DOCUMENTO

NUEVAS CONCEPCIONES ACERCA DEL ROL DOCENTE EN

AMRICA LATINA

VERSIN PRELIMINAR

Coordinador: Gustavo F. Iaies

Autores: Gabriela Diker, Claudio Suasnbar, Gustavo F. Iaies
Colaboracin: Alejandra De Los Santos

NOVIEMBRE DE 2010

NDICE
1. INTRODUCCIN.................................................................................................................3
Gustavo F. Iaies, Alejandra De Los Santos
1.1. La figura del maestro en el nacimiento de los Estados Nacionales ...................................3
1.2. El maestro a la luz de las transformaciones del estado .....................................................4
1.2.1.
Identidad y transformacin de la profesin docente ............................................ 5
1.3. Una nueva concepcin del rol docente ..............................................................................6
2. EL ROL DOCENTE EN LA CONFIGURACIN HISTRICA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
LATINOAMERICANOS................................................................................................................9
Claudio Suasnbar
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.

El modelo fundacional .........................................................................................................9

El agotamiento del modelo fundacional...........................................................................13
Las reformas educativas en la dcada de los noventa .....................................................16
Hacia una nueva matriz .....................................................................................................18

3. NUEVAS ESTRATEGIAS DE REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE ..................................... 20

Gabriela Diker
3.1. Introduccin: .....................................................................................................................20
3.2. Notas sobre la regulacin profesional: .............................................................................20
3.3. El sentido histrico de la regulacin de la tarea docente ................................................23
3.4. Las razones de emergencia de los nuevos modelos de regulacin de la tarea docente 26
3.5. Las nuevas formas de regulacin ......................................................................................31
3.5.1.
La evaluacin del desempeo de los docentes .................................................... 32
3.5.2.
Los sistemas de incentivos................................................................................... 40
3.5.3.
La carrera docente............................................................................................... 42
3.6. Para concluir ......................................................................................................................45
4.

BIBLIOGRAFA CITADA..................................................................................................... 46

1. INTRODUCCIN
Por Gustavo F. Iaies y Alejandra De Los Santos

1.1.

LA FIGURA DEL MAESTRO EN EL NACIMIENTO DE LOS ESTADOS

NACIONALES

La figura del maestro en Amrica Latina se constituy en el contexto de creacin de los Estados
y de los sistemas educativos nacionales. As, los rasgos especficos que le dieron identidad, se
configuraron en relacin con los marcos administrativos y laborales en los que los maestros se
desempeaban, y con las tareas que les fueron asignadas en funcin de stos ltimos. Como
resultado, es posible identificar dos caractersticas propias y fundantes de los mismos en la
regin: el maestro como identidad social constituida alrededor de su funcin civilizatoria, y el
maestro como trabajador estatal.
Con relacin al primer rasgo presentado, la identidad del docente en la regin se estableci
alrededor de su funcin civilizatoria, que tena que ver con los contextos en los que se
desempeaban: socializacin en las identidades nacionales, en los valores de la vida urbana, y
saberes para la incorporacin al mercado de trabajo. El objetivo principal de los sistemas
educativos era homogeneizar a las sociedades que eran inicialmente diversas, entre otras
razones, por el significativo caudal migratorio. Este propsito se corresponda con la tradicin
normalista de la maestra ejemplar, reproductora del discurso nacional y obediente de una
estricta normalizacin de su tarea, que estaba basada inicialmente en la didctica positivista.
Por otro lado, la figura del maestro estuvo, desde el punto de vista administrativo, regulada
bajo la lgica clsica del trabajador del estado moderno. En este sentido, se puede afirmar que
la figura del maestro, se constituye siguiendo los patrones clsicos de ese tipo de trabajadores,
una burocracia estatal, articulada y de significativo prestigio social.
Esto implica, en trminos generales, su insercin en una estructura jerrquica y centralizada,
sujecin a la norma que regula los procesos de trabajo, y finalmente una estructura de
supervisin de la tarea conforme a los dos puntos anteriores. Ahora, esta organizacin estaba
dotada de un sentido que le asignaba prestigio, ser un burcrata estatal era una tarea de
significativo reconocimiento social.
En otras palabras, los rasgos especficos de la identidad docente en la regin, encontraban
sentido en relacin con las regulaciones, pautas y experiencias laborales en las que se
desenvolvan; como as tambin con las configuraciones de los sistemas educativos y las
polticas educativas nacionales llevadas adelante, que se proponan principalmente
universalizar y homogeneizar por sobre particularismos y diversidades.

1.2.

EL MAESTRO A LA LUZ DE LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO

Durante el Siglo XX la poltica educativa en Amrica Latina ha ido concibiendo diferentes roles
y redefiniendo sus objetivos centrales, que pueden leerse en los discursos de poltica
educativa producidos por los ministerios de educacin de la regin.
As, se han modificado los diseos curriculares y los recursos didcticos provistos a las
escuelas, se han implementado sistemas de evaluacin y modernizado los de informacin, se
han formulado cambios en la formacin de los maestros, entre otros. Sin embargo, las
regulaciones del trabajo de los maestros, el organigrama de gobierno del sistema y la
organizacin de las escuelas, rasgos mencionados como constitutivos de la identidad docente,
no han sufrido modificaciones significativas.
Los sistemas llegaron a la dcada de los sesenta sin producir cambios fundamentales en las
metas que se proponan y en sus estrategias para alcanzarlas. Seguan buscando escolarizar,
socializar y formar en unos saberes bsicos, generalmente vinculados a los aprendizajes de la
escuela primaria.
Durante las dcadas de los sesenta y setenta, las teoras desarrollistas predominantes en el
pensamiento de las polticas pblicas y por ende, tambin en el de las polticas educativas,
concibieron al Estado como motor del cambio social sobre la base de ejercicios de
planeamiento de la accin estatal que articularan su accin en direccin al desarrollo de la
sociedad y de sus distintas reas de la sociedad, entre ellas, la educativa, que cobr un papel
protagnico.
Se parta de supuestos vinculados a la inyeccin de recursos didcticos en el sistema, la
implementacin de diversas tecnologas de gestin y nuevas metodologas de aula, con la
concepcin de que seran capaces de producir los mejoramientos esperados en el sistema
educativo.
Se supona que la educacin deba proveer el capital humano demandado para el desarrollo de
la economa y de la sociedad en general, y que el aumento de las tasas de escolarizacin y el
mejoramiento de los aprendizajes seran los indicadores que permitiran observar la formacin
de ese capital. La conviccin era que las mejoras educativas serian uno de los sustentos
principales del crecimiento de los pases. El desarrollismo apareci como la ltima utopa de
que el Estado, sobre la base del planeamiento de una tecnocracia eficiente, sera capaz de
impulsar el desarrollo de las sociedades. Aunque estas nuevas concepciones no se trasladaron
a cambios significativos en los modos de regular el trabajo de los docentes, la organizacin de
las escuelas en particular, y de los sistemas en general.
En la dcada de los noventa, la ola de reformas apoyadas sobre las ideas de calidad y equidad
como objetivos centrales, se plasmaron procesos de descentralizacin y estrategias educativas
basadas la generacin de portafolios de programas, como conjuntos de instrumentos con
llegada directa a las escuelas y poca mediacin de las estructuras medias. Estas reformas
introdujeron nuevos discursos sobre la gestin escolar y el rol de los directores y supervisores,
incorporaron sistemas nacionales de evaluacin e informacin y reformaron los diseos
curriculares, entre otras intervenciones destinadas a producir las mencionadas mejoras en los
aprendizajes de los alumnos y la equidad de los sistemas. Pero esos discursos no se trasladaron
a nuevas regulaciones que afectaran el quehacer cotidiano de los maestros y de las escuelas.

1.2.1. Identidad y transformacin de la profesin docente

El resultado ms evidente y significativo de los procesos de desarrollo y reforma de los
sistemas educativos a lo largo del siglo XX, fue la creciente expansin de los sistemas
educativos, la profesionalizacin de los ministerios de educacin y la consolidacin de sistemas
con capacidad de intervencin y legitimidad social, aunque la misma fue perdindose al ritmo
en que la fueron perdiendo los estados nacionales.
Hacia fines del Siglo XX, luego de dcadas de polticas impulsadas bajo la premisa de ms
alumnos, ms aulas, ms docentes, la mayora de los pases de Amrica Latina coronaron los
procesos de escolarizacin en la educacin primaria, y se planteaban desafos en la
escolarizacin de la educacin secundaria.
Ms all de la diferenciacin en los discursos de poltica educativa y las intencionalidades de
cambio, muchas de stas se concentraron en la cpula de los sistemas, en el debate de
funcionarios y especialistas en poltica educativa, y en la calidad de los insumos enviados a las
escuelas. No obstante, fueron contadas las intervenciones sobre las regulaciones de la tarea y
la carrera de los maestros, y sobre las pautas de organizacin de las escuelas y de las
burocracias ms prximas a ellas. De hecho, las escasas existentes tuvieron poco impacto
sobre una identidad docente, que ms all de la perdida de cierto prestigio y legitimidad social,
se mantuvo cualitativamente estructurada bajo los formatos originarios.
Este proceso de multiplicacin de los planteles docentes, motorizado por el crecimiento de los
sistemas, fue impactando sobre las representaciones mismas de los docentes acerca de su
condicin profesional y del colectivo que integraban. Dejaron de ser un grupo especial de
normalistas que lideraban la tarea de instalacin de la idea de Nacin como hegemona.
La tarea docente se transform entonces en una actividad masiva en la que se acentu el
carcter burocrtico de las formas de regulacin laboral, que ahora se vean afectadas por la
explosiva masividad, y la prdida de la mstica normalista, en el marco de sociedades en las
que los estados terminaron de consolidarse, constituyeron las nacionalidades. En este
contexto, los maestros dejaron de revestir la condicin de cruzados de la Nacin.
En algunos pases, como por ejemplo Argentina, se observa una tendencia de la concepcin
profesional de agrupacin a la de formas clsicamente sindicales, por sobre formas de
organizacin colegiadas, como es el caso de Chile. La creacin de la CTERA en la dcada de los
setenta, puede observarse como un hito de ese proceso en el que los maestros y profesores
pasaron a ser trabajadores de la educacin.
Esta tensin organizaciones colegiadas vs organizaciones sindicales- remite en ltima
instancia a la cuestin de la identidad docente en tanto profesin o semi-profesin. La opcin
entre un modelo u otro, refiere directamente a las estructuras de formacin docente, los
modos de regulacin de la actividad y estructuras de composicin salarial, entre tantos otros.
Es decir, la identidad docente est asociada a las regulaciones que operan sobre la rutina
laboral de los maestros, y esto ltimo explica en buena medida que las formas de organizacin
laboral docente, en un sentido u otro, sean objeto de fuerte debate.

En tal sentido, el mantenimiento de unas regulaciones propias de las burocracias pblicas, la

prdida de la mstica de constitucin de la Nacin, la crisis de los estados nacionales y del
prestigio de sus burocracias, y la falta de iniciativas que llevaran a una mayor
profesionalizacin del rol, son algunos de los elementos que permiten entender la prdida de
prestigio social del rol sobre finales de siglo.
El argumento central es que el nuevo contexto social, una sociedad crecientemente
diversificada y dinmica, requiere de los sistemas educativos actores ms autnomos y
capaces de actuar en funcin de las circunstancias dadas. Un apego estricto a la norma en los
procesos de trabajo, la ausencia de cambios en los modos de hacer la tarea y en la regulacin
de la misma, limitan el margen de accin en detrimento de los resultados obtenidos.

1.2.2. La crisis de la identidad docente

Simultneamente al proceso descripto en el apartado anterior, tambin es posible identificar

otros cambios y procesos sociales que impactaron directamente en las prcticas al interior
aulas. La heterogeneidad social instalada y creciente, y los llamados al reconocimiento de la
diversidad, ponen en discusin el principio de homogeneidad que fuera fundante de los
sistemas educativos nacionales y de las identidades docentes. Las poblaciones diversas con las
que se trabaja en las escuelas implican, entre otros factores, una heterogeneidad de prcticas
escolares. Lo que subyace a esta tensin es la puesta en discusin de la equivalencia entre
igualdad y homogeneidad, en el entendimiento que prcticas similares no llegarn
necesariamente a situaciones similares.
Se abre as una brecha entre los principios que empiezan a concebirse como modos de
organizar la prctica escolar y los que constituyen la propia identidad docente. Los primeros
son necesariamente diversos para dar cuenta de la realidad social; mientras que los ltimos,
que regulan la actividad de los maestros, son homogeneizantes, y tendientes hacia la
normalizacin estricta de los procesos de trabajo.
El cambio del principio de homogeneidad, hacia un registro de la diversidad sugiere la
necesidad de construir nuevos sentidos para las dimensiones nucleares de la actividad docente
(Lopes, 2007). Se trata de recuperar la coherencia entre las prcticas escolares, que han
sufrido transformaciones profundas en las ltimas dcadas, las identidades docentes, y las
regulaciones laborales que deberan actuar como ordenadores de la actividad escolar. Tal
como seala Lopes (2007), el carcter sistmico de la crisis se hace sentir: si sta es la crisis de
la organizacin escolar, tambin lo es de los actores que, an queriendo, no la consiguen
cambiar, y la crisis del sistema educativo, que perdi su eficacia prescriptiva tradicional.

1.3.

UNA NUEVA CONCEPCIN DEL ROL DOCENTE

En la dcada del 2000 se observa en Amrica Latina una tendencia hacia la configuracin de
una nueva matriz de los sistemas educativos que contempla una nueva configuracin de la
6

figura docente. El cambio se centra en la intervencin sobre las regulaciones, el

posicionamiento de los actores, la distribucin del poder y la responsabilidad, y la distribucin
de los recursos.
Los nuevos modos de pensar la poltica educativa se centran fundamentalmente, en un cambio
en las identidades, y representaciones de los actores acerca de sus roles y del modo de
representarlos. Las escuelas y los maestros dejaran de centrarse en su obediencia a las
normas y pasaran a hacerlo en los resultados de aprendizaje de sus alumnos y en la capacidad
de retenerlos, garantizando sus trayectorias escolares.
Por primera vez se introduce una nueva lgica de regulacin de la actividad, que ya no se
centra en los procesos, sino en los resultados; operando directamente sobre las prcticas
escolares y sus consecuencias, ya que ofrece una nueva y mayor autonoma a los actores del
sistema.
Se trata de redefinir la estructura organizacional del sistema, entendida como el conjunto de
reglas (formales e informales), normas y principios que enmarcan la accin y el
comportamiento de los actores, operando directamente sobre los modos de trabajo de los
docentes. En este sentido, se observa una ruptura cualitativa de la lgica de regulacin de los
procesos para entrar en una idea de responsabilidad profesional y autonoma de los actores.
La nueva matriz pretende promover una identidad docente ms vinculada a formas de trabajo
y organizacin profesional, que la anterior ligada a los rasgos clsicos burocrticos del estado
moderno. Se trata de la idea de un docente ms preocupado por sus responsabilidades y las
consecuencias de sus acciones, capaz de pensarse como miembro de una institucin que acta
como tal y ya no limitado a su aula, que prioriza los valores de la mejora en las estrategias de
enseanza, la creatividad y pertinencia de sus modelos de intervencin; ms que el
cumplimiento de los requisitos burocrticos vinculados a formas y rutinas.
Ahora, semejante cambio de identidad se vincula con las modificaciones en los sistemas de
remuneraciones y de organizacin del trabajo, y por lo tanto, tiene consecuencias sobre los
modelos de organizacin y representacin. Y en tal sentido, estos procesos tienen importantes
consecuencias polticas y sociales.
Lo que subyace es una transformacin cualitativa de la concepcin docente, que requiere
redefinir la actividad desde tres dimensiones centrales: administrativa, poltica y cultural.
En lo concerniente a las formas de regulacin administrativa de los docentes, la nueva matriz
se aleja de la lgica burocrtica, que supone la sujecin estricta a la norma para la regulacin
de los procesos de trabajo. Se instala aqu, una concepcin docente que involucra formas de
trabajo asociadas a la responsabilidad por los resultados, vinculados a objetivos. En definitiva
se trata de un distanciamiento de la premisa clsica: a igual trabajo, igual salario, para
incorporar nuevos mecanismos que regulen el trabajo docente reconociendo otros factores
ms all de la antigedad laboral. Premios e incentivos al esfuerzo y al buen desempeo
laboral entran a jugar un papel diferencial en las carreras docentes.
En segundo lugar, el cambio de la organizacin laboral, de las remuneraciones y la carrera
profesional, tiene fuertes consecuencias sobre la organizacin laboral.
Como se dijo antes, la regulacin docente en Amrica Latina estuvo asociada a tipos de
organizacin gremial que tendan hacia estructuras sindicales, ms que profesionales. En
contraposicin, la organizacin poltica docente concordante con formas de regulacin de la
actividad asociadas al par objetivos y resultados, puede acercarse ms al formato de los
7

colegios profesionales, lo que pone en riesgo el modelo sindical tradicional. Si los salarios de
los maestros y profesores dependen de su tarea y de los resultados de la misma, si sus
ascensos o traslados estn vinculados con su performance profesional y no con las
negociaciones de los dirigentes de su organizacin laboral, la vinculacin de los mismos con
sta, podra tener importantes modificaciones.
La tercera dimensin de la transformacin que se analizar aqu tiene que ver con el cambio
cultural en el imaginario de los docentes respecto de su actividad profesional, y del modo en
que son observados por la sociedad. Se trata de la construccin de una nueva identidad, que
para poder funcionar como tal requiere de la aceptacin, o al menos reconocimiento, de todos
los actores de la comunidad educativa. Esa nueva identidad, se articula sobre los cambios
polticos y administrativos.
En este sentido, comprender la dimensin del cambio de las regulaciones docentes y la
generacin de las mismas a partir de la nueva mirada sobre los modos de organizar los
sistemas, permite pensar tambin en las demandas en materia de competencias y saberes.
Regular un sistema por resultados, promover una profesionalidad docente diferente, es una
tarea compleja en la que se han embarcado los sistemas educativos de la regin.
Este trabajo pretende dar cuenta de ese proceso, comprender las alternativas que el mismo ha
tenido, y las opciones con las que se enfrenta este proceso de nueva regulacin. Desde ya, que
el proceso de instalacin de estas nuevas matrices es heterogneo entre los pases, pero la
direccionalidad que empieza a observarse obliga a pensar la construccin de nuevas
identidades docentes en estos escenarios.

