INMUNIDAD PARLAMENTARIA. Por: Derik Latorre Boza 1 I. Antecedentes, Concepto y Naturaleza Jurdica.

La inmunidad parlamentaria es una de las prerrogativas propias de la funcin parlamentaria, que forma parte del denominado Estatuto de los Congresistas, ese conjunto de derechos, prerrogativas, obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades, legalmente inherentes a tal funcin. En cuanto a los antecedentes de la institucin, han tenido difusin fundamentalmente dos teoras. Una de ellas es la que sostuvieron May y Ason, tesis que rastreaba los antecedentes de esta institucin en las instituciones medievales del derecho ingls, llamadas freedom of speech y freedom from arrest. Esta tesis resultara inaceptable fundamentalmente por una razn bsica: la inexistencia de una solucin de continuidad temporal entre los Parlamentos del dualismo estamental Rex regnum y el parlamentarismo liberal2. La particularidad del privilegio denominadofreedom from arrest or molestation es que, a diferencia de la inmunidad parlamentaria en su sentido liberal, protega la libertad personal frente a las acciones judiciales de carcter civil, no frente a las acciones judiciales criminales o penales. Por eso, la proteccin perdi su razn de ser cuando hace ms de un siglo se aboli en Inglaterra la prisin por deudas. Desde entonces el parlamentario britnico tiene el mismo trato judicial que cualquier otro ciudadano. Hoy da no existe, por tanto, en Inglaterra la garanta parlamentaria actual de inmunidad. nicamente debe informarse a las Cmaras de las causas y sentencias que impliquen a los parlamentarios y esta misma tnica se sigue en los Estados Unidos y en otras democracias bien asentadas, como Australia, Canad y Holanda3. Una segunda tesis afirma que las prerrogativas parlamentarias tienen su ms claro precedente en el parlamentarismo francs del siglo XVIII. Nace as el modelo de inmunidad parlamentaria inspirado en el dogma de la soberana parlamentaria, pues el Parlamento fue entendido como el nico rgano capaz de hacer presente y operante la voluntad del nuevo sujeto titular de la soberana: la nacin. Esta teora es ms coherente, aunque donde se les da la forma en que conocemos a estas prerrogativas es durante el periodo del constitucionalismo europeo del siglo XIX4, tiempo en el que el principio de la soberana parlamentaria se ve cuestionado e irrumpe la teora de la divisin de poderes. La inmunidad parlamentaria puede entenderse en dos sentidos, uno amplio y otro ms bien restringido. En su sentido amplio podemos decir que por inmunidad parlamentaria se entiende un derecho inherente a la condicin parlamentaria en virtud del cual se confiere a los representantes una cierta indemnidad respecto de las acciones judiciales que en su contra pudieran promover el gobierno o los particulares. Derecho a la indemnidad, en suma, que se concreta en forma diversa segn se trate de la inviolabilidad o de la inmunidad stricto sensu5 En su sentido estricto en el que la usaremos en adelante, la inmunidad parlamentaria consiste en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados sin la autorizacin del Congreso del cual son miembros, salvo cuando son sorprendidos en plena comisin del delito (situacin de flagrancia). En la doctrina se ha discutido acerca de lo ambigua que resulta la denominacin en espaol, ya que lleva a pensar en una situacin de total impunidad y de total sustraccin a la accin penal. Esto no es as, pues lo nico

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Abogado de la Gerencia de Conciliacin y Arbitraje - CONSUCODE GARCA, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitucin Democrtica. En Revista de Derecho de la Universidad Complutense.N 15, Madrid, 1989, Pg. 441-442 ABELLN, ngel, El Estatuto de los Parlamentarios y los Derechos Fundamentales. Tecnos. Espaa. 1992. Pg. 15-16 GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Constitucin democrtica. Pg. 443, 444, 445, 446. GARCA, Eloy. La Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. Tecnos. Madrid. 1989. Pg. 64.

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que implica la inmunidad es la exigencia de un requisito adicional cual es la previa autorizacin y por tanto el levantamiento de esta inmunidad para que puedan ser procesados en el fuero comn. Es importante decir que la inmunidad es una autorizacin que, salvo el caso del flagrante delito, deber emitir el Parlamento con carcter previo a todo arresto, detencin o encauzamiento judicial que pudiera desembocar en privacin de la libertad para el diputado, autorizacin que, segn el comn parecer doctrinal, no entra en el fondo del asunto, es decir, no lleva aparejado un veredicto de culpabilidad o inocencia respecto de la conducta del diputado6. Es crucial entender que la inmunidad parlamentaria protege la funcin del parlamentario, no implica un juicio de culpabilidad o no culpabilidad, en la medida que no entra al fondo mismo del proceso judicial que afecte al parlamentario; es simplemente una garanta formal, de tipo procesal. En lo referente a su naturaleza jurdica, la inmunidad parlamentaria es un requisito de procedibilidad en los casos que existe un proceso penal iniciado contra un parlamentario, requisito que consiste en recabar del rgano legislativo la autorizacin para la continuacin del proceso penal7. Dispensa al parlamentario una proteccin formal, que no tiene contenido material por cuanto el Congreso carece de competencia jurisdiccional. Una vez descartada la naturaleza judicial de la autorizacin para proceder, emitida por las cmaras, la inmunidad se presenta como lo que autnticamente es, un requisito procesal8 Entre nosotros cabra la discusin de si la decisin parlamentaria puede ser considerada una cuestin previa o una cuestin prejudicial. El Cdigo de Procedimientos Penales define, en su artculo 4, ambos conceptos. Las cuestiones previas son aquellas que proceden cuando no concurre un requisito de procedibilidad y pueden plantearse en cualquier estado de la causa o resolverse de oficio. Las cuestiones prejudiciales proceden cuando deba establecerse en otra va (extrapenal) el carcter delictuoso del hecho imputado. Recordemos que el procedimiento para levantar la inmunidad parlamentaria es un procedimiento que no entra al fondo del asunto, por tanto no se podr establecer el carcter delictuoso de un hecho, lo que corresponde nicamente al Poder Judicial. Por otro lado, parecera tratarse del trmite de una cuestin previa; sin embargo, la necesidad de la autorizacin del Congreso no puede establecerse en cualquier estado del proceso, no puede abrirse instruccin y menos procesarse o detenerse a un individuo que sea parlamentario sin previamente haber obtenido el permiso correspondiente. Adems, el trmite de ambas cuestiones se da en sede judicial. No as la autorizacin de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Estamos, entonces, frente a un requisito de procedibilidad de naturaleza jurdica sui generis. En cuanto al alcance de esta prerrogativa, a diferencia de la inviolabilidad parlamentaria que se refiere a los delitos cometidos en ejercicio de las funciones propias del cargo, la inmunidad parlamentaria busca evitar el apresamiento e inclusive el encauzamiento judicial que pudiera sufrir arbitrariamente un congresista por delitos extrafuncionales. La inmunidad propiamente dicha entraa que el parlamentario no sea sometido a medidas represivas limitadoras de su libertad personal por presuntos comportamientos fuera del ejercicio de las funciones pblicas9; protege a los parlamentarios por actos ajenos a su funcin propiamente parlamentaria. Se discute en la doctrina si es que la comisin de los delitos imputados al parlamentario debe circunscribirse al periodo de su mandato o si incluye a aquellos cometidos con anterioridad. Lo ms lgico resulta considerar el ltimo criterio, pues la persecucin poltica podra valerse de denuncias anteriores a la asuncin del mandato. Es una garanta de procedibilidad, que ampara a los parlamentarios de toda acusacin penal que pueda implicar una privacin de libertad. Lo que se busca es que el Parlamento sufra la privacin injustificada de uno de sus miembros. Esta garanta se traduce en la necesidad de autorizacin del Congreso del cual es miembro el parlamentario para que este pueda ser detenido o procesado penalmente. La excepcin a este principio es el caso de flagrante delito. Si no existiera tal autorizacin la detencin, inculpacin o procesamiento del congresista resultaran nulos.

