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CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

En esta recopilación de la clasificación del acto administrativo, tomado del libro del
doctor Luis enrique Berrocal Guerrero Manual Del Acto Administrativo,
sistematizan en las formas de mayor interés que puede adoptar el acto
administrativo, en forma útil para el manejo del mismo en lo que corresponde a su
expedición, aplicación, impugnación y control.

En esta obra, al autor en buena parte toma como referencia principal los
elementos del acto administrativo, por cuanto están implícitos en los criterios o
puntos de vista de las diferentes clasificaciones que se exponen.

Las principales son la clasificación material, que está ligada al contenido u objeto
del acto; según el número de órganos que intervienen, según el grado de
autonomía en su expedición, según el papel que cumple en el procedimiento
administrativo; según la forma de exteriorizarse, según la forma de su
instrumentación, según el orden territorial, según su inmediatez con el titular de la
competencia y según su relación con el contrato estatal.

1. CLASIFICACIÓN MATERIAL

Tradicionalmente, la clasificación material se basa en el contenido del acto, pero


atendiendo de éste sólo el alcance personal de la situación jurídica que crea o
afecta el acto administrativo, o el alcance de los efectos jurídicos que produce.
Desde este punto de vista, se clasifican en acto administrativo general o acto
regla, acto particular y acto condición.

1.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES

También llamados actos regla, reglamentos o actos reglamentarios. Son los que
crean, modifican o extinguen una situación jurídica general, no relacionada
directamente con alguna persona o cosa determinada. Ejemplo, un decreto
reglamentario expedido por el Gobierno, o un acuerdo expedido por un concejo
municipal. Sus supuestos normativos o efectos jurídicos son abstractos, lo cual
viene a ser su característica sustancial, debido a que las consecuencias o
previsiones normativas que contemplan no están referidos a nadie individualmente
identificado, sino que les son aplicables indistintamente a cualquier persona o
cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo. Por
esta razón, el acto administrativo general lo es independientemente del número de
personas potencialmente susceptibles de resultar encuadradas en sus supuestos
fácticos, de suerte que lo es el que está dirigido a quienes lleguen a desempeñar
un determinado cargo, por ejemplo, como el acto de delegación que el jefe de la
entidad hace en el cargo de secretario general, o el que se dirige a todos los
empleados de la misma entidad, al igual que el dirigido a la población de un
municipio determinado o de toda la nación. Es, pues, la indeterminación individual
de las personas o cosas que pueden resultar cobijadas por el acto, lo que
caracteriza el acto administrativo general.

De la jurisprudencia del Consejo de Estado, a manera de ejemplo, se traen los


siguientes pronunciamientos, que explican este carácter general con ocasión del
examen de distintos actos administrativos generales, así:
"Se trata de una norma de contenido general y abstracto, dictada para que tenga
efectos erga omnes, pues en ella no se concede ni se rechaza derecho particular
alguno (...) como ya se dijo no se refiere a ninguna situación subjetiva en
particular sino que define una tramitación interna de orden meramente
organizacional.1

1.2. ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR O SUBJETIVO

Es el que tiene como destinatario personas o cosas individualmente identificadas,


por ello son los que crean, modifican, extinguen o afectan situaciones jurídicas
personales, individuales o concretas.

Por lo tanto, siempre que los afectados por él acto estén nominalmente
identificados, individualizados, el acto es particular, independientemente del
número de personas afectadas; de suerte que lo es el que comprende a un
empleado, o a un habitante de un determinado municipio, como el que cobija a
todos los empleados de la entidad o a un grupo de habitantes de una localidad, si
aparecen determinados por su respectiva identificación como afectados por el
acto. V.gr. en relación con los empleados, lo es tanto el que contiene la remoción
de uno de ellos, como el acto mediante el cual se les reubica a todos en la planta
de personal debido a una reestructuración de la misma; y el acto que establece el
monto de la contribución por efectos de una obra construida por valorización, para
los propietarios afectados por la contribución, cuando en el mismo acto se le
señala la suma a pagar por cada uno de ellos, de la misma manera como es
particular el acto que contiene la liquidación oficial del impuesto de renta de un
contribuyente.

El Consejo de Estado señaló que:

"el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos
a los cuales está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables,
sino que ellos están efectivamente individualizados e identificados, de tal manera
que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a
otras que puedan encontrase en la misma situación. De no entenderse así, todos
los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que,
por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación
individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”2

1.3. ACTO CONDICIÓN

Es una categoría que surgió, al igual que las anteriores, en el seno de la escuela
del servicio público, pero que en los tratadistas actuales no cuenta como categoría
de especial mención, sino que tienden a encuadrarla o subsumirla en los actos
particulares.

1
Sección Prim era, sentencia de 18 de febrero de 1994, expediente 2322, consejero ponente
doctor Yesid Rojas Serrano.

2
Auto de S ala U nitaria, de 11 de m arzo de 1994, S ección P rim era, expediente núm ero 2756, consejero
ponente, doctor Libardo R odríguez Rodríguez.
Se consideran como tales los actos administrativos mediante los cuales a una
persona o cosa determinada, individualizada, se le ubica bajo un régimen jurídico
previamente establecido, se le da la calidad de sujeto sometido a dicho régimen,
de modo que si el acto condición no se expide, la persona no adquiere tal calidad
o situación, no es posible aplicarle el régimen jurídico de que se trata, ni para su
beneficio ni para su perjuicio.

El acto condición tipo es el nombramiento, cuya perfección o cumplimiento hace


que la persona destinataria del mismo quede sometido a los distintos regímenes
aplicables a los funcionarios o servidores del Estado, como son el prestacional, el
disciplinario, etc.

De allí la denominación de "condición" que se les da, es decir, que ellos en sí


mismos son una condición o un supuesto necesario para que alguien o algo en
particular pueda ser usufructuario o sujeto pasivo de un régimen jurídico especial.

Dicho de otra forma, pueda adquirir el status que supone tal régimen: Empleado,
estudiante de universidad pública, militar, etc.; y respecto de las cosas, bien de
uso público, bien destinado al servicio público, bien fiscal, patrimonio histórico,
patrimonio arquitectónico, etc.

Respecto de inmuebles, la Sección Primera del Consejo de Estado estimó que los
actos administrativos que declaran un inmueble cualquiera como de conservación
arquitectónica o patrimonio histórico de una ciudad, viene a “constituir "una
disposición propia de un acto condición, o dicho de otro modo, legal y
reglamentario, en tanto coloca o inserta a cada uno de los inmuebles por ellos
relacionados en el régimen general contenido en los mencionados decretos, del
cual, por lo tanto, pueden ser excluidos en cualquier época"3

1.4 OTRAS CLASIFICACIONES MATERIALES

Esta clasificación aborda de una forma más analítica el alcance de los efectos
jurídicos del acto administrativo, como es la de tener en cuenta su incidencia en el
ámbito de la autonomía y de los derechos de los administrados. Ya no se trata de
mirar si el efecto es particular o general, sino en qué sentido afecta la autonomía y
los derechos de los destinatarios del acto y en qué condiciones.

1.4.1 Actos administrativos de autorización

Es el acto mediante el cual se habilita o faculta a una persona para realizar


determinada actividad o hecho que se encuentran sujetos a regulaciones
especiales, y que comportan el ejercicio de la policía administrativa por parte del
Estado.

A ellos pertenecen las licencias relacionadas con la construcción de obras, la


prestación de determinados servicios y el desarrollo o explotación de actividades
mercantiles, financieras, etc. Su efecto es el de ampliar la autonomía de acción del
beneficiario del acto.

3
Sentencia de 9 de mayo de 1996, expediente 3535, con ponencia del consejero, doctor Juan Alberto
Polo Figueroa.
1.4.2 Actos de aprobación

Son aquellos mediante los cuales una autoridad le da el visto bueno a un acto
jurídico de una persona particular, para hacer posible su aplicación o
cumplimiento. Mediante él, la autoridad que lo emite manifiesta su conformidad
con un acto privado sometido a su control, que para el caso, es un control
posterior, y como tal es también una expresión de la policía administrativa.

Se presentan, por ejemplo, en el caso de los reglamentos de trabajo que deben


adoptar los patronos, y que de acuerdo con el artículo 116 del C. S. de T. deben
ser aprobados por el Ministerio del Trabajo.

Conviene aclarar que de conformidad con el ordenamiento jurídico interno y la


jurisprudencia, los actos administrativos de aprobación de que aquí se habla, son
distintos a los que se expiden con igual fin en relación con actos de entidades
estatales o de particulares en ejercicio de la función administrativa, por cuanto en
el primer evento se está ante dos actos jurídicos distintos, uno privado, que es
sometido a control estatal, y el administrativo, que es el que aprueba o
desaprueba aquél, mientras que en el segundo caso, no se está ante dos actos
distintos sino dos declaraciones de autoridades que se funden en un solo acto,
para constituir el acto complejo.

Los actos administrativos de aprobación en estricto sentido, es decir, los referidos


a actos o decisiones de particulares en relación con sus propios asuntos privados,
son siempre actos administrativos individuales, mientras que los referidos a actos
de quienes ejercen función administrativa, son, en la mayoría de los casos,
generales, por ejemplo, la aprobación de los estatutos de un establecimiento
público adoptados por acuerdo de su junta directiva; aunque nada obsta para que
también sean individuales.

