Trabajo Prctico Obras Pblicas

Sistemas de Ejecucin de las Obras.

Magdalena Pueyrredon

Consigna
Describir los distintos sistemas existentes en materia de financiacin de obras pblicas,
sealando las caractersticas ms relevantes teniendo en cuenta los Nuevos Modelos
como son los contratos "B.O.T." tambin llamados "COM" (construccin, operacin y
mantenimiento) o C.RE.MA. por parte de la Direccin Nacional de Vialidad.

DESARROLLO

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Atento la

Consigna se procedi a efectuar una breve descripcin de los

distintos sistemas sintetizando la bibliografa

reseada en las notas

y a

graficar las notas ms relevantes.

Los Sistemas de Ejecucin de Obra1
Concepto.
Desde un enfoque dogmtico podemos definir a un sistema de ejecucin de
obras el estudio econmico jurdico de los medios para terminarla
Cuadro SinpticoI
Economa y
Administracin

Absoluto
Ajuste Alzado
Relativo

Precios Predeterminados

simple
Unidad

Contratacin

De medida con

Variable
Invariable

determinacin de

Variable

cantidad

Invariable

Sin precios
predeterminados

Coste y

Retribucin por

Costas

suma fija
Retribucin por
suma porcentual
Retribucin mixta

Notas Caractersticas:
Sistema Por Economa y / o Administracin :

Fuente: resumen extrado de Ingenieria y Derecho , Autor Casella, Faro. Editorial

Depalma.

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Un propietario o comitente

ejecuta por su propia cuenta una obra,

no

existiendo contrato de empresa o locacin de obra ya que acta como

empresario de si mismo, organizando los factores de produccin y asumiendo
los riesgos. De este modo existir contratacin de servicios .
Cabe sealar que si esta modalidad se realiza por mandato estaremos frente a
un sistema por administracin pues el dueo de la obra dar un poder a un
tercero que es el que se ocupara de contratar.
Sistemas por Contratacin
Existe una locacin de obra y encontraremos bien diferenciados las dos partes,
es decir, el Contratante, propietario o comitente que es quien paga la obra y el
Contratista o constructor empresario que es quien ejecuta la obra.
Como pudimos apreciar en el Cuadro sinptico tenemos dos grandes
divisiones,

saber:

con

precios

predeterminados

sin

precios

predeterminados.
Ajuste Alzado: Significa una obra cuyo precio se fija en forma global y requiere
en principio una obra invariable en precio y en volumen. En la doctrina
francesa se habla de que hay ajuste alzado cuando un empresario se obliga a
entregar la obra ejecutada conforme a un proyecto determinado, por un precio
global e invariable fijado de antemano, esto tambin lo fija la doctrina italiana
agregando que la invariabilidad del precio supone la de la obra. En nuestro
Cdigo Civil esta descripto en el artculo 1633.
Osea que es imprescindible para la existencia de este tipo de contrato que
exista un precio global fijo e invariable para la totalidad de las tareas previstas
en el contrato y adems que el empresario no pueda sufrir reduccin ni exigir
aumento de precio bajo ninguna razn. Estamos as frente a lo que se ha
denominado Ajuste Alzado Absoluto.
Es evidente que a medida que la obra se hace ms compleja la posibilidad de
cambios en la estructura de la obra o bien la influencia de la inflacin
determina que este sistema no sea aplicable en su totalidad
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Nace as la otra variante del esta modalidad, el Ajuste Alzado Relativo, por
medio del cual se pueden aceptar modificaciones al proyecto inicial de
Ejecucin y tambin reajustes de precio por medio de formulas previamente
convenidas.
Cabe sealar que el ajuste alzado puede comprender slo partes de una obra
como podra ser la mampostera , estructuras de hormign o la instalacin
elctrica.
Sistema por Unidad: Consiste en fijar un precio para la ejecucin de cada
elemento unitario de la obra . Esta forma esta contemplada en el Cdigo Civil
en el Artculo 1639 cuando habla de la obra ajustada por pieza o medida.
Admite dos posibilidades bsicas, segn se designe la cantidad de unidades o
nmero de piezas o no contenga esta designacin.
En el primer caso, tenemos el contrato por unidad de medida con
determinacin de cantidad, en el cual no solo se fija el precio de cada unidad
sino tambin el nmero de unidades a realizar. En el segundo supuesto solo se
determina el precio de cada unidad pero sin determinar a priori la cantidad de
piezas a ejecutar, recibiendo este ltimo el nombre de unidad simple.
As vemos que tanto el sistema de ajuste alzado como el sistema de unidad de
medida predeterminan el precio de la obra, uno en forma global el otro por
elementos unitarios.
Cabe sealar una ltima subdivisin en el sistema de unidad de medida, segn
su precio sea invariable o variable, en este ltimo supuesto los precios varan a
lo