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Ibidem. Pg. 75 TIRADO, Jos Antonio, Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega En lus Et Veritas N 11. PUC, Lima. Pg. 89-90 8 GARCA, Eloy. Inmunidad parlamentaria y Estado de Partidos. Pp. 76 9 VERGOTTINI, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado. ESPASA-CALPE. Madrid 1983. Pg. 337

II. Caractersticas: 1. Excepcionalidad de su aplicacin. Los efectos de la aplicacin de la inmunidad parlamentaria son un quiebre o una suspensin de la actividad jurisdiccional frente a una situacin concreta. Es un supuesto jurdico que entraa una suerte de sustraccin de una materia determinada del mbito jurisdiccional de manera temporal, por lo mismo que resulta aconsejable utilizar restrictivamente la inmunidad, limitndola a los procedimientos judiciales que puedan ocasionar la privacin de libertad de los parlamentarios y aplicndola, por tanto, slo a las causas penales10. Y, lgicamente con este razonamiento, slo el carcter poltico de la persecucin justificar, con independencia de los hechos imputados, la aplicacin de la inmunidad; es decir, nicamente si la instruccin judicial fuera la mscara de una velada intencionalidad poltica de cualquier tipo, sera lcita la aplicacin de la prerrogativa estudiada. El tema de fondo radica en que para conceder o no el levantamiento de la inmunidad, para autorizar o no a proceder penalmente contra el parlamentario, la Cmara debe comprobar exclusivamente si tras la acusacin se esconde algn motivo poltico o partidista contra el parlamentario; si no hay un eventual carcter poltico tras la acusacin, la Cmara debe acceder a la solicitud del rgano jurisdiccional. Cabe postular, por consiguiente, una interpretacin restrictiva de este privilegio cuya funcin debe ser impedir privaciones arbitrarias de libertad de los miembros de las Cmaras, que menoscabaran su independencia y que, por consiguiente, el examen de la peticin de autorizacin para procesar o detener debe ceirse a comprobar si hay algn afn partidista o irregular escondido en la misma11. El cmo se ha entendido el carcter poltico de las razones subyacentes de una persecucin judicial es tambin una cuestin polmica. Inclusive se han ampliado los factores que haran necesaria la medida de levantamiento de inmunidad: la congresista Lourdes Flores Nano, en una brillante exposicin durante el debate en el pleno del Congreso del da 30 de noviembre de 1995, afirm que el carcter de la decisin parlamentaria no es ciertamente un veredicto de inocencia o de culpabilidad. El acto que el Parlamento adopta tiene nicamente el propsito de examinar [...] si los cargos constituyen cito al profesor Hauriou hechos o motivos graves. Esto es lo que la doctrina exige: que al momento de la decisin se evale si los hechos imputados son graves o no lo son. Tampoco puede exigirse prueba plena, porque al final del proceso se permite determinar la prueba plena y no al inicio del proceso. Con esto, se estara remarcando mucho ms contundentemente el carcter excepcional de la aplicacin de esta prerrogativa. Pero resulta bastante cuestionable, pues desnaturaliza hasta cierto punto el sentido mismo de la proteccin buscada a travs de la inmunidad parlamentaria, en vista de que se esta haciendo un anlisis de fondo y no, como debiera ser, puramente formal o poltico. Lo restrictivo de su aplicacin se explica porque los problemas que suscita la inmunidad parlamentaria afectan el nervio mismo de las relaciones entre los poderes superiores del Estado, que deben respetar al mximo la vigencia de los principios constitucionales y los derechos fundamentales. Tal cosa se traducira prcticamente en la concesin de casi todos los suplicatorios, salvo aquellos en los que resultara evidente la utilizacin de la va penal con la intencin de perturbar el funcionamiento de las Cmaras o de alterar la composicin que a las mismas ha dado la voluntad popular12. Entonces, puede concluirse que por regla general el Congreso debe autorizar el procesamiento eventualmente la detencin o apresamiento de cualquiera de sus miembros, pues como ciudadanos deben, en igualdad de condiciones, estar sometidos a la potestad jurisdiccional, cuando se trate de resolver controversias jurdicas que los involucren. La excepcin a la regla ser la aplicacin de la inmunidad parlamentaria. Este criterio de excepcionalidad ha sido el que mayor difusin ha alcanzado, teniendo en cuenta que la internalizacin de la institucionalidad democrtica y del Estado de Derecho ha tenido grandes avances en el mbito mundial e inclusive en nuestras sociedades, por lo que los supuestos que justificaron la inmunidad se han flexibilizado. El Tribunal Constitucional espaol ha utilizado criterios diversos para el control de la inmunidad, pudiendo destacarse:
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ABELLN, ngel. Ob. Cit. Pg. 81 SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario Espaol. Editora Nacional, Cultura y Sociedad, Madrid, 1983, p. 88 12 ABELLN, ngel. Ob. Cit, Pg. 75-76

a) El alcance de las prerrogativas debe ser interpretado restrictivamente. b) La inmunidad parlamentaria slo protege ante la posibilidad de una utilizacin poltica del proceso penal contra un parlamentario13. 2. Carcter corporativo de la prerrogativa. La prerrogativa de la inmunidad parlamentaria tiene por objetivo proteger la integridad del rgano legislativo, as como su independencia para el normal desempeo de sus funciones, especialmente la legislativa y la de control poltico o fiscalizacin. La inmunidad no es un privilegio personal en beneficio de los diputados o senadores, sino que se justifica en atencin al conjunto de funciones parlamentarias, a las que la inmunidad tiene como finalidad proteger. Por eso el suplicatorio debe sustentarse en una valoracin del significado poltico del procesamiento con objeto de evitar el empleo de la va penal para perturbar el funcionamiento de las cmaras o alterar su composicin14. Ese es el sentido final de la inmunidad, es decir, la proteccin del cuerpo legislativo como tal y no de sus miembros en particular; se les otorga la proteccin a los parlamentarios en la medida que representan al rgano parlamentario y en su calidad de tales, no como un derecho subjetivo. Coincidentemente opinaba Pareja Paz Soldn, quien sostena que las inmunidades no deben considerarse como privilegios en la vida social y poltica respecto de los dems ciudadanos. Tampoco debe entenderse como una patente de impunidad absoluta. Es un fuero que protege al representante contra la persecucin inmotivada en razn de la funcin parlamentaria. Es una garanta no slo de esa funcin sino tambin de la majestad e integridad del Congreso15. Esta prerrogativa de carcter corporativo puede considerarse tambin como un medio de control poltico, pues busca proteger la independencia de los parlamentarios, por lo que la consagra no a favor del congresista individualmente considerado, sino del rgano Legislativo cuya funcin primordial hoy en da es la fiscalizacin, para evitar que se altere la distribucin de mayoras y minoras resultante del proceso electoral, o se afecte su normal funcionamiento. Esta caracterstica habra sido refutada por Jurgen Habermas, quien proclama que la inmunidad es adems un autntico derecho cuya titularidad recae sobre el sujeto que ostenta el mandato representativo, el parlamentario individual16 3. Irrenunciabilidad. En relacin con la caracterstica corporativa de la prerrogativa, debe afirmarse que esta garanta es de carcter irrenunciable; en este sentido, el congresista no puede disponer libremente de tal proteccin, ya que la garanta lo es del Parlamento, o sea, es propia de la funcin parlamentaria y, si el diputado o senador disfrutan de ella es en virtud de un inters legtimo y no de un derecho pblico subjetivo [...] Por la misma razn , el dilogo sobre la garanta se produce entre el rgano juzgador y la cmara, y el inters de hacer valer la prerrogativa se concede a sta y no al parlamentario17 Se da esta caracterstica por lo mismo que las prerrogativas parlamentarias son establecidas constitucionalmente como una garanta de la funcin y, por tanto, de procedimiento y no como derecho subjetivo. Por ello, el parlamentario no puede disponer de las prerrogativas, renunciando a ellas, puesto que son garantas del procedimiento y a l ataen slo en cuanto instrumento, o sea, en cuanto legislador y no en cuanto ciudadano. En 1994, se present en el congreso de Costa Rica un proyecto de reforma constitucional, en el que se buscaba restringir la inmunidad parlamentaria, adems de que se recoga en el mbito constitucional el derecho
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Ver al respecto: TIRADO, Jos Antonio. Ob.Cit. Pg. 91-92 ABELLN, ngel. Ob.Cit. Pg. 72 PAREJA PAZ SOLDN, Jos. Derecho Constitucional. Studium, Lima, 1979. 2 Tomos. T. 1 Pg. 421 GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. P. 50 ABELLN, ngel, Ob. Cit. Pg. 79