Los primeros se producen en ejercicio de la policía administrativa, y tienen


existencia por sí mismos, sin fundirse con el acto aprobado; y los segundos,
usualmente se expiden en ejercicio del control de tutela y no tienen existencia
propia, sino que se integran en uno solo con el acto aprobado.

1.4.3. Actos de concesión

La concesión unilateral que efectúa el Estado tiende a contundirse con la


autorización, por cuanto tiene en común con ésta el efecto de habilitar a una
persona para desarrollar determinada actividad, que se encuentra bajo el control o
monopolio del Estado. La diferencia podría radicar en que la concesión
unilateral se emplea para trasladar a determinada persona alguna facultad de
gestión o disfrute de que es titular el Estado, o sobre lo cual éste tiene el
monopolio por disposición constitucional o legal, lo cual corresponde a lo que en la
doctrina se denomina concesión traslativa. Ejemplo, la concesión para explotar
juegos de azar. Además, su expedición antes que policía administrativa, comporta
el ejercicio de la facultad de gestión y fomento de que es titular el Estado
Moderno.

También se dan licencias que responden a la vigilancia y control del Estado sobre
bienes colectivos o de uso público, como la concesión de aguas, prevista en los
artículos 151 y 152 del Decreto 2811 de 1974 (Código de Recursos no
Renovables).

1.4.5 El permiso

Es uno de los medios típicos de la policía administrativa, y consiste en eximir


alguien de una prohibición establecida de modo general. Consiste en permitir
a una persona realizar actos, hechos o actividades que se encuentran prohibidos,
pero bajo precisas condiciones o circunstancias objetivas y subjetivas, de allí
que en muchos casos se tenga en cuenta la calidad de la persona (intuitu
personaé). Ejemplo, el permiso para el porte de arma, o para el uso de pólvora.

El derecho que de él nace en favor de su beneficiario es el que mayor grado de


precariedad o provisionalidad ofrece, por el peso que tienen las razones de orden
público o de conveniencia en su otorgamiento. De allí que de ordinario sea
discrecional. No obstante, igual que los anteriores, amplía el horizonte o el grado
de autonomía en la actividad del destinatario del acto.

1.4.6. Actos de admisión

Mediante ellos quien lo emite manifiesta su aceptación de una persona como


integrante de un cuerpo o corporación determinado, y por consiguiente le confiere
el status jurídico respectivo. Por consiguiente es un acto condición. Se da respecto
de quienes aspiran a ingresar como estudiantes de las universidades estatales, o
a la carrera de una de las armas de la fuerza pública, o a una colegiatura que tiene
funciones públicas asignadas por el orden jurídico. Ordinariamente es un acto
reglado, por cuanto tiene como fundamento la aptitud y el mérito del aspirante.

1.4.6 Actos que ordenan o prohíben

Se trata de actos que señalan, de manera general o particular, determinados


comportamientos. Los primeros imponen a los administrados o funcionarios la
obligación de hacer algo en concreto. Los segundos, por el contrario, les ordenan
abstenerse de hacerlo.

Son también parte de los medios de policía y una manifestación precisa de la


potestad de mando de las autoridades públicas. Ambos restringen la órbita de la
autonomía o libertad de los administrados, de allí que deban obedecer en mayor
grado a los principios de legalidad y proporcionalidad. Su exteriorización puede ser
verbal o escrita. En lo que corresponde al cumplimiento de las disposiciones de
policía, las órdenes se encuentran reguladas en el artículo 19 del Código Nacional
de Policía.

1.4.7 Actos de registro y constatación

Son aquellos en los cuales la autoridad que los expide hace constar a solicitud de
parte o de manera oficiosa, como requisito de autenticidad o certeza, la ocurrencia
de determinados hechos -como el nacimiento o la muerte de personas naturales-,
o actos, como el matrimonio, compraventa de inmuebles, hipoteca, etc., por lo
general a través de la anotación en un registro; o da fe o testimonio de la
existencia u ocurrencia de una situación jurídica, de un acto o de un hecho, lo cual
se surte a través de las certificaciones. Es decir, que contienen declaraciones de
ciencia. Los informes y dictámenes de autoridades públicas no cuentan para este
tipo de acto administrativo, no obstante contener declaraciones de ciencia, por la
sencilla razón de que son actos preparatorios.

1.4.8 Actos sancionatorios

Son los que imponen una pena administrativa a una persona, natural o jurídica,
por infracciones al ordenamiento jurídico, tipificadas bajo la forma de falta
disciplinaria, para el caso de los servidores del Estado, o de infracción o falta
administrativa, en relación con los particulares. Los sancionatorios de servidores
públicos son expresión de la potestad disciplinaria del Estado y procuran la
moralidad, eficacia y eficiencia en el desarrollo de sus actividades.

Los sancionatorios de particulares se basan en la policía administrativa y tienen


como objeto principal la preservación del orden público en todas sus facetas, el
medio ambiente y el interés patrimonial del Estado.

Son actos eminentemente reglados, precisamente por su carácter punitivo y que


por lo tanto infligen un perjuicio al sancionado, que puede ser laboral en el caso de
las sanciones disciplinarias, o pecuniario en ambos casos, a través de la
imposición de multa, o la prohibición de realizar determinada actividad económica,
etc., o social, en cuanto pueden generar inhabilidad para el sancionado, por
ejemplo de ocupar cargos públicos por un tiempo delimitado. No está demás poner
de presente que los actos sancionatorios disciplinarios de funcionarios judiciales
(Magistrados de tribunales, Jueces y Fiscales), son actos administrativos cuando
los profiere la Procuraduría General de la Nación, en uso de su poder disciplinario
preferente; y son jurisdiccionales (sentencias), cuando los expide la jurisdicción
disciplinaria de la Rama Judicial (Salas jurisdiccionales Disciplinarias de los
Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura).

1.4.9. Actos administrativos declarativos y constitutivos

Por último, otra clasificación que se emplea en diversos razonamientos


(doctrinales, jurisprudenciales y forenses), es la de actos declarativos y
constitutivos.

• Los declarativos: son los que simplemente reconocen la ocurrencia de una


situación o de unos supuestos fácticos ya dados y concretan los efectos jurídicos
que tales supuestos están llamados a producir. Es el caso del acto administrativo
que reconoce un derecho prestacional o laboral a una persona (v.gr. la pensión de
jubilación), en virtud de tener cumplidos los requisitos para ello.

• Los actos administrativos constitutivos: son los que contienen una


situación jurídica general o particular por virtud de la voluntad de la autoridad que
lo profiere o que otorgan o confieren atribuciones o derechos por sí mismos.
Ejemplo de ellos, en el caso de los actos particulares, son el nombramiento, la
autorización para el desarrollo de una determinada actividad,..4
4
Sobre la distinción entre acto administrativo declarativo y constitutivo Adolfo Merlk,"Teoría
General del Derecho Administrativo",. Los explica así: "Suelen entenderse como actos
1.5. ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS

La práctica jurídica ha dado lugar a que la jurisprudencia del Consejo de Estado


reconozca la existencia de actos administrativos que contienen simultáneamente
decisiones con efectos generales y con efectos particulares o concretos, de donde
ha optado por denominarlos actos administrativos mixtos.

Un caso en el que puede presentarse este doble efecto del acto, es en el de


supresión de cargos en entidades públicas, cuando implican retiro inmediato del
servicio de quienes se encuentren ocupando los cargos suprimidos.

2.. CLASIFICACIÓN SEGÚN EL NÚMERO DE ÓRGANOS QUE


INTERVIENEN.

De acuerdo con este punto de vista, los actos administrativos se clasifican in actos
simples y en actos complejos. Por ello hay quienes ven en el mismo una
significación procedimental, esto es, atendiendo el trámite para conformar el acto
administrativo definitivo.

2.1. ACTO ADMINISTRATIVO SIMPLE

Es el que se produce por un solo órgano, independientemente de que se exprese


través de un funcionario o de un conjunto de personas (órgano colegiado), y
mediante una única declaración definitiva o pronunciamiento de dicho órgano. Se
trata entonces de la intervención de una sola autoridad y de un pronunciamiento o
declaración suya por una sola vez, ya sea que haya tenido que seguir un trámite o
procedimiento especial para ello (Ej. un acto que impone una multa a un particular
por una falta administrativa), o haya procedido de plano (Ej. el nombramiento de
un funcionario de libre nombramiento y remoción, o el otorgamiento de un
permiso, licencia o comisión a funcionario).

2..2. ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO

De acuerdo con el tratamiento jurisprudencial y doctrinario que en Colombia se le


ha dado a esta clase de actos, a su vez se puede dividir en dos tipos, que cabe
denominar complejo propio y complejo impropio.

constitutivos, generalmente, aquellos actos mediante los cuales, y en virtud del poder legal de las
autoridades competentes, se establecen nuevas relaciones jurídicas, se modifican o se extinguen.
Mientras que por actos declarativos se entienden aquellos mediante los cuales se regulan
relaciones concretas de la vida subsumiéndolas, en forma obligatoria, a la manera judicial bajo una
norma jurídica determinada, fijándose así autoritariamente las relaciones jurídicas". De los
primeros da como ejemplo un acto mediante el cual se concede la nacionalidad a un extranjero, y
del segundo, el que declara que un trabajador se encuentra beneficiado por un seguro.
2.2.1. Acto administrativo complejo propio

Noción

Es el que se forma por la fusión de las declaraciones que, de manera separada y


sucesiva, profieren dos o más órganos sobre un mismo asunto y con el mismo fin.

