Informe Capeco Apoyo PDF

LINEAMIENTOS PARA PROMOVER LA
INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA EN EL
PER: 2012 2016
Informe encargado por la

Cmara Peruana de la Construccin
Realizado por:
Lima, agosto de 2012
Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016
Agosto 2012
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APOYO Consultora (2012). Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el

Per: 2012-2016. Informe encargado por la Cmara Peruana de la Construccin CAPECO. Lima, Per.
Equipo de investigacin:
Ral Andrade
Director de proyectos Economa Aplicada
randrade@apoyoconsultoria.com
Csar Jara
Analista senior Economa Aplicada
cjara@apoyoconsultoria.com
Carlos Crdova
Analista Economa Aplicada
ccordova@apoyoconsultoria.com
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Agosto 2012
CONTENIDO
I.
RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................... 13
II.
INTRODUCCIN ................................................................................................................. 22
III.
MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPRICA ........................................................... 24
III.1. Relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo econmico y social de un

pas .......................................................................................................................................... 24
III.2. Revisin de los impactos de la inversin en infraestructura en cada sector .................. 29
IV. DIAGNSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA ........................................... 39
a.
CARRETERAS ............................................................................................................ 39
a.1. Diagnstico ................................................................................................................... 39

a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras ........................................................ 46
a.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura vial ................................... 50
b.
PUERTOS ................................................................................................................... 56
b.1. Diagnstico ................................................................................................................... 56

b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria ............................................................... 62
b.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura portuaria .......................... 64
c.
AEROPUERTOS ......................................................................................................... 69
c.1. Diagnstico ................................................................................................................... 69

c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria ........................................................ 74
d.
FERROCARRILES ...................................................................................................... 78
d.1. Diagnstico ................................................................................................................... 78

d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria ........................................................ 81
d.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria......................... 83
e.
ENERGA ELCTRICA ............................................................................................... 86
e.1. Diagnstico ................................................................................................................... 86

e.2. Planeamiento de la infraestructura elctrica ................................................................ 94
e.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura elctrica ........................... 97
f.
SANEAMIENTO ........................................................................................................ 102
f.1. Diagnstico .................................................................................................................. 102

f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento ................................................... 113
f.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento .............. 117
g.
SALUD ....................................................................................................................... 125
g.1. Diagnstico ................................................................................................................. 125

g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud .............................................................. 138
g.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de salud ......................... 139
h.
EDUCACIN ............................................................................................................. 146
h.1. Diagnstico ................................................................................................................. 146
Agosto 2012
h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa ............................................................ 157

h.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura educativa ....................... 158
i.
SEGURIDAD CIUDADANA Y CRCELES ............................................................... 163
i.1. Diagnstico .................................................................................................................. 163

i.2. Planificacin de la infraestructura de crceles ............................................................ 170
i.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de crceles ..................... 172
j.
RIEGO ....................................................................................................................... 176
j.1. Diagnstico .................................................................................................................. 176

j.2. Planificacin de la infraestructura de riego ................................................................. 182
j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego ............................................................... 185
V. LA INVERSIN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA DE
INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 189
V. 1 Brechas de infraestructura: Discusin metodolgica................................................. 189
V.2 El Presupuesto Pblico en infraestructura .................................................................. 193
V.2.1 Estimacin del Presupuesto Pblico al ao 2016.................................................... 196
V.3 Comparacin de brecha versus estimacin de inversiones en infraestructura 20122016 ................................................................................................................................... 198
VI. QU HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIN EN
INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 214
VI.1. Lineamientos para la priorizacin de sectores en la inversin en infraestructura .... 214
VI.2. Modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector econmico ...... 217
VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados ............... 219
VI.3.1. Planeamiento general de la inversin en infraestructura ...................................... 219
VI.3.2. Incentivar la participacin del sector privado ......................................................... 228
VI.3.3. Desarrollo de la gestin en los Gobiernos sub-nacionales ................................... 239
VI.3.4. Manejo de conflictos sociales ................................................................................ 242
VII. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 247
VIII. BIBLIOGRAFA ................................................................................................................. 259
IX. ANEXOS ............................................................................................................................ 265
Agosto 2012
NDICE DE CUADROS
CUADRO
1:
ESTIMACIONES
EMPRICAS
DEL
IMPACTO
DE
LA
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................... 27
CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMA PERUANA 1/ 28
CUADRO
3:
ESTIMACIONES
EMPRICAS
DEL
IMPACTO
DE
LA
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONMICO ..... 32
CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGN SUPERFICIE, 2011 .... 40
CUADRO 5: COMPARACIN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL

PLAN DE GOBIERNO .................................................................................................... 47
CUADRO 6: EVOLUCIN PROYECTADA DE PAVIMENTACIN VS. EVOLUCIN

NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIN EN
LA RED VIAL NACIONAL .............................................................................................. 47
CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN

MATERIA DE INFRAESTRUCTURA VIAL .................................................................... 48
CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL

RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD .............................................................. 50
CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PER - 2010 ....................... 57
CUADRO 10: MODELOS BSICOS DE ORGANIZACIN DE LOS PUERTOS .......... 59
CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PER 2012 ................................................................................................................................ 61
CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE

DIRECTO DEL PER, 2012 .......................................................................................... 62
CUADRO 13: CONEXIN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA

INTERMODAL O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012 ......................................... 66
CUADRO 14: CLASIFICACIN DE LAS INSTALACIONES AEROPORTUARIAS, 2011

........................................................................................................................................ 71
CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PASES DE

AMRICA LATINA, 2009 ............................................................................................... 79
CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN

PROYECTOS FERROVIARIOS..................................................................................... 83
CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL DE 2012 ........................................................... 90
CUADRO 18: PER Y CHILE. COMPOSICIN DE LA RED DE TRANSMISIN, 2010

........................................................................................................................................ 92
CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES ................................................. 95
CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIN DE

PROYECTOS ELCTRICOS ....................................................................................... 101
CUADRO 21: MBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011 .............................. 104
CUADRO 22: METAS DE GESTIN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL 115
CUADRO 23: INTERVENCIN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y

SANEAMIENTO A TRAVS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011 .............. 117
CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRFICAS, 2011

...................................................................................................................................... 119
CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD - 2011 ........................... 127
CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011 ....... 129
Agosto 2012
CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

...................................................................................................................................... 130
CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

...................................................................................................................................... 131
CUADRO 29: ANTIGEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PER,

2005 .............................................................................................................................. 136
CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA

DE 25 ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005 ........................................................................ 137
CUADRO 31: VISIN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIN DEL SECTOR SALUD INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 139
CUADRO 32: AMBIENTES MS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON

EL APRENDIZAJE ESCOLAR ..................................................................................... 146
CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA INSTALACIONES ......................................................................................................... 147
CUADRO 34: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN INICIAL EN REA RURAL,

2011 1/.......................................................................................................................... 150
CUADRO 35: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN SECUNDARIA EN REA

RURAL, 2011 1/ ........................................................................................................... 153
CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL OBJETIVOS ALINEADOS A

INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 157
CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMRICA DEL

SUR, 2008 .................................................................................................................... 163
CUADRO 38: POBLACIN EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS

(EEPP), 2008-2011 ...................................................................................................... 166
CUADRO 39: SOBREPOBLACIN Y HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL,

ENERO 2012 ................................................................................................................ 166
CUADRO
40:
ESTABLECIMIENTOS
PENITENCIARIOS
CON
MAYOR
HACINAMIENTO A NIVEL NACIONAL, 2011 ............................................................. 167
CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO ...... 171
CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES ...... 173
CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR

INRENA, 2004 .............................................................................................................. 182
CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA,

2012 .............................................................................................................................. 184
CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN

INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/ ...................................................................... 192
CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR

...................................................................................................................................... 193
CUADRO 47: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO

CENTRAL POR SECTORES, 2007-2012 .................................................................... 195
CUADRO 48: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 195
CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y

PROYECCIONES DE LA EJECUCIN DE LA INVERSIN PBLICA AL AO 2016199
CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO ........................ 200
CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD ........................ 202

6
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CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIN .............. 205
CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES ..... 206
CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO .......... 208
CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS ........ 209
CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD ......... 211
CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS .................. 212
CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR

SECTORES .................................................................................................................. 222
CUADRO 59: CARACTERSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL

CONCERTADO ............................................................................................................ 226
Agosto 2012
NDICE DE GRFICOS
GRFICO 1: CANALES DE TRANSMISIN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y

CRECIMIENTO Y DESARROLLO ................................................................................. 25
GRFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 2011 ......................... 39
GRFICO 3: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 2011 ........... 41
GRFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 ......................................... 41
GRFICO 5: EVOLUCIN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 201042
GRFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 .... 43
GRFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL, 2002 ........................................ 44
GRFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL AFIRMADA, 2002 ..................... 44
GRFICO 9: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010 .............. 45
GRFICO 10: EVOLUCIN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 2010

........................................................................................................................................ 46
GRFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO

2011 ................................................................................................................................ 56
GRFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO

PER.............................................................................................................................. 56
GRFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS ................................... 58
GRFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO

PERUANO Y CARGA MOVILIZADA EN EL AO 2011 ................................................ 60
GRFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AREO,

2008 -2011 ..................................................................................................................... 69
GRFICO 16: TRANSPORTE EREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL

MUNDO DE COMPAAS REGISTRADAS EN EL PAS, 2000 - 2009 ........................ 70
GRFICO 17: INSTALACIONES AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIN

PBLICA, 2011 .............................................................................................................. 71
GRFICO 18: TRANSPORTE AREO, TRFICO ANUAL DE PASAJEROS POR

ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MS IMPORTANTES 1/, 2010-2011 ................... 72
GRFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PER POR

CONDICIN DE ADMINISTRACIN, 2011 .................................................................. 74
GRFICO 20: TRFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA .................. 80
GRFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PER, 2011 .................. 80
GRFICO 22: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE ENERGA ELCTRICA 2011

........................................................................................................................................ 86
GRFICO 23: ACCESO A ENERGA ELCTRICA PASES DE AMRICA LATINA

2009 ................................................................................................................................ 86
GRFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELCTRICO EN EL

PER.............................................................................................................................. 87
GRFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIN ELCTRICA, 2001-2010 ............... 88
GRFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELCTRICAS DEL PER Y POTENCIA

INSTALADA POR REGIONES, 2010 ............................................................................ 89
GRFICO 27: MARGEN DE RESERVA OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010 ............. 90
GRFICO 28: CONSUMO DE ENERGA ELCTRICA PER CPITA PIURA,

LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD ........................................................... 91
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Agosto 2012
GRFICO 29: EVOLUCIN DE LA LONGITUD DE LAS LNEAS DE TRANSMISIN 91
GRFICO 30: ACCESO A ENERGA ............................................................................ 93
GRFICO 31: ACCESO A ENERGA ELCTRICA 2010, SEGN DEPARTAMENTO 93
GRFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIN RURAL, 1993-2011 ............... 94
GRFICO 33: PRODUCCIN DE ENERGA ELCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO

DE COMBUSTIBLE SEIN 2010 ................................................................................... 98
GRFICO 34: EJECUCIN DE PROYECTOS DE INVERSIN DE GOBIERNOS

REGIONALES EN ENERGA ELCTRICA, 2004-2011 ................................................ 99
GRFICO 35: DEUDA NO CORRIENTE/DEUDA TOTAL .......................................... 100
GRFICO 36: NIVEL DE ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo) .................................... 100
GRFICO 37: ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE AGUA, 2010 ...................... 102
GRFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO, 2010 ................................ 102
GRFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL MBITO RURAL,

2010 .............................................................................................................................. 103
GRFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGN LA

LEY GENERAL DE SANEAMIENTO ........................................................................... 103
GRFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PER:

EPS AL CENTRO DEL SISTEMA ................................................................................ 105
GRFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010
...................................................................................................................................... 106
GRFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010

...................................................................................................................................... 107
GRFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS,

2010 .............................................................................................................................. 108
GRFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIN DE LAS EPS, 2005

2011 .............................................................................................................................. 109
GRFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010

...................................................................................................................................... 110
GRFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL MBITO RURAL, 2010 ............. 111
GRFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGINICOS EN EL MBITO RURAL, 2010

...................................................................................................................................... 112
GRFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER

VENDIDA O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS ..................................................... 113
GRFICO 50: ACTIVIDAD ECONMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS

REGIONES HIDROGRFICAS DEL PER ................................................................ 118
GRFICO 51: NMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000

HABITANTES, 2009 ..................................................................................................... 125
GRFICO 52: NMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000

HABITANTES EN PERU, 2003-2010 .......................................................................... 125
GRFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD .................. 126
GRFICO 54: NMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD ............. 128
GRFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010 ....................... 132
GRFICO 56: CULES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDI A UN
CENTRO O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? SE ENCUENTRA LEJOS ............. 133
Agosto 2012
GRFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MS CERCANO,

2010 .............................................................................................................................. 133
GRFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIN DE LAS INSTALACIONES DE

HOSPITALES DEL MINSA, 2005 ................................................................................ 135
GRFICO 59: TASA DE EJECUCIN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA

DE SALUD, 2011 (%) ................................................................................................... 142
GRFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO ................... 148
GRFICO 61: EVOLUCIN DE LA TASA NETA DE MATRCULA EN LOS NIVELES

INICIAL, PRIMARIO Y SECUNDARIO ........................................................................ 149
GRFICO 62: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010 ............... 151
GRFICO 63: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010 .......... 152
GRFICO 64: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010 .... 154
GRFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD

ESCOLAR QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE ....................................................... 155
GRFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIN

PARCIAL, 2011 1/ ........................................................................................................ 156
GRFICO 67: LOCALES PBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BSICOS ........ 156
GRFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA

REGIONAL (OR), 2012 ................................................................................................ 164
GRFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL

SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011 ..................................................................... 165
GRFICO 70: PORCENTAJE DE SOBREPOBLACIN EN EEPP, 2008-2011 ......... 166
GRFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012

...................................................................................................................................... 166
GRFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PER,

2008-2011 .................................................................................................................... 168
GRFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AO 2016 ................. 170
GRFICO 74: POBLACIN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012

...................................................................................................................................... 174
GRFICO 75: TECNOLOGAS DE RIEGO ................................................................. 176
GRFICO 76: PORCENTAJE DE AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGN TIPO DE

INFRAESTRUCTURA DE RIEGO EN SUS CULTIVOS, 2004-2010 .......................... 177
GRFICO 77: PRESUPUESTO PBLICO EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

DE RIEGO, 2006-2010 ................................................................................................. 177
GRFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL........................ 178
GRFICO 79: PARCELAS AGRCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE

RIEGO, 2010 ................................................................................................................ 179
GRFICO 80: TECNOLOGAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRCOLAS,

2010 .............................................................................................................................. 180
GRFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO

MANTENIMIIENTO A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010 ............................................... 181
GRFICO 82: RECURSOS HDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............ 182
GRFICO 83: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN

INFRAESTRUCTURA 1/
DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS
REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 194
10
Agosto 2012
GRFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES: PROYECCIN DE LAS INVERSIONES

SEGN EL PERIODO DE GESTIN 2007-2010 DE LOS GR ................................. 196
GRFICO 85: GOBIERNO CENTRAL: PROYECCIN DE LAS INVERSIONES SEGN

EL PERIODO DE GESTIN PASADO 2007-2011 ..................................................... 196
GRFICO 86: PROYECCIN DE LA EJECUCIN DE INVERSIONES EN

INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 20122016 .............................................................................................................................. 198
GRFICO 87: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN

INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............................................................................... 201
GRFICO 88: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN

INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 201

INFRAESTRUCTURA DE SALUD ............................................................................... 203


INFRAESTRUCTURA VIAL ......................................................................................... 204

INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 206


INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA ........................................................................ 207


INFRAESTRUCTURA DE CRCELES ....................................................................... 208


INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO................................................................. 209


INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA .................................................................. 210


INFRAESTRUCTURA ELCTRICA ............................................................................. 211


INFRAESTRUCTURA PORTUARIA ............................................................................ 213

11
Agosto 2012
GRFICO 106: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS

DE CRECIMIENTO ECONOMCO E INCLUSIN SOCIAL ........................................ 216
GRFICO 107: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS BAJO EL CRITERIO

DE CRECIMIENTO ECONOMCO CON INCLUSIN SOCIAL .................................. 217
GRFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN

SECTOR....................................................................................................................... 218
GRFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIN DE INVERSIONES

EN INFRAESTRUCTURA ............................................................................................ 219
GRFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS

DE INVERSIN ............................................................................................................ 231
GRFICO 111: DESCRIPCIN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS

...................................................................................................................................... 235
GRFICO 112: UBICACIN GEOGRFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES ..... 243
GRFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIN

DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA .......................................................................... 246
12
Agosto 2012
I. RESUMEN EJECUTIVO
Durante la ltima dcada, el Per ha sido considerado como el pas que ha liderado el
crecimiento econmico de la regin, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del
PBI anual de 6.4%, en promedio1, impulsado principalmente por la inversin y la
apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad
(de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explic por la
redistribucin de ingresos2; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en
5% (ndice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).
Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situar entre
5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que
este crecimiento sea con inclusin social3. Para ello, es necesario continuar con la
estabilidad macroeconmica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura
comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del pas mediante el incremento
y la mejora de la infraestructura actual.
El presente estudio, encargado por la Cmara Peruana de la Construccin, tiene como
objetivo brindar una serie de lineamientos para promover la inversin en
infraestructura en el Per durante el quinquenio 2012 2016. Para ello, se cumple con
tres objetivos especficos: (i) identificar en qu medida las brechas de infraestructura
en el Per podran ser cubiertas al ao 2016, a travs de proyectos de inversin
pblica, (ii) recopilar informacin sobre necesidades de inversin en sectores y
regiones, con el fin de identificar aquellos que pueden ser cubiertos a travs de
ejecucin por parte del sector pblico y a travs de modelos que promuevan la
inversin privada en infraestructura; y (iii) proponer recomendaciones de poltica para
promover el desarrollo y ejecucin de inversiones.
Se considera como infraestructura4 al conjunto de estructuras de ingeniera e
instalaciones de larga vida til sobre la cual se produce la prestacin de servicios
necesarios y actividades con fines productivos, polticos, sociales y personales (BID,
2000)5. El estudio analiza la infraestructura en 10 sectores econmicos: carreteras,
Crecimiento acumulado de 76.4%.

El resto se debi al crecimiento econmico
3
Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin excepcin,
puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que
encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012).
4
El concepto de infraestructura utilizado contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones
correspondientes al sector salud y educacin.
5
BID (2000). Un nuevo impulso de la infraestructura regional de Amrica del Sur.
2
13
Agosto 2012
puertos, aeropuertos, ferrocarriles, energa, saneamiento, salud, educacin, riego y

seguridad ciudadana (crceles).
Los principales hallazgos del estudio son resumidos a continuacin6:
Estado de la infraestructura peruana
En general, al analizar el estado de la infraestructura peruana en relacin con los
estndares de Amrica Latina, se encuentra que, de acuerdo con el Reporte Global de
Competitividad 20127, el Per tiene una calidad de infraestructura similar a la del
promedio de los pases de Amrica Latina (alrededor de 3.6 puntos sobre un mximo
de 78). Sin embargo, el nivel alcanzado an refleja la necesidad de incrementar las
inversiones. Esto es notorio al comparar el valor del ndice peruano (3.6) con el valor
en pases como Chile (4.7) y Uruguay (4.5).
Por otro lado, el anlisis de la evolucin de los indicadores de infraestructura de cada
sector en el pas revela que entre los aos 2005 y 2011 la disponibilidad y calidad de
la infraestructura ha mejorado. As, se observa que el porcentaje de la Red Vial
Nacional Pavimentada se increment en dos puntos porcentuales y el porcentaje de
agricultores con acceso de infraestructura de riego creci en cinco puntos
porcentuales. De igual forma ocurre con el acceso a servicios bsicos: agua potable,
desage y electricidad, cuya cobertura se ha incrementado en 8, 10 y 15 puntos
porcentuales respectivamente. En el caso de los sectores ferroviario y salud, los
indicadores de infraestructura muestran ms bien que esta no se ha expandido en
dicho periodo de tiempo.
Previamente se desarroll una seccin del marco terico. En la misma, se revis la literatura econmica
sobre la relacin entre la dotacin de infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas.
Adems, se revisaron los impactos especficos por cada sector que ser sujeto de estudio en el presente
documento.
7
El Reporte de Competitividad Global evala la competitividad de los pases mediante tres ejes:
requerimientos bsicos (donde se incluye infraestructura), elementos potenciadores de la eficiencia, e
innovacin y factores de sofisticacin.
8
Entre 2008 y 2011 el ndice aument de 2.5 a 3.6.
14
Agosto 2012
INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR (2005-2010)

INDICADOR
2005
2010
Variacin
CARRETERAS
% de Red Vial Nacional pavimentada
52%
54% 2/
+ 2 pp
AGUA
Tasa de acceso a agua potable
68%
76%
+ 8 pp
SANEAMIENTO
Tasa de acceso a desage
66%
76%
+ 10 pp
RIEGO
Tasa de acceso a infraestructura de riego
28%
33%
+ 5 pp
ELECTRICIDAD
Tasa de acceso a electricidad
74%
89%
+ 15 pp
CRCELES
% de sobrepoblacin de crceles
86% 1/
82% 2/
- 4 pp
FERROCARRILES
Kilmetros de redes f erroviarias
1 940 km
1 940 km
SALUD
Camas hospitalarias por cada 100 personas
1.5
1.5 3/
EDUCACIN
% de locales escolares en buen estado
19%
1/ Datos 2008
2/ Datos 2011
3/ Datos 2009
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2011), Encuesta Nacional de Hogares (2010),
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2010), Instituto Nacional Penitenciario (2010) y
Ministerio de Salud (2009)
Elaboracin: APOYO Consultora
Como se ha podido apreciar, el Per ha evolucionado de forma positiva en la

disponibilidad y calidad de infraestructura durante el ltimo quinquenio, no obstante,
los resultados a nivel agregado estaran escondiendo la gran disparidad a nivel
regional. Por ejemplo, mientras que en Hunuco y Loreto solo el 67% de los hogares
accede a electricidad, en Ica, Callao y Lima prcticamente todos los hogares acceden
a este servicio; un resultado similar se observa en el sector agua y saneamiento. En
este punto es importante resaltar que los departamentos de la Selva especficamente, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali - y algunos de la Sierra Hunuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco y Junn, son aquellos en los que la
disponibilidad de infraestructura se encuentra muy por debajo del promedio nacional y;
por tanto, son regiones a las que se les debe prestar mayor atencin.
La inversin pblica resulta suficiente para cerrar la brecha de infraestructura
al ao 2016?
Para determinar si la inversin pblica directa en infraestructura por s misma es
suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de cada sector, se compar la
brecha en infraestructura existente en cada sector con la inversin pblica directa en
infraestructura proyectada. Para ello, se han utilizado estudios previamente realizados
15
Agosto 2012
por la CAF (2011)9, CIUP (2010)10, SUNASS (2010)11 e IPE (2009)12 que estiman la
magnitud de la brecha en infraestructura en diversos sectores13. Asimismo, se
proyect el nivel de ejecucin del presupuesto pblico invertido en infraestructura por
sector y subsector para el periodo 2012 2016 utilizando su evolucin en aos
anteriores como base. Finalmente, se verific si el monto proyectado de inversin es
suficiente para cubrir la brecha estimada en cada sector.
Las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversin pblica
cubrira gran parte de la brecha al 2016; sin embargo, un grupo de sectores requerira
de mayores inversiones. As, se encuentra que los sectores en los que se observa que
es ms factible que la proyeccin del Presupuesto Pblico al 2016 cubra la brecha
son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%)14. Los sectores en donde el bajo
nivel de cobertura de la brecha es alarmante son crceles (23%), saneamiento (11%),
aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y educacin (38%) y
ferrocarriles (34%) en menor medida.
Cooperacin Andina de Fomento (2011). Estimacin de la brecha en infraestructura (2011-2025). En

imprenta.
10
Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y desafos para consolidar la
competitividad y el bienestar de la poblacin. Centro de Investigacin Universidad del Pacfico. Lima Per.
11
SUNASS (2011). Propuesta metodolgica para determinar la brecha en infraestructura del sector
saneamiento al 2021: metodologa SUNASS. Lima-Per
12
IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversin en infraestructura en el Per
2008. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Per
13
En marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realiz una estimacin de la brecha
de infraestructura en Transportes al ao 2016, valorizada en US$11 000 MM.
14
El porcentaje fue tomado de las estimaciones del MTC (2012), que calculan una cobertura del sector
privado del 32%, y una participacin del Estado en el resto de brecha por cubrir.
16
Agosto 2012
BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO

EN EL QUINQUENIO 2012-2016
Brecha
(US$ MM)
Presupuesto
Pblico
proyectado
(US$ MM)
Cobertura de
brecha al 2016
Equivalencia de brecha
Implementacin de 1.3 MM has. con infraestructura

de riego y rehabilitacin en infraestructura de riego
de 214 162 Has.
Riego
653 1/
585
90%
Salud
1 056 1/
812
77%
Rehabilitacin de EESS actuales por US$ 212 MM

y la construccin de 3 500 Centros Mdicos
(cdigo SNIP 12846)
Carreteras
11 000 2/
7 480
68% 3/
Ejecucin de 7 270 km de carreteras pavimentadas
Educacin
8 557
3 238
38%
Equivale a construccin de 32 000 colegios en

zonas rurales (Cdigo SNIP: 14768)
Ferrocarriles
2 415 4/
782
34%
Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del

sector
480 5/
109
Saneamiento
6 306 4/
701
11.1%
Implica 7.9 MM de nuevas conexiones de agua

potable y 6.6 MM de nuevas conexiones de
saneamiento a nivel nacional.
Aeropuertos
571 4/
63
11%

sector
Electricidad
8 326 4/
580
7%
Puertos
3 600 4/
0.1%
Crceles
1/
23%
Construccin de 16 penales Piedras Gordas II,

con una capacidad de 2 200 reclusos.
Equivalente a la instalacin de 5 700 MW de

potencia de generacin, US$ 1 072 MM invertidos
en lneas de transmisin y 1.4 MM de nuevas
conexiones urbanas y rurales.

sector
1/ Brecha calculada sobre metas de cobertura en salud, educacin y riego del 100%. Fuente: CIUP
(2010).
2/ Brecha calculada al ao 2016. Fuente: Ministerio de transportes y Comunicaciones (2012).
3/ La cifra tomada para la cobertura de brecha al 2016 fue tomada de la informacin provista por
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). De acuerdo con el Ministerio, el sector privado
asumir US$ 3 612 MM del total, es decir, 32% de la inversin necesaria, mientras que el Estado
cubrir el resto (68%).
4/ Brecha calculada hacia el ao 2018, salvo por el sector elctrico: la informacin disponible
permite una estimacin hasta el ao 2017. Fuente: IPE (2009)
5/ Brecha calculada al ao 2016. Fuente: APOYO Consultora
Dada las restricciones que las cifras anteriores implican, se propone promover la
participacin privada en inversin en infraestructura a travs de APP, obras por
impuestos e iniciativas privadas en algunos sectores (v.g. electricidad, crceles,
puertos), y ms bien, priorizar la inversin pblica directa en aquellos sectores ms
enfocados a servicios sociales, tales como educacin y salud.
Lineamientos de poltica para promover las inversiones en infraestructura
Se identificaron como parte de los lineamientos de poltica, recomendaciones en tres
campos: priorizacin de la inversin en infraestructura segn sector econmico y
agente responsable (pblico o privado), modalidades de inversin sugeridas para cada
17
Agosto 2012
sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a todos los sectores

estudiados.
Los lineamientos para la priorizacin de sectores se realizaron bajo dos criterios
fundamentales: inclusin y crecimiento econmico. Cada uno de ellos implica la
priorizacin de inversin en distintos sectores. Al contemplar como objetivo de poltica
la promocin de la inclusin social, los sectores priorizados son en este orden-:
saneamiento, educacin, salud, redes viales y energa. En tanto, al considerar como
objetivo de poltica promover el crecimiento econmico, los sectores priorizados son
carreteras, educacin, saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que de
considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento econmico
con inclusin social, el orden de priorizacin de los proyectos de infraestructura es el
siguiente: carreteras, saneamiento, educacin, salud, electricidad, riego, ferrocarriles,
puertos, crceles y aeropuerto.
PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS
Criterio: inclusin
Criterio: crecimiento econmico
Saneamiento
Redes viales
Educacin
Educacin
Salud
Saneamiento
Redes viales
Energa
Energa
Salud
Criterio: ambos
Redes viales
Saneamiento
Educacin
Salud
Energa
Riego
Ferrocarriles
Puertos
Crceles
10
Aeropuertos
Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector dependen de la

magnitud de los proyectos. Adems, se considera pertinente diferenciar la intervencin
de cada tipo de agente (privado o pblico) dependiendo de si se discute sobre la
construccin de la infraestructura o sobre la administracin del servicio disponible a
partir de la construccin de la obra.
En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores y
subsectores se debera promover la inversin mediante APP. Es el caso de la
18
Agosto 2012
inversin en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura

hidralica/riego, obras de captacin de agua, construccin de crceles y de grandes
hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la
construccin de infraestructura para generacin y transmisin elctrica se debera
promover nicamente a travs de la inversin privada, en tanto que, la construccin de
infraestructura con inversin netamente pblica debera realizarse en aquellos
sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de
poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la construccin de
infraestructura educativa, la ampliacin de la cobertura de agua potable, el acceso a
electricidad y la dotacin de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.
Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el sector
privado debera administrar todas las modalidades de transporte (excepto las Red Vial
Departamental y Red Vial Local), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y
captacin de agua); la generacin y transmisin elctrica, la obras de infraestructura
hidrulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de
salud. Por su parte, el sector pblico debera encargarse de la administracin de la
educacin, de los centros y puestos de salud y de la distribucin de energa elctrica.
MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN SECTOR
Construccin de
infraestructura
Construccin de
infraestructura
Administracin
Infraestructura mayor 1/
APP/ Privada
Privada
Infraestructura menor 2/
APP/ Privada
Pblica
Puestos y Centros de
Salud
Pblica
Pblica
Hospitales y centros
especializados
APP / Privada
Privada
Administracin
Riego
Saneamiento
Cobertura
Pblica
Captacin
APP / Privada
Privada
Electricidad
Salud
Generacin
Privada
Transmisin
Pblica
Pblica/Privada
RV Nacional
APP / Privada
Privada
RV Departamental
APP / Privada
Pblica
RV Local
APP / Privada
Pblica
Distribucin
Carreteras
Pblica
Educacin
Puertos
APP/ Privada
Privada
Aeropuertos
APP/ Privada
Privada
Ferrocarriles
APP/ Privada
Privada
Crceles
APP/ Privada
Privada
1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses,
bocatomas, tneles de derivacin, canales de derivacin, obras de arte conexa).
2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los
rdenes existentes, as como las obras de arte construidas a lo largo de ellos
19
Agosto 2012
Los campos de accin para agilizar las inversiones en infraestructura fueron

clasificados en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversin en
infraestructura, (ii) promocin de la participacin privada mediante mejoras en los
mecanismos actuales de inversin (APP y obras por impuestos); (iii) trabajo con
niveles de gobierno sub-nacionales; y (iv) manejo de conflictos sociales. Estos se
detallan a continuacin.
En el campo del planeamiento, se ha encontrado que la falta de metas concretas en
cada sector (Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno
Regional, aunada a la escasa coordinacin intersectorial e interregional genera
incertidumbre para la inversin privada. Ante ello, se debera implementar mecanismos
para articular las decisiones y funciones en inversin en infraestructura entre distintos
niveles de gobierno (desarrollo de nuevas matrices de competencias); normar la
creacin de planes de accin de corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos
de gestin para que los planes de largo plazo se ejecuten efectivamente; enfatizar en
el seguimiento, monitoreo y evaluacin de dichos planes de accin; y crear una
metodologa que permita mejorar y estandarizar la elaboracin de los actuales planes
de desarrollo regional, adems de que estos se realicen en un contexto de
coordinacin multisectorial.
En cuanto a la promocin de la participacin de la inversin privada en infraestructura
se ha identificado que si bien existe una serie de modalidades de inversin (APP,
Iniciativas Privadas y Obras por Impuestos) que facilitan la participacin del
empresariado, an existen aspectos que deberan ser trabajados. Como ejemplos se
pueden mencionar: precisar el rol y la coordinacin entre Pro Inversin, las entidades
concedentes y organismos reguladores a lo largo del proceso de las APP, sanear la
situacin legal de las tierras durante la etapa previa al otorgamiento del contrato de tal
manera que este se disee con los parmetros adecuados, y modificar la Ley N29230
(obras por impuestos) pues actualmente no genera incentivos significativos para la
participacin de un espectro amplio de empresas privadas.
El proceso de descentralizacin ha trado consigo desafos que implican trabajar en
conjunto con los Gobiernos Subnacionales. As, en este frente, en principio es
necesario i) delimitar detalladamente las funciones de cada nivel del Gobierno en la
ejecucin de proyectos de inversin segn sector econmico, divulgar las modalidades
de inversin alternativas a la inversin pblica para invertir en infraestructura, difundir
las oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a travs de la
coordinacin con otros gobiernos locales o regionales; ii) permitir y promover el diseo
20
Agosto 2012
de concursos que contengan la ejecucin de varias obras de menor envergadura, de

tal manera que el paquete resulte atractivo a empresas serias que garanticen su
correcta ejecucin; y (iii) disear modelos de gestin de recursos humanos que eviten
la rotacin laboral de funcionarios pblicos (retencin del talento).
En relacin con la prolongacin e intensificacin de los conflictos sociales estos son un
factor de riesgo importante para el desempeo de la inversin (ms del 70% de los
ejecutivos de empresas muestran mucha preocupacin por el efecto que puede tener
sobre las inversiones). Por ello, es importante invertir en comunicacin de los procesos
para reducir la resistencia social; adems de trabajar articuladamente con la poblacin,
de modo tal que sus expectativas se incluyan en el diseo de las APP, asimismo se
debe realizar campaas de comunicacin efectivas para crear contextos favorables a
la ejecucin de los proyectos. Adems, se deben concluir las definiciones faltantes en
la reglamentacin de la ley de consulta previa, recientemente aprobada, pues an
existen vacos que generan incertidumbre sobre el efecto de la Ley.
21
Agosto 2012
II. INTRODUCCIN
Durante la ltima dcada el Per ha sido considerado como el pas que ha liderado el
crecimiento econmico de la regin, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del
PBI anual de 6.4%, en promedio15, impulsado principalmente por la inversin y la
apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad
(de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explic por la
redistribucin de ingresos16; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en
5% (ndice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).
Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situar entre
5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que
este crecimiento sea con inclusin social17. Para ello es necesario continuar con la
estabilidad macroeconmica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura
comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del pas mediante el incremento
y mejor de la infraestructura actual.
En este contexto, la Cmara Peruana de la Construccin (CAPECO) encarg a
APOYO Consultora la elaboracin de un estudio que provea una serie de
lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per para el periodo
2012 2016 en los siguientes sectores: Carreteras, Ferrocarriles, Puertos,
Aeropuertos, Energa, Saneamiento, Salud, Educacin, Riego y Seguridad ciudadana.
El presente estudio tiene como objetivo brindar una serie de lineamientos para
promover la inversin en infraestructura en el Per durante el quinquenio 2012 2016.
Para ello se cumple con tres objetivos especficos: (i) identificar en qu medida las
brechas de infraestructura en el Per podran ser cubiertas al ao 2016, a travs de
proyectos de inversin pblica, (ii) recopilar informacin sobre proyectos y montos de
inversin en sectores y regiones que pueden ser atendidos a travs de modelos que
promuevan la participacin privada en la inversin en infraestructura; y (iii) proponer
recomendaciones de poltica para promover el desarrollo y ejecucin de inversiones.
El presente informe refleja la mejor opinin de APOYO Consultora respecto del tema
en cuestin, con la informacin disponible a la fecha. En concordancia con el cdigo
15
Crecimiento acumulado de 76.4%.

El resto se debi al crecimiento econmico
17
Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin
excepcin, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las
oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012).
16
22
Agosto 2012
de tica del Grupo APOYO, es una opinin independiente y no est condicionada por
el cliente contratante del estudio.
Para la elaboracin de este informe se emple informacin disponible de diversas
instituciones peruanas (v.g. Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Salud,
Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica) y
extranjeras (v.g. Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, World Economic
Forum),
Planes de Desarrollo Regional, documentos de trabajo especializados,
normatividad vigente de los sectores estudiados, manuales y programas de inversin,

entre otros. Adicionalmente, se aplicaron ms de 35 entrevistas a los principales
stakeholders (funcionarios pblicos, representantes del sector privado y acadmico) de
los 10 sectores estudiados.
Este documento est organizado en cuatro secciones. La primera seccin contiene
una breve revisin de la literatura econmica sobre la dotacin de infraestructura y el
desempeo econmico y social de un pas, considerando las particularidades de cada
sector econmico. En la segunda seccin se realiza el diagnstico de los 10 sectores
econmicos estudiados, en l se describe la situacin de la infraestructura del Per en
comparacin con el resto de pases de Amrica Latina; as como la evolucin y las
diferencias a nivel regional, adems se evidencian los retos que enfrenta cada sector y
las respectivas oportunidades de mejora. En la tercera seccin, se responde a la
siguiente pregunta: La inversin pblica directa que se proyecta para el quinquenio
que empieza es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura en cada sector al
ao 2016? En la cuarta seccin, sobre la base de los tres acpites anteriores y las
entrevistas, se desarrollan recomendaciones para promover la inversin eficiente y
eficaz en infraestructura considerando tres aspectos: priorizacin de proyectos de
inversin en infraestructura segn sector econmico; modalidades de inversin
sugeridas para cada sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a
todos
los
sectores
estudiados.
Finalmente,
se
presentan
los
anexos
con
documentacin importante para el estudio as como las referencias bibliogrficas

utilizadas.
23
Agosto 2012
III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPRICA

El objetivo de esta seccin consiste en desarrollar una breve revisin de la literatura
econmica sobre la relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo
econmico y social de un pas.
III.1. Relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo

econmico y social de un pas
La dotacin de infraestructura se puede definir como el conjunto de estructuras de
ingeniera e instalaciones de larga vida til que constituyen la base sobre la cual se
produce la prestacin de servicios necesaria para el desarrollo de actividades
productivas, polticas, sociales y personales (BID, 2000)18. Existe amplia investigacin
que muestra una relacin positiva entre la dotacin de infraestructura y el desempeo
econmico y social de un pas (Aschauer, 198919; Munnell, 199020; Hulten y Schwab,
199121; Caldern y Servn, 200422; Runsinarith, 200823; Roy, 200924; Ogun, 201025 y
Seetanah, Ramessur y Rojid, 200926).
El Banco Mundial (1994)27 desarroll un marco analtico que delimita los procesos a
travs de los cuales la inversin en infraestructura genera beneficios. Estos procesos
se dan a partir de dos principales fuentes de impacto: la instalacin y mejoramiento de
servicios de infraestructura y la movilizacin de recursos para la construccin de esta
infraestructura. A su vez, estas fuentes transmiten sus efectos sobre la inversin
mediante dos canales: el social y el econmico. En la literatura econmica, el impacto
18
El concepto de infraestructura utilizado en el presente estudio contempla el equipamiento urbano; por

ejemplo, las instalaciones correspondientes al sector salud y educacin.
19
Aschauer, David Alan (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics,
Elsevier, vol. 23(2), pages 177-200.
20
Munnell, Alicia (1990). How does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance?
Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU
21
Hulten, C.R. and R.M. Schwab (1991). Is there too little public capital? Infrastructure and Economic
Growth. Conference paper, American enterprise institute, February.
22
Caldern, C. y Servn, L. (2004) The effects of infraestructure development on growth and income
distribution Banco Central de Chile, Documento de Trabajo N 270.
23
Runsinarith, P. (2009) Infrastructure Development and Poverty Reduction: Evidence from Cambodias
border provinces Graduate School of International Studies, Nagoya University.
24
Roy, K. (2009). Effect of public infrastructure on poverty reduction in India: a state level study for the
period 1981-2001. Indian Journal of Millenium Development studies: an international journal. Volume 4,
Number 1, March 2009, pp. 99-111.
25
Ogun, T.P. (2010) Infrastructure and Poverty Reduction Implications for Urban Development in
Nigeria UNU-WINDER Working Paper No. 2010/43.
26
Seetanah, B., Ramessur, S. y Rojid, S. (2009) Does Infraestructure Alleviates Poverty in Developing
Countries? International Journal of Applied Econometrics and Quantitative Studies V6-2.
27
Banco Mundial (1994). Informe sobre el desarrollo mundial: infraestructura y desarrollo. Washington:
Oxford University Press
24
Agosto 2012
final de estos dos canales suele ser cuantificado a travs de indicadores agrupados en
dos grandes esferas: el crecimiento econmico y el desarrollo.
GRFICO 1: CANALES DE TRANSMISIN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO
Y DESARROLLO
I
N
V
E
R
S
I
Fuentes de impacto
Canales de impacto
Indicadores de medicin de impacto
Dimensin social:
Instalacin y
mejoramiento de servicios
de infraestructura
Mejora en el acceso y
calidad de los servicios
pblicos
y
sociales
(transporte,
electricidad,
agua y saneamiento, entre
otros)
Mejora en
indicadores
sociales
E
N
I
N
F
R
A
E
S
T
R
U
C
T
U
R
A
Dimensin econmica:
Movilizacin de recursos
asociados a la
construccin de
infraestructura
Efecto directo: compras de

materiales de construccin y
generacin
de
empleo
temporal
Efecto
indirecto:
mayor
competencia, y aumento de
productividad (reduccin de
costos de produccin y ahorro
en tiempo)
Nueva inversin
Dinamizacin de
la actividad
econmica a todo
nivel
Creacin
de empleo
Crecimiento
econmico y
desarrollo
social
Mayores
ingresos
La ilustracin precedente permite explicar los canales de transmisin mencionados.

Por un lado, la inversin en infraestructura permite generar o ampliar la disponibilidad
de servicios para la poblacin, lo cual en s mismo, constituye un elemento de
desarrollo. A su vez, el acceso a servicios bsicos favorece la mejora en los
indicadores sociales: por ejemplo, tener acceso a agua potable puede mejorar la salud
de la poblacin, pues reduce la incidencia de enfermedades infecciosas estomacales
y la mortalidad infantil. Asimismo, la inversin en la construccin de una carretera
permite disminuir tiempos de movilizacin, por lo que la poblacin enferma puede ser
trasladada a tiempo y de forma oportuna a centros de salud y la poblacin en edad de
asistir a escuelas puede hacerlo a menor costo por la reduccin en los costos de
transporte.
Por otro lado, dado que para la construccin de infraestructura es necesaria una
movilizacin de recursos, existen efectos directos e indirectos que se traducen en
mejoras en crecimiento econmico y desarrollo. Los efectos directos estn
relacionados con los requerimientos de bienes (maquinaria, equipos, insumos) para la
construccin de las instalaciones y con la creacin de empleos temporales de manera
25
Agosto 2012
directa, indirecta e inducida28. Los efectos indirectos se derivan del uso de los
servicios: una mayor infraestructura facilita la integracin con otros mercados, reduce
los costos logsticos y de inventarios. As, una mayor disponibilidad y calidad de los
servicios de infraestructura genera una mayor productividad de los factores y costos
de produccin ms bajos para los productores (Rozas y Snchez, 2004)29. De este
modo, estimula la inversin, y a travs de ella se dinamiza la economa, con lo cual se
impulsa el crecimiento potencial del PBI.
Es importante resaltar que la evidencia emprica confirma lo dicho. As, Rozas y
Snchez (2004), sobre la base de la revisin de diversos estudios realizados en
Estados Unidos entre 1990 y el 2002 concluyen que la elasticidad producto de la
inversin en infraestructura es positiva y oscilan entre 0.1 y 0.39 a nivel nacional, y de
0.07 a 0.26 a nivel estatal, es decir por un incremento en 1% en la inversin en
infraestructura, se obtendran aumentos en el PBI nacional entre 0.1% y 0.39%, y
aumentos en el PBI estatal entre 0.07% y 0.26%, asumiendo todo lo dems constante.
La heterogeneidad del impacto est relacionada con el nivel de desarrollo de cada
economa; as, se ha encontrado que los rendimientos de las inversiones de
infraestructuras son ms altos en las economas de ingresos medios que estn
experimentando un rpido crecimiento de la demanda (Kessides, 1993)30.
28
El empleo directo est relacionado con la contratacin directa de empleados derivada de las obras
civiles y de ingeniera requeridas. El empleo indirecto se produce por los encadenamientos que existen
entre los sectores productivos de los cuales se demandan insumos y materiales. Finalmente, el empleo
inducido corresponde al efecto multiplicador generado por el gasto de los empleados de las obras sobre
otros sectores econmicos.
29
Rozas, Patricio y Ricardo Snchez (2004). Desarrollo de infraestructura y crecimiento econmico:
revisin conceptual, serie Recursos naturales e infraestructura, N 75 (LC/L.2182-P), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
30
Kessides, C. (1993). The contributions of infrastructure to economic development: a review of
experience and policy implications. Banco Mundial. P. 48.
26
Agosto 2012
CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA

EN LA PRODUCTIVIDAD
Estudio
Moomaw (1995)
31
Moomaw y Williams (1991)
32
Munnell (1990)
Munnell (1990.2)
Aschauer (1990)
33
Canning y Pedroni (1999)

Tatom (1993)
35
Deichman, Fay Koo y Lall

36
(2002)
D'emurger (2000)
37
0.07-0.26
Nivel de
anlisis
Estatal
0.25
Estatal
Productividad total de factores
0.15
Estatal (*)
Producto bruto estatal
0.06
Estatal (**)
0.11
Estatal
Producto per cpita
0.14
Nacional
Producto Interno Nacional
0.13
Nacional
Producto privado
0.1
Nacional
Producto industrial
0.55-0.68
Provincial
Producto bruto provincial
Elasticidad
34
Variable de productividad
Notas: se usaron diferentes aproximaciones a la variable infraestructura, incluyendo un grupo de

activos tales como carreteras, energa, agua y saneamiento. En el caso de Munell (1990), se estimaron
los impactos sobre el crecimiento econmico de (*) infraestructura en general y (**) slo highways.
Fuente: Rozas (2004)
En el caso peruano, una revisin de los multiplicadores de ingresos de la economa

permite verificar que existe una relacin positiva entre la inversin en los sectores
analizados en el presente estudio y el nivel de ingreso de la economa peruana. As
por ejemplo, una inversin de un dlar en el sector transportes tiene un incremento de
2.172 dlares en el PBI nacional, debido a los impactos directos e indirectos
generados por la expansin de carreteras, redes fluviales, puertos, aeropuertos, y a
los impactos inducidos sobre todas las industrias eslabonadas hacia atrs y hacia
adelante con el sector transporte.
31
Moomaw, Ronald L., John K. Mullen and Martin Williams (1995). The Interregional Impact of
Infrastructure Capital .Southern Economic Journal 61 no. 3.
32
Moomaw, R. L. and M. Williams (1991). Total factor productivity in manufacturing: further evidence from
the states. Journal of Regional Science 31: 17-34.
33
Aschauer, David (1990). Why Is Infrastructure Important? Proceedings of Conference; Federal
Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU
34
Canning D. and Pedroni P. (1999). Infrastructure and Long Run Economic Growth, Center for
Analytical Economics Working Paper No. 99-09, Cornell University.
35
Tatom, J.A. (1993). The spurious effect of public capital formation on private sector productivity; Policy
Studies Journal.
36
Deichmann, Marianne; Jun Fay Koo y Somik V. Lall (2002); Economic Structure, Productivity, and
Infrastructure Quality in Southern Mexico; The World Bank, Washington DC, USA.
37
Demurger, Sylvie (2000): Infrastructure Development and Economic Growth: An Explanation for
Regional Disparities in China?; Mimeo; CERDI-IDREC, CNRSUniversite d Auvergne, France.
27
Agosto 2012
CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMA PERUANA 1/

Sector
Agropecuario
Electricidad y agua
Construccin
Transportes
Salud privada
Educacin privada
Servicios de gobierno
Ingresos
2.176
2.367
2.244
2.172
2.354
2.324
2.397
1/ Los multiplicadores se estiman a partir de las ventas de las empresas y los multiplicadores de la
economa peruana los impactos directos, indirectos e inducidos. Es mucho ms completo al
estimar los impactos inducidos pero se encuentra desactualizado debido a que los multiplicadores
son del ao 1994.
Fuente: INEI
Como se mencion en lneas anteriores, la infraestructura no solo genera impactos

sobre el crecimiento econmico sino tambin sobre el desarrollo (p.e. sobre la pobreza
y distribucin de ingresos). Al respecto, Chong y Caldern (2001), con informacin de
101 pases a nivel mundial, encontraron un impacto significativo de la cantidad y
calidad de la infraestructura (carreteras, vas frreas, telecomunicaciones y energa
elctrica) sobre la distribucin del ingreso, utilizando modelos de corte transversal,
panel esttico y panel dinmico. Por su parte, Caldern y Servn (2004), con
informacin de 121 pases, hallaron que el desarrollo de la infraestructura tiene un
impacto positivo sobre el crecimiento econmico38 y que, adems, disminuye
significativamente la desigualdad del ingreso. Asimismo, sostienen que si los pases
de Amrica alcanzaran la dotacin y calidad de infraestructura del pas lder en
infraestructura en la regin (Costa Rica segn su documento), en el largo plazo, el
crecimiento per cpita se situara entre el 1,1% y el 4,8% anual y sus coeficientes de
Gini se reduciran entre 0,02 y 0,10 puntos39.
Para el caso peruano, Torero, Escobal y Saavedra (2001)40 sobre la base de un
modelo economtrico analizaron los determinantes de la pobreza en los aos 1985,
38
Estimaron el impacto de la cantidad y calidad de infraestructura sobre el crecimiento econmico y la

distribucin del ingreso, aplicando un modelo de panel de datos para 121 pases durante el periodo 19602000.
39
El coeficiente de Gini es un indicador que mide la desigualdad de los ingresos dentro de un
determinada poblacin. Vara entre cero y uno, siendo el valor cero el que indica la mxima igualdad y
uno la total desigualdad.
40
Torero, M., Escobal, J y Saavedra, J. (2001). Distribution, Access and Complementarity: Capital of the
Poor in Peru: en Portrait of the Poor: An assets-based Aproach (eds. Attanasio y Szkely) Washington.
Banco Interamericano de Desarrollo
28
Ag
El
Co
Tr
Sa
Ed
Se
Agosto 2012
1991, 1994 y 1996 y evaluaron la influencia de la posesin de diversos activos (dentro

de los cuales se encuentran diversos servicios pblicos) en el nivel de ingreso de los
hogares pobres. Estos autores encontraron impactos significativos de la infraestructura
de agua potable, desage, electricidad y telfono sobre la reduccin de la pobreza.
Adems, hallaron que la tenencia de telfono contribua en mayor medida a reducir la
pobreza en las zonas urbanas, en relacin con las dems infraestructuras. En cambio,
en el caso de las zonas rurales, el acceso a desage tiene un mayor impacto en la
reduccin de la pobreza respecto del resto de infraestructuras, en contraste, en zonas
rurales, el acceso a telecomunicaciones result ser no significativo para explicar la
pobreza. Este estudio da pie a los hallazgos de Vsquez y Bendez (2006)41, quienes
sostienen que la infraestructura vial y de telecomunicaciones es importante para
explicar la desigualdad en los departamentos del Per, en tanto que la infraestructura
elctrica contribuira a la reduccin de la desigualdad regional.
III.2. Revisin de los impactos de la inversin en infraestructura en cada sector
La revisin de la literatura econmica ha demostrado que la inversin en
infraestructura tiene impactos positivos en el crecimiento econmico y desarrollo. Sin
embargo, existen algunas particularidades en cada sector. Por ello, en el siguiente
acpite se desarrolla una revisin de los canales de impacto especficos de cada uno
de los sectores sujetos de estudio. Asimismo, se presentan resultados empricos
tomados de la literatura internacional y de la literatura peruana que ejemplifican esas
relaciones.
Sector transporte: carreteras, puertos y aeropuertos
En el caso del sector transporte, la inversin en infraestructura de redes viales, puertos
y aeropuertos permite la inclusin de reas productivas alejadas de la economa
nacional y la reduccin de costos de viaje y flete de mercanca, que a su vez derivan
en mejoras en la integracin de todo el pas y con mercados del resto del mundo. As,
la inversin en infraestructura de transporte permite el incremento de la productividad
nacional al interconectar mercados nacionales e internacionales, lo que eleva los
ingresos y el nivel de vida de las personas directa e indirectamente beneficiadas
(MTC, 2000)42.
41
Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2006).Inversin en Infraestructura y Desigualdad Regional en el Per:

Nueva Evidencia. Banco Central de Reserva del Per. Lima- Per. P.29
42
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2009).Impacto de la inversin en infraestructura de
transportes sobre el crecimiento econmico sostenible. Conferencia presentada por Enrique Cornejo
Ramrez en el marco del II Foro Iberoamericano de Regulacin.
29
Agosto 2012
Al respecto, Vsquez (2003)43 identifica dos canales por los que se establecen
vnculos entre el crecimiento y la infraestructura vial:
Canal 1: la expansin de la infraestructura vial genera aumentos en la

capacidad productiva potencial de una economa.
Canal 2: el incremento de la infraestructura vial genera cambios favorables en

los precios relativos ya que genera condiciones para el funcionamiento de los
mercados de manera ms eficiente44.
Por otro lado, segn ESAN (2010)45, los beneficios indirectos de la inversin en
infraestructura de transportes pueden resumirse en el potencial desarrollo comercial y
turstico, incentivos para el incremento de la produccin de algunas actividades y
creacin de puestos de trabajo por el incremento de la actividad econmica, mayor
posibilidad de desarrollo de las ciudades interconectadas, mejoras en el medio
ambiente y generacin de una mayor competitividad de los productores, as como la
revalorizacin de inmuebles colindantes o cercanos a la nueva infraestructura.
Los estudios empricos sobre el impacto de las inversiones en infraestructura de
transporte revelan resultados positivos. De acuerdo con Easterly y Rebelo (1993)46,
quienes analizan datos histricos de pases en desarrollo, existe una correlacin
positiva - entre 0.59 y 0.66 - entre la inversin en transportes y comunicaciones y el
crecimiento econmico. Para el caso peruano, ESAN (2010) ha estimado que la
inversin privada en infraestructura pblica de transporte entre el ao 2001 y el 2008
(calculada en 2 123 millones de dlares) ha impactado en un aumento de 4.47 puntos
porcentuales en el crecimiento del PBI en ese mismo periodo47. En otro estudio,
Vsquez y Bendez (2006)48 sealan que si la infraestructura vial creciera un 1% el
PBI aumentara un 0.218%, debido a que favorece un mayor crecimiento en los
sectores primarios (agricultura, minera) y de servicios.
43
Vsquez, A. (2003). Una disertacin sobre los vnculos entre el crecimiento econmico y la
infraestructura de servicios pblicos en el Per. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima - Per
44
Al respecto, la infraestructura vial genera efectos positivos en la integracin espacial, donde existen
suficientes oportunidades de arbitraje que llevan a una situacin en la que los precios de la regin
integrada contienen toda la informacin necesaria y no se generan ganancias extraordinarias derivadas
del comercio entre regiones.
45
ESAN (2011). El despegue del Per: El Aporte de la Inversin Privada en Infraestructura. Lima-Per
46
Easterly W. y Rebelo S. (1993). Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation,
Journal of Monetary Economics, pp 417-458.
47
El estudio se realiz comparando el crecimiento del PBI observado y el hipottico, que consiste en
aquel que se habra observado sin obras privadas de infraestructura pblica en el sector transportes en el
periodo 2001-2008.
48
Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2008). Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento
econmico del Per. Consorcio de Investigacin Econmica y Social y Banco Central de Reserva del
Per. Lima - Per
30
Agosto 2012
En relacin con los ferrocarriles, los estudios muestran que una red ferroviaria en el
pas favorecera la integracin y un mayor desarrollo social, y tendra un impacto
favorable de 30% en el Producto Bruto Interno (PBI) de las regiones49. Adems
revalorizara el precio de mercado de los terrenos y los recursos naturales hasta diez
kilmetros al eje.
En el caso de puertos y aeropuertos, se estima que su importancia radica en la mayor
integracin econmica con las dems regiones del continente. Asimismo, la inversin
en infraestructura de puertos y aeropuertos permite la disminucin de costos de
transporte, que influye significativamente en las posibilidades de comercio y la
apertura a nuevas oportunidades en turismo.
En cuanto a los estudios empricos, de acuerdo con un estudio del Air Transport Action
Group (2004)50, se estima que el impacto econmico (directo, indirecto, inducido) de
los todos los aeropuertos a nivel global equivale al 8% del PIB mundial en el ao 2004.
Segn los autores, una oferta aeroportuaria de calidad permite aumentar la
productividad de las empresas al facilitar el acceso a sus proveedores y clientes, as
como abre las puertas de acceso a industrias de alto valor agregado; ello origina un
impacto positivo en el producto.
Sector agua potable y saneamiento
En el caso de la inversin en infraestructura de saneamiento - que implica la mejora de
la provisin de agua y desage-, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas
(UNDP, 2004) menciona que los servicios de saneamiento son precondiciones para la
salud humana y, por ende, para la consolidacin del capital humano. La tenencia de
agua potable y acceso al servicio de alcantarillado en el hogar permite: (i) aumentar la
productividad de los trabajadores por las disminuciones en el tiempo destinado a
recolectar agua de pozos, (ii) reducir los costos por comprar agua de cisternas o de
bidones (precios elevados); y (iii) disminuir la morbilidad y mortalidad por
enfermedades de origen hdrico.
Adicionalmente, Ali y Pernia (2003)51 sostienen que no contar con servicios de
saneamiento propicia enfermedades que perjudican el nmero de horas que los
agentes econmicos pueden destinar a trabajar al mes (reduccin de la productividad
49
Fuente: http://www.americaeconomia.com/negocios-industrias/peru-desarrollo-ferroviario-incrementaria30-pbi-de-regiones-beneficiadas
50
Air Transport Action Group (2004). The economic and social benefits of air transport.
51
Ali, I. y Pernia, E. (2003) Infraestructure and Poverty Reduction What is the Connection? Asian
Development Bank, ERD Policy Brief Series, Economics and Research Department, Number 13.
31
Agosto 2012
de los trabajadores) y con ello se merma el nivel de ingresos del trabajador. ESAN
(2010), concluye que los beneficios indirectos de la inversin en servicios de
saneamiento se asocian, entre otros factores, a la mayor asistencia y mejora en el
rendimiento escolar, las posibilidades de aumento en la productividad, la menor tasa
de emigracin y el mayor valor de las propiedades.
Con respecto a los resultados empricos, una revisin de la literatura por Krop (2008)52
acerca del impacto de las inversiones en el sector en Estados Unidos muestra que los
impactos son mayoritariamente positivos (elasticidad positiva)53. Por ejemplo, en
cuanto a los impactos sobre el PBI nacional, se observa que, en el caso de Moomaw
et al (1995), el impacto de un aumento en 1% del stock neto de infraestructura de agua
y saneamiento corresponde a un aumento en el PBI nacional de 0.1686%.
CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE
SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONMICO
Fuente
Evans y
Karras
(1994)
Medida
Impacto de stock neto de infraestructura de
agua y saneamiento en el producto bruto
estatal
Impacto de stock neto de infraestructura de

Moomaw et
agua y saneamiento en el producto bruto
al (1995)
estatal
Batina
(1998)
Pereira
(2000)
Pereira
(2001)
Impacto de gasto real en agua y saneamiento

en el ndice de produccin industrial
Impacto de Inversin en saneamiento y
sistema de provisin de agua en
1) PBI privado
2) Inversin privada
3) Empleo privado
Impacto de inversin en saneamiento y
sistema de provisin de agua en la inversin
Regin
Elasticidad
48 estados
de EEUU
0.011
Nacional
0.1686
Noreste
Norte centro
Sur
Oeste
0.0003 a 0.2467
0.0567 a 0.2452
0.0434 a 0.3312
0.0991 a 0.3045
Nacional
0.0004
Nacional
Nacional
1) 0.00856
2) -0.01159
3) 0.01239
0.0129
Fuente: Krop (2008)

Por su parte, en el caso de Camboya, Indonesia, Filipinas y Vietnam, el Banco Mundial

(2008)54 estimaron los costos econmicos y financieros (entre otros) de la tenencia de
52
Krop, Richard y Charles Hernick (2008). Local government investment in municipal water and sewer
infrastructure: Adding Value to the National Economy. EEUU
53
La elasticidad debe ser entendida cmo el impacto medido en porcentaje- que se genera sobre el PBI
dado que se incrementa en 1% la dotacin en infraestructura.
54
Banco Mundial (2008). Economic Impacts of Sanitation in Southeast Asia. A four-country study
conducted in Cambodia, Indonesia, the Philippines and Vietnam under the Economics of Sanitation
Initiative (ESI). Water and Sanitation Program (WPS). Research Report.
32
Agosto 2012
sistemas de desage y agua potable de baja calidad. Este estudio, encontr prdidas
de US$ 9 billones al ao (en precios de 2005) debido a la baja calidad de los sistemas
de saneamiento. Esta prdida represent el 2% de su Producto Bruto Interno
combinado de estos pases.
Gnther y Fink (2011)55 utilizando datos de 38 pases en desarrollo encontraron que
las ganancias de menor mortalidad por acceder a agua potable y saneamiento son
grandes: en promedio, el acceso a agua y saneamiento reduce la probabilidad de que
un nio muera antes de cumplir cinco aos por alrededor de 5% a 8%, mientras que el
acceso privado a agua potable e inodoros conectados a un tanque sptico o sistema
de alcantarillado puede reducir las probabilidades de mortalidad en la primera infancia
en un 16%.
Para el Per, Bonifaz y Aragn (2008)56 demostraron que una inexistente o
inadecuada infraestructura de agua potable generan costos de transaccin57, medidos
en distintas dimensiones (precio, tiempo, salud y compra de bidones), que ascienden a
US$ 234.8 millones, aproximadamente. Adems, se genera una prdida de eficiencia
social58, medida en funcin de aquellos que no tienen suficiente agua para consumir
(debido a que no estn conectados al sistema), que asciende a US$ 45.9 millones
aproximadamente.
Sector energa
Rudnick (2004)59 explica que la infraestructura energtica de un pas se desarrolla en
diversos subsistemas paralelos que dan lugar a varios productos energticos, como
electricidad60, gas natural, petrleo y sus derivados, carbn, lea, energa nuclear,
entre otros. Estos subsistemas proveen recursos energticos que, por una parte,
compiten entre ellos, y por otra parte, colaboran integrando cadenas de sustitucin y
transformacin que resultan ser beneficiosas para las firmas en una economa.
Adems, la inversin en infraestructura energtica permite el crecimiento de industrias
55
Gnther, Isabel y Gnther Fink (2011). Water and Sanitation to Reduce Child Mortality: the Impact and
Cost of Water and Sanitation Infrastructure. World Bank, Policy Research Working Paper 5618.
56
Bonifaz, Jos Luis y Gisella Aragn (2008). Sobrecostos por la falta de infraestructura en agua potable:
una aproximacin emprica. Lima -Per
57
Basada en el mayor gasto en que tienen que incurrir las familias carentes del servicio pblico para
abastecerse de sustitutos ms caros y menos eficientes.
58
Basada en la reduccin de bienestar generada por la reduccin del consumo por debajo del ptimo,
dado el mayor precio en el que tienen que incurrir los usuarios por la falta de infraestructura adecuada.
59
Rudnick, H. La infraestructura energtica y el sector elctrico. Captulo del libro: Diseo Estratgico e
Infraestructura Bsica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, ILPESCEPAL, Naciones Unidas. Dolmen Ediciones S.A., pp. 168-172.
60
A su vez, el sistema elctrico en el pas se subdivide en generacin elctrica, transmisin y distribucin
del servicio elctrico.
33
Agosto 2012
derivadas, como la petroqumica, que, por sus efectos multiplicadores en el empleo e

ingresos, promueven el crecimiento econmico a travs del estmulo a la
competitividad de las empresas que hacen uso de estas nuevas fuentes energticas
De manera ms estilizada, Cook et al (2005)61 desarrollaron un estudio para encontrar
los canales por los que la energa elctrica contribuye a disminuir la pobreza en China,
India y Tailandia. Estos autores encuentran que los proyectos de electrificacin
permiten: (i) reducir los costos en energa para los pobres; (ii) incrementar la
productividad en la agricultura; (iii) promover el desarrollo de actividades no-agrcolas
que generan mayores ingresos para los pobres; (iv) mejorar la calidad de la educacin
y de la salud en las reas rurales; (v) incrementar el flujo de informacin hacia los
pobres; (vi) disminuir la presin sobre los recursos naturales (bosques) por la
sustitucin de su fuente de energa; (vii) incrementar la seguridad personal de los
pobres; (viii) aumentar la participacin de los pobres en organizaciones locales,
actividades fuera de la comunidad y en procesos polticos para la administracin y
manejo de los recursos de la comunidad.
Por ltimo, ESAN (2010) precisa que los posibles beneficios indirectos de la inversin
en energa elctrica son entre otros - el menor nmero de incendios de viviendas y
accidentes por el uso de energas alternativas; la mejora en el rendimiento acadmico
de los estudiantes; la promocin en el desarrollo de sistemas de transporte y
telecomunicaciones; y la urbanizacin y desarrollo rural.
Por el lado de los estudios empricos, no se han encontrado tantos estudios como en
el caso del sector agua y saneamiento. Sin embargo, algunos estudios en contextos
especficos dan sustento emprico a la relacin positiva entre la inversin en el sector
energa y el crecimiento econmico y el desarrollo. Por ejemplo, Fan et al. (2002)62
estudi el impacto de la electricidad sobre el crecimiento del sector no agrcola en
China, encontrando que el acceso y uso de servicios de electricidad generan una
reduccin significativa de la pobreza: por cada 10 000 yuanes invertidos en el
desarrollo de dicha infraestructura, 2.3 personas son sacadas de la pobreza en China.
En el Per, ESAN (2010) calcul que los impactos positivos de una inversin en
infraestructura del sector energa se estiman en un crecimiento del PBI mayor en 6.47
puntos porcentuales entre el 2001 y 2008. Asimismo, segn Caldern (2004), un
61
Cook, C., Duncan, T., Jitsuchon, S., Sharma, A. y Guobao, W. (2005). Assesing the impact of Transport
and Energy Infraestructure on Poverty Reduction. Asian Development Bank. Filipinas.
62
Fan, S., Zhang, X. y Zhang, X.B. (2002). Growth, Inequality and Poverty in Rural China: The Role of
Public Investments. Research Report 125, International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.
34
Agosto 2012
aumento en una desviacin estndar en la capacidad de generacin de energa

durante el periodo 1960-2000 tuvo un efecto positivo en el ingreso per cpita en 1.7
puntos porcentuales.
Infraestructura de riego
En el caso del sector riego, la evidencia emprica demuestra que la inversin en
infraestructura en dicho sector contribuye de manera significativa a incrementar la
productividad agrcola y los salarios, con lo cual se reduce la pobreza y la desigualdad
de ingresos.
Por ejemplo, Bhattarai et al (2002)63 muestran que en Filipinas, Tailandia y Vietnam
la pobreza es sustancialmente menor en las zonas que cuentan con infraestructura de
regado en comparacin con las zonas de secano. Adems, concluyen que los
ingresos agrcolas en las zonas de regado es 77% mayor que el de las zonas de
secano en Bihar, India. Asimismo, en la Repblica Popular China, Fan et al (2002)
encontraron que el riego contribuye directamente al crecimiento del sector agrcola y
con ello a la reduccin de la pobreza. La elasticidad estimada es de 0.41, lo que
implica que un 1% de aumento en la infraestructura de riego est asociado con un
aumento de 0.41% en la produccin agrcola, traducindose en una cada de 1,13% en
la incidencia de la pobreza. De forma similar, Balisacan y Pernia (2002)64 encuentran
que en Filipinas un aumento del 1% en la infraestructura de riego conduce a un
aumento de 0.31% en los ingresos de los pobladores ms pobres.
Sector Salud
Una mejora en la infraestructura de salud tiene efectos importantes en el crecimiento
econmico a travs de distintos canales. En general, se espera que una mayor
inversin en el sector (construccin y equipamiento de hospitales, postas mdicas,
ambulancias) tenga efectos directos positivos en la cobertura y calidad de salud de la
poblacin, sobre todo en el caso de aquellos grupos ms vulnerables. En cuanto a los
beneficios indirectos, ESAN (2010), estima que los beneficios indirectos de la inversin
en infraestructura de salud pueden resumirse en el incremento de la productividad de
la poblacin, la mejora de la calidad de vida la poblacin y la generacin de puestos de
trabajo. Una mayor nutricin y mejor salud determinan tambin condiciones
63
Bhattarai, M., R. Sakhitavadivel, and Intizar Hussain (2002). Irrigation Impacts on Income Inequality and
Poverty Alleviation. International Water Management Institute Working Paper 39, Colombo.
64
Balisacan, A. M., and E. M. Pernia (2002). Probing Beneath Cross- National Averages: Poverty,
Inequality, and Growth in the Philippines. ERD Working Paper Series No. 7, Economics and Research
Department, Asian Development Bank, Manila.
35
Agosto 2012
intelectuales que conllevan mayor productividad y creatividad laborales, no solo por la

reduccin de las prdidas de tiempo laboral asociadas a la enfermedad sino a travs
de la productividad ajustada por horas de trabajo real (Fogel 1991, Dasgupta 1993).
En el caso del sector salud, el estudio del impacto de la inversin se ha hecho, sobre
todo, enfocndose en el impacto por la formacin del capital humano. Segn Mushkin
(1962)65, esto se basa en la idea de que los agentes productivos mejoran con la
inversin en este servicio, y que esta inversin tendra un rendimiento continuo en el
futuro. As, para Bhargava (2001)66 el incremento en el status de salud mejora el nivel
de ingreso aunque este efecto no es uniforme a todos los niveles de ingreso; de
hecho, encuentran que el efecto de la mejor salud sobre el crecimiento es mayor en
los pases de ingresos ms bajos. Para Fuchs (2004), por otro lado, la mejora de la
salud aumenta las tasas de supervivencia de los nios, lo que aumenta el PIB per
cpita por el incremento de la proporcin de trabajadores, mientras que la mejora de la
salud entre los adultos aumenta la participacin en la fuerza laboral y mejora la
productividad de los que estn en el trabajo. Todo ello repercute, en trminos
agregados, en crecimiento econmico.
Un estudio de Bloom et al (2001)67 indica que una mejora de un ao en la esperanza
de vida al nacer de la poblacin de una regin conlleva a un crecimiento de hasta 4%
en el PBI en el largo plazo. Este efecto refleja las implicancias positivas que tiene la
inversin en el sector en la productividad laboral, y en el fortalecimiento del capital
humano. Asimismo, Mayer (1999)68, en un estudio realizado en Brasil, estima que la
magnitud aproximada del impacto en un plazo de 15 aos en que la salud mejore
como durante la dcada de 1980 a 1995 - un perodo de crecimiento econmico bajo es de 0.26 puntos porcentuales anuales sobre los niveles de ingresos.
Sector educacin
En el caso del sector educacin, ESAN (2010) encuentra una serie de beneficios
directos e indirectos de la inversin en la infraestructura educativa. Respecto de los
beneficios directos, estos incluyen la mejora en la calidad del ambiente de enseanza
educativa, mayor cobertura de la educacin, mayor logro del aprendizaje al finalizar
65
Mushkin, Selma, (1962). Health as an Investment. Journal of Political Economy,

Bhargava, Alok & Jamison, Dean T. & Lau, Lawrence J. & Murray, Christopher J. L. (2001). Modeling
the effects of health on economic growth. Journal of Health Economics, Elsevier, vol. 20(3).
67
Bloom, David, David Canning y Jaypee Sevilla (2001). The effect of health on economic growth: theory
and evidence. Estados Unidos. National Bureau of Economic Research
68
Mayer, David, Mora, Humberto, Cermeno, Rodolfo, Duryeau, Suzanne, (1999). Health, Growth and
Distribution in Latin America and the Caribbean. Technical Papers No. 18, PAHO
66
36
Agosto 2012
sus estudios mayor nmero de poblacin alfabetizada, mayor percepcin de los

padres de familia sobre el valor de la educacin, mejora en la productividad. Por su
parte los beneficios indirectos implican el incremento del bienestar de los estudiantes y
sus familiares, mejora en los ingresos, impulso del crecimiento econmico y promocin
de una sociedad con igualdad de oportunidades.
Como se observa, los beneficios directos de la inversin en infraestructura educativa
estn orientados bsicamente a la cobertura de la educacin y a la calidad de la
enseanza educativa. En general, dada la mejora de estos componentes, se espera
una mayor productividad de la oferta laboral en el largo plazo, lo cual puede derivar en
mejoras en la competitividad de las empresas, y as, lograr un efecto positivo en el
crecimiento econmico.
En el caso de los resultados empricos, la literatura no evidencia resultados marcados
sobre la relacin entre la inversin en calidad de los servicios de infraestructura
educativa y el crecimiento econmico. Sin embargo, dada la mejora en la cobertura y
la calidad educativa de la poblacin, dicha inversin si tiene un impacto positivo, a
travs de la mejora de los indicadores de cobertura y de producto de la educacin. As,
un estudio de Terrones y Caldern (1993)69, tomando como controles el ingreso per
cpita inicial, la tasa de inversin y el crecimiento de la poblacin, estima que el
coeficiente de correlacin parcial entre la variable de cobertura educativa (tasa neta de
matrcula en educacin primaria) y el crecimiento es de 0.5572, lo cual indica una
relacin positiva entre estos factores. Asimismo, en trminos de la calidad educativa,
se estima una relacin negativa de -0.274 entre el ratio alumno/profesor y el
crecimiento del producto per cpita. Esto tiene sentido en la medida que un elevado
ratio alumno/profesor disminuye la calidad de la educacin ofrecida a cada estudiante,
disminuyendo as el stock de capital humano, y generando efectos negativos en el
crecimiento.
Por otro lado, Duarte et al (2011) analizan las relaciones entre infraestructura escolar y
resultados acadmicos mediante el uso de las pruebas del Segundo Estudio Regional
Comparativo y Explicativo (SERCE). Los resultados indican que los factores que estn
ms alta y significativa asociados con los aprendizajes son: la presencia de espacios
de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cmputo); la
conexin a servicios pblicos de electricidad y telefona; y la existencia de agua
potable, desage y baos en nmero adecuado. As, los pases de la regin debern
69
Terrones, Marco y Csar Caldern (1993). Educacin, capital humano y crecimiento econmico: el caso
de Amrica Latina. Revista Economa, Departamento de Economa - Pontificia Universidad Catlica del
Per, pp 23-70.
37
Agosto 2012
fortalecer las inversiones orientadas a mejorar la infraestructura escolar para cerrar las
grandes brechas existentes que afectan negativamente a las zonas rurales, a las
escuelas del sector pblico y a las escuelas que atienden a los estudiantes
provenientes de familias ms pobres. Igualmente, las polticas
pblicas deberan
priorizar las reas de infraestructura que tienen mayor relacin con los aprendizajes.
Seguridad ciudadana y crceles
Por ltimo, en el caso de la inversin en infraestructura de seguridad ciudadana y
crceles, Hooks et al (2004)70 indican que no se encuentra una relacin importante
entre el aumento de nmero de crceles y el crecimiento econmico. En particular, se
ha identificado que la construccin de crceles no tiene un efecto significativo en la
generacin de empleos en zonas urbanas y rurales. Al respecto, se considera que esto
se debe a los altos costos de oportunidad de los montos de inversin en crceles,
dada la posibilidad de invertir en servicios de electricidad, transporte, construccin,
entre otros.
Sin embargo, es necesario destacar la necesidad de contar con crceles de mejor
calidad, manteniendo los mismos niveles de inversin en el sector. Por otro lado, la
carencia de inversin en este sector en el largo plazo puede debilitar al sistema de
justicia, de no tratarse a las crceles como centros de rehabilitacin.
70
Hooks, G., Moser, C., Rotolo, T. and Lobao, L. (2004). The Prison Industry: Carceral Expansion and
Employment in US Counties 1969-1994. Social Science Quarterly, Vol. 85, No. 1, pp 37-57.
38
Agosto 2012
IV. DIAGNSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA

En la presente seccin se presenta el diagnstico de los 10 sectores econmicos
estudiados, en l se describe la situacin de la infraestructura del Per en
comparacin con el resto de pases de Amrica Latina; as como la evolucin y las
diferencias a nivel regional, adems se evidencian los retos que enfrenta cada sector y
las respectivas oportunidades de mejora sobre la base de ms de 30 entrevistas
realizadas a los agentes clave de cada sector.
a. CARRETERAS
a.1. Diagnstico
De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de
infraestructura de las carreteras dista de la del promedio de los pases de Amrica
Latina. Si bien el Per ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues
el ndice aument de 2.6 a 3.2 entre los aos 2008 y 2011-, el nivel alcanzado an
refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio
cuando se compara el valor del ndice peruano con el valor que el ndice alcanza en
pases como Chile (5.7) y Mxico (4.3).
GRFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 2011

(pases de Amrica Latina)
7
5.5 5.7
Promedio AL (2011): 3.55

4.3
4.2
4.1 4
3.5
2.9
2.6
3.2
3.2
2.6
1.9
2.9
3 2.9
2.9 2.9
Colombia
Venezuela
2.5
2.8
1.8
2008
Brasil
Paraguay
Bolivia
Per
Argentina
Uruguay
Ecuador
Mxico
Chile
2011
Fuente: The Global Competitiveness Report 2011-2012

En el Per, la infraestructura vial a nivel nacional conforma el Sistema Nacional de

Carreteras (SINAC). Por factores como la interconectividad geogrfica, poltica y
39
Agosto 2012
econmica, volumen de trfico y valor comercial en trnsito y articulacin de puertos

y/o aeropuertos, las vas se clasifican en tres tipos: nacional, regional y vecinal 71. El
desarrollo y la conservacin de la infraestructura vial son gestionados a travs de los
organismos pblicos: la red vial nacional (RVN) es competencia del Gobierno Central,
por ende del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), la red vial
departamental (RVD) est a cargo de los Gobiernos Regionales, y la red vial vecinal
(RVV) a cargo de los Gobiernos Locales.
La red vial total que considera el SINAC al ao 2011 tiene una longitud de 129 163
Km.; el 13% (17 214 Km.) se encuentra en situacin de carretera pavimentada y el
87% (111 949 Km.) como carretera no pavimentada72. La distribucin por tipo de red
indica que el 19% corresponde a la RVN, el 21% a la RVD y el 60% a la RVV.
CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGN SUPERFICIE, 2011
(en kilmetros)
Superficie
Pavimentada
Nacional
13 640
Departamental Vecinal
2 090
1 484
Total
17 214
No pavimentada
9 680
23 509
78 760
111 949
Total
23 320
25 599
80 244
129 163
Fuente: MTC
Se considera que un anlisis desagregado de la infraestructura en sus distintos tipos

brindar una visin ms completa del sector, y permitir identificar espacios
especficos de mejora. Dicho anlisis se presenta a continuacin.
Red Vial Nacional (RVN)
La RVN, est conformada por 23 320 Km73. Entre las carreteras que resaltan en este
nivel se encuentran aquellas que pertenecen al llamado eje 3x3: IIRSA74 Norte,
Centro y Sur y las longitudinales Costa, Sierra y Selva. La RVN ha experimentado un
significativo crecimiento en las inversiones entre los aos 2004 y 2011 (30.7% anual
en promedio), sobre todo en proyectos destinados a rehabilitacin y mejoramiento
(US$ 910 millones en 2011).
71
La clasificacin de las redes viales se encuentran reguladas a travs del clasificador de rutas vigente
aprobado mediante D.S. N 036-2011- MTC.
72
Cabe resaltar que, segn las estadsticas del MTC, existen 9 196 kilmetros de vas adicionales que se
encuentran en proyecto.
73
Las estadsticas del MTC contemplan 2 206 kilmetros de vas adicionales en proyecto.
74
IIRSA - Iniciativa para la integracin de la infraestructura suramericana.
40
Agosto 2012
GRFICO 3: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 2011

(en US$ MM)
1000
910
800
Incremento de 30.7% anual

en promedio
672
600
410
400
230
200
76
0
2004
2005
2006
2007
Rehabilitacin y Mejoramiento
2008
2009
2010
Conservacin y Mantenimiento
2011
Concesiones
Fuente: Direccin General de Caminos y Ferrocarriles - MTC

Este impulso de la inversin en infraestructura permiti una mejora en la calidad de las

vas, aunque de forma moderada: el porcentaje de carreteras pavimentadas75 ha
aumentado de 50% a 54% entre 2000 y 2011 (MTC, 2012)76. Por su parte, la regin
Sierra presenta la menor disponibilidad relativa de vas de la RVN pavimentadas
(43%). Sin embargo, tambin se presentan deficiencias importantes en las dems
regiones: en la Costa, La Libertad y Ancash cuentan con solo 39% y 51% de sus vas
pavimentadas, mientras que en la Selva, Amazonas y Loreto presentan condiciones
igualmente crticas (37% y 49%, respectivamente).
GRFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011
(por departamentos)
Costa: 66%
87
63 63 60
54
49
37
Loreto
Amazonas
Ucayali
26 24 23
Madre de Dios
31
Pasco
36
Huancavelica
Hunuco
Junn
San Martn
Puno
La Libertad
Ancash
Arequipa
Lima
Tacna
Piura
Lambayeque
Ica
Moquegua
Callao
Tumbes
39
44
Apurmac
51
51
Nacional
78 75
72 70
68
Ayacucho
93
100 96
Cusco
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Selva: 62%
Sierra: 43%
Cajamarca
100 100
Fuente: MTC
75
Para fines de este estudio no es necesario hacer diferencia entre carreteras pavimentadas y carreteras
asfaltadas, por tanto se entendern de aqu en adelante como sinnimos.
76
MTC (2012). Anuario estadstico 2011. Lima - Per
41
Agosto 2012
Ahora bien, aunque Madre de Dios y Ucayali presentan prcticamente el 100% de sus
redes pavimentadas, se debe resaltar que dichas regiones, adems de Loreto,
presentan la menor densidad de carreteras por km2, lo cual revela condiciones
deficitarias en trminos de cobertura de igual modo77. Adems, el avance en
pavimentacin no implica necesariamente una mejora definitiva en el estado de las
vas pues, entre 2005 y 2010, el porcentaje de carreteras de la RVN en buen estado
se contrajo de 35% a 34%. Ello se debe, entre otras causas, a la falta de un programa
de mantenimiento sistemtico78.
GRFICO 5: EVOLUCIN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 2010
45%
40%
35%
40%
35%
36%
34%
30%
30%
25%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Bueno
Regular
2005
Malo
2010
Fuente: Indicadores de transporte CEPLAN

En lnea con lo anterior, el IPE (2008)79 muestra que un 22.7% (aproximadamente

1 357 km.) de las vas rehabilitadas entre 1992 y 2005 se deterioraron por falta de
mantenimiento, lo que implic una prdida de US$ 718 millones contra los US$ 98
millones de dlares que costaba conservarlas. El estudio tambin concluye que
las razones de estas ineficiencias se deberan en gran medida al poco atractivo
poltico que tiene implementar una verdadera poltica de mantenimiento vial 80.
77
En general, la regin Selva presenta la menor disponibilidad de carreteras por m . En particular, Madre
2
de Dios y Ucayali presentan 0.05 y 0.02 kilmetros de vas de la RVN por cada 10 000 m de superficie
regional.
78
Ver Informe de Presupuesto Evaluado Conservacin de Carreteras, Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico, MEF: En cuanto a la ejecucin fsica [de la RVN], se mantienen menos
kilmetros que los programados [y] no se realiza sistemticamente sobre la base de criterios de
optimizacin de la conservacin. La situacin es ms crtica en el nivel regional
79
Instituto Peruano de Economa (2008). Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 19922007. Lima, - Per
80
De acuerdo con IPE (2008), la falta de priorizacin del mantenimiento de las vas ms importantes del
pas se ha dado en contextos de escasez de recursos como tambin, ms recientemente, en episodios de
abundancia fiscal. La prioridad poltica se ha orientado a la construccin de nuevas vas a nivel regional;
mientras que el tratamiento al mantenimiento de carreteras es ms reactivo que preventivo.
42
Agosto 2012
Por ltimo, se observa que el aumento en el volumen de trfico en los ltimos aos
traera consigo un deterioro ms acentuado de la infraestructura vial. Entre 2006 y
2010, el flujo vehicular sobre estas vas registr una tasa de crecimiento promedio
anual de 5.1%. La participacin ms importante dentro del crecimiento corresponde al
transporte de carga (51%)81. As, segn el Plan Intermodal de Transportes (20042023)82, 23 tramos de la Red Vial Nacional se proyectan al 2013 dentro de los niveles
de congestin 3 4, que indican circulacin densa y riesgo de congestin,
respectivamente83. Ello da indicios de un deterioro ms pronunciado de las vas
asfaltadas, as como de mayores necesidades de mantenimiento.
Red Vial Regional

La RVR est conformada por 25 559 Km. a lo largo de todo el pas84. Segn las
estadsticas del MTC, el porcentaje de vas pavimentadas de la RVR es de 8% a nivel
nacional. A nivel regional, tal como se observa en el siguiente grfico, cinco de los 24
departamentos carecen de infraestructura dentro de la RVR pavimentada, mientras
que Piura, la regin con mayor disponibilidad de RVR pavimentada, presenta una tasa
de apenas 33%.
GRFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011
(por departamentos)
Regin costa
Regin selva
Regin sierra
33
28 28
26
24
10
0
Ucayali
Nacional
1
Madre de dios
2
Amazonas
Loreto
Cajamarca
Huancavelica
Ayacucho
Apurmac
8
3
Hunuco
San Martn
Pasco
Puno
2
Ica
Lima
4
Moquegua
La libertad
Ancash
Tacna
Arequipa
Tumbes
Lambayeque
Junn
13
7
Cusco
15 14
Piura
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fuente: MTC
81

MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Per
83
Segn el Plan Intermodal de Transportes (2004-2023), el nivel de congestin 3, implica una relacin
volumen / capacidad de la va entre 0.45 y 0.80, mientras que un nivel de congestin 4 un ratio volumen /
capacidad mayor al 0.80.
84
82
43
Agosto 2012
Ahora bien, segn la entrevista sostenida con Ral Torres, representante de Provas
Nacional, el porcentaje de vas pavimentadas no es un indicador suficiente del estado
de la infraestructura, debido a que, por el menor trfico vehicular, las vas no
necesitaran de pavimentacin, solo de afirmado. La mejor aproximacin disponible a
la calidad de la infraestructura vial indica que el 67% del total de kilmetros es de mala
calidad, y tan solo un 13% es de buena calidad en el ao 2002 (Provas
Descentralizado, 2008)85. Por otro lado, en cuanto a la calidad de la va regional
afirmada (que representa el 42% del total de las vas regionales), el 48% (2 880 km.)
se encuentran en mal estado, y 37% (2 256 km.) en estado regular de conservacin.
GRFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL
GRFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL
REGIONAL,
2002
2002
REGIONAL AFIRMADA, 2002

2002
Bueno
5%
Regular
13%
Bueno
34%
Malo
53%
Regular
28%
Malo
67%
Fuente: Provas Descentralizado (2008)

En cuanto a las inversiones, se ha observado un incremento en el orden de 16.3%

anual en promedio, como lo muestra el siguiente grfico. De forma particular, se
observa un quiebre en las inversiones para finales del 2006, que coincide con la
creacin de Provas descentralizado86 as como con leyes de flexibilizacin del SNIP87.
85
Provas Descentralizado (2008). Plan Estratgico Institucional de Provas Descentralizado. Lima-Per

Con D.S. N 029 2006 MTC, el 10 de octubre de 2006 se fusionan los programas Provas
departamental y Provas rural.
87
Como la ley 2808 que autorizaba a las OPI descentralizadas declarar viabilidad a proyectos sin lmite
de monto.
86
44
Agosto 2012
GRFICO 9: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010

(en US$ MM)
600
443

en promedio
400
200
98
110
120
122
125
126
128
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
334
338
339
2007
2008
2009
2010

Segn el Plan Estratgico Institucional (PEI) 2008 2012 de Provas Descentralizado,

la inversin estimada para restaurar la RVR y emparejarla a los niveles de trfico
actuales se encuentra entre los US$ 1 000 millones y US$ 1 300 millones, puesto que
alrededor del 95% (vas en regular y mal estado) necesita rehabilitacin o
mejoramiento. La inversin estimada para el mantenimiento de las carreteras
regionales oscila entre US$ 31 millones y US$ 60 millones si se pudiera rehabilitar la
red en su totalidad; sin embargo, los recursos del MTC y de los Gobiernos Regionales
destinados al mantenimiento estn alrededor de los US$ 6 millones88.
Red Vial Local

La Red Vial Local (RVL), est conformada por 80 244 Km89. Segn Provas
descentralizado (2008), 70% de la red est en condiciones de intransitabilidad al ao
2008; esto se explica por la falta de mantenimiento, las difciles condiciones
topogrficas y la debilidad institucional de las municipalidades90.
Respecto de la inversin ejecutada en proyectos de infraestructura de la RVL, entre
2000 y 2010 se observ un gran crecimiento (24.4% anual en promedio) debido, al
igual que en la RDV, a la creacin de Provas descentralizado. Sin embargo, el
problema del mantenimiento se mantiene como el principal causante del deterioro de
las vas vecinales, de manera anloga a las vas regionales.
88
Segn el Plan Estratgico Institucionalizado 2008 2012 de Provas Descentralizado.

90
Segn el Plan Estratgico Institucionalizado 2008 2012 de Provas Descentralizado.
89
45
Agosto 2012
GRFICO 10: EVOLUCIN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 2010

(en US$MM)
400
339

en promedio
300
200
346
353
165
100
40
41
44
50
51
52
54
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

En resumen, se observa que la calidad de las redes viales en el Per es an deficiente

en los tres niveles. Si bien la RVN ha recibido un fuerte apoyo gubernamental a nivel
de planificacin e inversiones, en trminos de calidad existen necesidades de
pavimentacin y un mantenimiento permanente, sobre todo si se revisa la situacin a
nivel departamental y local. Cabe precisar que en la RVR y la RVL, dado que las vas
requieren un menor nivel de pavimentacin, la inversin debe orientarse ms al
mantenimiento y conservacin de vas afirmadas.
a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras
Si bien el Plan Sectorial (PEI del MTC) ya expir el ao 2011 y an no se formula uno
nuevo, es posible comparar la principal meta trazada por el gobierno con las metas del
Plan Bicentenario elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
(CEPLAN)91. De acuerdo con el Plan Bicentenario, alcanzar el 85% de vas nacionales
asfaltadas
para
el
2016,
significara
pavimentar
600
km
de
carretera
aproximadamente, mientras que la meta del bicentenario implica 13 000 km

adicionales al 2021. En ese sentido, la meta del Gobierno es ambiciosa porque
significa lograr el 58% de lo trazado por el CEPLAN a cinco aos del bicentenario.
91
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (2011). Plan Bicentenario. Lima-Per
46
Agosto 2012
CUADRO 5: COMPARACIN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL PLAN DE

GOBIERNO
Entidad
Ceplan
Meta (km.
Asfaltados)
25 500
Kilmetros
adicionales
13 055
21 213
7 611
Gobierno
Ao meta
2 021
2 016
Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valds, Plan Bicentenario CEPLAN

La meta trazada por el Gobierno necesita de un crecimiento que triplique el promedio

del ltimo quinquenio. En los ltimos 5 aos, la variacin anual promedio de kilmetros
de va asfaltados fue de 2.66%; si se siguiera un crecimiento sostenido con esta tasa,
al 2016 se tendran 14 568 km de va asfaltada. Esto significara 6 650 kilmetros
menos de los que se propone el Gobierno. En ese sentido, si se quisiera cumplir con el
85% de vas asfaltadas, se debera crecer sostenidamente a una tasa de 9.3% anual.
CUADRO 6: EVOLUCIN PROYECTADA DE PAVIMENTACIN VS. EVOLUCIN

NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIN EN LA
RED VIAL NACIONAL
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Crecimiento proyectado de la RVN

pavimentada
12 445
12 776
13 116
13 465
13 823
14 191
14 568
Crecimiento necesario de la RVN

pavimentada para alcanzar las
metas del gobierno
12 445
13 602
14 867
16 250
17 761
19 413
21 218
Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valds, Indicadores de transporte CEPLAN

Sobre el contenido de los planes regionales concertados en materia de infraestructura

vial, se encontr que 14 regiones tienen metas para el sector, 20 cuentan con
proyectos de infraestructura vial e integracin territorial, nueve tienen proyectos sin
indicadores de resultado y solo dos integran su plan de desarrollo vial al plan de
desarrollo concertado regional.
47
Agosto 2012
CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN MATERIA DE

INFRAESTRUCTURA VIAL
Gobierno
Regional
Periodo del
Plan de
Desarrollo
Tiene
Metas?
Amazonas
2009 - 2021
Ancash
2008 - 2021
No
Apurmac
2010 - 2021
Arequipa
2003 - 2011
No
Indicador de resultado
450
km.
de
vas
mejoradas o rehabilitadas
para el 2021.
No
4 286.91 km. de vas
regionales afirmadas
No
Tiene
N de
proyectos
proyectos
identificados?
identificados
25
24
No
No
17
12
Ayacucho
2007 - 2024
Cajamarca
2010 - 2021
No
(i) Nacionales: 585 km.

asfaltados
y
382
afirmados;
(ii) Regionales: 40 km.
asfaltados;
723.75
afirmados;
(iii) Vecinales: 28.50 km.
asfaltados
y 1980.99
afirmados.
No
Callao
2011 - 2021
No
No
22
(i) Regionales: 300

km. asfaltados
(ii) Vecinales: 550 km.
afirmados
(iii) 6 000 km. de
mantenimiento rutinario.
No
48
13
(i) Regionales: 672

km. asfaltados
(ii) Vecinales: 550 km.
afirmados
(iii)
200
km.
de
mantenimiento rutinario.
25
725
km.
de
vas
regionales construidas y/o
rehabilitadas.
92
Cusco
2010 - 2021
Huancaveli
ca
2008 - 2015
No
Hunuco
2009 - 2021
Ica
2007 - 2011
Junn
2008 - 2015
No
No
124
Interconexin de las 12
provincias con carreteras
asfaltadas y en buen
estado.
Interconexin de
las
capitales provinciales con
carreteras en buen estado
y con
mantenimiento
No
La Libertad
92
93
2010 - 2021
93
Las metas fueron establecidas para el ao 2011.

Las metas fueron establecidas para el ao 2011.
48
Agosto 2012
permanente.
Lambayeq
ue
2011 - 2021
63% de
asfaltada.
la
red
vial
18
Lima
2008 - 2021
Cumplir y desarrollar los

Proyectos del Plan Vial
Departamental
Participativo (PVDP).
Loreto
2008 - 2021
No
No
Madre de
Dios
2007 - 2021
No
No
No
No
Moquegua
2003 - 2021
No
No
Pasco
2008 - 2015
Mejoramiento del 50% de

la red asfaltada
17
Expandir o ampliar en 242

Km las vas regionales,
con prioridad en las zonas
de Sierra.
No
42
Piura
2007 - 2021
Puno
2009 - 2021
60 % del espacio regional

articulado e integrado. Y
60%
de
carreteras
adecuadamente
asfaltadas.
San Martn
2008 - 2015
No
No
49
Tacna
2005 - 2012
No
No
12
Tumbes
2011 - 2015
242 km. de carreteras

nuevas asfaltadas
80 % de implementacin
del Plan Vial
Departamental 2009
2018. Y 60 % de
implementacin del Plan
Vial Vecinal
10
Ucayali
2011 - 2021
49
Agosto 2012
a.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura vial

Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector
transportes94, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector, y
la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de
mejora para incrementar la calidad de la infraestructura vial. Estas se describen a
continuacin:
1. Reducir los sobrecostos en la ejecucin de proyectos de inversin en
redes viales
Uno de los problemas centrales encontrados en el sector es la ineficiencia en la
ejecucin de inversiones de la RVN, la RVD y la RVL; as, durante el ao 2011, se han
generado sobrecostos por 66% en los proyectos de infraestructura vial95. Estos
sobrecostos se deben a la ineficiencia en la administracin de la ejecucin de los
proyectos y a la capacidad tcnica de los formuladores de estudios de pre-inversin.
CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL
RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD
(en nuevos soles)
Monto del estudio
(viabilidad)
Ejecucin
total
% del valor ejecutado respecto

del valor proyectado 1/
292 706 851
487 058 593
166%
1/ Mide la eficiencia de la ejecucin financiera respecto a la inversin viabilizada

para los proyectos concluidos en el ao 2011.
Fuente: Portal de Consulta Amigable, SOSEM MEF
Dentro de la administracin subnacional de inversiones, la ejecucin directa sigue

siendo una modalidad importante, sobre todo a nivel de Gobiernos Locales. Esto
constituye un problema de eficiencia en la ejecucin de obras, pues, dada la
inexperiencia de los Gobiernos Locales en la ejecucin de proyectos, sobre todo en los
casos de redes viales, se generan retrasos y sobrecostos innecesarios. Adems,
existe el peligro de corrupcin y malversacin de fondos, lo cual merma la calidad de
las inversiones realizadas.
Como sostiene Provas Descentralizado en el Plan Estratgico Institucional 2008
2012:
94
Se sostuvo entrevistas con el seor Renzo Rojas Jimnez, Jefe de la Oficina de Estudios Econmicos
de Ositran, y con Ral Torres, Director Ejecutivo de Provas Nacional.
95
El costo adicional de ejecutar el proyecto sobre el costo planificado.
50
Agosto 2012
Sobre todo a nivel local, hay preferencias por desarrollar las obras por
administracin directa, desconociendo los costos e ineficiencias asociados a
este tipo de ejecucin, afectando el uso de los escasos recursos pblicos. Su
reemplazo por nuevas maneras de contratacin y ejecucin de obras por
terceros es un proceso continuo, de aprendizaje y acompaamiento a los
gobiernos locales. (PEI 2008-2012: p.15).
Por tanto, se debe promover un cambio en la modalidad de inversiones en

infraestructura del sector. Es importante generar conciencia en los Gobiernos
Subnacionales acerca de los beneficios de tercerizar la ejecucin de obras hacia
empresas con mayor experiencia en el rubro de inters o de instruir sobre esquemas
de ejecucin alternativos (APP, obras por impuestos, entre otros). Asimismo, es
necesario
desarrollar
un
acompaamiento
permanente
de
los
Gobiernos
Subnacionales para la ejecucin de inversiones.

Por otro lado, la promocin de una carrera de administracin pblica permitira
incrementar la eficiencia en la inversin de proyectos de infraestructura96. En primer
lugar, garantizar la calidad de los profesionales y tcnicos evitara que muchos
estudios de inversin tengan deficiencias como las que se observan actualmente:
errnea tramificacin por demanda (estimacin de trfico), errnea tramificacin por
oferta (asfalto, afirmado, trocha, etc), implementacin inadecuada de bifurcaciones,
etc., las cuales terminan retrasando y/o elevando el costo del proyecto. En segundo
lugar, se evitara la alta rotacin de los profesionales, y los sueldos ms atractivos
disminuiran los riesgos de ineficiencia en el trabajo realizado. La reduccin de los
niveles de rotacin permitira, a su vez, una continuidad en la ejecucin de
planeamiento de inversiones, al margen de los cambios de Gobierno.
2. Agilizar los procedimientos que determinan los pasos para el
saneamiento legal de tierras en el mbito de los proyectos
El saneamiento legal de tierras constituye una condicin necesaria para la adecuada
ejecucin de los proyectos de inversin. En el caso especfico del sector transportes,
el incumplimiento de plazos para la liberacin de tierras ya sea por problemas de
informalidad, la falta de negociacin para comprar tierras a propietarios, etc-, perjudica
el cumplimiento de plazos en la ejecucin de los mismos.
Por ejemplo, en el caso de la construccin de la Autopista del Sol, los retrasos en la
entrega de nuevos terrenos libres, entre otros factores, han provocado el detenimiento
96
Para mayor detalle, revisar la seccin 6: Qu hacer para agilizar los proyectos de inversin en
infraestructura?
51
Agosto 2012
en la ejecucin de las inversiones. Evidentemente, estos retrasos generan costos

innecesarios para la empresa privada, lo cual podra desincentivar el ingreso de
nuevos capitales privados. Por ello, se propone una evaluacin exhaustiva de los
procedimientos legales de saneamiento de tierras, con el fin de agilizar los procesos
de inversin.
NOTICIA CONSTRUCCIN DE AUTOPISTA DEL SOL PARALIZAR DENTRO DE
UN MES
Con apenas un avance de un 39%, la construccin de la autopista del Sol se paralizara
porque el Ministerio de Transportes y Comunicaciones an no cumple con entregar
nuevos terrenos libres de interferencias (fibra ptica), construcciones y redes elctricas.
A pesar de este riesgo, ayer se anunci que de acuerdo al contrato suscrito con el Estado
peruano, este 31 de enero, el peaje subir 70 cntimos de Sol como parte del fondo de
financiamiento de la obra, as lo inform ayer en conferencia de prensa Miguel Arbul
Alva, director de relaciones institucionales de la empresa CASA (Construccin y
Administracin S.A)
Fuente: Diario El Tiempo de Piura
Fecha: 28/01/2012
3. Incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento por

ejemplo uso del canon- para desarrollar una cultura de mantenimiento
de vas en las RVD y RVL.
En el caso de las regiones, la cultura de mantenimiento de vas se desincentiva con la
escasa disponibilidad de recursos destinados para este fin. A la fecha, el
mantenimiento se considera un tipo de gasto corriente, por lo que no puede utilizarse
los fondos del canon destinados a financiar inversiones. Por lo tanto, el mantenimiento
se financia con los recursos directamente recaudados ms las transferencias de
Provas Descentralizado. Estos montos an son insuficientes para un adecuado
mantenimiento97.
Segn Provas Descentralizado98, luego de 10 aos de experiencia en el tema, es
factible mantener un sistema de mantenimiento rutinario, consustancial a cada
proyecto, que mantenga la transitabilidad de la va. Sin embargo, deben encontrarse
mecanismos de financiamiento sostenibles basados en aportes del Gobierno Central y
los beneficiarios directos. Otro mecanismo alternativo que podra incrementar el
97
98
Segn el PEI (2008-2012) de Provas Descentralizado.