2. EL ROL DOCENTE EN LA CONFIGURACIN HISTRICA DE LOS

SISTEMAS EDUCATIVOS LATINOAMERICANOS
Por Claudio Suasnbar

2.1. EL MODELO FUNDACIONAL

Los sistemas educativos en la regin se conformaron en el marco del proceso de formacin de

los Estados Nacionales, entre fines del Siglo XIX y comienzos del Siglo XX como parte del
proceso ms amplio del ingreso a la modernidad de las sociedades latinoamericanas. De tal
manera, el origen histrico de los sistemas educativos, su configuracin y las tensiones que los
atraviesan son en buena medida, la expresin de esa particular forma que adoptar dicho
proceso de transformacin en los diferentes pases de la regin.
Desde esta perspectiva, la formacin del Estado Nacional resulta indisociable del proceso de
conformacin de sociedades modernas, entendiendo por tales aquellas que reconocen dos
rasgos estructurales: por un lado, la ampliacin de la condiciones de inclusin social que
supone la universalizacin de valores, principios y condiciones de acceso a diversas
prestaciones (derechos), y por otro lado, la creciente especializacin y diferenciacin funcional
de sus instituciones, que conlleva la consecuente racionalizacin de prcticas y
comportamientos sociales. As, esta transformacin en sociedades modernas puede ser
analizada como el proceso contradictorio de la expansin de la ciudadana (inclusin social) y
la progresiva instalacin de pautas de regulacin social (diferenciacin institucional). Dicho en
otros trminos, se trataba de integrar e incluir a la poblacin, pero al mismo tiempo de regular
y pautar los modos a travs de los cuales dichas sociedades seran capaces de asimilar estos
procesos.
Este carcter contradictorio resulta perceptible en cada una de las tareas que supuso la
conformacin del Estado Nacional. De tal manera, la estructuracin de un mercado nacional
no solo conllevaba la necesaria delimitacin de un territorio sino tambin una creciente
regulacin de las actividades econmicas; como por ejemplo la unificacin monetaria, la
creacin de instituciones de crdito, y particularmente, de un sistema impositivo para sostener
las actividades estatales. A su vez, la creacin de un ejrcito nacional supuso la expropiacin
de la violencia ejercida por particulares o unidades sub-nacionales, lo cual no solo permiti
externalizar la soberana estatal en un territorio sino tambin garantizar cierta paz social
necesaria para el desarrollo de un mercado. La expansin de instituciones de control social
como los tribunales, crceles, hospitales y obviamente el sistema educativo, da cuenta de la
progresiva inclusin de la poblacin como objeto de la intervencin estatal, pero tambin de la
fuerte regulacin sobre los comportamientos, creencias y valores. La secularizacin y
racionalizacin de la vida social puede ser pensada como parte de este proceso de
modernizacin que como sealamos expresa la convergencia entre diferenciacin institucional
e instalacin de pautas de regulacin social.
Ciertamente, la desigual y en algunos casos incompleta concrecin de estos rasgos
estructurales tienen estrecha relacin con las diferentes formas en que los pases de la regin
9

hicieron su ingreso a la modernidad. Por lo tanto, no es posible hablar de un nico y

homogneo proceso de modernizacin, sino por el contrario de mltiples y contradictorias
modernidades latinoamericanas. No obstante, dentro de esta heterogeneidad se pueden
reconocer trayectos y procesos comunes.
En este contexto debe ubicarse los distintos procesos de conformacin de los sistemas
educativos de la regin, y de las diferentes funciones que cumplieron, que se expresan
precisamente en su particular emergencia, consolidacin y expansin1.
Con todo, es posible delinear algunas tendencias comunes que sin constituir una tipologa
permiten precisar y valorar mejor las transformaciones operadas en los dos grandes perodos
de cambio en la regin como son las de las dcadas de los cincuenta y sesenta, y las de los
ochenta y noventa. En este sentido, los pases del cono sur (Argentina, Uruguay y Chile) han
sido caracterizados por su temprana modernizacin donde ya a fines del Siglo XIX comienza
un amplio y acelerado proceso de expansin de sus sistemas educativos, cuya funcin principal
se orient a la construccin de la idea de nacin frente a la sensacin de amenaza de los
grupos de inmigrantes por parte de las clases dominantes locales. Dentro de este grupo puede
incluirse a Mxico, donde la escolarizacin se orient a nacionalizar las masas indgenas
aunque no a integrarlas socialmente, y tambin a Costa Rica que tambin tuvo un proceso de
modernizacin temprana y expansin de su sistema educativo (Tedesco, 1993; Bralich, 1987;
Quintanilla y Vaughan, 1997; Garca, 1977; Memoria Chilena, 2004).
Un segundo grupo lo conforman los pases andinos como Bolivia, Per y Ecuador al cual puede
sumarse Paraguay, donde las diferencias tnico-culturales, lingsticas y regionales dentro de
cada pas estn en el origen de la forma contradictoria de su proceso de modernizacin. Por
ello, no es casual el carcter tardo y desigual que adopt la escolarizacin, la cual durante
dcadas estuvo orientada hacia las clases medias y dominantes de zonas urbanas (Chamorro,
1978; Getino, 1995; Proyecto Desarrollo y Educacin para Amrica Latina y el Caribe, 1981).
Un tercer grupo podemos ubicar a Brasil, Colombia y Venezuela; que si bien presentan fuertes
diferencias en la conformacin de sus Estados nacionales producto de las formas que adopt
el proceso pos-independentista (trnsito no conflictivo del imperio a la repblica como en el
caso brasileo, signado por guerras civiles entre liberales y conservadores como en el caso
colombiano o llevado adelante por gobiernos dictatoriales como el venezolano). En estos
pases el surgimiento de los sistemas educativos tendi a conformar una pauta selectiva que,
combinando la exclusin abierta y la inclusin diferenciada de parte de la poblacin, avanz de
manera desigual en su modernizacin (Romanelli, 1986; Ribeiro, 1986; Castro y Noguera,
1995).
Partiendo de estas particularidades, los sistemas educativos se estructuraron alrededor de un
conjunto de funciones sociales solidarias con el proceso de conformacin de los Estados
nacionales, que supuso un cierto tipo de estructura de organizacin y de dispositivos
pedaggicos, que vistos en conjunto erigieron al sistema educativo como uno de los
dispositivos de gobierno caractersticos de las sociedades modernas. Como veremos ms
adelante, estos rasgos estructurales son aquellos que definieron no solo la funcin del
dispositivo escolar sino tambin el rol de los maestros y la tarea docente.

En esta lnea de anlisis se puede consultar el trabajo clsico de Rama, Germn (1976)
Educacin, imgenes y estilos de desarrollo. Documento DEALC.

10

As, entre las funciones sociales asignadas a los sistemas educativos pueden mencionarse:
a) La construccin de la idea de Nacin, que como sealamos fue una necesidad
central de las sociedades latinoamericanas en el perodo posterior a su emancipacin,
la cual supona inventar ese sentimiento de pertenencia que construyera un
nosotros por encima de los particularismos locales y la herencia precedente.
b) Un proceso de escolarizacin con pretensiones de masividad; ya que este objetivo
como apuntamos antes se cumpli de manera desigual en los distintos pases
incluyendo en algunos casos a grandes porciones de la poblacin nios y jvenes,
mientras que en otros se orient principalmente a la formacin de las clases medias y
las elites dominantes.
c) La socializacin en valores y principios de la vida urbana, esto es, de las sociedades
modernas, la cual supuso la inculcacin de un conjunto de hbitos vinculados a cierto
orden, temporalidad y organizacin de la vida cotidiana en la ciudad. La escuela fue
por tanto aquella agencia social destinada a normalizar (disciplinar) y moralizar la
poblacin escolar como parte del proceso ms amplio de racionalizacin y regulacin
social.
d) Una pauta de seleccin social a travs de la distribucin diferenciada de
conocimientos y saberes, que ciertamente segn la expansin de los sistemas marcar
el grado de integracin social y laboral que adquirir en las distintas sociedades
latinoamericanas. En buena medida esta funcin social ha sido histricamente uno de
los puntos de conflicto y lucha entre las clases subalternas y dominantes, el cual por
otro lado, explica la pretensin de masividad de los sistemas educativos.
La estructura organizativa de los sistemas educativos, por su parte, sera funcional al
cumplimiento de estas funciones sociales y se caracterizara por:
a) Una conduccin centralizada que estructura un sistema vertical y uniforme, hecho
que se corresponde con aquella voluntad de homogeneizar culturalmente y normalizar
prcticas y valores en la poblacin escolar. Este rasgo de la estructura organizativa
defini una divisin del trabajo donde la autoridad se concentr en la cpula del
sistema, lugar donde se toman decisiones, y el resto de instancias y actores del
sistema, acatan e implementa aquellas directivas. Cierto es que la verticalidad no era
solamente un rasgo del sistema educativo, sino por el contrario de una sociedad que
de esta manera organizaba las relaciones en la familia, la empresa y la escuela.
b) Una organizacin burocrtica y jerrquica, la cual se fue consolidando en la medida
que se expanda y complejizaba las tareas de control y regulacin del sistema en tanto
red de instituciones escolares. La racionalidad burocrtica no solo supuso la
normalizacin de procedimientos y normas, sino tambin la diferenciacin de
funciones de los propios actores del sistema entre inspectores, directores de escuela y
maestros. En rigor, esta modalidad fue comn a todos los dispositivos estatales que
como sealamos en el punto anterior, eran funcionales a una sociedad tambin
organizada burocrtica y jerrquicamente.
c) La emergencia de saberes expertos, de instituciones orientadas a la formacin de
docentes e instituciones especializadas en la produccin y legitimacin de saberes
expertos. En esta dinmica hay que ubicar el desarrollo de la pedagoga, la creacin de
11

las escuelas normales y la institucionalizacin acadmica en las universidades de las

carreras de pedagoga o ciencias de la educacin segn las tradiciones nacionales. Al
respecto cabe aclarar que en algunos pases este proceso de academizacin de saberes
educativos fue bastante posterior a la creacin del sistema educativo, hecho que se
explica por la tarda escolarizacin o bien por el limitado desarrollo de las
universidades.
Por ltimo, los dispositivos pedaggicos que instrumentaron los sistemas educativos fueron
consistentes con aquellas funciones y esta estructura organizativa ya que privilegiaron:
a) Planes y programas de estudio nicos, que definidos centralmente graduaron y
secuenciaron los contenidos a ensear, los cuales segn la pauta de seleccin social
nacional, distribuira diferencialmente los conocimientos entre los distintos segmentos
de la poblacin escolar.
b) La fuerte regulacin de las prcticas de enseanza, que encontraron en la didctica
positivista ampliamente difundida en los orgenes del sistema educativo un corpus de
prescripciones metdicas que normalizaron la tarea docente y definieron en buena
medida el rol del maestro. La eficacia de este dispositivo se revelar en su persistencia
en las dcadas posteriores, pese a la declinacin del positivismo pedaggico como
ideologa educativa.
c) El libro de texto, los rituales escolares y las imgenes en el saln de clase como
recursos didcticos conforman otro conjunto de dispositivos pedaggicos que
estructurar la identidad de los sistemas educativos. As, la vocacin civilizatoria y de
inculcacin de un espritu nacional de la escuela se materializ en estos recursos
didcticos, las cuales a su vez tambin fueron parte del proceso de normalizacin de
las prcticas escolares.
d) Los dispositivos de supervisin como mecanismos ordenadores de las prcticas
pedaggicas fueron claves en la estructura inicial del rol del maestro y a la vez,
instancia central para la comunicacin de las directivas educativas del nivel central.

Ciertamente, la emergencia de los sistemas educativos en cada pas de la regin fue

moldeando una particular articulacin de estos rasgos estructurales que conformaron una
matriz socio-educativa, privilegiando ciertas funciones, estructuras organizativas y dispositivos
pedaggicos segn las formas que asumi la modernizacin en las distintas sociedades
latinoamericanas. De tal forma, los sistemas educativos fueron la expresin del ideal moderno
de igualdad, el cual se materializ en trminos de una voluntad homogeneizante (lo mismo
para todos y todos haciendo lo mismo) que se impuso por encima de los particularismos y
diversidades. Ms an, el Estado Docente encontr su fundamento en la conviccin de que
solo el agente estatal puede garantizar la distribucin igualitaria del bien educativo, consenso
que en algunos pases atravesara partidos polticos y sindicatos docentes.
Pese a las no pequeas diferencias en las configuraciones nacionales, es posible afirmar que
estos rasgos estructurales del dispositivo escolar estn en la base de la definicin del maestro
y de la tarea docente; o dicho en otros trminos, del rol socialmente asignado y de las pautas
que definen y organizan las actividades de enseanza.

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En este marco, el maestro como categora social constituy su identidad alrededor de aquella
funcin civilizatoria que dotar la formacin normalista, que se apoyar en la legitimidad
cientfica de la didctica positivista. Al respecto, las escuelas normales no solo fueron el
primer dispositivo de reproduccin de trasmisin de ideologa, sino que tambin
contribuyeron a instalar un modelo de agente pblico.
Desde este lugar del saber, el maestro construir su autoridad en sociedades atravesadas por
las desigualdades y asimetras sociales, pero a su vez como funcionario estatal ser objeto de
una progresiva regulacin que impondr la lgica burocrtica y jerrquica de sistemas
educativos cada vez ms masivos y complejos. Precisamente, esta concepcin weberiana
consolidar mecanismos de ascenso y promocin bajo la idea de una carrera en la que, si bien
los maestros sern regulados por el Estado, se privilegiara la experiencia en el aula y la
posesin de saberes expertos. Por otro lado, marcara una pauta de auto-reproduccin de la
corporacin docente en los cuadros intermedios (inspectores) e incluso del nivel central.
De tal manera, los rasgos estructurales del sistema delinearan el lugar de la escuela y del rol
del maestro alrededor de la idea de uniformidad y verticalidad generando un modelo docente
fuertemente disciplinado por las normativas y prescripciones pedaggico-didcticas emanadas
del nivel central. En este esquema, los inspectores cumplirn una funcin central en este
proceso, por cuanto sern el referente de autoridad frente a los maestros que condensaran en
su figura la experiencia docente como saber reconocido; y sobre todo, expresarn la voz
estatal que conducir las tareas de control y regulacin de las funciones asignadas a la
escuela. Este tipo de regulacin burocrtica que estructur el rol docente y la actividad de
enseanza desde los orgenes del sistema educativo, comenzar a ser desplazada hacia
mediados del Siglo XX por un tipo de regulacin tcnica.
Resumiendo lo hasta aqu planteado, la emergencia de los sistemas educativos constituy una
de las herramientas principales del proceso de modernizacin de las sociedades
latinoamericanas. En este sentido, aunque la expansin educativa tuvo diferentes ritmos de
crecimiento en los pases y al interior de los mismos, este modelo fundacional fue compartido
por diferentes corrientes polticas y sindicatos, por cuanto este crecimiento no generaba
tensiones ya que no cuestionaba derechos de ninguno de estos actores. No es casual,
entonces, que el rol docente se halle estrechamente ligado a los rasgos de uniformidad,
verticalidad, jerarqua, que ciertamente son parte fundamental de la propia identidad del
sector.