largo

del

tiempo

para

adecuarlos

segn

mdulos

establecidos

contractualmente.
Sistema de Coste y Costas: En esta modalidad el dueo reembolsa al
contratista en forma peridica todos los gastos directos en los cuales incurre
para realizar la obra, junto con los gastos indirectos y la retribucin que
corresponda y que puede establecerse como una suma fija, porcentual o una
suma porcentual con tope mximo.
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Criterios de eleccin del mejor sistema o ms conveniente.

En la ejecucin de una obra, el contratista trata de encontrar el sistema que le
procure la mejor ejecucin con el mximo de economa, la mayor rapidez y un
mnimo de contratiempos. Cuanto ms compleja ms difcil es conciliar todos
los aspectos.
Si bien no existe un sistema que sea indiscutiblemente superior a los dems o
ms conveniente para ambas partes de la relacin, cada sistema tiene sus
ventajas y depender de las circunstancias especficas establecer cual es el
que mayores ventajas aporta.
Si el objetivo es que la obra a realizar resulte lo ms econmica posible y se
concrete con la mayor rapidez, el contrato de ajuste alzado pareciera ser el
ms efectivo, siguindole en orden de prelacin: el de unidad de medida,
unidad simple, coste y costas.
En cambio si tomamos en cuenta el doble aspecto de calidad / cantidad
ejecutada cambia el orden siendo el primero el sistema de economa, al cual le
siguen: el de coste y costas, el de unidad de medida y el de ajuste alzado,
ocupando el de ajuste alzado el ltimo lugar porque al establecerse un precio
global si el contratista quiere aumentar sus beneficios lo har en detrimento de
la calidad.
Cuadro sinptico II de Ventajas e Inconvenientes de los Sistemas
SISTEMAS
Economia

Administracion

VENTAJAS
INCONVENIENTES
/o Es flexible y elimina la . Falta de restricciones
utilidad empresaria

de tipo contractual que

limite las modificaciones
no indispensables lo que
hace que el sistema
pueda resultar

Ajuste
Absoluto

antieconmico
Alzado Es sencillo o invariable. Es un incentivo para que
El comitente solo paga

el contratista disminuya
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el precio global pactado.

la calidad, para cubrir

eventuales riesgos en el
resultado. Falta de

Ajuste Alzado

Es sencillo y solo varia el

elasticidad.
Los riesgos del

Relativo

precio debido a las

contratista se

alteraciones de los

disminuyen por el

elementos de costo o del

reconocimiento de las

volumen de la obra.
Los riesgos de mayor

variaciones
Dificultad para realizar

costo corren por cuenta

las mediciones. Puede

del comitente.

darse por concluido el

Disminuyen los efectos

contrato al cumplir por lo

de los trabajos

menos una unidad

Unidad de medida

imprevistos
Disminuye el efecto de

Dificultad para realizar

Coste y Costas

los trabajos imprevistos

Ofrece el incentivo al

las mediciones.
El sistema exige

contratista para

confianza en el

perfeccionar la calidad

contratista y puede

de la obra.

resultar antieconmico.

Unidad Simple

En la Ley 13.064 encontramos estos sistemas mencionados en el Articulo 5.

Descripcin de otras Figuras Contractuales2

Fuentes: Infraestructuras y Sistema Financiero, Autor Jos R. Guerediaga, Revista de

Obras Pblicas Julio-Agosto 2000.Nro.3400

Anlisis de las formas contractuales ms usadas para la participacin del sector
privado en los servicios de agua potable y saneamiento, Autor Dr. Abelardo Gianola
Cendn.Trabajo de investigacin.