Ibd., p.12.
52
Agosto 2012
financiamiento en mantenimiento de vas es el uso de un porcentaje de las

transferencias por canon. De hecho, en noviembre de 2011, el Ministro de Economa
Luis Miguel Castilla, propuso la elaboracin de un proyecto de Ley99 para mejorar la
distribucin de canon que pagan las mineras, dentro del cual se plante la posibilidad
de que los recursos del canon puedan ser utilizados en el mantenimiento de carreteras
y no solo en obras de infraestructura.
4. Replantear la definicin y cumplimiento de funciones de las entidades
clave en el sector transportes en el marco de un proceso de APP
Otro problema se genera en el conflicto de intereses existente entre Proinversin
(vendedor), los sectores (dueos)100 y la empresa concesionante (arrendador) en el
marco de un proceso de inversin mediante la modalidad de APP.
De acuerdo con las entrevistas realizadas, bajo el modo de operacin actual en los
procesos de concesin, Proinversin realiza todo lo necesario para concesionar el
proyecto al privado, con el fin de elevar los proyectos de inversin con participacin
privada, an si esto implica cargarles niveles de riesgo menores a los que maximizan
el bienestar de la sociedad. Este objetivo, en muchos casos, entra en conflicto con el
del regulador quien, por su parte, busca maximizar el bienestar de los usuarios
mediante una revisin del cumplimiento de los contratos de concesin. En algunos
casos, existe el riesgo, por el inters de acumular inversiones, de establecer contratos
poco factibles en trminos de las tarifas adjudicadas a los usuarios finales, lo cual
genera dificultades para el ente regulador.
En la prctica, esto se evidencia con el pronunciamiento que hace Ositran solicitando
una opinin vinculante desde el inicio del diseo en los proyectos de infraestructura.
De acuerdo con las declaraciones de Juan Carlos Zevallos, expresidente de Ositran101,
el objetivo del Gobierno de maximizar el nmero de contratos colisiona con el objetivo
del regulador, que es maximizar la calidad de los mismos. Adicionalmente, se aprecia
que Ositran, si bien realiza recomendaciones, no tiene una opinin vinculante dentro
de la formulacin del contrato con la empresa privada.
99
Declaraciones disponibles en el diario El Comercio. Fecha: 27/11/2011

Los sectores como el MTC son los que se encargaran del proyecto luego de firmado el contrato. En
estricto los dueos seran todos los peruanos representados por el brazo sectorial correspondiente del
ejecutivo. En este sentido, el regulador sera quien se asegurara que
101
Disponibles en el diario El Comercio Fecha: 05/01/2012
100
53
Agosto 2012
Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definicin del rol de cada uno de los
agentes clave en los procesos de inversin en transporte vial. Ello tendra implicancias
positivas en una planificacin efectiva de proyectos de infraestructura de calidad102.
"EN LOS LTIMOS AOS SE HA QUERIDO CAPTURAR A OSITRAN"
A pocas semanas de concluir su gestin en el regulador del sector Transportes, Juan
Carlos Zevallos insiste en que se tiene que fortalecer a OSITRAN.
Por qu el Estado hace eso (captura al regulador), si al final se perjudica con

malas concesiones?
El objetivo del gobierno es inaugurar la mayor cantidad posible de obras. Este incentivo
colisiona con el incentivo del regulador, que es el de tener mejores contratos. Por su
parte, Pro Inversin tiene el incentivo de entregar ms concesiones, no importa si lo
hace bien o mal, porque finalmente los problemas los asume el regulador.
Otro tema recurrente son las demoras en las obras. Por qu sucede esto?
Algunas obras se han concesionado con obligaciones previas del Estado, como la
Autopista del Sol y la Red Vial 4. Han pasado dos aos y los concesionarios estn sin
poder hacer nada, se increment el peaje y el privado est acumulando lo recaudado en
un fideicomiso. Entonces, para qu se aceler el proceso? Solo para firmar el contrato
y salir en la foto.
Por qu no se dicen estas cosas en su momento?

Nosotros hemos hecho recomendaciones en todos los contratos de concesin, pero
como nuestra opinin no es vinculante, no fueron tomadas en cuenta.
Fuente: El Comercio
Fecha: 05/01/2012
5. Mantener especial cuidado en el cumplimiento de los compromisos

asumidos por el Estado dentro de su participacin en las APP, de
modo tal que se preserve la imagen del modelo de concesiones ante
los usuarios.
El no trabajar en la buena imagen de las concesiones puestas en marcha puede
restarle legitimidad a todas las futuras iniciativas de intervencin pblico - privadas.
Por ejemplo, en el caso de la concesin de la Autopista el Sol, adems de las
dificultades en trminos del saneamiento legal de tierras, que paralizaron la ejecucin
102
Este tema se abordar con mayor detalle en la Seccin 6: Qu hacer para agilizar los proyectos de
inversin en infraestructura?
54
Agosto 2012
de la obra, se determin elevar los peajes en 0.70 soles, lo cual gener gran
descontento en la sociedad civil103.
De este modo, es importante desarrollar iniciativas que salvaguarden la imagen de las
concesiones. En primer lugar, es necesario solucionar lo ms pronto posible, y de
manera transparente ante la poblacin, los inconvenientes en la ejecucin de
inversiones que retrasen los proyectos. En segundo lugar, es importante generar
conciencia en la poblacin acerca de las implicancias de todo proceso de concesin: si
bien las tarifas de algunos servicios (como los peajes, por ejemplo), pueden elevarse,
esto es una consecuencia natural de elevar la calidad de los servicios brindados.
Adems, esta accin garantizara la sostenibilidad futura de proyectos con potencial de
ser concesiones104, lo cual servira como incentivo para las inversiones de un nmero
mayor de empresas privadas.
6. Promover la articulacin de los gobiernos subnacionales para
elaborar proyectos en conjunto
Como se mostr en el diagnstico, las vas regionales se encuentran deterioradas por
falta de mantenimiento. Esto implica grandes necesidades de financiamiento que
llegan a ser prohibitivos para muchas regiones, sobre todo cuando algunas vas son
de carcter interregional105. Una solucin proporcionada por el MTC fue el de
reclasificar momentneamente las vas regionales en nacionales para que sea el
gobierno nacional y no el regional el que se encargue del proyecto. Esta falta de
articulacin de los Gobiernos Regionales y Locales para enfrentar en conjunto el
problema del financiamiento en vas bajo su jurisdiccin se debe muchas veces a
regionalismos que evitan los espacios de comunicacin con otras regiones y con el
sector privado.
103
Informacin disponible en el diario El Comercio. Fecha: 28/01/2012

Aquellas que necesitan de los peajes para financiar la recuperacin de la inversin en la ejecucin de
la obra.
105
Una excepcin es el intento de las regiones de San Martn, Amazonas, Cajamarca y La Libertad,
quienes formaron la Mancomunidad de Regiones que busca coordinar sus esfuerzos en proyectos de
inters comn como las carreteras: Huamachuco Cajabamba, Juanjui Salaverry, Balsas Bolvar
entre otras.
104
55
Agosto 2012
b. PUERTOS
b.1. Diagnstico
De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, el Per tiene una
calidad de infraestructura portuaria similar a la del promedio de los pases de Amrica
Latina. Si bien el Per ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues
el ndice aument de 2.3 a 3.5 entre los aos 2008 y 2011-, el nivel alcanzado an
refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio
cuando se compara el valor del ndice peruano con el valor que el ndice alcanza en
pases como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).
GRFICO 11: CALIDAD DE
INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
PORTUARIO 2011
PASES DE AMRICA LATINA

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
PORTUARIO PER
(2008-2011)
4
5.2
Chile
3.3
3.5
5.1
Uruguay
2.5
3.8
3.7
Argentina
1.5
3.4
Paraguay
3.4
Colombia
3.1
Bolivia
2.7
Brasil
0.5
Prom: 3.7
2.5
Venezuela
2.3
3.5
Per
2.7
4.0
Mxico
Ecuador
2008
0.0
1.0
2.0
3.0
3.5
4.0
5.0
2009
2010
2011
6.0
Fuente: The Global Competitiveness Report


En el Per, todos los puertos forman parte del Sistema Portuario Nacional (SPN)106.
Dicho sistema est conformado por 134 instalaciones portuarias (60 martimas, 65
fluviales y 9 lacustres) que se distribuyen en 13 departamentos del pas, destacando
Lima, Loreto, Piura y Ucayali como los departamentos con mayor cantidad de puertos.
Segn la propiedad de las instalaciones portuarias, se cuenta con 58 puertos
calificados como pblicos y 76 como privados. Del total de puertos pblicos, 14 se
encuentran concesionados, 14 administradas por los Gobiernos Regionales, 12 por
ENAPU S.A. y 18 por otras entidades. Respecto de los puertos privados, 5 son
instalaciones portuarias privadas de uso pblico, mientras que el resto son de uso
particular (ejm: transporte de mercancas). En el siguiente cuadro, se puede apreciar
106
De acuerdo con la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN), el SPN es el conjunto de personas
naturales, entidades pblicas o privadas, instalaciones portuarias con bienes inmuebles y muebles que se
destinen a su servicio, infraestructura y todo aquello relacionado directa e indirectamente con las
actividades portuarias dentro del territorio nacional.
56
Agosto 2012
con mayor detalle la distribucin de los puertos a nivel regional y segn las distintas
entidades administradoras de las instalaciones portuarias.
CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PER - 2010
(por tipo y regiones)
Propiedad del Estado
Departamento
Propiedad privada
Administrador
Total
En
concesin
Ancash
Apurmac
Arequipa
Callao
Ica
La Libertad
Lambayeque
Lima
10
Loreto
37
19
Madre de Dios
Moquegua
Piura
11
Puno
Tumbes
Ucayali
28
20
Total
134
14
14
12
18
71
Uso Pblico Uso privado

Gobiernos
Otras
ENAPU S.A.
Regionales
entidades
0
1
1
0
3
Fuente: MTC
Las operaciones que se realizan en los puertos son complejas, pues se prestan
mltiples servicios que involucran a diversos agentes: la autoridad portuaria, empresas
navieras, estibadores, prcticos, agentes aduaneros y otras empresas que prestan
servicios relacionados. Para ello, el puerto cuenta con terminales, vas de acceso,
rompeolas y otros elementos que conforman la infraestructura, adems de la
superestructura conformada por gras, equipos, oficinas administrativas y otros activos
involucrados en la prestacin de dichos servicios107.
Las instalaciones generales con las que actualmente cuenta un puerto se pueden
clasificar en cuatro grandes grupos, que son descritos en el siguiente grfico:
107
El conjunto de obras civiles que permiten el suministro de servicio a los buques y las cargas son las
infraestructuras portuarias: muelles, astilleros, red portuaria de carreteras y ferrocarriles, etc. Sobre la
infraestructura portuaria se construyen las superestructuras portuarias, que son los edificios (almacenes,
talleres, edificios de oficina), los equipos mviles y fijos necesarios para realizar los servicios y los
sistemas de informacin y automatizacin de las actividades de la terminal.
57
Agosto 2012
GRFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS
De abrigo y acceso
Destinadas
a
dar
proteccin contra los
elementos naturales,
como
diques
de
abrigo o rompeolas.
De atraque, trfico
y almacenamiento
Facilitan la operacin
del
puerto,
como
muelles de atraque o
fondeaderos
para
amarrar los barcos,
patios
de
estacionamiento
de
trenes o camiones, e
instalaciones
de
depsito
y
clasificacin de cargas
transportadas.
Para la
manipulacin de
las cargas
Para la reparacin
y mantenimiento
de los barcos
Maquinaria
para
facilitar
el
trfico
portuario:
poleas,
cabrestantes,
gras
manuales
como
mecnicas,
tolvas,
succionadores
mecnicos, etc. El
equipo vara segn el
tipo de puerto y
avance del pas.
Indispensables para
que la navegacin sea
mejor, las principales
son los dique seco1,
dique
flotante2
y
varadero3,
se
complementan
con:
muelles,
talleres,
almacenes, bodegas,
laboratorios
electrnicos etc.
1 Dique seco, cuna en forma de casco de barco, situada bajo el nivel de las aguas y provisto de
una puerta que los cierra o abre y un sistema de bombas que permite el llenado o vaciado del
dique.
Dique flotante es un barco con el casco en forma de U, con capacidad para aceptar barcos de
menor calado, que entran en la cuna, en donde, por medio de bombas, se le extrae el agua
para poder trabajar en la limpieza del casco. Posteriormente se inunda y el barco queda listo
para navegar.
Varadero, plataforma inclinada con rieles, un extremo entra al agua y se prolonga segn el
tamao del barco; por el riel se desliza un carro en forma de cuna quedando debajo del casco
del barco, el cual se fija y con un cable se arrastra fuera del agua para la limpieza y reparacin
del casco.
Fuente: MTC
La complejidad del sector portuario hace necesaria la existencia de un agente que

acte como coordinador y que se encargue de asegurar estndares mnimos en el
diseo y utilizacin de las facilidades portuarias: la autoridad portuaria. De acuerdo
con el rol y funciones que la misma asume, es posible clasificar la organizacin de los
puertos, en general, en cuatro modelos bsicos:
Public service port: La Autoridad Portuaria pblica invierte en todo tipo de

infraestructuras y superestructuras, y presta todos los servicios portuarios.
Toolport:
La Autoridad Portuaria
pblica invierte en todo tipo de
infraestructuras y superestructuras, y las empresas privadas prestan servicios

de manipulacin de mercancas
Landlordport: La Autoridad Portuaria pblica invierte en infraestructura de

accesibilidad martima y generacin de aguas abrigadas (dragados, diques y
58
Agosto 2012
muelles). Los operadores privados invierten en superestructura portuaria

(equipos de manipulacin, pavimentos e instalaciones) y ocasionalmente en
infraestructura portuaria (muelles).
Private service port: Toda la propiedad del puerto es privada. El operador

portuario es responsable de todo el desarrollo e inversin en infraestructura.
CUADRO 10: MODELOS BSICOS DE ORGANIZACIN DE LOS PUERTOS

Inversiones
Prestacin de servicios
Modelo
Infraestructura
Superestructura
Estiba
Otros
Public ServicePort
Pblico
Pblico
Pblico
Mayora pblica
Toolport
Pblico
Pblico
Privada
Mayora privada
Landlordport
Pblico
Privada
Privada
Mayora privada
Private
Serviceport
Privada
Privada
Privada
Mayora privada
Fuente: Autoridad Portuaria Nacional

En el Per se aplican los siguientes modelos de gestin portuaria:
Toolport: ENAPU operando por el estado y algunos servicios prestados por

privados.
Landlord port: DP World (muelle sur Callao), APM Terminals (muelle norte
Callao), Terminales Portuarios Euroandinos (Puerto de Paita).
Private port: Per LNG, Terminal Portuario Bayvar.
Las instalaciones que sern sujetas de evaluacin en el presente acpite son los
Terminales Portuarios (TP) de uso pblico108, dado que son los que mayor informacin
recopila la documentacin del sector. Dichas instalaciones operan bajo los modelos
Toolport o Landlord Port que, en trminos prcticos, son aquellas administradas por el
Estado o entregados en concesin a la empresa privada. Estas pueden observarse en
el siguiente mapa:
108
De acuerdo con la definicin de la Ley del SPN, el terminal portuario es la unidad operativa de un
puerto, habilitada para proporcionar intercambio modal y servicios portuarios; incluye la infraestructura, las
reas de depsito transitorio y las vas internas de transporte. Un terminal puede estar conformado por
varios muelles o inclusive por uno solo.
59
Agosto 2012
GRFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO PERUANO Y

CARGA MOVILIZADA EN EL AO 2011
(carga medida en toneladas mtricas TM)
TP de Iquitos
Total carga movilizada: 12 MM TM
TP de Paita
Terminales Portuarios Euroandinos
Total carga movilizada: 1.4 MM TM
TP de Yurimaguas
TP de Chicama
Consorcio Portuario Yurimaguas

TP de Salaverry
TP de Chimbote
Total carga movilizada: 0,.6 MM TM
TP de Supe
TP de Huacho
TP de Puerto Maldonado
TP del Callao
Muelle Sur: DP World
Muelle Norte: APM
TP de San Martn
Leyenda
TP de Matarani
Administrado por
ENAPU
Entregado en
concesin
Tisur
TP Per-Arica (Chile)
TP de Ilo
Fuente: ENAPU, OSITRAN, Proinversin

En principio, existe una diferencia marcada entre la calidad de la infraestructura de los

TP analizados, pues algunos con mayor actividad y mejor posicin estratgica a
nivel geogrfico para el comercio requieren una infraestructura ms sofisticada, y por
ende, un mayor flujo de inversiones. Tal es el caso del puerto del Callao, el puerto ms
importante del pas, cuyos TP movilizan ms del 70% del trfico de carga a nivel
nacional, y se ha convertido en la actualidad en el puerto ms importante de la costa
del Pacfico109.
109
El puerto del Callao se ubica en el octavo lugar de 100 puertos evaluados en el Ranking de
109
Movimiento portuario contenedorizado de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) - 2010
60
Agosto 2012
En cuanto al anlisis del estado de la infraestructura, se observa que existen algunos

TP que requieren mejoras, si se busca garantizar un adecuado desarrollo de la
actividad portuaria. De hecho, el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP),
actualizado en el ao 2012 (APN, 2012)110, establece como uno de los principales
problemas el escaso mantenimiento existente en los puertos. As, de los 20 muelles
evaluados con antigedad mayor a 40 aos, seis no han recibido ningn tipo de
mantenimiento, y mantienen la infraestructura construida en su ao de creacin. En los
dems puertos, se puede apreciar que solo tres muelles han recibido un
mantenimiento despus de 2003, mientras que los dems han recibido reparacin por
lo menos nueve aos atrs. Ello indica que muchos puertos sobre todo, los que
administra la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU) - cuentan ahora con capital fsico
bastante depreciado.
CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PER - 2012
Instalacin portuaria
Terminal Norte Multipropsito del TP

Callao 1/
Tipo de propiedad
Muelles
Ao de
construccin
Ao de
reparacin o
rehabilitacin
Concesin
1
2
3
4
1928
1928
1928
1928
Sin reparacin
Sin reparacin
Sin reparacin
Sin reparacin
1968
1995-1997-2007
7
11
1963
1928
1968
Sin reparacin
Construido entre
los aos 20082010
1999
2000-2003-2009
Sin reparacin
1994
1998
2000
2002
2002
1997 y 2003
1999-2010
Terminal de Contenedores - Zona Sur del

TP Callao
Concesin
2008-2010
Terminal Portuario Paita

Terminal Portuario Matarani
Terminal Portuario Huacho
Terminal Portuario Iquitos
Terminal Portuario Chimbote
Terminal Portuario Salaverry
Terminal Portuario Supe
Terminal Portuario Chicama
Terminal Portuario Ilo
Terminal Portuario General San Martn
Concesin
Concesin
ENAPU
ENAPU
ENAPU
ENAPU
ENAPU
ENAPU
ENAPU
ENAPU
1
1
1
1
1, 2 y 3
1y2
1
1
1
1
1966
1941
1936
1980
1945(1) y 1968(3)
1960
1924
1921
1970
1969
1/ En el ao 2011, se otorg en concesin el Terminal Norte Multipropsito del TP Callao a la

empresa APM Terminals. El contrato estipula la demolicin y reconstruccin de algunos muelles,
as como la reparacin y fusin de otros.
Fuente: Actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo Portuario APN
Cabe precisar que algunos puertos sealados en el cuadro anterior han sido
concesionados en el periodo 2006-2011. As, el puerto del Callao ahora es
administrado por D.P. World (muelle sur) y APM Terminals (muelle norte); el puerto de
Paita es administrado por Terminales Portuarios Euroandinos, el puerto de Matarani
110
APN (2012). Propuesta de Actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo Portuario. Lima-Per.
61
Agosto 2012
por TISUR S.A. y Yurimaguas-Nueva Reforma por la empresa Consorcio Portuario

Yurimaguas. En esos casos, se espera una rehabilitacin en el corto plazo.
Por otro lado, un indicador importante para evaluar la calidad de la infraestructura
portuaria es la profundidad de los muelles (calado). Este es indicador de la capacidad
para el ingreso de buques de distintos tamaos111. Como se puede ver en el siguiente
cuadro, la mayor calidad en cuanto a calado de los muelles se encuentra en los
puertos concesionados, con profundidades entre 12 y 15 metros, mientras que los
puertos administrados por ENAPU tienen un calado menor.
CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE DIRECTO
DEL PER, 2012
Terminal Portuario
TP Salaverry
TP Chimbote
TP General San Martn
TP Ilo
TP Callao (Muelle Sur)
TP Callao (Muelle Norte)
TP Paita
TP Matarani
Tipo de
propiedad
Profundidad - calado
(en metros) del muelle
ms grande
ENAPU
ENAPU
ENAPU
ENAPU
DP World
APM Terminals
TPE
TISUR
9.8
9.1
10
11
15 1/
12 1/
13
13.7
1/ Se prev, por contrato, un calado ascendente a 16 m.

Fuente: ENAPU, empresas privadas
En conclusin, se puede observar que la calidad de la infraestructura portuaria, si bien

ha mejorado en la ltima dcada, tiene amplios espacio de mejora, sobre todo en los
puertos administrados por la empresa pblica ENAPU S.A.
b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria
La planificacin del sector se encuentra demarcada en el Plan Nacional de Desarrollo
Portuario (2005-2035, con actualizacin en el 2012), cuyos lineamientos estn
orientados al fortalecimiento de la calidad de la infraestructura portuaria y la expansin
de las instalaciones existentes, as como la mejora en la gestin de puertos a nivel
regional, por medio de la creacin de Autoridades Portuarias Regionales.
111
A modo de ejemplo, los buques Super Post-Panamax requieren en los muelles un calado de un
mnimo de 16 metros.
62
Agosto 2012
En lnea con el mencionado plan, el Gobierno ha manifestado un inters particular

hacia un aumento de las inversiones en puertos en el pas. Esto se ha evidenciado en
los mensajes del Gobierno de turno, tanto del ex primer ministro Salomn Lerner,
como del actual primer ministro, scar Valdez. En ellos, se enfatiza la idea de elevar la
competitividad del puerto del Callao a estndares internacionales, as como la calidad
de la infraestructura de los dems puertos de uso pblico del pas.
MENSAJES DEL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA

INFRAESTRUCTURA PORTUARIA
Salomn Lerner:
Vamos a fortalecer el sistema portuario nacional, como ENAPU como administrador de los
puertos pblicos del Estado. Solicitamos que el Congreso Nacional apruebe el dictamen
multipartidario de la ley de fortalecimiento y de modernizacin de la Empresa Nacional de
Puertos.
scar Valdez:
Al ao 2016, el Callao se habr convertido en un puerto que cumple con los estndares
internacionales de primer nivel.
Fuente: Discursos Salomn Lerner, scar Valdez
Ahora bien, es importante resaltar que aunque en el discurso del ex primer ministro
Salomn Lerner se tiene como visin principal el fortalecimiento de ENAPU S.A. como
administrador de los puertos pblicos del pas, la Autoridad Portuaria Nacional prev el
debilitamiento de dicha institucin dentro del sector112. De hecho, en las entrevistas
sostenidas, se descart una presencia importante de ENAPU dentro de las inversiones
en infraestructura portuaria.
En lnea con lo anterior, un factor positivo a destacar tanto en el PNDP como en la
visin poltica del actual Gobierno es la importancia brindada a la promocin de la
inversin privada en el sector portuario. Como muestra de ello, en la ltima dcada, ya
han sido entregados en concesin cuatro puertos importantes para el desarrollo
comercial peruano (Callao, Matarani, Paita y Yurimaguas).
En cuanto a los planes regionales, si bien dentro de los mismos no hay lineamientos
claros en cuanto al desarrollo portuario, esto se debe a que las Autoridades Portuarias
Regionales113 - dependencia de los Gobiernos Regionales - han incorporado Planes
112
Entrevista con Eusebio Vega, Director de Planeamiento y Estudios Econmicos de la Autoridad

Portuaria Nacional
113
De acuerdo al DS N 011-2008-MTC, se ha establecido las siguientes Autoridades Portuarias
Regionales: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, Lima Provincias, Ica, Arequipa,
Moquegua, Tacna, Puno, Madre de Dios, Loreto y Ucayali. A la fecha la APN ha instalado las APRs de
63
Agosto 2012
Regionales de Desarrollo Portuario. Adems de los Planes Regionales, se han

elaborado los Planes Maestros de los siguientes Terminales Portuarios: Paita, General
San Martn, Ilo, San Juan de Marcona, Callao, Salaverry, y Chimbote. Por otro lado, se
han elaborado los estudios de Factibilidad de los Terminales Portuario de Iquitos,
Yurimaguas y Pucallpa.
b.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura portuaria
Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector portuario,
tanto privados como de la administracin pblica114, adems del diagnstico de la
evolucin de la infraestructura del sector y la revisin del Plan Nacional de Desarrollo
Portuario y los Planes Maestros de cada puerto, se han identificado una serie de
oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura portuaria.
Estas se describen a continuacin:
1. Promocin de la participacin privada
Como se ha podido observar, a nivel nacional, existe una marcada diferencia entre la
calidad de la infraestructura proveniente de la inversin pblica y aquella proveniente
de la inversin privada. A manera de ejemplo, un estudio realizado por Alczar y
Lovatn (2005)115 indica que los efectos de la participacin privada en el puerto de
Matarani (mediante la concesin en el ao 2003) fueron mayor eficiencia, mayor
calidad de los servicios, incremento en las ventas y utilidades de la empresa. En
cuanto a la eficiencia, se produjo un aumento efectivo del rendimiento en carga y
descarga, como consecuencia principalmente de las inversiones efectuadas por el
concesionario, lo que afecta de forma determinante los costos de transporte.
De este modo, se observa la importancia de desarrollar mecanismos de promocin de
la participacin privada. Ello tendra implicancias positivas en la mejora de la calidad
de la infraestructura en el sector.
2. Promover el desarrollo de una planificacin intersectorial
De acuerdo con la informacin revisada en el sector, se observan deficiencias en la
planificacin sectorial. En primer lugar, se observa que an quedan espacios de
mejora en generar mecanismos de coordinacin con la planificacin urbana de las
Ancash, Lima provincias y Loreto. Se estn realizando las coordinaciones para la prxima instalacin de
la APRs de Puno y La Libertad.
114
Se realiz entrevistas al seor Roberto Guimaray y Eusebio Vega, representantes de la Direccin de
Planificacin y Estudios Econmicos de la Autoridad Portuaria Nacional.
115
Alcazar, L. Y Lovatn, R. (2005). Evaluacin de la concesin del puerto de Matarani: quin gan y
quin perdi? Documento de trabajo N47. Grade.
64
Agosto 2012
zonas aledaas a los puertos. En segundo lugar, se observa la necesidad de promover

una conexin intermodal entre los medios de transporte, con el fin de promover una
integracin comercial ms eficiente.
En el Sistema Portuario Nacional, los puertos y las ciudades portuarias han crecido de
modo paralelo, y con el tiempo, el desarrollo urbano ha ido restringiendo las
posibilidades de ampliacin de los puertos (APN, 2012). Esto tiene consecuencias
negativas tanto para las ciudades como para las instalaciones portuarias: por una
parte, algunas actividades portuarias pueden resultar perjudiciales para la poblacin por ruidos, contaminacin, entre otros - y convendra alejarlas de las zonas habitadas;
por otra parte, la falta de espacio en el litoral obliga a hacer las ampliaciones hacia
aguas adentro, lo que encarece y dificulta la ejecucin de la infraestructura. Por ende,
es necesaria una coordinacin entre la planificacin portuaria y municipal, de modo
que se compatibilicen las ampliaciones portuarias con la expansin urbana.
Por otro lado, se requiere una planificacin conjunta con el sector aeroportuario,
ferroviario y vial. Una mejora en la planeacin del sector transportes en general
permitira un incremento en la eficiencia en la cadena logstica de comercio, lo cual
reducira los sobrecostos existentes. Segn Du Bois y Torres (2006)116,
los
sobrecostos por una inadecuada infraestructura de transportes ascienden a US$ 385.7

millones de dlares, que consideran el mayor gasto en el que incurren los agentes
carentes de servicios pblicos al abastecerse de sustitutos menos eficientes en
transporte vial, portuaria, aeroportuario y ferroviario.
Un medio que disminuira estos sobrecostos e incrementara la competitividad del
sistema de transportes es la incorporacin de las instalaciones portuarias en sistemas
intermodales117. Segn APN (2012), del total de las instalaciones portuarias del SPN,
52% no integra un sistema intermodal de transporte; ms an, de los TP de uso
pblico analizados en este acpite, 5 TP no cuentan con conexin a un sistema
intermodal que facilite el comercio en la regin, tal como se puede ver en el siguiente
grfico. En ese sentido, la integracin de los puertos en sistemas intermodales
permitira un uso ms eficiente de los medios de transporte de mercancas.
116
Fritz Du Bois y Javier Torres (2006). Dficit y sobrecostos portuarios de la economa peruana. Revista
de Economi y Derecho, vol.3, nm. 11
117
El transporte intermodal puede definirse como el movimiento de mercancas por medio de una nica
unidad de carga, que utiliza sucesivamente dos o ms medios de transporte (puertos, redes viales,
ferrocarriles) sin tener que manipular las mercancas durante el proceso de intercambio.
65
Agosto 2012
CUADRO 13: CONEXIN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA INTERMODAL

O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012
Integra un sistema intermodal o multimodal de transporte
vinculado a un proyecto de integracion bi-regional, multiregional, macro-regional, binacional o continental
TP Callao (Terminal
Norte Multipropsito)
TP Paita
TP Callao (Nuevo
Terminal de
Contenedores - Zona
Sur)
TP Salaverry
TP General San Martn
TP Chicama
(Malabrigo)
TP Matarani
TP Multiboyas
Chimbote
TP Ilo
TP Multiboyas Supe
TP Iquitos
TP Supe
TP Yurimaguas
TP Huacho
Fuente: APN (2012)

3. Inversin en infraestructura portuaria complementaria

Adicionalmente a la infraestructura portuaria, las instalaciones del puerto necesitan de
infraestructura
complementaria
(vas
de
conexin
del
puerto
la
ciudad,
almacenamiento, por ejemplo) con el fin de asegurar una mayor eficiencia en la

dinmica comercial. La falta de infraestructura complementaria es un factor crtico para
el desarrollo del sector portuario, pues incrementa los costos del uso de los puertos y
restando competitividad al sector y a sus usuarios.
En ese sentido, una de las necesidades ms importantes est relacionada a la
infraestructura de almacenamiento de containers, donde se presentan condiciones
deficitarias resaltantes. As, tal como se mencion en el Segundo Simposio de Puertos
(SNMPE) por el Sr. Jos Silva presidente de ASPPOR, se requieren en promedio
entre 1m2 por TEU de carga (container de 20 toneladas mtricas), y para la carga de 1
800 000 TEU que trans el puerto del Callao en el ltimo ao, solo se cuenta con
medio milln de km2 de espacio de almacenamiento. El dficit de espacio de
almacenamiento genera sobrecostos por US$ 214 millones anuales118.
118
AFIN. La infraestructura portuaria: Problemtica, modernizacin y visin a futuro. Lima, 2010.
66
Agosto 2012
4. Manejo de presiones sindicales

En los ltimos aos, se han concesionado cuatro puertos bajo administracin de
ENAPU. Ello, en la mayora de casos, ha implicado la reestructuracin de la dinmica
laboral, y por ende, ha significado el despido de personal de la empresa. Ante esta
situacin, la concesin de los puertos representa una amenaza para los sindicatos
laborales, lo cual implica la oposicin de este grupo de agentes involucrados.
En ese sentido, es importante tomar una decisin de poltica nacional para solucionar
dificultades en la definicin de contratos de concesin: las presiones de los sindicatos
laborales que operan en las empresas pblicas portuarias es decir, las de jurisdiccin
de ENAPU- han generado cuellos de botella importantes. As, se debe establecer
mesas de trabajo con los sindicatos laborales de los puertos que estn bajo la
administracin de ENAPU, para poder finalmente concesionar los puertos faltantes.
NOTICIA - SINDICATO DE TRABAJADORES DE ENAPU ACATAN UN PARO DE 24
HORAS
En RPP Noticias, Vctor Castillo, Secretario General de ENAPU -Callao denunci
irregularidades y favoritismo en la concesin por parte del Ministerio de Transporte.
Un paro de 24 horas acatan los trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU)
para pedir la suspensin del proceso de concesin del terminal del Callao.
En dilogo con RPP Noticias, Vctor Castillo Ros - secretario general de ENAPU - Callao
denunci irregularidades y favoritismo en dicha licitacin por parte del Ministerio de
Transporte. Asimismo pidi la renuncia de Mario Arbul, presidente del directorio de ENAPU,
por no defender los intereses del puerto ni de los trabajadores. De no ser escuchados,
sostuvo que erradicarn sus medidas de protesta.
Fuente: RPP
Fecha: 31/01/2011
5. Mejorar polticas de comunicacin y de compensacin a la poblacin

aledaa a los puertos
La problemtica socioambiental tambin est presente en el sector portuario. En ese
sentido, es muy importante tener adecuados mecanismos de comunicacin con la
sociedad en general, dado que, de no ser as, los conflictos sociales existentes
podran generar retrasos en las construcciones o remodelaciones. En el caso de la
construccin del puerto de Ancn, por ejemplo (ver siguiente cuadro), el conflicto
social contra Santa Sofa Puertos S.A conllev a retrasos en la construccin del puerto
y a la cancelacin del mismo, dado que el 26 de junio de 2011, el Congreso aprob la
67
Agosto 2012
Ley n 29767 que declara intangible la Baha de Ancn para la construccin de

infraestructura portuaria.
NOTICIA - SE OPONEN A PUERTO EN ANCN
El Frente de Defensa de la Baha y el Desarrollo Integral de Ancn, organizaciones formadas
a fines del ao pasado, mostraron su oposicin a la construccin del Terminal Portuario en
Ancn (TPA), proyecto de Santa Sofa Puertos S.A, empresa del Grupo Romero.
Los argumentos de este frente son que el TPA afectara las actividades que sostienen el
otrora atractivo balneario, adems que el proyecto de Santa Sofa Puertos no forma parte del
Plan de Desarrollo Concertado de Ancn 2007-2012, elaborado de manera participativa.
Otro de sus argumentos es que dicho proyecto no es necesario para el desarrollo del pas,
de acuerdo al Sistema Nacional de Puertos, ni aliviara una posible futura saturacin del
puerto del Callao, pues el volumen anual mximo de contenedores que manejara el TPA es
casi 6 veces menor que el que maneja el primer puerto.
Cabe indicar que el 19 de noviembre de 2010 se llev a cabo la audiencia pblica en la que
se present el borrador final del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para el proyecto TPA.
La Asociacin de Propietarios de Ancn (Apancon), perteneciente al Frente de Defensa,
pudo conocer el resumen del EIA, el cual revelaba que la eventual construccin del proyecto
provocara una alteracin de la calidad del aire debido a la concentracin de material
particulado y gases contaminantes generados por la construccin.
Asimismo, alerta de una afectacin de la calidad del agua del mar a causa de los efluentes
de las embarcaciones que arriben o zarpen del puerto.
Fuente: La Repblica
Fecha: 03/02/2011
68
Agosto 2012
c. AEROPUERTOS
c.1. Diagnstico
Segn el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Per dispone de una calidad
de infraestructura y servicio aeroportuaria mayor a la del promedio de los pases de
Amrica Latina (4.0). Si bien la calidad est por encima del promedio e incluso se ha
incrementado entre los aos 2008 y 2011 en 0.7 puntos, an existe una considerable
distancia respecto de los niveles alcanzados por Chile (5.6) y Uruguay (5.2).
GRFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AREO, 2008 2011
7
6
5.9
5.6
5.2
4.6
4.8
4.3 4.3
3.9
4.1
3.4
3.8
3.1
3.5
3.1
3.7
3.4
3.5
2.2
2.5
2
1
2008
Paraguay
Venezuela
Brasil
Argentina
Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
Uruguay
Chile
2011

Adicionalmente, al considerar el total de partidas de vuelos de compaas registradas

en el pas para el ao 2009, las estadsticas del Banco Mundial muestran que en el
Per se realizaron 66 mil vuelos, cifra por debajo de Argentina (75 mil), Chile (97 mil),
Venezuela (124 mil), Colombia (196 mil) y Brasil (752 mil). Esto revela que el grado de
importancia de los aeropuertos nacionales medido en trminos de la presencia de
compaas areas internacionales es an reducido. En esta misma lnea, la
Asociacin Internacional de Transporte Areo (IATA)119, afirma que la conectividad asociada con la importancia relativa del destino para la compaa area120 - se ha
elevado en 42% entre los aos 2002 y 2009. Sin embargo, a pesar que la conectividad
del Per ha crecido, an permanece relativamente baja comparada con la de otros
119
Asociacin Internacional de Transporte Areo (2011). Beneficios Econmicos del Transporte Areo en
el Per. Oxford Economics.
120
Expresada como una ponderacin del nmero de asientos disponibles por la importancia del destino
dentro de la red de aerolneas.
69
Agosto 2012
pases sudamericanos como Chile y Colombia, pero por encima de Argentina, Brasil y
Bolivia.
GRFICO 16: TRANSPORTE EREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL MUNDO DE
COMPAAS REGISTRADAS EN EL PAS, 2000 - 2009
752
800
700
628
600
500
400
199 196
29
66
18 46
22 19
8 10
11 9
Uruguay
75
Paraguay
100
169
88 97
Bolivia
139 124
200
Ecuador
300
2000
Per
Argentina
Chile
Venezuela
Colombia
Brasil
2009
Fuente: Banco Mundial Estadsticas

En el Per, la infraestructura aeroportuaria est constituida por distintas instalaciones:
Aerdromo: rea definida de tierra o de agua, (que incluye todas sus

edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la
llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves.
Aeropuerto: es el aerdromo de uso pblico que cuenta con edificaciones,

instalaciones, equipos y servicios destinado en forma habitual a la llegada,
salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie.
Aeropuerto internacional: aqul aerdromo pblico destinado al ingreso o

salida del pas de aeronaves, donde se prestan normalmente servicios de
aduana, sanidad, migraciones y otros complementarios.
Helipuerto: es una instalacin solamente vlida para helicpteros. Los

helipuertos pueden tener una o ms plataformas de aterrizaje.
As, la red area nacional consta de 116 instalaciones aeroportuarias: 11 aeropuertos

internacionales, 12 aeropuertos nacionales, 75 aerdromos y 18 helipuertos. Respecto
de la administracin de las instalaciones, se puede mencionar que 75 de ellas son
administradas por entidades pblicas y 41 por entidades privadas. De las 75
instalaciones de administracin pblica, el Estado ha concesionado 18 instalaciones
aeroportuarias (Aeropuerto Internacional Jorge Chvez y los Paquetes 1 y 2 de
70
Agosto 2012
Aeropuertos Regionales que agrupan instalaciones aeroportuarias de las principales

ciudades del norte y sur del pas), 30 se encuentran administrados por CORPAC y
27 son administrados por otras entidades, tal como se muestra a continuacin.
CUADRO 14: CLASIFICACIN DE LAS
INSTALACIONES AEROPORTUARIAS,
2011
Instalacin
En
concesin
18
Nmero
Aeropuertos internacionales
11
Aeropuertos nacionales
12
Aerdromos
75
Helipuertos
18
Total
GRFICO 17: INSTALACIONES

AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIN
PBLICA, 2011
Otras
entidades
30
116
CORPAC
27
Fuente: MTC
Fuente: MTC
SOBRE CORPAC S.A.

La Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial Sociedad Annima
(CORPAC S.A.) est encargada de brindar servicios de ayudas a la aeronavegacin,
radiocomunicaciones y de control del trnsito areo, con adecuados estndares de
seguridad y eficiencia, a 44 aerdromos comerciales a nivel nacional, en virtud de la
delegacin efectuada por la Direccin General de Aeronutica Civil (DGAC). Tiene las
siguientes funciones:
a) Operar, equipar y conservar aeropuertos comerciales abiertos al trnsito areo,
incluyendo las dependencias, servicios, instalaciones y equipos requeridos por la
tcnica aeronutica, de acuerdo con las normas internacionales reconocidas por
el Estado Peruano y las disposiciones legales y reglamentarias referentes al
funcionamiento de los aeropuertos y sus servicios.
b) Establecer, administrar, operar y conservar los servicios de ayuda a la
aeronavegacin, radiocomunicaciones aeronuticas y dems servicios tcnicos
necesarios para la seguridad de las operaciones areas en el pas.
c) Establecer sistemas apropiados e idneos de comunicacin requeridos para
regular y controlar el trfico areo de sobrevuelo.
d) Financiar y/o ejecutar proyectos de construccin y remodelacin de
infraestructura aeroportuaria, conforme al plan de inversin que establezca el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
e)
Fuente: Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012-2016 del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
Antes de desarrollar las caractersticas principales del sistema aeroportuario nacional,

es necesario establecer algunas definiciones preliminares sobre la logstica e
infraestructura del sector. Segn las operaciones aeroportuarias que se realicen se
distinguen dos componentes: el llamado lado aire, donde las operaciones se aplican
71
Agosto 2012
sobre las aeronaves y todo se mueve alrededor de lo que estas necesitan121, y el

denominado lado tierra donde los servicios giran alrededor de los pasajeros y sus
necesidades122. Al respecto, cabe precisar que la informacin disponible para una
evaluacin de las condiciones de la infraestructura aeroportuaria es escasa123, lo cual
dificulta un diagnstico riguroso del sector.
Al observar los movimientos de pasajeros por regin se verifica la relevancia de Lima
dentro del trfico aerocomercial peruano (2.9 millones de pasajeros en 2011). De
hecho, el aeropuerto del Callao es considerado el Aeropuerto hub del pas124. Por
debajo, se encuentran los aeropuertos de Cusco (0.8 millones en 2011), Arequipa (0.5
millones), Loreto y Piura (ambos 0.3 millones), mientras que cada una de las regiones
restantes no presentaron ms de 0.2 millones de pasajeros. Sin embargo, cabe
resaltar que entre 2010 y 2011, la gran mayora de aeropuertos ha recibido un flujo
mayor de pasajeros; los aeropuertos ms importantes (que se muestran en el
siguiente grfico), han experimentado un crecimiento de 13% entre 2010 y 2011. La
tendencia revelara la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en
infraestructura que abastezca a la demanda creciente por los servicios.
GRFICO 18: TRANSPORTE AREO, TRFICO ANUAL DE PASAJEROS POR
ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MS IMPORTANTES 1/, 2010-2011
(en millones de pasajeros)
3.5
3
2.9
2.6
2.5
Crecimiento de 13%
entre 2010 y 2011
2
1.5
0.2
0.3
0.1 0.2
0.1 0.1
0.1 0.2
0.1 0.1
0.1 0.1
0.1 0.2
Chiclayo
0.3 0.3
Juliaca
0.5
Tacna
0.5
0.5
Trujillo
0.8
Pucallpa
0.7
Tarapoto
Piura
Iquitos
Arequipa
Cusco
Lima
2010
2011
1/ Se consider a los 11 aeropuertos con mayor flujo de pasajeros en el ao 2011

Fuente: Direccin General de Aeronutica Civil Estadsticas 2010-2011
121
El lado aire (o rea de movimiento), se compone del rea de maniobras (pistas de aterrizaje, calles de
rodaje) y las rampas o plataformas (donde se estacionan, repostan, cargan y embarcan los aviones).
Adems se encuentra el Centro de Control de rea (CECOA) donde se encuentran los controladores del
trfico areo, encargados de dirigir y controlar el movimiento de aeronaves.
122
En el lado tierra, la infraestructura tiene como objetivo conectar el transporte areo con los modos de
122
transporte terrestre . En general, todo terminal cuenta con las siguientes reas: vestbulos de llegada y
salida, control de pasaporte, salas de embarque, zonas de ocio y control de aduanas.
123
Se revis informacin proporcionada por la Direccin General de Aeronutica Civil.
124
Se entiende como Aeropuerto Hub, aquel que sirve como punto de intercambio o centro de distribucin
de trfico.
72
Agosto 2012
Por otro lado, en cuanto a la calidad, se observa que las condiciones de la

infraestructura aeroportuaria son an deficientes en relacin con las pistas de
aterrizaje. As, de los 21 aeropuertos evaluados en el mapa presentado a
continuacin, siete (ms del 30%) cuentan con pistas de resistencia baja o muy baja,
mientras que solo el Aeropuerto de Tacna, Nasca y el Aeropuerto Internacional Jorge
Chvez del Callao cuentan con pistas de resistencia alta. Esto constituye un problema
en el largo plazo, debido a que el incremento del trfico areo descrito anteriormente
podra generar una necesidad creciente de elevar la calidad de la infraestructura
aeroportuaria, con el fin de que esta no se vuelva inoperativa.
Ahora bien, cabe precisar que dentro del esquema de promocin de la participacin
privada en las inversiones aeroportuarias125, una parte importante de los contratos de
concesin firmados para el primer y segundo grupo de aeropuertos regionales126,
incorporan la modernizacin de las pistas de aterrizaje, as como de otras
instalaciones de infraestructura. As, Puerto Maldonado y Juliaca127, aeropuertos
recientemente entregados en concesin, tendran una mejora en la calidad de la
infraestructura en el mediano plazo.
125
Se desarrolla ms al respecto en el siguiente acpite.

Primer grupo de aeropuertos regionales: Tumbes, Piura, Talara, Chiclayo, Chachapoyas, Tarapoto,
Iquitos, Pucallpa, Huaraz, Trujillo y Cajamarca. Segundo grupo: Arequipa, Ayacucho, Apurmac, Juliaca,
Puerto Maldonado y Tacna
127
Dos de los siete aeropuertos con pistas de resistencia baja.
126
73
Agosto 2012
GRFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PER POR CONDICIN DE

ADMINISTRACIN, 2011
AEROPUERTO DE CHACHAPOYAS
Superficie: Resistencia Baja
Prom. Operaciones: 02 al mes
AEROPUERTO DE TUMBES
Pista: Resistencia Muy Baja
Prom. Operaciones: 04 diarias
AEROPUERTO DE IQUITOS
Superficie: Resistencia Baja
AEROPUERTO DE TALARA
Pista: Resistencia Baja
AEROPUERTO DE TARAPOTO
Pista: Resistencia Media
Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE PIURA
AEROPUERTO DE CAJAMARCA
Pista: Resistencia Muy Baja
AEROPUERTO DE CHICLAYO
AEROPUERTO DE PUCALLPA
AEROPUERTO DE TRUJILLO
AEROPUERTO DE AYACUCHO
AEROPUERTO DE ANCASH
AEROPUERTO DE PUERTO MALDONADO

AEROPUERTO INTERNACIONAL JORGE CHVEZ

Pista: Resistencia Alta
AEROPUERTO INTERNACIONAL DE CHINCHERO

Diseado para soportar flotas constituidas por A340 y
B747.
AEROPUERTO DE PISCO
AEROPUERTO DE NASCA
Concesionado en 2001.
1er Grupo Concesionado - 2006.
2do Grupo Concesionado.
AEROPUERTO DE AREQUIPA
En Proceso de Concesin
Administrado por CORPAC
AEROPUERTO DE TACNA
AEROPUERTO DE ANDAHUAYLAS 1/.