2.2. EL AGOTAMIENTO DEL MODELO FUNDACIONAL

Este modelo fundacional de los sistemas educativos latinoamericanos, cuyos rasgos

estructurales hemos descripto, se ira expandiendo y diversificando en las dcadas posteriores
con diferentes ritmos segn los grupos de pases. Hacia mediados del Siglo XX este patrn de
desarrollo educativo comenzara a dar muestras de agotamiento frente a las demandas y
necesidades que planteaba el nuevo escenario internacional caracterizado por el auge de las
ideologas del desarrollo. La cuestin educativa pas entonces a un primer plano,

13

considerada como pre-requisito para avanzar en el camino de transformacin de las

sociedades nacionales.
En buena medida, la promesa del desarrollo que caracteriza el clima de optimismo de los aos
sesenta y setenta marcara una nueva etapa para la regin, que encontrar en la idea de
modernizacin aquella alternativa capaz de completar y corregir ese proceso contradictorio
de ingreso a la modernidad de las sociedades latinoamericanas. Ciertamente, la fuerza
persuasiva de esta amalgama de ideas conocidas como desarrollismo, radicaba en la
conviccin ampliamente extendida de la capacidad estatal para promover y orientar un
proceso de cambio social entendido ste como un proceso gradual y secuencial de
cumplimiento de ciertas metas-objetivos.
Esta racionalidad tpicamente moderna se fortalecera con la institucionalizacin acadmica de
las carreras de sociologa, economa y ciencia poltica; las cuales rpidamente difundiran un
conjunto de nuevas tecnologas de intervencin social denominada planificacin econmicosocial que sera la estrategia y herramienta central para el cumplimiento de las etapas del
desarrollo (Gurrieril, 1987). Como parte de este mismo proceso, la difusin de las teoras de
capital y de la formacin de recursos humanos en el campo educativo no solo daran cuenta
del valor econmico de la educacin y la importancia estratgica de mejorar las calificaciones
de la fuerza de trabajo sino tambin aportaran un conjunto de metodologas que conformarn
el llamado planeamiento educativo (Fernndez Lamarra y Aguerrondo, 1990).
No es casual entonces que desarrollo y modernizacin hayan sido las ideas-fuerza que
motorizarn el ciclo de reformas educativas durante estas dcadas. En sintona con estas
visiones se propusieron, por un lado, erradicar el analfabetismo, incorporar a la educacin
bsica la poblacin escolar excluida y ampliar la educacin secundaria; y por otro lado,
incorporar esta racionalidad moderna no solo a travs de nuevas tecnologas de gobierno del
sistema educativo, sino ms profundamente en la concepcin de la escuela ahora pensada
como agente de cambio, la que supondra a su vez, la modernizacin del rol docente y las
prcticas escolares. De tal manera, reformar los sistemas educativos se materializ en la idea
de ms escuelas y ms nios escolarizados que gui la consigna de la poca de garantizar
la igualdad de oportunidades; pero tambin reformar comenz a asociarse con la ruptura
como la escuela tradicional.
Ciertamente, esta visin crtica no solo expresaba la toma de conciencia del agotamiento del
modelo fundacional de los sistemas educativos, sino tambin de los profundos cambios que se
estaban operando en la propia teora educacional que se revelar en la mudanza en los
patrones de produccin, validacin y legitimacin del conocimiento sobre la educacin. En
este sentido, la acelerada institucionalizacin de la investigacin educativa hacia mediados del
Siglo XX, asociada a las tareas de la planificacin educativa, marcar el surgimiento de un
nuevo tipo de profesionales que se asentarn en las universidades, en las oficinas tcnicas de
los ministerios y en los organismos internacionales dedicados a la educacin (Housn, 1988;
Landshere, 1996). Esta academizacin del campo educativo si bien significara un impulso
notable para la produccin de conocimiento as como la renovacin y difusin de nuevos
enfoques tericos, tambin producira un progresivo distanciamiento entre la teora
educacional y las prcticas escolares. Todos estos cambios convergern ya no solo en el
cuestionamiento a la escuela tradicional, sino particularmente en las concepciones sobre el rol
docente y la enseanza.

14

As, la difusin de la psicognesis piagetiana y la tecnologa instruccional, pese a sus

diferencias, coincidieron en el cuestionamiento de la pedagoga tradicional sobre la cual se
haba conformado la identidad docente y sus herramientas metdicas para la enseanza. Por
otro lado, la difusin de la teora curricular anglosajona no solo introducira y legitimara estas
corrientes, sino tambin desplazara la anterior forma de ordenar y secuenciar los contenidos
en planes y programas de estudio. Lo cierto es que la influencia de estas corrientes asumir
rasgos especficos en los distintos pases, producto de apropiaciones sincrticas entre las
tradiciones locales y estas nuevas visiones. Con todo, es posible visualizar una tendencia
general que tomar forma en la idea del planeamiento y conduccin del aprendizaje como
prolongacin hacia el aula de esta voluntad racionalizadora que impulsarn las corrientes
desarrollistas en educacin (Feldman, 2010; Palamidessi y Feldman, 2001).
De tal modo, las reformas educativas de los sesenta redefiniran la tradicional funcin
civilizatoria de la escuela, que sera ahora visualizada como motor de cambio, esto es, como
agente de modernizacin que en algunos pases se expresar en las expansin de la escuela
asociadas al desarrollo rural, mientras que en otros impulsar la educacin tcnico-profesional
que se supona deba acompaar el cambio de las estructuras productivas. Las nuevas
funciones de la escuela demandaban, a su vez, la propia redefinicin del rol docente que
comenzara a tematizarse alrededor de la idea de profesionalizacin, que condensara por un
lado, este nuevo mandato modernizador, y por otro lado, los saberes y conocimientos
provenientes de las nuevas corrientes educacionales. No es casual, entonces, que una de las
lneas de poltica impulsadas en estas dcadas orientada hacia la generacin de este maestro
moderno haya sido el cambio en la formacin docente que pasar al nivel superior en
reemplazo de la anterior formacin normalista.
Las tendencias de cambio reseadas permiten caracterizar las dcadas de sesenta y setenta
como un punto de inflexin de los sistemas educativos de la regin, que bajo la consigna
modernizadora introducir cambios en las modalidades de intervencin estatal a travs de la
planificacin, difundir nuevas corrientes del pensamiento educativo y marcar el surgimiento
de nuevos profesionales, que en conjunto complejizarn las formas del regulacin y gobierno
del sistema. La escuela como agente de cambio y la modernizacin del rol docente se
plantearan como objetivos de estas polticas, las cuales tambin constituyen un punto de
inflexin en la configuracin histrica de la docencia no solo por las nuevas funciones sino
particularmente en la redefinicin de la propia tarea pedaggica que introduciran la teora
educacional.
Pese a las innovaciones y la renovacin del discurso pedaggico que introduciran las reformas,
lo cierto es que el modelo fundacional del sistema y las regulaciones sobre el rol docente no se
modificaron sustancialmente, porque en rigor los cuestionamientos a la escuela tradicional
expresaban las preocupaciones de los expertos, y por otro lado, porque los debates
acadmicos no se materializaron en nuevos modelos institucionales ni en polticas que
supusieran cambiar las normativas que estructuraron el sentido de las prcticas de los actores.
Por ello, este perodo si bien desde el punto de vista de las ideas educativas y la
profesionalizacin acadmica resulta un punto de inflexin, por otra parte tambin expresa
una fuerte continuidad de los rasgos estructurales del sistema y la cultura escolar que, al no
modificar las normativas docentes, regul los niveles de tensin con los sindicatos docentes.
De tal manera, lejos de haberse cumplido la promesa modernizadora, la persistente realidad
educativa latinoamericana mostr las limitaciones de una visin tecnocrtica que supuso el
cambio educativo como una cuestin esencialmente instrumental, que va el cambio en las
15

formas de intervencin (planificacin) y en los mtodos de enseanza, podra transformar la

funcin de la escuela y el rol de los maestros.

2.3. LAS REFORMAS EDUCATIVAS EN LA DCADA DE LOS NOVENTA

Ciertamente, las dcadas del cincuenta y sesenta fueron los aos dorados del desarrollismo,
donde este universo de ideas y propuestas no dej de estar signado por una mirada optimista
respecto de las posibilidades de cambio. Los primeros aos de la dcada del setenta marcara
para la CEPAL, principal impulsora de estas ideas, una nueva etapa cuyo rasgo ms importante
ser la prdida de aquella capacidad de influir y generar debate que tanto la haba
caracterizado en los aos precedentes. Diferentes factores estn en la base de este momento
de eclipse de las ideas del desarrollismo cepaliano: por un lado, la crisis petrolera de 1973 y la
recesin mundial que la acompaara se manifest en Amrica Latina a travs de polticas de
endeudamiento externo, lo cual tuvo como contrapartida en algunos pases el aumento del
endeudamiento inicial, y en otros una forma de estabilizar las economas golpeadas por la
crisis. Aunque la opcin generalizada fue el endeudamiento, esta dcada tambin estara
caracterizada por la opcin de diferentes estrategias que asumiran los pases de la regin. Por
un lado, Mxico y Brasil imprimiran un nuevo impulso a los procesos de industrializacin
diversificando sus exportaciones; pero por otro lado, Argentina, Chile y Uruguay abandonaran
esta estrategia y abriran sus economas al comercio exterior al libre movimiento de bienes,
servicios y capitales.
Estos cambios en la economa mundial se daran en paralelo a la gradual declinacin del
keynesianismo y con ello tambin la decadencia de las teoras del desarrollo. Este cambio en el
clima de ideas se manifestara en la rpida aparicin de la nueva ortodoxia neo-liberal que
sera adoptada casi sin reservas en los pases del cono sur, que impulsaran las dictaduras
militares. As, la conjuncin de crisis econmica y crisis en las ideas dejaran a la CEPAL
marginada por casi una dcada del debate poltico y econmico (Bielchowsky, 1998).
Al igual que en el conjunto de las ciencias sociales latinoamericanas, la irrupcin de las
dictaduras militares y el nuevo clima intelectual supondra un momento de revisin crtica de
las perspectivas tericas y de la experiencia poltica de aquellas dcadas. En el caso de la
CEPAL este movimiento se expresara en una discusin alrededor de la propia idea de
desarrollo y ms profundamente en la toma de conciencia del fracaso de las experiencias de
planeamiento. Esta revisin crtica estar marcada por un desplazamiento de la idea de
desarrollo a la nocin de estilos de desarrollo, y por un cambio en el campo problemtico
que se expresar en la introduccin de nuevos conceptos provenientes de la sociologa y la
ciencia poltica (Suasnbar, 2007).
En este contexto, el balance de la dcada perdida y el nuevo escenario internacional signado
por la globalizacin e internacionalizacin de los mercados planteaba nuevamente el
interrogante sobre el modelo de desarrollo que debera seguir Amrica Latina. En este sentido,
la propuesta impulsada por la CEPAL/UNESCO a comienzos de los noventa fue un intento de
respuesta al nuevo escenario ubicando a la educacin como el pilar de una estrategia de
desarrollo que se sintetizo en la consigna Educacin y conocimiento: eje de la transformacin
16

productiva con equidad (1992). La propuesta cepaliana parti de un diagnstico del sistema
educativo que en lneas generales era acertado por cuanto identificaba con claridad que la
expansin escolar operada en las dcadas anteriores, se haba realizado a expensas del
deterioro en la calidad de los aprendizajes o al menos de la ausencia de mejoras significativas,
lo cual profundizaba bajo nuevas formas la desigual distribucin del bien educativo.
De tal manera, las reformas educativas de los noventa expresaron esta nueva promesa
modernizadora que se materializ en una agenda de polticas especficas (descentralizacin,
focalizacin, autonoma escolar, etc.) y en un conjunto de instrumentos (evaluacin,
currculum nacional, financiamiento por proyectos, etctera) cuya modalidad de intervencin
en el sistema fueron los programas especficos que promovieron una llegada directa hacia las
escuelas con poca o escasa mediacin de las estructuras intermedias del sistema.
Este discurso reformista elaborado por expertos (Braslavsky y Cosse, 1996) pero asumido
como propio por los polticos, se sustentaba en el supuesto tcito que la racionalidad que
portaban aquellas polticas y estos instrumentos bastaban para producir una transformacin
profunda de la dinmica del sistema, y ms an de las prcticas escolares. Asimismo, el
discurso de los expertos y su racionalidad en la implementacin de estas reformas acentu
ms el distanciamiento, tanto de los funcionarios polticos como de las escuelas y los docentes,
pero lo que es ms preocupante an, termin desdibujando la visin del rol docente.
Este distanciamiento se manifest en una fuerte academizacin del discurso educativo como
en el caso de las visiones curriculares y las didcticas especficas promovidas por las polticas
de capacitacin docentes con las cuales se pensaba transformar las prcticas docentes. As, la
centralidad asignada a la renovacin de los contenidos que motoriz el cambio curricular se
sustent en una concepcin ciertamente ingenua que consideraba que la sola actualizacin de
los contenidos per se sumado a la idea de que la diseminacin de dichos contenidos va la
capacitacin docente podra modificar los procesos de enseanza y aprendizaje en aula. No es
casual, que en el discurso reformista ambas lneas de poltica (curriculum y capacitacin)
alimentaran una visin utpica de las bondades de dichas intervenciones.
Por su parte, las propuestas de autonoma escolar que impulsaron las reformas contribuyeron
fuertemente al desdibujamiento del rol docente, por cuanto afectaba a los modos
tradicionales de gestionar las escuelas. En rigor cabe sealar que salvo Chile las propuestas de
autonoma escolar no tuvieron peso significativo en las experiencias del resto de los pases.
Ms retrico que real, este discurso autonomista tendi a extrapolar las formas de gestin
empresarial al de las escuelas e introducir una lgica competitiva de financiamientos por
proyecto, la cual se volva contradictoria con un tipo de regulacin burocrtica, jerrquica y
centralizada que continuaba estructurando no solo la vida cotidiana de las escuelas sino
tambin la propia profesin docente. En este sentido, las polticas de descentralizacin si bien
se proponan aproximar las instancias de toma de decisin a los niveles inferiores del sistema,
lejos de favorecer las propuestas de autonoma escolar terminaron acentuando las tendencias
de fragmentacin del sistema.
Finalmente, el imperativo de mejorar la calidad y distribuir ms equitativamente el bien
educativo se volva ms complejo a la luz de los cambios culturales y nuevas realidades
supusieron un desafo para los docentes y donde el discurso especializado no logr interpelar
en dichas necesidades. Sumado a esto, los resultados de las evaluaciones de calidad
impactaron sobre la imagen e identidad de los docentes por cuanto, amplios sectores de la
sociedad comenzaron a visualizarlos como responsables de los magros resultados.
17

De manera general, podemos decir que las reformas de los noventa si bien incorporaron un
conjunto de polticas especficas y nuevos dispositivos de gobierno su propia racionalidad
tcnico-pedaggica terminaron desdibujando una mirada estructural de los problemas
educativos, hecho que se revela en que casi ninguno de los pases modific la arquitectura
organizacional de las escuelas ni las regulaciones de los docentes. Por ello es que el balance de
las reformas de los noventa, si bien marcan un punto de ruptura respecto del perodo anterior,
por otro lado expresa las mismas limitaciones de una concepcin tecnocrtica que piensa el
cambio educativo desligado de la modificacin de las normas y reglas que estructuran las
prcticas docentes y la cultura escolar.
En buena medida, la suerte de estas reformas educativas estuvo ligada al proceso de
reconversin y reestructuracin socio-econmica que se dieron durante aquellos mismos aos.
De esta forma, la simultaneidad entre ambas reformas termin por identificar aquel relato de
modernizacin educativa con los costos sociales de las reformas estructurales, especialmente
en cuanto a la prdida de puestos de trabajo, pesada carga que se sumaba a una propuesta
cuyo registro discursivo interpelaba escasamente a los sujetos del cambio.

2.4. HACIA UNA NUEVA MATRIZ

Hacia la segunda mitad de la dcada del 2000 la decepcin por los resultados de las
evaluaciones de la calidad marca un punto de inflexin en los debates recientes de poltica
educativa, el cual con distintas caractersticas en cada pas se expresa en la emergencia de una
nueva agenda de poltica. As, luego de ms de una dcada de reformas la percepcin de las
administraciones educativas es la de una asimetra entre la inversin de recursos y los
modestos resultados obtenidos, hecho que revela, a su vez, el bajo impacto de las polticas
implementadas para modificar el comportamiento y las prcticas de los actores del sistema.
Al respecto, los distintos estudios e informes que realizan un balance de las reformas parecen
corroborar esta percepcin de los gobiernos, que se sintetiza en la contradictoria expresin de
avances importantes para magros resultados (Gajardo, 1999; Kaufman y Nelson, 2005). De
manera general, esta caracterizacin da cuenta que si bien, en la mayora de los pases ha
crecido la presencia de la educacin en la agenda poltica nacional (sanciones de nuevas leyes
de educacin, participacin en pruebas internacionales, aumento de la inversin para el
sector), las deudas acumuladas de las reformas superan estas acciones por cuanto constatan la
persistencia de la brecha educativa entre pases y estratos sociales, las limitaciones de los
instrumentos de poltica para direccionar el sistema y sobre todo la escasa capacidad para
modificar la cultura escolar y las prcticas docentes para traducirse en mejoras de la calidad y
equidad.
En este sentido, la experiencia reciente parece mostrar que el problema de la gobernabilidad
del sistema constituye uno de los ejes principales de la nueva agenda de poltica. ste supone
no solo una revisin de los modelos de intervencin que caracterizaron la dcada del noventa,
sino un cambio en la concepcin de pensar y hacer poltica educativa (Iaies y Lerragalde, 2007).
En buena medida, el bajo impacto de las reformas reconoce como una de sus causas, el hecho
que las polticas llevadas a cabo no modificaron la estructura profunda de los sistemas
18

educativos, sino ms bien desplegaron un prolfico set de programas (orientados a distintos

problemas) que tuvo como resultado una creciente opacidad de la poltica educativa para los
actores del sistema con su consecuente prdida de legitimidad y eficacia.
Ciertamente, las nuevas modalidades de intervencin tienden a privilegiar polticas integrales
por sobre la fragmentacin de programas pero la conciben como parte de una cambio
estructural que suponen una modificacin de la matriz organizacional de los sistemas
educativos. Este enfoque estructural parte de la idea que es necesario una nueva
gobernabilidad de los sistemas educativos que conlleva el aumento de las capacidades
estatales para conducir y orientar, lo cual supone modos de intervencin que puedan fijar
reglas y marcos de accin en los cuales pueda recrear y potenciar el papel de las instituciones y
sus actores.
Como se ha reseado en los apartados anteriores, desde sus orgenes los sistemas educativos
se conformaron alrededor de un modelo de organizacin burocrtica cuyos rasgos principales
estaban definidos por una estructura jerrquica y vertical, la diferenciacin de roles y
funciones, y un conjunto de normas y procedimientos. De tal forma, el gobierno del sistema
educativo entendido como la capacidad de direccionar y regular al conjunto de los actores e
instituciones descansaba por un lado, sobre la homogeneidad y verticalidad de las acciones
estatales; y por otro, sobre una clara diferenciacin entre los que piensan la poltica
(especialistas, tcnicos, polticos) y los que la ejecutan cotidianamente (maestros y alumnos).
Pese a los distintos ciclos de reforma, este modelo tradicional de gobierno se ha mantenido
por no tocar la estructura organizacional del sistema, esto es, el conjunto de reglas (formales e
informales), normas y principios que enmarcan la accin y comportamiento de los actores.
Esta forma tradicional de pensar la poltica educativa ha entrado en una crisis que, si bien su
expresin ms evidente se manifiesta en el quiebre del principio de verticalidad burocrtica,
ms profundamente da cuenta de las limitaciones para comprender las dinmicas de cambio
del sistema y la complejidad de las escuelas.
Este complejo escenario demanda una nueva forma de pensar y hacer la poltica educativa
donde lo central de la accin estatal pasa por fortalecer su capacidad de gobierno, esto es, de
orientar y regular los actores educativos y las instituciones. Se trata de comprender que el
Estado dejar de controlar las acciones de los actores del sistema, para proponerles objetivos,
metas y regulaciones. En este esquema, los actores ganan autonoma, capacidad de toma de
decisiones, pero tambin responsabilidad por sus acciones.
La visin que estamos enunciando si bien aun no llega a configurar un nuevo paradigma,
expresa una tendencia comn en distintos pases de la regin de cambio en la regulacin de la
tarea docente, a partir de desplazar los anteriores modelos de control de los procesos hacia
modelos de control por resultado. Esta estrategia presupone una mayor autonoma pero a su
vez presiona fuertemente sobre la matriz burocrtica del rol docente que, como sealamos,
casi no sufri cambios en las ltimas dcadas. En este sentido, el carcter estructural de esta
estrategia est asociado a una nueva concepcin de la autonoma articulada a la
responsabilidad, a la revisin de las regulaciones de la carrera docente, y a reformular las
concepciones acerca de la formacin y actualizacin docente. La necesaria complementariedad
de estas polticas ciertamente est vinculada al fortalecimiento de la capacidad estatal de
gobernar y direccionar el sistema, y al avance de una visin del maestro como actor de la
poltica institucional y de la escuela como espacio central de las transformaciones.