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Contrato de Concesin
Es un contrato por el cual se le da responsabilidad a una empresa privada no slo por la operacin
y mantenimiento de los activos de un servicio pblico sino tambin por las inversiones.
El estado retiene la propiedad de los activos; se establece adems que estos, incluyendo aquellos
creados por el socio privado, vuelven al estado al finalizar el contrato.
El plazo de estos contratos puede ser de 25 o 30 aos.
En estos contratos, el concesionario recibe el pago por sus servicios directamente de los usuarios
por medio de tarifas que el recauda.
Tambin se pueden pactar aranceles o un canon para el concedente.
La concesin se rige por un detallado rgimen que establece los objetivos de desempeo
principales cobertura, calidad, estndares de desempeo, acuerdos de inversin, mecanismos de
ajuste de tarifas, y acuerdos para arbitrar controversias.
Este contrato tienen una larga historia de uso en infraestructura en Francia. Y recientemente se
han expandido a pases en desarrollo, ver Anexo adjunto.
La principal ventaja de una concesin es que pasa toda la responsabilidad de operaciones e
inversiones al sector privado y de esta forma atrae incentivos por eficiencia en todas las
actividades del servicio pblico, ya que sus consecuencias lo afectarn directamente.
Por lo tanto, la concesin es una opcin atractiva donde se necesitan grandes inversiones para
ampliar la cobertura o mejorar la calidad de los servicios.
Generalmente se establecen una clusula de exclusividad, mediante la cual, el concesionario tiene
derechos exclusivos para operar en una zona definida durante el contrato. Cuando el contrato se
termina, todas las obras y los equipos tienen que ser devueltos a la autoridad pblica. Si algunas
inversiones no se encuentran totalmente amortizadas al finalizar el contrato, se establece que se
permitir una compensacin al concesionario de acuerdo al valor remanente de los bienes,
Generalmente estos contratos tienen todo un capitulo sobre sanciones multas, y solucin de
conflictos. En contratos de concesin se cobran multas si el concesionario no cumple con las
metas de cobertura o calidad del servicio especificadas en el contrato; sus montos deben ascender
segn la gravedad del incumplimiento, La multas se pagan generalmente al estado pero pueden
establecerse descuentos para los clientes.
Para el estado, administrar una concesin es un negocio complejo, porque confiere un monopolio a
largo plazo al concesionario. Por lo tanto, la calidad de regulacin es importante para determinar el
xito de la esta.

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Contratos de gerenciamiento, o de gestin administracin u operacin

Es un contrato por el cual la autoridad pblica transfiere a la empresa privada la responsabilidad
por toda la operacin y el mantenimiento del sistema, a cambio de un precio. Se excluye el riesgo
comercial. Adems de ello se pueden establecer objetivos secundarios, como asistencia tcnica en
otras reas, auditorias, servicios etc.
Estos contratos son generalmente por perodos de tres a cinco aos; la empresa no tiene contacto
con los clientes; la propiedad de los activos se mantiene pblica.
Se deja toda la responsabilidad por la inversin al estado, estos contratos no son una buena opcin
si se tiene como objetivo principal acceder a financiacin privada para nuevas inversiones.
Debido a que no transfieren riesgo comercial al contratista, este tiene pocos incentivos para reducir
los costos y mejorar la calidad de los servicios.
Precio: la forma ms simple consiste en pagar a una empresa privada un arancel fijo por realizar
tareas de operacin. Contratos ms sofisticados pueden introducir mayores incentivos para la
eficiencia, definiendo objetivos de desempeo y basando la remuneracin, por lo menos en parte,
en su cumplimiento.
Los contratos de gerenciamiento son ms tiles cuando el objetivo principal es aumentar
rpidamente la capacidad tcnica de un servicio pblico y su eficiencia para realizar tareas
especificas, o para prepararse para una mayor participacin privada.
Cuando la falta de informacin sobre el sistema es un problema, se puede incluir con un objetivo
menor su obtencin y distribucin al estado.
Los enfoques graduales comenzando con un contrato de operacin son una forma de asegurar al
menos alguna participacin del sector privado. Debido a que las decisiones sobre la participacin
de compaas privadas en el sector de recursos hdricos pueden ser polticamente costosas, los
estados pueden no estar dispuestos a ir ms all.
Estos contratos pueden ser buenos para mejorar la calidad del servicio servicios para aquellos que
ya tienen conexiones de agua y desages cloacales; pero en general hacen poco por aquellos a
los que les faltan las conexiones, debido a que no se consideran inversiones de importancia. Por lo
tanto, cuando los contratos de gerenciamiento tienen la intencin de ser transitorios, deben incluir
incentivos para los prximos pasos, tales como disparadores para redistribucin de riesgos y
responsabilidades una vez que se han alcanzado las condiciones especificadas.