del representante de renunciar a su fuero parlamentario18. Puede sostenerse que el principio de irrenunciabilidad de las prerrogativas parlamentarias est siendo relativizado incluso a nivel de su tratamiento normativo. La ponente del proyecto en mencin sostena que lo que se pretenda con la propuesta en cuestin eraconsagrar el derecho de los funcionarios pblicos de renunciar a dicho fuero, lo cual si bien a operado en la prctica, no se establece expresamente en el artculo constitucional19. Esto se complementara con lo que argumenta Eloy Garca: Desde el momento en que el bien jurdico protegido pasa a ser la libertad del diputado individual, de la que la independencia del parlamento no es ms que un simple corolario lgico, no hay motivo para negar al representante la titularidad efectiva del derecho a la inmunidad. La inmunidad se configura as como un autntico derecho subjetivo, como un poder ejercitable frente a terceros en forma de deber u obligacin, exigible judicialmente y del que, al igual que cualquier otro de su mismo gnero, el parlamentario puede tal y como establece el ordenamiento suizo para la inmunidad strictu sensu hacer dejacin voluntaria en todo momento20. La Ley Federal sobre garantas polticas y de polica de ese pas, de 26 de marzo de 1934, establece en su artculo 1 la posibilidad de que los miembros de la Bundestag, la Cmara Baja, renuncien, mediante escrito dirigido a la mesa, a la proteccin que les dispensa la inmunidad. 4. Temporalidad. Vemos, pues, que la inmunidad es un requisito procesal, que pone en manos del Parlamento la posibilidad de demorar, de retrazar durante un perodo de tiempo limitado, la responsabilidad penal y civil en el caso espaol y tan slo penal en el resto de ordenamientos parlamentarios21. Se trata, entonces, de una garanta temporal, que nicamente difiere por un tiempo la persecucin judicial de una persona, pero que de ninguna manera lo libera de responsabilidad. 5. Irrevisable. Este es un punto particularmente controversial, por las implicancias del mismo. Una de las posiciones frente a la decisin del rgano legislativo de levantar o no ante un suplicatorio la inmunidad de un parlamentario, sostiene que tal decisin no puede considerarse como parte de un mbito exento de la jurisdiccin del Poder Judicial. En este sentido, Tirado sostiene que la decisin del Parlamento de autorizar la continuacin del proceso penal de uno de sus miembros ha sido calificada en ms de una oportunidad como una cuestin no justiciable en atencin a su caracterizacin como un acto de mera voluntad poltica, o por configurar un acto de efectos simplemente internos. Luego contina afirmando que todos los actos de los poderes pblicos son justiciables, puesto que lo contrario implicara la admisin de mbitos exentos de control jurisdiccional. La Constitucin chilena se pone en este supuesto y admite en su artculo 58 que la resolucin por la que el Tribunal de Alzada resuelve acerca del levantamiento o no de la inmunidad parlamentaria es apelable ante la Corte Suprema. Sin embargo, aceptar que la decisin del Congreso en el sentido de admitir o no la solicitud del Poder Judicial de levantamiento de inmunidad parlamentaria a determinado congresista pueda ser revisable ante el propio Poder Judicial sera ingresar en un crculo vicioso. Podra darse el caso que el congresista que considera haber sido privado arbitrariamente de la inmunidad parlamentaria recurriera va una accin de amparo solicitando la tutela del rgano jurisdiccional; esto traera ms de un problema y, adems, se estara cayendo en una incoherencia terica ya que se estara buscando tutelar con el amparo una prerrogativa institucional que no es un derecho subjetivo. Sera esto factible legalmente? O en el caso que se denegara la solicitud del Poder Judicial estaramos ente el supuesto de que el Poder Judicial podra recurrir ante s mismo, a fin de solucionar una controversia en la que al mismo tiempo sera parte. Otra posibilidad sera recurrir a una accin popular, lo que sera ms aconsejable y estricto tericamente, conforme al artculo 200-5 de la Constitucin y de la ley, contra [...] resoluciones y decretos de carcter general (ergo monee), cualquiera sea la autoridad de la que emanen. Adems, cuando se trata de esta decisin sea la denegatoria de levantamiento o la que acepta levantar la inmunidad estamos frente a un acto eminentemente poltico, por lo que, siendo emitido por el rgano
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Ver a este respecto INMUNIDAD PARLAMENTARIA. Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica, 1995. PISZK, Sandra. En Inmunidad Parlamentaria. Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica, 1995. p. 10 GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. Pp. 61-62 ABELLN, ngel. Ob. Cit. Pg. 76

constitucional poltico por excelencia, tal decisin no podra ni debera ser susceptible de revisin alguna. En este sentido, Gmez Sarmiento sostiene que el acto con que se levanta o se niega levantar la inmunidad es un acto de control poltico de carcter constitucional y emitido por las Cmaras en ejercicio de la potestad poltica , potestad que les ha sido otorgada por la Constitucin y que por ser un acto poltico, contra l no procede ningn recurso: Ni el de reposicin, ni el de apelacin y ni siquiera el de revisin; es un acto en el que la Cmara decide en forma discrecional22. Por ltimo, siguiendo al mismo Garca, puede sostenerse que observando la propia realidad, el control del Tribunal Constitucional sobre el Parlamento encuentra un lmite infranqueable en la naturaleza poltica y no jurdica de la funcin representativa, lo que significa que mal que pese, existen determinados mbitos y esferas de la vida pblica en los que el veredicto ltimo corresponde a los electores y no a los jueces23. Esto quiere decir que as se admita la posibilidad de revisar la decisin parlamentaria, esto depender de la voluntad poltica. III. mbitos Temporal y Espacial de la Aplicacin. Esta garanta, a diferencia de la inviolabilidad, no es de carcter perpetuo sino que se limita al tiempo que dure el mandato parlamentario24. El perodo de mandato de los parlamentarios incluye no solamente los perodos de sesiones sino inclusive los de receso parlamentario, tiempo en el cual las labores de los congresistas varan simplemente en su forma. Por ello, debe entenderse que el tiempo de mandato durante el que los parlamentarios estn protegidos por la inmunidad comprende tambin los perodos entre sesiones o fuera de sesiones, es decir, cuando las Cmaras no estn reunidas. Por la generalidad de la doctrina se ha considerado que esta proteccin es demasiado amplia, por cuanto, fuera de los perodos de sesiones, es difcil que las actuaciones judiciales contra un parlamentario perjudiquen su trabajo en la Cmara, salvo que sea miembro de la Diputacin Permanente25. Esta anotacin final es muy importante, puesto que el criterio doctrinal mayoritario estima que esa amplitud es abusiva, ya que suponiendo que el parlamentario sea reelegido una y otra vez, puede llegarse a la total impunidad. Lo normal sera que opere nicamente durante los perodos de sesiones y que en los intervalos entre dos perodos queden los parlamentarios sujetos al derecho comn, sin perjuicio de que al reiniciarse el perodo siguiente el Congreso pueda solicitar al Poder Judicial los informes necesarios y, de comprobarse que subyace una persecucin arbitraria y poltica, pedir la suspensin de las diligencias realizadas.

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GMEZ SARMIENTO, Jos Manuel. La Inmunidad Parlamentaria en Colombia. Bogot. PUJ, 1985. 149 pp. Pg. 145149 23 GARCA, Eloy. La Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. P. 15 (Nota a pie de pgina) 24 Este tiempo no se computa para el plazo de prescripcin, aunque a este respecto hay algunas dudas, pues el tratamiento legislativo no se ha puesto en el supuesto en referencia. Tirado, remitindose a la legislacin de Espaa, sostiene que, cuando no se autoriza el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, el proceso penal no puede continuar, frente a lo cual se suscita el problema de discernir si se trata de una suspensin del proceso penal o, por el contrario, se ha verificado el sobreseimiento del proceso en forma definitiva. Ver TIRADO, Jos Antonio, Ob. Cit. Nota a pie de pgina. Pg. 92. A este respecto, Fernando Santaolalla sostiene que el art. 7 de la Ley de 9 de febrero de 1912 previene que si se negara la autorizacin para procesar se comunicar el acuerdo al Tribunal requirente, que dispondr el sobreseimiento libre respecto al Senador o Diputado. Esta consecuencia del sobreseimiento libre supone el archivo definitivo de la causa y la imposibilidad consiguiente de continuarla a la expiracin del mandato parlamentario. Con ello nuestra legislacin extravasa los lmites propios de la inmunidad [...] cuando se ha perdido la condicin de Diputado o Senador debe caerse bajo la ley procesal comn, sin que resulte en absoluto procedente la prolongacin de los efectos de la inmunidad. Asimismo, dice Santaolalla que la Ley de Enjuiciamiento Criminal (modificada por la de 1912), en su artculo 754, prevea el sobreseimiento pero no el libre sino el provisional; esto implicaba a que el procedimiento slo se suspenda hasta el final del mandato parlamentario. Ver SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Ob. Cit. P 94. Garrido sostiene que con la peticin de autorizacin para procesar se produce una suspensin en la prescripcin de la accin, y no una simple interrupcin, debiendo recomenzar a correr en el momento en que el procesamiento se autorice o, a falta de autorizacin, desde el momento del cierre del perodo de sesiones (de final de mandato en nuestro caso). Y ello en virtud de un viejo principio de derecho jams discutido, a saber que la prescripcin de una accin no puede correr contra los que, por razones jurdicas, no pueden ejercitarla. Ver GARRIDO FALLA, Fernando. Comentarios a la Constitucin, Civitas, Madrid, 1980, pp. 1093-1094. 25 ABELLN, ngel. Ob.Cit, Pg. 92-93