19

3. NUEVAS ESTRATEGIAS DE REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE

Por Gabriela Diker

3.1. INTRODUCCIN:

La preocupacin por regular la tarea de los docentes es constitutiva del funcionamiento de los
sistemas educativos nacionales desde su mismo origen. Ligada histricamente a la necesidad
de asegurar homogeneidad en los aprendizajes que tendran lugar en la escuela elemental
(definida como comn para el conjunto de la poblacin infantil), esta preocupacin se ha
expresado en diferentes estrategias polticas destinadas a ajustar la actividad de los docentes a
un conjunto de reglas y normas tendientes a asegurar la realizacin de propsitos comunes.
Por supuesto, la realizacin de dichos propsitos no reposa exclusivamente en la tarea de los
docentes ni tampoco en la eficacia de los mecanismos de regulacin. Antes bien, hay que
considerar a estos ltimos como parte de un dispositivo ms amplio y sofisticado que incluye,
entre otras cosas, prescripciones curriculares comunes (mnimas o no, formuladas en trminos
de aprendizaje o de contenidos de la enseanza); sistemas de control (directo o indirecto) de
la actividad escolar; procedimientos de reclutamiento; mecanismos centralizados de
certificacin, etc.
En este captulo nos centraremos en el anlisis de los cambios que han tenido lugar en las
estrategias de regulacin de la tarea docente en las ltimas dcadas. Para ello presentaremos
primero unas breves notas sobre la cuestin de la regulacin profesional, para derivar de all,
algunas de las preguntas sobre la tarea docente que orientarn este anlisis. Luego
propondremos como punto de partida, una mirada histrica sobre el sentido de la regulacin
de la actividad docente en el origen de los sistemas educativos nacionales. A continuacin
describiremos algunos de los procesos que han provocado cambios en esos modelos de
regulacin y, finalmente nos detendremos en el anlisis de las principales estrategias
regulatorias que se estn implementando en la actualidad, en particular, la evaluacin
docente, los sistemas de incentivos econmicos y la carrera.

3.2. NOTAS SOBRE LA REGULACIN PROFESIONAL:

En trminos generales, el concepto de regulacin profesional designa a las acciones destinadas

a ajustar el ejercicio de una profesin a un conjunto de reglas y normas, definidas y
administradas por el Estado, por las organizaciones profesionales de manera autnoma
(corporaciones, colegios), o por una combinacin de ambos. La regulacin puede aplicarse a:
1) los requisitos de acceso a la profesin, 2) los procedimientos propios de la prestacin

20

profesional, 3) la definicin de las competencias o incumbencias profesionales, 4) las

remuneraciones.
En relacin con el primer punto, la formacin y en particular la titulacin constituyen los
principales requisitos de acceso a una profesin regulada. Aunque en todos los casos la
expedicin de ttulos es monopolizada por el Estado (de manera directa o indirecta), depende
de la tradicin ms o menos liberal del campo profesional de que se trate y de su estatuto
cientfico, que se registre mayor o menor participacin de las organizaciones profesionales en
la definicin de estndares de formacin y en el control de las instituciones formativas. En
algunos casos (como la medicina), la posesin del ttulo se complementa con exmenes de
competencia o de acceso a circuitos de especializacin. Finalmente, a la titulacin puede
sumrsele tambin la matriculacin en colegios o asociaciones profesionales como requisito de
acceso a la profesin, por lo general controlado de manera autnoma. Este ltimo requisito
refuerza la funcin de control tcnico e ideolgico del trabajo de los profesionales, a la vez que
permite controlar la expansin y competitividad del campo profesional, protegiendo as los
intereses de quienes lo integran.
En relacin con los procedimientos propios de la prestacin profesional, los mecanismos de
regulacin operan a travs de dos estrategias: a) la protocolizacin o estandarizacin de
algunos aspectos del ejercicio de una profesin; b) la vigencia de un cdigo de tica
profesional. Esta regulacin cumple distintos fines: la proteccin del bien pblico, cuando se
trata de profesiones que pueden comprometerlo como las vinculadas con la salud, la
seguridad, la educacin, etc.; la proteccin de los usuarios frente a posibles abusos de los
profesionales en el terreno tcnico-cientfico, econmico o ideolgico; la necesidad de
homogeneizar las prcticas profesionales en pos de asegurar el cumplimiento de propsitos
definidos como comunes. Nuevamente aqu, la intervencin del Estado y de las corporaciones
profesionales es variable. As por ejemplo, en el caso de la medicina, el Estado otorga por lo
general a los profesionales la capacidad de regular sus propios procedimientos (Nigenda y
Machado, 1997), mientras que en el caso de la docencia los regula de manera directa, por lo
general, con escasa intervencin de los mismos docentes. Por su parte, las normas
deontolgicas son, en la mayor parte de los casos, establecidas y controladas exclusivamente
por los colegios profesionales y pueden abarcar aspectos muy variados del ejercicio de una
profesin, tales como la limitacin a la libre fijacin de honorarios, las limitaciones a la
publicidad, la defensa de la libertad de conciencia del profesional frente a ciertos asuntos, etc.
(Gonzlez Cueto, 2007).
La definicin de las competencias e incumbencias constituye otro mbito de regulacin
posible, en la medida en que limita el mbito de actuacin de cada profesin, lo que permite
regular las vinculaciones entre distintos campos profesionales. Si bien es el Estado el
encargado de garantizar el cumplimiento de este tipo de normas, su definicin depende en
buena medida, de la capacidad de presin de las corporaciones profesionales para ampliar sus
incumbencias por sobre otras o bien para exigir la presencia de perfiles profesionales
especficos en ciertas situaciones. No obstante, el Estado puede intervenir ampliando o
restringiendo los mbitos de actuacin profesional en funcin de la necesidad de cubrir
servicios pblicos (el caso de la variabilidad de las competencias asociadas a los ttulos
docentes es paradigmtica en este sentido, en la medida en que el mbito de actuacin
profesional depende de las variaciones a las que estn sujetas las polticas curriculares, la
disponibilidad de docentes con ttulos habilitantes segn las regiones, etc.). Finalmente cabe
sealar que las incumbencias y competencias profesionales estn por lo general asociadas a la
titulacin aunque no exclusivamente.
21

Finalmente, las remuneraciones pueden constituir tambin un objeto de regulacin

profesional. El Estado interviene en este caso de manera directa, cuando se trata de empleo
pblico o de manera indirecta, cuando interviene en la regulacin del mercado de servicios
profesionales. Por su parte, como ya hemos sealado, existen organizaciones de profesionales
que tambin actan limitando la libertad para la fijacin de honorarios.
Desde luego, el problema de la regulacin no reconoce como nicos actores al Estado y a las
asociaciones profesionales. An en el caso de servicios pblicos como la salud y la educacin,
el mercado, a travs de los financiadores y productores privados de servicios, ha mostrado una
alta capacidad para definir el modelo de regulacin de los grupos profesionales, interviniendo
en los mbitos considerados. Por otra parte, el mercado puede imponer el ajuste a ciertas
reglas (tanto a travs del empleador como del cliente) que, en la medida en que limitan el
ejercicio profesional y el acceso a puestos de trabajo, funcionan como acciones regulatorias
an en el caso de profesiones definidas como autorreguladas.
En cualquier caso, la combinacin de los mbitos de intervencin regulatoria y de los diversos
agentes de regulacin, da lugar a distintos modelos de control profesional. Nigenda y Machado
(retomando la clasificacin generada por Moran & Wood, 1993), proponen tres variantes
regulatorias principales:
la primera se denomina auto-regulacin y est caracterizada por permitir a los propios
profesionales definir los mecanismos de entrada al mercado y de competencia. La segunda se
denomina auto-regulacin bajo sancin estatal y se caracteriza porque las instituciones
encargadas de formular e implementar el mecanismo de regulacin (normalmente compuestas
por los propios profesionales), acten con el consentimiento y apoyo del Estado. Finalmente la
ltima variante es la regulacin directa del Estado. En ella la autoridad para regular descansa
directamente en el Estado o en sus agencias. As la regulacin se lleva a cabo por instituciones
pblicas especializadas en dicha funcin.

Interesa aclarar que los distintos modelos de control profesional no se derivan directamente
del grado de profesionalidad -medido en trminos de los niveles de libertad y responsabilidad
del profesional sobre la tarea- atribuido a cada ocupacin. De hecho, ocupaciones altamente
profesionalizadas pueden ser objeto de fuertes regulaciones estatales (como es el caso de la
medicina en pases en los que el sistema de salud es predominantemente pblico) o de
autorregulaciones bajo sancin estatal (como es, en general, el caso de todas las profesiones
que comprometen el bien pblico).
Ahora bien, que los modelos de regulacin no deriven directamente de los niveles de
profesionalidad de una ocupacin, no significa que no exista relacin entre ambos. En efecto,
en la medida en que las profesiones fuertemente reguladas presentan ms lmites en el acceso
y ejercicio de la profesin, los niveles de libertad y responsabilidad de los profesionales sobre
el proceso y los resultados de su actuacin se ven reducidos. A la inversa podramos decir que
una condicin de la autorregulacin es el reconocimiento de altos niveles de responsabilidad y
de autonoma en el ejercicio profesional. Al respecto Perrenoud ha sealado que el punto en
comn que presentan las tareas altamente profesionalizadas consiste en que son
cotidianamente confrontadas con problemas de tal complejidad que resulta imposible
prescribir anticipadamente una lnea de conducta, o decidir en lugar del profesional la mejor
estrategia (...) Los profesionales no siguen directivas, persiguen objetivos (que les son
asignados por su corporacin, por sus clientes o por su empleador) y respetan una tica.
Dentro de esos lmites, los profesionales tienen una inmensa libertad, que se paga con una
inmensa responsabilidad (Perrenoud, 1994:27). En contraposicin, el mismo autor seala que,
22

en la medida en que se trata de una actividad fuertemente regulada, la docencia est a medio
camino entre un oficio de ejecutante y una verdadera profesin.
Si los enseantes siguen el programa, respetan los horarios y utilizan los mtodos y los medios
de enseanza aconsejados o prescriptos, ellos estn cubiertos. Estos son los lmites de su
libertad y de su responsabilidad. Ellos no son juzgados por la eficacia de su accin pedaggica,
sino por su conformidad a los estndares definidos por el sistema educativo. A quin se le
rinde cuenta cuando se es enseante, frente a quin se es responsable? Esta es una cuestin
extremadamente confusa. (). Ningn enseante le dice a los padres o a los alumnos: Yo
pretendo formarlos a travs de caminos didcticos que yo he elegido con total autonoma y
asumo los riesgos; si los resultados no son buenos, es a m a quin deben reclamar. Los
enseantes reenvan la responsabilidad al sistema, al programa, al horario, a la administracin,
a la seleccin anterior, a las familias, a los alumnos (ibdem).

La cita de Perrenoud nos introduce de lleno en el tema que nos ocupa en este trabajo, en la
medida en que abre la formulacin de una serie de preguntas que es necesario considerar a la
hora de analizar la conveniencia y la eficacia de las nuevas formas de regulacin de la actividad
docente que se estn poniendo en prctica en muchos de nuestros pases: puede la docencia
ser al mismo tiempo una profesin fuertemente regulada y altamente profesionalizada? Cul
es el tipo de regulacin que a la vez que asegura el cumplimiento de propsitos de inters
pblico (como lo es la formacin de toda la poblacin de nios y jvenes de un pas), permite
poner en juego altos niveles de responsabilidad y autonoma sobre la tarea? Sobre qu
aspectos del trabajo docente pueden y deben aplicarse normas regulatorias (los requisitos de
acceso, los procedimientos de trabajo, las competencias e incumbencias, las remuneraciones)?
Cul es el equilibrio deseable entre la intervencin estatal, la autonoma de cada profesional y
la participacin de las organizaciones docentes en la definicin y administracin de dichas
normas? Qu complejidades aade a los modelos de regulacin el carcter masivo de la
profesin docente?
Abordar estos interrogantes y dimensionar adecuadamente los cambios que estn teniendo
lugar en la actualidad, exige considerar aunque ms no sea brevemente- algunos aspectos del
problema de la regulacin de la tarea docente en perspectiva histrica.

3.3. EL SENTIDO HISTRICO DE LA REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE

La regulacin de la tarea docente se vincula histricamente con la pretensin de asegurar una
educacin comn para toda la poblacin infantil. En el marco del proyecto moderno de
escolarizacin, esta educacin comn, identificada segn los pases con el nivel de escolaridad
elemental o primaria, sera la que asegurara, entre otras funciones, la formacin de individuos
libres sujetos a la ley (es decir, autnomos), capaces de ejercer sus derechos polticos, de
participar libremente del mercado, de incorporarse a las nuevas formas de organizacin del
trabajo y de reconocerse parte de una comunidad definida, ya no por principios patriarcales o
religiosos, sino polticos. Como seala Pineau, el pensamiento liberal ubic entonces la
educacin en un doble juego de obligaciones y derechos. Por un lado, es un derecho
incuestionable de los individuos que la sociedad debe garantizarles, pero a su vez es una
obligacin de los ciudadanos para con la sociedad. Ambas partes (sociedad y ciudadanos)
deben exigir y deben cumplir. Estas consideraciones dieron lugar a dos de los mayores aportes

23

del liberalismo en el nivel educativo: el Estado docente y la obligatoriedad escolar (Pineau,

2001:43).
En este marco, la educacin comn se estructura sobre el principio de igualdad en un doble
sentido: por un lado, se le asigna a la escuela la funcin de producir igualdad, es decir, de
reducir las diferencias sociales y culturales; por otro, se entiende que esto ser posible si y slo
si la escuela es igual para todos. En trminos de Dussel, la escuela primaria comn se configura
hacia mediados del siglo XIX sobre la base de algunas equivalencias que perduraron en el
tiempo: escuela primaria es igual a escuela comn y escuela nacional, igualdad es igual a
homogeneidad (Dussel, 2006:100). Ms an: como ha sealado Terigi, se asume la
homogeneidad como garanta de igualdad (Terigi, 2008:211)2. Asimismo, una educacin
homognea permite instalar una hegemona alrededor de la idea articuladora de la Nacin
como dispositivo de ordenamiento poltico.
A los fines de este trabajo lo que interesa destacar es que la homogeneidad de la educacin
comn se asegur a travs de una combinacin de estrategias entre las que cabe mencionar:
el aula graduada, como formato especfico de organizacin pedaggico-didctica (Terigi,
2008)3; la enseanza simultnea (Hamilton, 1991)4; la simultaneidad sistmica (Narodowski,
1994)5; el curriculum unificado (Dussel, 2006; Palamidessi, 2006); los sistemas de inspeccin
(Querrien, 1979) y la regulacin tanto de los mecanismos de ingreso a la profesin docente y a
los puestos de trabajo, como del ejercicio mismo de la docencia.6
En cuanto a los requisitos de ingreso a la docencia, los principales han sido y siguen siendo la
formacin y la titulacin. La hiptesis que est en la base de los inicios de la
institucionalizacin de la formacin de docentes es que una preparacin prctica y terica
homognea, dictada en instituciones organizadas de acuerdo con el mismo formato y el mismo
currculum, iba a garantizar la homogeneidad de la enseanza. Como contracara, la
institucionalizacin de la formacin de maestros y la progresiva estatalizacin de la funcin
docente, permitira avanzar sobre el saber de las corporaciones magisteriales (religiosas o
laicas) y contra los llamados maestros empricos que, en la perspectiva oficial, no
garantizaban el cumplimiento de la funcin para la cual las escuelas elementales haban sido
creadas. Para ello sera necesario no slo convertir a los maestros en funcionarios pblicos,
sino tambin introducirlos, a travs de la formacin, en los cdigos de lo que Narodowski
(1998) ha llamado la pedagoga de Estado -producida en el mbito de las Escuelas Normales
primero y de las Universidades luego-, bajo el doble propsito de homogeneizar el saber de los
educadores y regular su prctica. As, en el mismo movimiento, el desarrollo de las polticas
estatales de formacin de docentes motoriza por un lado, el crecimiento cuantitativo de la
profesin y por otro, la generacin de dispositivos de control poltico y pedaggico del saber
2

Desde ya, la identificacin entre igualdad y homogeneidad presenta, como contratara, efectos
diferenciadores. Ms adelante nos referiremos a este punto.
3

La organizacin graduada del sistema educativo supone la correspondencia entre grado escolar, ao
cronolgico y edad, lo que da por resultado grupos etarios homogneos en cada grado.
4

Bsicamente, ensear a todos lo mismo, de la misma manera, al mismo tiempo.