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Asociaciones pblico Privadas o (joint ventures)
El actual desarrollo de las actividades econmicas requiere cada vez de ms y mayores recursos
tcnicos, de enormes contribuciones financieras y de equipos ms sofisticados y complejos, que
normalmente una sola empresa o compaa no est en capacidad de obtenerlos o proveerlos por
s sola; por lo que necesita de la participacin de otra entidad que colabore en la especfica
actividad con recursos financieros, conocimientos tecnolgicos, equipos o investigaciones, de
manera tal que, conjuntamente, puedan llevar a cabo el desarrollo de esa actividad especfica en
una funcin econmica.
En muchos casos, todas esas empresas interesadas en participar en la actividad econmica
comn no desean crear o formar una nueva entidad jurdica para es exclusivo propsito. Ya que
esto conllevara necesariamente que se vean involucradas en una organizacin, con formas de
gobierno y relaciones internas que son fijadas y determinadas taxativamente por la ley para cada
tipo de persona jurdica. Adems de la complejidad que presenta su extincin una vez finalizado el
propsito comn; la cual, generalmente, debe ser efectuada mediante un largo y complejo
procedimiento judicial.
En realidad, lo que se busca es el agrupamiento de diversas empresas, con habilidades o recursos
especficos y complementarios entre s, generalmente muy especializados, para el logro de uno o
ms propsitos o fines determinados, sin la creacin de un ente jurdico. Lo cual puede ser logrado
a travs de un acuerdo limitado a esos propsitos y en el cual todas las relaciones, contribuciones,
derechos y obligaciones de las partes seran establecidos.
En estos procesos de integracin empresarial para la realizacin de importantes y complejos
proyectos, mediante la aportacin de recursos complementarios, aparece como figura
eminentemente prctica el contrato de joint venture, como elemento integrador de actividades
especficas para la consecucin o el logro de uno o varios propsitos comunes.
Por su propia caracterstica de practicidad es que el contrato de joint venture tiene cada vez una
mayor aplicabilidad en la vida econmica internacional; ya que su mayor factor de xito reside en el
mbito de las relaciones internacionales, debido a la elasticidad de su contenido y a la posibilidad
de adaptacin a un nmero indeterminado de situaciones y de factibles relaciones. El hecho que
el contenido de esta figura no est expresamente delimitado por normas obligatorias que pongan
barreras inderogables a la voluntad de las partes, permite la adaptacin de las relaciones
econmicas y comerciales al propsito de las partes interesadas, participantes en el contrato.

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Podemos decir que el primer propsito del joint venture es el de efectuar inversiones conjuntas de
gran magnitud o la ejecucin de obras, o la prestacin de servicios de gran importancia por su
volumen y complejidad, que requieren de la participacin de una pluralidad de sujetos con recursos
o habilidades propias; a travs de un esquema jurdico que permita una relacin particular
adecuada al propsito conjunto perseguido.
En pases como Espaa, se ha hecho comn para los estados -nacionales, regionales y localesestablecer joint ventures con el sector privado para administrar arrendamientos y concesiones. En
una asociacin de empresas tpica se reparte la propiedad de la misma (por ej. que el ente estatal
retenga el 51 % de las acciones y el operador privado o una institucin financiera o ambas
retengan las acciones restantes). Al demostrar el compromiso pblico con la asociacin, se puede
reducir la percepcin de riesgo del sector privado.
Un tema problemtico es hasta que punto la firma privada puede ejercer control empresarial de la
nueva asociacin, en especial si es accionista minoritario.
Sin dicho control, la firma privada puede no sentir que sus intereses estn protegidos y puede no
producir las ganancias por eficiencia esperadas de la participacin privada. En la mayora de los
casos los temas de control se abordan en el contrato constitutivo mediante clusulas detalladas o
en los estatutos de la compaa que permiten a ambas partes examinar rigurosamente las
designaciones gerenciales clave, o mediante sindicacin de acciones o acciones de oro mediante
la cual su portador se garantiza determinados derechos de operacin etc.