Estas prerrogativas parlamentarias cumplen la finalidad de mantener el equilibrio de poderes, a fin de garantizar un ejercicio del poder racional y conforme a las propias reglas del Estado de Derecho. El Parlamento es uno de los rganos fundamentales del Estado, por lo que debe protegerse su integridad inclusive en situaciones excepcionales, como las que podran implicar la declaracin de estados de excepcin. El Estado de Sitio y de Emergencia y las leyes de excepcin no suspenden ni alcanzan a las inmunidades parlamentarias [...] Se suspenden los derechos fundamentales, pero no los principios en que reposan los Poderes Pblicos como son los fueros parlamentarios26. En cuanto al mbito espacial de la aplicacin de la inmunidad parlamentaria, tenemos que esta se remite a la circunscripcin del territorio nacional, donde los parlamentarios gozarn de la proteccin funcional que les otorga esta prerrogativa. Fuera del territorio nacional, la inmunidad parlamentaria no tiene vigencia alguna. Aunque, en el caso de los parlamentarios peruanos, ellos cuentan con el pasaporte diplomtico, lo que los hace, en el extranjero, sujetos de proteccin diplomtica, de conformidad con el artculo 2 del D. Leg. N 832. Cabe la pena resaltar que en el artculo 6 de ese mismo cuerpo normativo se dice que se perder el derecho al uso del pasaporte diplomtico, entre otras causales, por el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Esto es coherente. IV. mbito material de aplicacin. La proteccin otorgada por la inmunidad parlamentaria, de conformidad con su tratamiento normativo en el Per, tiene que ver con las acciones de naturaleza penal y nicamente se justifica en casos de delitos penales, pues son estos los nicos que implican la posibilidad de una pena privativa de la libertad. Aunque podra interpretarse que se tratara de una proteccin tan amplia que abarque inclusive los procedimientos por faltas. Lo estipulado por la constitucin dejara abierta esta posibilidad interpretativa, aunque no sera la ms correcta pues no debiera admitirse la necesidad de la autorizacin parlamentaria de manera tan general. Debiera restringirse, quiz, a delitos cuya pena fuera una que pudiera provocar la privacin de la libertad del sujeto o, en todo caso, que pudiera restringirle sus derechos civiles y polticos (como podra ser el caso de las penas de inhabilitacin), caso en el cual el cargo quedara vacante por incapacidad. Entendemos que la ratio de la inmunidad se limita a prevenir sustracciones arbitrarias de los miembros de las Cmaras, por lo que en aquellas causas seguidas por faltas, no puedan determinar penas privativas de libertad, no parece existir razn para aplicar el principio de la inmunidad, en cuyo caso deber ser ociosa la autorizacin previa para la inculpacin o procesamiento27. V. Derechos vulnerados por la inmunidad parlamentaria. La garanta de inmunidad, como se vio, es un supuesto que deja fuera del alcance del rgano jurisdiccional, de manera temporal, un determinado supuesto jurdico controversial relevante; esta situacin jurdica resulta ser excepcional, pues el derecho comn se ve impedido de actuar, requirindose de la autorizacin del Parlamento para la continuacin del proceso penal. El Tribunal Constitucional de Espaa ha sostenido que la inmunidad implica siempre una posibilidad de que sea denegado el derecho al proceso penal, posibilidad que, en s misma, no contradice el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva28. Esta situacin excepcional limitacin autorizada por la propia Constitucin puede ser utilizada arbitrariamente, supuesto en el que s se estara vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva. Segn Tirado, la inmunidad parlamentaria puede afectar, si no se respeta su finalidad constitucional, dos derechos fundamentales: la tutela judicial efectiva y el acceso y ejercicio del cargo pblico29. Se puede advertir que una concesin disfuncional de la autorizacin del Parlamento para el procesamiento penal de un parlamentario, podra constituir una violacin a su derecho al ejercicio de un cargo pblico, puesto que la limitacin al ejercicio de su derecho sera inminente e injustificada30. Esto resulta particularmente discutible en vista de que el levantamiento de la inmunidad parlamentaria de un congresista no lo inhabilita para el ejercicio del cargo para el que ha sido electo, sino que permite que el Poder Judicial siga adelante con el
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PAREJA PAZ SOLDN, Jos. Derecho Constitucional. Pg. 422 SANTOALALLA LPEZ, Fernando. Ob. Cit. Pg. 92 ABELLN, ngel. Ob. Cit. Pg. 71 (Nota a pie de pgina) TIRADO, Jos Antonio. Ob. Cit. Pg. 92 Ibidem. Ob. Cit. Pg. 92

proceso penal o autorice su detencin. Salvo este ltimo supuesto al que seguramente justificara la flagrancia del delito o su comprobacin judicial, el congresista al que se le quitara la inmunidad puede seguir desarrollando las funciones propias de su cargo. nicamente sera desaforado en el supuesto que se le demostrara judicialmente la responsabilidad sobre el ilcito penal que se le imput. Caso en el que, obviamente, su derecho al ejercicio de un cargo pblico se pierde. VI. Tratamiento Legislativo de la Inmunidad Parlamentaria. A. En el Per. La Constitucin peruana recoge esta garanta en el artculo 9331, que a la letra dice que los congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del Congreso o la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento. El Reglamento del Congreso de la Repblica en su artculo 1632 agrega que la inmunidad de proceso no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra y sean derivadas de sus actos privados. Adems, agrega que si como resultado de un proceso el rgano jurisdiccional estimara conveniente y necesario dictar alguna medida que implique privacin de la libertad de un congresista, se proceder solicitando al Congreso o a la Comisin Permanente que la autorice o no. De la lectura concordada de estos preceptos se infiere que, en primer lugar, ni siquiera en casos de flagrante delito puede pasarse por alto la inmunidad, ya que solamente se otorga al Congreso o a la Comisin Permanente , de ser el caso, en plazo menor (veinticuatro horas) a fin de que autoricen o no el levantamiento de la inmunidad. Esto resulta, realmente, excesivo. La determinacin de lo que sea delito flagrante no puede hacerse globalmente. La doctrina italiana dominante considera que debe tratarse de autntica in fragantia (que se da cuando alguno, inmediatamente despus del delito, es seguido por el ofendido o por la fuerza pblica, o es sorprendido con objeto o trazas que hagan presumir que haya cometido poco tiempo antes un delito). En Francia la jurisprudencia construy en 1947 la teora del flagrante delito continuado para sostener que, siendo la insurreccin un delito continuado, los parlamentarios que la haban desencadenado estaban incurriendo en delito flagrante todo el tiempo que se mantena aquella. Aparte del problema del alcance, el caso del delito flagrante suscita la cuestin importante de si es causa de cese completo de la inmunidad, de suerte que el parlamentario, presunto autor del delito, puede ser procesado y detenido como si no fuera parlamentario, o si, por el contrario, como parece acostumbrarse en el Per, se mantiene la obligacin de pedir autorizacin al Congreso para poder dictar auto de detencin o procesamiento. Por otro lado, la inmunidad en nuestro ordenamiento protege al congresista nicamente en acciones de naturaleza penal. No los protege de acciones de otra naturaleza. No creemos que el artculo 16 del Reglamento haya querido exigir que se trate de acciones de naturaleza penal adicionando el requisito de que sean por actos pblicos o vinculados a sus funciones. Esto debido a que justamente el sentido de esta garanta, a diferencia del de la inviolabilidad, es que protege al congresista tambin por sus actos extrafuncionales, segn vimos arriba, pues la persecucin poltica que la inmunidad parlamentaria pretende combatir podra agazaparse bajo la implicancia del congresista en un delito determinado y lograr as el objetivo buscado: privar al Congreso de uno de sus miembros por antipata poltica. Finalmente, el mismo Reglamento dice que si el rgano Jurisdiccional ordenara alguna medida que privara de su libertad a un congresista, la garanta
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La Inmunidad la trat la Constitucin de 1979 en su artculo 176, del cual la actual norma es en realidad una rplica. Por su parte la Constitucin de 1993 tena el texto siguiente: Los senadores y diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser acusados ni presos sin previa autorizacin de la Cmara a que pertenecen, desde un mes antes de abrirse la legislatura hasta un mes despus de cerrada, excepto en flagrante delito, en cuyo caso sern puestos dentro de las 24 horas a disposicin de su respectiva Cmara. En lo que concierne a la inmunidad en estricto, el alcance temporal de la proteccin al parlamentario era ms reducido, exclusivamente relacionado a la legislatura, desde un mes anterior a su apertura, hasta un mes posterior a su cierre. 32 El antiguo Reglamento de la Cmara de Diputados deca al respecto en su artculo 16 que Ningn Diputado puede ser procesado ni detenido sin autorizacin previa de la Cmara, excepto por delito flagrante, caso en que es puesto a disposicin de la misma o de la Comisin Permanente del Congreso durante el receso, a fin de que la Cmara de Diputados autorice o no la privacin de su libertad y el enjuiciamiento ante el Poder Judicial.