La complejidad del acto se debe entonces al número de órganos y a las


circunstancias en que cada uno interviene, de modo que además de su pluralidad,
sus respectivas intervenciones deben darse en momentos distintos y de forma
separada entre ellos.

En la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentran definiciones como las


siguientes:

"En los actos administrativos complejos la decisión administrativa se adopta


con la intervención conjunta y sucesiva de dos o más órganos o autoridades,
de tal forma que si falta la manifestación de voluntad de alguno de tales
órganos o autoridades, no se puede sostener que el acto ha nacido a la vida
jurídica; es decir, que en la formación debe concurrir en la misma dirección,
las voluntades del número plural de autoridades que legalmente deben
intervenir"5

"... cuando se trata de un acto complejo, es decir, formado por una serie de
actos con la ocurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe
acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los
actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin
en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que
lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. El acto
que se forma es un acto único, es la voluntad declarada, por la fusión en una
sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso
deformación del acto"6

Características

De lo anterior se desprende que las características de un acto complejo propio son


las siguientes:

1. Concurrencia de dos o más órganos en la formación del acto.


2. Pluralidad de las declaraciones (de voluntades dicen algunos tratadistas)
dadas en forma separada y sucesiva, que se fusionan o integran en un
todo.
3. Unidad o igualdad de objeto o de contenido.
4. Unidad de fin.
5. Interdependencia entre las distintas declaraciones o actos para poder
adquirir existencia jurídica.

Cada declaración necesita de la otra o de las otras para poder nacer a la vida
jurídica como acto administrativo. Ninguna tiene la entidad de acto jurídico, debido
a que por sí solas no producen efectos jurídicos, o sea que mientras no se

5
Sección Segunda, sentencia de 16 de diciembre de 1994, expediente número 7322, consejero
ponente, doctor Joaquín Bárrelo Ruiz.
6
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 1964, consejero
ponente, doctor Alejandro Domínguez Molina.
produzcan todas no se puede hablar de acto y menos de acto administrativo. Por
ello no son demandables de manera separada ante la jurisdicción contencioso
administrativa, aunque los vicios de una se transmiten a todo el acto definitivo.

Casos en que se presentan

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado como actos complejos de


este tipo, por ejemplo los siguientes:

1. Actos de las entidades descentralizadas que requieren aprobación del


Gobierno, según el orden territorial a que correspondan.
2. Actos de gerentes de entidades descentralizadas que requieren
aprobación de la respectiva junta directiva.7
3. Ordenanzas de la Asamblea Departamental y acuerdos del Concejo
Municipal, por requerir la sanción del Gobernador y del Alcalde
8
respectivamente.
4. Acto de creación de municipios, porque además de ser una ordenanza,
requiere de la aprobación mediante referéndum por parte de los
habitantes de su respectivo territorio.9
5. Actos que requieren de la revisión y aprobación de la Procuraduría
General de la Nación, como lo fueron en su momento las resoluciones
mediante las cuales y con base en el Decreto 2093 de 1991, ordenaba el
congelamiento de determinadas partidas presupuéstales18, así como los
que establecen el reglamento del trámite interno del derecho de petición
en las entidades del Estado, previsto en el inciso primero del artículo 32
del C.C.A., el cual, en cada caso, requiere de la revisión y aprobación
de la Procuraduría General de la Nación.10
6. Actos del Gobierno Nacional, confiriendo ascensos militares que
requieren de la aprobación del Senado de la República, según el artículo
173 numeral 2° de la C.P., esto es, desde oficiales generales y oficiales
de insignia de la fuerza pública, hasta el más alto grado.11
7. En general, cuando la decisión de un órgano requiere la aprobación de
otro.12

7
Ver entre otras, sentencia de la Sección Segunda, de 16 de diciembre de 1994, expediente
número 7322, consejero ponente, doctor Joaquín Barrete Ruiz.
8
Entre otras, ver auto de la Sección Primera, de 27 de junio de 1991, expediente número
1718, consejero ponente, doctor Miguel González Rodríguez. Concepto de la Sala de
Consulta, de 4 de septiembre de 1992, radicación número 423, consejero ponente, doctor
Jaime Betancur Cuartas; en el cual se dijo que "Las ordenanzas son actos administrativos
con carácter complejo, porque la sanción del gobernador es parte integrante de la
ordenanza, toda vez que por disposición legal, se requiere del concurso de voluntades de
la asamblea y del gobernador que se unen en una sola voluntad para producir un acto
único. Sin la sanción el proyecto de ordenanza no produciría efectos jurídicos, y, por lo
mismo, no será obligatorio porque no se ha completado su trámite y porque cada uno de
los actos que integran la ordenanza no tienen existencia jurídica en forma separada o
independiente".
9
Léase v.gr. la sentencia de la Sección Primera, de 26 de mayo de 1997, expediente número
3562, consejero ponente, doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, referente al acto de creación del
municipio de Cantagallo, Bolívar.
10
Ver sentencia de 9 de agosto de 1999, de la Sección Primera, expediente número 5315,
consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa, referida a una resolución de la Dirección
Nacional de Estupefacientes a fin de reglamentar el trámite interno del derecho de petición.
11
Concepto de la Sala de consulta, de 3 de diciembre de 1993, radicación número 561, consejero
ponente, doctor Roberto Suárez Franco.
12
Ver sentencia de 26 de enero de 1996, expediente número 3416, consejero ponentef
2.2.2. Acto complejo impropio o interno

Es el que está constituido por varios pronunciamientos, dados en momentos


distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo órgano. Se puede decir que
la complejidad es interna en tanto la pluralidad de actos se da en el seno de un
solo órgano. Dentro de este tipo de actos a su vez se evidencian en la
jurisprudencia y la doctrina, dos subtipos, cuales son los complejos per se y los
complejos circunstanciales (o para control jurisdiccional).

• Complejos per se, impropios

Son aquellos que necesariamente deben perfeccionarse con varios


pronunciamientos de la autoridad que expide el acto, por lo tanto se dan las
demás características de los actos complejos propios, distintos de la pluralidad de
órganos. La única diferencia con éstos, entonces, es que la formación del acto
está a cargo de un solo órgano. Es el caso de los nombramientos o designaciones
que requieren confirmación; v.gr. la elección de miembros del Consejo de Estado
o de la Corte Suprema de Justicia, la cual, una vez producida, debe ser
confirmada posteriormente por la misma corporación, previa acreditación de los
requisitos y condiciones para desempeñar el cargo.

• Actos complejos circunstanciales

Son los que habiendo nacido como actos simples, devienen en actos complejos
por la ocurrencia de pronunciamientos posteriores sobre el mismo por el órgano
que lo profiere, lo cual se da usualmente en virtud del uso de los recursos de la
vía gubernativa, cuando se trata de actos que ponen fin a una actuación
administrativa, y en virtud del carácter unitario que el artículo 138 del C.C.A. le da
a la serie de pronunciamientos que se produzcan, incluyendo el del acto inicial o
principal, por virtud de los recursos que contra éste proceda, al estipular que "si el
acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán
demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen ".

Por ello se ha dado por sentado que los actos que confirmen o modifiquen un acto
que ha sido objeto de tales recursos, se integran con éste, subsumiéndose en una
unidad, en un todo, resultando así una complejidad que es eventual,
circunstancial, por cuanto depende de la interposición de recursos y de la
circunstancia de que la decisión de éstos sea confirmatoria o modificatoria de
aquél, ya que si lo revoca, simplemente se sustituye por otro. Si hay confirmación
y modificación por declaraciones dadas en la vía gubernativa en virtud de los
recursos pertinentes, estas declaraciones vienen a conformar un todo con el acto
objeto de tales recursos. No se debe olvidar que el titular del derecho de recurrir,

doctor Ernesto Rafael Ariza, referida a un acto administrativo del Alcalde de Floridablanca,
que autorizaba unas rutas a determinada empresa de transporte, y que requería de la aprobación
del Alcalde Metropolitano de Bucaramanga, por disposición de parágrafo del artículo 4° del
Decreto 00263 de 1988.
bien puede hacer uso o no de los recursos que se prevean, de modo que en este
caso, para que el acto nazca a la vida jurídica no necesita de los actos que
deciden los recursos. Aún más, la jurisprudencia ha considerado reiterativamente
que el acto ya existe desde el momento en que se profiere poniendo fin a la
actuación administrativa, y que a partir de allí el problema ya no es de existencia o
validez del acto.

Se está pues ante una complejidad impropia porque comúnmente los recursos se
surten dentro del mismo órgano, aunque lo sean en instancias diferentes, por lo
tanto los distintos pronunciamientos que se integran al acto inicial son proferidos
por un solo órgano. Es circunstancial por cuanto los demás pronunciamientos no
son necesarios para que el acto nazca a la vida jurídica y resultan formando parte
del acto, si se dan en el sentido de confirmarlos o modificarlos.