Contratos de construccin-operacin-transferencia (COT BOOT)

Los acuerdos de construccin-operacin-transferencia o COT (o BOOT en ingls build-ownoperate-transfer), se utilizan para proyectos totalmente nuevos, tales como una planta de
tratamiento de agua o aguas residuales. En un acuerdo BOOT, una firma privada podra emprender
la construccin de una planta de tratamiento de agua, operarla por un numero determinado de
aos, y al final del plazo renunciar a todos a sus derechos en favor del servicio pblico (clusula
preestablecida en el contrato). El servicio pblico de distribucin le pagara al socio del BOOT por
el agua del proyecto, a un precio precalculado en base a la duracin del contrato, los costos
operativos y una ganancia razonable. El precio puede adems tener una base firme, obligando al
servicio pblico a pagar una cantidad especificada de agua, se consuma esa cantidad o no.

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Esto coloca todo el riesgo de demanda sobre el servicio pblico; En forma alternativa, el servicio
pblico podra pagar un costo por capacidad y un costo por consumo, compartiendo el riesgo de
demanda entre el servicio pblico y el contratista BOOT.
Los BOOT tienden a funcionar bien si el problema principal que enfrenta un servicio pblico esta
relacionado con el suministro de agua o el tratamiento de aguas residuales. Pero si el problema es
un sistema de distribucin deficiente o un funcionamiento de recoleccin pobre, segn diversos
autores esta modalidad no es recomendable.
Los plazos sern medianos o largos.
La separacin de las tareas de un servicio pblico en diferentes contratos y procesos de licitacin
puede tener ventajas, al maximizar las potenciales ganancias por eficiencia de la licitacin
competitiva y reducir el poder del monopolio de una nica compaa.
La experiencia con BOOT indica la necesidad de resolver algunos problemas previos.
La base legal para la PSP en ares reservadas para el sector pblico tiene que estar claramente
establecida.
El gran tamao y largo plazo requeridos para los BOOT aumentan la complejidad del paquete
financiero.
Estos contratos deben cubrir con claridad el riesgo del tipo de cambio, ya que los contratos no
tienen ingresos en moneda extranjera pero el servicio de la deuda y otros costos lo son en divisas.
b) Rgimen jurdico.
No existe un rgimen general. Se deber optar por alguna figura similar (concesin o
arrendamiento de obra) con modificaciones a establecer por va contractual.
Otras modalidades BOOT
BOT
Es una ligera variacin del anterior, en que la propiedad se transfiere al sector pblico tan pronto la
instalacin est terminada; la funcin de la firma privada es solamente la de construirla y operarla.
Similar a un arrendamiento de obra.
BOOT inversa.
El estado financia y construye la planta a su costo, y despus contrata un privado para operar la
misma durante un periodo de tiempo determinado, pagando un monto peridico al final del cual se
har propietario de la planta.
Este sistema ofrece las ventajas de menor riesgo al privado, y la posibilidad de una operacin
eficiente por parte del sector privado. Esta modalidad estimula el operador privado a mantener la
instalacin en buena condicin, ya que, en algn momento en el futuro espera convertirse en su

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dueo.
En algunos casos, tales como durante las etapas iniciales de una reforma del sector puede no ser
factible transferir toda la responsabilidad al sector privado. Una opcin adecuada puede ser la
propiedad compartida, en la cual una empresa del sector privado y la autoridad pblica incorporan
una firma bajo el cdigo comercial normal.
Se requiere un acuerdo previo que especifica los objetivos de la propiedad compartida,

los

derechos y las obligaciones de cada socio, y como se dividirn las ganancias entre los socios.
(rgimen similar a una joint venture).
Otras modalidades:

FBOOT finance build, own, operate, trasfer.