de inmunidad se manifiesta en la exigencia de que el Congreso o la Comisin, en su caso autorice la efectiva ejecucin de esa medida o la deniegue, lo que significara diferirla en el tiempo, de ningn modo sera liberar al congresista de la disposicin del rgano jurisdiccional, autnomo conforme a la misma Constitucin. Esto es, propiamente, el levantamiento del fuero, que tiene efectos diferentes: suspensin temporal o definitiva en el ejercicio del cargo (caso este ltimo en el que queda en vacancia. B. En el Derecho Comparado. 1. La Constitucin de Alemania.

En su artculo 41-2 dice que contra la resolucin de la Dieta Federal se dar recurso ante el Tribunal Constitucional Federal. En el artculo 46-2 afirma que los diputados podrn ser acusados o detenidos por accin castigada con una pena, slo con el consentimiento previo de la Dieta Federal, a menos que hayan sido detenidos al perpetrar dicha accin o durante el da siguiente. El 46-2 agrega que se requerir autorizacin (Genehnagung) de la Dieta Federal para cualquier otra restriccin de la libertad personal de un diputado o para la incoacin de procedimiento contra l, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 18. Y finalmente en el 46-4 dice que se dejarn en suspenso, si lo exige la Dieta Federal, todo procedimiento penal y toda actuacin en virtud del artculo 18 contra un diputado, as como toda detencin (Haft) o restriccin de otra clase de su libertad personal. 2. La Constitucin Espaola.

En su artculo 71 afirma que durante el perodo de su mandato los Diputados y Senadores gozarn asimismo de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respectiva. Estipula que en las causas contra Diputados y Senadoresser competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 3. La Constitucin de Francia.

En su artculo 26 dice que ningn miembro del Parlamento en materia criminal o correccional podr ser objeto de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad sin autorizacin de la mesa de la asamblea de la que forma parte. Esta autorizacin no es necesaria en caso de crimen o de flagrante delito o de condena definitiva. Adems, la detencin, las medidas privativas o restrictivas de libertad o la persecucin de un miembro del Parlamento, sern suspendidas durante la duracin del perodo de sesiones si la asamblea de la que forma parte lo requiere. Para ello la asamblea interesada se reunir de pleno derecho en sesiones extraordinarias, para permitir, en caso necesario, la aplicacin del prrafo anterior. 4. La Constitucin de Guatemala.

En su artculo 161 prescribe que los diputados, como garanta para el ejercicio de sus funciones gozarn, desde el da que se les declare electos, de inmunidad personal para no ser detenidos ni juzgados, si el Congreso no lo autoriza previamente y declara que ha lugar a formacin de causa, salvo el caso de flagrante delito en que debern ser puestos inmediatamente a disposicin de la Junta Directiva o Comisin Permanente del Congreso para los efectos del antejuicio correspondiente. Adems, en este supuesto los acusados quedan sujetos a la jurisdiccin del juez competente. Si se les decretare prisin provisional quedan en sus funciones en tanto no se revoque el auto de prisin. Por ltimo, en caso de sentencia condenatoria firme, el cargo quedar vacante. 5. La Constitucin de Chile.

En su artculo 58 afirma que ningn diputado o senador, desde el da de su eleccin o designacin, o desde su incorporacin, segn el caso, puede ser procesado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdiccin respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusacin declarando haber lugar a formacin de causa. Esta resolucin es apelable ante la Corte Suprema. Es importantsimo este caso, pues se reconoce la posibilidad de impugnar la decisin poltica propiamente. En caso de ser arrestado algn diputado o senador por delito flagrante, ser puesto inmediatamente a disposicin del Tribunal de Alzada respectivo, con la informacin sumaria correspondiente. El Tribunal proceder, enton-

ces, conforme a lo dispuesto. Por ltimo sostiene que desde el momento en que se declare, por resolucin firme, haber lugar a formacin de causa, queda el diputado o senador acusado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente. 6. La Constitucin de Colombia.

Este es un caso muy interesante. En su artculo 186, la Constitucin sostiene que los delitos que cometan los congresistas, conocer en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, nica autoridad que podr ordenar su detencin. En caso de flagrante delito debern ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposicin de la misma corporacin. VIII. Procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. El procedimiento a seguir para levantar la inmunidad parlamentaria goza de cierta unanimidad en la doctrina, aunque a nivel de legislacin se presentan diferencias que pueden apreciarse ntidamente. El Poder Judicial es el rgano estatal con potestad jurisdiccional y competente para presentar esta solicitud ante el Parlamento, que ser el rgano que decidir finalmente si se levanta o no la garanta referida. Un punto importante a tratar es el denominado suplicatorio, que es el pedido o solicitud del rgano jurisdiccional al Parlamento, a fin de que se le permita seguir un proceso judicial o apresar, si fura el caso a determinado miembro suyo. Tal solicitud deber ser presentada adjuntando las pruebas que demuestren que el congresista deba ser sometido a la justicia, por la comisin de un delito determinado. El Congreso deber comprobar exclusivamente, para conceder o no el suplicatorio, si tras la acusacin se esconde algn motivo poltico o partidista contra el parlamentario, es decir, una valoracin del significado poltico de la acusacin, para evitar la alteracin del funcionamiento del Congreso. En caso de que tal intencin se cumpliera, surte sus efectos la inmunidad parlamentaria y protege al congresista. El Congreso no debe entrar a analizar el fondo de la acusacin (la verdad o falsedad de las acusaciones imputadas al parlamentario), pues esta es funcin exclusivamente ejercida por el Poder Judicial y lo contrario significara transgredir la competencia de dicho fuero. En otros trminos, el Parlamento no utilizar los criterios de culpabilidad o falta de culpabilidad, ni responsabilidad o falta de responsabilidad, pues se trata de un anlisis formal y poltico del pedido. Un problema general a casi todas las sociedades democrticas ha sido el de la falta de especificidad del procedimiento de inmunidad parlamentaria, por lo que los criterio polticos han teido la cuestin con un cierto matiz de arbitrariedad En la prctica ha ocurrido que, como la concesin o denegacin de un suplicatorio no esta sometida a norma jurdica alguna, se ha utilizado a voluntad de las mayoras e incluso en contra de las minoras. De esta manera se ha dado lugar a un uso abusivo y a una desviacin por parte de las Cmaras de su poder de autorizacin, que han rechazado numerosos suplicatorios que deban haberse concedido...33; por cuestiones de esta naturaleza hay voces doctrinales e incluso algunas legislaciones de avanzada contrarias a la inmunidad parlamentaria, en tanto otorga a los parlamentarios un privilegio que discrimina su trato frente a la justicia, en desmedro del comn de la ciudadana. Esto hace necesario que es innegable que la Constitucin estipula la vigencia de las garantas parlamentarias, en general, y de la inmunidad parlamentaria, en particular se regule el procedimiento parlamentario a seguir para declarar la procedencia o no del suplicatorio remitido por el Poder Judicial. En este procedimiento el congresista a quien se refiera dicho suplicatorio deber contar con todas las facilidades de ejercer su derecho a la defensa al nivel de las instancias que deciden el caso. El tema de la concesin del suplicatorio tiene relacin directa con la finalidad misma de la inmunidad, cual es la proteccin de la composicin que la voluntad popular ha querido darle al Parlamento. El iniciarle un proceso judicial previo levantamiento de la inmunidad, por supuesto a un congresista, nicamente con carcter poltico, significara el impedir que un sector de la poblacin electoral est representado. En concreto, el Parlamento debiera estudiar, como dice Fernndez-Viagas, si la presencia del mismo [del parlamentario acusado] es imprescindible para el normal funcionamiento de la Cmara34.
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ABELLN, ngel. Ob. Cit. Pg. 67 FERNNDEZ VIAGAS BARTOLOM, Plcido. La Inviolabilidad e inmunidad de los Diputados y Senadores. La crisis de los privilegios parlamentarios. Civitas. Madrid. 1990. Pg. 143