Si bien el Consejo de Estado se ha abstenido de reconocer explícitamente en


estos casos la conformación de acto complejo, lo cierto es que ha afirmado el
carácter unitario o inescindible de lo que se denomina acto principal, o sea, el que
pone fin a la actuación administrativa, con las declaraciones o pronunciamientos
que respecto de él se dan en la vía gubernativa, y en todo caso, todo acto
particular inicial y las modificaciones que respecto de él se produzcan. Como
ilustración de lo dicho se tienen los siguientes rubros jurisprudenciales, la mayoría
de ellos reiterando la jurisprudencia sobre individualización del acto, contenida en
la sentencia de 12 de diciembre de 1998, Exp. S-047, Consejero Ponente Dr.
Jorge Penen Deltieure, a saber:

"El art. 138 del C.C.A. tiene relación con el derecho de acción, siendo este
un derecho subjetivo, por lo que tal precepto de carácter legal es una norma
de carácter sustantivo y no simplemente procedimental. De allí que cuando
no se individualiza el acto acusado tal como es, el ejercicio del derecho de
acción carece de fundamento legal, motivo por el cual no se configura una
verdadera relación procesal. En virtud de esa circunstancia, el ejercicio
inadecuado de acción del derecho impide que el fallo sea verdaderamente
tal; en consecuencia, al no demandarse en el caso sub-júdice la totalidad de
los actos expedidos en la vía gubernativa, existe la imposibilidad de que la
sala se pronuncie sobre el fondo de la controversia jurídica planteada dentro
del presente proceso, por ineptitud de la demanda"13

"Cuando el acto definitivo hubiera sido objeto de recursos por la vía


gubernativa, debía impugnarse toda la unidad compleja, compuesta por el
acto inicial y por los que contenían definiciones de los recursos interpuestos.
Se afirma que sólo de esta forma se cumplía la exigencia de la
individualización del acto impugnado contenido en el artículo 85 del C.C.A.,
que no se podía demandar separadamente el acto administrativo inicial
cuando éste hubiera sido recurrido porque la voluntad administrativa se
completaba con el pronunciamiento del recurso. La tesis anterior ha sido
reafirmada con la expedición del Decreto 2304 de 1989 que en su artículo
24, reformatorio del artículo 138 del C.C.A., establece la obligatoriedad de
demandar también, las decisiones que modifiquen o confirmen el acto
definitivo, si este fue objeto de recursos en la vía gubernativa"14

"El acto inicial y el que lo confirma, constituyen una unidad inseparable,


porque contienen la voluntad unánime de la administración sobre un tema y
13
Sección Segunda, Sentencia de 20 octubre de 1995, expediente número 11104, consejero
ponente doctor Joaquín Barreto Ruiz.
14
Sentencia de septiembre de 1992, Sección Segunda, expediente número 1770, consejero
ponente doctor Alvaro Lecompte Luna.
define un solo aspecto jurídico y administrativo, lo que hace necesario que se
impugnen conjuntamente para que se opere correctamente su información y
de esta suerte obtener su integral desaparición del ámbito jurídico"15

"Cuando el acto administrativo haya sido objeto de recursos por la vía


gubernativa, deben impugnarse también los actos decisorios de éstos, los
cuales se integran a la decisión inicial para conformar la única manifestación
de la voluntad administrativa"16

"El accionante debe enjuiciar tanto el acto principal como los actos proferidos
en vía administrativa aunque, estos sean confirmatorios del primero,
teniendo en cuenta que tales actos son los que deciden si el primero
continúa o no vigente. La ley exige que el acto administrativo se individualice
con toda precisión, requisito que se cumple cuando se enjuicia tanto el acto
principal como lOS confirmatorios o modificatorios dictados en la vía gubernativa”17

3. CLASIFICACIÓN SEGÚN LA AUTONOMÍA EN SU EXPEDICIÓN

Debería ser según el grado de limitación, por lo que anotamos con anterioridad,
que en el Estado de Derecho todas las autoridades estatales son limitadas en el
poder de que están investidos, el cual les es permitido ejercer en los términos que
señale la Constitución, la Ley o el Reglamento (artículos 4° y 6" de la
Constitución). Por lo tanto, el problema que entraña esta clasificación es el de
grados en la limitación, y si se mira desde el punto de vista de la autonomía, es
preciso asumirla como una autonomía relativa. Hecha esta aclaración sucinta, se
tiene que las clases de actos que suelen indicarse en esta categorización son las
de actos reglados y actos discrecionales, para cuya distinción se atiende lo relativo
a la oportunidad, a los motivos, al mérito y al objeto. Veamos cada una de las
clases de actos mencionados.

3.1. ACTOS DISCRECIONALES

Son los que resultan de atribuciones en cuyo ejercicio su titular es libre de escoger
la oportunidad para su expedición, y/o determinar el contenido o sentido de la
decisión, y/o valorar la conveniencia o el mérito para el mismo efecto, así, como el
destinatario del acto.

El número de tales factores (oportunidad, contenido, conveniencia, etc.) respecto


de los cuales el funcionario disponga de libertad para proveer, determina el grado
de discrecionalidad del acto, de modo que a mayor número de los mismos, mayor
es la discrecionalidad, y viceversa. Por ello cabe hablar de actos más o menos
discrecionales, o de discrecionales en relación con: la oportunidad, el mérito, el
destinatario, la conveniencia, o de varios o de todos juntos de estos aspectos. El
funcionario tiene libertad para escoger una de diversas opciones que le ofrece la

15
Sentencia de 3 de marzo de 1993, Sección Segunda, expediente número 4130, consejero
ponente, doctor Diego Younes Moreno.
16
Sentencia de 12 de julio de 1991, Sección Tercera, radicación 5372, consejero ponente Dr.
Carlos Betancur Jaramillo.
17
Sentencia de 20 de septiembre de 1995, radicación 11104, Sección Segunda, ponente Dr.
Joaquín Bárrelo Ruiz.
situación. El Alcalde que quiere convocar al Concejo a sesiones extraordinarias
tiene libertad para determinar la oportunidad (que se entiende circunscrita al
tiempo de receso de dicha corporación), la conveniencia y los asuntos que han de
señalarse en dicho decreto como temas a decidir en tales sesiones. Es decir, tiene
autonomía respecto de la oportunidad (aunque limitada en el tiempo), la
conveniencia y el contenido.

Y si de actos de libre nombramiento y remoción se trata, ocurre que una es la


discrecionalidad del Alcalde o el Gobernador en relación con los cargos de
representación política, en los cuales puede determinar la oportunidad, el mérito,
la conveniencia y los motivos; y otra de menor grado, aunque sigue siendo
discrecional el acto, en relación con cargos no políticos y que no estén sujetos a
carrera, en los que apenas puede determinar la oportunidad y la conveniencia, ya
que el mérito y los motivos están limitados por las necesidades del servicio, lo cual
excluye motivos que sí son admisibles en los actos respecto de cargos de
representación política, como pueden ser motivos políticos partidistas, convenios
políticos, o puramente personales ajenos a las necesidades del servicio.

No se debe confundir la facultad que tiene el funcionario para valorar las


situaciones sujetas a su vigilancia o control, a fin de establecer si se dan o no los
supuestos fácticos para tomar determinadas medidas, es decir, valorar el mérito,
con la discrecionalidad sobre este aspecto. Cuando el mérito lo establece la ley o
el reglamento, ha de entenderse que el funcionario no tiene discrecionalidad en
este aspecto, debido a que ocurridos los supuestos de hecho (estado de cosas,
dirían los teóricos del derecho) que hacen menester una decisión, el funcionario
no tiene sino que tomar la que la norma ha previsto como consecuencia de la
ocurrencia de tales hechos, en el momento y el sentido también previstos en la
norma, so pena de incurrir en incumplimiento de sus deberes. Mientras que
cuando tiene discrecionalidad en el mérito, no hay razones de hecho que
condicionen la oportunidad o sentido de la decisión

En todo caso, discrecionalidad no es en modo alguno equivalente a arbitrariedad,


puesto que la respectiva función debe ejercerse en atención al interés general y al
bien común o mejoramiento del servicio.

La Corte Constitucional, en sentencia C-525 de 1995, entre otras en las que


aborda la discrecionalidad, señala que "Encontramos, pues, en la
discrecionalidad, dos elementos; uno, la adecuación de la decisión a los fines de
la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la proporcionalidad con los
hechos que sirvieron de causa. La adecuación es la correspondencia, en este
caso, del contenido jurídico discrecional con la finalidad de la norma originante, en
otras palabras, la armonía del medio con el fin; el fin jurídico siempre exige
medios idóneos y coherentes con él. Por su parte, la proporcionalidad es con los
hechos que le sirven de causa a la decisión, y no es otra cosa que la acción del
hecho causal sobre el efecto jurídico; de ahí que cobre sentido la afirmación de
Kelsen, para quien la decisión en derecho asigna determinados efectos jurídicos a
los supuestos de hecho. De todo lo anterior se desprende que la discrecionalidad
no implica arbitrariedad al estar basada en los principios de racionalidad y
razonabilidad. Se advierte, sin embargo, que esta discrecionalidad no puede
entenderse como regla general, sino que es excepcional, para situaciones como
la que ahora ocupa la atención de la Corte; cuando, en eventos diferentes, se
trata de la aplicación de sanciones por parte de la autoridad, debe respetarse el
debido proceso, y el inculpado debe ser oído en descargos".
3.2. ACTO ADMINISTRATIVO REGLADO

Son aquellos en cuya expedición el funcionario se encuentra limitado en todos


los aspectos, de modo que se deben producir en las circunstancias de hecho,
tiempo, modo y demás que señala la ley o el reglamento. Por tanto, quien los
expide tiene señalada la oportunidad, el mérito, la conveniencia y la
consecuencia respectiva, es decir, el sentido o contenido del acto. No tiene por
ello libertad para apartarse de la forma como se den en la realidad tales
aspectos. El ejemplo típico de esta clase de actos son los sancionatorios, en
ejercicio del poder policivo, o en virtud de la potestad disciplinaria.