BOO
build own operate
BOL
build, operate, lease.
DBOM design, build, operate, transfer.
DBOT design, build, operate transfer.
BOD
build operate, deliver.
BOOST build, own, operate, subsides, transfer.
BRT
build, rent, transfer.
BTO
build, transfer, operate.
BOT
build operate transfer.

Cuadro Sinptico III Comparaci{on de las Figuras

Figura.

Propiedad
de activos

Operacio
nes
y
manteni
miento

Inversin
de capital

Contrato de
servicio

Pblico

Pblico y
privado

Pblico

Riesgo
Comerci
al

Ingresos
Estado

Ingresos
Privado

Pblico

Tarifas

Precio
Por
servicio

Duracin

1-2 aos

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Pblico
Contrato de
Gerenciami
ento
u
Operacin

Pblico

Privado

Pblico

Concesin

Pblico

Privado

Privado

BOT COT
Contrato
Construcci
nOperacinTransferenc
ia

Privado y
pblico

Privado

Privado

Venta o
Traspaso
Proceso de
Privatizacio
n

Privado

Privado

Privado

Privado

Tarifas

Precio
por
Servicio

Canon

3-5 aos

Tarifas
25-30
aos

Privado

Privado

Disminucin
De costos

Tarifas

Precio
venta

Tarifas

de

20-30
aos

Indefinido
(puede
ser
limitado
por
licencia)

Contratos de Recuperacin y Mantenimiento (C.RE.MA.):

Contrato de gestin que fue implementado con el propsito de mejorar el estado y mantener la
transitabilidad de las rutas desde hace seis aos por la Direccin de Vialidad, como consecuencia
del aumento substancial del trnsito en los ltimos aos.
Los contratos, que tienen una duracin de cinco aos, se hallan divididos en dos etapas definidas:
la primera (de un ao), compromete a las firmas contratadas, a efectuar las obras necesarias para
alcanzar los ndices preestablecidos, realizando asimismo todas las tareas requeridas para lograr
una ptima condicin de transitabilidad (Obras de Recuperacin), mientras que la segunda (de

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cuatro aos), obliga al contratista a ejecutar la conservacin de rutina y toda otra tarea que
garantice el mantenimiento del estndar fijado para el primer ao (Obras de Mantenimiento).
Este sistema, no ofrece servicios a los usuarios, ni incluye obras diferidas y en su mayora, no
contempla

la

ejecucin

de

nuevos

puentes.

En su primera etapa, no incluye la obligacin para el contratista de mantener y reponer la

sealizacin horizontal, en tanto que si, en la segunda etapa.
La caracterstica de los Contratos CREMA es ser contratos de recuperacin y mantenimiento de
largo plazo, que incluyen una malla de caminos y cuyo objetivo es cumplir con las Condiciones
Exigibles para Ofrecer al usuario un trnsito seguro y confortable. Las Condiciones aludidas son
exigibles en todos los caminos incluidos, en la malla licitada hasta el da del vencimiento del plazo
contractual.
Venta o Traspaso
Un traspaso total, da al sector privado total responsabilidad por las operaciones, mantenimiento e
inversiones. Obviamente el traspaso transfiere la propiedad de los activos al sector privado.
Una concesin asigna al estado dos tareas primarias: asegurar que los activos del servicio pblico
- que el estado conserva en su poder - estn bien utilizados y les sean devueltos en buenas
condiciones al final de la concesin y, mediante la reglamentacin, proteger a los consumidores de
precios monoplicos y servicios deficientes.
Un traspaso deja al estado slo la tarea de regulacin, ya que, en teora, la compaa privada debe
preocuparse por mantener su base de activos.
No obstante las compaas privadas no siempre pueden tener una visin a largo plazo. An con
una venta de activos, el regulador puede necesitar examinar los planes de los servicios pblicos
para renovar o aumentar sus activos.
Aunque son ampliamente utilizados en otros sectores de infraestructura, los traspasos en el sector
de provisin de agua y servicios sanitarios se han limitado a Inglaterra y Gales. (Las compaas
privadas de agua tambin han operado por largo tiempo en los Estados Unidos). Dada la
importancia econmica nacional de los servicios de infraestructura, los estados no estn
generalmente dispuestos a deshacerse de los activos y servicios sin introducir salvaguardas.

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