Designa la estrategia de homogeneizacin horizontal del sistema educativo a travs de dispositivos

tales como el calendario escolar nico y el curriculum comn.
6

Equivalente a lo que la sociologa de las profesiones denomina procedimientos propios de la

prestacin profesional.

24

que les es propio. Ya avanzado el siglo XX, con la estructuracin de la carrera docente, se
suman a la formacin y titulacin, otros requisitos para el acceso a ciertos puestos de trabajo
en las escuelas, tales como la capacitacin, la antigedad y mecanismos ms complejos como
los concursos y exmenes.
Ahora bien, que masivamente todos los docentes ensearan lo mismo, de la misma manera, al
mismo tiempo, requerira tambin regular el ejercicio mismo de la docencia. El currculum
unificado y los sistemas de inspeccin constituyen las dos estrategias ms directamente
destinadas a cumplir este propsito. De manera indirecta, la organizacin comn del tiempo y
el espacio escolar que estn en la base de la organizacin del aula graduada, tambin pueden
entenderse como mecanismos que contribuyen a limitar y por lo tanto a estandarizar, las
condiciones de la enseanza.
El conjunto de estos dispositivos se configura sobre la base de la hiptesis de que es necesario,
deseable y posible homogeneizar desde el Estado la tarea de los docentes, limitando al
mximo sus niveles de autonoma y, por lo tanto, la posible diversificacin de la enseanza.
Como contracara, los niveles de responsabilidad de los docentes sobre las decisiones
vinculadas con la enseanza tambin quedan muy reducidos.
Aunque el Estado monopoliza desde el inicio las regulaciones sobre la actividad docente, con
muy escasa o nula participacin de organizaciones profesionales en la definicin y
administracin de las normas regulatorias, interesa destacar que la cuestin de los mrgenes
de autonoma sobre la tarea ha sido histricamente motivo de debate entre las organizaciones
docentes y el Estado.
En otro trabajo (Diker, 2007) hemos mostrado para el caso argentino que, en la medida en que
la expedicin del ttulo de maestro normal funciona como un mecanismo de distribucin social
de autoridad pedaggica, permite hasta las primeras dcadas del siglo XX- que los maestros y
profesores normales reclamen ser reconocidos como los nicos especialistas en la enseanza.
Desde esta posicin de especialistas, sostienen espacios autnomos de produccin y difusin
del saber pedaggico (publicaciones peridicas, conferencias pedaggicas), as como tambin
dos tipos de reclamos frente al Estado: mayor salario y derecho a ocupar cargos jerrquicos en
el gobierno del sistema educativo. Dicho de otro modo, el movimiento de estatalizacin de la
funcin docente a travs de la expansin de las Escuelas Normales, al mismo tiempo que
supone un avance del Estado sobre el control del saber de la corporacin, instala unas
condiciones institucionales (extensin de las instituciones formadoras, ordenamiento y
monopolio estatal de la expedicin de ttulos, control pblico de acceso a los cargos, etc.) que
contribuyen a expandir y delimitar ms claramente la corporacin magisterial, lo cual
acrecienta su visibilidad pblica y su poder de presin poltica y gremial.
Sin embargo, el reconocimiento pblico de la autoridad docente tiene la marca de una
paradoja de origen. El maestro podr reivindicar autoridad y legitimidad pblica, slo como
resultado de una doble delegacin: delegacin de la autoridad de la pedagoga oficial (de base
normalista o de base acadmica), que le ha transmitido el saber elaborado acerca de la
enseanza, y delegacin de la autoridad del Estado, que lo designa como agente de un
proyecto poltico educativo determinado. Desde esta perspectiva se podra decir que la
autoridad del maestro, en los sistemas educacionales modernos, nace heternoma y que
podr ser reconocida en la medida en que ste ceda su autonoma intelectual y ofrezca al
control pblico su saber y su prctica. Bajo los imperativos del proyecto civilizador, de
homogeneizacin de la enseanza masiva y de eficacia de los sistemas educacionales, el saber
25

de los maestros producido por fuera de las regulaciones establecidas, ser combatido
entonces en nombre de la poltica de estado y de la pedagoga oficial.

3.4. LAS RAZONES DE EMERGENCIA DE LOS NUEVOS MODELOS DE REGULACIN

DE LA TAREA DOCENTE

Los cambios que se registran desde la dcada del noventa en los modelos de regulacin de la
actividad de los docentes, obedecen por lo menos, a tres razones: a) la constatacin de la
ineficacia de las estrategias de regulacin tradicionales para asegurar el logro de los propsitos
educativos definidos como comunes, lo que lleva a discutir la hiptesis de que es posible
homogeneizar la tarea docente; b) la modificacin de aquello que se define como comn, que
altera sustantivamente lo que se espera que ocurra en las escuelas y que pone en discusin la
equivalencia entre igualdad y homogeneidad; c) los cambios en la estructura de gobierno de
los sistemas educativos, que modifican la necesidad de generar mecanismos de regulacin
directa de escala nacional. A continuacin nos detendremos en cada una de ellas.

3.4.1. La constatacin de la ineficacia de las estrategias de regulacin tradicionales

(o la constatacin de que no es posible homogeneizar la tarea docente):

Desde hace varias dcadas comienza a constatarse que, a pesar de las promesas de las
pedagogas normalizadoras y de los modelos de racionalidad tcnica, la prctica educativa se
muestra, cada vez con mayor claridad, resistente a los intentos de regulacin externa, al
menos en el sentido que las mismas han tenido hasta el momento. En efecto, ya desde la
dcada del setenta, los lmites de los modelos pedaggicos que pretendan anticipar y
controlar las condiciones y el desarrollo de las prcticas de enseanza en las escuelas se hacen
ms evidentes, en la medida en que se expanden y diversifican los sistemas educacionales, se
incorporan sectores cada vez ms amplios de la poblacin a las escuelas y se complejizan las
prescripciones curriculares. Tanto desde el terreno de la investigacin educativa como desde el
terreno de las polticas se verificaba que en las escuelas ocurran fenmenos distintos de los
que se haba anticipado y que no siempre las prcticas se desarrollaban conforme a las
prescripciones polticas y pedaggicas oficiales.
En lnea con estas preocupaciones, las investigaciones etnogrficas en educacin comienzan a
mostrar desde finales de los setenta, que la heterogeneidad de la llamada vida cotidiana
escolar, no representa un desvo, sino ms bien un rasgo constitutivo de la prctica educativa,
resultado de los particulares modos en que se combinan, en cada caso, las variables
contextuales, la historia institucional y personal de los docentes, las caractersticas de la
poblacin que atienden, las modalidades organizacionales, las tradiciones pedaggicas, las
formas de apropiacin del discurso oficial, etc. (Rockwell, 1995; Ezpeleta, 1989). Al mismo
tiempo desde otra perspectiva, las investigaciones en el campo de la sociologa del currculum
introducen la cuestin del poder en la conceptualizacin de las prcticas escolares, dejando en
evidencia de manera contundente, la ingenuidad de todos los modelos de control top-down,
y en particular de los modelos tecnocrticos de regulacin de la enseanza (Young, 1971;
Forquin, 1995). Desde el campo de la didctica, conceptos como el de transposicin
26

didctica, por ejemplo, van a advertir acerca de la inevitable transformacin que sufre un
conocimiento desde su produccin hasta su enseanza, mostrando, entre otras cosas, los
lmites de las hiptesis aplicacionistas de las prescripciones curriculares y didcticas
(Chevallard, 1991).
Estos y otros elementos impactan principalmente en el terreno de la formacin de docentes y
en los desarrollos investigativos asociados a sta, en la medida en que ponen en cuestin las
tradiciones formativas que confiaban en la capacidad del corpus de saberes tericos e
instrumentales que constitua el currculum de la formacin, para anticipar y normalizar la
prctica de enseanza. Se pone de relieve la complejidad de esta prctica, entre cuyos rasgos
distintos anlisis sealan: la inmediatez; la indeterminacin; la multiplicidad de tareas (que
rebasa la definicin normativa de la docencia como enseanza); la variedad de contextos en
los que la actividad docente puede desarrollarse; la implicacin personal y el posicionamiento
tico que supone.
Se asume que como consecuencia de esta misma complejidad la prctica docente no puede
ser definida ni regulada de antemano, mucho menos desde mbitos ajenos a la escuela. Como
hemos afirmado en otro lugar, la respuesta a la pregunta por la formacin ya no puede apelar
al saber normalizado ni a la racionalidad tcnica, que suponen un cuerpo de saberes suficiente:
en un caso, para prefigurar la accin; en otro para deducirla (Diker, G. & Terigi, F., 1997, p.
103). Por el contrario, se hace evidente que una prctica as caracterizada, exige la produccin
permanente, por parte de los docentes, de un saber situacional (Hargreaves, 1996), que no se
identifica punto a punto con las teoras disponibles en el campo educativo, que en ocasiones
opera en estado prctico (Gimeno Sacristn, 1991; Bromme, 1988; Perrenoud, 1994, entre
otros), y que conforma, segn distintos autores, estilos de actuacin docente
(Fenrnstermacher, 1989), teoras personales (Feldman, 1995) e inclusive configuraciones
didcticas (Litwin, 1997).
Estas constataciones ponen en discusin la hiptesis de que es posible homogeneizar el
ejercicio docente y obligan a repensar entonces las estrategias de regulacin destinadas a
asegurar la consecucin de propsitos comunes para el sistema educativo. Pero adems, por lo
menos a partir de mediados de los ochenta (y particularmente a partir de los noventa en
nuestros pases), entra en cuestin la definicin misma de qu debe considerarse comn y
cmo garantizarlo. Esto nos lleva a la segunda cuestin.

3.4.2. La puesta en discusin de la equivalencia entre igualdad y homogeneidad (o

la conviccin de que no es deseable homogeneizar la tarea docente)

Segn Silvia Serra (2005), en los ltimos 30 aos, las impugnaciones y crticas que recibi el
sistema educativo se concentraron, entre otras cuestiones, en su carcter homogeneizador.
Estas crticas se basaron en principio en la constatacin de que la escuela comn, construida
sobre la base de la equivalencia igualdad homogeneidad, no haba sido capaz de cumplir con
la promesa de la igualdad de oportunidades.7

En este punto cabra preguntarse hasta dnde ese fue realmente un objetivo y en qu medida podra
alcanzarse la igualdad en un sistema meritocrtico. Ms all de esta discusin pretendemos en este

27

Esta constatacin reconoce diversas fuentes, entre las que cabe destacar:
En primer lugar, los estudios producidos en la dcada del setenta en el marco de las
llamadas teoras crticas de la educacin, que muestran, a travs de diversas
investigaciones empricas y tericas, que el origen de clase o la posicin socioeconmica constituye la variable determinante del xito o fracaso escolar, lo cual
permite concluir que la escuela que se ofrece al mismo tiempo igual para todos e
igualadora, no hace sino reproducir las desigualdades existentes.
En segundo lugar, los estudios muestran que la reproduccin de la desigualdad no slo
obedece a determinaciones de clase, sino tambin a variables culturales. En trminos
generales, la hiptesis que orient estos estudios es que el xito o el fracaso escolar es
resultado de la mayor o menor distancia que se registra entre la cultura escolar y la
del origen de quienes asisten a ella, asociada a la clase social, etnia, gnero, territorio
de origen, etc. Esta distancia fue interpretada, en algunas perspectivas, en trminos
de dficit o handicap cultural de ciertos grupos sociales, lo que dio lugar al
desarrollo de polticas compensatorias, destinadas a cubrir ese dficit de inicio,
manteniendo intacto el principio de universalidad y homogeneidad de la cultura
escolar. Desde otras perspectivas en cambio, esa distancia se interpret en trminos
de conflicto cultural entre la escuela y los grupos sociales minoritarios o
culturalmente subordinados, denunciando as el carcter arbitrario y particularista de
la cultura escolar que se invisibiliza bajo el principio de la escuela comn y
homognea. Esta ltima perspectiva no slo va a sostener que la escuela igual para
todos no iguala, sino que el sostenimiento de la equivalencia entre homogeneidad e
igualdad es la fuente principal de conflicto cultural, exclusin escolar y desigualdad
social.
En tercer lugar, existen estudios que se centran en mostrar que bajo la definicin
normativa de homogeneidad se sostienen circuitos educativos diferenciados en
trminos de la calidad de la educacin que ofrecen, en los que la poblacin se
distribuye y concentra de acuerdo con su posicin socio-econmica. Como lo ha
demostrado Cecilia Braslavsky para el caso argentino en su ya clsico libro La
discriminacin educativa en la Argentina, en el extremo de esta diferenciacin los
sistemas educativos pueden mostrarse segmentados y desarticulados, an cuando
estn regidos por una normatividad comn. En relacin con la cuestin que estamos
analizando aqu, interesa aclarar que esta autora no pone en discusin la equivalencia
entre homogeneidad e igualdad, sino la ineficacia de los Estados para asegurar que
efectivamente la escuela sea igual para todos.
A este conjunto de constataciones hay que sumar la instalacin, a partir de la dcada del
ochenta, de los llamados a reconocer la diversidad, en el marco de los movimientos
multiculturalistas. No es este el lugar para detenernos en las muchas y divergentes
concepciones de la cultura y la diferencia cultural que albergan estos movimientos. Alcanza
con sealar que la cuestin del reconocimiento de la diferencia y los llamados a respetar la
diversidad atraviesan la discusin pedaggica y poltico-educativa, invalidando de manera
radical la equivalencia entre igualdad y homogeneidad. Se trata ahora, an desde perspectivas
anlisis poner el acento en la puesta en discusin de lo que Cecilia Braslavsky denomin la proclama
igualadora

28

muy diferentes, de generar alternativas educativas ms sensibles a lo que el sujeto trae (una
cultura familiar y social, una inscripcin cultural) y a lo que el sujeto es (varn, mujer, aborigen,
inmigrante, pobre, delincuente, etc.) (Serra, 2005:8). Articulados con estos discursos se
instala tambin la idea de que es necesario generar una forma de estatalidad ms permeable a
las demandas de las familias de disponer de una oferta educativa ms adecuada a sus
intereses y necesidades y a las demandas de los poderes locales por responder mejor a las
particularidades regionales.
As, tanto la preocupacin por la desigualdad educativa y social, como la difusin de los
llamados a reconocer las diferencias, necesidades, demandas y posibilidades particulares,
convergen en la crtica al modelo homogeneizante de la escuela comn. El concepto de
equidad se propone como articulador de los principios de igualdad y diversidad. El documento
Equidad, ciudadana y desarrollo producido por la CEPAL en el ao 2000, sintetiza este punto
con claridad:
La equidad no implica igualdad en el desempeo, sino en las oportunidades que el medio
ofrece para optimizarlo. Las potencialidades de aprendizaje no son homogneas, incluso en un
universo con condiciones socioculturales uniformes en el origen y en el proceso. La equidad
implica, pues, dar oportunidades a todos los educandos para desarrollar sus potencialidades y
para lograr hacer el mejor uso productivo y de realizacin personal de estas potencialidades en
8
el futuro. (CEPAL, 2005)

La igualdad entonces ya no puede esperarse como efecto de un sistema escolar homogneo

sino todo lo contrario. La diversificacin de la oferta se impone como principio de poltica
educativa, mantenindose el principio de homogeneidad slo en relacin con la calidad. Al
respecto el mismo documento de la CEPAL refiere a este asunto a travs de la categora
equidad intra-sistema, expresin que alude a la homogeneidad en la calidad (aunque no
necesariamente en los contenidos) de la oferta educativa que debera existir entre
establecimientos educacionales que atienden a nios de distintos estratos socioeconmicos y
en diversos contextos espaciales (ibdem).
Ahora bien, que la equidad y con ella la diversificacin de la oferta se impongan como
principio, no significa que se renuncie a la formulacin de un ncleo de propsitos educativos
comunes para toda la poblacin. No obstante est claro que la cuestin misma de la relacin
entre la definicin de un ncleo educativo comn (de valores, contenidos, aprendizajes,
formato, etc.) y la igualdad, entra en discusin. En relacin con este asunto pueden
reconocerse dos perspectivas: por un lado, las que conservan la idea de que establecer
propsitos educativos comunes equivale a asegurar que todos aprendan lo mismo, aunque
reconocen que esto no se logra a travs de un modelo escolar homogneo. Como ha sealado
Terigi, comienza a sospecharse que ofrecer a todos la misma escuela puede no ser igualitario
sino injusto () El hallazgo un gran hallazgo- de la crtica pedaggica es que, para que todos
aprendan lo mismo, se requiere romper la homogeneidad de la propuesta educativa. Pero lo
comn sigue siendo lo mismo. Escuelas diferentes, propuestas diversificadas, para aprender
las mismas cosas (Terigi, 2008:212). Por otro lado, hay perspectivas que ponen en cuestin
que aprender lo mismo sea sinnimo de igualdad. Al respecto, Terigi seala: Hace ya diez
aos que Connel (1997) llam la atencin del mundo pedaggico sobre el hecho de que los
currculos pueden ser injustos si codifican como cultura autorizada la de sectores especficos

Citado en Serra, 2005: 11.