AEROPUERTO DE JULIACA
1/. Segn el numeral 5.8.2 del contrato de concesin; El CONCEDENTE, se reserva el derecho de
entregar al CONCESIONARIO, dentro del plazo de dos aos, para su operacin, el Aeropuerto de
Andahuaylas. Vencido el plazo el referido aeropuerto ser excluido del proceso de concesin.
c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria

La planificacin del sector se enmarca en el Plan Estratgico Sectorial Multianual
2012-2016128, bajo el cual se definen algunos objetivos de poltica en el sector
aeroportuario hacia el ao 2016.
Uno de los objetivos ms directamente relacionados con el desarrollo aeroportuario es
el siguiente: ampliar la participacin de la inversin privada en nuevos proyectos de
infraestructura y servicios de transportes y telecomunicaciones. En esa lnea, el plan
multisectorial tiene como meta elevar la ejecucin de los montos comprometidos hacia
128
MTC. Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012-2016. Lima - Per
74
Agosto 2012
el ao 2016, de acuerdo con los contratos establecidos con las empresas

concesionarias de los distintos aeropuertos del pas.
Dentro del mismo plan, se contempla la ejecucin de los siguientes proyectos:
Concesin de aeropuertos: Chinchero (Cusco)
Culminacin de trabajos de rpido impacto en aeropuertos concesionados:

Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales.
Ejecucin de obras en aeropuertos concesionados: Pisco
Inicio de obras de segunda pista: Aeropuerto Internacional Jorge Chvez
En ese sentido, se observa que la prioridad del sector se basa en la entrega en

concesin de los principales aeropuertos a nivel nacional. As, el Aeropuerto
Internacional Jorge Chvez fue entregado en concesin en el ao 2001, el primer
grupo de aeropuertos regionales en 2006 y el segundo en el ao 2011.
NOTICIA - "APP INICIA EN MARZO SEGUNDO GRUPO DE AEROPUERTOS
REGIONALES
La corporacin Aeropuertos Andinos del Per (AAP) empezar en marzo las obras de la
etapa inicial del segundo grupo de aeropuertos regionales, conformado por los terminales
de Tacna, Juliaca (Puno), Ayacucho, Arequipa y Puerto Maldonado (Madre de Dios).
La inversin estimada para esta primera etapa es de US$ 50 millones y est orientada a
obras de rpido impacto, rehabilitacin de terminales, de seguridad y equipamiento en
general, inform el portal Biznews.pe.
El anuncio se dio segn el cronograma aprobado por el gobierno y luego de haber recibido
la aprobacin de las Declaraciones de Impacto Ambiental mediante resolucin directoral
emitida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
El mencionado grupo de terminales conformado goza de todos los permisos ambientales
de ley para su construccin y/o remodelacin. Y concluirn en los prximos dos aos y
medio.
AAP es un consorcio formado por Andino Investment Holding de Per y Corporacin
Amrica de Argentina que tiene, bajo contrato de concesin, la administracin de los
aeropuertos de Arequipa, Tacna, Juliaca, Puerto Maldonado y Ayacucho por un plazo de
25 aos.
Fuente: Diario Gestin
Fecha: 23/02/2012
c.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria

Sobre la base de entrevistas a representantes claves del sector129, el diagnstico de la
evolucin de la infraestructura del sector y la revisin de la planificacin sectorial, se
han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria. Estas se describen a continuacin:
129
Se entrevist al Director de Oficina de Planeamiento de la Direccin General de Aeronutica Civil del

MTC.
75
Agosto 2012
1. Establecer polticas adecuadas de monitoreo a la ejecucin de

inversiones en los aeropuertos concesionados
Como se mencion anteriormente, en la ltima dcada se han entregado en
concesin 18 aeropuertos a nivel nacional. Esta medida es importante para
un aumento del flujo de inversiones en el sector, que permita elevar la
competitividad. Sin embargo, es necesario desarrollar mecanismos de
regulacin y monitoreo adecuados, con el fin de una ejecucin de los
proyectos de inversin de las empresas privadas de acuerdo con los
contratos establecidos. As, se debe evitar casos como el del Aeropuerto de
Arequipa Alfredo Rodrguez Balln, que en mayo de 2012 se encontr en
riesgo de perder categora de internacional porque no cumple con las
normas de seguridad internacional en cuanto a salvamento y control de
incendios, adems que las pistas de aterrizaje tienen fallas tcnicas por
incorrecta reparacin.
AEROPUERTO DE AREQUIPA PODRA PERDER CATEGORA DE
INTERNACIONAL
El Aeropuerto de Arequipa, Alfredo Rodrguez Balln, est en riesgo de perder
su categora de internacional, porque no cumple con los estndares mnimos
de un terminal areo de su nivel, as lo explic el congresista Justiniano Apaza
Ordez, quien mostr los documentos de una evaluacin hecha a las
condiciones en las que administra la empresa concesionaria, Aeropuertos
Andinos del Per S.A.
Apaza cont que la empresa no cumple con las normas de seguridad
internacional en cuanto a salvamento y control de incendios. Adems, que las
pistas de aterrizaje tienen fallas tcnicas por incorrecta reparacin. Que la sala
de espera y de descanso no cumple con la normatividad del Instituto Nacional
de Defensa Civil (Indeci), y que el personal de administracin y seguridad no
est capacitado para desempearse en dichos cargos.
Luego de tantas denuncias que llegaron a nuestro despacho hicimos una
evaluacin, y la informalidad en la que trabajan es alarmante, afirm.
Fuente: Diario La Primera
Fecha: 02/05/2012
2. Desarrollar un sistema integral de informacin respecto de las

instalaciones aeroportuarias
Si bien se cuenta con informacin acerca de determinadas caractersticas
de la infraestructura de las instalaciones aeroportuarias a nivel nacional,
actualmente se observa un dficit en la disponibilidad de la informacin de
forma centralizada. Ello impide un diagnstico adecuado de las condiciones
76
Agosto 2012
de la infraestructura, as como un adecuado planeamiento de las

inversiones en el sector.
3. Establecer polticas ms claras de comunicacin y de compensacin a
la sociedad civil por el uso de las tierras destinadas a infraestructura
aeroportuaria.
Los procesos de concesin de instalaciones aeroportuarias implican, en
algunos casos, la necesidad de adquirir grandes extensiones de terreno
apropiado para la ejecucin de las distintas instalaciones: pistas de
aterrizaje, almacenes, la oficina central del aeropuerto, entre otros. Ante
ello, se incurre en muchos casos en la expropiacin de tierras por parte de
la sociedad civil, lo cual da pie a potenciales conflictos, de no haber
procedimientos adecuados y transparentes.
Por ello, es necesario establecer polticas claras de comunicacin a la
sociedad sobre las implicancias de los procesos de concesin. Ello sera
favorable para una prevencin de conflictos con la sociedad que puedan
retrasar la ejecucin de proyectos y as, se puedan incrementar los
incentivos del sector privado para invertir en ms proyectos de
infraestructura130.
NOTICIA - SOBRE LA EXPROPIACIN EN LA CONCESIN DEL
AEROPUERTO INTERNACIONAL CHINCHEROS
Pro Inversin tambin debe resolver la situacin de las tres comunidades
agrcolas que sern parcialmente desplazadas por el aeropuerto: Yanacona
(90% del terreno), Raqchi (5%) y Ayllopongo (5%). El alcalde de Chinchero,
Humberto Huamn, dijo que los comuneros han acordado exigir US$50 por m2
y que el terreno requerido es de 600 hectreas.
Adems, deben darnos opciones laborales para los 500 jefes de familia que
dejarn la nica actividad que conocen [la agricultura], insisti. Al respecto,
Leoni refiri que an no se han definido las condiciones para negociar. Dijo,
adems, que el terreno podra reducirse a 400 hectreas.
Fuente: El Comercio
Fecha: 07/09/2010
130
Este tema se abordar con mayor detalle en la Seccin 6: Qu hacer para agilizar los proyectos de
inversin en infraestructura?
77
Agosto 2012
d. FERROCARRILES
d.1. Diagnstico
De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de la
infraestructura ferroviaria del Per es similar a la del promedio de los pases de
Amrica Latina. Sin embargo, a diferencia de otros pases que s han mostrado cierta
mejora en el indicador, el Per se ha mantenido en un nivel constante (1.9) en los
ltimos aos. Ello refleja el poco dinamismo de este sector en comparacin con otros
pases de la regin, donde el ms destacado es Bolivia (en el ltimo ao, el valor del
ndice paso de 1.7 a 2.5).
NDICE DE LA CALIDAD DE
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN
PASES DE AMRICA LATINA, 2009 y 2010

(2011-2012)
NDICE DE LA CALIDAD
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN
PASES DE AMRICA LATINA, 2011

(2011-2012)
El Per presenta una red ferroviaria pequea, con poco ms de 2 000 kilmetros de
vas ferroviarias, en comparacin con pases como Brasil y Argentina, que superan los
29 mil kilmetros de vas, aunque ello podra deberse a la mayor rea de estos pases
con respecto al Per. Sin embargo, existen pases como Chile y Bolivia - con una
superficie total de territorio menor a la del Per -
que disponen de mayor red
ferroviaria: Chile, con una extensin territorial equivalente al 58% del territorio peruano
dispone de 2.7 veces ms kilmetros de vas frreas y Bolivia, con un territorio poco
menor que el peruano, dispone de casi 50% ms vas frreas que las peruanas.
Adems de tener una red ferroviaria pequea, esta ha decrecido en 2 236 Km. en los
ltimos 45 aos; as, a pesar de que esta modalidad de transporte implica la
movilizacin de grandes volmenes de carga a bajo costo, su empleo se ha ido
perdiendo paulatinamente. Hasta 1964, el pas dispona de 42 lneas frreas, que
78
Agosto 2012
sumaban en conjunto 4 257 km.; a la fecha, solo se disponen de ocho lneas con una
longitud de 2 021 kilmetros131.
CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PASES DE
AMRICA LATINA, 2009
(miles de km)
Pas
Argentina
Brasil
Per
Chile
Colombia
Bolivia
rea total
(miles de km.)
2 780
8 515
1 285
756
1 139
1 099
Red
ferroviarias
(miles de km.)
35.8
29.8
2.0
5.4
1.7
2.9
Fuente: The Global Competitiveness Report (2011-2012)

Las redes ferroviarias pueden ser clasificadas en redes para trfico de carga y trfico
de pasajeros. En cuanto al transporte de carga, este es empleado principalmente para
trasladar minerales desde los centros de produccin minera hasta los centros de
exportacin ubicados en diferentes puertos del pas. Este tipo de transporte genera el
40% del total de ingresos del sector, los cuales han presentado un ligero crecimiento
en 2010, luego de una fuerte cada entre 2008 y 2009. Sin embargo, si se analiza este
tipo de transporte en trminos de cantidades se encuentra que el trfico ha decrecido
en comparacin al ao 2008, especialmente entre 2009 y 2010 la cada ha sido
bastante pronunciada (10%)132. Por su parte, el transporte de pasajeros ha
experimentado un ligero crecimiento, especialmente en el ltimo ao, con 27% ms de
pasajeros transportados.
131
132
CEPAL (2011). Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021. Lima- Per. P.202.
79
Agosto 2012
GRFICO 20: TRFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA

(millones de soles)
140
250
119
122
120
106
102
109
200
100
84
80
68
67
62
72
67
63
164
151
150
141
134
113
60
117
104
40
20
100
84
48
53
56
66
50
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Carga
Pasajeros
Fuente: MTC (2010)

GRFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PER, 2011
Fuente: MTC
80
Agosto 2012
Algunas de las caractersticas de los ferrocarriles se detallan a continuacin:
A 2011, Ferrocarril Transandino S.A., concesionaria de los tramos Matarani

Cusco y Cusco Hidroelctrica, concentr el 98.3% del movimiento de
pasajeros, mientras que el Ferrocarril Huancayo Huancavelica, segundo
en la categora, represent tan solo 1.5%. Los dems tramos ferroviarios
con trfico de pasajeros (Tacna-Arica y ferrocarril del Centro), tienen una
participacin poco significativa (0.2% en conjunto).
El Ferrocarril del Sur, manejado por Trasandino S.A., tiene como principal
cliente a Petroper, y transporta bsicamente derivados del petrleo. Su
segundo cliente es IASA, que transporta soya desde Bolivia para
exportacin. Otras empresas tambin transportan cemento y granos desde
la Sierra hacia la Costa.
En cuanto al Ferrocarril Central, la demanda por el servicio de transporte de

carga para 2005 la constituan la Minera Volcn, Doe Run, Brocal y
Cemento Andino, transportando principalmente minerales como zinc, plomo
y cobre; cemento y productos alimenticios. Tambin se utiliza para el
transporte de cido sulfrico desde Santa Clara hasta el Callao.
Por ltimo, el Ferrocarril de la Southern Peru Copper Corporation se dedica

exclusivamente al transporte de cobre del complejo minero y el Ferrocarril
Huancayo -Huancavelica presenta un trfico de carga poco significativo en
comparacin a los otros tramos de la red ferroviaria nacional.
d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria

El esquema de planificacin nacional se encuentra consignado en el Plan Estratgico
Institucional (PEI) 2007-2011 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
En la ltima actualizacin a febrero 2012, no se encuentran especificados los objetivos
de desarrollo del sector ni los indicadores para su evaluacin. Esto puede explicar la
evolucin negativa de los indicadores mostrados anteriormente.
La nica actividad que ha sido consignada en el PEI ha sido la rehabilitacin y mejora
del servicio del Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, donde hasta el momento se ha
ejecutado 53.8% del presupuesto asignado para rehabilitacin y 28.8% del
presupuesto asignado para la mejora del servicio en el Programa Anual del PEI. Otro
documento de organizacin es el Plan Operativo Institucional (POI). En el POI 2012
del MTC, se ha incorporado la mejora en estos servicios, junto con la construccin del
Tramo II del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (Tren Elctrico)
Lnea 1, y con el cofinanciamiento de la operacin y mantenimiento de la concesin
81
Agosto 2012
del Tramo I. Asimismo, el POI 2012 ha fijado como parte del objetivo de promover y
regular los servicios de transporte, 24 inspecciones para el control y cumplimiento de
normas del sector.
Como se puede observar, el gobierno central ha desatendido la planificacin del
sector, ya que solo se cuenta con tres actividades bajo la supervisin del MTC, en
comparacin con otros sectores que presentan un mayor nmero de proyectos
efectuados. Por ello, es necesario evaluar si a nivel regional se ha proyectado algn
tipo de iniciativa de mejora en el sector.
Con respecto a los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) se ha
encontrado pocas regiones en las que se contempla la planificacin del sector
ferroviario. Si bien 10 regiones consignan en sus PDRC alguna mencin describiendo
o analizando al sector, solo cuatro de ellas presentan algn proyecto especfico con
algn tipo de indicador cuantificable. Cabe resaltar que en los PDRC se resalta como
problemtica del sector la falta de mantenimiento de la infraestructura y la baja calidad
de los servicios ofrecidos como causal de la cada en la demanda por este medio de
transporte. Por ejemplo, en la regin de Junn, el transporte ferroviario de pasajeros
disminuy casi 50% entre los aos 2000 y 2005133.
133
En Puno, se destaca la poca acogida del Ferrocarril Trasandino Sur, debido al crecimiento del
transporte de carreteras y a la mejora del parque automotor. En cuanto a la divisin por tipo, al 2008, el
transporte ferroviario representaba 17.54% del transporte de pasajeros de la regin y 14.68% en cuanto a
transporte de carga, este ltimo, utilizado principalmente para el transporte de productos petroleros. En el
Cusco, el transporte de pasajeros es de gran importancia gracias a la gran cantidad de turistas que visitan
Machu Picchu. Para 2007, de un total de 1,3 millones de pasajeros 600 mil eran turistas.
82
Agosto 2012
CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN PROYECTOS

FERROVIARIOS
Regin
Cusco
Plan
Objetivos y metas
planteadas
PDRC
Cusco al
2021
Mejorar
y
ampliar
la
infraestructura vial para la
articulacin
regional,
integrado a la red nacional e
internacional.
134
La Libertad
Huancavelica
PERX
2004
Realizar estudios
para
implementar un ferrocarril
para el transporte masivo de
productos al puerto y
aeropuerto
PDRC
Modernizar el sistema de
2008 - 2015 vas frreas.
Proyectos
Construccin Lnea frrea para la
conexin Abancay - Choquequirao
- Machu Picchu
Mejoramiento del afirmado Santa
teresa - Pte. Carrilluchayoc - Pte
hidroelctrica.
Permitir
el
transporte Bi-modal con la regin.
Contar en el 2005 con un estudio
sobre sistemas alternativos de
transporte masivo de mercaderas
al puerto Salaverry y Aeropuerto
de Trujillo
Ensanche de la va frrea
Huancavelica Huancayo y
modernizacin del servicio de
pasajeros y de carga
Estudio de factibilidad para
construccin del tramo ferroviario:
Pisco-Huancavelica-AyacuchoAndahuaylas-Apurmac-Cuzco.
Promover el desarrollo vial Carretera

o va ferroviaria de
PDRC
binacional de integracin integracin Pucallpa Cruzeiro do
2011 - 2021
entre Per y Brasil
Sul
Ucayali
d.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria

Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector
ferroviario135, el diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin
del Plan Intermodal de transportes del Per, se han identificado una serie de
oportunidades de mejora para la infraestructura ferroviaria. Estas se describen a
continuacin:
1. Incrementar la capacidad de la red ferroviaria nacional, mediante la
promocin de la participacin privada
Como se apreci en el diagnstico, la red ferroviaria ha decrecido en las ltimas
dcadas. De acuerdo con las entrevistas realizadas, esto evidencia la poca prioridad
que tiene el sector dentro de la agenda poltica, en comparacin con otras
infraestructuras de transporte. Sin embargo, es necesario destacar que un aumento de
134
Gobierno Regional de La Libertad (2004). Plan Estratgico Regional de Exportaciones. Trujillo-Per

Se sostuvo una entrevista con el seor Walter Zecenarro, director de la Direccin General de Caminos
y Ferrocarriles
135
83
Agosto 2012
las inversiones en vas ferreas puede tener implicancias ventajosas: segn Juan de
Dios Olaechea, Presidente de la empresa Ferrovas Central Andina S.A., los
ferrocarriles cuestan un tercio de lo que cuestan las carreteras, tienen siete veces ms
vida til, se encuentran seis veces menos expuestos que las carreteras a los desastres
naturales y cuentan con una reparacin ms rpida136. En ese sentido, cabe prestar
atencin a las posibilidades de extender la red ferroviaria a lo largo del pas.
A esto, se le debe sumar la mejora de las capacidades instaladas de los ferrocarriles
actuales. De igual manera, es vital impulsar nuevos proyectos ferroviarios, que
fomenten la ampliacin de la red disponible, priorizando los de transporte de carga de
minerales. El desarrollo del transporte ferroviario de pasajeros tambin debe ser parte
de los lineamientos a seguir por la inversin privada. Este est conformado por el
Metro de Lima y Callao.
Una de las oportunidades para la inversin en transporte ferroviario se basa en el
dficit de sistema de transporte terrestre hacia la zona Selva del pas: como se puede
apreciar en el diagnstico, la red ferroviaria est concentrada entre las regiones Sierra
y Costa (con excepcin de Ferrovas Sur Oriente). Una mayor inversin en aumentar
la conectividad de la regin Selva podra incentivar la dinamizacin de las economas
locales conectadas, por el aumento de posibilidades de exportacin de productos
agrcolas. De hecho, de acuerdo con las declaraciones de Ivn Vsquez Valera,
presidente regional de Loreto, en 2013 se iniciar la construccin de la red ferroviaria
Iquitos-Yurimaguas, que unira a esta ltima regin con la costa norte peruana. Una
inversin de este tipo tendra implicancias positivas en la economa regional de la
Selva, dadas las oportunidades para la exportacin y el consecuente crecimiento
econmico.
El Estado ha dejado de lado la inversin en el sector; en ese contexto, se debe
promover la participacin del sector privado a travs de APP, de forma tal que se
fomente la competitividad del sector. As, el reto en el sector es promover el ingreso
de nuevos capitales, sobre todo privados, que amplen la red ferroviaria (entre 2000
y 2010, esta se ha mantenido en 1 940 kilmetros) a lo largo del pas. De manera
especfica, hace falta una mayor conexin de la regin Selva mediante las lneas
ferroviarias (especialmente Iquitos).
136
Olaechea, Juan de Dios (2008). Ferrocarriles para el Desarrollo. Lima - Per. Disponible en
http://www.bcrp.gob.pe/docs/Proyeccion-Institucional.
84
Agosto 2012
2. Desarrollar un planeamiento del sector con enfoque intersectorial

El sector no ha sido prioritario para el pas en los ltimos aos. En consecuencia, se
debe tomar una poltica clara de planeamiento al largo plazo en el sector, con una
visin clara de los objetivos y la prioridad que representan cada uno de ellos en el
sector. Las inversiones tienen que ser de carcter integral en el sector transporte
(ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos), y se debe evitar que exista presin
por parte de los lobbies de transportistas hacia una priorizacin del sector carreteras,
en desmedro del sector ferroviario, como ha venido ocurriendo en los ltimos aos.
Al respecto, cabe mencionar que, durante el ao 2012, se viene realizando el Plan
Nacional Ferroviario, en el que se identifica dentro de sus objetivos alinear el sistema
ferroviario con los dems sistemas de transportes.
NOTICIA - PLAN FERROVIARIO NACIONAL ESTAR LISTO A FIN DE AO
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) inform hoy que a fin de ao estar
listo el Plan Nacional Ferroviario, con el cual se busca potenciar los ferrocarriles existentes
para desarrollar la plena capacidad y priorizar el transporte de carga de minerales.
Trabajamos en la elaboracin del Plan Nacional Ferroviario y esperamos concluirlo a fin de
ao, dijo el jefe de la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles del MTC, Walter
Zecenarro, quien agreg que este ao desarrollarn dicho plan a travs de coordinaciones
intersectoriales.
Dijo tambin que el citado plan tiene que establecer el desarrollo de la poltica ferroviaria y
cmo se engarzar a los ferrocarriles con los dems modos de transporte. Las inversiones
tienen que ser de carcter integral en ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos, pues
esta es la nica forma de desarrollar al pas, mencion.
El Plan Nacional Ferroviario tendr tres lineamientos: mejorar de las capacidades instaladas
de los ferrocarriles existentes, impulsar nuevos proyectos ferroviarios y desarrollar el
transporte ferroviario de pasajeros.
Asimismo, Zecenarro consider la ejecucin del plan ser viable solo a travs de las
asociaciones pblicas privadas (APP). Las APP son indispensables pues no hay otra forma
de desarrollar la infraestructura en el pas sino a travs del esfuerzo del sector pblico y el
privado, dijo.
Fuente: Diario El Comercio
Fecha: 08/03/2012
3. Levantamiento de base datos de la infraestructura de transportes

La carencia de informacin impide contar con un diagnstico adecuado del sector que
permita definir lineamientos de poltica y asignar metas claras. As, se recomienda que
las autoridades del sector destinen recursos a mejorar y actualizar sus sistemas de
informacin, de modo tal que se pueda contar con informacin sobre estado de las
redes, vagones, entre otros.
85
Agosto 2012
e. ENERGA ELCTRICA
e.1. Diagnstico
Segn el Reporte de Competitividad Global (2011), en el Per, la calidad de
infraestructura de energa elctrica es superior al promedio de Amrica Latina -4.9
puntos de 7 obtenibles-, siendo solo superada, entre los pases de la regin, por
Uruguay (6.0), Chile (5.8) y Colombia (5.2). No obstante, es importante enfatizar la
limitada cobertura del servicio, pues solo 85.7% de los pobladores accede a energa
elctrica, cifra muy por debajo del estndar de Amrica Latina (cobertura superior al
95%)137.
GRFICO 23: ACCESO A ENERGA
INFRAESTRUCTURA DE ENERGA
ELCTRICA PASES DE AMRICA
ELCTRICA 2011
LATINA 2009
PASES DE AMRICA LATINA
(como porcentaje de la poblacin)
5.2
Colombia
85.7
Per
5.8
Chile
77.5
Bolivia
6.0
Uruguay
Prom: 95
92.2
Ecuador
Per
4.9
Colombia
Brasil
4.9
Paraguay
96.7
Argentina
97.2
Uruguay
98.3
Brasil
98.3
Chile
98.5
Mxico
4.3
Bolivia
4.0
3.8
Argentina
Prom: 4.3
3.6
Ecuador
2.9
Paraguay
0.0
1.0
2.0
99
Venezuela
1.9
Venezuela
93.6
3.0
4.0
5.0
6.0
Fuente: WEF
7.0
20
40
60
80
100
Fuente: Banco Mundial

El sector elctrico se encuentra dividido en tres subsectores: generacin, transmisin y

distribucin elctrica. Estos forman el Sistema Elctrico Interconectado Nacional
(SEIN), que abastece cerca del 85% de la energa elctrica en el pas. Por razones
tcnicas y econmicas, algunas zonas rurales o muy aisladas, son cubiertas por
pequeos sistemas aislados (SSAA). Asimismo, es importante mencionar que el sector
cuenta con tres instituciones que velan por la seguridad energtica del pas: el
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), el Comit
de Operacin Econmica del Sistema Interconectado Nacional (COES-SINAC) y el
Ministerio de Energa y Minas (MINEM). A continuacin, se ilustra una breve
descripcin del sector elctrico y de los sectores asociados:
137
Banco Mundial (2011)
86
Agosto 2012
GRFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELCTRICO EN EL PER
Supervisor y fiscalizador
Establece tarifas
Resuelve
controversias
entre
operadores
Resuelve reclamos de los usuarios
Agrupa
a
generadores,
transmisores y usuarios
Responsable de la operacin
del sistema a mnimo costo
ii
Generacin
Organismo encargado de
emitir la poltica y las normas
del sector
iii
Transmisin
Centrales Termoelctricas
Centrales Hidroelctricas
Lneas de transmisin de alta
tensin
Distribucin
Transporte a consumidores
finales
Sistema Elctrico Interconectado Nacional
(i)
Generacin: consiste en la creacin de energa a travs de diversas fuentes,

entre las que destacan el agua (energa hidroelctrica), gas natural, carbn y
petrleo (energa termoelctrica).
(ii)
Transmisin:
comprende
el
conjunto
de
lneas,
subestaciones,
transformadores que ajustan la tensin para permitir interconexiones y equipos

que transportan la energa a una subestacin donde se convierte la electricidad
de alto voltaje a electricidad de menos voltaje.
(iii)
Distribucin: comprende la etapa mediante la cual se lleva la electricidad

desde las subestaciones hasta los consumidores residenciales e industriales.
Dada la estructura del sector, se realizar un anlisis de la evolucin de la

infraestructura elctrica por cada subsector:
87
Agosto 2012
1. Generacin
A la fecha, existen 39 empresas de generacin elctrica, de las cuales 34 son privadas
y solo cinco pblicas138. En la ltima dcada se ha producido un dinamismo
importante, pues las inversiones han pasado de US$ 110 millones en el ao 2001 a
US$ 559 millones en el 2010, es decir, han crecido ms de cuatro veces en dicho
periodo.
GRFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIN ELCTRICA, 2001-2010
(por tipo de empresa)
600
559
484
500
448
400
290
300
194
200
160
110
100
318
108
87
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Empresas estatales
Empresas privadas
Fuente: MINEM
El aumento de las generadoras elctricas privadas ha permitido un incremento en la

potencia instalada, sobre todo de la regin centro del pas, concentradas
principalmente en el departamento de Lima y en menor medida en Junn. De hecho, tal
como se puede apreciar en el siguiente mapa, las empresas de generacin elctrica
en el centro producen el 60% potencia instalada de todo el SEIN, a diferencia de las
regiones norte y sur y oriente, cuya participacin es del 17% y 15% y 8%,
respectivamente.
138
Estadsticas del Ministerio de Energa y Minas (2011)
88
Agosto 2012
GRFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELCTRICAS DEL PER Y POTENCIA

INSTALADA POR REGIONES, 2010
(en MW)
26 MW
331 MW
356 MW
18 MW
POTENCIA INSTALADA POR

REGIONES, 2010
Potencia
Regin
Porcentaje
(en MW)
instalada
Zona norte
1 272 MWPotencia17%
Regin
Instalada60%
Zona centro
4 473 MW
Zona
Norte
1
Zona sur
1 161 MW 272 MW
15%
Zona
Centro
Zona oriente
589 MW4 473 MW8%
Zona Sur
1 161 MW
Zona Oriente
589 MW
77 MW
204 MW
63 MW
200 MW
418 MW
9 MW
242 MW
166 MW
3061 MW
426 MW
16 MW
1018 MW
157 MW
Leyenda
Potencia instalada
227 MW
4 MW
16 MW
143 MW
0 MW 100 MW
101 MW 300 MW
367 MW
301 MW 500 MW
Ms de 500 MW
425 MW
Central Hidroelctrica
Central Termoelctrica
36 MW
Fuente: MINEM
A pesar del aumento de las inversiones y de la potencia instalada, an se observan

serias deficiencias pues, de acuerdo con las entrevistas, se ha restringido la capacidad
de abastecer la demanda creciente por electricidad en el pas. As, el margen de
reserva operativo de generacin elctrica139 -el porcentaje adicional a la mxima
139
El margen de reserva operativo es la relacin entre la potencia efectiva del sistema elctrico y la
mxima demanda de dicho sistema.
89
Agosto 2012
demanda del periodo que puede ser cubierto en tiempo real por la capacidad de
generacin elctrica - ha disminuido en la ltima dcada, y de hecho, se proyecta una
cada importante hacia el ao 2012140.
A nivel regional, si bien la oferta de infraestructura de energa elctrica del SEIN
garantiza la cobertura de temporadas de alta demanda del servicio elctrico, esta
situacin resulta ser ms dbil en la zona norte del pas: de este modo, en el mes de
abril de 2012, el margen de reserva operativo (MRO) en dicha zona es de 4%,
mientras que en el centro y sur, el margen es superior al 10%.
GRFICO 27: MARGEN DE RESERVA
CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL 2012
OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010

60%
55% 57%
52%
48%
50%
41%
38%
40%
34% 33%
30%
36%
30%
29%
23%
20%
8%
10%
Regin
Nacional
Norte
Sur
Centro
MRO
11.6%
4.0%
15.0%
10.1%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
p/
p/ : proyectado
Fuente: MINEM
Fuente: MINEM
De este modo, el problema principal en el sub sector generacin elctrica es el

insuficiente nivel de inversiones en la zona norte y sur del pas. Esto puede ser una
traba para el crecimiento en el corto plazo, dado que la demanda por energa elctrica
en estas regiones est incrementndose por el aumento de la actividad econmica:
as, por ejemplo, el incremento en 19% del consumo de energa per cpita entre el
2007 y el 2010 en la zona norte141 evidencia la necesidad de un aumento en las
inversiones en generacin elctrica en dicha zona.
140
Al respecto, el COES ha proyectado un crecimiento promedio anual de la demanda de 10.3% entre los
aos 2011 y 2016, y un crecimiento promedio anual de la potencia de 9.6%. Ello podra explicar la cada
en el margen de reserva.
141
Zona norte: Piura, Amazonas, Ancash, La Libertad, Lambayeque y Cajamarca
90
Agosto 2012
GRFICO 28: CONSUMO DE ENERGA ELCTRICA PER CPITA PIURA,

LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD
(kW.h/hab)
900
Total zona norte:

+19% anual
818
800
840
800
768
755
700
760
603
697
600
720
613
505
500
400
476
447
393
584
496
475
640
452
439
680
359
300
600
2007
2008
2009
2010
Piura
Cajamarca
Lambayeque
La Libertad (eje secundario)
Fuente: MINEM, INEI

2. Transmisin
En la actualidad, existe un total de diez empresas de transmisin elctrica (todas de
corte privado). A pesar de un incremento en las inversiones en el subsector de 18%
anual en promedio entre los aos 2001 y 2010142, la longitud de las lneas de
transmisin solo ha aumentado de 8 456 km. a 9 935 km, como se puede apreciar en
el siguiente grfico:
GRFICO 29: EVOLUCIN DE LA LONGITUD DE LAS LNEAS DE TRANSMISIN

(expresada en km)
10000
9000
8000
7000
3331
3338
3338
3435
3636
3636
3636
4057
4252
5318
5559
5559
5614
5614
5664
5677
5711
5714
5683
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3138
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
220 KW
138 KW
Fuente: MINEM
142
91
Agosto 2012
En la misma lnea, la longitud de las lneas de transmisin actual equivale a una

densidad de lneas de transmisin de 7.73 metros por km2 de territorio nacional. Este
indicador143 constituye una aproximacin para estimar la cobertura de infraestructura
de transmisin en un pas: en la medida que la densidad sea mayor, la capacidad de
transporte de energa se incrementa y con ello la posibilidad de llevar energa a un
mayor nmero de hogares. Esto evidencia una seria necesidad de inversiones en el
subsector, pues, por ejemplo, Chile cuenta con una densidad de lneas de transmisin
de 21.74 metros por km2, casi el triple que en el caso peruano.
CUADRO 18: PER Y CHILE. COMPOSICIN DE LA RED DE TRANSMISIN, 2010

(en km.)
Per
110 KW
Chile
4 210
138 KW
4 252
154 KW
1 202
220 KW
5 683
345 KW
9 759
408
500 KW
878
Total (en km)

Territorio (en km2)
Metros por km2
9 935
16 457
1 285 216
756 945
7.73
21.74
Fuente: MINEM, CNE

3. Distribucin
El Per cuenta con 17 empresas de distribucin144 y prcticamente todas operan en la
zona centro del pas (salvo Servicios Elctricos Rioja). Estas empresas han invertido
un promedio de US$ 200 millones anuales entre los aos 2005 y 2010145.
En trminos generales, se observa una mejora en la cobertura de energa elctrica en
los ltimos aos. Ello se evidencia en un aumento de 15 puntos porcentuales en el
acceso a energa elctrica entre los aos 2005 y 2010, segn la ENAHO. A pesar de
ello, se aprecian an espacios de mejora en algunas regiones (sobre todo del norte)
que presentan condiciones de cobertura elctrica an desfavorables en comparacin
con el resto del pas. En Loreto, por ejemplo, el porcentaje de hogares con energa
143
Generalmente expresada como la cantidad de metros de lneas de transmisin por km de territorio

nacional.
144
De las 17 empresas, siete son privadas y el resto son pblicas. Fuente: Estadsticas del Ministerio de
Energa y Minas (2011)
145
92
Agosto 2012
elctrica es 67%, en Cajamarca es 69% en San Martn y Amazonas 75% en cada

caso y en Ucayali es 74%).
ELCTRICA 2005 - 2010
ELCTRICA 2010, SEGN DEPARTAMENTO
(porcentaje)
110
95
+ 15 pp.
90
85
74.11
76.97
83.48
Norte: 80%
91
65
50
87
69 67
90
86
8484
75 75
70
Sur: 88%
95 94 93
81
80
60
Centro: 95%
97
90 89 89
90
70
100 99
92
89
82
78
74
67
2007
2008
2009
2010
Fuente: ENAHO
Nacional
Puno
Apurmac
Tacna
Cusco
Ucayali
Arequipa
Moquegua
Ayacucho
Pasco
Ica
Junn
Lima
Callao
Loreto
Hunuco
Cajamarca
San Martn
Madre de Dios
2006
Huancavelica
2005
Amazonas
50
Ancash
Tumbes
55
La Libertad
40
60
Piura
75
81.64
100
Lambayeque
80
78.88
89.02
Fuente: ENAHO (2010)

En el caso de la distribucin elctrica, el problema se centra en el an reducido nivel

de conexiones en las zonas rurales ms dispersas del pas. Al respecto, segn las
entrevistas sostenidas con funcionarios del sector, el alto crecimiento que se estima
para el pas podra llevar a mayores problemas de calidad en la cobertura del servicio
elctrico y con ello ser una limitante para el desarrollo de nuevas empresas y para el
acceso a servicios por parte de las familias. Ello es ms importante fuera de Lima,
donde las empresas de distribucin son mayormente estatales con escasa capacidad
de inversin.
De este modo, la electrificacin rural se convierte en una pieza clave para lograr una
evolucin positiva en la cobertura de los servicios de electricidad en el pas. Si bien el
coeficiente de electrificacin en el rea rural ha aumentado en gran proporcin a lo
largo de los ltimos cinco aos (hasta llegar a 63% en el ao 2011), an quedan
amplios espacios de mejora en la inversin en infraestructura de este servicio.
93
Agosto 2012
GRFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIN RURAL, 1993-2011

(porcentaje)
70
63
55
60
45
50
38
40
30
20
10
8 10
15 17
28 29 30
23 24 25 26 26
20 22 22
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
Fuente: MINEM
En conclusin, se puede observar que, tanto a nivel de generacin, transmisin como

distribucin de energa elctrica, existen problemas que evidencian la necesidad de un
aumento de inversiones en el sector, sobre todo en la zona norte y sur del pas, y en el
mbito rural. Ello se hace cada vez ms prioritario en un contexto de crecimiento
econmico, donde el desarrollo industrial incrementa cada vez ms la demanda por
servicios energticos.
e.2. Planeamiento de la infraestructura elctrica
Existen lineamientos generales por parte del estado que buscan un aumento de la
cobertura y la calidad del servicio de energa elctrica. As, por ejemplo, se observa
que el discurso planteado por el ex Primer Ministro Salomn Lerner muestra un inters
de estado de priorizar las inversiones hacia el sector energtico, con el fin de elevar la
competitividad del desarrollo empresarial del pas. Adicionalmente, el nuevo Primer
Ministro scar Valdez, plantea que la poltica energtica del Estado debe cubrir
aspectos fundamentales como la seguridad energtica146.
Es importante resaltar que la intencin del actual gobierno es acorde con el plan
sectorial de energa realizado en el ao 2008. As, el Plan Estratgico Sectorial
Multianual 2008-2011 presenta, entre sus perspectivas al ao 2011: i) alcanzar un
coeficiente de electrificacin nacional superior al 90%; ii) contar con una normatividad
competitiva a nivel internacional que impulse nuevas inversiones en el sector y; iii)
contar con nuevos esquemas competitivos de electrificacin rural con nfasis en el
empleo de fuentes de energas nuevas y renovables. Cabe resaltar el inters particular
en electrificacin rural, lo cual se evidencia en la formulacin del Plan Nacional de
146
Informacin tomada de los mensajes a la nacin realizados por ambos funcionarios.
94
Agosto 2012
Electrificacin Rural 2007-2011; en el mismo, las polticas se orientan a aumentar los

niveles de cobertura de las conexiones elctricas.
METAS PRESENTADAS POR EL PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACIN RURAL 20072011
Alcanzar un coeficiente de electrificacin rural del orden de 57.9 % a mediano plazo (Ao
2011) y de 70 % a largo plazo (2017).
Gestionar (MEM/DGER, Empresas concesionarias de distribucin del estado, gobiernos

regionales y locales) recursos econmicos por un monto de S/. 3 000 millones en los
prximos cuatro aos (Periodo 2008-2011).
Contar con un sistema integrado de gestin que proporcione un adecuado soporte y control
en la informacin de los proyectos ejecutados y proyectados en el PNER.
Fuente: Plan Nacional de Electrificacin Rural 2007-2011
A nivel regional, los lineamientos de poltica de los Planes de Desarrollo Concertado

de cada regin contemplan, en su mayora, como prioridad la cobertura energtica de
la comunidad. A pesar de ello, se identifican debilidades en cuanto a la definicin de
metas concisas para un adecuado seguimiento de la ejecucin de actividades. As, de
los 25 planes regionales revisados, 9 presentan metas concretas, 7 presentan
objetivos genricos, y 9 no presentan metas relacionadas a infraestructura de energa
elctrica. En general, prcticamente todos los planes regionales plantean una cartera
de proyectos por realizar en el sector elctrico.
CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES
Regin
Plan
de
Desar
rollo
Obj de
infraestructura?
Ica
2007 2011
Puno
20082021
Amazonas
20092021
Cusco
La Libertad
Cusco
al
2021
La
Liberta
d
20102021
Objetivos y metas planteadas

Al ao 2011, se cuenta con 1 Estudio
orientado a la generacin de energa
elctrica, a nivel de Factibilidad.
Un sector importante de la Poblacin del
Departamento hace uso o accede a los
beneficios de la Energa Renovable.
Electrificacin integral adecuadamente
instalada. 70% de poblacin que cuenta
con energa elctrica
Incremento de generacin de energa
hidroelctrica en la regin de 0.38 a 10.0
GWH
Proyec
tos?
# de
proyectos
45
28
72% de cobertura de electrificacin rural.

Generacin energtica (Gwh/ao): 2700
Meta 2016: acceso a energa elctrica en

zonas
rurales
es
de
30%
Meta 2021: acceso a energa elctrica en
zonas rurales es de 50%
95
Regin
Pasco
Ayacucho
Lambayeque
Ucayali
Loreto
Madre de
Dios
Plan
de
Desar
rollo
20072015
20072024
20112021
20112021
20082021
20072021
Obj de
infraestructura?
Objetivos y metas planteadas
Proyec
tos?
100% de cobertura de electrificacin rural
32% de la poblacin sin electricidad
95.1% de cobertura de electricidad
S
S
Piura
20072021
Ancash
20082021
Hunuco
20092021
Cajamarca
20112021
Junn
Huancavelic
a
Callao
San Martn
Arequipa
Tacna
Tumbes
Apurmac
Moquegua
Lima
Junn
20082015
20082015
20112021
20082015
20122021
20052012
2011
20112021
2003 2021
2009:
Actuali
z
2008 2021
Agosto 2012
95% de cobertura de electricidad en

zonas urbanas.
60% de cobertura de electricidad en
zonas rurales
Ampliar y mejorar la infraestructura
energtica
Ampliacin de la cobertura y calidad del
servicio energtico
- Promover la inversin pblica en
proyectos de electrificacin que impulsen
las mejoras en las condiciones de
habitabilidad en las zonas rurales
alejadas.
- Impulsar proyectos de electrificacin
rural utilizando energas renovables.
Promocin de la construccin de
generadoras hidroelctricas articuladas a
las actividades forestales,, en alianza con
las comunidades y gobiernos locales.
Promover la inversin privada en los sub
sectores
minero
y
energtico
(hidrocarburos y electricidad), velando por
la seguridad y la preservacin del
ambiente
Objetivo especfico: Desarrollo de la
conectividad territorial e infraestructura
productiva
Estrategias: Fomentar la inversin de
infraestructura elctrica
# de
proyectos
1
1
14
Incorporacin de estrategias del Plan

Nacional de Electrificacin Rural
34
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
96
Agosto 2012
e.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura elctrica

Si bien se ha presentado una evolucin positiva en los principales indicadores de
cobertura y calidad del servicio elctrico, y tanto a nivel nacional como regional se le
otorga una alta importancia a la infraestructura energtica, aun quedan espacios de
mejora en distintos puntos clave. De este modo, sobre la base de las entrevistas
realizadas a representantes del sector elctrico, tanto privados como de la
administracin pblica147, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura
del sector, y la revisin del Plan Sectorial y los Planes Regionales, se ha identificado
una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la
infraestructura elctrica. Estas se describen a continuacin:
1. Incrementar la disponibilidad energtica, promoviendo el uso de otras
fuentes de energa (elica, solar, entre otras), sobre todo las regiones
norte y sur
Como se apreci en el diagnstico del sub-sector generacin, se ha observado un
desarrollo heterogneo del subsector, a favor de la zona centro del pas. As, se
resalta la necesidad de incrementar la disponibilidad energtica, sobre todo en las
zonas sur y norte, donde la demanda por energa est en constante aumento, y donde
se generan mayores fallas por falta de abastecimiento148.
En esa lnea, se est trabajando con un nmero reducido de fuentes de energa para
la generacin. Como se observa en el siguiente grfico, en el ao 2010, el mayor
porcentaje de generacin elctrica proviene de la energa hidrulica y del gas natural.
Al respecto, se recomienda tomar medidas para diversificar la matriz energtica, pues
se est desaprovechando la explotacin de fuentes de energa renovable (elica,
solar) que, si bien requieren de una inversin adicional en tecnologa, permitiran
garantizar una mayor sostenibilidad en la generacin elctrica, y diversificar las
fuentes para situaciones de mayor demanda.
147
Se realizaron entrevistas a Roberto Tamayo, Director General de Electricidad del Ministerio de Energa
y Minas (MINEM), a un representante de la Direccin General de Electrificacin Rural del MINEM, y a
Arturo Vsquez Cordano, Gerente de Estudios Econmicos del Organismo Supervisor de la Inversin en
Energa y Minera (OSINERGMIN).
148
Regin Norte: Resolucin Ministerial N 222-2011-MEM/DM: declaran en situacin excepcional la
zona norte del sistema elctrico interconectado nacional () no es posible asegurar el abastecimiento
elctrico por el SEIN. Regin sur. Apagn afecta regin sur del pas () El corte de fluido elctrico se
debe a una falla detectada en el sistema interconectado Transmantaro-Socabaya. Fuente: El Comercio
(08/02/2012)
97
Agosto 2012
GRFICO 33: PRODUCCIN DE ENERGA ELCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO DE

COMBUSTIBLE SEIN 2010
Carbn
2.1%
Otros 1/
1.7%
Hidro
57.9%
Gas natural
38.2%
Fuente: COES-SINAC
Incluso, se estima que existe un potencial de energa hidroelctrica ampliamente

desaprovechado para la generacin elctrica. As, segn OSINERGMIN (2011), solo
se ha aprovechado alrededor de un 5% del potencial hidroelctrico con el que se
cuenta, por lo cual deben desarrollarse incentivos para el aumento de las inversiones
en el sector.
2. Incrementar las capacidades de GGRR, GGLL y empresas pblicas en la
ejecucin de inversiones en infraestructura en regiones
As como en el caso del sector transportes, si bien el porcentaje de ejecucin en
proyectos de inversin elctrica ha aumentado a 76% hacia el ao 2011 (tal como se
puede observar en el siguiente grfico), no se aprecia una tendencia clara respecto de
la eficiencia de los Gobiernos Regionales en la ejecucin de estos proyectos. As,
apenas el ao anterior (2010), la tasa de ejecucin fue de 39%. En ese sentido, an
quedan espacios de mejora en la bsqueda de incrementar la eficiencia en la
ejecucin de las inversiones en infraestructura elctrica.
98
Agosto 2012
GRFICO 34: EJECUCIN DE PROYECTOS DE INVERSIN DE GOBIERNOS

REGIONALES EN ENERGA ELCTRICA, 2004-2011
400
0,76
0,71
0,80
347
350
0,70
0,61
300
0,59
281
250
251
0,56
0,56
0,50
199
179
200
0,60
267
0,49
0,40
0,39
150
0,30
100
0,20
71
47
50
0,10
0,00
2004
2005
2006
2007
PIM
2008
2009
2010
2011
Tasa de ejecucin
Fuente: Consulta Amigable MEF

Al respecto, se requiere generar polticas de capacitacin de los Gobiernos

Subnacionales en temas de planificacin y gestin de proyectos; asimismo, es
necesario fomentar la carrera del servidor pblico, en bsqueda de evitar la alta
rotacin laboral dentro de la esfera pblica. Cabe resaltar que uno de los ejes
importantes del fortalecimiento de capacidades a nivel subnacional debe ser la visin
de largo plazo en el diseo de proyectos. Esto es importante para que los proyectos de
inversin en energa estn acorde con las necesidades de la poblacin beneficiaria en
el largo plazo; as, se evitaran casos como el de Puno, donde se invirti en redes de
transmisin insuficientes para la demanda energtica de la regin (vase siguiente
cuadro).
NOTICIA DEFICIENCIAS EN LA EJECUCIN DE INVERSIONES DE GOBIERNOS
REGIONALES
El congresista Rolando Retegui expres sus dudas sobre los trabajos realizados en la
lnea de transmisin para el interconectado elctrico en la regin San Martn
Yo no s cmo han podido disear una lnea de transmisin elctrica por la cual slo podrn
transportar 18 MW de los 30 que supuestamente iban a llegar; eso no va a solucionar el
problema de energa elctrica en la regin, mencion.
Han hecho estas obras desde una visin muy cortoplacista y con una miopa absoluta de cara
al futuro, pues han logrado mantener a San Martn en la oscuridad: han hecho un proyecto
que no va a funcionar, dijo.
Fuente: http://www.diariovoces.com.pe/
Fecha: 16/09/2008
99
Agosto 2012
3. Promocin de la participacin privada

Respecto de la gestin pblica de las empresas elctricas, es necesario resaltar que la
capacidad de endeudamiento de las empresas estatales es insuficiente para cubrir las
necesidades de inversin de los proyectos de energa elctrica (OSINERMING,
2011)149. As, las empresas regionales vienen financiando activos de largo plazo con
deudas de corto plazo (pasivo corriente), y ello no permite elevar las inversiones en
infraestructura elctrica al nivel necesario para abastecer la creciente demanda
energtica en regiones. A manera de ejemplo, en el caso de distribucin elctrica, al
comparar los estados financieros de dos empresas estatales (Hidroandina y
Electrocentro) con dos empresas privadas (Luz del Sur y Edelnor), se aprecia que las
empresas privadas, que cuentan con un mayor ratio de deuda de largo plazo
(expresado en un ratio deuda no corriente/deuda total mayor), pueden tener acceso a
mayores ratios de financiamiento.
0.80
GRFICO 35: DEUDA NO
GRFICO 36: NIVEL DE
CORRIENTE/DEUDA TOTAL
ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo)
0.71
0.73
0.78
0.70
0.60
0.71
0.67
0.50
0.65
0.42
0.40
0.30
0.21
0.65
0.48
0.70
0.64
0.65
0.57
0.56
0.41
0.65
0.65
0.52
0.50
0.28
0.26
0.22
0.25
2009
2010
0.60
0.50
0.40
0.40
0.35
0.30
0.26
0.20
0.20
0.31
0.20
0.10
0.73
0.10
0.20
0.17
0.18
2007
2008
0.00
0.00
2007
2008
2009
2010
Hidroandina
Electrocentro
Hidroandina
Electrocentro
Edelnor
Luz del sur
Edelnor
Luz del sur
Fuente: SMV EEFF empresas estatales

Fuente: SMV EEFF empresas estatales

Ello indica que para un aumento en las inversiones al nivel de la demanda en

constante crecimiento, se debe fomentar una mayor participacin privada, que tiene
mayor capacidad de crdito de largo plazo.
4. Polticas adecuadas para el manejo de conflictos socioambientales
Por ltimo, otro problema importante es el inadecuado manejo de los conflictos
sociales suscitados por la explotacin de los recursos naturales. Como se puede
apreciar en el siguiente cuadro, actualmente existen por lo menos cuatro conflictos
sociales activos en relacin con la construccin de proyectos elctricos en el Per. Ello
149
Dammert, Alfredo (2011). Problemtica de abastecimiento y manejo de la reserva en el sector elctrico

peruano. Presentacin realizada por OSINERGMIN. Lima - Per
100
Agosto 2012
no solo estara paralizando inversiones por US$ 1 241 millones como mnimo, sino
tambin podra desincentivar las inversiones futuras en el sector.
CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIN DE
PROYECTOS ELCTRICOS
Proyecto
Ubicacin
Lnea de transmisin en 220 KV Caravel - Montalvo Machupicchu - Cotaruse

Central Hidroelctrica de Sallca Pucar
Central Termoelctrica de la empresa Enersur
Planta Termoelctrica Fnix (Fnix Power Per)
Potencia
(MW)
Inversin
(US$ millones)
181
150
800
520
360
700
Junn Apurmac
Cusco
Lima
Caete
Fuente: Reporte de conflictos sociales n94 - Defensora del Pueblo

En ese sentido, es necesaria una sistematizacin de los mecanismos para la

proteccin del medio ambiente, con el fin de evitar conflictos que desincentiven las
iniciativas privadas en el sector. En esa misma lnea, es importante destinar esfuerzos
para desarrollar un catlogo de proyectos de inversin de bajo impacto
medioambiental. Al respecto, existen iniciativas para promover proyectos de este tipo:
en 2010, se realiz la primera subasta de proyectos de generacin con Recursos
Energticos Renovables (RER) y el ao siguiente se inici con la segunda, bajo un
requerimiento de energa de 1 300 Gwh/ao. La continuidad de iniciativas como esta
asegurar menos cuellos de botella ocasionados por conflictos socioambientales.
SOBRE LA OFERTA DE PROYECTOS DE GENERACIN ELCTRICA CON RECURSOS
ENERGTICOS RENOVABLES (RER)
En el ao 2010, se realiz la primera subasta de proyectos de generacin elctrica con RER.
Como resultado, se entreg en concesin 26 proyectos: 17 hidroelctricos, cuatro solares, tres
elicos y dos de biomasa, con una potencia total de 412 MW, con una energa total de 1 887
GWh/ao.
En abril de 2011, se dio inicio a la segunda subasta de proyectos con RER. De acuerdo con el
Artculo 6 y las Disposiciones Transitorias del Nuevo Reglamento RER (Decreto Legislativo
N 1002 EM), la energa anual total a subastar ser de 1 981 GWh, de los cuales 681 GWh
sern para proyectos hidroelctricos RER.
Fuente: MINEM
101
Agosto 2012
f. SANEAMIENTO
f.1. Diagnstico
La cobertura de la infraestructura de saneamiento en el Per es deficitaria en
comparacin con los dems pases de Amrica Latina. As, el Per presenta un
acceso a fuentes mejoradas de agua150 de 82%, la tasa ms baja a nivel de la regin;
adems, el acceso a saneamiento mejorado151 asciende a 71%, tasa que ubica al Per
en penltimo lugar, tan solo por encima de Bolivia.
GRFICO 37: ACCESO A FUENTES
GRFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO
MEJORADAS DE AGUA, 2010
MEJORADO, 2010

100
Uruguay
100
Uruguay
Brasil
97
Argentina
97
96
Chile
94
Ecuador
86
Paraguay
86
50
60
70
80
79
Brasil
77
71
71
Per
Prom: 92.4
27
Bolivia
Argentina
82
Per
85
Mexico
Paraguay
92
Bolivia
92
Ecuador
Colombia
94
Mxico
Colombia
96
Chile
n.d.
Venezuela
90
100
Prom: 77.5
n.d.

