muestran los puntos extremos de ésta clasificación son conceptos
límite que se refiere a situaciones, en realidad, muy raras, e incluso muy difíciles de que
se den. Claramente, los puntos intermedios de estos conceptos serán más útiles y
correspondientes a la realidad:
Gobernabilidad “ideal”
Es un concepto límite que designa el equilibrio puntual entre demandas sociales y
respuestas gubernamentales (una respuesta adecuada por cada demanda). El modo de
gobernabilidad ideal tendría como correlato una sociedad sin conflictos (o conflictos
absolutamente “neutralizados”).
Gobernabilidad “normal”
Describe una situación donde las discrepancias o diferencias entre demandas y
respuestas se encentran en un equilibrio dinámico, esto es, varia dentro de márgenes
tolerados y esperables para los miembros de la comunidad política. Ciertamente, esto no
significa que no haya conflictos, cuestiones irresueltas e incluso problemas irresolubles;
pero el hecho que importa resaltar es que a esas diferencias son aceptadas como tales e
integradas en el marco de la relación de gobierno vigente en una sociedad.
Déficit de gobernabilidad
Designa un desequilibrio entre el nivel de demandas sociales y la capacidad de respuesta
gubernamental, que es percibido como inaceptable por actores políticamente
organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de
gobierno en una situación dada. Se le llaman a cada uno de estos desequilibrios
“anomalías”, las cuales pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad.
Crisis de gobernabilidad
Describe una situación de “proliferación de anomalías”, es decir, una conjugación de
desequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales y respuestas
gubernamentales.
Ingobernabilidad
Es, como el concepto de gobernabilidad ideal, un concepto “limite” que designa la
virtual disolución de la relación de gobierno que une, por ambos lados, a los miembros
de una comunidad política.
Según se puede entender más claramente esto a partir de la figura 1, un grado
óptimo de gobernabilidad se identifica en la medida en que confluyen positivamente una
eficiencia decisional gubernamental y un control eficiente del orden político de manera
consensual entre los diferentes actores relevantes del sistema, lo que acrecentará la
legitimidad del conjunto de instituciones del régimen político. Por el otro lado, una
confluencia negativa de desequilibrios —o anomalías (Camou, 1995: 27)— que hablen
de conflictividad entre los actores, y a su vez una descomposición en el ámbito de las
relaciones sociales, estarán indicando focos amarillos de crisis de gobernabilidad, e
incluso focos rojos de un estado de ingobernabilidad.

5
Figura1. Esquema para el análisis del equilibrio gobernable.

Legitimidad y estabilidad institucional

+ -

-
+
Eficiencia decisional del gobierno

G
Goobbeerrnnaabbiilliiddaadd

Descomposición social
IInnggoobbeerrnnaabbiilliiddaadd
-

+
- Conflictividad +

2. A partir de los diez ítems del análisis por panoramas se puede construir un
índice único del estado que guarda el panorama general en términos de
gobernabilidad democrática.
2.1. Cada uno de los ítems o panoramas son campos de acción de la realidad social en
los que de forma directa o indirecta interviene la actividad del Gobierno, y que por lo
tanto, los resultados del desempeño de éste afectan el estado de gobernabilidad del
general del sistema social.
La recomendación es que el análisis de cada una de las variables que se proponen
para la evaluación del estado de gobernabilidad democrática se haga de manera conjunta
entre todos los analistas en el Taller de Coyuntura, ya que éste es un ejercicio que tiene
la virtud de llevarse a cabo a partir de la actividad de reflexión y de enriquecimiento del
análisis a profundidad que los participantes hacen de forma colegiada.

2.2. Los ítems tienen un comportamiento propio, pero el análisis del desempeño de cada
uno de éstos no es de forma aislada. Evidentemente, la reflexión a partir del cruce entre
ellos es el más adecuada para tener una perspectiva del conjunto del funcionamiento del
sistema, tal y como considera la propia metodología del análisis por panoramas. Pero
también en ese mismo sentido, la naturaleza propia de cada ítem, y la consideración de
elementos, hechos y eventos de distinto tipo que le imprimen complejidad a su
comportamiento hace necesario que se haga un análisis de forma autónoma por cada uno
de ellos.

6
 El comportamiento de cada uno de los ítems es susceptible de ser medio de forma
cualitativa, en una escala de menor (-) a mayor (+), en cuanto a su potencialidad a
convertirse en amenaza u oportunidad para la estabilidad social y política del sistema
social analizado. El análisis de cada ítem se hace en términos de su desempeño a partir
de las variables que se proponen para el análisis del equilibrio gobernable, esto con la
intención de evaluar de forma diferenciada el comportamiento de cada campo de acción
del sistema social general, es decir, por cada ítem o panorama se presentan elementos
observables que pueden alimentar una evaluación diferenciada y autónoma en términos
de: Eficiencia decisional del gobierno, Legitimidad y equilibrio institucional,
Conflictividad y Descomposición social.
El análisis autónomo de cada ítem en términos de las cuatro variables deberá arrojar
indicadores de desempeño que permitan evaluar su comportamiento en el lapso de
tiempo observado. La escala de medición de éstos indicadores se presenta a partir de
índices ordinales que clasifican la incidencia o potencialidad de la variable en términos
que van desde “muy baja”, “baja”, “media”, “alta”, “muy alta”.
Tabla 1.Variables y su incidencia y potencialidad.
Índice
Muy Muy
Baja Media Alta
baja Alta
Variable
Eficiencia decisional del
gobierno