29

de la poblacin, si desautorizan las perspectivas de los menos favorecidos, si generalizan

posicionamientos elitistas frente a los principales problemas sociales. Se puede aprender lo
mismo y estar aprendiendo contenidos elitistas, sectarios o parciales (ibdem:213). Esta
posicin no lleva necesariamente a poner en discusin la posibilidad misma de fijar propsitos
educativos comunes. Antes bien, exige considerar de qu modo el currculum puede
contemplar los intereses y las perspectivas de todos, de manera de asegurar que tengan lugar
los aprendizajes a los que todos tienen derecho.
En cualquier caso, lo que estas discusiones ponen en evidencia es la necesidad de revisar la
equivalencia entre educacin comn, homogeneidad e igualdad, as como tambin las
modalidades tradicionales de establecer propsitos educativos comunes para toda la
poblacin. En el terreno de las polticas curriculares esto se expresa en la tendencia a reducir lo
comn al mnimo (as, los tradicionales currculos nacionales unificados se convierten en
mnimos curriculares); en muchos casos estos mnimos se formulan ya no en trminos de
contenidos, sino de metas de aprendizaje y a su vez, stas en trminos de competencias o
capacidades.
En este marco, est claro que la uniformidad en la formacin y en el ejercicio docente ya no
constituye un valor deseable, sino todo lo contrario. En efecto, la ruptura del principio de
homogeneidad de la oferta educativa y la discusin acerca del alcance y tipo de propsitos
educativos que es posible y deseable fijar como comunes para toda la poblacin, instala la
necesidad de contar con docentes capaces de desempearse en contextos educativos
diversos, de trabajar incorporando la diferencia, de adaptar situacionalmente la enseanza, de
formular proyectos educativos ms permeables a las demandas y necesidades locales.
Esto impacta directamente sobre los modelos de regulacin de la actividad docente. Ya no se
trata de asegurar uniformidad en el desempeo, sino la calidad de un trabajo que, por
definicin, debe desarrollarse con mayores mrgenes de autonoma para poder adaptarse al
contexto en el que se desarrolla. Esta idea supone una ruptura del tringulo entre escuela
comn, uniformizacin de la tarea docente y cohesin social. La nocin misma de calidad pone
en discusin los principios de homogeneidad y, en un extremo incluso, el de igualdad, en la
medida en que la calidad es siempre una medida comparativa que supone diferenciacin en
los resultados. Ahora bien, que la calidad y la equidad puedan asegurarse por caminos
diferentes es, por el momento, una sentencia terica que an resta demostrar.

3.4.3. Los cambios en la estructura de gobierno de los sistemas educativos (no es

necesario uniformizar la tarea docente)

Finalmente, no podemos dejar de sealar que los cambios en la estructura de los aparatos
estatales que han tenido lugar en buena parte de nuestros pases durante la dcada del
noventa, han dado lugar a procesos que, en el terreno de las polticas educativas, obligaron
tambin a redefinir las estrategias tradicionales de regulacin del trabajo docente; entre otros:
la descentralizacin de los servicios, la generacin de estructuras de gobierno de escala local y
la intencin de incrementar los niveles de autonoma de las escuelas y los docentes.
Como ha sealado Serra, estos procesos han abierto la puerta a la diversificacin de la oferta
educativa, ligada mucho ms a las posibilidades de cada provincia o institucin. En cierta
30

medida, se ha diluido la impronta igualitaria presente en una misma oferta educativa para el
conjunto de la poblacin al desplazarse desde el estado nacional a los estados provinciales
(2005:13). En relacin con este punto, Almandoz advierte que la descentralizacin plantea
una nueva relacin entre homogeneidad y heterogeneidad. Al ampliar las bases sociales de
responsabilidad en el plano local, se da lugar al reconocimiento de la diversidad de los sectores
que son destinatarios directos del servicio educativo, lo cual permite enfoques particulares
para los grupos-objetivo, estableciendo y combinando tipos de estrategias especficos. Ahora
bien, si la intencin es democratizar acercando las soluciones y las gestiones al sitio donde
estn los beneficiarios y los problemas, la descentralizacin requiere un acompaamiento
serio de las nuevas responsabilidades locales, que excede la simple transferencia de los
recursos financieros correspondientes y la instrumentacin de polticas compensatorias entre
regiones desiguales (Almandoz, 2001:88). Es decir, ms all de la diversificacin regional e
institucional de la oferta, sigue siendo responsabilidad del estado nacional asegurar que toda
la poblacin goce del mismo derecho a educarse, as como tambin promover la incorporacin
de toda la poblacin a un conjunto de normas, cdigos y valores comunes a escala nacional las
cuales, en todo caso, deben contener o enmarcar las particularidades locales, las de grupos
poblacionales especficos e inclusive las diferencias individuales. Como sealamos en el punto
anterior, esto sigue exigiendo, por un lado, la definicin de un conjunto de normas comunes a
nivel nacional y, por otro, un ejercicio ms estricto de control social a travs de mecanismos
de evaluacin y acreditacin (ibdem).
En relacin con el tema que nos ocupa aqu, que ya no sea posible, deseable ni necesario
homogeneizar la prctica docente, no significa que no se requiera asegurar algunos
parmetros comunes que enmarquen la formacin de maestros y profesores y establezcan
criterios de desempeo. Estos siguen siendo necesarios para: 1) garantizar el derecho de los
trabajadores docentes a ejercer su profesin en distintas jurisdicciones; 2) asegurar el
cumplimiento del derecho de todos a la educacin (aunque sta educacin no se postule ya
necesariamente homognea para todos); 3) garantizar cierta cosa comn en la formacin de
los nios, adolescentes y jvenes a quienes estos maestros y profesores dirigen su enseanza;
4) asegurar (y esto lo comparte la docencia con cualquier otra profesin), que credenciales y
ttulos equivalentes, representen saberes y competencias tambin equivalentes y que puedan
por lo tanto constituir un elemento que ponga a quienes los poseen, en igualdad de
condiciones frente a las exigencias, por ejemplo, de una carrera docente de alcance nacional.
La cuestin en todo caso es qu tipo de regulaciones resultan ms adecuadas en el marco de
unas polticas que acrecientan los niveles de autonoma en las decisiones polticas a nivel local
y en las decisiones curriculares e institucionales a nivel escolar, dado que es evidente que al
ampliarse las competencias y responsabilidades en el plano local, aumentan las exigencias con
respecto al accionar institucional y a la profesionalidad de los docentes (Almandoz, 2001:90).
Esto implica, por un lado, la generacin de condiciones (organizacionales, salariales,
acadmicas) para que la autonoma docente pueda hacerse efectiva. Por otro, la puesta en
prctica de estrategias que permitan dar cuenta y rendir cuenta de los resultados de un
trabajo que, en la medida en que incrementa sus mrgenes de autonoma, incrementa
tambin sus niveles de responsabilidad.

3.5. LAS NUEVAS FORMAS DE REGULACIN:

31

Como resultado de los cambios apuntados, en la actualidad se estn poniendo en prctica

distintas estrategias destinadas a regular el trabajo docente. El punto en comn que presentan
es que en ningn caso apuntan a uniformar la actividad docente sino ms bien a: evaluar la
calidad del desempeo, medir sus resultados y/o promover por distintas vas (la formacin, los
incentivos econmicos o simblicos, las remuneraciones, la estabilidad y posibilidad de
ascenso) la introduccin de mejoras.
Aunque en muchos casos estas estrategias conviven con las tradicionales y/o actan
combinadamente, no podemos decir que constituyan an un nuevo modelo de regulacin. Por
tal razn, las abordaremos separadamente con la advertencia de que, segn los pases, se
encuentran articuladas entre s de distintas maneras.
Como orientacin de este anlisis retomaremos algunas de las preguntas que planteamos ms
arriba: puede la docencia ser al mismo tiempo una profesin fuertemente regulada y
altamente profesionalizada? Cul es el tipo de regulacin que a la vez que asegura el
cumplimiento de propsitos de inters pblico (como lo es la formacin de toda la poblacin
de nios y jvenes de un pas), permite poner en juego altos niveles de responsabilidad y
autonoma sobre la tarea? Sobre qu aspectos del trabajo docente pueden y deben aplicarse
normas regulatorias (los requisitos de acceso, los procedimientos de trabajo, las competencias
e incumbencias, las remuneraciones)?

3.5.1. La evaluacin del desempeo de los docentes

En el marco de un seminario sobre nuevas polticas docentes en Amrica Latina realizado
recientemente, sindicatos, expertos y ministerios coincidieron en la importancia de evaluar a
los maestros. Si la educacin es un proceso permanente, debe ser evaluada porque todo
proceso se evala. Nosotros creemos en la evaluacin, sostuvo Teresita Capurro, Secretaria
General de la Federacin Uruguaya del Magisterio (CEPP:2009:16).
Esta preocupacin tendera a modificar el hecho de que, segn afirman varios autores, la
docencia ha sido, tradicionalmente, una ocupacin escasa o dbilmente evaluada. Al respecto
Vaillant seala que en el pasado, la evaluacin docente no era una actividad demasiado
importante, en gran parte porque quienes enseaban eran incuestionables y porque no haba
tanto inters en cmo mejorar la calidad de la enseanza. La autora agrega que, adems, en
la medida en que la remuneracin y la carrera docente son, por lo general, independientes del
desempeo, los sistemas de evaluacin tienen un peso casi nulo. (Vaillant, 2004:26). En la
misma lnea, Navarro afirma que uno de los problemas que deben enfrentar las polticas
docentes en la actualidad es que la gestin del recurso humano docente es dbil,
especialmente en materia de instrumentos de evaluacin y reconocimiento del desempeo
(Navarro, 2008).
Ahora bien, la evaluacin del desempeo docente no constituye en sentido estricto una
novedad. De hecho en muchos pases existen desde hace dcadas mecanismos de seguimiento
y evaluacin peridicos implementados por las autoridades escolares (como por ejemplo, el
concepto anual o el cuaderno de actuacin) y, desde los orgenes mismos de los sistemas
educativos nacionales, sistemas de inspeccin directa del trabajo de las escuelas y de los
docentes. La novedad entonces no radica en que antes no se evaluaba y ahora s; mucho
menos en que, como ha dicho Vaillant, no hubiera tanto inters en cmo mejorar la calidad
32

de la enseanza. Lo que han cambiado son las hiptesis acerca de cmo mejorar el
desempeo: si tradicionalmente stas se ordenaron en torno del par formacin y control, hoy
se organizan en torno del par calidad y evaluacin.
En efecto, como ya hemos sealado, una de las hiptesis que estaba en la base de los
mecanismos de regulacin tradicionales era que la formacin inicial era la instancia que
aseguraba lo que hoy se denomina calidad del desempeo, razn por la cual lo que el Estado
deba garantizar era la expansin del sistema formador, el monopolio en la expedicin de
ttulos docentes y mecanismos de ingreso a la docencia que tuvieran a los ttulos como
principal requisito. Por su parte, el propsito principal de las estrategias de seguimiento del
ejercicio docente (como por ejemplo, los sistemas de inspeccin), era controlar su ajuste a las
normas y reglas que aseguraran la homogeneidad de la escuela comn. Ms an: mejorar el
desempeo era en todo caso, mejorar este ajuste, corregir posibles desvos tanto normativos
como pedaggicos. Por estas razones, la circulacin de los resultados de las acciones de
evaluacin se restringe al mbito escolar, dado que su sistematizacin y comparacin a escala
nacional carece de sentido en relacin con esos propsitos.
En contraposicin, hoy se sabe que la formacin inicial no es capaz de contener todo lo que es
necesario saber para asegurar un buen desempeo; se considera deseable y necesario que las
escuelas y los docentes formulen sus propios proyectos y adapten situacionalmente la
enseanza; se han sancionado normativamente mayores mrgenes de autonoma en el
desarrollo de la tarea; se ha constatado adems la relativa ineficacia de las normas
(curriculares, institucionales, pedaggicas) para uniformizar el ejercicio docente. Entre otras,
estas constataciones imponen la necesidad de generar dispositivos que releven informacin
permanente acerca del ejercicio docente y sus resultados, dado que ni uno ni otros pueden ya
ser inferidos ni de los marcos normativos ni del modelo pedaggico transmitido en la
formacin. El concepto de calidad aade a esta necesidad de evaluar la comparabilidad de sus
resultados a escala nacional y la hiptesis de que en s misma la evaluacin produce un efecto
de mejora, sea porque estimula la competencia y la emulacin, sea porque ofrece informacin
que permite disear polticas de mejoramiento del desempeo de los docentes. Al mismo
tiempo, la escala nacional y la comparabilidad de los resultados permite tomar decisiones
sobre los sistemas de remuneraciones o la carrera docente, en este caso bajo la idea de que
una de las herramientas para la bsqueda del mejoramiento del desempeo docente depende
de los incentivos que se ofrezcan.
Entonces, ms all de las variaciones que hoy presentan los modelos de evaluacin docente,
est claro que todos deben tener en comn dos rasgos: deben ofrecer un tipo de informacin
comparable a nivel nacional (por lo tanto, deben basarse en algunos estndares o criterios
comunes) y sus resultados deben poder ser traducidos en indicadores suficientemente
consolidados y objetivos como para sustentar la toma de decisiones sobre los sistemas de
incentivos y/o sobre la carrera docente.
Aunque en la actualidad los modelos de evaluacin docente suelen combinar diferentes
dispositivos, a continuacin se abordar cada uno de ellos por separado, con el fin de analizar
con mayor claridad qu se propone evaluar en cada caso y con qu propsitos.

a)

Evaluacin de los docentes a travs de los resultados de su desempeo

33

La hiptesis central de este modelo es que los logros de aprendizaje de los alumnos son
resultado, en un grado importante, de la tarea de enseanza, por lo que la evaluacin de los
alumnos se interpreta al mismo tiempo como una evaluacin indirecta del desempeo
docente y una va privilegiada de rendir cuentas pblicamente de los resultados del trabajo.
Combinados por lo general con otros indicadores, los resultados de aprendizaje de los alumnos
obtenidos en pruebas estandarizadas de evaluacin de la calidad, dan lugar a polticas de
incentivos docentes a escala institucional. Tal es por ejemplo, el caso de Brasil, donde la
inversin educativa en cada institucin y, en particular, la distribucin de premios econmicos,
se realiza de acuerdo con los estndares que fija el IDEB (ndice de Desarrollo de la Educacin
Bsica) sobre la evolucin de indicadores tales como la retencin de los alumnos, la
disminucin del ausentismo y los resultados en las evaluaciones de calidad de la propia
institucin. Segn la Secretaria de Educacin del Estado de San Pablo, esta es "uma poltica
educacional justa, que valoriza os profissionais mais dedicados, que melhoraram o
aprendizado dos alunos. fundamental que os melhores profissionais ganhem
reconhecimento, sejam premiados por seu trabalho durante todo o ano".
Esta modalidad de evaluacin indirecta del desempeo de los docentes presenta al menos dos
problemas que interesa mencionar aqu. Por un lado, la debilidad de la hiptesis de partida
que asocia los logros de aprendizaje de los alumnos con la actividad de enseanza. Al respecto
Vaillant seala que es quizs el enfoque centrado en los resultados de los alumnos el que ha
producido ms controversias y debate. Juan Carlos Tedesco (2001:9) afirma que los vnculos
que desde la investigacin se han podido establecer entre formacin docente y resultados de
aprendizaje de los alumnos, son complejos y hasta contradictorios. Esta situacin se hace
evidente, teniendo en cuenta la variedad de factores que integran el perfil docente (Vaillant,
2004:26).

Por otro lado, no ofrece informacin acerca de qu otros factores estn incidiendo en los
aprendizajes de los alumnos adems de la enseanza, ni tampoco acerca de qu aspectos de la
tarea docente o qu tipos de desempeo promueven mejores logros de aprendizaje, por lo
que constituye una herramienta muy dbil para disear polticas de mejora. Frente a este
problema, resulta interesante el modo en que Chile ha redefinido sus polticas de evaluacin
docente: Al principio se pensaba en tomar los resultados [de los alumnos], pero finalmente
decidimos por estndares por una cuestin tcnica. La verdad es que los resultados de
aprendizaje permiten ver a los docentes efectivos y a los no efectivos, pero a partir de ah no
entrega informacin de cmo mejorar. En cambio, la evaluacin sobre estndares muestra al
docente dnde estn las principales brechas, dnde hay que centrar las prcticas (Rodolfo
Bonifaz, encargado de la Evaluacin Docente del Centro de Perfeccionamiento,
Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) del Ministerio de Educacin de Chile)9.
Ahora, respecto de las crticas, el hecho de que el modelo brasilero compare los resultados de
aprendizaje de las escuelas contra s mismas, hace que se mantengan controladas una
cantidad de variables, pudindose centrar con mucha mayor precisin en la tarea de los

Citado en Seminario Nuevas polticas docentes en Amrica Latina. Informe del Seminario. CEPP,
Buenos Aires, 2009.