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El procedimiento de levantamiento de inmunidad parlamentaria es un procedimiento prejurisdiccional sui generis, ya que no se van a discutir cuestiones de fondo (responsabilidad penal o irresponsabilidad), sino que se va a autorizar o no el ejercicio jurisdiccional del titular de dicha funcin (el Poder Judicial) sobre una persona concreta que desempea el cargo de Congresista de la Repblica, cargo que goza, para la autonoma de su desempeo y como garanta de su funcionamiento de la prerrogativa conocida como inmunidad. En este procedimiento no existe propiamente una instancia acusadora. Cabe entonces hablar con propiedad de derecho de defensa propio de los actos en que se discute un derecho subjetivo por parte del congresista? A este respecto, la respuesta parecera ms bien negativa. En primer lugar, la inmunidad parlamentaria es una de las prerrogativas funcionales que protegen la integridad del Congreso y no al congresista en particular; por tanto, es el Congreso el que decide si ejerce o no su derecho a protegerse con la inmunidad o no. En segundo lugar, tenemos que al no haber acusacin por parte de ninguna instancia interna, mal podra hablarse de un correlativo derecho de defensa. De lo que se tratara es del legtimo derecho de hacer uso de la palabra, resultando ms preciso hablar de derecho de audiencia, como en el caso de la legislacin espaola. A. Su tratamiento en la legislacin espaola.

A nivel del Derecho espaol la regulacin del procedimiento para decidir si se acepta o no un suplicatorio presentado por el rgano Jurisdiccional tiene un desarrollo fundamentalmente legal, a nivel de lo que son los Reglamentos de las Cmaras de las Cortes Generales. La Constitucin espaola en su artculo 71.3 estipula que la Sala en lo Penal del Tribunal Supremo ser la competente para conocer las causas contra Diputados y Senadores. 1. El Reglamento del Congreso de los Diputados: Dedica sus artculos 10 al 14 para el desarrollo del tema de las prerrogativas parlamentarias. El Presidente del Congreso una vez conocida la detencin de un Diputado o cualquier otra actuacin judicial o gubernativa que pudiera obstaculizar el ejercicio de su mandato, adoptar de inmediato las medidas necesarias para salvaguardar los derechos y prerrogativas de la Cmara y de sus miembros. El Congreso juega un rol activo en la defensa de su integridad orgnica y constitucional. Una vez recibido un suplicatorio en solicitud de la autorizacin del Congreso, el Presidente, previo acuerdo adoptado por la Mesa, lo remitir, en el plazo de cinco das, a la Comisin de Estatuto de los Diputados. No sern admitidos los suplicatorios que no fueren cursados y documentados en la forma exigida por las leyes procesales vigentes. Es importante destacar la exigencia reglamentaria de que el suplicatorio sea formulado documentadamente, por la propia naturaleza del pedido. La Comisin deber concluir sus trabajos en el plazo mximo de treinta das, tras la audiencia del interesado. La audiencia podr evacuarse por escrito en el plazo que la Comisin fije u oralmente ante la propia Comisin. Concluido el trabajo de la Comisin, la cuestin, debidamente documentada, ser sometida al primer Pleno ordinario de la Cmara. Esta ser la instancia ltima donde se decidir el asunto. En mximo ocho das, contados a partir del acuerdo del Pleno de la Cmara sobre concesin o denegacin de la autorizacin solicitada, el Presidente del Congreso dar traslado del mismo a la autoridad judicial, advirtindole de la obligacin de comunicar a la cmara los Autos y Sentencias que se dicten y afecten personalmente al Diputado. El suplicatorio, conforme al artculo 14.1, se entender denegado si la Cmara no se hubiere pronunciado en el plazo de sesenta das naturales, computados durante el perodo de sesiones a partir del da siguiente al del recibo del suplicatorio. La opcin por el silencio negativo, resulta cuestionable porque puede prestarse para una utilizacin abusiva, por parte de los parlamentos, de las prerrogativas, convirtindolas en privilegios personales muchas veces. Una opcin ms adecuada habra sido la del silencio positivo. 2. El Reglamento de la Cmara de Senadores: Los artculos 20 al 26 tratan de las prerrogativas y obligaciones parlamentarias de los Senadores. El artculo 22.1, en su primer prrafo afirma que la retencin o detencin de un Senador, por la comisin flagrante de un delito, ser comunicada inmediatamente a la Presidencia del Senado. En este caso puede afirmarse que, el caso de delito flagrante hace innecesaria la solici-

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tud de autorizacin para detener al parlamentario, requirindose nicamente de la necesaria comunicacin al Congreso por parte de las autoridades competentes. Los Senadores no podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin del Senado, solicitada a travs del correspondiente suplicatorio. Esta autorizacin ser tambin necesaria en los procedimientos que estuvieren instruyndose contra personas que, hallndose procesadas o inculpadas, accedan al cargo del Senado. El presidente del Senado, una vez recibido el suplicatorio, lo remitir acto seguido, a la Comisin de Suplicatorios, la cual reclamando, en su caso, los antecedentes oportunos y con audiencia del interesado, deber emitir dictamen en un plazo mximo de treinta das. El debate del dictamen ser incluido en el orden del da del primer Pleno ordinario que se celebre. Puede destacarse la importancia de que exista una comisin especial para tratar el tema de los pedidos de levantamiento de inmunidad realizados por el rgano Jurisdiccional, pues siendo una garanta funcional estipulada a nivel constitucional, requiere de un tratamiento serio y especfico. El Senado se reunir en sesin secreta para ser informado del dictamen sobre el suplicatorio de que se trate. Se podr abrir debate relativo a la concesin del suplicatorio, con dos turnos a favor y dos en contra de forma alternativa. El mantener en secreto la sesin hace ms factible que se resuelva la cuestin con arbitrariedad, siendo lo recomendable que ese tipo de asuntos se ventilen de manera pblica. El Presidente del Senado, en el plazo de ocho das, contados a partir del acuerdo de la Cmara, dar traslado del mismo al Tribunal Supremo envindole copia autorizada de la resolucin adoptada. El suplicatorio se entender denegado si la Cmara no se hubiese pronunciado sobre el mismo en el plazo de sesenta das naturales, computados durante el perodo de sesiones, a partir del da siguiente al del recibo del suplicatorio. Este silencio negativo tambin podra utilizarse para denegar el suplicatorio de forma arbitraria. Concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, la Cmara podr acordar por mayora absoluta de sus miembros, y segn la naturaleza de los hechos imputados, la suspensin temporal en la condicin de Senador. Este es propiamente el desafuero del parlamentario. La sesin en que se pronuncie sobre la procedencia de la suspensin ser tambin secreta, y en ella slo se admitirn, en forma alternativa, dos turnos a favor y dos en contra, no concedindose audiencia al Senador interesado. Finalmente, en el supuesto de suspensin temporal la Cmara, en su resolucin, podr acordar la privacin de la asignacin del Senador implicado hasta su terminacin. Puede entonces afirmarse que el levantamiento de la inmunidad parlamentaria no implica, necesariamente, el desafuero del congresista. B. El tratamiento en la legislacin peruana. En cuanto a lo que es el procedimiento para decidir el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, ni la Constitucin Nacional ni el Reglamento del Congreso de la Repblica lo regulan, habindose dejado esto para desarrollar basndose en los principios del Derecho Parlamentario y tambin de la costumbre. El procedimiento vendra a ser el siguiente: En primer lugar, el Poder Judicial, por intermedio del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, remite la solicitud para que se levante la inmunidad parlamentaria a determinado congresista, dirigindola al Presidente del Congreso. Una vez recibida la solicitud en la Presidencia, el Presidente la hace llegar a la Comisin de Constitucin (sera mejor que vaya a la comisin de acusaciones constitucionales?), donde deber analizarse el caso y elaborarse un informe, en caso de que se encontraran suficiente indicios para ello y si no se verificara motivacin poltica alguna, en el que se recomiende el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Finalmente pasara a discutirse en el Pleno del Congreso (instancia mxima) o a la Comisin Permanente del Congreso (si fuera tiempo de receso parlamentario o en el supuesto del interregno parlamentario), donde se dara la decisin ltima. Los antecedentes legislativos.