20
40
60
80
100

Cabe resaltar que, en el mbito rural, la situacin del pas es ms crtica, incluso
respecto de pases con niveles de ruralidad mayores como Paraguay, Bolivia y
Ecuador152. Por ejemplo, en Ecuador, con 34% de poblacin en el mbito rural, el
acceso a una fuente mejorada de agua en ese mbito es de 89% (Banco Mundial,
2010), mientras que Per, con 28.6% de poblacin en el mbito rural, el acceso es de
65%, tal como se puede apreciar en el siguiente grfico.
150
Acceso a fuentes mejoradas de agua se refiere al porcentaje de poblacin con acceso razonable (por
lo menos 20 litros diarios per cpita) a una cantidad adecuada de agua de una fuente mejorada, como
conexin domstica, pblica, pozo protegido o recoleccin de lluvia (OMS).
151
Acceso a servicios de saneamiento mejorado se refiere al acceso de la poblacin a facilidades
mejoradas que van desde letrinas hasta inodoros.
152
Segn datos del Banco Mundial al 2008, El Per es el cuarto pas con mayor poblacin rural de la
regin (28.6%), despus de Paraguay (40%), Bolivia (34%) y Ecuador (34%).
102
Agosto 2012
GRFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL MBITO RURAL, 2010

(como porcentaje de la poblacin en zonas rurales)
100
Uruguay
91
Mxico
89
Ecuador
85
Brasil
75
Chile
72
Colombia
71
Bolivia
66
Paraguay
65
Per
Argentina
n.d
Venezuela
0
20
40
60
80
100

En el Per, los servicios de saneamiento comprenden los sistemas de agua potable,

alcantarillado y disposicin sanitaria de excretas153. Estos incorporan una serie de
componentes que cumplen funciones especficas en la cadena de conduccin del
agua hacia el consumidor final y en la disposicin de materia residual. Una descripcin
de la infraestructura asociada a los servicios de saneamiento se aprecia a
continuacin:
GRFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGN LA LEY
GENERAL DE SANEAMIENTO
Componentes de los Servicios de Saneamiento
Agua Potable
1.
2.
Sistema
de
produccin:
captacin,
almacenamiento
y
conduccin
de
agua
cruda;
tratamiento y conduccin de agua
potable.
Sistema
de
Distribucin:
Almacenamiento,
redes
de
distribucin y dispositivos de
entrega al usuario: conexiones
domiciliarias, piletas publicas u
otros.
Alcantarillado
1.
2.
Sistema
de
recoleccin:
Conexiones domiciliarias, redes y
emisores.Conduccin de desages
Sistema de tratamiento y
disposicin de aguas servidas
Disposicin de excretas
1.
2.
Sistema de letrinas
Sistema de fosas spticas
Fuente: Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS)

La prestacin de los servicios de saneamiento en el Per, por el operador que lo

administra, se divide en dos mbitos: el urbano, administrado por las Empresas
153
De acuerdo con la Ley General de Servicios de Saneamiento MVCS. Ley n 26338
103
Prestadoras
de
Servicios
de
Saneamiento (EPS)
y el
Agosto 2012
rural,
administrado
fundamentalmente por las municipalidades y las Juntas Administradoras de Servicios

de Saneamiento (JASS). Las EPS se hallan dentro del mbito del organismo regulador
SUNASS, mientras que la prestacin del servicio en zonas rurales no tiene
fiscalizacin tarifaria ni de calidad (SUNASS, 2011)154.
A finales del ao 2011, existan 50 EPS que prestaban servicio de agua potable y
saneamiento a 311 distritos a nivel nacional, es decir, 18.4 millones de habitantes que
representan el 84% de la poblacin urbana, y a su vez, el 62% de la poblacin total del
pas. Cabe resaltar que del total de EPS, 48 son empresas municipales, una
(SEDAPAL S.A.) est bajo responsabilidad del Gobierno Central y la otra (Aguas de
Tumbes S.A.) es una empresa privada que brinda servicios a la ciudad de Tumbes
operando bajo la modalidad de concesin de acuerdo con el Decreto Supremo 0072011-VIVIENDA155.
CUADRO 21: MBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011
Entidad
N distritos en Poblacin en
su mbito
su mbito (%)
Municipalidades,
JASS u otros
1 521
38
EPS
Total
311
1 832
62
100
Fuente: SUNASS Las EPS y su Desarrollo 2011

Las EPS, por la naturaleza compleja de su intervencin, interactan con distintos

agentes. Como se mencion previamente, las EPS se encuentran bajo regulacin de
la SUNASS, particularmente en el cumplimiento de las metas de gestin planteadas en
los respectivos Planes Maestros Optimizados (PMO)156. Adems, el MEF desarrolla el
presupuesto de los programas de saneamiento (mediante la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico DNPP), as como las opciones de financiamiento de
inversiones (mediante la Direccin Nacional de Endeudamiento Pblico DNEP). Por
otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), elabora el
planeamiento estratgico sectorial por medio de la Direccin Nacional de Saneamiento
(DNS) y contribuye con las EPS mediante donaciones a travs del Programa Agua
154
SUNASS (2011). La EPS al 2011. Lima - Per

Con este dispositivo legal se autoriz a la empresa Aguas de Manizales S.A. la adquisicin del 80%
del capital social de Aguas de Tumbes S.A. a cargo de la concesin de los servicios de saneamiento en
las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar.
156
El Plan Maestro Optimizado (PMO), es una herramienta de planeamiento de largo plazo con un
horizonte de treinta aos que contiene la programacin de las inversiones en condiciones de eficiencia y
las proyecciones econmicas financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la EPS.
155
104
Agosto 2012
Para Todos (PAPT), mientras que el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente
monitorean la calidad del agua distribuida y la calidad del agua residual descargada,
respectivamente. Por ltimo, los Gobiernos Regionales y Locales, as como entidades
independientes participan dentro del directorio de las EPS157.
Un resumen de lo descrito se puede apreciar en la siguiente ilustracin:
GRFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PER: EPS
AL CENTRO DEL SISTEMA
MVCS
MEF
DNEP
Acuerdo de deuda externa
DNS
DNPP
Presupuesto
para programas
de A&S
Poltica y
planeamiento
estratgico
Agencias autnomas y
asociaciones privadas
COLFONAVI
SUNASS
Asociacin
Profesional
Cmara de
Comercio
APT
Donaciones
Otros ministerios
Calidad de agua
potable
Deuda local
atrasada
Tarifa
Ambiente
Descarga de agua residual
EPS
Miembros del
Directorio
Miembro del
Directorio
Salud
Contrato de
operacin
Dos miembros
del directorio
Miembro del directorio
Gobierno Local
Provincia
Distrito
Gobierno Regional
Presupuesto
Fuente: The World Bank Group 2010. Local Financing of Water Utilities: Challenges and
opportunities. The case of Peru
Diagnstico a nivel nacional

Dada la estructura del sector saneamiento, el diagnstico de la infraestructura evala
las condiciones de cobertura y calidad en el mbito urbano y rural. En el mbito
urbano, se utiliz la informacin consolidada por SUNASS de las 50 EPS que operan
en todo el pas. Para este caso, en trminos de cobertura, se analiz el porcentaje de
conexiones de agua y alcantarillado, as como el porcentaje de tratamiento de aguas
residuales, mientras que en trminos de calidad, se analizaron variables estrictamente
157
Las EPS estn lideradas por un Directorio, que est compuesto por cinco miembros: un representante
del Gobierno Regional, uno de los Colegios Profesionales, uno de la Cmara de Comercio e Industrias, y
dos representantes de las Municipalidades electos por la Junta General de Accionistas (Ley General de
Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo N 09-95-PRES)
105
Agosto 2012
asociadas a la provisin de agua potable: continuidad de servicio, porcentaje de agua

no facturada y micromedicin. En el mbito rural, para efectos del anlisis de
cobertura, se utilizaron los resultados de la ENAHO 2010; para el diagnstico de
calidad, se utiliz la informacin proporcionada por la Defensora del Pueblo (2007)158.
mbito urbano
Cobertura de los servicios de saneamiento
A nivel nacional, las conexiones de agua potable han tenido un crecimiento limitado en
los ltimos aos (dos puntos porcentuales entre 2005 y 2011) 159. A nivel regional,
Ucayali (bajo la gestin de EMAPACOP S.A.) y Tumbes (bajo la gestin de Aguas de
Tumbes S.A) presentan la cobertura ms baja (44% y 70%, respectivamente).
GRFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010
(a nivel departamental)
Costa: 88%
97 92
91 91 90 87 87 87
95 94
84
70
88 87 86 86
82 80 79
74
86 83
85
79
44
Tacna
Moquegua
Ica
Ancash
La Libertad
Lambayeque
Piura
Arequipa
Lima
Tumbes
Apurmac
Cusco
San Martn
Junn
Puno
Ayacucho
Huancavelica
Pasco
Hunuco
Cajamarca
Madre de Dios
Loreto
Amazonas
Ucayali
Nacional
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Selva: 73%
Sierra: 85%
Fuente: SUNASS
En el caso de los servicios de alcantarillado, tal como en el caso anterior, la cobertura

por parte de las EPS se ha incrementado solo en dos puntos porcentuales entre 2005
y 2011. La regin Selva, en general, presenta tasas de cobertura menores al
promedio: Ucayali y Madre de Dios presentan las condiciones ms crticas, con 40% y
158
Defensora del Pueblo (2007). El Derecho al Agua en Zonas Rurales: El caso de las municipalidades
distritales. Lima - Per
159
Estadsticas de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2011)
106
Agosto 2012
38% de cobertura. Tumbes, por su parte, presenta la cobertura ms baja en la Costa,

y la tercera a nivel nacional (70%).
GRFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010

94
Costa: 77%
87
Sierra: 78%
87 83
80 79 78 78 78 77
69
80 80 79
Selva: 48%
77
75 75 73 73 72
62
45
52
40 38
Tacna
Ancash
Lima
Moquegua
Lambayeque
Arequipa
La Libertad
Ica
Piura
Tumbes
Apurmac
Cusco
Puno
Huancavelica
Pasco
Junn
Ayacucho
San Martn
Huanuco
Cajamarca
Amazonas
Loreto
Madre de Dios
Ucayali
Nacional
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: SUNASS
Por ltimo, el porcentaje de aguas residuales tratadas solo ha aumentado en tres

puntos porcentuales entre 2005 y 2011 (llegando a 33%). A nivel regional, la tercera
parte de las regiones carece por completo de tratamiento de aguas residuales.
Adems, en la Sierra, Junn y San Martn cuentan solo 7% de aguas bajo tratamiento,
mientras que en la Costa, Piura y Tumbes tambin presentan una situacin crtica
(45% y 69%, respectivamente).
107
Agosto 2012
GRFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS, 2010
100
88 88
67
66
54
43
Ucayali
Loreto
Madre de Dios
Pasco
Amazonas
Hunuco
Huancavelica
0 0 0 0 0 0 0 0
Apurmac
San Martn
Cajamarca
Cusco
7 7
Ayacucho
Lima
15
Arequipa
Ancash
Tumbes
Piura
La Libertad
Tacna
Moquegua
Lambayeque
33
29
20
Total general
29
Puno
49
Junn
74
Ica
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Selva: 0%
Sierra: 26%
Costa: 57%
100
Fuente: SUNASS
Calidad del servicio de agua potable160

En trminos de calidad, la informacin revisada permite concluir que an existen
espacios de mejora en la infraestructura de los servicios de saneamiento. Si bien no se
cuenta con indicadores explcitos respecto del estado de la infraestructura de los
servicios de saneamiento, es posible establecer aproximaciones por medio de los
indicadores de gestin de los servicios (continuidad, micromedicin, agua no
facturada). De forma particular, en el caso de agua potable, se observa la necesidad
de promover las inversiones en el mejoramiento de la produccin y distribucin de
agua potable; ello permitir un desarrollo ms eficiente del sector, mejorando as la
calidad de los servicios brindados a la poblacin urbana.
Una de las principales variables que explica la calidad del sistema de agua potable es
el porcentaje de agua no facturada, expresado como el porcentaje de agua distribuida
hacia el usuario final que no es cobrada por la EPS. Un porcentaje elevado de agua no
facturada est asociado con problemas de fuga de agua en los canales de distribucin,
as como problemas en la medicin del agua utilizada por los hogares. En ese sentido,
el indicador constituye un reflejo de la calidad de la infraestructura del sistema de agua
potable.
160
Como se mencion, el anlisis de la calidad de los servicios de saneamiento se centrar en la

provisin de los servicios de agua potable, dadas las limitaciones de informacin.
108
Agosto 2012
Entre los aos 2006 y 2011, el indicador de agua no facturada a nivel nacional ha
disminuido paulatinamente por la implementacin de programas de micromedicin y
macromedicin161, as como control de fugas, desarrollados en las EPS para cumplir
con las exigencias de eficiencia establecidas por SUNASS en 2010 (SUNASS, 2011).
As, se observa una disminucin en las tasas de agua no facturada en la medida que
el porcentaje de micromedicin se incrementa; sin embargo, esta disminucin ha sido
lenta (dos puntos porcentuales en seis aos), y por otro lado, la tasa de agua no
facturada sigue siendo elevada (41% a 2011).
GRFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIN DE LAS EPS, 2005 2011
% 70
60
50
43
44
43
42
42
42
41
53
56
58
49
55
46
2006
2007
2008
2009
2010
2011
40
30
51
20
10
0
2005
Agua no facturada (eje izquierdo)
100 %
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Micromedicin (eje derecho)
Fuente: SUNASS
A nivel regional, se observa una distribucin heterognea. Los departamentos en

estado ms crtico son Tumbes y Loreto, con tasas de agua no facturada superiores al
60%. Ahora bien, 15 de los 24 departamentos no facturan ms del 60% del agua
producida, lo cual evidencia serios problemas tanto en el sistema de verificacin
(micromedicin) as como en la calidad de infraestructura de distribucin de agua
potable162.
161
Se entienden como los sistemas que permiten llegar una adecuada contabilidad de los volmenes de
agua consumidos por los consumidores finales. Una inadecuada provisin de estos sistemas disminuye la
rentabilidad de los proyectos de saneamiento.
162
As, por ejemplo, a noviembre de 2011, 35% del agua de Sedapal era no facturada. Segn el ministro
de Vivienda, Construccin y Saneamiento, Ren Cornejo, indic que los problemas principales eran la
falta de inversin en redes de tuberas que actualmente pierden mucha agua, y la micromedicin del
agua, es decir, que se factura menos que el consumo real de los usuarios. Fuente: El Comercio
(30/11/2011)
109
Agosto 2012
GRFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010

(porcentajes a nivel departamental)
70
65
60
Costa: 77%
63
Sierra: 78%
Selva: 48%
58
55 54
49
50
46 44
41 40 39
40
51
51
47
43 41
48
42
39 38
36
32
25
30
20
11
10
Nacional
Ucayali
Madre de Dios
Loreto
Amazonas
Puno
Ayacucho
San Martn
Cajamarca
Cusco
Apurmac
Huanuco
Junn
Tacna
Huancavelica
Lima
Arequipa
La Libertad
Lambayeque
Ica
Ancash
Piura
Tumbes
Moquegua
Fuente: SUNASS
mbito rural
La poblacin en el mbito rural cuenta con un limitado acceso a servicios de agua
potable y alcantarillado de calidad. De acuerdo con la informacin de la ENAHO
(2010), el acceso a agua potable163 en el mbito rural ascendi a 40%, tasa bastante
baja en comparacin con el acceso en el mbito urbano (89%). A nivel regional, se
observa que Ucayali y Ayacucho cuentan con una disponibilidad prcticamente nula
del servicio; adems, Huancavelica y Amazonas tienen un acceso precario (1% y 4%,
respectivamente).
163
De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se consideran a las viviendas con acceso a una red
pblica de agua, sea dentro como fuera de la vivienda, as como a un piln de uso pblico.
110
Agosto 2012
GRFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL MBITO RURAL, 2010

(por departamentos)
90
80
80
Selva: 9%
Sierra: 43%
Costa: 40%
72
70
70
54 53
60
50
48 46 45
51
50 48 48
42
40 40
40
40
26
30
27
26
19 18
20
10
1 0
0
Nacional
Ucayali
Amazonas
Madre de Dios
Loreto
Ayacucho
Huancavelica
Hunuco
Cajamarca
Junn
San Martn
Puno
Cusco
Pasco
Piura
Apurmac
Lima
Ancash
Lambayeque
Ica
Tacna
Arequipa
Moquegua
La Libertad
Tumbes

La disponibilidad de servicios de alcantarillado es similar al caso de agua potable. As,

segn los resultados de la ENAHO (2010), 42% de las viviendas en el mbito rural
accede a servicios higinicos164, mientras que el acceso a los mismos servicios en el
mbito urbano es de 88%. Como se puede apreciar en el siguiente grfico, los
resultados a nivel regional son heterogneos: mientras que Amazonas presenta la
mayor disponibilidad de servicios higinicos (73%)165, Ucayali presenta una
disponibilidad nula de los mismos. Sin embargo, en el caso de las regiones con mayor
acceso a servicios higinicos a nivel rural (Amazonas, Cajamarca y Ayacucho), la
importancia relativa de la disponibilidad de pozos spticos es superior (ms de 40%
del total de conexiones a servicios higinicos) lo cual indica que hay espacios de
mejora hacia una dotacin de sistemas de alcantarillado de mayor calidad (redes
pblicas de alcantarillado).
164
De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se considera a los hogares con acceso a red pblica
dentro y fuera del hogar, as como a la disponibilidad de pozos spticos.
165
Cabe resaltar que, en el caso de Amazonas, la importancia relativa de la disponibilidad de pozos
spticos es de 31%
111
Agosto 2012
GRFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGINICOS EN EL MBITO RURAL, 2010

(por departamentos)
100
Selva: 32%
Sierra: 47%
Costa: 34%
90
80
70
60
73
70 67
59 58
59
49 47
47
50
37 36 33
40
30
42
38 36 36
28 28
24
18
20
19
11 9
10
10
2
Total
Loreto
Ucayali
Amazonas
Madre de Dios
Cusco
Puno
Pasco
Junn
Apurmac
Huancavelica
Hunuco
San Martn
Ayacucho
Cajamarca
Piura
La Libertad
Lambayeque
Lima
Tacna
Ica
Tumbes
Arequipa
Ancash
Moquegua

En cuanto a la calidad, la Defensora del Pueblo (2007) realiz una supervisin de los
servicios de saneamiento prestados por las municipalidades distritales. Para ello, cada
una de las Oficinas Defensoriales eligi dos distritos por cada regin supervisada (un
total de 42 entrevistas)166, y formularon entrevistas a las autoridades vinculadas a la
prestacin del servicio. Adems, se aplicaron encuestas de percepcin a la poblacin
del lugar respecto de la calidad de los servicios de agua y desage provistos por el
Gobierno Local167.
Segn los resultados del estudio de la Defensora del Pueblo (2007), existe un
porcentaje elevado de agua distribuida a la poblacin en el mbito rural que no es
tratada previamente. As, 11 de los entrevistados (26%) sealaron que el agua se
capta directamente y se distribuye sin tratamiento; el resto de los 31 entrevistados
(74%) mencion que el agua recibe algn tipo de tratamiento, como la cloracin o
filtracin, entre otros, tal como se puede apreciar en el siguiente grfico.
166
La Defensora del Pueblo cuenta con 21 Oficinas Defensoriales distribuidas alrededor de todo el pas.
Cabe indicar que esta informacin no fue recogida siguiendo criterios estadsticos de representatividad
y muestreo, por lo que se le debe considerar indiciaria
167
112
Agosto 2012
GRFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER VENDIDA
O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS
Filtrada
2%
Otro tratamiento
7%
Clorada y filtrada
17%
Clorada
48%
Se distribuye sin
tratamiento
26%
Fuente: Defensora del Pueblo

Como se puede observar, la descripcin del estado de la infraestructura de

saneamiento resulta compleja, dados los distintos criterios bajo los cuales se puede
analizar. Ahora bien, con la informacin disponible, se observa que existen espacios
de mejora tanto en la cobertura de los servicios, como en la calidad de los mismos. En
cuanto a la cobertura, es prioritario el aumento de inversiones en infraestructura de
alcantarillado y en el tratamiento de aguas residuales, sobre todo de las viviendas en
el mbito rural. En cuanto a la calidad, es necesario incrementar las inversiones en el
mantenimiento adecuado de la infraestructura de distribucin de agua potable, as
como en adecuados sistemas de micromedicin, con el fin de proveer eficientemente
los servicios de agua potable.
f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento
El planeamiento del sector saneamiento se enmarca en el Plan Nacional de
Saneamiento 2006 2015168, que contiene los objetivos, estrategias, metas y polticas
para el desarrollo del sector, as como los programas e inversiones. El objetivo general
del Plan Nacional de Saneamiento es contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la
calidad y sostenibilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de
aguas servidas y disposicin de excretas. El plan est en concordancia con los
objetivos de desarrollo del Milenio, donde se propone reducir a 2015 la mitad del
porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible al agua potable y a los
servicios bsicos de saneamiento.
168
Decreto Supremo N 007-2006-VIVIENDA
113
Agosto 2012
Para cumplir con el objetivo general se han considerado los siguientes objetivos
especficos:
Objetivos especficos:
Modernizar la gestin del Sector Saneamiento
Incrementar la sostenibilidad de los servicios
Mejora la calidad de los servicios
Lograr la viabilidad financiera de los prestadores de servicios
Incrementar el acceso a los servicios
Promover la ejecucin de obras para la ampliacin de cobertura de

saneamiento con otros sistemas de disposicin de excretas (letrinas u otros).
Promover la ejecucin de obras de tratamiento de aguas servidas
Por otro lado, un aspecto positivo de la planificacin sectorial es la definicin de metas

de gestin en los distintos indicadores clave del desarrollo del sector saneamiento,
tanto a nivel urbano como rural. En el mbito urbano, cabe resaltar que solo en el caso
de las EPS medianas y grandes se han cumplido las metas de gestin al ao 2010,
mientras que SEDAPAL no ha alcanzado la mayora de las metas planteadas. En el
mbito rural, la informacin provista por la ENAHO (2010) indica que las metas no se
han cumplido, tanto en agua potable como en alcantarillado.
114
Agosto 2012
CUADRO 22: METAS DE GESTIN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL

Metas de cobertura de agua potable (%)
Grupos
2005
2010
2015
Urbano
81
84
87
SEDAPAL
89
93
97
EPS grandes
80
82
85
EPS medianas
81
82
83
EPS pequeas
62
67
73
Otras adm. urbanas
60
64
69
Rural
62
66
70
Promedio Nacional
76
79
82
Cobertura de alcantarillado
Grupos
Urbano
SEDAPAL
EPS grandes
EPS medianas
EPS pequeas
Otras adm. urbanas
Rural
Promedio Nacional
2005
68
84
68
62
41
33
30
57
2010
75
89
75
70
52
45
43
66
2015
84
95
83
80
65
60
60
77
Cobertura de tratamiento de aguas
Cobertura de tratamiento de aguas
residuales (%)
residuales (%)
Grupos
Urbano
SEDAPAL
EPS grandes
EPS medianas
EPS pequeas
Otras adm. urbanas
2005
22
10
43
33
6
6
2010
54
40
72
66
53
53
2015
100
100
100
100
100
100
Indicador
Continuidad del servicio (hrs/da)
Produccin unitaria (lts/hab/da) 1/
Micromedicin (%)
Morosidad (meses)
Margen Operativo (%)
Conexiones activas (%)
2005
17
291
54
5
28
89
2010
23
230
92
2
42
95
2015
23
200
95
2
50
95
Fuente: MVCS
Es necesario resaltar que la intervencin del sector saneamiento para el incremento de

la cobertura y calidad de los servicios de saneamiento se da a travs del Programa
Agua para Todos (PAPT). Este surge por decreto supremo DS 006-2007-VIVIENDA,
como responsable de coordinar las acciones correspondientes a los proyectos y
programas del sector saneamiento. Segn dicha norma, el PAPT integrar las
acciones administrativas y otras que se requieran para el desarrollo de las actividades
que se ejecuten en el mbito del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector
Saneamiento (PARSSA), del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural
(PRONASAR), del Programa de Inversin Social en Saneamiento (INVERSAN), de la
Unidad Tcnica del Fondo Nacional de Vivienda FONAVI, as como de otros proyectos
y programas en materia de saneamiento.
Las acciones del PAPT estn orientadas a ejecutar inversin pblica (PARSSA,
PRONASAR, Unidad Operativa de Saneamiento Urbano), brindar soporte tcnico
financiero a los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) en agua y saneamiento de las
unidades ejecutoras: Gobiernos Regionales (GR), Gobiernos Locales (provinciales o
distritales) o Entidades Prestadoras de Servicios (EPS), priorizando la atencin de las
poblaciones en situacin de pobreza y pobreza extrema y transfiriendo recursos para
los proyectos (Unidad Shock de Inversiones).
115
Agosto 2012
Las intervenciones del PAPT son condicionados por demanda (demand driven), es
decir, se elige a los beneficiarios de acuerdo con las solicitudes de intervencin
dirigidas al MVCS por los Municipios, EPS y Gobiernos Regionales y por la presin
que stos sepan ejercer (MEF, 2009)169. Del portafolio de solicitudes de intervencin,
deben elegirse aquellas que sean viables segn el SNIP y priorizar aquellas obras en
poblados con mayores carencias de acuerdo con el Mapa de Pobreza del MEF.
En el caso particular del mbito rural, la intervencin por parte del sector pblico est
centralizada en el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR), orientado
a la implementacin y el mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y
saneamiento, la adopcin de mejores prcticas de higiene por parte de la poblacin, el
fortalecimiento de las capacidades de la Municipalidad y otras organizaciones
responsables de la sostenibilidad de los proyectos de saneamiento en 17
departamentos del pas, atendiendo a 517 500 beneficiarios de las zonas rurales y
urbano-marginales.
La intervencin del sector saneamiento a travs del Programa Agua Para todos, y
distintos programas de saneamiento, han consolidado la ejecucin de 274 proyectos
de saneamiento, por un monto total de S/. 1 942 ejecutados en el sector durante todo
el ao 2011.
169
MEF (2009). Evaluacin Independiente del Programa Agua Para Todos. Lima - Per
116
Agosto 2012
CUADRO 23: INTERVENCIN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y

SANEAMIENTO A TRAVS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011
PAPT y Otros programas de saneamiento

Departamento
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre De Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
Total
Proyectos
Beneficiarios
1/
13
10
13
6
13
14
3
3
11
14
15
17
27
21
14
7
1
2
9
15
16
14
4
9
3
274
42 595
33 377
17 081
22 906
20 927
47 244
4 994
12 102
23 004
16 099
29 512
30 078
80 951
86 730
23 226
35 256
Elab. Perfil
13 286
13 521
31 204
33 505
23 072
12 211
10 343
25 450
688 674
Ejecutado y/o
transferido
S/. MM
58
38
38
62
30
69
116
24
37
81
38
50
140
251
472
90
0
10
13
121
57
74
20
18
34
1 942
Fuente: Sistema de Seguimiento de Proyectos del MVCS

f.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento

Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector agua y
saneamiento170, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del
sector, y la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de
oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de
saneamiento. Estas se describen a continuacin:
170
Se realiz entrevistas al seor Ivn Lucich, de la Superintendencia Nacional de Servicios de

Saneamiento (SUNASS). Adems, se entrevist a Ana Mendoza, representante de la Gerencia de
Desarrollo e Investigacin de SEDAPAL.
117
Agosto 2012
1. Desarrollar polticas que incrementen la disponibilidad hdrica a travs

del aprovechamiento de intercuencas (trasvases) y el agua de mar
En el Per, se vive una paradoja hdrica: las regiones con mayor participacin
en el PBI disponen de la menor reserva de agua per cpita. Las fuentes son
limitadas sobre todo en las zonas con mayor demanda del recurso, lo cual
sugiere una adecuada administracin de este recurso para su sostenibilidad.
El Per es uno de los 20 pases con mayor disponibilidad de agua (MEF,
2011)171. Sin embargo, su desarrollo demogrfico y su orografa mantienen un
marcado desbalance territorial entre las distintas regiones hidrogrficas172: as,
la regin hidrogrfica del Pacfico, que aloja el 64.9% de la poblacin y
contribuye con el 80% del PBI, solo dispone del 1% del agua, mientras que la
regin hidrogrfica del Atlntico (Selva y parte de la Sierra del Per), que
genera el 17.6% del PBI, dispone del 97% de agua (ANA, 2011)173.
GRFICO 50: ACTIVIDAD ECONMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS
REGIONES HIDROGRFICAS DEL PER
Regin hidrogrfica Atlntico

Concentra el 30% de la
poblacin y dispone del 97%
del agua.
Genera el 17.6% del PBI.
Regin hidrogrfica Pacfico
poblacin y dispone del 2% del
agua.
Genera el 80% del PBI.
Regin hidrogrfica Titicaca
poblacin y solo dispone de
1% del agua.
Genera el 2% del PBI.
Fuente: ANA
171
Ministerio de Economa y Finanzas (2011). Anlisis Funcional: Inversin pblica en agricultura Riego.
Lima - Per
172
El relieve del territorio nacional es abrupto y accidentado a causa de la interaccin de factores
geolgicos y de procesos tectnicos. Un elemento importante es la presencia de la cordillera de los
Andes, que atraviesa al pas de sureste a noroeste. En este sistema destaca la Cadena Occidental, cuya
lnea de cumbres marca la divisoria de las aguas en tres grandes regiones hidrogrficas: del Pacfico,
Amazonas y Titicaca.
173
Autoridad Nacional del Agua (2011). Recursos Hdricos en el Per. Lima- Per
118
Agosto 2012
CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRFICAS, 2011

Disponibilidad de agua
Regin
hidrogrfica
Superficie
2
Pacfico
Amazonas
Titicaca
Total
km
278 482
957 823
48 911
1 285 216
Aguas superficiales
3
hm
35 972
1 719 814
9 877
1 765 663
%
2%
97%
1%
100%
Aguas
subterrneas
2 849
n.d.
n.d.
2 849
Total
3
hm
38 821
1 719 814
9 877
1 768 512
%
2%
97%
1%
100%
Fuente: ANA
El panorama de la disponibilidad hdrica plantea dos soluciones claras: i)

aprovechar la alta disponibilidad de la cuenca hidrogrfica del Amazonas para
satisfacer la demanda de las poblaciones costeras (aprovechamiento
intercuencas), ii) Iniciar el aprovechamiento del agua del mar de manera
ambiciosa.
En el caso del aprovechamiento intercuencas, la infraestructura requerida son
los trasvases que no son ms que sistemas de tuberas, bombas y
reservorios que atraviesan las cadenas montaosas de los Andes a travs de
tneles, conectando una fuente de agua de la cuenca del Atlntico con una
ciudad costera como Lima. Este tipo de infraestructura necesita grandes
inversiones para implementarse pero cuando se encuentra en funcionamiento
trabaja con bajos costos de tratamiento de agua. Es decir, los trasvases
implican costos fijos altos y costos variables bajos, en forma similar a una
hidroelctrica.
Por otro lado, el aprovechamiento de agua de mar se realiza a travs de
plantas desalinizadoras. Las mismas se componen de infraestructura de
tratamiento fsico-qumico (osmosis inversa) con uso intensivo de energa
elctrica. Debido a este hecho, los costos variables seran ms altos que los de
tratamiento de aguas residuales y los que mantienen los trasvases, aunque con
costos fijos menores que este ltimo.
Por tanto es necesario promover los trasvases, pues son oportunidades
rentables cuando se quiere abastecer una ciudad grande como Lima (un
ejemplo es el proyecto de Marcapomacocha; mientras que para ciudades
menos pobladas se deben desarrollar plantas desalinizadores (un ejemplo es la
planta desalinizadora de San Bartolo) sobre todo porque se vienen dando
grandes avances tcnicos que buscan disminuir los costos medios de la
119
Agosto 2012
produccin de agua de mar y hacerla competitiva frente el tratamiento de aguas

superficiales.
2. Enfatizar las polticas en favor de una mayor cobertura de la
infraestructura de saneamiento
Si bien existe una condicin favorable del abastecimiento de agua potable en
las zonas urbanas, an queda una brecha importante de infraestructura en el
sector por cubrir en el mbito urbano, calculada en 15% del total de viviendas
urbanas con nuevas conexiones, segn las estadsticas de las EPS. Es
importante cubrir la brecha de inversin actual, para lo cual se requerira elevar
el acceso al financiamiento de las EPS para nuevos proyectos de
infraestructura, dada la dbil situacin financiera de las mismas174.
Al respecto, Oblitas (2010)175 identifica que solo SEDAPAL est en condiciones
de financiar sus costos de inversin176. Esta capacidad se logr gracias a la
autonoma de su gestin, la adecuada aplicacin de incrementos en sus tarifas
y su gran tamao que le permite tener economas de escala. En ese sentido,
para lograr un auto sostenimiento de las EPS es necesario promover tarifas
que cubran los costos a nivel de eficiencia, as como optimizar los mecanismos
de gestin para evitar prdidas innecesarias (inversin en infraestructura de
micromedicin, mejor infraestructura de distribucin, entre otras). Al respecto,
se cree conveniente que las EPS - luego de un estudio a profundidad de cada
caso - puedan agruparse para aprovechar las economas de escala existentes
en el sector177. Esfuerzos en esa lnea permitiran una rentabilidad mayor, y
hara ms probable incrementos en los montos de inversin.
En cuanto al mbito rural, la cobertura de los servicios de saneamiento es ms
crtica. De hecho, 38% de la poblacin a nivel nacional en un mbito elevado
de distritos (1 521) recibe servicios de saneamiento mediante los mismos
174
Segn el presidente del Consejo Directivo de la SUNASS, Jos Eduardo Salazar, la situacin
financiera es alarmante: unas 33 EPS adeudan a la SUNAT un aproximado de S/.724 millones. Fuente:
El Comercio (14/02/2012)
175
Oblitas, Lidia (2010). Servicios de agua potable y saneamiento en el Per: beneficios potenciales y
determinantes de xito. CEPAL.
176
Aun que de manera limitada SEDAPAL puede ejecutar proyectos pequeos a travs de su propia OPI
hasta por S/. 15 millones con cargo a sus recursos propios (los cuales son aproximadamente de S/. 200
millones).
177
Los estudios recopilados en Ferro et al (2010), referidos a un conjunto grande de pases, arrojan
economas de escala (en diversos pases con diferentes situaciones) en poblaciones cubiertas por entre
100 mil, hasta cerca de un milln de habitantes (en algunos casos se extiende a varios millones), o con
densidades poblacionales de hasta 250 habitantes por kilmetro de red, o con volmenes entregados a la
3
red de 70 millones de m al ao.
120
Agosto 2012
municipios y las JASS, sin una regulacin adecuada de las condiciones de

cobertura y calidad brindadas. As, con el transcurso de los aos se ha
desarrollado una brecha importante en perjuicio del los distritos rurales: el Per
es el pas de Amrica Latina con mayores niveles de desigualdad en cuanto al
acceso al agua potable178 (PNUD, 2010)179.
De acuerdo con la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS, 2008)180, las
dificultades de la provisin de agua potable y alcantarillado se basan en los
siguientes aspectos:
Bajo nivel socio econmico de los beneficiarios
Viviendas aisladas o pequeos ncleos urbanos que no permiten

economas de escala de las soluciones propuesta
Limitado acceso a nuevas tecnologas
Limitado o nulo acceso a recursos financieros
Bajo nivel tcnico de los operadores, dado que los sistemas son
operados a travs de organizaciones conformadas por miembros de
la comunidad
Carencia de supervisin, control y apoyo tcnico de instituciones

pblicas o empresas de agua y saneamiento de mayor tamao.
Como se puede apreciar, las inversiones en cobertura de servicios de

saneamiento de las zonas rurales resultan menos eficientes por fuentes de
abastecimiento no disponibles, baja oferta de agua, dispersin de las viviendas,
factores climticos, entre otros. Sin embargo, a pesar de la complejidad del
sistema de abastecimiento de los servicios en esas zonas, es necesario
incrementar las inversiones en este mbito con fines de equidad en el acceso a
servicios de saneamiento adecuados.
Al respecto, cabe destacar que existen acciones del Gobierno destinadas a
incrementar la cobertura de los servicios de saneamiento en el mbito rural.
Como se mencion en el acpite de planeamiento, el Programa Nacional de
Saneamiento Rural (PRONASAR) busca mejorar el acceso a agua y
178
La quinta parte de la poblacin ms rica que tiene acceso a este servicio y la quinta parte de la
poblacin ms pobre alcanza el 57%. Eso nos aleja largamente de pases como Chile y Argentina donde
esta brecha apenas llega al 5% y 4%, respectivamente
179
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Informe Regional sobre Desarrollo
Humano para Amrica Latina y el Caribe.
180
Lampoglia, Teresa (2008). Orientaciones sobre agua y saneamiento para zonas rurales. Organizacin
Panamericana de la Salud.
121
Agosto 2012
saneamiento de medio milln de beneficiarios a lo largo de 17 regiones del

pas. An con ello, el mbito de intervencin es bastante reducido en
comparacin con el total de la poblacin a nivel urbano-marginal y rural que
carece de servicios de saneamiento adecuados.
En ese sentido, se requiere un incremento paulatino en el alcance del
PRONASAR. Ello tendra impactos directos positivos en la salud de ms
personas beneficiarias por medio de la reduccin de enfermedades diarreicas
agudas, y en trminos indirectos, tendra implicancias positivas en el empleo e
ingresos de la poblacin rural, incrementando as el desarrollo y la
competitividad del pas.
3. Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento,

contemplado la construccin de infraestructura resistente ante
eventos naturales y el desarrollo de programas de mantenimiento
constante de los sistemas de saneamiento
Un factor que debe tomarse en consideracin es promover la construccin de
infraestructura de saneamiento resistente ante eventos naturales (sismos,
terremotos, maremotos, huaycos, lluvias, entre otros)181, de modo tal que se
pueda garantizar la operatividad del servicio ante estos eventos. Por ejemplo,
APOYO Consultora (2010)182 estim costos por el dao en los sistemas de
agua potable y alcantarillado por S/. 36 millones, ante la falta de infraestructura
sismo resistente para cuatro EPS de Ica. Sobre la base de este estudio se
propone la construccin y rehabilitacin de los actuales y futuros sistemas de
saneamiento bajo las caractersticas mostradas en el siguiente cuadro:
181
Esta caracterstica es particularmente importante en el pas (sobre todo en la Costa peruana), por la
mayor vulnerabilidad a los sismos de la zona.
182
APOYO Consultora (2010). Impacto econmico del terremoto de 2007 en el sector de agua potable y
saneamiento en cuatro provincias del Per. Lima-Per. Banco Mundial
122
Agosto 2012
CARACTERSTICAS DE UNA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO

SISMORESISTENTE
La captacin debe contar permanentemente con una proteccin de la

fuente.
La captacin est libre de contaminacin de la fuente.
Las tuberas de la lnea de conduccin debe ser de hierro dctil.
Tanto la tubera de la red de distribucin, como las conexiones
domiciliarias deben estar implementadas en su totalidad con tuberas
dctiles (plstico, polietileno, hierro dctil). De ser necesario se debe
remplazar los tramos actuales de asbesto cemento y fierro fundido.
Los reservorios de agua deben ser evaluados estructuralmente para
identificar fallas que comprometan su estabilidad.
Los equipamientos deben estar anclados (fijos) en su totalidad para
disminuir el movimiento durante un sismo,
En la estacin de bombeo, el grupo electrgeno se mantiene siempre listo
para ser usado.
Se debe disponer de un catastro tcnico actualizado de todo el sistema de
saneamiento.
Fuente: APOYO Consultora (2010)
Adems de las mejoras en la infraestructura, es indispensable desarrollar

programas de mantenimiento efectivos a lo largo de los sistemas de agua y
alcantarillado a nivel nacional. Este debe caracterizarse por ser mantenimiento
peridico (preventivo), es decir, mantener la infraestructura en las condiciones
adecuadas para un funcionamiento continuo y no solo un mantenimiento
correctivo de las incidencias ocurridas183.
4. Promover mecanismos que alineen los intereses de los directores de
EPS y las autoridades polticas en bsqueda de un desarrollo eficiente
de las EPS
Uno de los principales problemas que impide un desarrollo adecuado de la
infraestructura de saneamiento est centrado en el modelo de gestin de la
EPS. Los alcaldes, mediante la Junta de Accionistas de las EPS184, son
quienes aprueban y aplican las frmulas tarifarias determinadas por la
SUNASS. Es decir, a pesar de que el Directorio de las EPS lleva a cabo el
proceso de regulacin segn las normas del sector y somete a la SUNASS sus
183
Los programas de mantenimiento incorporan la limpieza y reparacin de tuberas de agua potable y

saneamiento, de los equipos de bombeo, de las plantas de tratamiento de ambos sistemas, entre otros.
Sin embargo, la diferencia entre ambos es que el mantenimiento correctivo se orienta a la correccin de
fallas existentes, mientras que el mantenimiento preventivo se basa en actividades de conservacin
peridicas.
184
Informacin extrada del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto
Supremo N 09-95-PRES
123
Agosto 2012
frmulas tarifarias, quien tiene la ltima palabra es el alcalde. Como este

responde a motivaciones polticas, tiene incentivo para no elevar tarifas, lo que
a su vez limita la capacidad de financiamiento de las EPS para ampliar la
cobertura de los servicios (CIES, 2006)185.
En ese sentido, es necesario desarrollar mecanismos para alinear los objetivos
de las autoridades polticas con los requerimientos de las EPS para asegurar
una autosostenibilidad de estas. Un esquema de tarifas adecuado, sin
presiones a la baja por la injerencia poltica, permitira un desarrollo de la
entidad prestadora de forma eficiente, y podra promover un incremento en las
inversiones, a favor de una mayor provisin de los servicios de agua y
saneamiento. En paralelo, es importante desarrollar campaas de valoracin
del agua entre la poblacin, con el fin de que las familias incrementen su
disposicin a pagar por los servicios de agua, y se eviten problemas de
morosidad en las EPS, los cuales tambin son una amenaza para su
sostenibilidad.
185
Consorcio de Investigacin Econmica y Social (2006). Regulacin y concesiones de servicios

pblicos. Lima-Per
124
Agosto 2012
g. SALUD
g.1. Diagnstico
En el sector salud186, la informacin sobre la disponibilidad y calidad de
establecimientos de salud no permite establecer una comparacin del estado de la
infraestructura del Per con los pases de Amrica Latina. Un indicador que puede
emplearse para este ejercicio, sin embargo, es el nmero de camas hospitalarias por
cada 1 000 habitantes. De acuerdo con la informacin disponible,187 el Per dispone
de 1.5 camas hospitalarias por cada 1 000 habitantes, cifra que se encuentra por
debajo del promedio de Amrica Latina, y muy distante de pases como Uruguay (2.9),
Brasil (2.4) y Mxico (1.6)188. Tal vez de mayor importancia sea resaltar que en el pas,
en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido en el mismo nivel del que tena
en el 2003.
GRFICO 51: NMERO DE CAMAS
HOSPITALARIAS POR CADA 1 000
HABITANTES, 2009
GRFICO 52: NMERO DE CAMAS

HOSPITALARIAS POR CADA 1 000
HABITANTES EN PERU, 2003-2010
1.7
2.9
Uruguay*
Brasil
Chile
Mexico**
Peru
Ecuador**
Venezuela**
Paraguay
Bolivia
Colombia*
1.65
2.4
1.6
2.1
1.6
1.5
1.5
1.3
1.3
1.1
1.55
0.5
Prom: 1.67
1.52
1.51
2004
2005
1.53
1.51
1.45
1.4
1.35
1.3
2003
1.5
1.60
1.5
1
0
1.60
1.56
1.55
2.5
2006
2007
2008
2009
2010
3.5
* Datos del ao 2007

** Datos del ao 2008
Fuente: MINSA
En el Per, los servicios de salud son proporcionados por el sector pblico y el sector
privado. El sector pblico est compuesto por el Ministerio de Salud (MINSA) y sus
instituciones descentralizadas: las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA), el
186
El sector salud es el ambiente social en el que las personas, organizaciones e instituciones realizan
diferentes actividades relacionadas, directa o indirectamente, con la salud individual o colectiva en el pas
(MINSA, 2008).
187
Este es un indicador imperfecto pues la evolucin de la atencin mdica de las patologas en el tiempo
supone que cada vez sea menos necesario que los pacientes permanezcan en los centros mdicos. Sin
embargo, en pases en desarrollo, con perfiles epidemiolgicos y avance tecnolgico lento, es posible aun
utilizarlo como proxy de la calidad de la infraestructura de salud.
188
En pases desarrollados como Japn se dispone de 13.75 camas hospitalarias por cada 1 000
personas al ao 2008.
125
Agosto 2012
Seguro Social del Per (EsSalud) regido por el Ministerio de Trabajo, las sanidades de
la Polica y el Ejrcito y la Marina. Por otro lado, el sector privado est compuesto por
las empresas privadas (firmas de proveedores y compaas de seguros), las
instituciones sin fines de lucro, los profesionales mdicos y paramdicos privados que
brindan servicios de salud, as como los que suministran medicina tradicional o
indgena.
Un detalle de la descripcin realizada se ilustra a continuacin:
GRFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD
Subsector Privado
Subsector Pblico
Ministerio de Salud
Instituciones pblicas
descentralizadas
Seguro Integral de Salud
(SIS)
Superintendencia de
Entidades Prestadoras de
Salud (EPS)
Instituto de Desarrollo de
Recursos Humanos
Instituto Nacional de Salud
Administracin
Central
Ministerio de
Defensa
Ejrcito
Marina
Fuerzas Armadas
Ministerio del
Interior
Ministerio de
Trabajo
Polica
EsSalud
Health
Department
Instituciones
especializadas
Hospitales
Hospitales
Nacionales
Salubridad
Instituciones Nacionales
Especializadas
Hospitales
Centrales
Divisin de
salud
Hospitales de
apoyo
Policlnicos
Hospitales de
apoyo
Policlnicos
Gobierno Regional
DISA/DIRESA
Hospitales
Nacionales
Policlnicos
Centros de
salud
Proveedores de
servicios de salud y
entidades asociadas
Centros mdicos,
clnicas, centros
especializados con
fines de lucro
Centros privados sin
fines de lucro para
salud y soporte en
diagnsticos
Asistencia en
medicina tradicional
Centros y oficinas
de la salud
Hospitales
Asistencia Local
y Regional
Centros y
Oficinas de Salud
Fuente: MINSA, CIES 2008

En el caso especfico de la infraestructura, los establecimientos de salud en el Per

estn clasificados segn las necesidades de atencin del primer, segundo y tercer
nivel. Cada uno de los niveles presenta subdivisiones segn requerimientos
especficos del establecimiento, tal como se aprecia en el siguiente cuadro y como se
detalla en el Anexo N1:
126
Agosto 2012
CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD, 2011
Niveles de
atencin
Primer nivel de
atencin
Segundo nivel de
atencin
Tercer nivel de
atencin
Categoras de
establecimientos
de salud
Identificacin
I-1
I-2
I-3
I-4
II - 1
II - 2
III - 1
III - 2
Puesto de salud
Puesto de salud con mdico
Centro de salud sin internamiento
Centro de salud con internamiento
Hospital I
Hospital II
Hospital III
Instituto especializado
Fuente: MINSA
Para el anlisis de la infraestructura del sector en el pas, se realiz una evaluacin

tanto en trminos de cobertura como de calidad. En relacin con la cobertura, se
consideraron dos factores: (i) la disponibilidad de establecimientos de salud (puestos,
centros, hospitales y camas hospitalarias por regin) y las condiciones de accesibilidad
(medidas en trminos de la lejana de los centros de salud y los tiempos de acceso).
En cuanto a la calidad de la infraestructura, se consider la informacin
correspondiente al ltimo censo de hospitales, realizado en el ao 2005, debido a que
a la fecha no existe mayor informacin disponible.
Cobertura de la infraestructura de salud
En trminos agregados, la infraestructura de salud189 ha crecido 1.49% anualmente
entre 2002 y 2009 (MINSA, 2011). As, en el 2009 existan 469 hospitales, 2 321
centros de salud, y 6 165 puestos de salud. Cabe precisar que el incremento ms
pronunciado fue el de los centros de salud, en el orden de 1.75% anual en promedio.
189
Dadas las limitaciones de informacin, solo se puede hacer un anlisis a nivel de Puestos de Salud,
Centros de Salud y Hospitales (incluidos los Institutos especializados), mas no a nivel de cada categora
especfica de establecimiento (I-1, I-2, I-3, etc).
127
Agosto 2012
GRFICO 54: NMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD, 2002-2009

10000
+1.49% promedio anual
9000
8000
7000
6000
5000
4000
2002
2003
2004
Puesto Salud
2005
2006
Centro Salud
2007
2008
2009
Hospital
Fuente: MINSA
Para aproximar la disponibilidad de infraestructura de salud se ha evaluado el nmero

de establecimientos por cada 100 000 habitantes (densidad de los establecimientos de
salud en cada regin)190 de los puestos, centros de salud y hospitales a nivel regional.
En el caso de los hospitales, adems de calcular la densidad de hospitales en cada
regin191, se analiz la disponibilidad de hospitales en cada provincia del pas,
tomando en consideracin de los lineamientos de poltica del gobierno del presente
quinquenio 2012-2016: la construccin de al menos un hospital por provincia192. Los
resultados revelan disparidades entre regiones: San Martn, Hunuco, Cusco y Piura
no disponen de ms de 0.5 hospitales por cada 100 000 habitantes, mientras que
Madre de Dios y La Libertad cuentan con ms de dos hospitales por cada 100 000
habitantes. Asimismo, se observa que en departamentos como Tacna, Loreto, Ucayali,
Huancavelica y Hunuco, ms de 70% de las provincias no tienen hospitales (vase
siguiente cuadro).
Cabe resaltar que los hospitales e institutos del MINSA se encuentran principalmente
ubicados en las zonas urbanas del pas (90%)193. El resto se distribuye en zonas
rurales (3%) y en zonas urbano-marginales (7%). En las zonas rurales del pas, la
infraestructura de salud se concentra en centros y puestos de salud, los cuales brindan
190
En trminos generales, la localizacin de los EESS depende de la demanda poblacin, as como de

las condiciones de acceso: as, es probable que en una provincia no sea necesaria la construccin de un
hospital, por ejemplo, en tanto exista otro en una zona cercana, de fcil acceso y con una suficiente
concentracin poblacional.
191
Especficamente, la cantidad de hospitales por cada 100 000 habitantes. Esta medida ha sido utilizada
en el Diagnstico Fsico Funcional de Infraestructura, equipamiento y mantenimiento (MINSA, 2006).
192
La propuesta fue reafirmada en el mensaje a la nacin de cambio de mando. Sin embargo, es
importante tomar en cuenta las condiciones de accesibilidad de los establecimientos construidos; en ese
sentido, la construccin de un hospital por provincia no sera estrictamente eficiente.
193
Informacin al ao 2005, segn el II Censo Hospitalario.
128
Agosto 2012
atencin primaria, y derivan las atenciones de mayor complejidad a los hospitales

(MINSA, 2006).
CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011
Regin
Nmero de
hospitales
Provincias
sin
hospitales
Madre de Dios
La Libertad
Amazonas
Tumbes
Ica
Apurmac
Ayacucho
Lima
Cajamarca
Ancash
Junn
Pasco
Tacna
Puno
Moquegua
Callao
Loreto
Lambayeque
Arequipa
Ucayali
Huancavelica
San Martn
Hunuco
Cusco
Piura
3
37
8
4
12
7
10
136
22
16
18
4
4
16
2
10
10
10
9
3
3
4
4
6
7
1
0
2
2
1
3
5
4
6
9
2
1
3
2
1
0
5
0
5
3
5
6
9
9
3
Hospitales
Porcentaje de
por cada 100
provincias sin
000
hospitales
habitantes
33%
0%
29%
67%
20%
43%
45%
40%
46%
45%
22%
33%
75%
15%
33%
0%
71%
0%
63%
75%
71%
60%
82%
69%
38%
2.35
2.07
1.92
1.75
1.57
1.55
1.5
1.45
1.45
1.42
1.36
1.34
1.22
1.16
1.14
1.03
0.99
0.81
0.72
0.63
0.62
0.5
0.48
0.46
0.39
Fuente: MINSA, INEI

Con respecto a los centros de salud, tambin existen disparidades regionales. Se

encontr que 21 regiones cuentan con menos de un centro de salud por cada 1 000
habitantes194. Amazonas presenta la mayor disponibilidad de centros de salud (1.4
centros por cada 1 000 habitantes), mientras que Lima y Cusco cuentan con 0.3 y 0.2
centros por cada 1 000 habitantes, respectivamente.
194
En el caso de los centros y puestos de salud, se realiz un anlisis de densidad por cada 1 000
habitantes, pues el mbito de atencin es fundamentalmente local.
129
Agosto 2012
CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
Nmero de
centros de
salud
Centros de
salud por
cada 1 000
habitantes
Amazonas
60
1.4
Moquegua
21
1.2
Huancavelica
47
1.0
Ayacucho
48
0.7
Cajamarca
103
0.7
San Martn
50
0.6
Apurmac
28
0.6
Hunuco
52
0.6
Tacna
19
0.6
Pasco
17
0.6
Puno
73
0.5
Loreto
49
0.5
Ica
37
0.5
Tumbes
11
0.5
Arequipa
60
0.5
Ancash
54
0.5
Lambayeque
58
0.5
Ucayali
19
0.4
Junn
52
0.4
Piura
65
0.4
La Libertad
58
0.3
Madre de Dios
0.3
247
0.3
29
0.2
Regin
Lima
Cusco
Fuente: MINSA
Por ltimo, en cuanto a la disponibilidad de puestos de salud, en el caso de Madre de