Pero ello no significa que el funcionario quede reducido a actuar como un


autómata, puesto que por más reglado que sea el acto, debe hacer uso de su
facultad de valoración y juicio tanto de la situación que sirve de fundamento al
acto como de las implicaciones de su decisión, en lo cual debe atender aspectos
desde los puramente técnico jurídicos (necesidad y valoración de la prueba)
hasta axiológicos, como la razonabilidad, proporcionalidad, la eficacia, la
equidad, el bien común, el interés general, todo enmarcado en los propósitos y
objetivos de toda actuación administrativa: cumplimiento de los cometidos
estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y efectividad de los
derechos e intereses de los administradores, reconocidos por la Ley (artículo 3°
del C.C.A)18

4. CLASIFICACIÓN SEGÚN LA EXTERIORIZACIÓN DEL ACTO

Según este punto de vista pueden ser expresos y tácitos.

4.1. ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO

Es el que se hace manifiesto, perceptible y conocible por los sentidos. Es el que


se da en la forma natural, en tanto es producto de la actividad o de la acción de
las autoridades estatales, y encierra propiamente una declaración de éstas.
Tiene por ello no sólo existencia formal, sino también en el mundo real, fáctico,
por lo tanto está instrumentalizado, tiene contenido y continente en sentido
material. Según la instrumentalización, el acto expreso, a su vez se subclasifíca
en oral y escrito, ya que éstas son las dos formas de hacerse manifiesto.

• Los actos administrativos orales son los que se exteriorizan o se plasman


a través de la voz y sólo a través de ella. Se da normalmente en las actuaciones
iniciadas por peticiones orales de los particulares, y cuando las circunstancias
18
Sobre la justificación de la potestad discrecional, sus características y su diferencia con
la potestad reglada, ver sentencias de la Corte Constitucional C-031 de 1991 y C-71 de
1994.
exigen una ejecución inmediata, incontinenti, de la decisión, la cual usualmente
consiste en una orden de inmediato cumplimiento (Ej. artículo 1°, inciso tercero
del C.C.A. y el 11 del C.N. de P.). En estos casos el acto administrativo tiende a
confundirse con su ejecución material, y da lugar a lo que en nuestra doctrina se
denomina operación administrativa.

• Los actos administrativos escritos son los que se manifiestan o plasman


en documentos escritos, es decir, en instrumentos propiamente dichos en el
sentido jurídico, y que como tales adquieren el carácter de instrumentos
públicos, los cuales vienen a ser una subespecie del documento público. Es la
forma más usual y segura de manifestación de los actos administrativos, debido
a la fuerza y eficacia probatoria que tiene. El escrito debe contener por lo menos
la ciudad y fecha de expedición del acto, la identificación del órgano que lo
expide, sus fundamentos jurídicos, y fácticos si los requiere, lo que se declara, el
destinatario del acto, si lo tiene, y si ha de publicarse, comunicarse o notificarse
según la naturaleza del acto, y en el último evento, si proceden o no recursos
contra el mismo, y en caso positivo, la indicación de cuáles, ante quiénes deben
interponerse y en qué tiempo.

4.2. ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO O PRESUNTO

Al contrario del anterior, es una ficción creada por la ley, consistente en que al
cabo de cierto tiempo se presume que hubo decisión sobre un determinado
asunto planteado por parte interesada, en virtud del silencio que durante ese
tiempo y respecto de dicho asunto mantuvo la administración o el funcionario
encargado de resolverlo.

Esta omisión se denomina silencio administrativo, y su consecuencia jurídica


es el acto ficto, tácito o presunto. Así las cosas, el acto tácito se produce en
virtud de tres supuestos:

1) El deber de un funcionario de resolver, a instancia de parte interesada,


determinado asunto mediante un acto administrativo;
2) el transcurso o vencimiento de un plazo o término señalado en la ley o
en el reglamento, y
3) la ausencia de notificación al interesado de cualquier decisión sobre tal
asunto.

Este tipo de acto tiene ocurrencia solamente dentro del procedimiento


administrativo, ya sea respecto de la actuación administrativa o de la vía
gubernativa.

El acto tácito puede ser negativo, cuando se presume que el asunto (petición o
recurso) fue resuelto negativamente. Se conoce también como silencio
administrativo negativo. Esta es la regla general. Y positivo, cuando por el
contrario la ley dispone que el asunto se tenga como resuelto de manera favorable
al interesado, esto es, que se entiende concedido lo pedido o que se accedió al
recurso. Corresponde al silencio administrativo positivo. Esto es excepcional,
puesto que sólo opera en los casos taxativamente señalados en la ley.
5. CLASIFICACIÓN SEGÚN EL ORDEN TERRITORIAL

En Colombia los actos administrativos, según el factor territorial, se pueden


clasificar en nacionales, departamentales y municipales, y de manera
complementaria pueden ser también regionales, ante la eventualidad de que
entren en funcionamiento las regiones como entidades administrativas;
metropolitanos, distritales, provinciales, también ante la eventualidad de que
entren a funcionar las provincias como entidades territoriales.

La categoría a la cual corresponde un acto administrativo dentro de esta


clasificación, por regla general, depende del orden territorial o de la
circunscripción del titular de la función o competencia de que se hizo uso para su
expedición, sea que la haya ejercido de manera directa, o a través de otra
autoridad, por virtud de la delegación o por la desconcentración administrativa.

Como quiera que el titular es quien expide el acto, lo usual es que de su nivel
territorial se tienda a deducir la clase de acto desde el punto de vista territorial, de
suerte que si aquél es nacional, departamental o municipal, el acto se toma como
nacional, departamental o municipal, respectivamente.

Tratándose de órganos nacionales, esta regla se puede decir que es válida en


todos los casos, por lo tanto, basta con establecer si pertenece o no a dicho orden,
así su circunscripción territorial comprenda apenas una parte del país, como es el
caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, autorizadas por el artículo 23
de la Ley 99 de 1993, orden territorial que se puede verificar en la disposición que
los crea (Constitución o Ley).
Pero respecto de órganos o autoridades subnacionales, es posible encontrar
casos en los que no coincide el orden de ellas con el de la función que ejercen,
como ocurre con las funciones que les hayan delegado o adscrito por
desconcentración administrativa. En estas situaciones, el acto será del orden
territorial del titular de la función delegada o desconcentrada, la cual se puede
verificar en los fundamentos jurídicos que invoque la autoridad que expida el acto.
De esta forma, si el Gobernador de un Departamento expide un acto en
cumplimiento de una función que le delegó el Presidente de la República, el acto
será de orden nacional. Y si el acto lo expidió una seccional de una entidad
nacional, el acto será nacional.

6. CLASIFICACIÓN SEGÚN LA RELACIÓN CON LOS CONTRATOS

La doctrina y la jurisprudencia, tomando en cuenta la relación con el contrato


administrativo o estatal, también distinguen dentro de los actos administrativos los
separables del contrato, los contractuales y los post-contractuales.

6.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS SEPARABLES DEL CONTRATO

También denominados actos precontractuales, son todos los actos administrativos


que se profieren antes de la celebración del contrato de que se trate, con el fin de
impulsar y preparar dicha celebración, de modo que adquieren existencia propia e
independiente del respectivo contrato. Por ello pueden existir sin que el contrato
llegue a celebrarse.19 De allí su denominación de separables.

Son entonces decisiones unilaterales de la administración dentro del


procedimiento de contratación estatal antes de que el contrato se suscriba. Es el
caso de los actos que autorizan el contrato, los que ordenan la apertura o
iniciación del procedimiento contractual, el que contiene el pliego de condiciones,
e incluso el de adjudicación del contrato.
En estas circunstancias, son actos administrativos susceptibles de control
jurisdiccional tanto de manera separada, es decir, independientes del contrato que
se llegare a celebrar, como de forma conjunta con dicho contrato, por tanto
pueden ser objeto de las acciones de simple nulidad y de restablecimiento del
derecho, según el caso, antes de que el contrato se celebre, según lo dispone el
actual artículo 87 del C.C.A.; al igual que de la acción contractual, una vez
celebrado el contrato, en cuanto el vicio o los motivos por los cuales se incoa esta
acción hayan tenido origen en alguno de ellos.

El concepto de actos separables, según pronunciamiento del Consejo de


Estado, dice relación a los actos preparatorios del contrato o precontractuales, es
decir, hasta su perfeccionamiento, dentro de los cuales se encuentra
precisamente el de adjudicación20

Este concepto, de origen francés, fue introducido en la legislación colombiana


mediante el inciso último del artículo 87 del Decreto 01 de 1984, en cuanto
decía "Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las
otras acciones previstas en este código"., el cual fue derogado por el Decreto
2304 de 1989, para aparecer nuevamente con la Ley 446 de 1998, la cual
además, recoge la posición jurisprudencial antes descrita en el inciso segundo
de su artículo 32, modificatorio del artículo 87 precitado, en cuanto establece
que "los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de
la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad
y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, (...). La
interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la
celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de
los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad
absoluta del contrato".