34

docentes. En cada una de las aplicaciones, la recoleccin de los resultados se hara sobre la
misma institucin, en el mismo contexto social, bajo las mismas condiciones institucionales.
En tal sentido, el modelo brasilero podra representar una opcin superadora dentro del
esquema de evaluacin docente de acuerdo al desempeo de los alumnos.

b)

Evaluacin docente a travs del desempeo acadmico

Incluimos en esta categora a los sistemas de evaluacin docente basados en exmenes o

pruebas peridicas de dominio de conocimientos acadmicos (disciplinares y pedaggicos). La
hiptesis que sustenta esta estrategia es que la calidad de la tarea docente depende del
dominio de un conjunto de conocimientos susceptibles de ser evaluados a travs de
exmenes.
Algunas de las acciones de evaluacin que forman parte del modelo aplicado por el gobierno
colombiano en los ltimos aos, se sustentan en esta hiptesis. El nuevo estatuto de ese pas
establece que la evaluacin es permanente y se encuentra ligada al ejercicio de la carrera
docente. En este marco se implementan tres tipos de evaluacin: evaluacin del perodo de
prueba, evaluacin anual del desempeo y evaluacin de competencias para el ascenso de
grado en el escalafn o para la reubicacin en un nivel salarial superior dentro del mismo
grado (Decreto Ley 1278/02, art.16). Estas ltimas constituyen un ejemplo acabado del
dispositivo que estamos analizando aqu.
El estatuto colombiano define competencia como una caracterstica subyacente en una
persona causalmente relacionada con su desempeo y actuacin exitosa en un puesto de
trabajo (Art. 35). Las competencias cuya valoracin debe permitir esta evaluacin deben
abordar al menos los aspectos de competencias de logro y accin; competencias de ayuda y
servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y direccin; competencias
cognitivas; y competencias de eficacia personal (Art. 35). Ahora bien, ms all de cmo se
definan y qu tipo de competencias se reconozcan causalmente relacionadas con su
desempeo y actuacin exitosa en un puesto de trabajo, es evidente que su evaluacin a
travs de pruebas estandarizadas a nivel nacional exige que stas sean traducidas en
conocimientos proposicionales, es decir, transferibles, que no necesariamente dan cuenta de
una caracterstica subyacente.
A esta dificultad se aade la exigencia de comparabilidad que es propia de los sistemas de
evaluacin de la calidad, que requiere centralizar y estandarizar los instrumentos, los
estndares de evaluacin y los procedimientos. En el caso colombiano, aunque la aplicacin de
la evaluacin de competencias puede estar a cargo de cualquier entidad pblica o privada que
se considere idnea, el Ministerio de Educacin Nacional es responsable de producir el diseo
de las pruebas y de definir los procedimientos de aplicacin.
El problema que queda abierto es si una evaluacin de competencias reducida a
conocimientos evaluables a travs de una prueba y estandarizados a nivel nacional, da cuenta
efectivamente de lo que un docente debe saber para realizar con xito su tarea. Las
innumerables investigaciones desarrolladas desde la dcada del ochenta sobre la naturaleza
de los saberes docentes, mostraron acabadamente dos fenmenos que interesa considerar
aqu. En primer lugar, la centralidad de los llamados saberes tcitos (Bromme, 1988),
esquemas prcticos de accin (Gimeno Sacristn, 1991), habitus profesional (Perrenoud,
35

1995) en la configuracin de la actuacin de un docente; en segundo lugar, la dificultad para

volver explcitos este tipo de saberes y posibilitar as su transmisibilidad.
Por supuesto, frente a este problema las polticas de evaluacin pueden centrarse en la
ponderacin de los saberes acadmicos o, en trminos de Bromme, proposicionales. Lo que en
todo caso tiene que quedar claro es que esa evaluacin no da cuenta acabadamente ni de las
competencias ni de todo el saber que un docente pone en juego en su prctica. No obstante,
por su carcter estandarizado y centralizado puede, con independencia de lo que se evale,
producir una informacin til para introducir diferenciaciones y jerarquizaciones salariales o de
carrera, dentro de la misma categora docente.
Finalmente, puede suponerse que premiar los saberes acadmicos que posee un docente
pueden vincularse, mucho ms, con la instalacin de determinados parmetros en trminos
valricos, ms que en trminos de resultados de aprendizaje de los alumnos. En tal sentido,
ms all de los supuestos acerca del traslado de esos saberes a prcticas, la instalacin de
determinados valores como deseables en el marco de un sistema, puede ser pensado como
una herramienta de mejoras en el marco de las hiptesis de poltica, propuestas por las
hiptesis neo-institucionalistas.

c)

Evaluacin docente a travs de la ponderacin de la trayectoria de formacin

Se trata en este caso de sistemas de evaluacin que califican y ponderan peridicamente las
actividades de formacin continua realizadas y acreditadas por los docentes. La hiptesis que
sustenta esta estrategia es que el desarrollo profesional de los docentes y, por lo tanto, la
calidad de su desempeo, depende de la acumulacin de actividades formales de capacitacin
y perfeccionamiento a lo largo de la carrera, por dos razones: 1) porque ya se comprob que la
formacin inicial no puede contener todos los elementos necesarios para modelar la prctica
profesional de una vez y para siempre; 2) porque las necesidades de formacin van cambiando
en el tiempo (especialmente en una carrera profesional muy larga) y tambin en la medida en
que se desarrollan diferentes actividades y roles. Subsidiariamente, se asume que este tipo de
evaluacin da cuenta tambin de aspectos actitudinales como el espritu de superacin, la
importancia que da cada docente a su propia formacin, etc.
Nuevamente aqu interesa sealar que la consideracin de las actividades de formacin
acumuladas por un docente e incluso su incidencia en, por ejemplo, las oportunidades de
ascenso o acceso a cargos, no es nueva. Ya desde la dcada de 1960, con las reformas
tecnocrticas y la produccin de normativa relacionada con la carrera docente, se
acrecentaron las actividades formales de capacitacin, en especial bajo el formato de cursos
(Birgin, 1999). Sin embargo, la preparacin de los docentes sigui fuertemente centrada en su
formacin inicial o de grado, concebida como el continente de todo el saber relevante para la
prctica profesional. Como hemos sealado en otro lugar, en esta concepcin, la capacitacin
era considerada como algo secundario, ligada particularmente a la incorporacin de
innovaciones puntuales, dentro de una perspectiva individual de carrera docente, ms que
como parte de la poltica y organizacin educativas (Diker y Terigi, 1997). Esto se expres en la
fuerte separacin entre la formacin inicial por un lado y la actualizacin y perfeccionamiento,

36

por otro, separacin que se materializ en la diferenciacin de las instituciones encargadas de

desarrollarlas10 (). Por este carcter adems, estas actividades no estuvieron bajo la
regulacin de ninguna agencia estatal responsable de la capacitacin (Diker y Serra, 2007:21).
Como se ha sealado recientemente, la falta de polticas de ordenamiento de la oferta de
capacitacin y algunos vacos de las regulaciones, produjeron una traduccin del acumulado
de capacitaciones en una sumatoria de credenciales con independencia del valor acadmicos
de las mismas (CEPP, 2009:18).
Para contrarrestar estos efectos, desde la dcada del noventa los esfuerzos se concentran en
la evaluacin y clasificacin de las ofertas de formacin continua y en el desarrollo de
complejos sistemas nacionales de acreditacin tanto de las instituciones pblicas y privadas
autorizadas a ofrecer formacin continua de docentes, como de cada una de las ofertas.
Asociado a las necesidades de capacitacin que imponan las mismas reformas y frente a los
diagnsticos que daban cuenta de la heterogeneidad, la fragmentacin y la baja calidad de la
oferta, comienza entonces a regularse el sistema mismo de formacin continua.
La regulacin del sistema y una cuidadosa calificacin y jerarquizacin de las credenciales son
las condiciones para evaluar la trayectoria de formacin de los docentes como dato
fundamental para decidir permanencia y ascenso en la carrera, as como tambin la
distribucin de incentivos salariales.
Las dificultades que deben enfrentar estos sistemas son evidentes. Entre otras, la siempre
dbil asociacin entre la obtencin de credenciales educativas y el mejoramiento de los
conocimientos o capacidades docentes; la dificultad para establecer su impacto en las
variables condiciones de la prctica docente; la burocratizacin de las acciones de formacin.
Al respecto un representante del sindicato docente mexicano ha sealado que cuanto ms
capacitado estaba el maestro, ms recursos reciba para capacitacin ya que eso supona
mejores resultados. Era un modelo que en principio funcion pero se fue desvirtuando porque
los maestros se dedicaban a capacitarse para tener resultados inmediatos pero no para la
mejora del sistema educativo (Eduardo Rodrguez, representante de la Fundacin para la
Cultura del Maestro del sindicato de Mxico, SNTE. Citado en CEPP, 2009). Es decir, est claro
que las credenciales no necesariamente se traducen en una mejora del desempeo docente.
Por ello resulta clave pensar hasta dnde las credenciales tienen valor per se o si en realidad
se han vuelto una cuestin administrativa o burocrtica para acceder a beneficios (CEPP,
2009:18). Del mismo modo es necesario revisar el ajuste entre el tipo de ofertas de
capacitacin que se realiza (desde el Estado o desde otras agencias) y las demandas y
necesidades escolares, con vistas a incrementar su impacto sobre la prctica docente.
La estrategia de evaluacin que analizamos en el punto anterior, podra entenderse como un
modo de sortear estas dificultades, en la medida en que desplaza los esfuerzos regulatorios de
los sistemas de capacitacin hacia la evaluacin directa de las competencias y los saberes de
los docentes, con independencia de las credenciales que stos hayan obtenido, dado que las

10

A principios de la dcada de 1970 esta cuestin ya era identificada como problema y aparece la
propuesta de la incorporacin de ambas funciones a los Institutos de Profesorado. Ver: Vera Godoy, R;
Argumedo, M., y Luna E., (1976).

37

trayectorias de capacitacin como parmetro de evaluacin, no terminan de dar garanta de

las competencias adquiridas en ellas

d)

Evaluacin de los docentes a travs de la evaluacin del rendimiento de la

escuela en su conjunto

Bajo la hiptesis de que el desempeo de cada docente slo puede evaluarse en el marco de
un conjunto de variables institucionales, encontramos el desarrollo de mecanismos de
evaluacin que toman como unidad de anlisis la escuela. Se trata de un caso particular de
evaluacin de los docentes a travs de los resultados de su tarea, medidos, en este caso, en la
escala institucional.

En esta lnea, el estado de San Pablo acaba de implementar un complejo sistema de

bonificaciones e incentivos a los funcionarios (docentes y directivos) de acuerdo con el
rendimiento del conjunto de la escuela a la que pertenecen, medido en funcin del
cumplimiento de las metas establecidas en el marco del ndice de Desenvolvimento da
Educao de So Paulo (IDESP).
Todos los funcionarios de una escuela reciben una bonificacin proporcional al porcentaje de
cumplimiento de las metas del IDESP. Si los funcionarios de una escuela superaron las metas
establecidas, reciben una remuneracin an mayor. Para recibir los bonos, los profesores
deben haber trabajado en la escuela como mnimo dos tercios del ao. En el caso de
registrarse un ausentismo que supere ese estndar, se realiza un descuento proporcional en
los bonos, lo que introduce una diferenciacin salarial entre los docentes de la misma escuela.
Adems, de los bonos salariales a los profesores y a los equipos, el sistema distingue las
mejores y las peores escuelas de acuerdo con el crecimiento del ndice para el conjunto del
Estado. Las primeras reciben un incentivo econmico adicional, nuevamente aplicado a los
salarios de sus funcionarios. Las segundas, son incorporadas al proyecto de aceleracin de los
aprendizajes, se les incorpora mejoras fsicas y pedaggicas, se les envan materiales
especficos y se les asegura el acompaamiento permanente del equipo tcnico de la
Secretara.
Este ejemplo representa con particular claridad la tendencia a evaluar indirectamente el
desempeo de las escuelas y de los docentes a travs del rendimiento de los alumnos. Aunque
la escala institucional complejiza la mirada, el nfasis en los resultados, la identificacin de los
efectos de la enseanza con indicadores de rendimiento de los alumnos (logros de
aprendizaje, retencin, repitencia, etc.) y la asociacin directa entre stos y el trabajo docente,
son cuestiones que, como sealamos ms arriba, an merecen mucha discusin. No obstante,
el hecho de que cada escuela se compare contra s misma, permite acercarse ms a la
posibilidad de establecer en qu medida el rendimiento de los alumnos es efecto del
desempeo docente, dado que variables tales como el capital cultural previo o al clima
educativo familiar, permanecen controladas. Entonces, aunque la mejora de los indicadores de
calidad no puede imputarse o explicarse slo por la mejora en el desempeo docente, s puede
afirmarse que esta mejora tiene impacto sobre la calidad.

38

Ahora bien, cuando los sistemas de evaluacin tienden a comparar el rendimiento de las
escuelas entre s, tienden a producir un tipo de informacin cuya comparabilidad sostiene
bsicamente un sistema muy aceitado de clasificacin (a travs de rnkigs de escuelas y
docentes y de distribucin de incentivos econmicos). Si estos incentivos promueven o no la
introduccin de mejoras en el trabajo escolar, es un asunto que todava habr que demostrar.
En este caso, la comparacin es de cada escuela contra s misma, lo que permite evitar algunos
de estos riesgos.

e)

Evaluacin de los docentes a travs del seguimiento del desarrollo de la tarea

Finalmente, encontramos modelos de evaluacin que se centran en el seguimiento del

desarrollo de la tarea de los docentes, combinando diversas estrategias destinadas por un
lado, a obtener informacin ms precisa acerca del desempeo para tomar decisiones sobre
carrera e incentivos y, por otro, a producir mejores bases para el diseo de polticas de mejora.
El modelo de evaluacin chileno es el que ms claramente se ajusta a estos propsitos. En
atencin a la complejidad del objeto a evaluar, el modelo combina la implementacin de
diferentes instrumentos de seguimiento: el portafolio, que consiste en el relevamiento y
sistematizacin de informacin sobre distintas dimensiones de la tarea (la organizacin de los
elementos de la unidad, la calidad de las actividades de las clases, la calidad del instrumento
de evaluacin, la utilizacin de los resultados, la reflexin sobre el quehacer docente, el
ambiente y estructura de la clase y la mediacin pedaggica); la autoevaluacin; entrevistas
con el evaluador par e informes de referencia de terceros.
Los resultados se distribuyen en cuatro categoras de desempeo de las que se derivan
diferentes polticas: destacado, competente, bsico e insatisfactorio. Las dos primeras
categoras dan lugar a una asignacin variable por desempeo individual en reconocimiento
del mrito docente; las dos ltimas obligan a incorporarse a planes de superacin
profesional y, si un docente recibe una evaluacin insatisfactoria, debe ser evaluado
nuevamente al ao siguiente.
La hiptesis que ordena este modelo es que en la medida en que la evaluacin es formativa,
explcita y estimula la reflexin sobre la propia tarea, fortalece la profesin docente y
promueve la calidad de la educacin. Dicho de otro modo, adems de las polticas de
mejoramiento o de incentivos que los resultados de la evaluacin permiten introducir, el
hecho mismo de evaluar, mejora. Segn Vaillant, este proceso de evaluacin () es
considerado de carcter formativo, en el entendido que los registros resulten de utilidad para
retroalimentar y fortalecer las prcticas docentes. El modelo del que se parte, se ubica en el
marco de la llamada buena enseanza, definida a partir de cuatro dominios, veinte criterios y
setenta descriptores que encuadran y orientan la colecta de datos. Se aplica considerando e
integrando en el anlisis aspectos del contexto de referencia (2004:33).
Ahora bien, los resultados obtenidos en el marco de la implementacin de este modelo en
Chile desde el ao 2003, revelan que la mayor parte de los docentes evaluados (casi el 90%) se
ubica entre las categoras bsico y competente, es decir muestran un desempeo que
cumple con lo esperado en el indicador evaluado aunque en el primer caso, con cierta
irregularidad. El porcentaje de docentes que revela un desempeo insatisfactorio es del
39

orden del 3% de los evaluados, por lo cual, an cuando se ha registrado mejora, sta no
presenta una expresin significativa en trminos globales en los ltimos cinco aos. Esto no
quiere decir que no se haya mejorado efectivamente el desempeo de los docentes, sino que
los indicadores y los instrumentos elegidos, a pesar de su gran complejidad, o bien no
permiten discriminar demasiado los distintos niveles de desempeo, o bien stos eran ya muy
aceptables. En cualquiera de los dos casos queda abierta la pregunta acerca de su utilidad y su
contribucin al mejoramiento de la calidad educativa.

f)

Algunas conclusiones acerca de la evaluacin

El anlisis desplegado ms arriba, permite extraer algunas conclusiones acerca de las actuales
modalidades de evaluacin docente que de manera ms o menos directa cumplen funciones
regulatorias:
1. la evaluacin docente (sea a travs de los resultados, del desempeo acadmico, de la
trayectoria de formacin o del ejercicio) parece una forma ms adecuada de regular el
trabajo docente promoviendo la profesionalidad, es decir, respetando ms amplios
mrgenes de autonoma y promoviendo la rendicin de cuentas pblica por los
resultados del trabajo.
2. en todos los casos la evaluacin docente se presenta combinada con otras estrategias
regulatorias tales como la distribucin de incentivos econmicos o formativos o los
mecanismos de acceso, permanencia y ascenso en la carrera.
3. la evaluacin docente tiende a implementarse de manera centralizada o, al menos, se
procura que ofrezca datos que puedan ser comparados a nivel nacional.
4. lejos de la funcin homogeneizante de antao, la evaluacin docente introduce en la
actualidad, criterios de diferenciacin de los desempeos basados en indicadores,
estndares y/o criterios de calidad.
5. aunque en todos los pases la evaluacin se vincula con la calidad, las estrategias que
se implementan parecen ms eficaces para la distribucin de incentivos que para
mejorar la calidad de los desempeos.
Para finalizar interesa sealar que uno de los principales problemas que deben enfrentar las
polticas de evaluacin docente son de tipo poltico. En primer lugar porque, como seala
Ravela, el rechazo a la evaluacin parece formar parte de la cultura docente (2009:3). En
segundo lugar, porque los resultados de las evaluaciones estn cada vez ms vinculados a la
introduccin de diferenciaciones salariales y/o a la regulacin de la carrera docente y a la
definicin de los puestos de trabajo. Frente a esto, las polticas no pueden eludir las
negociaciones con los sindicatos y la construccin de consensos que otorguen legitimidad a los
procesos evaluativos y deben evitar las frecuentes confusiones sobre los fines de la evaluacin.