Dios, Ucayali y Pasco, todos los distritos cuentan con al menos un puesto de salud. En
contraste, en la Libertad y Lima 14% y 13% de distritos no presentan por lo menos un
puesto de salud, lo cual evidencia necesidades de inversin en cobertura en dichas
regiones.
130
Agosto 2012
CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
Regin
Nmero de
puestos de
salud
Nmero de Porcentaje de
distritos sin distritos sin
un puesto de un puesto de
salud
salud
Puestos de
salud por
cada 1 000
habitantes
Apurmac
79
1%
0.45
Cajamarca
122
4%
0.37
San Martn
70
9%
0.24
Cusco
99
8%
0.20
Tacna
25
7%
0.20
Ica
40
7%
0.18
Hunuco
73
4%
0.17
Huancavelica
88
6%
0.13
Puno
98
11
10%
0.12
Loreto
49
4%
0.10
La Libertad
71
12
14%
0.09
Junn
117
5%
0.09
Ayacucho
107
4%
0.09
Ancash
148
18
11%
0.08
Lima
148
23
13%
0.08
Arequipa
97
12
11%
0.06
Piura
59
8%
0.06
Moquegua
18
10%
0.04
Pasco
28
0%
0.03
Lambayeque
34
11%
0.03
Madre de Dios
11
0%
0.01
Ucayali
15
0%
0.01
Tumbes
12
8%
0.01
Amazonas
82
2%
0.01
Fuente: MINSA, INEI

Adicionalmente, se ha utilizado como indicador de cobertura el nmero de camas

hospitalarias por cada 1 000 habitantes al interior del pas. A nivel departamental, se
observa que 14 de las 25 regiones se encuentran debajo del promedio a nivel
nacional, que de por s es bastante bajo en relacin con los estndares
internacionales, como se mencion al inicio del diagnstico del sector. La Costa
cuenta con una mayor densidad de camas hospitalarias (1.67), mientras que la regin
Sierra y Selva se encuentran por debajo de la densidad a nivel nacional (1.23 y 1.33
camas hospitalarias por cada 10 000 habitantes, respectivamente). El departamento
en situacin ms crtica es Huancavelica, con 0.8 camas por 1 000 habitantes.
131
Agosto 2012
GRFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010

(camas hospitalarias por 1 000 habitantes)
2.5
Costa: 1.67
1.92
Sierra: 1.23
2.25
Selva: 1.33
2.04
1.89 1.85
1.63
1.68
1.61 1.61 1.55
1.5
1.56
1.39
1.36
1.36
1.14
1.09
1.51
1.39
1.32 1.2
1.1 1.06
1.12
0.98
0.8
0.5
Nacional
Loreto
Ucayali
Amazonas
Madre de Dios
Huancavelica
Cajamarca
Puno
Hunuco
San Martn
Junn
Cusco
Apurmac
Pasco
Ayacucho
Piura
Lambayeque
La Libertad
Ancash
Tacna
Arequipa
Tumbes
Moquegua
Ica
Lima
Fuente: MINSA
Sobre las condiciones de accesibilidad

La evaluacin de las condiciones de accesibilidad se bas en los resultados de la
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Nacional de Programas
Estratgicos (ENAPRES), realizadas en el ao 2010. De acuerdo con la ENAHO, a
nivel nacional, las razones por las no se acude a un centro o establecimiento de salud
ante una enfermedad, dolencia o accidente son principalmente que (i) no era grave/no
fue necesario (38%), (ii) no hubo tiempo (19%), (iii) se autorecet o repiti receta
anterior (18%), mientras que la lejana del establecimiento de salud es una de las
razones menos importantes (5%)195.
El escenario a nivel regional resulta similar, pero se encuentran algunas excepciones:
las regiones de la Sierra son aquellas en donde la distancia al establecimiento de
salud cobra ms importancia, como una de las razones por las que no se accede a los
servicios de salud. Los casos ms crticos son las regiones de Loreto y Huancavelica,
donde, ante una enfermedad, el 13% y 12% de encuestados respectivamente no
acude por la lejana del establecimiento de salud.
195
La razn el establecimiento de salud est lejos se encuentra en la novena posicin dentro de las 11
opciones.
132
Agosto 2012
GRFICO 56: CULES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDI A UN CENTRO
O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? SE ENCUENTRA LEJOS
18
Sierra: 10.1%
Costa: 2.4%
16
14
Selva:4.6%
13
12
12
7
5
Cusco
San Martn
Hunuco
Nacional
Ucayali
Madre de Dios
Loreto
Amazonas
Junn
Cajamarca
Puno
Arequipa
Moquegua
Piura
Tacna
Ancash
La Libertad
Tumbes
Pasco
Ayacucho
Callao
Huancavelica
Ica
Lima
Lambayeque
Apurmac
10

En lnea con ello, la ENAPRES (2010)196 indica que el tiempo promedio de asistencia
al Establecimiento de Salud ms cercano es de 41.2 minutos en zonas rurales. Esta es
una cifra alarmante, considerando que idealmente el tiempo de acceso no debera
superar los 30 minutos, a fin de promover la demanda por servicios de salud, en
especial los de salud preventiva (MEF, 2011)197. A nivel regional, se observan
disparidades en perjuicio de la regin Sierra, donde todos los departamentos tienen
tiempos promedio de demora superiores al estndar mencionado:
GRFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MS CERCANO, 2010
(en minutos)
70
Regin Sierra
Regin Costa
61
60
53
52
50
36 36 34 34
32
40
30
49
46
43 41
Regin Selva
36
31
28 27
20
41
38 36 35
29
25
16
12
12
10
Nacional
Madre de Dios
Loreto
San Martn
Ucayali
Amazonas
Pasco
Apurmac
Hunuco
Huancavelica
Junn
Cajamarca
Puno
Ayacucho
Cusco
Tumbes
Ica
Tacna
Arequipa
Lambayeque
Lima
Ancash
Moquegua
Piura
La Libertad
Fuente: ENAPRES (2010)

196
Encuesta Nacional de Programas Sociales

Ministerio de Economa y Finanzas (2011). Lnea de Base de los Programas Estratgicos 2009-2010.
Lima - Per
197
133
Agosto 2012
Las estadsticas revelan deficiencias en la capacidad de oferta de servicios de salud,

que se acentan ms en algunas zonas del pas. Esto se evidencia en el insuficiente
espacio para la atencin de pacientes dentro de los establecimientos de salud. As, por
ejemplo, en el caso del hospital Lazarte, en Trujillo, se atienden a diario 67
hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas198.
NOTICIA - LOS HOSPITALES DE ESSALUD DEL NORTE ESTN EN EMERGENCIA
Al parecer, el paciente ms grave de todos los que acuden a los hospitales de Essalud en
el norte del pas es el propio Essalud. Es que en el hospital de Chiclayo los pacientes
esperan hasta en el suelo. Sin embargo, el colapso tambin alcanza a los nosocomios de
Trujillo y Piura.
En el servicio de emergencia del hospital Lazarte, en Trujillo, tambin existe un dficit de
camas, lo que ocasiona que los afiliados tengan que permanecer hospitalizados en
camillas o sillas de ruedas que abarrotan los pasadizos de esta rea.
El director del nosocomio, Luis Edwars, expres que en la citada unidad se atienden a
diario 67 hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas.
Inform, adems, que la Unidad de Cuidados Intensivos solo tiene ocho camas y que
cuatro de ellas estn permanentemente ocupadas con internos que tienen ms de dos
aos en estado vegetal.
Fuente: Diario Per21
Fecha: 18 de mayo de 2012
En conclusin, la cobertura de la infraestructura de salud est determinada no solo por

la disponibilidad de EESS, sino tambin de accesibilidad a las mismas. Como se ha
podido observar, tanto en trminos de disponibilidad como de acceso a la
infraestructura, el sector presenta heterogeneidades a nivel regional que implican
espacios de mejora importantes. Las zonas rurales merecen especial atencin, pues
apuntan a ser aquellas ms desfavorecidas.
Calidad de la infraestructura de salud
La informacin ms actualizada en cuanto a la calidad de la infraestructura de salud se
encuentra en el III Censo de Infraestructura Hospitalaria, realizado en el ao 2005,
para los 448 hospitales (incluidos los institutos especializados). Es evidente que la
falta de informacin sobre este tema limita el anlisis, as como, posiblemente,
tambin el diseo de polticas en el sector. Con la informacin disponible, sin embargo,
se concluye que el panorama actual de la infraestructura de salud presenta amplios
espacios de mejora para una atencin de calidad a la poblacin.
198
Informacin disponible en www.peru21.pe.
134
Agosto 2012
Segn la informacin disponible, si bien existe un gran nmero de establecimientos de

salud a nivel nacional, muchos de ellos se encuentran obsoletos por antigedad o por
una inadecuada provisin de equipamiento. As, segn el Censo Hospitalario (2005),
69% de las instalaciones hospitalarias se encontraba en un estado de conservacin
aceptable, y un 31% que requera intervenciones de acuerdo al estado de deterioro en
que se encontraba.
GRFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIN DE LAS INSTALACIONES DE HOSPITALES
DEL MINSA, 2005
Parcialmente
deteriorado 2%
Conservado
29%
Deteriorado
69%
Fuente: MINSA (2005)

En cuanto a la antigedad de las construcciones, se observa que 23% de hospitales

tienen ms de 50 aos de antigedad199. Segn la Organizacin Panamericana de
Salud (2010)200 mediante un anlisis de los resultados del III Censo hospitalario, se
encontr que la infraestructura fsica de algunos de los principales hospitales ya ha
sobrepasado su vida til. Cabe sealar que muchas de las instalaciones ms
antiguas, al ser intervenidas para su mejoramiento, no son reemplazadas; se
construyen establecimientos nuevos pero permanecen los hospitales supuestamente
reemplazados, tambin llamados pares. As, la calidad de los servicios de salud se
ha visto menguada, pues existen muchas instalaciones obsoletas que se mantienen en
funcionamiento (MINSA, 2006)201.
199
III Censo Hospitalario (2005)

OPS MINSA (2010). Poltica nacional de hospitales seguros frente a los desastres. Lima- Per
201
Ministerio de Salud (2006). Diagnstico Funcional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento
de los hospitales del MINSA. Lima - Per
200
135
Agosto 2012
CUADRO 29: ANTIGEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PER, 2005
Categora
Menos de 10 aos
De 10 a 25 aos
De 26 a 50 aos
De 51 a 100 aos
Ms de 100 aos
Porcentaje
2%
25%
50%
19%
4%
Fuente: III Censo de Infraestructura Hospitalaria

Por otro lado, se observa que una gran proporcin de hospitales est expuesta a
fenmenos naturales: 27% de los hospitales se ubican en zonas vulnerables (15%
situado en zonas inundables, 8% en terrenos erosionables y 4% son vulnerables a
otros fenmenos como huaycos y deslizamientos). De acuerdo con distintos
escenarios de riesgo ssmico realizados por Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI), ante un terremoto de ocho grados en la escala de Richter en Lima, ocho
hospitales colapsaran y ms de la mitad de las camas hospitalarias no estaran
disponibles. Ello revela la necesidad de tomar medidas preventivas respecto del
estado de la infraestructura hospitalaria en el pas.
En cuanto a servicios bsicos, si bien las instalaciones hospitalarias tienen un acceso
adecuado a ellos, la calidad de los mismos es deficiente en muchos casos. De hecho,
93% de los hospitales cuentan con conexin a la red pblica de agua, 97% est
conectada a una red de alcantarillado y 97% de los hospitales cuentan suministro
pblico de energa elctrica total desde la red pblica. No obstante, se encontr que
solo el 47% de los hospitales tienen la red interna de agua fra conservada y el 53% de
sus instalaciones sanitarias presentan deterioro. Por otro lado, las redes del sistema
de energa elctrica en 22% de hospitales presentaban un parcial deterioro y 9%
estaban deterioradas (OPS, 2010).
Es necesario agregar que un gran porcentaje de instalaciones se encuentra por debajo
de las necesidades reales de espacio para su funcionamiento ptimo (MINSA, 2006).
De hecho, al efectuar un anlisis de las reas construidas existentes en una muestra
de 25 hospitales censados en el ao 2005 y del catastro de infraestructura realizado
por el Programa Nacional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento
(PRONIEM) en 14 establecimientos de Lima, se aprecia una gran variabilidad en el
rea de los espacios destinados a los servicios de salud, expresada en que algunos
136
Agosto 2012
superan y otros estn por debajo de los indicadores nacionales e internacionales202.

As, MINSA (2006) seala que uno de los indicadores internacionales ms aceptados
establece un estndar de 60 a 80 m2 por cama hospitalaria, mientras que solo cuatro
de los 25 hospitales se encuentran en este rango. Esto revela un crecimiento
desordenado de la infraestructura de salud, bajo el riesgo de aparicin de problemas
como el hacinamiento en los establecimientos.
CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA DE 25
ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005
Establecimiento Hospitalario
Hospital Manuel Angel Higa Arakaki - Satipo
Hospital de Emergencias Casimiro Ulloa
Hospital de Apoyo Yurimaguas
Hospital de Apoyo Chepn - Trujillo
Hospital El Carmen - Huancayo
Hospital Eleazar Guzmn Barrn - Puno
Hospital Santa Rosa
Hospital de Apoyo JAMO - Tumbes
Hospital Carlos Monge Medrano - Juliaca
Hospital Huacho - Huaura - Oyn
rea
construida
total
Nmero de
camas
funcionales
m2/cama
1 818
5 363
7 050
7 839
5 890
27 450
16 097
8 114
13 195
14 568
26
56
68
82
100
124
128
140
151
156
69.9
95.8
103.7
95.6
58.9
221.4
125.8
58.0
87.4
93.4
1/ Se visualizan 10 de los 25 establecimientos, a manera de ejemplo.

Fuente: III Censo Hospitalario PRONIEM
Al respecto, es necesario mencionar dos aspectos importantes:
En primer lugar, la situacin se mantiene vigente, dado que existen casos

graves de hacinamiento de hospitales. Por ejemplo, en el Hospital Goyoneche,
en Arequipa, hay 40 camas, cuando solo hay espacio para 22. Asimismo, en el
caso ya mencionado del hospital Lazarte, en Trujillo, los afiliados tienen que
permanecer hospitalizados en camillas o sillas de ruedas que abarrotan los
pasadizos de esta rea203. Los casos mencionados tienen implicancias
importantes en la calidad de la oferta de servicios de salud.
En segundo lugar, existen normas tcnicas respecto de los estndares

mnimos por cumplir en la construccin de establecimientos de salud204. En ese
202
Uno de los indicadores internacionales ms aceptados.

Informacin disponible en www.peru21.pe (Fecha: 18/05/2012)
204
Para ello, revisar las Normas tcnicas para proyectos de arquitectura hospitalaria (Resolucin
Ministerial N 482-96-SA/DM) y la Norma Tcnica de Salud para Proyectos de Arquitectura, Equipamiento
y Mobiliario de Establecimientos de Salud del Primer Nivel de Atencin (Resolucin Ministerial N 9702005/MINSA)
203
137
sentido,
existe
un
problema
importante
en
la
Agosto 2012
adecuacin
de
los
establecimientos de salud antiguos, elaborados bajo ningn esquema

normativo, as como problemas en el monitoreo de la ejecucin de los nuevos
proyectos.
En resumen, en el sector se observan condiciones heterogneas en cuanto a la
cobertura de la infraestructura a nivel regional, lo cual implica necesidades de
inversin mayores en las regiones ms desfavorecidas para cada nivel de atencin.
Adems, es necesario invertir en mecanismos que faciliten el acceso de las zonas
rurales y en regiones de la Sierra a los servicios de salud (infraestructura vial,
movilidades, entre otros), dado que apuntan a ser las ms desfavorecidas. Por ltimo,
se observan serias deficiencias en la calidad de los EESS, evidenciadas en la
antigedad de las instalaciones y el escaso monitoreo y control de los estndares
mnimos requeridos en la ejecucin de proyectos de infraestructura.
g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud
El planeamiento del sector salud a nivel nacional est enmarcado en el Plan Nacional
Concertado de Salud (2007-2012). En l, los lineamientos de infraestructura de salud
estn orientados a ampliar la oferta y mejorar la calidad y organizacin de los servicios
de salud segn las necesidades y demanda de los usuarios.
Cabe resaltar que las metas del mencionado plan estn en lnea con los objetivos del
nuevo Gobierno: as, tanto en el Plan Concertado como en los discursos del
presidente Ollanta Humala y del ex primer ministro, Salomn Lerner, el fortalecimiento
del acceso a la atencin primaria de salud y la construccin de hospitales en ms
provincias son objetivos comunes. Sin embargo, algunos proyectos, como el Sistema
de Atencin Mvil de Urgencia205 y el acceso a medicamentos genricos de calidad de
forma gratuita206 no estn incluidos dentro del plan sectorial. Ello, sumado a la prdida
de vigencia del plan actual, evidencia la necesidad de una actualizacin en el
planeamiento del sector salud.
205
El Sistema de Atencin Mdica Mvil de Urgencia (SAMU), es un servicio mdico que brinda asistencia
de manera oportuna cuando se presente una emergencia.
206
La Facilitacin de acceso a medicamentos Genricos de Calidad es una propuesta que an no es
desarrollada por el planeamiento sectorial de forma rigurosa.
138
Agosto 2012
CUADRO 31: VISIN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIN DEL SECTOR SALUD INFRAESTRUCTURA
Plan Nacional
Concertado de
Salud (20072012)
Discurso
Ollanta Humala
Discurso
Salomn Lerner
Sistema de Atencin Mvil de

Urgencias
Facilitacin de acceso a
medicamentos Genricos de
Calidad
Reforzamiento de la atencin
primaria en salud en los
distritos ms pobres del Per 1/
Hospital en cada provincia 2/
1/ Se entiende como reforzamiento de la atencin primaria en salud al fortalecimiento en

infraestructura, equipamiento y personal de los establecimientos de salud del primer
nivel de atencin (puestos de salud).
2/ De acuerdo con el mensaje del presidente de turno, la propuesta del Gobierno actual
est en dotar de un hospital a cada uno de las 50 provincias carentes de las mismas.
A nivel regional, ocho de los 25 planes revisados no cuentan con un banco de

proyectos definido en el sector salud. En el caso de las dems regiones, los planes
abordan el eje salud como uno de los ms importantes, evidenciado en el nmero de
proyectos de construccin y mejoramiento de puestos, centros de salud y hospitales.
Estos proyectos estn alineados con la visin del Gobierno de fortalecer la atencin
primaria en salud, as como con la construccin de nuevos hospitales. Una
actualizacin de los planes a nivel regional permitira una integracin de las nuevas
metas planteadas por el Gobierno.
g.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de salud
Sobre la base del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector207, la
revisin del plan sectorial vigente, planes regionales y estudios de la Organizacin
Mundial de Salud (OMS), se han identificado una serie de oportunidades de mejora de
la calidad de la infraestructura de salud. Estas se describen a continuacin:
207
Se solicitaron entrevistas reiteradamente a la Direccin de Infraestructura del MINSA sin xito.
139
Agosto 2012
1. Mayor disponibilidad de informacin sobre la calidad de la infraestructura

de salud
Es necesario generar esfuerzos por aumentar la disponibilidad de informacin
sobre el estado de infraestructura de los establecimientos de salud. La
informacin disponible data de 2006 para hospitales y no hay informacin
vigente y pblica para los dems establecimientos de salud, lo cual dificulta el
desarrollo de un anlisis riguroso del estado de la infraestructura actual.
Por tanto, se considera que la generacin de informacin detallada de
infraestructura en el sector es una buena poltica que debera ser mantenida de
forma sistemtica y peridica, de modo tal que pueda monitorearse la situacin
del sector en cuanto a infraestructura. Ello permitir desarrollar un adecuado
diagnstico para la toma de decisiones con relacin a las inversiones en
infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del pas.
2. Implementar una poltica clara de planificacin sectorial
Como se apreci en el diagnstico sectorial, el sistema de salud cuenta con
distintos subsistemas: el Ministerio de Salud (MINSA), la Seguridad Social de
Salud (ESSALUD), las Sanidades de las Fuerzas Armadas (FFAA) y Policiales
(FFPP) y el sector privado. Dicho sistema est fragmentado y desarticulado
(MEF, 2009)208. Ello se evidencia en dos aspectos:
Un gran nmero de personas no tiene acceso a los servicios de salud

pese a la existencia de gran capacidad ociosa. Segn el II Censo
Hospitalario (2005), los hospitales del MINSA tienen una capacidad
instalada en desuso por 39%, lo cual dara pie a una mayor cobertura
en los servicios de salud, con una adecuada articulacin del MINSA con
los otros susbsistemas (ESSALUD, FFPP, FFAA, entre otros):
Los proyectos de construccin y equipamiento en el MINSA, ESSALUD,

Sanidades de las FFAA y FFPP, y sector privado han tenido origen en
decisiones autnomas sin un anlisis sectorial previo (MEF, 2009). Ello
ha ocasionado infraestructura redundante, duplicacin del gasto de
inversin en una misma rea geogrfica, y servicios subutilizados.
208
MEF (2009). Bases para la reforma en salud. Lima - Per
140
Agosto 2012
Por ello, es preciso articular los subsistemas existentes. De forma especfica,

se recomienda tomar una decisin de poltica clara en cuanto al planeamiento
del sector salud durante el presente quinquenio. En el sector, se puede
apreciar una incertidumbre respecto del rumbo de las polticas de salud durante
el quinquenio 2012-2016. Si bien se ha iniciado con algunas polticas aisladas
en materia de salud, como la implementacin del Sistema de Atencin Mvil de
Urgencias (SAMU), a la fecha no existe un pronunciamiento claro de poltica en
lo que se refiere a la ampliacin y ejecucin de proyectos de inversin en
infraestructura de este sector.
NOTICIA - AN NO SE DEFINE EL RUMBO DEL SECTOR SALUD

Organizaciones esperan que el ministro Tejada emprenda las reformas de fondo del
sector como la ampliacin de la cobertura de salud
El ministro de Salud, Alberto Tejada, no se ha pronunciado an sobre la reforma pendiente en
su sector, pero s ha impreso un eslogan personal a su gestin: Salud, nueva actitud. En los
ltimos siete meses, esta nueva actitud se ha reflejado en la promocin de dos buenos hbitos
de vida: hacer ejercicios y comer sano. En paralelo, aunque con mucha menor publicidad, en
noviembre pasado el ministerio lanz el Servicio de Atencin Mdica de Urgencias (SAMU),
una de las promesas de campaa del presidente Ollanta Humala. Se trata de un proyecto piloto
con una lnea de emergencia (106) que por ahora solo funciona en cinco centros de salud y dos
hospitales en Comas. Sin embargo, ms all de ello, organizaciones como el Observatorio de
la Salud del Centro de Investigacin de Estudios Sociales, Foro Salud, la Asociacin de
Mdicos del Ministerio de Salud y la Federacin Mdica Peruana esperan que el ministro
Tejada emprenda las reformas de fondo del sector como la ampliacin de la cobertura de salud
y la mejora de la organizacin y oferta de los servicios mdicos en el pas.
Ms de la mitad de la poblacin (16 millones de peruanos) carece de algn seguro mdico y se
desconoce si continuar el Aseguramiento Universal en Salud, programa que dise el anterior
gobierno para integrar, extender y supervisar los planes de cobertura mdica existentes en el
pas. Este se qued en fase piloto el ao pasado. Asimismo, la afiliacin al Seguro Integral de
Salud (SIS) contina y ya son 13 millones los inscritos, pero este crecimiento no es
acompaado por recursos para fortalecer los hospitales.
Fuente: El Comercio
Fecha: 23/02/2012
3. Mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales para la

planificacin y ejecucin de inversiones
De acuerdo con la informacin provista por el Ministerio de Economa y
Finanzas, la ejecucin de las inversiones presupuestadas en salud durante el
ao 2011 ascendi a 36.7. El escenario es an ms crtico para ciertas
141
Agosto 2012
regiones: Ancash, Apurmac, Ayacucho, Puno y San Martn ejecutaron menos

del 15% de las inversiones presupuestadas en infraestructura de salud209.
GRFICO 59: TASA DE EJECUCIN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA DE
SALUD, 2011 (%)
100 98
91 90
90
85
78 78 78
80
73
70
69 69 66
60
48 45
50
43
40
30
37 37 34
32
18 15
20
13 11
9
Ancash
Apurmac
Ayacucho
San Martn
Callao
Loreto
Lima
Pasco
Piura
Cusco
Amazonas
Huancavelica
Madre de Dios
Tacna
Lambayeque
Tumbes
Cajamarca
Ica
La Libertad
Junn
Moquegua
Hunuco
Ucayali
Arequipa
10
4
Puno
100
Fuente: SIAF MEF

Uno de los problemas principales es la falta de capacidad de los Gobiernos

Regionales y los especialistas tcnicos para el desarrollo adecuado de los
estudios de pre-inversin en infraestructura de salud. Ello desencadena un
planeamiento de inversiones de baja calidad, y un uso inadecuado de los
recursos pblicos durante la ejecucin.
Al respecto, se observan varios campos de accin:
o
Mejorar e institucionalizar la capacidad tcnica de los Gobiernos

Regionales, a travs de un acompaamiento permanente por parte del
Ministerio de Salud. Al respecto, se debe fortalecer el rol de CEPLAN
como ente encargado de la asesora de los Gobiernos Regionales en la
planificacin de las inversiones210.
Segn entrevistas sostenidas, la experiencia de los encargados de

elaborar los perfiles de los proyectos de inversin en este sector
(perfilistas) es muy baja, por lo que es necesario capacitar tcnicamente
209
Para el clculo, se defini inversiones en infraestructura como las adquisiciones de activos no

financieros, bajo el subgnero construccin y edificios y estructuras.
210
Segn la Ley N 29158, entre las funciones de CEPLAN, se encuentra asesorar a los gobiernos
regionales en la formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollo
142
Agosto 2012
a los perfilistas y dotarlos de mayor informacin sobre las metodologas

de estimacin de costos y beneficios de los proyectos del sector para el
adecuado planeamiento de las inversiones.
Una adecuada capacidad tcnica de los Gobiernos Subnacionales y del
personal tcnico en la planificacin de proyectos de salud conllevara a una
mayor eficiencia en la inversin pblica en infraestructura del sector,
evidenciado en mayores tasas de ejecucin del presupuesto disponible. En ese
sentido, se sugiere elevar una mayor inversin en la capacitacin adecuada de
los principales agentes a nivel local y regional en el proceso de inversin en
infraestructura.
4. Establecer adecuados mecanismos de control y supervisin de la calidad

de la construccin de servicios de salud
El sector salud cuenta con normas aprobadas de diferente jerarqua como
leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales y otras, que establecen el
marco general sobre la base del cual se realizan las nuevas construcciones,
ampliaciones y remodelaciones en los establecimientos de salud (OPS, 2010).
Sin embargo, como se apreci en el diagnstico, los establecimientos de salud
en la prctica no cumplen un estndar especfico. Ello se debe a los limitados
mecanismos de control y supervisin de la calidad del diseo y construccin de
los EESS.
As, por ejemplo, en el caso del hospital Csar Garayar Garca, en Iquitos, se
han observado problemas en la ejecucin de las inversiones, pues se ha
provisto el establecimiento con equipamiento con una calidad deficiente en
relacin con la planificacin del proyecto.
143
Agosto 2012
NOTICIA - PROBLEMAS EN LA VALORACIN DE EQUIPOS DEL HOSPITAL CSAR

GARAYAR DE IQUITOS
() Al concluir la reunin se pudo conversar con el Dr. Carlos Calampa, vicepresidente
del Cuerpo Mdico del Hospital Csar Garayar Garca de Iquitos.
En cuanto al tema del Presupuesto Por Resultados se ha reconocido que hay errores
en el manejo administrativo, situaciones anmalas y se ha tomado la decisin de
designar a un mdico auditor que est por encima del coordinador regional, a fin que
oriente adecuadamente los recursos asignados en diferentes programas declar el
vicepresidente.
Qu ha manifestado el director Ciro Torrejn sobre la presunta sobrevaloracin de
equipos mdicos y la calidad de los mismos?
-El director reconoce que exactamente hay una sobrevaloracin (). La investigacin
que se debe hacer es de exclusividad del gobierno regional porque el hospital ha
recibido los equipos, pero tampoco por eso hay que recibir algo que no funciona. Se ha
pedido un plazo para solucionar ese problema, para que los equipos funcionen, en caso
contrario se presentar una denuncia penal contra la empresa ZONA MDICA SAC.
Doctor, acaso no hay gente capaz en el manejo del presupuesto, porque no lo
hacen de manera eficaz?
-En efecto es lamentable lo ocurrido. Pienso que as como se exige resultados a los
mdicos, tambin deben exigir resultados a la parte administrativa porque ellos cumplen
una funcin importantsima en el manejo de los recursos y no puede ser que sea
manejado por gente que no tiene capacidad para orientar y dirigir el presupuesto hacia lo
que est designado. Nosotros hemos dado un tiempo prudencial para que se corrijan
todos estos problemas, luego nos volveremos a reunir para reevaluar los resultados.
Fuente: Diario La Razn Iquitos
Fecha: 04/02/2012
5. Por ltimo, es necesario tomar en cuenta la complementariedad de la inversin

en infraestructura con la disponibilidad de equipos mdicos, medicinas y
recursos humanos. Una adecuada infraestructura de salud no sera til sin la
adecuada provisin de medicinas y equipos mdicos para la atencin de los
pacientes. Por otro lado, a manera de ejemplo, el paro acatado por mdicos del
sector pblico el da 20 de abril de 2012, implic un detenimiento importante de
los servicios brindados, al margen de la calidad de la infraestructura.
144
Agosto 2012
NOTICIA - UNOS 15 MIL MDICOS ACATAN HOY UN PARO POR MEJORAS

SALARIALES
Los 15 000 profesionales que integran la Federacin Mdica Peruana (FMP)
acatarn hoy un paro de 24 horas en los consultorios externos de los 7.500
establecimientos administrados por el Ministerio de Salud (Minsa) en el pas. La
protesta busca que el Gobierno eleve sus remuneraciones de S/. 850 a por lo menos
S/. 7.200 () Pese a la protesta, se precis que habr atencin en las unidades de
cuidados intensivos, emergencias y hospitalizacin. Los mdicos han previsto
marchar en la maana desde el Instituto Nacional del Nio, en Brea, hacia el
Congreso, en el Cercado.
Fuente: El Comercio
Fecha: 20 de abril de 2012
De este modo, se observa que la inversin en infraestructura per se no asegura

una mejora en los indicadores de salud. En ese sentido, se considera
importante prestar atencin a las inversiones en equipamiento mdico y en la
provisin adecuada de medicinas en los establecimientos de salud. Asimismo,
es de vital importancia revisar el esquema remunerativo en el sector mdico:
un inadecuado salario tienen implicancias negativas en la calidad del personal
de salud en establecimientos pblicos, pues aquellos ms calificados buscarn
una mayor remuneracin en el sector privado.
145
Agosto 2012
h. EDUCACIN
h.1. Diagnstico
En Amrica Latina, la disponibilidad de informacin para analizar de manera
comparativa entre pases- el acceso y la calidad de infraestructura educativa es
limitada. El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE),
desarrollado en 16 pases de Amrica Latina ha contribuido a superar esta limitacin
en parte, aunque data de 2006211. El estudio contiene informacin sobre variables de
infraestructura
servicios
pblicos
de
las
escuelas,
as
como
resultados
estandarizados de los estudiantes en pruebas de lenguaje, matemticas y ciencias.

Segn Duarte (2011)212 sobre la base de la informacin del SERCE 2006, los factores
de infraestructura que estn ms alta y significativamente asociados con los
aprendizajes son: la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas,
laboratorios de ciencias y salas de computo); la conexin a servicios pblicos de
electricidad y telefona; y la existencia de agua potable, desage y baos en nmero
adecuado213.
CUADRO 32: AMBIENTES MS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON EL
APRENDIZAJE ESCOLAR
Categora
Ambiente
Laboratorio de ciencias
1
Sala de computacin
reas acadmicas/pedaggicas
Biblioteca
Sala de artes o msica
Luz elctrica
2
Servicios
Telfono
Agua ptoable
3
Agua y saneamiento
Desage
Baos en cantidad suficiente
Fuente: SERCE (2006)
211
Es importante resaltar que tambin existe informacin de la Evaluacin Internacional de Alumnos de la

OCDE (PISA, en ingls), en la que se construye un indicador de infraestructura fsica de las escuelas. Sin
embargo, no existe informacin actualizada para evaluar el desempeo del Per desde el ao 2000.
212
Duarte, Jess et al (2011). Infraestructura escolar y aprendizajes en la educacin bsica
latinoamericana: Un anlisis a partir del SERCE. Banco Interamericano del Desarrollo.
213
Sostienen que mejorar la infraestructura para los estudiantes en las escuelas urbanas con
instalaciones inadecuadas podra aumentar la media de lectura a 525 puntos de 506. El puntaje promedio
en matemticas podra llegar a 524 de 497. Para los estudiantes de las zonas rurales, la puntuacin
media de lectura podra aumentar a 487 de 465 y en matemticas a 497 de 480. En las pruebas del
SERCE, 20 puntos adicionales representan una cuarta parte de la brecha entre los niveles de aprendizaje
suficientes y adecuados.
146
Agosto 2012
Al evaluar estos factores en las escuelas de Amrica Latina, se encuentra que estas
tienen grandes limitaciones para acceder a servicios pblicos y construir reas
acadmicas. Esta situacin se agudiza en el Per, pues el porcentaje de colegios que
accede a estos factores - altamente asociados al rendimiento escolar- se encuentra
por debajo del promedio de Amrica Latina en todos los casos (exceptuando la
disposicin de laboratorios de ciencias). As, el 54% de las escuelas no cuenta con
electricidad, el acceso a agua y desage potable es limitado, menos del 30% accede a
telfonos, ms del 50% de los colegios reporta dficit de baos para los alumnos,
entre otros aspectos.
CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA - INSTALACIONES
Instalacin
Laboratorio de ciencias
Sala de computacin
Sala de artes o msica
Biblioteca de la escuela
Luz elctrica
Telfono
Agua Potable
Desage
Baos en cantidad suficiente
Argentina
Brasil
Colombia
Chile
Ecuador
Mxico
32%
49%
32%
87%
96%
74%
84%
57%
75%
9%
33%
9%
53%
94%
55%
88%
59%
81%
32%
52%
8%
68%
92%
55%
73%
74%
54%
37%
91%
22%
85%
99%
86%
92%
82%
90%
18%
41%
10%
42%
97%
44%
60%
60%
54%
2%
31%
5%
71%
97%
42%
79%
68%
67%
Paraguay Uruguay
4%
13%
6%
38%
90%
25%
64%
32%
60%
17%
42%
25%
90%
100%
98%
99%
97%
81%
Per
Amrica
Latina
12%
28%
5%
55%
54%
29%
65%
44%
51%
12%
35%
8%
62%
89%
48%
79%
60%
68%
Fuente: SERCE (2006)

Para desarrollar el anlisis del sector educacin en el Per, es importante tomar en

cuenta que la estructura del sistema educativo se subdivide en dos etapas: Educacin
Bsica y Educacin Superior (que abarca tanto la educacin universitaria como los
institutos superiores). Dentro de la Educacin Bsica, existen tres modalidades:
Educacin Bsica Regular (que incluye los niveles inicial, primaria y secundaria),
Educacin Alternativa y Educacin Especial214. Cada etapa, modalidad y nivel del
sistema educativo requiere una infraestructura particular de acuerdo con las distintas
necesidades215. Para efectos del presente estudio, se analizar la infraestructura de la
Educacin Bsica Regular (en sus distintos niveles), por ser la que provee los
servicios educativos a la mayor parte de la poblacin. Adems, el presente acpite se
divide en dos subsecciones. En la primera, se evala la disponibilidad de la
infraestructura educativa: cobertura de la infraestructura en trminos de las tasas de
matrcula a nivel nacional y regional, disponibilidad de escuelas y la facilidad de
acceso a las mismas (medida a travs de los tiempos promedio de llegada a los
centros educativos). En la segunda subseccin se evala la calidad de la
infraestructura: disponibilidad de equipamiento bsico de las escuelas, necesidades de
214
Una descripcin en detalle de las particularidades de cada modalidad se encuentra en el Anexo N 2.

La estructura del sistema educativo se encuentra validada en la Ley General de la Educacin Ley n
28044.
215
147
Educacin
Educacin
Comunitaria
Secundaria
MUNDO LABORAL
No Universitaria
(institutos
superiores)
Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per:
2012 2016
Agosto 2012
Educacin Bsica
reparacin y acceso a servicios pblicos (agua, electricidad, energa elctrica), en

Regular
Primaria
tanto que se considera infraestructura complementaria necesaria para el correcto

Alternativa
desarrollo de las actividades al interior
de los centros Inicial
educativos.
Especial
GRFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO

Modalidades
Educacin Superior
Etapas
Universitaria
Educacin Bsica
Regular
Alternativa
Secundaria
Primaria
MUNDO LABORAL
No Universitaria
(institutos
superiores)
Educacin
Comunitaria
Etapas
Niveles
(para EBR)
Inicial
Especial
Modalidades
Elaboracin:
Fuente:
MINEDU
Niveles
APOYO
Consultora
(para
EBR)
Cobertura de la infraestructura educativa

La cobertura de la infraestructura educativa entre los distintos niveles de la EBR
resulta dispar. As, se puede apreciar que a pesar del aumento sostenido216 en las
tasas de matrcula neta en educacin en los niveles inicial, primario y secundario217, el
nivel primario es el que presenta una mayor cobertura, con una tasa neta de matrcula
de 94% en el 2010. En el mismo ao, en el caso del nivel secundario
aproximadamente el 20% de adolescentes no estn matriculados en un centro
educativo, mientras que en educacin inicial este porcentaje llega a 30%.
216
Entre 2001 y 2010, la tasa neta de matrcula de educacin inicial, primaria y secundaria han crecido en
17, 1 y 11 puntos porcentuales, respectivamente.
217
Este indicador puede ser una aproximacin a las facilidades de los servicios de infraestructura
educativa, pues una mayor cobertura de la infraestructura permite un mayor acceso a los servicios,
evidenciado en mayores tasas de matrcula.
148
Agosto 2012
GRFICO 61: EVOLUCIN DE LA TASA NETA DE MATRCULA EN LOS NIVELES INICIAL,

PRIMARIO Y SECUNDARIO
100
93
93
91
94
94
94
93
93
91
94
90
80
70
60
68
53
70
53
70
55
70
60
71
59
73
75
66
62
75
68
77
68
79
70
50
40
30
20
10
0
2001
2002
2003
2004
Inicial
2005
2006
Secundaria
2007
2008
2009
2010
Primaria
Fuente: MINEDU
Educacin inicial:
Al ao 2011, el Per cuenta con 23 328 instituciones de educacin inicial218 en estado
activo. Existe un nmero importante de regiones que no cuentan con IIEE inicial y 68%
de IIEE se encuentran en espacios urbanos, lo cual revela una condicin desfavorable
para el mbito rural. As, se estima que el dficit de centros de educacin inicial en el
mbito rural es de 1 938 colegios, siendo Cajamarca la regin con mayor dficit, con
361 IIEE necesarias para atender las necesidades de cobertura.
218
Comprende las IIEE inicial cuna, jardn y cuna-jardn, conforme con la clasificacin del Padrn de
Instituciones Educativas (MINEDU)
149
Agosto 2012
CUADRO 34: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN INICIAL EN REA RURAL, 2011 1/
Regin
Cajamarca
Puno
Cusco
Hunuco
Piura
Amazonas
Loreto
La Libertad
Junn
Lambayeque
San Martn
Huancavelica
Ayacucho
Ancash
Ucayali
Lima Provincias
Apurmac
Pasco
Arequipa
Ica
Lima Metropolitana
Madre de Dios
Tacna
Dficit de
IIEE inicial
361
208
194
146
144
123
105
104
92
87
81
61
59
57
44
21
20
13
9
3
3
2
1
1/ Nmero de centros de educacin inicial necesarios para dotar de al menos uno a cada centro
poblado rural que carece de centro de educacin inicial y tiene al menos diez matriculados en
primaria con seis aos de edad.
Fuente: MINEDU
En este punto es importante resaltar que la educacin inicial es, entre los tres niveles
de la EBR, el nivel que tiene mayor espacio de mejora. En efecto, la tasa neta de
matrcula ha alcanzado el 70% hacia el ao 2010, 17 puntos porcentuales ms que en
2001. Adems, se observa una brecha urbano-rural: la tasa de matrcula en zonas
urbanas es de 74%, mientras que en zonas rurales es de 61%. A nivel regional,
departamentos como Puno y Hunuco presentan las tasas de matrcula ms bajas en
el pas, con 51% y 52%, respectivamente.
150
Agosto 2012
GRFICO 62: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010

100
90
Regin Costa
81 81
80 80
80
Regin Selva
Regin Sierra
77 77
72 71 69
70
73
67 66
74
69 67 67
60
70
69 69
6562
62
59 58
52 51
50
Nacional
Amazonas
Loreto
Ucayali
San Martn
Puno
Madre de Dios
Hunuco
Junn
Ayacucho
Pasco
Cajamarca
Cusco
Apurmac
Lambayeque
Huancavelica
Piura
La Libertad
Tacna
Ancash
Callao
Moquegua
Ica
Arequipa
Tumbes
Lima Metropolitana
40
Fuente: MINEDU
Educacin primaria:
Segn el Padrn de Instituciones Educativas219, al ao 2011 el Per cuenta con 37 245
instituciones de educacin primaria en estado activo. Se observa que existe por lo
menos una IE en cada distrito del Per, lo cual evidencia una condicin positiva de
cobertura de la infraestructura educativa en dicho nivel.
Lo anterior se refleja en la elevada tasa de matrcula en el ao 2010: 94%. A nivel
regional, se observa que algunos departamentos, en trminos comparativos, tienen
espacios de mejora en cuanto a la cobertura; tal es el caso de Puno, Loreto, Ucayali,
Ayacucho, Apurmac y Lima Metropolitana, que presentan tasas netas de matrcula
inferiores al promedio nacional, aunque bastante elevadas (superiores al 90%), como
se puede apreciar en el siguiente grfico:
219
MINEDU (2011).
151
Agosto 2012
GRFICO 63: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010

100
98
97
96
Regin Costa
97 97 96 96 96
95 95 95
Regin Sierra
98
96 95
94
94
Regin Selva
97
95 9595
92
96
95
92
94
92
92 92
91
90
90
88
86
Loreto
Nacional
Ucayali
Amazonas
Madre de Dios
Puno
San Martn
Apurmac
Ayacucho
Junn
Cajamarca
Pasco
Cusco
Hunuco
Huancavelica
Lima Metropolitana
Arequipa
Ica
Ancash
La Libertad
Piura
Lambayeque
Tacna
Tumbes
Callao
Moquegua
84
Fuente: MINEDU
Educacin secundaria:
Segn el Padrn de Instituciones Educativas220, al ao 2011 el Per cuenta con 12 819
colegios de educacin secundaria en estado activo. De dichas IIEE, 69% se encuentra
en espacios urbanos, lo cual revela una condicin desfavorable para el mbito rural.
As, en el rea rural se halla un dficit de 256 centros educativos, siendo Cajamarca y
Cusco las regiones que presentan la situacin ms crtica, con un dficit de 46 y 34
colegios.
220
Fuente: Ministerio de Educacin.
152
Agosto 2012
CUADRO 35: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN SECUNDARIA EN REA RURAL,

2011 1/
Regin
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Puno
Lambayeque
Apurmac
Hunuco
La Libertad
Ayacucho
Piura
Junn
Amazonas
Ancash
San Martn
Lima Provincias
Loreto
Arequipa
Ica
Pasco
Dficit de IIEE
secundaria en el
rea rural
46
34
28
23
17
16
16
13
12
12
11
6
6
6
5
2
1
1
1
Nmero de centros de educacin secundaria necesarios para dotar de al menos uno a cada centro
poblado rural que carece de centro de educacin secundaria y en que al menos veinte alumnos de
primaria aprobaron el sexto grado el ao anterior.
Fuente: ESCALE - MINEDU
En el caso de la educacin secundaria, la tasa neta de matrcula ha alcanzado el 79%

hacia el ao 2010. Segn rea de residencia, se observa que la tasa de matrcula en
zonas urbanas es de 85%, mientras que en zonas rurales es de 68%, es decir, 17
puntos porcentuales menos. A nivel regional, se encuentran disparidades ms
pronunciadas que en el caso de educacin primaria; as, Loreto, Amazonas y Hunuco
presentan las menores tasas de matrcula del pas, con 58%, 64% y 66%,
respectivamente.
153
Agosto 2012
GRFICO 64: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010

Regin Costa
110
100
93 92
90
88 86
84 84
Regin Sierra
80 80 80
80
83 83 83 83
76 73
7875
Regin Selva
83
66
70
79
74 72
73 73
64
58
60
50
Loreto
Nacional
Amazonas
Ucayali
San Martn
Madre de Dios
Hunuco
Ayacucho
Cajamarca
Pasco
Huancavelica
Apurmac
Junn
Puno
Cusco
Piura
La Libertad
Tumbes
Lambayeque
Ica
Ancash
Callao
Lima Metropolitana
Tacna
Moquegua
Arequipa
40
Fuente: MINEDU
En sntesis, se observa que las tasas de matrcula en los distintos niveles son
elevadas; sin embargo, es necesario invertir en el mbito rural de modo tal que se
pueda cerrar la brecha de cobertura.
Al respecto, la ENAPRES (2010) permite identificar que, en las zonas rurales, el
tiempo promedio de demora en asistir a las escuelas a pie es de 22 minutos221. A nivel
regional se aprecian diferencias importantes: mientras en Madre de Dios la demora es
de solo nueve minutos, en Puno la demora es de 30 minutos en promedio. Resalta el
tiempo promedio elevado del departamento de Cajamarca (26 minutos), dado que es
la regin con mayor dficit de infraestructura educativa en los niveles inicial y
secundaria.
221
Ministerio de Economa y Finanzas (2011). Lnea de Base de los Programas Estratgicos 2009-2010.
Lima - Per
154
Agosto 2012
GRFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD ESCOLAR

QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE
(en minutos)
35
30
30
25
Costa
26 25
24
23
Sierra
25 25
21 21 20
20
23 22
Selva
21
16
14 13
13 13
15
22
20
18 17
11
10
10
Zona rural
Madre de Dios
Loreto
San Martn
Ucayali
Tumbes
Amazonas
Lima
Ica
Tacna
Moquegua
ncash
Lambayeque
Arequipa
Piura
La Libertad
Junn
Hunuco
Huancavelica
Ayacucho
Pasco
Apurmac
Cusco
Puno
Cajamarca

En ese sentido, una mejora en la cobertura de la infraestructura educativa permitira

menores distancias de la poblacin en edad escolar a los centros educativos ms
cercanos, y por ende, menores tiempos de demora. Ahora bien, cabe resaltar que este
ltimo punto depende tambin de las condiciones de acceso a los locales escolares;
as, es necesario desarrollar acciones que integren la infraestructura de transportes
como punto clave.
Calidad de la infraestructura educativa
A pesar de contar con niveles de cobertura educativa relativamente elevados, las
estadsticas disponibles concernientes a la calidad de infraestructura educativa indican
que existe una brecha importante en el sector para elevar la calidad de la educacin.
Ello se observa en que 14% de las instituciones educativas de la educacin bsica
necesitan una reparacin parcial222. A nivel regional, las regiones en estado ms crtico
son Lima Metropolitana y Puno, que presentan un porcentaje mayor al 25%.
222
IIEE que necesitan una reparacin parcial: proporcin de locales escolares pblicos en que un nmero
de aulas en uso menor al total tiene paredes o techos que presentan filtraciones o grietas, segn la
declaracin de los directores de las instituciones educativas informantes.
155
Agosto 2012
GRFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIN PARCIAL,

2011 1/
40
Costa: 18%
35
30
Sierra: 12%
27
25
21 20
19 18
17 16 16 16
15 14
20
15
Selva: 8%
27
13 13 12
11 11 10
10
14
13
6
2
Nacional
Loreto
Ucayali
Amazonas
Madre de Dios
Pasco
Hunuco
Cajamarca
Apurmac
San Martn
Junn
Huancavelica
Cusco
Ayacucho
Puno
Ancash
Piura
Arequipa
Tacna
La Libertad
Moquegua
Ica
Tumbes
Callao
Lambayeque
Lima Metropolitana
1/ Las estadsticas presentadas se refieren a las necesidades de reparacin parcial de las IIEE en
los distintos niveles. Al momento no se cuenta con estadsticas vigentes sobre las necesidades de
reparacin total de las mismas.
Fuente: ESCALE MINEDU
Adicionalmente, las estadsticas del Censo escolar indican que, a nivel nacional,
apenas el 35% de IIEE cuentan con los tres servicios bsicos en sus instalaciones223.
A nivel regional, se identifican instituciones en estado ms crtico, sobre todo en la
regin Selva del pas, donde los porcentajes oscilan entre 13% y 2%.
GRFICO 67: LOCALES PBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BSICOS
(porcentaje del total)
Nacional
Loreto
Ucayali
Madre de Dios
Amazonas
San Martn
Huancavelica
Hunuco
Cajamarca
Pasco
Puno
Ayacucho
Cusco
Apurmac
Junn
Piura
La Libertad
Ancash
Lambayeque
Tumbes
Arequipa
Ica
Tacna
Callao
Moquegua
Lima Metropolitana
100 90
Regin Selva
Regin Costa
Regin Sierra
90
80
80
69 68
70
61 59 58
52
60
50
39 37
38 36
35
33 32
40
30
29 27 26 26 26
24
30
13 9
20
6
10
2
0
Fuente: ESCALE MINEDU