6.2. ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES

Como su nombre lo indica, son aquellos que se profieren dentro de la vigencia del
contrato y con ocasión de la ejecución del mismo. Se producen así dentro de la
llamada etapa contractual. Por lo tanto, su existencia está determinada por la
existencia del contrato, dependen directamente de éste. Es el caso de los actos
mediante los cuales la entidad contratante impone una multa al contratista, o

19
Así se dejó sentado en la sentencia de 6 de febrero de 1992, expediente número 6030;
consejero ponente, doctor Julio César Uribe, en reiteración de la jurisprudencia del Consejo le
Estado.

20
Sentencia de la Sección tercera, de 24 de agosto de 1990, expediente número 5712, consejero
ponente doctor Gustavo de Greiff Restrepo.
interpreta unilateralmente el contrato, declara la caducidad del mismo, etc. Por
consiguiente, su control jurisdiccional sólo es posible a través de la acción
contractual, toda vez que éste tiene como fundamento necesario el respectivo
contrato. En la jurisprudencia se comenta que hay que entender por actos
contractuales propiamente dichos, los expedidos por la entidad pública contratante
luego de la celebración del contrato, con incidencia en la relación negocial misma,
y que no pueden entenderse sin la existencia misma del contrato".

6.3. ACTOS POST-CONTRACTUALES

Consisten en los actos administrativos relativos a un contrato pero que se


profieren después de la vigencia del mismo, de su ejecución y liquidación. No
obstante estar relacionados con un contrato que ya no está vigente, y por lo tanto
resultan ser autónomos o independientes del mismo, son distintos de los
separables, por cuanto éstos, como se dijo se expiden antes de la celebración o
perfeccionamiento del contrato. Como quiera el contrato ya no está vigente, el
control jurisdiccional de los actos poscontractuales solo se puede ejercer a través
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

7. CLASIFICACIÓN SEGÚN LA RELACIÓN CON EL TITULAR DE LA


FUNCIÓN

Desde esta perspectiva cabe hablar de actos administrativos delegados y


desconcentrados.

7.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS DELEGADOS

Vienen a ser todos los actos administrativos que expida un funcionario delegatario
en ejercicio de la competencia que le ha sido delegada, o sea, los que profiera en
uso de su condición de delegatario de otra autoridad administrativa. Por lo tanto,
sus características son las siguientes:

i) La facultad o atribución para que sean expedidos la da el titular de la


competencia, que en la delegación interna lo es el superior jerárquico inmediato,
quien por ello pasa a ser el delegante, a través de un acto suyo, que es el acto de
delegación.
ii) Pueden ser revocados, modificados o adicionados por el titular de la
competencia delegada.
iii) Son proferidos solamente por el delegatario, aunque éste puede recibir
instrucciones del delegante para proferirlos.

iv) Tienen contenido y fin diferentes del acto de delegación, aunque están
limitados por éste,-ya que no pueden salirse del ámbito de la delegación.
v) Por consiguiente son distintos del acto de delegación. Tanto los unos
como el otro tienen existencia propia e independiente, de donde son susceptibles
de control jurisdiccional individualmente considerados.
7.2 ACTOS ADMINISTRATIVOS DESCONCENTRADOS

Son los proferidos en virtud de la desconcentración administrativa, de suerte que


vienen a ser todos los actos de los funcionarios administrativos que ejercen
funciones propias de sus superiores jerárquicos o de las entidades a las cuales
pertenecen, pero por autorización de la ley o el reglamento, a través de la
adscripción de competencia sobre tales funciones. De allí que sus características
sean las siguientes:

i) La facultad para expedirlos la da la ley, mediante el otorgamiento de


competencia a un subordinado sobre asuntos o funciones dados por la
Constitución o la ley al superior jerárquico del mismo,
ii) Por regla general no pueden ser revocados, modificados o adicionados
por el superior jerárquico de quien los profiera, a menos que la ley lo
autorice para el efecto, caso en el cual lo podrá hacer en la forma y
términos que ésta señale. Por ejemplo, mediante recurso de apelación,
iii) Son proferidos solamente por el subordinado, aunque éste puede recibir
instrucciones generales del superior jerárquico para proferirlos.

8. CLASIFICACIÓN SEGÚN LA RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO

Se trata de la tipificación que se hace del acto administrativo según el papel que
cumple dentro del procedimiento administrativo, la cual ha dado lugar a las
categorías denominadas actos preparatorios, actos de trámite, actos
definitivos y actos de ejecución (artículo 49 del C.C.A.), de las cuales,
constituyen acto administrativo en estricto sentido sólo los definitivos, toda vez
que son los que contienen la decisión ejecutoria, o los que ponen fin a la
actuación administrativa, decidiendo el fondo del asunto (artículo 50 inciso final
C.C.A.). Los demás, o contribuyen a la formación e impulso del acto definitivo, o a
su cumplimiento, respectivamente.

• Sobre el acto de ejecución, Rafael Bielsa comenta que el mero acto de


ejecución no es acto administrativo, porque para que lo sea es necesario que
introduzca un nuevo elemento de derecho, es decir, una nueva manifestación
jurídica, que el mismo puede referirse no sólo a decisiones administrativas, sino
también a las de los otros poderes, v.gr. el poder judicial, y que la ejecución no
hace más que realizar la voluntad de la Administración.

• El acto de trámite se convierte en acto que pone fin a la actuación


administrativa (es decir, en definitivo), cuando hace imposible la continuación de
la misma. Esta situación se explica en detalle en el capítulo antes citado.
• Conviene aclarar que se dan actos administrativos definitivos sin que sean
de los que ponen fin a una actuación administrativa, como son todos aquellos que
se expiden sin necesidad de una actuación administrativa previa, como ocurre con
todos los actos administrativos discrecionales, v.gr. la aceptación de una renuncia,
el nombramiento en un cargo de libre nombramiento y remoción, la declaratoria de
insubsistencia en uno de estos cargos, la expedición de un decreto reglamentario,
etc. Así lo puso de presente la Sección Segunda del Consejo de Estado, al decir
que:

"... es de advertir que el acto administrativo mediante el cual se acepta una


renuncia, no pone fin a una actuación administrativa..., como sucede asimismo
con otros actos de carácter discrecional como los que ordenan la declaratoria
de insubsistencia del nombramiento de funcionarios de libre nombramiento y
remoción, y en casos de movimiento de personal como en los traslados y
encargos”

9. CLASIFICACIÓN SEGÚN LA DENOMINACIÓN O FORMA DE


PRESENTACIÓN

Aquí cabe hablar de las innumerables formas de estructurar o denominar los actos
administrativos, que van desde las tradicionalmente conocidas, como decretos,
resoluciones, órdenes administrativas, hasta los acuerdos, ordenanzas,
certificaciones, anotaciones o registros. Sin embargo, es menester poner de
presente que pueden darse situaciones en las que el acto administrativo esté
plasmado en formas cuya función o contenido natural es otro, como son los
oficios, los conceptos, las actas, circulares, entre otros, o sea, que éstas
excepcionalmente pueden también constituir o contener un acto administrativo.

De modo que así como excepcionalmente se da el caso en que declaraciones


hechas bajo una de las formas tradicionales (v.gr. de resolución) no llegan a ser
acto administrativo, también puede ocurrir y de hecho ocurre, que un oficio, un
concepto, o un acta constituyan un acto administrativo.

• En el caso del oficio, pasa a ser el acto administrativo cuando es el medio a


través del cual se exterioriza de manera directa la decisión o respuesta a un
asunto, de manera que al mismo tiempo sirve para instrumentalizar o plasmar la
decisión, y para comunicarla al interesado. El oficio no está antecedido de otra
forma de exteriorización de la decisión. Un pronunciamiento que alude a un caso
en donde se discutió si el acto administrativo era el oficio por el cual se comunica
la decisión, es el siguiente:

"Si bien en otras ocasiones esta Sala ha expresado que la comunicación de la


decisión de la administración sobre la supresión de un cargo no constituye el
acto administrativo que afecta al empleado, en este caso concreto dicha
comunicación si constituye la materialidad de la decisión administrativa,
pues no sólo emanó de la autoridad nominadora, sino que no aparece que
haya dictado acto administrativo diferente para la incorporación a la planta
de los funcionarios que debían continuar en el servició"21

• En relación con las actas, cuya función de ordinario es servir de medio de


prueba o de memoria sobre lo acaecido en determinados eventos, la Sección
Primera de la misma Corporación, expresó que:

"si bien es cierto que las actas contienen lo acaecido en las reuniones
administrativas, y como tal cumplen un papel probatorio o instrumental, ello no
significa que en ellas no obren verdaderos actos administrativos. Al respecto,
21
Sentencia de 8 de septiembre de 1995, expediente número 11120, consejera ponente doctora
Dolly Pedraza de Arenas.
no se puede perder de vista, de una parte, que acto administrativo es toda
decisión ejecutoria de cualquier ente estatal, o de un particular, en ejercicio de
la función administrativa, y que, por lo mismo, es una declaración de voluntad
que crea, modifica o extingue una situación jurídica, que en el ordenamiento
jurídico y la doctrina colombianos, puede ser particular y concreta o general; y
por la otra, que su existencia no siempre está sujeta a una determinada forma
de expedición y presentación, y si se quiere, de instrumentalización, tanto que
doctrina ha dado cabida a la posibilidad de que el acto administrativo pueda
manifestarse aun de manera verbal.