Legitimidad y equilibrio
institucional

Conflictividad

Descomposición social

2.3. La asignación de valores cuantitativos a los índices es necesario para identificar, en

términos de la escala ordinal propuesta, la incidencia y potencialidad de cada una de las
variables.
Recuérdese que las cuatro variables que se han aceptado como constitutivas del
concepto de gobernabilidad se han considerado a partir de dos dimensiones que son
proporcional y mutuamente contrapuestas, es decir, a una mayor eficiencia
gubernamental y equilibrio institucional —colaboración entre actores—, corresponderá
una mayor legitimidad y confianza (dimensión positiva), por lo que contrariamente se
esperaría menor conflictividad y descomposición social (dimensión negativa), y a la
inversa, signos de mayor conflictividad y descomposición estarían hablando de un mal
desempeño gubernamental e institucional y por lo tanto de menor legitimidad. En ese
sentido se hace necesario asignar valores diferenciados que reconozcan su naturaleza
mutuamente proporcional por un lado y excluyente por otra:

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 Tabla 3. Valores cuantitativos a asignar a cada uno de los índices de las cuatro variables
reconocidas para el concepto de gobernabilidad democrática.
Índice
Muy Muy
Baja Media Alta
baja Alta
Variable
Eficiencia decisional del
-2 -1 0 1 2
gobierno

Legitimidad y equilibrio
-2 -1 0 1 2
institucional

Conflictividad 2 1 0 -1 -2

Descomposición social 2 1 0 -1 -2

El ejercicio de asignación de estos valores a cada una de las variables —de cada
unos de los ítems o panoramas— lo hacen los analistas de forma conjunta en el taller de
análisis de coyuntura. Su asignación evidentemente es subjetiva a partir de la percepción
de los analistas, lo que no quiere decir que se desmerite el análisis en cuanto a precisión
o profundidad, ya que esto se construye a partir de la discusión colegiada de los
problemas, implicaciones y elementos en juego en cada situación analizada en particular,
lo que le da una visión amplia a partir de distintos puntos de vista.5
Una vez asignado los valores de cada variable se hace una sumatoria de éstos de
forma simple, lo que determinará el índice o nivel de gobernabilidad por cada uno de los
ítems o panoramas en particular.
2.4. La construcción del índice único de gobernabilidad democrática se construye a
partir de la suma y promedio de todos los índices que resultan de cada uno de los ítems o
panoramas. El promedio deberá corresponder a un índice ordinal general de niveles de
gobernabilidad:

5
Tal y como lo aclara Giovanni Sartori (1995), en ciencias sociales la posibilidad de medición y
cuantificación no se hace a partir de una medición de los fenómenos sociales a partir de las atribuciones
inherentes de los observado, sino que éstas son asignadas por el observador, por lo que esto es siempre un
ejercicio arriesgado, pero que no desmerita la profundidad del análisis.

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 Tabla 4. Rangos y valores de los “grados” de gobernabilidad democrática.

Rango del índice Valores Grados de

gobernabilidad
2.0 — 1.6 2 Gobernabilidad “ideal”
15 — 0.5 1 Gobernabilidad “normal”
0.4 — - 0.4 0 Déficit de gobernabilidad
-0.5 — -1.5 -1 Crisis de gobernabilidad
-1.6 — -2.0 -2 Ingobernabilidad

Tal y como se mencionó arriba, los grados de gobernabilidad (Camou, 1995: 26)
son una situación que se le atribuye al contexto general de manera coyuntural, que retrata el
status del sistema social en el lapso estudiado. Pero a la vez, se estará en posibilidades de
encontrar de forma precisa los focos amarillos o rojos que a futuro se podrían convertir en
un problema, o por el contrario en situaciones, hechos o elementos que podrían convertirse
en oportunidades para ser aprovechadas.

Bibliografía
Camou, Antonio (1995); Gobernabilidad y Democracia; Cuadernos de Divulgación
Democrática No. 5; México; Instituto Federal Electoral.
Centro de Estudios en Política Comparada (2000); “Ventana Metodológica”; en Dossier
Político: www.cepcom.com.mx (17 de mayo de 2000).
Consejo Estatal de Población del Estado de Aguascalientes (2002); Proyectos de Servicio
Social; Aguascalientes, Tríptico de Información.
Guerrero, Omar (1995); “Implementación de políticas como gobernabilidad”; en: Instituto
de Administración Pública del Estado de México; Revista Democracia y Gobernabilidad en
América Latina; no. 26, abril-junio: 38-48.