223
Porcentaje de locales escolares pblicos en que se obtiene agua directamente de la red pblica dentro
del local, el bao o servicio higinico est conectado a la red pblica de desage dentro del local, y
cuentan con alumbrado elctrico por red pblica, segn la declaracin de los directores de las
instituciones educativas informantes.
156
Agosto 2012
El diagnstico presentado permite desarrollar conclusiones en relacin con la

cobertura y la calidad de la infraestructura educativa. En primer lugar, se observan
elevadas tasas de matrcula en los centros educativos, sobre todo de la educacin
primaria, y en menor medida de educacin secundaria e inicial. En segundo lugar, la
informacin a nivel nacional e internacional revela serios problemas en cuanto a la
calidad de la infraestructura: as, se aprecia una baja disposicin de ambientes
adecuados para la enseanza, una insuficiente disposicin de servicios pblicos
(agua, desage, electricidad), y necesidades importantes de reparacin de escuelas.
Este escenario evidencia espacios de mejora en el sector con el fin de incrementar la
cobertura y la calidad de la infraestructura educativa.
h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa
Las estrategias de desarrollo educativa estn enmarcadas en el Plan Educativo
Nacional al 2021 (PEN 2021), que indica los lineamientos de poltica a seguir en el
rubro educativo para tener un nivel competitivo comparable con el de pases
desarrollados en Amrica Latina. En el tema especfico de infraestructura, dicho plan
contempla objetivos concretos de cobertura y calidad que buscan elevar el nivel de los
servicios educativos brindados a la poblacin.
As, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los objetivos de cobertura
estn orientados a la universalizacin del acceso a la educacin inicial y secundaria,
que, de acuerdo al anlisis realizado, tienen los mayores problemas de cobertura; en
el caso de la calidad, los objetivos se orientan al otorgamiento de las condiciones de
salubridad mnimas en las IIEE, as como la provisin de los servicios bsicos.
CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL OBJETIVOS ALINEADOS A
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
Primer objetivo estratgico:
Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos
"Trece aos de buena educacin sin exclusiones"
Poltica 2.1: Universalizar el acceso a educacin inicial formal de nios y nias de 4 y 5 aos de edad
Poltica 2.2: Universalizar el acceso a una educacin secundaria de calidad
"Asegurar condiciones esenciales para el aprendizaje en los centros educativos que atienden a las provincias
ms pobres"
Poltica 3.1: Dota de insumos y servicios bsicos a todos los centros educativos pblicos que atienden a los ms
pobres de la poblacin nacional
Poltica 3.2: Asegurar una buena infraestructura, servicios y condiciones adecuadas de salubridad a todos los
centros educativos que atienden a los ms pobres
Fuente: MINEDU
157
Agosto 2012
Las polticas contempladas en el PEN 2021 han tratado de incluirse en los planes del
Gobierno de turno. As, el ex primer ministro Salomn Lerner anunci en su discurso,
en cuanto al rubro educativo, la universalizacin de la educacin inicial de tres a cinco
aos. Adicionalmente, mencion: El Gobierno se compromete a la total
reorganizacin de la educacin rural, que permita: maestros con formacin
especializada y acompaamiento pedaggico en el aula, Centro de Recursos para
servir a una Red de escuelas multigrado y renovacin progresiva de la infraestructura.
Por su parte, el nuevo primer ministro, Oscar Valds, afirm la necesidad de la
ejecucin de proyectos de inversin por ms de S/. 1 200 millones orientados a la
mejora de la calidad de los servicios educativos en los niveles de inicial, primaria y
secundaria en el mbito rural. Se priorizar aquellos que presentan mayores brechas
en el logro de aprendizaje, mencion.
Como se puede apreciar, las perspectivas del Gobierno y del plan sectorial en cuanto
a infraestructura se encuentran alineadas en la bsqueda de una mayor cobertura en
los niveles inicial y secundaria, y en la provisin de una mayor calidad de los servicios
dentro de las IIEE (servicios bsicos, mobiliario, equipamiento). Es importante resaltar
que, a nivel regional, los Planes de Desarrollo de las regiones que contemplan un
banco de proyectos224 incluyen una cantidad significativa de proyectos de construccin
y mejoramiento de Instituciones Educativas. Ello refuerza la visin tanto a nivel
nacional como regional de la importancia de un mejoramiento de la infraestructura
como va de incremento de la calidad de los servicios educativos.
h.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura educativa
Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector
educativo225, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector, y
la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de
mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura educativa. Estas se
describen a continuacin:
1. Mejorar la disponibilidad de la informacin en infraestructura educativa
Si bien se cuenta con un padrn de instituciones educativas, y con informacin
diversa acerca de factores asociados al aprendizaje escolar, es escasa la
informacin vigente respecto de la calidad de la infraestructura educativa a nivel
224
Ocho de los 25 Planes de Desarrollo revisados no cuentan con un Banco de proyectos definido.
Se realiz entrevistas a la seora Liliana Li, representante sectorial de Educacin en la Direccin
General de Poltica de Inversiones - MEF, y a un representante de la Oficina de Infraestructura Educativa
(OINFE MINEDU).
225
158
Agosto 2012
nacional. Una mejora en la calidad y disponibilidad de la informacin permitira

monitorear y evaluar de manera pertinente la situacin en la que se encuentran las
IIEE en el Per.
Al respecto, es necesario resaltar que se proyecta la realizacin de un censo de
infraestructura educativa en el ao 2012, que permitir recoger la informacin
detallada del estado de las IIEE a nivel nacional. En esa lnea, se sugiere destinar
una proporcin del gasto en educacin en censos de infraestructura de forma
peridica. Se podran tomar en consideracin ejemplos exitosos a nivel
internacional, como los sistemas de informacin existentes en Colombia y Mxico,
que incorporan informacin actualizada sobre el estado de las instituciones
educativas226.
En sntesis, la disponibilidad de informacin vigente y detallada en infraestructura
educativa resulta bsica en la agenda poltica del sector. Este es un paso
importante para la toma de decisiones de poltica ms acertadas con relacin a las
inversiones en infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del
pas.
2. Implementar
una
planificacin
adecuada
de
las
inversiones
en
infraestructura educativa
Es importante desarrollar una planificacin adecuada de las inversiones en
infraestructura educativa, con el fin de garantizar la calidad de las mismas.
Asimismo, es importante realizar un monitoreo permanente para evitar los
aumentos injustificados de presupuesto en los proyectos de infraestructura.
Al respecto, resalta la problemtica asociada a la construccin de los colegios
emblemticos227 a nivel nacional. El programa de recuperacin de dichas IIEE fue
dictada como decreto de urgencia, anulando los requerimientos de estudios de la
fase de pre inversin enmarcados en el Sistema Nacional de Inversin Pblica
(SNIP). Ello ha generado serias controversias tanto en el inicio como en el
transcurso de la ejecucin de los proyectos, dada la discrecionalidad con que se
destinaron altos montos de inversin en dichos proyectos, adems de las
deficiencias existentes en la ejecucin. As, por ejemplo, la remodelacin del
226
Para mayor informacin, revisar el portal web del Instituto de Infraestructura Educativa del Gobierno
Mexicano (http://www.inifed.gob.mx/) y el portal web del Ministerio de Educacin de Colombia
(http://www.mineducacion.gov.co/), donde se puede acceder al Sistema Interactivo de Consulta de
Infraestructura Educativa (SICIED).
227
Para mayor informacin, vase el Decreto de Urgencia n 0042009
159
Agosto 2012
colegio Labarthe, que estuvo presupuestada inicialmente en 16 US$ millones,

termin costando US$ 42 millones. De manera similar, en el caso del colegio
Melitn Carvajal, las obras se haban planificado en una sola etapa, por 18
millones de soles, pero despus se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27
millones de soles en total. Es ms, en estos casos, se han detectado problemas en
la calidad de la infraestructura, lo que ha llevado a un peritaje de la ejecucin de
los proyectos228.
NOTICIA - MEGA COMISIN ADVIRTI RAJADURAS EN PAREDES DE COLEGIO

EMBLEMTICO
() As lo anunci el presidente de este grupo, Sergio Tejada, quien hoy inspeccion el centro
educativo Melitn Carvajal
Se agregaron dos etapas
Tejada dijo que lo ms grave en este colegio es que en principio las obras se haban
planificado en una sola etapa, por 18 millones de soles, pero despus se agregaron dos
etapas, hasta alcanzar los 27 millones de soles en total.
El parlamentario dijo que en su momento la Contralora denunci que algunas de las obras que
estaban programadas para la primera etapa, despus se incorporaron a la segunda, con el
perjuicio econmico para el Estado.
Peritaje al Colegio de Ingenieros
Tejada adelant que se va a pedir un peritaje al Colegio de Ingenieros, para determinar si las
rajaduras en las paredes son superficiales, o si representan un peligro en su estructura, y
tambin para hacer un anlisis de costos, y ver si concuerdan con el costo final de la obras.
Tambin critic que este colegio haya sido inaugurado por el ex mandatario Alan Garca, sin
haber sido concluido; una prctica que, dijo, se repite tambin en otras obras.
Tejada estuvo acompaado por los congresistas Pedro Spadaro, Enrique Wong y Yhony
Lescano, quienes inspeccionaron por casi dos horas las instalaciones del plantel, acompaado
por el director Jhon Tarazona, y algunos docentes.
Fuente: El Comecio
Fecha: 10/02/2012
Por tanto, para implementar una planificacin adecuada de las inversiones en

infraestructura educativa, es importante el mejoramiento e institucionalizacin de la
capacidad tcnica de los Gobiernos Subnacionales y del aparato tcnico
gubernamental, a travs de un acompaamiento permanente por parte del sector.
Ello se debe a que, segn las entrevistas sostenidas, existen insuficientes
capacidades de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y perfilistas para la
planificacin y adecuada ejecucin de proyectos educativos, lo que se evidencia
en proyectos que no son pertinentes con las necesidades de la poblacin
228
Las declaraciones en torno a ambos colegios emblemticos fueron vertidas por Sergio Tejada,
presidente de la comisin legislativa que investiga el gobierno del quinquenio 2006-2011, disponibles en
el portal electrnico El Comercio (www.elcomercio.pe)
160
Agosto 2012
beneficiaria, as como en la ejecucin de inversiones con sobrecostos de gran

cuanta.
3. Promover una definicin ms clara de normas en torno a los estndares
de calidad de la infraestructura en los distintos niveles y modalidades:
Segn la entrevista realizada a una representante de la Direccin General de
Poltica de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas229, es necesario
optimizar los estndares de calidad de la infraestructura y equipamiento de las
escuelas, ya que contribuira con una atencin acorde con las necesidades de los
distintos niveles y modalidades. Asimismo, una definicin adecuada de los
estndares permitira una mejor elaboracin de los estudios de preinversin, lo
cual reduce los riesgos de sobrecostos en la ejecucin.
Es necesario mencionar que, en 2006, se elabor un manual normas tcnicas para
el diseo de locales escolares de primaria y secundaria230; sin embargo, este
documento ya no se encuentra dentro de la normatividad vigente del Sistema
Nacional de la Inversin Pblica. Por tanto, est pendiente desarrollar un manual
de parmetros tcnicos actualizado de la infraestructura educativa, en los distintos
niveles y modalidades, de acuerdo con las caractersticas geogrficas de cada
regin.
4. Agilizar los procesos burocrticos en la fase de pre inversin de los
proyectos de infraestructura educativa
Se observan demoras importantes en el proceso de pre inversin en
infraestructura educativa, las cuales restan agilidad a la ejecucin de los proyectos.
As, segn la entrevista sostenida con un representante de la Oficina de
Infraestructura Educativa (OINFE-MINEDU), la revisin de los expedientes
tcnicos, que est a cargo de la Oficina de Planeamiento e Inversiones (OPI) sea
regional o local231, presenta retrasos al carecer de una capacidad de respuesta
eficiente y, sobre todo, al no tener un plazo de revisin normado.
229
Entrevista a la representante sectorial de Educacin en la Direccin General de Poltica de

Inversiones, Liliana Li.
230
Viceministerio de Gestin Institucional - Oficina de Infraestructura Educativa (2006). Normas tcnicas
para el diseo de locales escolares de primaria y secundaria. Lima - Per
231
Los Proyectos de Inversin Pblica formulados por las Unidades Formuladoras de los Gobiernos
Regionales y Locales incorporados al SNIP son evaluados y declarados viables por sus respectivas
Oficinas de Programacin e Inversiones Regionales y Locales segn corresponda excepto los proyectos
que se financien con endeudamiento interno por un monto mayor a S/. 10 millones.
161
Agosto 2012
En ese sentido, se deben realizar ajustes en la normatividad vigente respecto del

proceso de preinversin en proyectos de infraestructura educativa resulta vital para
agilizar de la ejecucin de inversiones. En este punto tambin resalta la necesidad
urgente un acompaamiento tcnico de los Gobiernos Subnacionales, y en
particular, de los correspondientes organismos de Planificacin e Inversiones.
Por ltimo, as como en el caso de la infraestructura de salud, es necesario tomar en
cuenta la complementariedad de la inversin en infraestructura con la disponibilidad de
profesores, calidad de enseanza, disponibilidad de materiales educativos, entre otros.
La inversin en infraestructura per se no asegura mejora en los indicadores de
educacin.
162
Agosto 2012
i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CRCELES

i.1. Diagnstico
En relacin con la infraestructura penitenciaria, el Per no cuenta con recintos con
capacidad necesaria para albergar a la actual y futura poblacin de reos. Cabe resaltar
que segn un estudio de la OEA (2010)232, todos los pases de Amrica del Sur tienen
sobrepoblacin en las crceles. Sin embargo, los niveles alcanzados en las crceles
peruanas resultan alarmantes: existe un 86% de sobrepoblacin al ao 2008
la
segunda tasa de sobrepoblacin ms alta, solo por debajo de la tasa de 128% que en
ese ao se reporta para Ecuador, tal como se observa en el siguiente cuadro:
CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMRICA DEL SUR, 2008
Pas
Total de
Porcentaje de
Nmero de
recintos
sobrepoblacin sobrepoblacin
penitenciarios
Paraguay
228
9%
571
Uruguay
1097
17%
1 045
Colombia
89
25%
13 640
Argentina
167
30%
14 127
Venezuela
140
38%
6 390
Bolivia
49
55%
2 723
Chile
14
55%
17 279
Brasil
80
82%
192 751
Per
29
86%
19 994
Ecuador
37
128%
9 561
Fuente: OEA (2010)

En el Per, los penales forman parte del Sistema Penitenciario Nacional, cuyo ente
rector es el Instituto Nacional Penitenciario (INPE Sector Justicia). Esta es la nica
entidad que tiene responsabilidad sobre la formulacin de proyectos de inversin en
construccin, mantenimiento, ampliacin y reparacin de las crceles a nivel nacional.
El Sistema Penitenciario peruano cuenta con dos tipos de infraestructuras: el primero,
atiende a la poblacin intramuros, es decir en establecimientos penitenciarios donde
se ubica la poblacin con mandato de detencin judicial o pena privativa de libertad
efectiva, y est conformada por 66 establecimientos penitenciarios. El segundo,
controla a la poblacin extramuros, es decir en establecimientos que albergan a
poblacin sentenciada a penas limitativas de derechos o liberada con beneficio
penitenciario de semilibertad o de liberacin condicional, que cuenta con 63
232
Organizacin de Estados Americanos (2008). La Crcel: problemas y desafos para las Amricas.
Santiago de Chile - Chile
163
Agosto 2012
establecimientos233. El INPE ha organizado la infraestructura de crceles en ocho

Oficinas Regionales (OR), que estn distribuidas en el territorio nacional de la
siguiente manera:
GRFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA
REGIONAL (OR), 2012
A nivel nacional
OR Nor Oriente:
Loreto, Amazonas, San Martn
86
8
7
64
OR Norte:
Tumbes, Piura, Cajamarca,
Lambayeque, La Libertad
OR Oriente
Ucayali, Hunuco, Pasco
4
4
11
17
OR Sur Oriente
Cusco, Puno, Apurmac
OR Lima:
Ancash, Lima, Ica
17
8
7
9
OR Centro:
Junn, Huancavelica, Ayacucho
9
9
OR Altiplano :
Puno, Tacna
Leyenda
Infraestructura
intramuros
Infraestructura
extramuros
ORSur :
Arequipa, Moquegua
4
4
6
6
Fuente: INPE
Para el diagnstico de la infraestructura de crceles a nivel nacional, se analizarn dos

factores: (i) la cobertura del sistema penitenciario (medida en trminos de la
sobrepoblacin y hacinamiento en los penales), y (ii) la calidad de la infraestructura,
donde, entre otros aspectos, se evaluar la disposicin de ambientes adecuados para
la seguridad y formacin del interno. El diagnstico se limita al anlisis de la
infraestructura intramuros, debido a la escasez de informacin sobre la calidad de los
establecimientos extramuros.
233
Oficina de Infraestructura Penitenciaria - INPE
164
Agosto 2012
Cobertura del sistema penitenciario

La cobertura del sistema penitenciario se ha incrementado en el transcurso de los
ltimos aos. As, la capacidad de albergue234 de los establecimientos penitenciarios
(EEPP) aument en 10.2 miles de plazas entre 2006 y 2011, debido a una inversin de
S/. 298 millones. Los aos 2010 y 2011 destacan por los elevados montos de inversin
en proyectos para construir nuevos penales235 y mejorar la capacidad de otros. Si bien
esto constituye un avance importante, no ha sido suficiente para superar el dficit de
plazas, como se ver ms adelante.
GRFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL
160
5.0
144
140
132
4.7
4.5
miles
S/. MM
SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011
4.0
120
3.1
100
3.0
80
2.5
2.0
60
40
1.5
1.0
1.0
1.0
0.4
20
3.5
0.5
0.0
2006
2007
2009
2010
2011
Inversiones en ampliacin de capacidad (eje izquierdo)

Incremento en la capacidad de albergue (eje derecho)
Fuente: La Defensora del Pueblo

A diciembre de 2011, el sistema penitenciario peruano tiene una capacidad para

albergar a 28 492 internos, mientras que la poblacin actual de internos es de 52 700,
lo cual implica una sobrepoblacin penal de 24 208 reos (85% ms respecto de la
capacidad de albergue). Es necesario resaltar que hasta el ao 2010, la tasa de
sobrepoblacin fue disminuyendo gracias a una mayor inversin en infraestructura
para la ampliacin de la capacidad de los penales. Sin embargo, en 2011 los reportes
estadsticos del INPE revelan que el porcentaje de sobrepoblacin aument en 17
puntos porcentuales entre 2010 y 2011, debido al gran crecimiento de la poblacin
penal en el mismo periodo236.
234
La capacidad de albergue es entendida como el aforo mximo que tiene el Sistema Penitenciario para
recibir a los procesados o sentenciados que el Poder Judicial determina su detencin.
235
Tal es el caso de los establecimientos de Tarapoto, Juanju, Yurimaguas y Chincha (Defensora del
Pueblo, 2011).
236
Si bien se realizaron inversiones en ampliacin de la capacidad de los establecimientos penitenciarios
165
Agosto 2012
CUADRO 38: POBLACIN EN LOS
GRFICO 70: PORCENTAJE DE
ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS
SOBREPOBLACIN EN EEPP, 2008-2011
(EEPP), 2008-2011
Ao
Capacidad de
albergue
Poblacin
Sobrepoblacin
2008
2009
2010
2011
23 333
24 961
27 551
28 492
43 446
44 254
46 198
52 700
20 113
19 293
18 647
24 208
+17 pp
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
86%
77%
Ao
85%
Capacidad
de
68%
Poblacin Sobrepoblacin
Albergue
2008
2009
20102009
2011
2008
23333
24961
27551
2010
28689
43466
44254
2011 46198
52296
20133
19293
18647
23607
Fuente: INPE
Fuente: INPE
A nivel regional, se observa que, salvo la OR del Altiplano, todas las Oficinas
Regionales presentan condiciones de hacinamiento; es decir, que todos los
establecimientos presentan una sobrepoblacin penitenciaria superior al 20%.237 Los
casos ms crticos son la OR del centro (Junn, Huancavelica y Ayacucho), del sur
(Arequipa y Moquegua), de oriente (Ucayali, Hunuco y Pasco) y de Lima (que incluye
a Ancash, Lima e Ica) con porcentajes de hacinamiento superiores a 75%. Incluso, la
OR del Centro alcanza una tasa de 145%, de acuerdo con el siguiente cuadro. Cabe
resaltar que existen penales con condiciones de hacinamiento extremo. As, las cinco
crceles en estado ms crtico presentan tasas de hacinamiento superiores al 250%.
CUADRO 39: SOBREPOBLACIN Y
GRFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR
HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL,
OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012
ENERO 2012
160%
145%
140%
100%
81%
80%
80%
Fuente: INPE
77%
60%
67%
40%
38%
40%
37%
20%
0%
Total
OR Altiplano
-6%
-20%
OR Nor Oriente
145%
81%
80%
77%
67%
40%
38%
37%
-6%
OR Sur Oriente
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
OR Norte
165%
101%
100%
97%
87%
60%
58%
57%
14%
120%
OR Lima
2 913
1 091
1 730
13 830
24 695
2 793
976
1 200
162
Hacinamiento
% S > 20%
OR Oriente
%
Sobrepoblacin
(S)
OR Sur
OR Centro - Huancayo
OR Sur - Arequipa
OR Oriente - Hunuco
OR Lima - Lima
Total
OR Norte - Chiclayo
OR Sur Oriente - Cusco
OR Nor Oriente - San Martn
OR Altiplano - Puno
Sobrepoblacin
(PoblacinCapacidad)
OC Centro
Oficinas Regionales
Fuente: INPE
en el ao 2011, la cantidad de presos aument en 14% en el mismo ao, crecimiento por encima de aos
anteriores (tasas de crecimiento inferiores a 5% entre 2008 y 2010).
237
En cuanto al hacinamiento, si bien ha sido utilizado continuamente como sinnimo del trmino de
sobrepoblacin, el Comit Europeo para los Problemas Criminales entiende como hacinamiento a la
sobrepoblacin crtica, es decir, cuando la sobrepoblacin penitenciaria supera el 20%.
166
Agosto 2012
A pesar de las inversiones para ampliar la capacidad de estas crceles238, se observa

que el crecimiento de la poblacin penitenciaria ha seguido igual ritmo o se ha
incrementado a una mayor rapidez que las inversiones en infraestructura, razn por la
cual an la situacin es an crtica239.
CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR HACINAMIENTO A
NIVEL NACIONAL, 2011
EEPP
Capacidad
de albergue
Poblacin Sobrepoblacin Porcentaje

Hacinamiento
penal
(S)
de S
EP de Tarapoto
110
557
447
406%
386%
EP de Chanchamayo
120
588
468
390%
370%
EP de Jan
50
208
158
316%
296%
EP de Callao
572
2360
1788
313%
293%
EP de Caete
768
2990
2222
289%
269%
Fuente: INPE
En sntesis, la cobertura de la infraestructura penitenciaria es insuficiente a nivel

nacional. Si bien las inversiones en ampliacin de capacidad de albergue se han
incrementado, el aumento de la poblacin penitenciaria contina elevando las tasas de
sobrepoblacin y hacinamiento, sobre todo en la zona centro del pas.
Calidad de la infraestructura penitenciaria
Los resultados presentados a continuacin provienen de la revisin de las condiciones
de los EEPP a nivel nacional, realizada por La Defensora del Pueblo240, as como de
los anuarios estadsticos realizados por el INPE241. El diagnstico realizado concluye
que el bajo acceso a servicios pblicos, la baja calidad de la infraestructura de salud
dentro de los penales, as como el hacinamiento mencionado lneas arriba, constituyen
factores crticos en la baja calidad de la infraestructura penitenciaria.
En primer lugar, se observa que existe un elevado nmero de penales en mal estado
dentro del sistema penitenciario. Segn el informe de la Defensora del Pueblo, al ao
2011, de las 68 instalaciones penitenciarias, 25 (38%) se encuentran en mal estado
(celdas de reclusin y rejas en malas condiciones, camas en mala calidad, escaso
238
Entre 2007 y 2010 se ha invertido en la ampliacin de capacidad de los penales de Tarapoto y Caete.
Por ejemplo, si bien se invirti dos millones de soles en 2010 en el aumento de capacidad del penal
de Caete en 192 plazas, el crecimiento anual promedio de 480 reos entre 2007 y 2011 ha dificultado una
mejora en las condiciones de cobertura.
240
La Defensora del Pueblo (2011). El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la
poltica criminal. Problemas, retos y perspectiva. Lima - Per
241
Disponibles en www.inpe.gob.pe
239
167
Agosto 2012
acceso a servicios bsicos, entre otros), 29 (44%) en estado regular, y solo 12 (18%)
en buen estado. Cabe precisar que el nmero de EEPP en mal estado ha disminuido
entre los aos 2007 y 2011. Esto, sin embargo, se ha debido a la desactivacin de
establecimientos, mas no a un mantenimiento de los mismos para mejorar su
calidad242. Ello corrobora la necesidad de un mayor presupuesto en el mantenimiento
de las crceles que no cuentan con una calidad adecuada.
GRFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PER, 2008-2011
40
37
35
30
30
29
29
29
29
26
25
25
20
15
12
11
12
12
10
5
0
2008
2009
Malo
2010
Regular
2011
Bueno
Fuente: INPE
Adicionalmente, se considera pertinente incorporar en el diagnstico la disponibilidad

de la infraestructura para que el interno realice actividades laborales, al ser obligacin
de la autoridad penitenciaria facilitarla243. En esta lnea, se ha producido una
importante mejora, pues los nuevos penales construidos y la ampliacin de otros en el
periodo 2006 - 2011, han comprendido en su diseo arquitectnico amplias areas de
trabajo, las mismas que han sido adecuadamente implementadas (Defensora del
Pueblo, 2011)244. No obstante, se han detectado dos problemas en particular:
i.
Un importante grupo de EEPP construidos entre 1990 y 2000, no contempl en

su planificacin reas de trabajo, con lo cual se privilegi la seguridad antes
que el tratamiento y formacin de los reos. Esto oblig que se improvisen
242
El nmero de EEPP en mal estado ha disminuido de 37 a 25 penales, pero el nmero de

establecimientos en estado regular o bueno se ha mantenido prcticamente constantes.
243
El Cdigo de Ejecucin Penal establece que el interno se encuentra obligado a realizar actividades
laborales en el establecimiento penitenciario, acciones que contribuyan en el objetivo de progresar en el
rgimen penitenciario, y en la posibilidad de acceder a los beneficios penitenciarios. Sin embargo, la
legislacin no establece el trabajo solo como un deber del interno, sino tambin como un derecho. En ese
sentido, la autoridad penitenciaria debe brindar las condiciones necesarias para un trabajo digno.
244
En las visitas realizadas, la Defensora del Pueblo comprob que en la construccin de los nuevos
penales de Tarapoto y Moyobamba se han consignado espacios para talleres en los pabellones de
mujeres, los cuales tambin cuentan con maquinas asignadas para estos fines.
168
Agosto 2012
talleres, en espacios que no siempre guardan las condiciones de habitabilidad

y seguridad requeridas.
ii.
El nivel de hacinamiento crtico que viene alcanzando el sistema penitenciario

nacional impide que un nmero mayor de internos acceda a las reas de
trabajo existentes, pues su capacidad instalada no puede satisfacer un nivel de
demanda que aumenta significativamente.
Por otro lado, es deber de la administracin penitenciaria salvaguardar la salud del

interno, por lo cual todo establecimiento penitenciario, como mnimo, debe contar con
los servicios de al menos un facultativo (mdico) ms el personal necesario245. En este
tema, la Defensora del Pueblo considera que es necesario atender cuatro situaciones
que afectan la atencin de salud que se brinda a los reos: i) inexistente organizacin
del servicio de salud penitenciaria, ii) dificultades de acceso al aseguramiento
universal en salud, iii) Insuficiente personal y iv) deficiente infraestructura e
inadecuado equipamiento246.
Respecto del ltimo rubro, la Defensora del Pueblo, en la supervisin de 35 penales247
a nivel nacional, observ que 17 no cuentan con unidades de salud. Se propuso una
coordinacin ms estrecha con el Ministerio de Salud, con el fin de que, en un plazo
de cinco aos, se incorpore el reacondicionamiento y mantenimiento de la
infraestructura de salud en los 32 EP de mayor poblacin (92% de los reos).
En suma, adems de las condiciones deficientes en trminos de cobertura, existen
amplios espacios de mejora en cuanto a la calidad de las EEPP. En primer lugar, se
deben implementar polticas de mantenimiento rutinario de la infraestructura
penitenciaria, con el fin de evitar las malas condiciones de las instalaciones. En
segundo lugar, es necesario invertir en la infraestructura requerida para un desarrollo
ptimo de los reos: infraestructura para el desarrollo de actividades laborales e
infraestructura de salud adecuada al interior de las crceles en coordinacin con el
MINSA.
245
Artculos 77 del Cdigo de Ejecucin Penal y 126 del Reglamento.

Para mayor detalle, vase el informe de la Defensora del Pueblo (2011) El sistema penitenciario:
componente clave de la seguridad y la poltica criminal. Problemas, retos y perspectiva, p.78
247
Se seleccion a 35 penales de los 66 existentes entre enero y julio del ao 2011, a partir de las
siguientes caractersticas: (i) albergan al mayor nmero de personas privadas de libertad, (ii) se
encuentren ubicados en las tres regiones geogrficas del pas (Costa, Sierra y Selva), de manera
representativa y (iii) muestra representativa a nivel gnero.
246
169
Agosto 2012
i.2. Planificacin de la infraestructura de crceles

Las acciones del estado en el sector penitenciario se enmarcan en el documento 10
medidas de reforma del sistema penitenciario, elaborado por el INPE en el ao 2012.
El plan, que se encuentra parcialmente en ejecucin, constituye la hoja de ruta del
INPE hacia el ao 2016. En las medidas que se presentan, se abordan medidas de
corto plazo, con un aumento de recursos del Estado, con el fin de tener
establecimientos penitenciarios sin sobrepoblacin, libre de corrupcin, con trato digno
a los internos, y sobre todo, cumpliendo la funcin resocializadora del INPE (INPE,
2012)248.
Las medidas a tomar involucran acciones del propio INPE (construccin y ampliacin
de penales y reduccin de la tasa de reingreso), pero tambin de acciones externas al
INPE: menor ingreso de internos (que las actividades criminales tengan alternativas a
la prisin) y mayor egreso de internos (que los presos puedan salir ms rpido
reinsertados). Como se puede apreciar en la siguiente ilustracin, las dos metas
principales de los lineamientos definidos son la reduccin del hacinamiento y la
corrupcin en el sistema penitenciario.
GRFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AO 2016
Problema central: Hacinamiento - corrupcin
Participacin agencias externas al INPE
Participacin exclusiva INPE
Reduce 15% Hacinamiento
31 144 plazas ms al 2016
Menores ingresos de internos
Ampliacin y construccin de
crceles
Mayores egresos de internos
Reduccin ndice de reingresos
Reducir la tasa de reingreso de 30% a

15%
Meta central: Reducir la tendencia de sobrepoblacin al 2016 de 280% y bajarla al 41 %
Fuente: INPE (2011)

Las medidas vinculadas directamente con la infraestructura del sector penitenciario

son las siguientes:
248
INPE (2012). Diez medidas de reforma del sistema penitenciario. Lima - Per
170
Agosto 2012
Reduccin del hacinamiento:
La reduccin del hacinamiento es uno de los principales objetivos del gobierno

de turno. As, el INPE ha determinado la ejecucin de las siguientes acciones
inmediatas, en el quinquenio 2012-2016:
CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO
Medida
Acciones
Ampliacin y puesta en funcionamiento de los penales de Virgen de Ftima
en Lima y el de Pampas de Sanaguillo en Tarapoto
A diciembre de 201, se culminar la construccin de los nuevos penales de
Satipo, Juanjuim, Yurimaguas y la ampliacin del penal de Iquitos,
solucionando el problema de sobrepoblacin en la regin oriental.
Reduccin del hacinamiento
En el 2012, se dar inicio a la ampliacin de los penales de Chiclayo,

Pucallpa, Tambopata, Chimbote, Trujillo y Tacna.
Elaboracin de los estudios de preinversin para la construccin de nuevos
penales en Sicuani, Quencoro, Moquegua, Tarma, Bagua y Abancay en
terrenos donados por los Gobiernos Locales
Construccin de dos penales por ao en las zonas de mayor poblacin
penal; costa centro, costa norte y sierra sur.
Fuente: INPE
Para lograr las acciones trazadas, el INPE se ha orientado a fortalecer la

Oficina de Infraestructura, estandarizando los procesos de construccin y
estudios de preinversin (INPE, 2012).
Salud en los centros penitenciarios:

La salud en los centros penitenciarios del pas es crtica. Son focos infecciosos
importantes, pues no menos de 50 mil personas acuden cada semana, lo que
puede producir contagios en cadena. En ese sentido, el plan propone
internalizar el concepto de prisiones saludables, que implica que los penales
deben contar con servicios bsicos garantizados, espacios para la salud,
trabajo, educacin, recreacin, higiene, arte, visitas familiares, seguridad, entre
otros.
Fortalecimiento de la gestin institucional:

El INPE carece de una gestin institucional gil y moderna: el aparato
administrativo es burocrtico y los procesos no se encuentran formalizados al
punto de que, cuando se rota el personal, se pierde la continuidad de la gestin
171
(INPE,
2012).
Asimismo,
existe
personal
desmotivado
Agosto 2012
limitaciones
presupuestales en el sector. Por ende, se propone fortalecer la gestin

institucional,
mediante la contratacin de personal calificado en las
responsabilidades ms altas del aparato institucional.
Participacin del sector privado:

La propuesta del sector penitenciario consiste en un doble enfoque:
1. Avanzar en la tercerizacin de servicios penitenciarios, a travs iniciativas
privadas o asociaciones pblico privadas, mediante la participacin de
PROINVERSIN. As, el plan del sector opta por entregar en concesin
obras de construccin de EEPP, considerando la responsabilidad del INPE
en la seguridad y administracin de los penales y en las labores de
rehabilitacin y reinsercin de los internos.
2. Se considera de suma importancia la participacin de empresas,
instituciones de la sociedad civil y personas que quieran cooperar con la
labor de reinsercin social del INPE.
Como se observa, gran parte de los lineamientos propuestos en el sector estn acorde
con las necesidades identificadas sobre la infraestructura de crceles. En ese sentido,
se sugiere establecer mecanismos de monitoreo eficaces del plan quinquenal, con el
fin de contribuir efectivamente en la solucin de los problemas identificados.
i.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de crceles
Sobre la base del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la
revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de
mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de crceles. Estas se
describen a continuacin:
1. Incrementar las inversiones en infraestructura del sector, sobre todo con
participacin privada
Entre los aos 2007 y 2011, se ha observado un incremento anual promedio de
2 800 reos en la infraestructura penitenciaria intramuros. Ello eleva
considerablemente las necesidades de infraestructura de crceles, sobre todo
si se quiere reducir los niveles de sobrepoblacin observados actualmente.
172
Agosto 2012
Al respecto, la privatizacin o concesin viene siendo planteada como una

solucin a la crisis penitenciaria, pero esta posibilidad no est lo
suficientemente clara, o por lo menos no existen evidencias de que se est
llevando un debate serio al respecto (Defensora del Pueblo, 2011). Existen
opiniones encontradas respecto de la participacin privada dentro de las
inversiones en crceles Mientras la Organizacin de Estados Americanos
recomienda la participacin del sector privado, el Instituto Latinoamericano de
Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente,
as como la Federacin Iberoamericana de Ombudsman se oponen a la
participacin privada. pues desde el punto de vista de los derechos
fundamentales, el modelo de concesin que otorga la totalidad de la
administracin y operacin del penal afecta la normatividad penitenciaria y las
atribuciones estatales en cuanto al control de la ejecucin de la pena, que no
puede ser trasladada a terceros.
CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES
Entidad
Pronunciamiento
Recomiendan la participacin del sector privado en la construccin y

Organizacin de
mantenimiento de centros de reclusin, as como de dicho sector y de
Estados Americanos
organizaciones no gubernamentales en la provisin de bienes y servicios.
El Instituto
Latinoamericano de
Naciones Unidas
para la Prevencin
del Delito y
Tratamiento del
Delincuente
ILANUD
Para este experto, independientemente de las bondades o nconvenientes de

las crceles privadas en los pases de altos ingresos de Amrica del Norte y
Europa, no se puede trasladar directamente su experiencia a los pases de
ingresos medianos y bajos como los de Amrica Latina y el Caribe, y suponer
que la cosa funcionar de la misma manera.
La Federacin
Iberoamericana de
Ombudsman FIO
Recomienda: "Mantener el criterio de que el sistema penitenciario es

bsicamente responsabilidad del Estado y evitar todo proceso de liberalizacin o
privatizacin de los establecimientos penitenciarios, sin perjuicio de la
construccin privada de las infraestructuras o la prestacin por terceros de
servicios asociados al establecimiento penitenciario que no afecten a los
derechos de los reclusos
Si bien son funciones propias del Estado el diseo, la construccin y el

mantenimiento de los penales; dada la evolucin y situacin actual del sector,
se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesin a un
tercero, con la supervisin/monitoreo del Estado. Por tanto, se considera que la
discusin poltica y tcnica de llevar a cabo un proceso de concesin en los
EEPP
(provisin
de
infraestructura
administracin
de
los
centros
penitenciarios) debe introducirse en el debate.
173
2. Establecer
polticas
con
una
visin
integral
para
Agosto 2012
solucionar
el
hacinamiento penitenciario
Es importante tomar en cuenta que la solucin al hacinamiento en los EEPP no
solo es intrnseca a la mejora de la cobertura y calidad de la infraestructura,
sino tambin a la necesidad de prestar atencin a la formacin de los internos,
y de establecer mecanismos de reinsercin de los reos en la sociedad civil.
Las deficiencias en la infraestructura penitenciaria se deben, adems de la falta
de inversin en ampliacin y mantenimiento de crceles, al constante
incremento de la poblacin penitenciaria como efecto de una poltica criminal
de un mayor uso de la crcel y la mayor incidencia delictual (Defensora del
Pueblo, 2011). As, es alarmante la tasa de reingreso de los reos en los
establecimientos penitenciarios intramuros: 30.7% de los reos actuales ya han
ingresado por lo menos una vez a la crcel, como se puede apreciar en el
siguiente grfico.
GRFICO 74: POBLACIN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012
Cinco a ms
ingresos
Cuatro 3.9%
ingresos
3.1%
Tres ingresos
6.4%
Un ingreso
69.3%
Dos ingresos
17.3%
Fuente: INPE
Lo anterior sugiere dos aspectos: (i) prestar atencin a un tratamiento

penitenciario249 adecuado de los internos y (ii) establecer polticas efectivas de
reinsercin de los reos en la sociedad civil, tales como programas de
concientizacin de la sociedad civil sobre la importancia de la reinsercin social
de los reclusos, as como la vinculacin de los reos con empresas que faciliten
249
El tratamiento penitenciario se asigna teniendo en cuenta la evolucin global de la persona privada de

libertad. De este modo, se debe brindar un tratamiento individual, continuo y dinmico, creando una
cultura de intervencin sobre los factores psicosociales que estn detrs de los actos delictivos de cada
condenado (La Defensora del Pueblo, 2011).
174
Agosto 2012
la insercin laboral de la poblacin penitenciaria. Ello permitir disminuir las

tasas de reingreso en crceles, y disminuir el hacinamiento existente sin invertir
en infraestructura adicional.
Cabe resaltar que, actualmente, el gobierno ha prestado particular atencin a la
misin resocializadora del sistema penitenciario. En ese sentido, el sector
destina una de sus polticas quinquenales en invertir en infraestructura
extramuros, as como en la dotacin de personal especializado para la atencin
de los internos.
Por otro lado, el INPE tiene prevista la creacin del Patronato por la
Reinsercin Social del Penado, que estar conformado por medios de
comunicacin, empresarios, iglesias y personas naturales. Entre sus funciones
se encuentra la administracin de una bolsa de trabajo para la colocacin de
los ex internos en puestos laborales, y la administracin de fondos de
donaciones destinadas a las acciones de fortalecimiento de la labor productiva.
Se considera que estas polticas contribuirn a solucionar el problema de
reinsercin social de los reos, y reduciran la elevada tasa de reingreso de los
mismos.
3. Otorgar mayor prioridad a la infraestructura penitenciaria
Por ltimo como se ha podido apreciar, el planeamiento dentro del sector
incorpora un diagnstico oportuno de la infraestructura penitenciaria, y plantea
metas claras y medidas concretas en el corto y mediano plazo250. En ese
sentido, es importante otorgar mayor importancia (mediante una mayor
asignacin de presupuesto pblico) a este sector
dentro de las polticas
pblicas de seguridad ciudadana del Estado, as como definir adecuados

mecanismos de monitoreo y seguimiento, para ejecutar efectivamente los
proyectos definidos para el presente quinquenio.
250
Para mayor informacin, revisar el documento 10 medidas de reforma del sistema penitenciario,
elaborado por el INPE en 2012. Disponible en www.inpe.gob.pe
175
Agosto 2012
j. RIEGO
j.1. Diagnstico
A nivel internacional, no se cuenta con informacin disponible acerca de la calidad de
la infraestructura de riego. Sin embargo, segn el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF)251, el Per es el cuarto pas con mayor rea irrigada (1 729 069 hectreas) de
Amrica Latina despus de Brasil, Chile y Argentina.
La calidad y cobertura de la infraestructura de riego son materia de inters del sector
agrario, pues este tipo de infraestructura constituye una herramienta para elevar la
eficiencia del uso del agua, y por ende, la productividad de la agricultura en el pas.
Para cumplir con este objetivo, el CEPES (1997)252 y la junta nacional de usuarios de
riego, describen como necesarias los siguientes tipos de estructuras de riego:
De almacenamiento: reservorios o represas
De derivacin y captacin: bocatomas, partidores, tomas prediales, sifones,

tomas con tubos, cadas verticales, rpidas, tuberas distribuidoras
De control y medicin: vertederos, medidores parshall, aforadores
De conduccin y drenaje: canales y drenes253
En cuanto a las tecnologas de riego existentes en el Per, se pueden agrupar en tres

tipos: acondicionamiento topogrfico, riego tecnificado por gravedad y riego
presurizado. Un resumen de las tecnologas de riego se puede apreciar a
continuacin:
GRFICO 75: TECNOLOGAS DE RIEGO
Acondicionamiento
topogrfico
Tecnificado por
gravedad
Presurizado
Nivelacin del terreno.

Trazado de surcos y
acequias.
De caudal intermitente.
Californiano.
Aspersin.
Micro aspersin.
Goteo.
Costo
(US$ /Ha)
Eficiencia de
riego
(%)
200 - 400
40 - 60
800 1 200
60 - 75
1 500 3 000
75 - 90
Fuente: Gutirrez (2009) - PSI, MINAG, El Uso de Agua Para Riego Opciones Tecnolgicas
251
Informacin extrada de AQUASTAT (2006) Digital Global Map of irrigation Areas Update to Version
4, Results and Discussion p.119.
252
Centro Peruano de Estudios Sociales (1997). Gua para el mantenimiento de infraestructura de riego.
Lima - Per
253
Para mayor informacin sobre cada una de las estructuras de riego, revisar el Anexo N 3.
176
Agosto 2012
El diagnstico de la infraestructura de riego analiza dos factores. En primer lugar, la

cobertura de la infraestructura de riego, a travs de la medicin de la disponibilidad de
sistemas de riego en las parcelas con explotacin agrcola. En segundo lugar, se
analiz la calidad de la infraestructura, por medio de la continuidad de mantenimiento,
y caractersticas particulares de los sistemas de riego. Para el ltimo punto, se cont
con limitada informacin vigente254.
Cobertura de la infraestructura de riego
La cobertura de la infraestructura de riego se ha incrementado en los ltimos aos.
Segn la ENAHO, el porcentaje de hogares con parcelas agropecuarias que tienen
acceso a sistemas de riego255 se increment en 5 puntos porcentuales entre 2004 y
2010, hasta llegar a un 33%.
GRFICO 76: PORCENTAJE DE
GRFICO 77: PRESUPUESTO PBLICO EN
AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGN
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE
TIPO DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
RIEGO, 2006-2010
EN SUS CULTIVOS, 2004-2010

2 500
34
33
+ 5 pp
33
32
2 032
2 000
1 902
32
31
30
31
1 500
30
1 199
30
29
28
870
1 000
28
28
505
503
500
27
993
955
530
343
26
25
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2006
2007
PIM
Fuente: ENAHO
2008
2009
2010
Devengado
Fuente: SIAF-MEF
Una de las causas fundamentales es el incremento de las inversiones pblicas en

infraestructura de riego, las cuales se cuadruplicaron entre 2006 y 2010 (de S/. 503
millones a S/. 1 902 millones). Se identifica que los mayores recursos se concentraron
en las regiones de la Costa (59% de los recursos ejecutados), mientras que la Sierra y
254
La disponibilidad de informacin vigente en cuanto a calidad es baja. La informacin ms completa se

encuentra en el III Censo Agropecuario de 1994, pero no refleja la realidad actual. Por ende, se revis
informacin complementaria del Ministerio de Agricultura y la Encuesta Nacional de Programas
Estratgicos (ENAPRES).
255
Se considera el uso de riego tecnificado o riego por gravedad.
177
Agosto 2012
Selva el 39,2% y 1,8% respectivamente (MEF, 2011)256. Adems, es importante

resaltar que el Estado se ha encargado de la promocin de megaproyectos de riego,
fundamentalmente en la costa del pas. A continuacin, se presenta un resumen de los
proyectos ms importantes257:
GRFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL
TUMBES
1. Proyecto Binacional
Puyango - Tumbes
19 500 Ha nuevas para
Per
PIURA
2. Proyecto Alto Piura
19 mil Ha nuevas y mejora
de riego de 31 mil Ha
LAMBAYEQUE
LAMBAYEQUE
3. Proyecto
Olmos Tinajones
43 500 Ha nuevas
4. Proyecto Jequetepeque
Zaa II
31 mil Ha nuevas y mejora de
riego de 15 mil Ha
LA LIBERTAD
5. Proyecto Chivimochic
III (Moche-Chicama)
19 mil Ha nuevas
50 mil Ha de mejoramiento
ANCASH
6. Proyecto Chinecas
25 mil Ha nuevas
LIMA / ICA
7. Proyecto Pampas de
Concn Topara
33 mil Ha nuevas
AREQUIPA
8. Proyecto Majes Siguas II
8 000 Ha nuevas en Pampas de Majes, 38
500 Ha nuevas en Pampas de Siguas y
mejora de riego en 15 mil Ha
La infraestructura de riego est distribuida de manera desigual a lo largo del pas. En

la Costa, si bien se dispone de tierra frtil esta es seca, se caracteriza por tener
grandes infraestructuras hidrulicas producto de inversiones destinadas al desarrollo
de regados para fomentar las agro exportaciones. En contraste, la Sierra y la Selva,
256
Informacin disponible en el portal web del Sistema de Informacin de la Administracin Financiera MEF
257
En el Anexo N 4 se detalla las caractersticas de cada uno de estos megaproyectos.
178
Agosto 2012
las cuales cuentan con abundantes recursos hdricos, disponen de escaza

infraestructura para riego que es empleada en minifundios en los que los cultivos son
destinados a mercados locales o para el autoconsumo.
Actualmente, el rea de riego tiene un potencial de 5.4 millones de hectreas:
aproximadamente 1.7 millones de has se encuentran bajo riego y 3.7 millones de
hectreas bajo secano (MEF, 2011)258. La costa presenta la mayor rea bajo riego (1.2
milln de hectreas), destacando los departamentos de La Libertad, Lima,
Lambayeque Piura y Ancash. La Sierra cuenta con 484 mil hectreas bajo riego,
principalmente en el departamento de Cajamarca, mientras que la Selva con solo 55
mil hectreas, ubicadas en los departamentos de San Martn y Amazonas.
En esta lnea, de acuerdo con la ENAPRES, en las parcelas que se ha realizado
explotacin agropecuaria en 2010, el 32% cuenta con sistemas de riego. A nivel
regional, se observa que las regiones de la Costa cuentan con un mayor porcentaje de
sistemas de riego, mientras que en la Selva, la disponibilidad de sistemas de riego es
prcticamente nula.
GRFICO 79: PARCELAS AGRCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE RIEGO, 2010
Costa: 73%
100 99 98 97
95
Selva: 5%
90 90 89
72
67
47
42 40
38
34
27 27
32
21
13 10
12
3
1 0 0
Callao
Moquegua
Arequipa
Tacna
Ica
Tumbes
Lambayeque
Lima
Piura
Ancash
La Libertad
Ayacucho
Hunuco
Apurmac
Cusco
Junn
Huancavelica
Cajamarca
Pasco
San Martn
Puno
Amazonas
Ucayali
Loreto
Madre de Dios
Nacional
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Sierra: 22%
Fuente: ENAPRES
Entre las parcelas que utilizan un sistema de riego en su actividad agropecuaria, la

tecnologa de riego ms utilizada es el riego por gravedad (92%), seguida por el riego
258
MEF (2011). Boletn de Inversiones Pblicas N 5 Inversin pblica en agricultura- riego. Lima - Per
179
Agosto 2012
por aspersin (7%). Cabe resaltar que, en la regin Sierra, el riego por aspersin cobra
mayor importancia (12% dentro de los sistemas utilizados). Ahora bien, cabe precisar
que la tecnologa de riego por gravedad en comparacin con la de riego presurizado
tiene una menor eficiencia de riego, lo cual evidencia un espacio de mejora en
trminos de la calidad de la infraestructura259.
GRFICO 80: TECNOLOGAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRCOLAS, 2010
Aspersin
7%
Otros 1/
1%
Gravedad
92%
Fuente: ENAPRES
Calidad de la infraestructura de riego

En el Per, 65% del agua extrada para uso agrcola se pierde debido a, entre otras
cosas, los deficientes sistemas de riego (MEF, 2011). Este bajo desempeo se
debera principalmente a la falta de mantenimiento de los sistemas de riego y el uso
extensivo de tecnologas por gravedad o inundacin. En ese sentido, una
infraestructura de riego de baja calidad disminuye la eficiencia del agua, y por ende la
productividad agrcola. Para el anlisis de la infraestructura bajo este criterio, se
evalu el revestimiento de los canales de distribucin de riego, as como las
condiciones de salinidad de los suelos. Finalmente, se analiz el mantenimiento de la
infraestructura de riego existente.
Segn la ENAPRES (2010), los agricultores mencionan que en la mayora de sus
parcelas han realizado un mantenimiento de los canales de riego: 92% de las parcelas
agropecuarias han recibido
mantenimiento en
los
ltimos
12 meses.
Los
departamentos de Ucayali y Pasco seran aquellos en los que existe un menor

porcentaje de sistema de irrigacin mantenidos (57% y 58% respectivamente), sin
embargo, en la gran mayora de departamentos los agricultores sostienen que
practican mantenimiento de sus sistemas irrigados.
259
Mayores alcances sobre la calidad de la infraestructura se detallarn en el siguiente acpite.
180
Agosto 2012
GRFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO MANTENIMIIENTO

A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010
Costa: 94%
Selva: 83%
Sierra: 90%
Ucayali
Nacional
Loreto
Amazonas
Pasco
Ayacucho
San Martn
Junn
Puno
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Apurmac
Huancavelica
La Libertad
Ica
Tacna
Lima
Tumbes
Ancash
Arequipa
Piura
Lambayeque
Moquegua
Callao
100 99
99
96 96 96 94 94 94 93
93 92 92
100
92
90
88 88 86
85
85 84
84 82
90
80
70
58
57
60
50
40
30
20
10
0

A pesar de estos resultados, existen diversos estudios que mencionan que uno de los
mayores problemas de la infraestructura de riego en el Per es la falta de
mantenimiento. As, segn APOYO (2010)260 se encuentran indicios que el
mantenimiento no se realiza con la frecuencia y dedicacin necesarias, los agricultores
desarrollan
inadecuadas
prcticas
de
mantenimiento,
tienen
dificultades
de
organizacin para realizarlo, y escasa valoracin de la utilidad de algunas obras, entre

otros. Todo ello se ve reflejado en que el que el estado de la infraestructura sea
regular.
Es esta misma lnea, de acuerdo con un inventario realizado por el INRENA en 2004,
se ha determinado que de un total de 44 607 kilmetros de canales evaluados, casi el
83% (36 833 km.) se encontraban sin revestir y solo el 17% se hallaba revestido261.
Esta situacin ocasiona prdidas de distribucin del agua en el orden del 15% al 20%;
asimismo, impide conocer con certeza los caudales y volmenes de agua que se
distribuyen a usuarios de riego, generando conflictos entre usuarios e insatisfaccin
por el servicio.
260
APOYO Consultora (2012). Evaluacin Intermedia del Proyecto Subsectorial de Irrigacin. LimaPer y APOYO Consultora (2011). Estudio de caso para un mejor impacto y sostenibilidad de los
proyectos de PRONAMACHS financiados por EX JBIC. Lima Per.p.80.
261
El revestimiento de canales reduce o elimina las prdidas por infiltracin en la conduccin del agua,
prdidas que pueden llegar en casos extremos hasta el 50 % del total del agua conducida en los canales,
dependiendo de la calidad de los suelos, la antigedad de los canales, la velocidad y temperatura del
agua, entre otros. Adems el revestimiento fortalece las estructuras de los canales, y aumenta la
capacidad de los mismos, por la eliminacin de la erosin por sedimentacin de materiales extraos.
181
Agosto 2012
CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR INRENA, 2004