"Lo dicho significa que no es cierto que las actas no puedan contener
decisiones ejecutorias o declaraciones de voluntad con los efectos
jurídicos anotados, sino que por el contrario, ello está dentro de las
posibilidades, tratándose de actas de órganos administrativos colegiados. Otra
cosa es que en muchos casos, dichas declaraciones queden sujetas a
determinada formalización posterior, caso en el cual, ciertamente, vienen a ser
actuaciones de trámite. Pero también puede ocurrir que no lo requieran, o que
se entren a ejecutar o a darles cumplimiento de inmediato. Es decir, se tomen
con carácter de decisión ejecutoria, situación en la cual, no hay lugar a duda
de que se está frente a un acto administrativo"22

En cuanto a los conceptos, ellos adquieren la condición de acto administrativo


cuando el ordenamiento jurídico dispone que en determinados casos tienen
carácter obligatorio o vinculante para las personas o funcionarios a los cuales está
dirigido. Es lo que sucede con los conceptos de la Subdirección Jurídica de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En relación con el punto resulta
ilustrativo el siguiente rubro jurisprudencial de la Corte Constitucional, a propósito
del examen de constitucionalidad del artículo 264 de la Ley 223 de 1995:

"Los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisión


administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los
administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u
obligaciones o se les otorguen derechos.

Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en


libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la
responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su
cumplimiento o ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el
administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de
consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podrían originarse
del contenido de las normas jurídicas sobre cuyo entendimiento o alcance se
pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un carácter
autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a
terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la
Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud,
deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una
naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.

En las condiciones anotadas, entiende la Corte que los conceptos que emite la
Subdirección Jurídica de la Administración de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, constituyen la expresión de manifestaciones, juicios,
opiniones o dictámenes sobre la interpretación de las normas jurídicas

22
Auto de veintinueve de enero de mil novecientos noventa y ocho, -expediente Núm.4767,
consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.
tributarias, en materia aduanera, de comercio exterior o de control de cambios,
bien hayan sido producidos a instancia de los administrados, en ejercicio del
derecho de petición (art. 25 C.C.A.), o para satisfacer las necesidades o
requerimientos de las autoridades tributarias correspondientes. No se les
puede considerar, en consecuencia, en principio, como actos administrativos,
porque carecen de un poder decisorio, no obstante que, como lo ha sostenido
jurisprudencia constante del Consejo de Estado, pueden tener tal carácter
cuando poseen un alcance normativo que se revela por la obligatoriedad de su
aplicación por la Administración y por la posibilidad o exigencia de sujeción a
ellos de los administrados, con lo cual adquieren la categoría propia de los
actos reglamentarios, aunque en un rango inferior a los que expide el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades del art. 189-11 de la
Constitución"23

10. ACTOS DE GOBIERNO

Esta clase de actos estatales, que tienen mención desde los orígenes del derecho
administrativo, cuya característica destacada para justificar su inmunidad ante los
tribunales de justicia es su alto grado de discrecionalidad, y a los que se refieren
García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, como "vieja teoría de los llamados
'actos políticos'", ha perdido interés práctico en Colombia desde la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia, de 15 de noviembre de 1984, en la cual fue declarado
inexequible el inciso segundo del artículo 82 del C.C.A. en su versión original del
Decreto 01 de 1984, en cuanto restringía el control jurisdiccional de los mismo en
el sentido de que la jurisdicción contencioso administrativa podía juzgar "loi actos
políticos o de gobierno, pero sólo por vicios de forma".

Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia consideró en dicha sentencia


que:
"... Frecuentemente la doctrina y ocasionalmente la jurisprudencia han
tratado de otorgarle una entidad autónoma a determinados actos de
gobierno o de la administración, que singularizados por ciertas
circunstancias, pero mayormente por los móviles que los inspiran, se
califican como actos políticos o de gobierno. Se traía empero de una
distinción teórica que inclusive puede llegar a tener en ciertos casos alguna
utilidad conceptual, pero que dentro del sistema constitucional colombiano
carecen de apoyo normativo, como quiera que ninguna cláusula de aquella
permite hacer dicha diferenciación que por mayor que sea el refinamiento a
que se llegue, a lo sumo permitirá concluir que dichos actos de gobierno
constituyen apenas una modalidad de los actos administrativos.
La Constitución pues no establece diferenciación alguna entre los
actos políticos o de gobierno, y menos aún para excluir tales actos del
control jurisdiccional...".

La carencia de utilidad radica entonces en que en nuestro ordenamiento jurídico


tales actos perdieron la especial consideración y tratamiento en "su vieja teoría"
que los sustraía de todo control jurisdiccional, toda vez que de una u otra forma, y
sea cual fuere la función pública dentro de la cual se expidan, están sujetos a
dicho control. Es así que, en lo concerniente a la jurisdicción contencioso
administrativa y refiriéndose a uno de tales tipos de actos, la Sección Primera del
Consejo de Estado dejó sentado que:

23
Sentencia C -487 de 1996.
"... los actos jurídicos internacionales de la Administración Pública no
son más que modalidades teóricas de los actos políticos o de
gobierno y que la misma ley colombiana los acepta como sujetos al
control jurisdiccional contencioso administrativo, lo que conduce a
deducir que entre los actos administrativos puedan existir algunos
que merezcan el calificativo de actos de gobierno, circunstancia que
no excluye su calidad de actos administrativos con todas las
consecuencias que se derivan, una de ellas, la posibilidad de ser
impugnados mediante recursos administrativos o jurisdiccionales".

En conclusión, si bien en algunos ordenamientos jurídicos el concepto de actos


de gobierno aún tiene algún grado aplicación normativa47, en definitiva, en el
ordenamiento jurídico y la jurisprudencia colombianos actuales no tiene cabida
para efectos prácticos.

11. DIRECTIVAS PRESIDENCIALES

Si bien la jurisprudencia se ha ocupado en numerosos pronunciamientos de la


figura denominada DIRECTIVA PRESIDENCIAL, hasta el momento no se ha
precisado en todos los sentidos el justo alcance jurídico de la misma. No
obstante, tales pronunciamientos permiten identificar en ella determinadas
características sustanciales y formales que permiten su precisa naturaleza
jurídica, a saber:

1) Cuando se han expedido directivas presidenciales para congelar la nómina


oficial, ha dicho la Sección Segunda de esa Corporación, de manera reiterada,
que no tienen fuerza jurídica suficiente para enervar la facultad de libre
nombramiento y remoción de las autoridades nominadoras y, por tanto no
tienen la virtud de modificar o dejar sin efectos las disposiciones legales que
regulan dicha facultad, cuando se han dictado.
2) En segundo lugar, que no pueden desconocer el principio de la
autonomía administrativa que la ley reconoce a las entidades
descentralizada.
3) Se ha dicho de las mismas que se trata de recomendaciones y
orientaciones sobre aspectos determinados, que en los casos conocidos por
la Sección Segunda han sido relativos al manejo de personal.

Al respecto se encuentra la sentencia de 5 de agosto de 1993, en la que se indica


que:

"Las directivas presidenciales deben acatarse com o norm conducta,


as de pero que en
ningún caso tienen el alcance y firm eza u n de
a d isp o sició n le g a l, p u e s s e tra ta d e
re co m e n d a cio n e s orientaciones
y sobre determinados aspectos de manejo personal que
los gobiernos de los distintos órdenes consideran oportuno formular, p e ro q u e n o p u e d e n
te n e r e fe cto p a ra e n e rva r la fa cudiscrecional
lta d de las autoridades adm inistrativas,
si com o en el presente caso, esta cuenta con respaldo 24legal" .

24
Sentencia de 5 de agosto de 1993, S ección S egunda, Exp. num . 5991, consejera
doctora
ponente
D olly
P edraza de A renas.
En resumen, cabe decir que las directivas presidenciales son instrucciones y
orientaciones de carácter interno que imparte el Presidente de la República
funcionarios de la Rama Ejecutiva, en su condición de suprema auto
administrativa, sobre aspectos determinados de la administración pública, las
cuales si bien deben acatarse por sus destinatarios, no enervan las faculta des y
competencias que la ley o el reglamento les asignan, y por tanto no tienen virtud
de causar la nulidad de los actos que expidan conforme tales facultades.

En estas condiciones se parecen más a las circulares internas de la


Administración y por ende a meros actos de la misma, o actos administrativos con
efectos internos según la calificación que la doctrina le da a tales manifestaciones
de la autoridad administrativa.

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Diferentes clasificaciones.

Los actos de la administración se pueden clasificar de muy diversas maneras


según el punto de vista desde el cual se les mire. Las clasificaciones conocidas
más importantes son las siguientes:

A) Desde el punto de vista del poder utilizado para su expedición.

Recordemos uno de los primeros pasajes de este curso donde estudiamos la


evolución del derecho administrativo1. Allí dijimos que la primera noción alrededor
de
la cual se quiso hacer girar todo el derecho administrativo fue la noción de "poder
público". De la aplicación de esa noción se desprende que la administración puede
dictar dos clases de actos: actos de poder o autoridad y actos de gestión.

• Los actos de poder o autoridad son aquellos mediante los cuales la admi-
nistración actúa con poder de mando, es decir, por medio de órdenes, prohibicio-
nes, sanciones, etc. Por ejemplo, el acto mediante el cual la administración
prohíbe la realización de una manifestación

• Los actos de gestión son aquellos en los cuales la administración se despoja


de su poder de mando, y actúa, por el contrario, en igualdad de condiciones con
los particulares. Por ejemplo, en la época en que esta teoría tuvo vigencia, se
consideraba que los contratos eran típicos actos de gestión, pues cuando la
administración los celebraba no estaba actuando con poder de mando, sino que
actuaba con base en un acuerdo de voluntades con el contratante.