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Se va a analizar nicamente los antecedentes inmediatos. En el caso del tratamiento de la legislacin peruana este se da al nivel de lo que son los Reglamentos Internos del Congreso. Hay que recordar que la Constitucin de 1979 consideraba un Congreso bicameral. En el Reglamento de la Cmara de Senadores se reitera lo estipulado por la Constitucin y no se detalla un procedimiento concreto, por lo que se deja igual el vaco normativo al respecto. En cambio, en el caso del Reglamento de la Cmara de Diputados, promulgado en 1987, se dan algunas pautas a seguir para el levantamiento de la inmunidad. En el artculo 16 se reitera el sentido de la inmunidad, de igual forma que en la Constitucin: Ningn Diputado puede ser procesado ni detenido sin autorizacin previa de la Cmara, excepto por delito flagrante, caso en que es puesto a disposicin de la misma o de la Comisin Permanente del Congreso durante el receso, a fin de que la Cmara de Diputados autorice o no la privacin de su libertad y el enjuiciamiento ante el Poder Judicial. El artculo 19 del reglamento dice que en los casos previstos en los artculos 16 (inmunidad parlamentaria) y 17 (acusacin constitucional) los Diputados slo pueden ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia. Este artculo es ambiguo, pues de su lectura podemos concluir que la Corte Suprema sera la nica con competencia para juzgar, en caso de supuesta comisin de un delito comn, a cualquier Diputado. Lo que estara de conformidad con lo establecido en el artculo 114 de la LOPJ anterior, norma por la cual la Primera Instancia se tramitara ente la Segunda Sala y la segunda Instancia ante la Primera Sala de la Corte Suprema. Esto no resulta del todo claro con el anlisis del artculo 124 del Reglamento, el cual afirma que la peticin del Juez para seguir un proceso penal contra un Diputado, por delito comn, o para proseguir el procesamiento en el que se descubre que uno de los inculpados es Diputado, debe ser elevada previamente a la Corte Suprema de Justicia, a la que corresponde poner en conocimiento de la Cmara dicha peticin; la misma que es examinada por una Comisin de cinco Diputados, que emite dictamen en un plazo mximo de treinta das, con el cual la Cmara autoriza, o no, la suspensin del fuero; requirindose el voto de ms del cincuenta por ciento de los Diputados hbiles, y en sesin secreta. Qu instancia sera la indicada para juzgar a un Diputado por el pedido que un Juez presentara y que obtuviera un dictamen favorable del Congreso? El mismo Juez que formula el pedido o la Corte Suprema, conforme al artculo 19? En el caso de que se tratara de delito flagrante podra resolverse ms fcilmente este asunto, pues podra decirse sin mayor demora que la Corte Suprema sera la competente para juzgar al diputado. El artculo 123 del Reglamento dice que la situacin de los diputados que hayan sido puestos a disposicin de la Cmara por delito flagrante, en aplicacin del artculo 176 de la Constitucin35, es examinada por una Comisin de cinco Diputados, con cuyo informe, emitido en un plazo mximo de cinco das, se autoriza o no la privacin de su libertad y el enjuiciamiento. El fijar como se haca en el artculo 19 del Reglamento de la Cmara de Diputados que la Corte Suprema es la competente para procesar a los representantes, resulta ms coherente con la naturaleza jurdica de tan alta investidura y con la propia funcin de la inmunidad parlamentaria. La opcin hermenutica debiera inclinarse en ese sentido. Un punto sobre el que es importante llamar la atencin es el de que el Reglamento de la Cmara de Diputados si se pona en el caso de que el levantamiento de la inmunidad parlamentaria implicaba la suspensin del fuero (artculo 124). Esto le da alcance mayor al que en la actualidad se le ha dado. Asimismo, es importante recalcar que tanto el artculo 123 (que se refiere al caso excepcional en que se diera el delito flagrante) y el 124 hablan de una Comisin de cinco Diputados que ser la encargada de verificar los hechos y emitir un dictamen sobre si se levanta o no la inmunidad parlamentaria. En el caso del artculo 124, el dictamen es visto en el Pleno y se requiere, para la suspensin de fuero, del voto de ms del cincuenta por ciento de Diputados hbiles, en sesin secreta. IX Efectos de la decisin parlamentaria. Los efectos de la inmunidad son ms reducidos en intensidad y duracin, si los comparamos con los de la inviolabilidad. Lo nico que busca la inmunidad es suspender temporalmente, con respecto a los parlamenta-

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En el caso de la Constitucin de 1993 sera el artculo 93.

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rios, la eficacia de los preceptos constitucionales que obligan a todos a responder ante el rgano jurisdiccional por determinadas conductas privadas. En el caso peruano, la inmunidad parlamentaria empieza a mostrar sus efectos desde el momento en que en el Poder Judicial se encuentra mrito a una denuncia y se quiere abrir instruccin contra un parlamentario. En ese momento el Poder Judicial debe solicitar al Congreso la autorizacin para poder procesar al congresista del que se tratare y, de ser el caso, detenerlo. El Congreso puede emitir una resolucin negativa o positiva como respuesta a la solicitud jurisdiccional. En caso de que la respuesta fuera positiva, tenemos que el representante quedar a disposicin del Poder Judicial y ste podr continuar con el proceso hasta el momento en que recaiga sentencia firme. A este respecto es importante lo acotado en el Debate del Pleno del Congreso de la repblica en la sesin del 1 de diciembre de 1995 por el congresista Daniel Estrada Prez, el mismo que sostuvo que el artculo 93 de la Constitucin plantea dos supuestos: El primero, referido a la posibilidad del levantamiento de la inmunidad cuando se pide la autorizacin para que un congresista pueda ser procesado; y el segundo aspecto, el levantamiento del fuero, cuando contra ese congresista se dicta un mandato de detencin, esto es, cuando va a ir a prisin. En ese mismo sentido se manifest el congresista Carlos Ferrero Costa en la sesin de la Comisin de Constitucin y Reglamento del da 3 de octubre de 1995, al afirmar que el Congreso puede levantar la inmunidad parlamentaria a un congresista, sin que esto signifique la suspensin de su mandato. Entonces vale la pena diferenciar entre dos aspectos del levantamiento de la inmunidad parlamentaria: a. El levantamiento de la inmunidad en estricto, que tiene que ver nicamente con la autorizacin del Congreso para que se procese a un miembro suyo supuesto en el cual el representante puede seguir cumpliendo con las funciones propias de su cargo e inclusive cuando exista una orden de detencin preventiva caso en el que el congresista sera suspendido en el cargo mientras no se levante dicha orden o le se le vare por la de comparecencia. b. El levantamiento del fuero parlamentario, desde el momento en que el rgano Jurisdiccional dicta una orden de detencin definitiva contra el congresista, caso en el que el cargo queda vacante. Si el dictamen del Congreso fuera negativo el rgano Jurisdiccional se vera imposibilitado de continuar con el proceso penal, mientras dure el mandato parlamentario, es decir, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones. Como vimos antes, surgira la duda de si lo que se produce en ese momento es el sobreseimiento definitivo de la causa penal (archivamiento definitivo), lo que significara un quiebre definitivo del orden constitucional, o si se trata de una simple suspensin. De la letra del artculo 93 de la Constitucin debiera concluirse en que se produce nicamente la suspensin durante el perodo del mandato, logrando que se evite la transformacin de esta garanta en un privilegio de tipo personal, que podra actuar como un mecanismo de impunidad. Como se dijo en el punto referido al mbito de aplicacin temporal de la inmunidad, en el caso del ordenamiento jurdico espaol, sobre la base del artculo 7 de la Ley de 9 de febrero de 1912, si se denegara sea de manera expresa o tcita la autorizacin para procesar al Diputado o Senador se archivar definitivamente el procedimiento, sin que quepa ninguna posibilidad de reabrirlo, una vez expirado el mandato parlamentario, lo que en definitiva equivale a atribuir al Parlamento la posibilidad de declarar la irresponsabilidad jurdica del Diputado y, en consecuencia con lo que anteriormente se dijo, de quebrantar la Constitucin36. Y esto en la medida que esa norma preconstitucional espaola dispone el sobreseimiento libre y no el provisional respecto al Senador o Diputado, lo que supone el archivo definitivo de la causa y la imposibilidad consiguiente de continuarla a la expiracin del mandato parlamentario. En el caso peruano esto no podra sustentarse en la medida que no existe referencia constitucional alguna a este efecto y, por el contrario, en el artculo 93 se recalca el carcter temporal de esta garanta. X Crisis de la Institucin. La inmunidad parlamentaria est en crisis y hay voces doctrinales e incluso como vimos legislaciones que han optado por erradicarla del ordenamiento jurdico, en vista de que atenta contra la igualdad entre todos los ciudadanos, toda vez que las causas que la originaron se han ido superando y hoy ya no resulta
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GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. Pp. 79-80