3.5.2. Los sistemas de incentivos

40

Siempre vinculados a las acciones de evaluacin docente, los sistemas de incentivos

econmicos introducen una ruptura en la homogeneidad de las condiciones de trabajo
asociadas a cada tipo de cargo, poniendo en riesgo la idea de a igual funcin, igual
retribucin (CEPP, 2009). Esta homogeneidad ha sido propia de la tradicin de las polticas de
remuneracin docente que han tendido a no discriminar positivamente a los docentes,
pagando igual con independencia del desempeo de los mismos (2005:15).
Partiendo de la base de que no todos los docentes desarrollan su trabajo de la misma manera
ni con la misma dedicacin, se entiende hoy que una poltica educacional justa es la que
valoriza a los profesionales ms dedicados, que mejoran el aprendizaje de los alumnos. El
principio aqu es que los mejores profesionales deben ganar reconocimiento y ser premiados
por su trabajo.
Pero adems, ms all de la cuestin simblica de la justicia y el reconocimiento, se sostiene
tambin que los incentivos econmicos promueven la mejora del desempeo en la medida en
que estimulan la superacin y la competencia, en condiciones de mayor autonoma. Al mismo
tiempo, los estndares de calidad que funcionan como parmetros de la evaluacin
contribuyen a fijar un horizonte, es decir un perfil docente y unas metas o resultados
deseables a los que los docentes tenderan a ajustarse aunque ms no sea para recibir las
compensaciones salariales. En este sentido la combinacin de la evaluacin con los sistemas de
incentivos funcionan como mecanismos de regulacin, es decir, de ajuste de la tarea a un
conjunto de normas o estndares comunes.
Finalmente, la diferenciacin de funciones y de remuneracin, "eliminando el sistema en el
que todos los profesores ocupan el mismo estrato y las diferencias de sueldo las marcan la
antigedad y la credencial educativa", constituye, desde algunas perspectivas, un indicador de
jerarquizacin y profesionalizacin de la docencia (Rodrguez Marcos, 1995).
Como sealamos ms arriba se implementan hoy dos tipos de incentivos econmicos:
individuales e institucionales. Su asignacin puede ser resultado de la evaluacin de
desempeo (de cada docente o de la escuela en su conjunto), en cuyo caso funciona como
reconocimiento al trabajo realizado, o resultado de la evaluacin de proyectos de mejora, en
cuyo caso constituye ms bien una apuesta al desempeo futuro.
Cabe mencionar adems que, a nivel institucional, las asignaciones presupuestarias
diferenciales no siempre cumplen la funcin de premiar o incentivar los buenos
desempeos. En ocasiones tambin pueden proponerse cumplir la funcin de mejorar las
condiciones de desarrollo de la tarea escolar, compensando las situaciones de mayor
dificultad. Tal es el caso de la poltica de subvenciones preferenciales chilena, por la cual se
asignan a las escuelas recursos adicionales de acuerdo con el nmero de alumnos en condicin
de vulnerabilidad que atiendan. La hiptesis que est en la base de este modelo es que la
atencin de nios en condiciones de vulnerabilidad exige mayor inversin. Ahora bien, la
posibilidad de manejar autnomamente esa subvencin depende de los resultados que las
escuelas obtienen (medidos a travs de las pruebas nacionales de evaluacin de la calidad
administradas a los alumnos). Esto da lugar a tres tipos de escuelas: a) escuelas autnomas,
que son aquellas que sistemticamente obtienen buenos resultados; b) escuelas emergentes,
que obtienen la mitad de la subvencin mientras que lo restante lo gestiona una agencia
externa a partir de asistencia; y c) escuelas en recuperacin, que, por sus bajos resultados, no
reciben aporte directo, sino que la asistencia queda cargo de una agencia externa.

41

Los incentivos econmicos parecen estar en el centro del debate, ms all de que algunos
trabajos sostienen el hecho de que los simblicos o acadmicos, suelen tener en muchos casos
mayor impacto que los primeros. El trabajo de Michael Barber y Mona Moursheed (2008) ha
insistido, en los ultimos aos, en la idea de evitar centrar el sistema de incentivos en los de
tipo econmico especficamente. De todos modos, la idea de reconocimientos individuales por
desempeo, ms all del tipo que sean, rompen con la idea de homogeneidad inscripta en la
tradicin de los sistemas educativos de la regin.

3.5.3. La carrera docente

La carrera docente ha constituido histricamente el principal mbito de regulacin profesional.

A continuacin analizaremos algunos de los cambios que se registran en la actualidad en los
sistemas de regulacin del acceso, la permanencia y el ascenso.
a) Ingreso:
En relacin con las nuevas formas de regulacin del ingreso a la profesin docente, interesa
destacar aqu dos asuntos: la diversidad de posiciones respecto del valor de las titulaciones y la
preocupacin por atraer ingresantes talentosos a la profesin.

Acerca de las titulaciones:

En la actualidad se registran dos posiciones contrapuestas acerca del valor de la formacin

inicial y la titulacin como requisitos de ingreso a la profesin docente: por un lado, una
tendencia a complejizar y jerarquizar la formacin inicial y los ttulos correspondientes
cerrando la posibilidad a otras titulaciones; por otro, una tendencia a desdibujar el valor de los
ttulos frente a pruebas de competencia.
En relacin con la primera, se sostiene que una formacin inicial profesionalizante debe
tener una duracin mayor y trayectos ms complejos, tales como grado y posgrado. Sobre este
principio, en las ltimas dcadas, muchos pases han introducido una modificacin en la
articulacin y la duracin de los estudios de los futuros docentes: profundizacin de aspectos
disciplinarios; presencia ms equilibrada de las ciencias de la educacin; obtencin de la
licenciatura o el doctorado" (Ghilardi, 1993: 29), en general a travs de un desplazamiento de
la formacin del profesorado hacia la universidad. Estas reformas, se proponen jerarquizar los
ttulos docentes, introducir criterios de jerarquizacin de distintos tipos de titulaciones (por
ejemplo, a travs de sistemas de regulacin y acreditacin de las instituciones formadoras) y
conservar e incluso acrecentar su valor como requisito de ingreso a la profesin.
En contraposicin, la segunda tendencia enunciada abre la posibilidad de ingreso a la docencia
a travs del cumplimiento de requisitos distintos de la titulacin, como por ejemplo, las
pruebas de competencia, bajo el propsito de facilitar la entrada de otros profesionales a la
docencia (Navarro, 2008) y resolver la falta de docentes titulados, especialmente en el nivel
secundario. Un ejemplo de esta tendencia es la ltima reforma implementada en Colombia,
segn la cual se contempla el ingreso por concurso centralizado a escala nacional, a travs de
una prueba nica para todas regiones del pas. El ttulo docente no constituye un requisito
para presentarse a estas pruebas y por lo tanto para ingresar a la profesin (pueden

42

presentarse a los concursos profesionales sin formacin en educacin). Es decir, el concurso se

prioriza por sobre la titulacin como requisito de ingreso.
Si en el primer caso sigue habiendo una apuesta a la importancia de la formacin inicial como
garanta de calidad en el desempeo, en el segundo caso esta confianza se desplaza
directamente hacia los sistemas de evaluacin, concentrando ms directamente la regulacin
de los requisitos de ingreso a nivel central. Aunque esta ltima alternativa, facilita el ingreso de
otros profesionales a la docencia que permitiran cubrir cargos vacantes con rapidez, habra
que contar con investigaciones que comparen desempeo de docentes titulados y no titulados
para establecer con razonable certeza si las pruebas de competencia en el ingreso son
suficientes para asegurar buenos desempeos. Por otro lado, parece interesante evaluar el
impacto de diferentes perfiles profesionales en el trabajo de enseanza, particularmente en el
final de la educacin media.

b) La retrica del talento

Segn Navarro, la docencia tiende a atraer a los egresados de educacin media de menores
calificaciones acadmicas, no constituye por lo general la primera opcin de estudios y la
fluctuacin de los salarios docentes en la regin no hace ms que producir efectos negativos
sobre la atraccin de talento a la profesin (Navarro, 2008).
Sobre stos u otros diagnsticos similares se ha instalado la preocupacin por mejorar el
reclutamiento de docentes talentosos (ibdem), por volver las carreras de magisterio ms
atractivas para los buenos alumnos egresados de la enseanza media (informe sobre el
Estado de San Pablo, 2009), por atraer talentos a la carrera docente y retenerlos dentro de
ella (CEPP, 2009).
Reforzando esta preocupacin, el Informe McKinsey (2007) muestra que la seleccin de los
candidatos a la formacin docente dentro del tercio superior de los egresados de la educacin
secundaria, constituye uno de los rasgos que caracterizan a los pases que logran los mejores
resultados en las evaluaciones internacionales de calidad. Por supuesto, esta caracterstica es
una entre otras muchas y la investigacin no determina cul es el aporte especfico de cada
uno de los factores considerados, al mejoramiento de la calidad educativa. Adems, el informe
no alude al talento sino al rendimiento obtenido en el nivel secundario.
No obstante, estudios como este refuerzan una conviccin que forma parte de la tradicin ms
antigua de la formacin docente: la idea de que un buen docente nunca es slo el resultado de
la formacin sino de una combinacin de sta con las condiciones de partida que el sujeto
trae. Estas condiciones, que antiguamente se denominaban vocacin, don o instinto
docente, y que se consideraban naturales, reaparecen ahora bajo la retrica del talento,
aunque ms vinculadas al tipo de estudios y el capital cultural previo de los postulantes.
No hace falta argumentar mucho para demostrar que con el trmino talento se nombra una
cualidad ambigua, intangible y que carece de medida objetiva. Tampoco para sostener que el
rendimiento obtenido en la trayectoria escolar previa a la formacin docente no puede ser
explicado a travs de esta categora. Dcadas de investigacin educativa han demostrado ya
suficientemente cmo se construye el xito y el fracaso escolar, como para pretender
convertir el rendimiento en la escuela secundaria en indicador de talento y el talento en
43

condicin para ser un buen docente. Mientras se siga manteniendo una alta correlacin entre
origen socio-econmico y rendimiento escolar, la seleccin de los talentosos no ser otra
cosa que seleccin social.
Ahora bien, ms all de todas estas consideraciones, las polticas de seleccin de aspirantes a
la docencia se extienden con fuerza innusitada. As cuestiones como la elevacin del salario de
ingreso, la generacin de una escala salarial menos chata, que mejore las expectativas de
incremento a lo largo de la carrera, un sistema de carrera docente que habilite cambios de
funciones, la generacin de sistemas de incentivos, la oferta de carreras de formacin inicial
ms jerarquizadas, etc., constituyen todas estrategias que, entre otras funciones, se proponen
atraer a los mejores a la profesin docente. Reseando el informe McKinsey, Ravela destaca
que los pases con mejores rendimientos desarrollan tambin mecanismos de seleccin de los
candidatos a cursar carreras docentes, como pruebas y exmenes que permiten evaluar no
solamente los conocimientos y competencias de tipo cognitivo, sino tambin las capacidades
emocionales y la motivacin para la docencia. Finalmente, tambin se implementan en esos
pases dispositivos que permiten identificar quines no son aptos para la docencia durante los
primeros aos de ejercicio de la misma (este aspecto es clave dado que, como afirma el
informe, una mala decisin puede tener como consecuencia cuarenta aos de mala
enseanza) (Ravela, 2008:3).

c) Permanencia y ascenso

Segn un estudio realizado por Morduchowicz (2002), los sistemas de permanencia y ascenso
en la carrera docente en Amrica Latina se caracterizan por los siguientes rasgos: una carrera
profesional diseada en niveles (de 4 a 7) en los que se avanza en forma automtica por
acumulacin de antigedad como principal factor (aunque no el nico); estabilidad en cargos
titulares; salida a funciones directivas o administrativas como nica posibilidad de progreso;
sistemas de puntajes centrados en antigedad y capacitacin; una evaluacin de desempeo,
que cuando existe, constituye a menudo una formalidad; una estructura salarial centrada en el
sueldo bsico ms adicionales, con aumentos que se otorgan al pasar de un nivel a otro y al
acumular antigedad; escaso o nulo vnculo entre el desempeo y el salario individualmente
considerado.
La principal novedad introducida en este panorama es la preponderancia de la evaluacin
como principal instrumento para decidir la movilidad en la carrera (mejorar el rango salarial
dentro del mismo cargo o acceder a ascensos) y para romper la homogeneidad del tratamiento
funcional y salarial a todos los docentes, independientemente de la calidad y compromiso
profesional con que realicen su tarea (Ravela, 2008:11). En algunos casos la evaluacin toma
la forma ms tradicional del concurso y en otros, la forma de la evaluacin de desempeo y
por lo general, se combina con otros requisitos tales como acumulacin de certificaciones o
antigedad.
La evaluacin se convierte en un elemento central de regulacin de las carreras docentes, en la
medida en que permite establecer categoras profesionales en funcin de los conocimientos,
competencias y responsabilidad en el cumplimento de la tarea. Esto es de vital importancia
por dos motivos fundamentales. En primer lugar, para establecer reconocimientos formales a

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los docentes que realizan bien su labor. () En segundo lugar, para identificar a los mejores
docentes, con el fin de encomendarles nuevas tareas (ibidem).
Para ello, y en el marco de las metas educativas para el 2021 formuladas por la OEI, Ravela
propone tender hacia un sistema de carrera docente de tipo escalar (Morduchowicz, 2002),
que se caracteriza por establecer categoras profesionales que suponen niveles crecientes de
competencia profesional, entre las que se transita a travs de mecanismos formales de
evaluacin del desempeo. Cada categora supone una mejora salarial en relacin a la
anterior, as como la asuncin de nuevos roles y responsabilidades (ibdem).
Como ya hemos sealado en pginas anteriores, est claro que la implementacin de este tipo
de modelos que vinculan carrera docente y evaluacin, requieren de la generacin de
consensos con los sindicatos, as como tambin de la preservacin de la estabilidad laboral.

3.6.PARA CONCLUIR

A lo largo de este captulo hemos intentado mostrar que las nuevas formas de regulacin de la
actividad docente han cambiado en sus propsitos, en sus estrategias y en el tipo de normas a
las que se pretende ajustar el ejercicio de la profesin.
En relacin con los propsitos, las regulaciones ya no pretenden hoy asegurar la
uniformizacin de la tarea docente. En efecto, la descentralizacin de los sistemas educativos,
los mayores mrgenes de autonoma asignados a las escuelas y los docentes, el mandato de
atencin a la diversidad, la ruptura de la equivalencia homogeneidad igualdad, son algunos
de los procesos que ponen definitivamente en discusin la hiptesis de que es deseable,
posible y necesario homogeneizar la tarea docente.
Sin embargo, la necesidad de asegurar a toda la poblacin su derecho a acceder a la educacin
en condiciones de igualdad, as como tambin la preservacin de un conjunto de propsitos
educativos comunes, sigue exigiendo la implementacin de mecanismos de regulacin de la
actividad docente, ya no para homogeneizarla, sino para asegurar la calidad de los
desempeos.
La estrategia central de los nuevos modelos regulatorios es la evaluacin. Aunque en algunos
casos se estn implementando evaluaciones con finalidades formativas, es decir, dirigidas a
propiciar el aprendizaje de los docentes y la mejora de sus prcticas, la mayor parte de los
pases se encuentra implementando lo que Ravela llama evaluaciones con consecuencias,
como las destinadas a calificar al docente, a entregarle un reconocimiento salarial o a clasificar
a los docentes en funcin de sus conocimientos y competencias profesionales. De all que,
tendencialmente, la evaluacin se presenta vinculada con otras estrategias regulatorias, como
las orientadas a la carrera docente o la distribucin de incentivos salariales y tienda a
implementarse desde el nivel central.
Como consecuencia de la preponderancia de la evaluacin, las carreras docentes comienzan a
mostrar mayores niveles de diferenciacin interna, rompiendo la tradicional homogeneidad
laboral, salarial y funcional que era propia de un mismo nivel en la escala de cargos.

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Las normas regulatorias ms apropiadas a los dispositivos de evaluacin, son indicadores,

criterios y estndares contra los cuales se contrastan los resultados de la enseanza, el
desempeo acadmico, las trayectorias de formacin, el desempeo en el aula o en la escuela,
etc. La fijacin de estos estndares permite la obtencin de datos comparables y la
consiguiente clasificacin de docentes y escuelas, necesaria para proceder a la distribucin de
incentivos o a la toma de decisiones sobre la carrera docente.
Entre los principales obstculos que deben enfrentar hoy las polticas de evaluacin de
docentes se cuentan los de tipo poltico, que exigen una reconfiguracin de la relacin entre el
Estado y los sindicatos. Estos ltimos oscilan entre dos posiciones: el mantenimiento de la
oposicin a cualquier poltica percibida como atentatoria de la estabilidad laboral o a la
ruptura del principio igual trabajo, igual salario, o la tendencia a ocupar un lugar ms
prximo al que tienen las asociaciones y colegios profesionales en la definicin y
administracin de las normas regulatorias, junto con el Estado. En cualquier caso, la
implementacin de modelos de regulacin basados en la evaluacin, exige el reconocimiento
de la legitimidad y autoridad de los agentes reguladores as como tambin de la construccin
de amplios consensos.
Cabe advertir que, tal como seala Ravela, como herramienta aislada y sin articulacin con
otros instrumentos de poltica educativa, la evaluacin difcilmente pueda producir cambios
en las prcticas, ms all de las reconfiguraciones que pueda producir en la economa poltica
de los sistemas.
Lo cierto es que la aparicin de la evaluacin en el corazn de las polticas de regulacin
docente, muestran un giro de los criterios de control por proceso a aquellos de control por
resultados. La prdida de la homogeneidad como prioridad, les quita valor a las regulaciones
por resultados, que slo buscaban garantizar prcticas comunes y homogneas.

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