Esta clasificación tuvo vigencia en la primera etapa de la evolución del derecho


administrativo, en el siglo XIX, y de su aplicación resultaba que los actos
administrativos eran solo los de poder o autoridad, pues a ellos se aplicaba el
derecho administrativo y la jurisdicción administrativa, mientras que los de gestión
se consideraban actos privados, sometidos al derecho privado y a la jurisdicción
común.

B) Desde el punto de vista de la vinculación con el servicio público.

Como también debemos recordar, la noción de poder público fue reemplazada por
la de "servicio público" como noción clave del derecho administrativo. Ese
reemplazo trajo como consecuencia la diferenciación entre dos clases de actos de
la administración: los actos de servicio público y los actos ajenos al servicio
público.
Partiendo del concepto clásico de servicio público, según el cual era "toda
actividad de una persona u organismo públicos, tendiente a satisfacer una nece-
sidad de interés general", los actos de servicio público son aquellos que se re-
lacionan directamente con esa actividad. Por ejemplo, el acto mediante el cual se
establece las tarifas de cualquier servicio.

Por su parte, los actos ajenos al servicio público son aquellos que no tienen
relación directa con las actividades de servicio. Por ejemplo, la contratación de un
pintor para la realización de un cuadro que adornará algún despacho público.

A este respecto, ya sabemos que la noción de servicio público tuvo gran auge a
finales del siglo pasado y comienzos del presente, época en la cual todo el de-
recho administrativo giraba alrededor de ella. Así, durante esa época los actos
administrativos eran únicamente los relacionados con el servicio público, mientras
que los actos ajenos a ese servicio se consideraban actos de derecho privado de
la administración.

C) Desde el punto de vista del contenido.

De la aplicación del criterio material para calificar las funciones y los actos del
Estado, resulta que los actos de la administración pueden ser generales o
individuales.

• Los actos generales o actos creadores de situaciones jurídicas


generales, objetivas o reglamentarias,

Son aquellos que se refieren a personas indeterminadas. Por ejemplo, los


decretos reglamentarios.

• Los actos individuales o particulares o actos creadores de situaciones


jurídicas individuales, particulares, subjetivas o concretas

Son los que se refieren a personas determinadas individualmente. Como ejemplo


podemos citar el acto por el cual se destituye a un funcionario.

Debe tenerse en cuenta que la determinación o indeterminación de las personas


no se refiere propiamente al número de ellas, sino al hecho de que estén o no
individualizadas. Es decir, que puede existir un acto general que se refiera en la
práctica a pocas personas, como sería el caso de aquel que reglamentara algunas
actividades de los expresidentes de la república. Y viceversa, puede existir un acto
individual que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera
concreta, como el acto por el cual la Universidad Nacional fija la lista de aspirantes
admitidos a iniciar estudios académicos, que pueden ser varios miles pero de-
terminados individualmente.
Esta clasificación tiene una amplia aplicación en el derecho colombiano. Es así
como, a título enunciativo, el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo
establece que los recursos de la vía gubernativa no proceden contra los actos de
carácter general. A su vez, el artículo 73 del mismo Código manifiesta que los
actos creadores de una situación jurídica particular y concreta, no pueden ser
revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación. Por
otra parte, según un principio generalmente aceptado, los actos individuales son
de menor jerarquía que los generales en los cuales se fundamentan.

D) Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en su


elaboración.
Los actos de la administración pueden ser unilaterales, bilaterales o plurilaterales.

• Los actos unilaterales

son aquellos que son producto de la voluntad exclusiva de la administración, es


decir que esta los expide sin el consentimiento de los particulares. Por ejemplo, un
decreto.

• Los actos bilaterales

son los que resultan de un acuerdo de voluntades entre la administración y los


particulares o entre varias personas jurídicas pertenecientes a la administración,
corno es el caso típico de los contratos.

• Los actos plurilaterales

Según algunos autores, son los que requieren el consentimiento de más de dos
personas, como los expedidos por cuerpos colegiados como las asambleas y los
concejos. Sin embargo, en estricto sentido, según el punto de vista que estamos
aplicando, estos actos son unilaterales porque a pesar de que intervienen varias
voluntades, en definitiva expresan una sola voluntad que es la voluntad del Estado
o de la administración, de acuerdo con el régimen de mayorías aplicable para
tomar la decisión.

Esta clasificación es tal vez la más importante, porque los actos unilaterales son
considerados como los actos típicos de la administración y del derecho ad-
ministrativo. Es así como existe un régimen jurídico para los actos unilaterales y
una reglamentación especial para los contratos de la administración.

E) Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia.

El poder o facultad que tienen las autoridades para tomar decisiones, es


decir, para expedir actos, puede ser un poder reglado o un poder discrecional. En
el primer caso podemos hablar de actos reglados y en el segundo de actos discre
cionales.

• Los actos reglados

son aquellos que expide la autoridad en cumplimiento estricto de un mandato de


ley, la cual no le otorga facultad de tomar decisiones opcionales. Por ejemplo, el
acto por el cual la administración le confiere a una persona el derecho a pensión
de jubilación es un acto reglado, porque si el peticionario reúne los requisitos que
la ley exige para gozar de ese derecho, la autoridad no tiene otro camino que
concederlo.

• Los actos discrecionales

por el contrario, son los que expide la autoridad en aquellos casos en que la ley le
otorga opciones frente a la decisión que puede tomar. Por ejemplo, el artículo 213
de la Constitución Política le confiere al presidente de la república la facultadas
decretar el estado de conmoción interior; pero ello no quiere decir que reunidos los
presupuestos previstos en la norma el presidente tenga necesariamente que
decretarlo, sino que él puede hacerlo o no hacerlo.

F) Desde el punto de vista del procedimiento.

Es decir, de acuerdo con las diferentes actuaciones requeridas para la


elaboración del acto, encontramos os actos simples y los actos complejos
• Los actos simples
Son aquellos que requieren una sola actuación jurídica para su expedición. Por
ejemplo, el decreto de nombramiento de un ministro.

• A contrario sensu, los actos complejos

Son los que requieren varias actuaciones jurídicas para su expedición, como aquellos
que están sujetos a autorización previa, aprobación posterior, concepto de otros
organismos o autoridades, o que requieren varias aprobaciones. Por ejemplo, una
ordenanza de una asamblea, la cual requiere aprobación en varios debates y la
sanción del gobernador.

G) Desde el punto de vista del ámbito de aplicación. Los actos pueden ser
nacionales o locales.

• Los actos nacionales


son los expedidos por autoridades nacionales y que, en principio, tienen vigencia en
todo el territorio de la república. Por ejemplo, los decretos del presidente de la
república, las resoluciones de un ministro y los acuerdos de la junta directiva de un
establecimiento público nacional. No obstante, debe tenerse en cuenta que en
algunos casos el acto puede ser nacional por la calidad de la autoridad que lo dicta,
pero no ser de aplicación en todo el territorio sino en parte de él. Por ejemplo, el
decreto por el cual el presidente de la república declare el estado de conmoción
interior en cierta parte del territorio nacional o las resoluciones de un director y los
acuerdos de la junta directiva de una entidad de carácter nacional pero que tiene
restringida su competencia territorial, como es el caso de las corporaciones
autónomas regionales.

• A su vez, los actos locales

son los dictados por autoridades de carácter departamental, distrital o municipal, y


que tienen vigencia únicamente en el territorio al cual pertenece la autoridad que lo
dicta. Tal es el caso de las ordenanzas de las asambleas y de los acuerdos de los
concejos municipales.

H) Desde el punto de vista de su relación con la decisión.


Podemos distinguir los actos preparatorios o accesorios y los actos definitivos o
principales.

• Los actos preparatorios o accesorios

son aquellos que se expiden como parte de un procedimiento administrativo que se


encamina a adoptar una decisión o que cumplen un requisito posterior a ella. Aquí se
incluyen también los llamados actos de trámite. Por ejemplo, el acto por el cual se
solicita un concepto a otra autoridad antes de tomar la decisión o aquel por el cual se
le imparte aprobación posterior a esta última.

Frente a los anteriores, los actos definitivos o principales son los que contienen la
decisión propiamente dicha o, como dice el inciso final del artículo 50 del Código
Contencioso Administrativo, "los que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto". Por ejemplo, la resolución por la cual se concede una pensión de jubilación.

Desde el punto de vista de la jerarquía.


Según la ubicación en la pirámide jurídica de nuestro ordenamiento legal, y de
acuerdo con lo estudiado al analizar el punto de vista jerárquico, los actos de la
administración pueden ser legislativos o administrativos.

• Los actos legislativos de la administración

on aquellos que se encuentran en el mismo grado jerárquico de la ley, por ser


dictados con fundamento directo en la Constitución Política.-Por ejemplo, los decretos
de estado de conmoción interior.

• A su vez, los actos administrativos,

De acuerdo con la jerarquía, son los que se encuentran en un grado jerárquico


inferior a la ley, por ser expedidos con fundamento o en desarrollo de ella.
Por ejemplo, los decretos reglamentarios, las ordenanzas, los acuerdos, los
actos de los gobernadores y alcaldes.