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indispensable. La mayor parte de autores han hecho un anlisis jurdico puro de esta crisis, atribuyndola a toda la serie de abusos y corruptela en su utilizacin prctica. Sus planteamientos para superar la crisis son tambin de carcter meramente jurdico, teniendo como una de sus aristas la de permitir el control jurisdiccional por parte del Tribunal Constitucional, por ejemplo, de las decisiones parlamentarias. Otro sector de acadmicos ha hecho un enfoque ms global del problema, analizndolo fundamentalmente en su perspectiva socio-poltica. En esta lnea puede sostenerse que la verdadera raz de la crisis de la inmunidad parlamentaria est en la crisis por la propia dinmica de los mismos de los fundamentos que le dieron origen: la doctrina de la divisin de poderes y la representacin poltica. En cuanto a la nocin de la divisin de poderes tenemos que con la modernidad el pensamiento de Montesquieu se ve seriamente cuestionado, pues se tiene que el poder es uno solo e indivisible y se habla de funciones de los rganos detentadores del poder del Estado. Sin embargo, el Estado constitucional democrtico mantiene viva la idea nuclear bsica del pensamiento de Montesquieu, gracias a que los mecanismos jurdicos de divisin de poderes se complementan y en cierto modo se confunden, con un sistema interno de pesos y contrapesos de tipo poltico que limita considerablemente el poder de la mayora, y al que Sternberger ha definido como divisin vital del poder37. Por este ltimo concepto se entiende la confrontacin institucionalizada, en la medida que la mayora que detenta el poder asegure a la minora el disfrute efectivo de una serie de derechos y garantas, que conforman el llamado estatuto de la oposicin, y entre los cuales ocupa un papel destacado al inmunidad parlamentaria38. A este respecto, Abelln sostiene que en los contemporneos Estados constitucionales y democrticos, tanto Monarquas como Repblicas, ha desaparecido el antiguo conflicto de legitimidades entre Corona y Parlamento. Estos no son ya rganos antagnicos que luchen por el poder [...] las garantas no pueden hoy da fundamentarse doctrinalmente en proteger a los parlamentarios de persecuciones arbitrarias del Ejecutivo o de los tribunales, sino en servir de instrumentos para garantizar la libertad e independencia funcional de las Cmaras legislativas en cuanto rgano constitucional39. Tiene que recordarse, entonces, que en el momento que aparece la inmunidad la existencia misma del Parlamento era cuestionada y, en esa medida, deba asegurar su propia existencia ante los ataques de los otros poderes. Hoy, resulta evidente, tal situacin se encuentra superada ya que la antigua relacin Poder Ejecutivo-Poder Legislativo (donde el Legislativo cumpla una labor de control sobre el Ejecutivo) ha dejado lugar a la relacin gobierno-oposicin, en donde el Parlamento pierde su posicin de rgano de control de la actividad del gobierno para cederla a la oposicin (parlamentaria o extraparlamentaria)40. Este es un aspecto particularmente importante, puesto que la funcin de fiscalizacin o control poltico no necesariamente est en manos del Congreso, sino, por lo general, ser asumida por la oposicin; en este sentido, las prerrogativas se justificaran hoy ms por mantener la independencia funcional de la oposicin, que la del Congreso mismo. Para Eloy Garca la doctrina de la divisin de poderes contina proporcionando a la inmunidad parlamentaria un soporte suficiente para justificar su inclusin en los textos constitucionales, al atribuirle dos concretas funciones: de una parte, la de servir como mecanismo jurdico de defensa de las decisiones del poder constituyente frente a las previsibles inclinaciones expansivas de los poderes constituidos; de otros, la de actuar como instrumento de garanta de los derechos de la oposicin41. La inmunidad parlamentaria se ha utilizado abusivamente por la mayora parlamentaria, por regla general, dotndose con ella de una patente de impunidad a los representantes, lo que se traduce en una injustificable y absoluta irresponsabilidad penal. Ejemplos de esta prctica abusiva hay varios, as tenemos que la prctica italiana tiende a poner en libertad inmediatamente a aquel que encontrndose en situacin de arresto preventivo (excepto la hiptesis en delito in fraganti) sea proclamado diputado: enviando seguidamente a la Cmara la decisin acerca de su nuevo arresto (con el resultado de que, a menudo los partidos suelen incluir entre los candidatos propios a sus adheridos arrestados o procesados, cuya liberacin desean42.

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Ibidem. P. 100 Ibidem. Pp. 101-102 ABELLN, ngel. Ob. Cit. Pg. Subrayado mo. 26-27 TIRADO, Jos Antonio. Ob. Cit. Pg. 91 GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. P. 103 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Tecnos, Madrid, 1984. Pg. 375 (Nota a pie de pgina)

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En cuanto a los nuevos contenidos y criterios de la representacin poltica, esta a quebrado en dos puntos concretos: el que se refiere a los sujetos titulares de la representacin, y el que respecta a la naturaleza misma de los lazos que unen a representante con representados43. Los nuevos titulares de la representacin son en realidad los partidos polticos, que designan a los candidatos, y a travs de ellos el sector social que les otorg su confianza y no toda la sociedad. Por otro lado, la relacin entre representante y representados se canaliza tambin a travs de los partidos polticos, pues el representante deja de ser un sujeto individual y pasa a conformar parte de una colectividad partidista (grupo parlamentario). Esto inclusive ha sido entendido ya al nivel de la jurisprudencia, como en el caso del Tribunal Constitucional espaol que estima que la incompatibilidad constitucional del precepto que establece la prohibicin del mandato imperativo y el que afirma la idea de democracia de partidos, debe resolverse a favor del segundo. Por otro lado, cuando se ha logrado que el aparato judicial se desligue del Poder Ejecutivo y se afianza la independencia de los jueces, otra de las razones que sustentan la inmunidad parlamentaria debe ceder ante la evidencia de su superacin44. O, dicho en otros trminos, en un Estado democrtico la mejor garanta para impedir la instrumentacin poltica del procesamiento o detencin de un parlamentario consiste en la independencia de los jueces y tribunales. El efectivo sometimiento de la polica a los jueces, la prohibicin de las detenciones arbitrarias y la autonoma de los Tribunales son la mejor caucin frente a cualquier ataque a la independencia de las Cmaras. Logradas estas circunstancias, la inmunidad se hace superflua45. Pero este no es el caso de pases como el Per, en los que la independencia del Poder Judicial no se da, sino que dicho poder se constituye en un apndice del Poder Ejecutivo, a travs de diversos mecanismos como puede ser el nombramiento de jueces provisionales, o la directa intervencin del Poder Judicial a fin de reformarlo, copando toda su estructura con personas adictas a un rgimen determinado, o incluso con el sometimiento de este poder al Ejecutivo, a travs de lo que significa la determinacin del presupuesto econmico. As se puede utilizar en perjuicio de la oposicin parlamentaria (generalmente minoritaria) la va jurisdiccional. Esto hace que tenga que repensarse la necesidad de proteger funcionalmente al Congreso, especialmente al sector parlamentario que haga efectivas las funciones de control poltico y fiscalizacin.

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GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. Pp. 110-111 TIRADO, Jos Antonio. Ob. Cit. Pg. 91 SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Ob. Cit. P. 87

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