Caractersticas de los
canales
Absoluto
7 758
17.4
Sin revestido (km.)
36 833
82.6
Total del sistema
44 607
100
Revestido (km.)
Fuente: INRENA
En resumen, se identifica que la disponibilidad de sistemas de riego a nivel nacional es

an reducida y heterognea: existe un 68% de parcelas agrcolas que an no usa un
sistema de riego para sus parcelas agropecuarias. A nivel regional, la mayor
disponibilidad de infraestructura de riego se encuentra en la regin Costa, en la Sierra
se dispone de infraestructura pequea y limitada, mientras que en la Selva esta es
prcticamente nula. Por ltimo, si bien los agricultores declaran que realizan
mantenimiento en gran parte de sus parcelas (92%), existen indicios que revelan que
ests prcticas no se practican de forma adecuada, razn por la cual la infraestructura
no se encuentra en un estado ptimo.
GRFICO 82: RECURSOS HDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
Costa
Baja disponibilidad hdrica
Gran infraestructura hidrulica,
Sierra
Selva
Abundantes recursos hdricos

Poca infraestructura de calidad o
tecnificada.
Tiene la mayor parte de la cuenca

del Amazonas
Poca infraestructura de riego
j.2. Planificacin de la infraestructura de riego

Las actividades planteadas por el sector pblico en cuanto a infraestructura de riego
se enmarcan en el documento Poltica y estrategia nacional de riego en el Per,
realizado en el ao 2003 por una comisin tcnica multisectorial conformada por los
ministerios de agricultura, vivienda y construccin, economa y finanzas, y la junta
nacional de usuarios, para un periodo de diez aos. El objetivo general consiste en
contribuir a mejorar la rentabilidad y competitividad de la agricultura de riego, mediante
el aprovechamiento intensivo y sostenible de las tierras y el incremento de la eficiencia
en el uso del agua.
182
Agosto 2012
Los objetivos especficos se han centrado en los siguientes puntos:

a) Ordenar y dar estabilidad al marco institucional de los sectores pblico y
privado, vinculados a la gestin del riego a escala nacional, regional y local,
precisando los principios de funcionamiento de las mismas con participacin de
las organizaciones de usuarios.
b) Incrementar la eficiencia de la gestin del agua, consolidando y mejorando la
infraestructura
relacionada,
promoviendo
su
adecuada
operacin
mantenimiento, mitigando su vulnerabilidad a eventos extraordinarios, e

incrementando la tecnificacin del riego y los programas de investigacin,
capacitacin y sensibilizacin.
c) Lograr un uso equitativo del recurso, regularizando los derechos de
aprovechamiento de las aguas de riego y otorgando dotaciones bsicas en
funcin de los recursos disponibles y su uso eficiente.
d) Ordenar la gestin de la oferta y demanda del agua de riego, que contemple la
preservacin del medio ambiente y su financiamiento, en el marco de una
gestin multisectorial e integral de las cuencas hidrogrficas.
e) Promover organizaciones de usuarios agua de riego tcnica y econmicamente
autosuficientes, as como su participacin en la operacin y mantenimiento de
la infraestructura hidrulica.
Cabe destacar que el Ministerio de Agricultura cuenta con 10 unidades ejecutoras que
desarrollan, en conjunto con los Gobiernos Regionales y los propios usuarios de las
parcelas agrcolas, los proyectos de construccin y mejoramiento de los sistemas de
riego. Estas unidades, el ao 2012, han presupuestado un total de S/. 450 millones en
el mejoramiento de los sistemas de riego, entre otras actividades para el
fortalecimiento de la productividad agraria. Como se puede apreciar a continuacin, los
programas ms importantes son el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y
AGRORURAL, cuyos objetivos se orientan al aumento de la productividad agrcola en
un grupo amplio de juntas de usuarios a nivel interregional. Entre uno de los
mecanismos utilizados, se encuentra la construccin y mejoramiento de infraestructura
de riego en las parcelas agrcolas.
183
Agosto 2012
CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, 2012

PIM 2012
(S/.MM)
104
Unidades ejecutoras
1 Programa Subsectorial de Irrigaciones
2 Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural - AGRORURAL
121
3 MINAG - Binacional Puyango - Tumbes
56
4 MINAG - Jequetepeque - Zaa
17
5 MINAG - Sierra Centro Sur
22
6 MINAG - Binacional Lago Titicaca
61
7 MINAG - Binacional ro Putumayo
16
8 MINAG - Jan - San Ignacio - Bagua
27
9 MINAG - Alto Huallaga
18
10 MINAG - Pichis Palcazu
10
TOTAL
450
Fuente: MEF
Adicionalmente, cabe mencionar que, en 2009, el Ministerio de Agricultura inici un

Plan de Mantenimiento de la Infraestructura Agrcola. Este es un programa que tiene
por objetivo financiar el mantenimiento de infraestructura de riego en todo el pas, a fin
de contribuir a potenciar la agricultura. Para este efecto se asign por nica vez un
fondo de 153 millones de soles.
Las actividades bajo financiamiento fueron:
Mantenimiento de canales
Mantenimiento de captaciones
Mantenimiento de tomas
Mantenimiento de aforadores
Mantenimiento de microreservorios
Mantenimiento de drenes
En sntesis, se observa que las polticas del sector se orientan a incrementar la

disponibilidad de infraestructura de riego a nivel nacional. Por otro lado, se han
generado iniciativas para el mantenimiento de los sistemas de riego a nivel nacional, lo
cual tendra implicancias positivas en la calidad de la infraestructura. Sin embargo,
cabe resaltar que estas actividades deberan realizarse de manera peridica por parte
de los agricultores.
184
Agosto 2012
j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego

Sobre la base de las entrevistas realizadas a agentes clave del sector riego262, el
diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin del plan
sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para
incrementar la calidad de la infraestructura de riego. Estas se describen a
continuacin:
1) Mejorar la calidad de informacin en cuanto a infraestructura de riego
Como se ha podido apreciar en el diagnstico, la calidad de la informacin en
infraestructura de riego es limitada, tanto por la poca disponibilidad de la
misma, como por la antigedad en la recoleccin de informacin (i.e. el ltimo
censo agropecuario fue realizado en el ao 1994).
En ese sentido, es necesario contar con un censo de infraestructura de riego
que permita un mejor diagnstico de la situacin actual en el sector. Un censo
que incorpore informacin sobre los sistemas de riego servira para tener pleno
conocimiento de las estructuras hidrulicas y fsicas existentes as como de su
estado de funcionamiento.
Cabe resaltar que, entre los meses de setiembre y octubre de 2012, se prev
realizar el IV censo agropecuario, que proporcionar datos actualizados para el
conocimiento de la base productiva agropecuaria del pas, mediante el recojo
de las declaraciones de todos los productores agropecuarios. Se considera que
esta es una buena iniciativa; al respecto, se recomienda actualizaciones
peridicas sobre la calidad de la infraestructura, pues constituye un insumo
para la elaboracin de los siguientes documentos de adecuados presupuestos
para la construccin y mantenimiento de sistemas de riego, y los
correspondientes ajustes en los reglamentos de operacin y de mantenimiento.
2) Aumentar la disponibilidad y calidad de los sistemas de riego
Como se apreci en el diagnstico, existen problemas tanto de cobertura como
de calidad de los sistemas de riego a nivel nacional. En ese sentido, se
requiere elevar las inversiones en proyectos de infraestructura de riego para
elevar la eficiencia en la produccin agrcola, sobre todo en las regiones Sierra
y Selva. Asimismo, es necesario incrementar el mantenimiento de los sistemas
262
Se entrevist a Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la Autoridad Nacional del Agua,
Asimismo, se entrevist Juan Haro, sectorista de agricultura del Ministerio de Economa y Finanzas.
Finalmente, se entrevist a Jos Nez, representante del Ministerio de Agricultura.
185
Agosto 2012
de riego263 y el uso extensivo de tecnologas de mayor eficiencia de riego,

como la tecnologa de riego presurizado.
Ahora bien, debe precisarse que, si bien se cuenta con infraestructura de riego
en 32% de las parcelas, ello no significa que el tipo de infraestructura
generalmente usada (riego por gravedad) sea la ptima para el adecuado
desarrollo agrcola. De hecho, segn el jefe de la Autoridad Nacional del Agua
en 2011, Carlos Pagador Moya, a nivel nacional se destinan ms de 16
millones de metros cbicos por ao y 13 millones se desperdician. De acuerdo
con sus declaraciones264, la razn principal de la ineficiencia hdrica es que la
mayora de campos de cultivo se riega por gravedad. Por ejemplo, a 2011, solo
en los valles de Arequipa, de las ms de 21 mil hectreas, menos de dos mil se
riegan por goteo, mientras que ms del 90% de los agricultores sigue regando
por gravedad o inundacin.
3) Elevar el grado de asociatividad de los agricultures
Existe poca conciencia de parte de los productores sobre su responsabilidad
para resolver sus demandas, debido a la falta de empoderamiento de la
poblacin y al poco reconocimiento de sus propios derechos que redunda en
una pobre capacidad organizativa (MINAG, 2007)265. En ese sentido, se
recomienda desarrollar polticas para la asociacin de agricultores, pues
permitira el desarrollo integrado de proyectos de inversin en riego, que
aproveche las economas de escala respectivas; adems, se facilitara la
gestin por parte de los Gobiernos Regionales y Locales. As, se incrementara
la competitividad de los productores agrarios.
263
Por otro lado, es importante tomar en cuenta que el servicio de mantenimiento implica tambin estudiar
y realizar las modificaciones necesarias para garantizar el suministro del agua y evitar daos a los cultivos
por falta de agua. Un mantenimiento eficiente se concibe adems como un proceso de reposicin gradual
de las partes de las obras y equipamientos, prolongando as la depreciacin tcnica del sistema. Por
ende, se requiere generar conciencia en los usuarios de los sistemas de riego sobre las implicancias y los
beneficios de un mantenimiento permanente.
264
Informacin disponible en: http://www.diariolaprimeraperu.com
265
MINAG (2007). Plan Estratgico Ministerio de Agricultura. Lima - Per
186
Agosto 2012
RESALTAN PAPEL DE LA ASOCIATIVIDAD PARA MEJORAR CALIDAD DE

VIDA DE AGRICULTORES
La asociatividad es la columna vertebral del desarrollo de la agricultura y alcanzar la
competitividad que, a la larga, redundar en la mejora de la calidad de vida de los
pequeos y medianos productores.
"Definitivamente no se podr hacer si son slo pequeos o medianos agricultores.
No queda otro camino que asociarnos para ser competitivos (...) y en eso debemos
ser muy cuidadosos", manifest Teddy Ubillus, presidente de la Junta de Usuarios
de Riego del Alto Piura.
En declaraciones para Alerta Per, el dirigente resalt la existencia de experiencias
exitosas de asociatividad -como es el caso de los productores de cacao y mango
orgnicos- dirigidas a sacar de la pobreza a 300 mil familias que viven en el Alto
Piura.
Finalmente, exhort a las autoridades del Ejecutivo a desarrollar polticas en favor de
los pequeos y medianos productores, de quienes dijo llegan a vivir en condiciones
aisladas.
"En el pas no tenemos la normativa ni polticas que permitan darle oportunidades a
los pequeos agricultores. Somos 9 millones de personas que viven de la agricultura
en Per, y el 95% son pequeos y medianos (...) No tenemos acceso a los crditos,
a la infraestructura que nos permita asegurar el recurso hdrico, no tenemos
oportunidades de contar con asistencia tcnica (...) no estamos hablando de
subsidios, sino de oportunidades para poder competir en igualdad de condiciones",
acot.
Fuente: www.alertaperu.org
Fecha: 20/03/2012
4) Fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua

La Autoridad Nacional del Agua (ANA), es el ente encargado de la propiedad
del agua en el territorio nacional. Esta entidad es importante para el sector
riego, pues define los permisos de agua en la construccin de nuevos
proyectos de captacin de riego. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas
realizadas, su rol es muy dbil en cuanto a los permisos de agua: segn
comentarios de los representantes de la ANA entrevistados266, si bien a 2016
tienen aproximadamente 60 solicitudes de permisos de agua, esta entidad solo
tiene capacidad para la trabajar en cinco o seis anualmente.
5) Delimitar adecuadamente las responsabilidades presupuestales de los
Gobiernos Regionales
En los ltimos aos, se han desarrollado proyectos especiales que incorporan
la captacin de agua, el mejoramiento de los sistemas de riego y - en algunos
casos - el aumento de generacin elctrica: Proyecto Chavimchic, Proyecto
266
Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la ANA.
187
Agosto 2012
Majes Siguas, Proyecto Especial Alto Piura, Proyecto Olmos, entre otros. Sin
embargo, en el caso de los proyectos que involucran ms de una regin, no se
determina si el alcance de los mismos es nacional o regional, por lo cual no es
claro si el gasto deba ejecutarse por el Gobierno Central, o en qu
proporciones, en el caso que sea responsabilidad de los Gobiernos
Regionales.
El
caso del
proyecto
Majes-Siguas II
resulta
un caso
representativo al respecto: al tratarse de un proyecto que abarca las regiones

de Arequipa y Cusco, no queda claro para los Gobiernos Regionales qu
entidad debe asignar parte de sus presupuestos a la ejecucin del proyecto.
188
Agosto 2012
V. LA INVERSIN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA

DE INFRAESTRUCTURA?
En el siguiente acpite, sobre la base de estudios previos, se identifican las brechas
de infraestructura de cada uno de los sectores analizados en el presente documento.
Asimismo, se proyecta el nivel de ejecucin del presupuesto pblico por sector y
subsector para el periodo 2012 2016 utilizando su evolucin en aos anteriores
como base. Por ltimo, se comparan las brechas de infraestructura seleccionadas con
las proyecciones de inversin pblica estimadas, y a partir de ello, se determina si la
inversin pblica por s misma es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de
cada sector.
V. 1 Brechas de infraestructura: Discusin metodolgica
En el Per, diversos estudios han calculado las brechas de infraestructura por sector
econmico. Se han identificado cuatro estudios267 que han calculado las brechas en
infraestructura: CAF (2011)268, CIUP (2010)269, SUNASS (2010)270 e IPE (2009)271. En
conjunto, los sectores abordados en estas investigaciones son: transportes,
saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, gas natural, educacin, salud y
agricultura.
Es importante mencionar que, debido a que cada estudio presenta su propia
metodologa y definicin de brecha, los valores estimados no pueden ser comparables.
Debido a ello, se ha considerado pertinente mostrar las particularidades de cada uno
de los estudios, detallando sus principales ventajas e inconvenientes. Asimismo, cabe
resaltar que conceptualmente los estudios pueden calcular brechas utilizando una
perspectiva horizontal o una perspectiva vertical. El clculo de brechas desde una
perspectiva horizontal se estima con relacin a algn objetivo determinado en el valor
del indicador cuya brecha se busca medir. Este objetivo puede ser el nivel de
infraestructura de otros pases o un determinado nivel de cobertura (p.e. cumplimiento
de los Objetivos del Milenio). Por su parte, calcular las brechas desde una perspectiva
267
Adems de los cuatro estudios, en marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones

realiz una estimacin de la brecha de infraestructura en Transportes (carreteras, puertos, aeropuertos y
ferrocarriles) al ao 2016, valorizada en US$11 000 MM.
268
En imprenta.
269
Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y desafos para consolidar la
competitividad y el bienestar de la poblacin.
270
SUNASS (2010). Propuesta metodolgica para determinar la brecha en infraestructura del sector
saneamiento al 2021: metodologa SUNASS. Lima-Per
271
IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversin en infraestructura en el Per
2008. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Per
189
Agosto 2012
vertical implica medirla identificando diferencias entre la oferta y demanda interna del
pas.
El estudio elaborado por la CAF (2011) calcula brechas verticales de distintos sectores
en el periodo 2011-2015. En l, se emplea la metodologa de Fay y Yepes (2003)272,
en la que se estiman la demanda por infraestructura y se establecen los montos de
inversin requeridos para satisfacerlas en los sectores transportes, saneamiento,
electricidad, telecomunicaciones y gas natural. Hay que mencionar, sin embargo, que
la metodologa utilizada presenta tres limitaciones relevantes:
1) Las variables empleadas en la estimacin son agregados a nivel nacional,
ocultando la heterogeneidad geogrfica de la demanda por infraestructura.
2) Se dispone de muy pocas observaciones para la estimacin de demanda
por infraestructura (entre 11 y 38).
Por su parte, el estudio del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico
(CIUP 2010) calcula la inversin necesaria para cerrar brechas verticales de
infraestructura. Para ello, se establecen indicadores de cobertura por sector y se fijan
las brechas como la distancia para llegar a la cobertura universal (100%). Por ltimo,
se valorizan las brechas empleando estimaciones de otros autores sobre los costos
unitarios de cada indicador utilizado para hacer las estimaciones en cada sector. Es
necesario resaltar que el estudio del CIUP es el nico encontrado que analiza los
sectores Educacin, Salud y Agricultura (riego)273, adems de disponer de las brechas
a nivel regional.
El informe de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)
se centra en infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
servidas. Sigue un enfoque vertical y se establece como meta el acceso universal
(100% de cobertura). La brecha calculada es de US$ 3 510 MM.
Para el clculo de la demanda, se emplean las proyecciones de poblacin del INEI y el
consumo promedio de cada EPS. La brecha se estima como la inversin requerida en
cada EPS para satisfacer la demanda, definida como la cobertura total del servicio. El
clculo de la SUNASS presenta varias ventajas, como la calidad de la informacin
disponible (indicadores como tasa de uso de sistemas de micromedicin y porcentaje
de facturacin de agua distribuida). Adems, este clculo es peridico, y as permite
272
Fay, Marianne; Yepes, Tito (2003). Investing in Infrastructure: What is needed from 2000 to 2010?
World Bank Working Paper; No. 3102.The World Bank, Washington DC.
273
Adems, el estudio estima las brechas de los sectores transportes, saneamiento y electricidad.
190
Agosto 2012
identificar las necesidades de inversin de forma dinmica, pues constituye una

herramienta regulatoria dentro de los Planes Maestros Optimizados de cada EPS. No
obstante, el clculo es realizado nicamente para el mbito que debe ser atendido por
la EPS (generalmente rea urbana). En ese sentido el clculo se encuentra
subestimado, al no considerar la brecha existente en el mbito rural.
Por ltimo, los informes del Instituto Peruano de Economa (IPE 2009, 2005, 2002)
emplean dos mtodos para calcular las brechas al ao 2018. Para los sectores
saneamiento, telefona y energa elctrica se emplea un enfoque horizontal utilizando
como metas los niveles de cobertura alcanzados en Chile. Estas brechas luego son
transformadas a un valor monetario con estimaciones de otros autores sobre los
costos unitarios de cada indicador. Para los dems sectores (transportes, generacin
de electricidad, transmisin de electricidad y provisin de gas) no se sigue ningn
enfoque, solamente se establece como meta las inversiones pendientes o las que
requiere el sector, tomando como fuente los compromisos o los estimados de inversin
[estimados por otros autores] (IPE, 2009).
En resumen, las metodologas seguidas por las cuatro organizaciones presentan
limitaciones particulares; sin embargo, se considera que brindan informacin acertada
si son vistas en conjunto. Las estimaciones de brecha de los estudios realizados se
encuentran entre US$18 mil millones y US$ 42 mil millones274, para distintos periodos
en el tiempo. Se observa que los sectores con mayores requerimientos de inversin
son transportes, electricidad y educacin. Por otro lado, se observa la falta de
estimaciones de brecha en los campos de educacin, salud, y agricultura.
274
Se excluye el monto de inversin estimado por SUNASS, que solo estima la brecha de infraestructura
en un solo sector.
191
Agosto 2012
CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN

INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/
(en US$ millones)
Estudio
Periodo estimado
Dimensin
Transportes
Saneamiento
Electricidad
Telecomunicaciones
Gas Natural
Educacin
Salud
Agricultura
TOTAL
IPE
(2002)
2001
Horizontal
6 090
4 153
5 569
2 350
18 162
IPE
IPE
(2005)
(2009)
2005
2008
Horizontal 2/ Horizontal 2/
7 684
13 961
4 619
6 306
5 523
8 326
4 633
5 446
420
3 721
22 879
37 760
SUNASS
(2010)
2021
Vertical
3 510
3 510
CIUP
(2011)
2015
Vertical
6 970
5 686
2 812
8 557
1 055
652
25 732
CAF
(2011)
2020
Vertical
17 825
2 541
8 630
8 083
5 189
42 268
1/ Las cifras de cada estudio no han podido ser homogenizadas porque los autores no indican si
emplean dlares (o soles) constantes.
2/ Horizontal slo tres sectores. No se especifica el enfoque seguido para el resto de sectores.
3/ Incluye el gasto en mantenimiento del stock en infraestructura adicional.
Como insumo para el presente estudio, se han escogido las brechas estimadas en los
estudios del CIUP (2011) y del IPE (2009):
En el caso del CIUP (2010), se han utilizado las brechas de infraestructura de

los sectores Educacin, Salud y Riego, dado que, adems que el informe del
CIUP es la nica investigacin que analiza dichos sectores, en general, el
clculo de las brechas mediante los costos unitarios de construccin y
rehabilitacin de infraestructura permite tener estimaciones ms transparentes
y sencillas de ser usadas
En el caso del IPE (2009), se han utilizado las brechas de infraestructura de los
sectores transportes (aeropuertos, puertos y ferrocarriles), saneamiento y
electricidad. En cuanto a transportes, se ha escogido este estudio porque
analiza los sub-sectores carreteras, puertos, ferrocarriles y aeropuertos de
forma desagregada. Por otro lado, en el caso de electricidad y saneamiento, el
clculo de la brecha aborda de manera ms integral cada uno de dichos
sectores. As, por ejemplo, la brecha en electricidad aborda no solo las
necesidades de cobertura, sino tambin los requerimientos de inversin en
generacin y transmisin elctrica, mientras que la brecha en saneamiento
incluye las necesidades de inversin en el tratamiento de aguas residuales.
Para el caso de transporte vial se ha utilizado la brecha calculada por el

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para el periodo 2012-2016
en el ao 2012. Esta estimacin se realiz tambin para los sectores
ferrocarriles, puertos y aeropuertos; sin embargo, se opt por seleccionar solo
192
Agosto 2012
la estimacin correspondiente al sector vial porque se trata de la cifra ms

actual. Ello responde a que el sector vial es particularmente dinmico dados los
requerimientos permanentes de conservacin de las vas de la RVN, RVD Y
RVV; por lo tanto, las necesidades de inversin estimadas requieren
constantes reajustes que actualicen la cifra.
Un resumen de las estimaciones de brecha seleccionadas se presenta en el siguiente
cuadro:
CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR
Brecha
utilizada
Monto
(US$ MM)
Carreteras
MTC (2012)
11 000
Puertos
IPE (2009)
3 600
Aeropuertos
IPE (2009)
571
Ferrocarriles
IPE (2009)
2 415
Electricidad
IPE (2009)
8 326
Saneamiento
IPE (2009)
6 306
Salud
CIUP (2010)
1 056
Educacin
CIUP (2010)
8 557
Riego
CIUP (2010)
653
Sector
Cabe resaltar, por ltimo, que las brechas de inversin en infraestructura constituyen
clculos realizados en un momento del tiempo, sobre la base de las necesidades
estimadas hacia un horizonte definido. En ese sentido, las brechas son montos
dinmicos, pues las necesidades de servicios pblicos cambian conforme crece la
economa, la poblacin y conforme se modifica la estructura productiva del pas. As,
por ejemplo, los estudios del IPE (2005) e IPE (2009), que trabajan sobre los mismos
sectores (transportes, saneamiento, electricidad, gas natural y telecomunicaciones),
presentan resultados distintos en cuanto a las brechas de inversin en los distintos
momentos del tiempo275.
V.2 El Presupuesto Pblico en infraestructura
En trminos generales, el Presupuesto Pblico en infraestructura276 entre 2007 y 2012
ha seguido un curso creciente. As, segn la informacin brindada por el Ministerio de
275
La brecha calculada por el IPE (2005) asciende a US$ 22 879 MM, mientras que IPE (2009) estima un
monto de US$ 37 760 MM.
276
Para el clculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno
Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los aos 2007-2008, se obtuvo las
inversiones por cada sector, para la categora Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes aos,
193
Agosto 2012
Economa y Finanzas (MEF)277 respecto del presupuesto pblico, entre 2007 y 2012 el
presupuesto ha crecido a una tasa promedio de 17% anual, logrando en el ao 2012
montos de inversin ascendentes a US$ 3 054 millones en el caso del Gobierno
Central, y a US$ 1 351 millones, en el caso de los Gobiernos Regionales.
GRFICO 83: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN
INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES
POR SECTORES, 2007-2012
(en US$ MM)
3500
3054
3000
2520
2500
2132
2000
1500
1550
1987
2269
1351
1089
1371
1000
500
1722
1509
948
0
2007
2008
2009
Gobierno Central
2010
2011
2012 2/
Gobiernos Regionales
1/ Para el clculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de

Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los aos 2007-2008,
se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categora Inversiones/Aplicaciones directas.
Para los siguientes aos, se obtuvo las inversiones por cada funcin y divisin funcional, para la
categora de gasto Adquisicin de Activos no Financieros, subgnero Construccin de edificios
y estructuras.
2/ Los datos del Presupuesto Pblico fueron tomados en marzo del 2012. Es necesario precisar
que el PIM del ao 2012 podra crecer an.
Fuente: SIAF-MEF
A nivel del Gobierno Central, la mayor proporcin de inversiones est destinada a los
sectores Carreteras y Educacin, los cuales han crecido anualmente en promedio
28% y 32% (respectivamente) entre los aos 2007 y 2012, alcanzando una
participacin de 72% en el total de las inversiones en infraestructura del ao 2012.
Respecto de los dems sectores, se observa una tendencia heterognea en el
transcurso de los aos.
se obtuvo las inversiones por cada sector y divisin funcional, para la categora de gasto Adquisicin de
Activos no Financieros, subgnero Construccin de edificios y estructuras.
277
Informacin extrada del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Portal web:
www.mef.gob.pe
194
Agosto 2012
CUADRO 47: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO CENTRAL

POR SECTORES, 2007-2012
(en US$ MM)
Sector
Carreteras
Puertos
Aeropuertos
Ferrocarriles
Electricidad
Saneamiento
Salud
Educacin
Riego
Crceles
2007
402
5
5
17
88
85
60
206
70
10
2008
522
8
140
12
130
124
96
220
95
23
2009
966
0
9
5
109
26
71
233
43
47
2010
1493
37
27
1
175
22
100
317
57
40
2011
1683
45
20
12
150
49
108
381
38
34
2012 2/
1376
2
37
469
91
49
136
823
52
18
Fuente: SIAF-MEF
Por otro lado, al nivel de los Gobiernos Regionales, la distribucin del Presupuesto
Pblico entre los sectores es ms homognea. A pesar de que el sector carreteras an
mantiene la mayor participacin, con 34% del presupuesto pblico en inversin en
infraestructura en el ltimo ao, los sectores saneamiento, salud, educacin y riego
tienen una participacin entre el 12% y 18%. Los sectores electricidad, puertos y
aeropuertos, por su parte, tienen una participacin bastante reducida.
CUADRO 48: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012
(en US$ MM)
Sector
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Carreteras
352
643
757
778
680
472
0.15
0.03
0.48
0.95
0.64
0.66
0.01
Puertos
Aeropuertos
Electricidad
96
83
62
84
85
41
Saneamiento
157
186
203
356
435
195
Salud
137
165
144
329
231
247
Educacin
141
241
255
345
357
237
Riego
205
229
299
237
198
159
Fuente: SIAF-MEF
195
Agosto 2012
V.2.1 Estimacin del Presupuesto Pblico al ao 2016

Para estimar el Presupuesto Pblico y, en particular, el monto de presupuesto
ejecutado en los proyectos de infraestructura durante el presente quinquenio 20122016, se emple informacin histrica disponible en el Sistema Integrado de
Administracin Financiera (SIAF-MEF) tanto de los Gobiernos Regionales como del
Gobierno Central. Al respecto, es importante mencionar que los niveles de inversin
durante un periodo gubernamental suelen tener un comportamiento tpico: los primeros
aos, debido a la inexperiencia y la indefinicin de lineamientos de poltica, el nivel de
ejecucin es reducido; luego, en una segunda fase, se estabiliza el nivel de ejecucin;
finalmente, en un tercer periodo, la inversin aumenta considerablemente, dada la
presin por el cumplimiento de metas de inversin antes de concluir el periodo de
gobierno.
De este modo, a nivel nacional, para proyectar el presupuesto ejecutado al 2016, y
dado que no se cuenta con una serie histrica que incluya aos anteriores, se ha
tomado en cuenta el comportamiento de la inversin pblica en infraestructura del
segundo gobierno de Alan Garca 2006-2011. Por las mismas razones, al nivel
regional, se ha tomado en cuenta el comportamiento del anterior periodo de gestin de
los Gobiernos Regionales 2007-2010. Especficamente, se intent replicar los periodos
de gestin anteriores como se ilustra a continuacin:
GRFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES:
GRFICO 85: GOBIERNO CENTRAL:
PROYECCIN DE LAS INVERSIONES
PROYECCIN DE LAS INVERSIONES
SEGN EL PERIODO DE GESTIN 2007-
SEGN EL PERIODO DE GESTIN
2010 DE LOS GR
PASADO 2007-2011
2007
2015
2008
2009
2010
2013
2014
2007
2008
2009
2010
2011
2013
2014
2015
2016
2016
Con relacin a los clculos, hay algunas precisiones que deben realizarse:
El clculo se hizo para cada regin por separado, con informacin regional de
los ltimos cinco aos. La finalidad de la desagregacin a nivel regional se
basa en la importancia de tratar la evolucin de las inversiones de cada
Gobierno Regional de manera independiente; para obtener estimaciones ms
finas.
196
Agosto 2012
El clculo se realiz por sector y subsector278. Estos fueron delimitados de

acuerdo con el nivel de divisin funcional de cada sector segn la informacin
del SIAF: por ejemplo, entre los aos 2007 y 2008, solo se pudo obtener la
informacin a nivel sectorial, mientras que, a partir del ao 2009, se pudo
contar con informacin a nivel de funcin y subdivisin funcional en cada uno
de los sectores279
En muchos casos, se observaron tasas de crecimiento presupuestal de ms

del 50%. Ante ello, se reemplazaron las tasas por el promedio de crecimiento
entre el resto de aos, con el fin de obtener una proyeccin en un escenario
moderado.
Dada la evolucin de los presupuestos para cada sector, as como sus respectivas
tasas de avance, se proyect la ejecucin de inversiones del sector pblico en
infraestructura hacia el ao 2016, tanto a nivel del Gobierno Central como de los
Gobiernos Regionales, por un total de US$ 17 089 millones. Como se puede observar
a continuacin, los sectores con mayor participacin dentro de las inversiones sern
Carreteras y Educacin280. Por debajo, se encuentran los sectores Salud, Ferrocarriles
y Saneamiento. Los sectores con menores montos de inversin proyectados al ao
2016 se encuentran clasificados en el rubro otros en el siguiente grfico: Electricidad,
Riego, Crceles, Puertos y Aeropuertos. Un anlisis de los cada uno de los sectores
se realizar en la siguiente seccin:
278
De acuerdo con los reportes de ejecucin del gasto del SIAF, los sectores y subsectores estn
definidos como funciones y divisiones funcionales.
279
Por ejemplo, en el caso de los proyectos educativos, se desagregaron las inversiones en
infraestructura de educacin bsica en los niveles inicial, primaria y secundaria, as como las inversiones
en educacin superior y tcnica.
280
Cabe precisar que se intent realizar las estimaciones de la ejecucin del Presupuesto Pblico como
funcin del crecimiento del Producto Bruto Interno del Per. Los resultados fueron ciertamente similares;
sin embargo, la cantidad de informacin disponible no nos permiti tener una proyeccin por sector
adecuada, razn por la cual se opt por la metodologa planteada en el presente documento.
197
Agosto 2012
GRFICO 86: PROYECCIN DE LA EJECUCIN DE INVERSIONES EN

INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 2012-2016
(en US$ MM)
6000
Total: US$ 17 089 MM
4 848
5000
3 886
4000
3 314
3000
2 433
2 607
2000
1000
0
2012
Carreteras
2013
Educacin
2014
Salud
Ferrocarriles
2015
Saneamiento
2016
Otros 1/
1/ El rubro otros comprende los sectores Electricidad, Riego, Crceles,

Puertos y Aeropuertos.
V.3 Comparacin de brecha versus estimacin de inversiones en infraestructura

2012-2016
Luego de la revisin de las brechas de infraestructura por cada sector econmico, as
como de las proyecciones de la ejecucin de las inversiones del sector pblico hacia el
ao 2016, es posible apreciar que existe un grupo de sectores en los que la inversin
pblica cubrira gran parte de la brecha al 2016; pero que, a su vez, en un grupo de
sectores se requerira promover otras modalidades de inversin.
Los sectores en los cuales, segn la proyeccin del Presupuesto Pblico al 2016, se
podra cubrir la brecha son: riego, salud, carreteras, ferrocarriles y educacin (en
menor medida). Los sectores en los cuales se requerira otras modalidades de
inversin, participacin del sector privado, son: crceles, saneamiento, aeropuertos,
electricidad y puertos.
198
281
CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA
Agosto 2012
Y PROYECCIONES DE
LA EJECUCIN DE LA INVERSIN PBLICA AL AO 2016

(en US$ MM)
Sector
Brecha de
infraestructura
Proyeccin de la
Cobertura de
ejecucin del
brecha del sector
Presupuesto
pblico al ao
Pblico 2012-2016
2016
585
90%
Riego
653 1/
Salud
1 056 1/
812
77%
Carreteras
11 000 2/
7480 2/
68%
Educacin
8 557 1/
3 238
38%
Ferrocarriles
2 415 3/
782
32%
480 4/
109
23%
6 306 3/
701
11%
Aeropuertos
571 3/
63
11%
Electricidad
8 326 3/
580
7%
Puertos
3 600 3/
0%
Crceles
Saneamiento
1/ Fuente: CIUP (2010)

2/ Fuente: MTC (2012)
3/ Fuente: IPE (2009)
4/ Fuente: APOYO Consultora (2012)
A nivel sectorial, se han encontrado los siguientes resultados:

a) Riego
En el caso del sector riego, la brecha de infraestructura calculada por el CIUP (2010)
es de US$ 653 millones. Dicho monto implica la cobertura de metas de instalacin de
redes de riego acordes con las caractersticas geogrficas y tendencias de cada
regin, mediante los costos unitarios de construccin de los proyectos de riego a cargo
del Programa Subsectorial de Irrigaciones y la Cooperacin Alemana GTZ. Asimismo,
se incluyen las necesidades de inversin en rehabilitacin. As, este monto equivale a
la implementacin de 1.3 MM has. con infraestructura de riego y a la rehabilitacin en
infraestructura de riego de 214 162 Has.
A nivel regional, se observa que la brecha es ms elevada en los departamentos de
Cajamarca (US$129 MM), Cusco y Puno (US$78 MM cada uno). Mientras tanto, entre
los departamentos de la Costa destaca La Libertad, con necesidades de inversin por
US$ 30 MM. Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente
cuadro:
281
En el caso de crceles, como no se hall un clculo de brecha de infraestructura entre los estudios
vigentes revisados, APOYO Consultora realiz una aproximacin a las necesidades de inversin en el
sector.
199
Agosto 2012
CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO

Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
32
12
17
10
36
129
78
39
35
9
52
30
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
21
11
11
1
0
9
21
78
16
0
2
3
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cuzco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
TOTAL
653
1/ Para las regiones de la Costa, se tom en cuenta la meta de instalacin de redes de riego del
PESEM del sector agricultura. En el caso de la Sierra y la Selva se estimaron metas de cobertura
de acuerdo con las caractersticas geogrficas y tendencias de cada regin. Para la estimacin de
la brecha de inversiones, primero se tom informacin de costos unitarios de instalacin de riego
por hectrea (se tomaron en cuenta los costos estimados por el Programa Subsectorial de
Irrigacin PSI en el caso de la Costa y, para el caso de la Sierra y Selva, se obtuvo informacin de
costos estimados por la Cooperacin Alemana GTZ). Ambos datos se utilizaron junto con
informacin de costos de rehabilitacin por hectrea para calcular las necesidades de inversin
respecto de la instalacin de riego a nivel regin.
Fuente: CIUP (2010)
En cuanto a las proyecciones de ejecucin de la inversin pblica en infraestructura de

riego, el monto estimado asciende a US$ 585 millones entre 2012 y 2016. Esto implica
una cobertura de brecha de 90% solo con recursos pblicos, tal como se puede
apreciar en los grficos a continuacin:
200
Agosto 2012
GRFICO 87: PROYECCIONES DEL
GRFICO 88: BRECHA CUBIERTA
PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN
POR LA INVERSIN PBLICA EN
INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
90%
160
140
Entre 2012 y 2016, el

Estado invertir
US$ 585 MM
128
116
120
139
108
94
100
80
60
40
Espacio para
inversin privada
20
0
2012
2013
2014
2015
2016
Cabe precisar que la estimacin de brecha del CIUP (2010) solo incluye necesidades
de inversin en proyectos de bajo nivel de infraestructura. As, la exclusin de los
macro proyectos de riego como el Proyecto Especial Chinecas y el Proyecto Olmos,
(que implican montos de inversin de US$ 710 millones y US$ 250 millones,
respectivamente), estara subestimando el clculo de la brecha, y por ende, estara
sobrevalorando la cobertura por parte de la proyeccin de inversiones del sector
pblico.
En ese sentido, es necesario promover el incremento de los montos de
inversin en el sector, y en este sentido el rol de la inversin privada puede ser

importante.
b) Salud
En el caso del sector salud, la brecha de infraestructura estimada por el CIUP (2010)
asciende a US$ 1 056 millones282, y considera las perspectivas de demanda de la
poblacin de los servicios de salud, y los costos unitarios de construccin de nueva
infraestructura y equipamiento. A nivel regional, se observa que la brecha es ms
elevada en los departamentos de Puno (US$ 100 MM) y Cajamarca (US$ 98 MM).
Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente cuadro:
282
Este monto es equivalente a la rehabilitacin de EESS actuales por US$ 212 MM y la construccin de
3 500 Centros Mdicos (cdigo SNIP 12846)
201
Agosto 2012
CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD

Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
56
57
44
34
44
98
56
36
42
17
70
32
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
28
81
39
13
7
28
69
100
67
7
7
24
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cuzco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
TOTAL
1 056
1/ Para proceder al clculo de la brecha de inversiones en infraestructura y equipamiento, primero

se aproxima la real capacidad de cobertura por tipo de establecimiento en las distintas Regiones el
pas. Luego, se calcul el nmero de personas que requieren los servicios de salud, discriminando
aquellos que podran ser atendidos en los establecimientos en la red de salud existente. Despus,
se utiliza la informacin anterior para obtener el nmero de establecimientos nuevos necesarios a
nivel Regional. Dicha informacin, unida a la de costos unitarios de construccin de nueva
infraestructura y de equipamiento por establecimiento, permiten aproximarse al costo de inversin
de la construccin y equipamiento de nuevos establecimientos de Salud a nivel Regional.
Fuente: CIUP (2010)
La proyeccin de inversiones al ao 2016 asciende a US$ 812 millones, lo cual indica

que el sector estara medianamente cubierto por la inversin pblica. An as, la
inversin privada, sobre todo en establecimientos de altos niveles de atencin, resulta
una tarea prioritaria.
202
Agosto 2012
INFRAESTRUCTURA DE SALUD
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
Entre 2012 y 2016, el
Estado invertir
US$ 812 MM
250
200
197
181
173
153
77%
150
109
Espacio para
inversin privada
100
50
0
2012
2013
2014
2015
2016
c) Carreteras
En cuanto al transporte vial, la brecha de infraestructura calculada por el MTC (2012)
asciende a US$ 11 000 millones, que equivale a 7 270 km de carreteras
pavimentadas. La misma estimacin del MTC calcula compromisos de inversin por
parte del sector privado ascendentes al 32% de la brecha calculada en el periodo
2012-2016, mientras que el Estado cubrira el 68% de la brecha restante. La alta
participacin estatal radica en la importancia que tiene la inversin en infraestructura
vial para el sector pblico; de hecho, como ya se mencion anteriormente, es el sector
que mayor participacin en las inversiones ha tenido histricamente. An ms, las
estimaciones de ejecucin de la inversin pblica realizadas para el presente informe
indican que la participacin del sector pblico sera incluso mayor: se proyect una
inversin pblica en infraestructura vial de US$ 10 215 millones entre 2012 y 2016, lo
cual indica que la brecha se podra cubrir hasta en un 93%.
203
Agosto 2012

INFRAESTRUCTURA VIAL
(US$ millones)
3500
3000
2303
2500
1870
2000
1500
3280
Entre 2012 y 2016 se

invertira US$ 10 215 MM
1269
1493
1000
500
0
2012
2013
2014
2015
2016
Ahora bien, cabe precisar que, aunque la inversin pblica permitira cubrir casi por
completo la brecha calculada por el MTC (2012), el sector vial es particularmente
dinmico por los requerimientos permanentes de conservacin de las vas de la RVN,
RVD Y RVV. Por lo tanto, las necesidades de inversin estimadas requieren
constantes reajustes que actualicen la cifra conforme nuevas necesidades de
mantenimiento, conservacin y nuevas vas aparezcan.
d) Educacin
En cuanto a infraestructura educativa, la brecha en el sector asciende a US$ 8 557
millones283, que comprende las necesidades de inversin en infraestructura y
equipamiento de centros educativos para dar cobertura a la poblacin no atendida,
valorizada con la informacin de los costos estndar por tipo de infraestructura y
equipamiento requeridos en las distintas regiones. A nivel regional, se observa que
gran parte de los departamentos (16 de 24) tiene requerimientos de inversin
superiores a los US$ 200 MM.
283
Este monto equivale a construccin de 32 000 colegios en zonas rurales (Cdigo SNIP: 14768)
204
Agosto 2012
CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIN

Regiones 1/
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cuzco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Brecha Total
(US$
millones)
202
TOTAL
474
232
176
275
597
201
613
209
208
215
331
Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
303
136
2416 2/
462
31
67
67
597
452
202
37
56
8 557
1/ Los proyectos se refieren a intervenciones sobre la infraestructura y el equipamiento del Centro

Educativo para mejorar y ampliar la oferta. Para el clculo de la brecha de inversin, se costeo la
2
inversin en infraestructura educativa por m , zona geogrfica (Costa, Sierra y Selva) y mbito
urbano y rural, con la informacin proporcionada por Oficina de Infraestructura Educativa (OINFEMINEDU). Para obtener el valor de las brechas, primero fue necesario obtener el nmero de
ambientes (aulas) necesarios para dar cobertura a la poblacin no atendida. Posteriormente, y a
partir del dato de aulas necesarias, se procedi a calcular la necesidad de intervenciones sobre
colegios.
2/ Como se puede observar, la regin Loreto resalta por los montos de inversin requeridos. Esto
se debe a la baja cobertura de servicios en el nivel rural de la regin y a las malas condiciones de
la infraestructura existente.
Fuente: CIUP (2010)
A partir de las proyecciones de ejecucin de inversiones en el sector, se concluye que

la participacin del sector pblico hacia el ao 2016 (que asciende a US$ 3 238
millones) cubrira el 38% de la brecha de infraestructura educativa.
205
Agosto 2012
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
1 000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
Entre 2012 y 2016

el Estado invertira
US$ 3238 MM
483
38%
892
746
651
465
Espacio para
inversin privada
2012
2013
2014
2015
2016
e) Ferrocarriles
En relacin con el sector ferroviario, la brecha calculada por el IPE (2009) asciende a
US$ 2415 millones. La estimacin fue realizada, como en el caso de carreteras, sobre
la base de las inversiones identificadas en el planeamiento del sector. De este modo,
el clculo de la brecha en este sector incluye los montos de inversin por los
ferrocarriles concesionados, los ferrocarriles administrados por el Estado, y las
iniciativas privadas.
CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES
Va
Ferrocarriles concesionados 1/
Ferrocarril administrado por el Estado 2/
Iniciativa privada 3/
TOTAL
Brecha Total
(en Millones de US$)
300
115
2000
2 415
1/ Los contratos con Ferrovas Central Andina y FETRANSA no contemplan la realizacin de

inversiones obligatorias lo cual impide la identificacin de metas de inversin especficas. No
obstante, Ferrovas Central Andina estim una inversin de US$ 300 millones en la construccin
del Tnel Transandino y el tren suburbano Callao Chosica.
2/ Se tom en cuenta el monto de concesin estimado por ProInversin (US$ 115 millones) para el
proyecto que comprende la explotacin, administracin y mantenimiento de la infraestructura vial
ferroviaria, la rehabilitacin y/o adquisicin del material rodante y la supervisin del desarrollo de
los servicios de transporte ferroviario (pasajeros y carga).
3/ Incluye la admisin a trmite de ProInversin sobre la iniciativa privada de la minera Mapsa para
construir el Ferrocarril Apurmac Marcona, cuya inversin aproximada asciende a US$ 2 000
millones.
Fuente: IPE (2009)
206
Agosto 2012
Al proyectar las inversiones que se ejecutaran en el sector ferroviario en el quinquenio

2012-2016, se observa que stas ascenderan a US$ 782 millones. As, segn el
clculo de brecha y la proyeccin, solo se cubrira el 32% de la brecha estimada, lo
cual indica tambin la necesidad del impulso de la inversin privada.
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
250
231
204
200
32%
Entre 2012 y 2016, el

Estado invertir
US$ 782 MM
176
155
150
Espacio para
inversin privada
100
50
17
0
2012
2013
2014
2015
2016
Si bien se observa una cobertura considerable de la brecha en infraestructura, cabe

resaltar que las expectativas de crecimiento son bajas dentro del plan sectorial. Como
se mencion el diagnstico del sector ferroviario, segn las entrevistas, no ha habido
un planeamiento claro del sector lo que ha influido en su estancamiento en los ltimos
aos284. Por ende, se considera que se est subestimando el valor real de las
necesidades de inversin en transporte ferroviario.
f) Crceles
En cuanto a infraestructura de crceles, es necesaria la inversin en infraestructura de
crceles para un total de 35 000 reclusos en los siguientes cinco aos, es decir, lo
equivalente a 16 penales Piedras Gordas II285 - aproximadamente US$ 480 MM. El
clculo de esta brecha parte de la sobrepoblacin penitenciaria actual (82%) y del
crecimiento que la poblacin penal ha tenido en promedio en los ltimos aos (7%),
Las proyecciones de ejecucin de inversiones en el sector por US$ 109 millones
indican que la brecha de infraestructura solo estara cubierta en un 23%, tal como se
aprecia en los siguientes grficos. En ese sentido, se identifica la necesidad de la
284
A pesar de ello, es necesario recalcar que, en el ao 2012, el Ministerio de Transportes y

Comunicaciones present una cartera de proyectos en infraestructura del sector al ao 2016. En el sector
ferroviario, se incluy la necesidad de invertir en la operacin de las 8 redes existentes a nivel nacional en
la actualidad, por un monto de US$ 233 millones.
285
El penal Piedras Gordas II tiene una capacidad de 2 200 reclusos.
207
Agosto 2012
participacin privada, en miras a solucionar los problemas de hacinamiento al interior

de las crceles del pas.
INFRAESTRUCTURA DE CRCELES
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
23%
Entre 2012 y 2016, el Estado

invertir US$ 109 MM
37
39
22
Espacio para la
inversin privada
5
2012
2013
2014
2015
2016
g) Saneamiento
En el caso de agua y saneamiento, la brecha de infraestructura estimada por el IPE
(2009) es de US$ 6 306 millones, equivalentes a 7.9 millones de nuevas conexiones
de agua potable y 6.6 millones de nuevas conexiones de saneamiento a nivel nacional.
El clculo del IPE incluye las necesidades de inversin para asegurar una cobertura,
en referencia con las coberturas promedio en Chile segn el tamao de la empresa
prestadora en el periodo 2008-2017, tanto en agua potable como en alcantarillado y
tratamiento de aguas residuales.
CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO
Concepto 1/
Agua Potable 2/
Alcantarillado 3/
Tratamiento de aguas residuales
TOTAL
Brecha Total
2 667
2 101
1 538
6 306
1/ Se consideran dos mbitos: empresarial y no empresarial. Respecto del primero, la brecha ha

identificado las necesidades de inversin a nivel regional mediante el mbito de atencin de cada
una de las EPS, en referencia con las coberturas promedio en Chile segn el tamao de la
empresa prestadora. En cuanto al mbito no empresarial, al no existir informacin disponible a
nivel regional para el rea rural, la brecha en cobertura de agua potable, alcantarillado y
tratamiento de aguas se calcul como el costo per cpita de la ampliacin de redes por la
poblacin adicional por cubrir en el periodo 2008-2017. De igual forma, para otros administradores
urbanos, la brecha en infraestructura se arm a partir de los requerimientos de inversin
necesarios para alcanzar las Metas del Milenio y especificados en el Plan Nacional de Saneamiento
2006-2015.
2/ Incluye aumento de cobertura, rehabilitacin del sistema e inversin en micromedicin.
3/ Incluye aumento de cobertura y rehabilitacin del sistema.
Fuente: IPE (2009)
208
Agosto 2012
Con respecto a la proyeccin de la ejecucin de inversiones en infraestructura hacia el

ao 2016, se estima que el sector pblico (con una inversin de US$ 701 millones al
ao 2016) solo cubrira el 11% de la brecha de infraestructura estimada. Ello implica
un espacio importante para la participacin privada.
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
Entre 2012 y 2016

el Estado invertira
US$ 701 MM
98
158
11%
169
179
97
Espacio para
inversin privada
2012
2013
2014
2015
2016
h) Aeropuertos
En el caso del sector aeroportuario, la brecha en infraestructura se calcul en funcin
de los requerimientos de inversin ubicados en el plan sectorial, especficamente en
cuanto a los aeropuertos concesionados y los puertos administrados por CORPAC.
Esta brecha est calculada en US$ 571 MM, como se puede observar a continuacin:
CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS
Aeropuerto
Brecha Total
Aeropuertos concesionados 1/
Aeropuertos administrados por CORPAC 2/
TOTAL
405
166
571
1/ En primer lugar, se consider como brecha para el AIJCH la diferencia entre la inversin
estimada por LAP para el periodo 2001-2017 que permitira mantener el nivel de servicio IATA B y
las realizadas por el mismo operador entre 2011-2008. En segundo trmino, para el segundo
paquete de aeropuertos concesionados se consider la diferencia entre el compromiso de
inversin y las inversiones ejecutadas al 2008.
2/ Se consider como brecha total los montos de inversin estimados por Proinversin para la
concesin del Segundo Grupo de Aeropuertos, que asciende aproximadamente a US$ 157
millones. Por otro lado, en los casos de los aeropuertos del Cusco y Nazca, se consideraron las
necesidades de inversin estimadas por Currie & Brown (2002) y Silva Ruete (2004), las cuales son
US$ 7.1 y US$ 2.1 millones, respectivamente.
Fuente: IPE (2009)
209
Agosto 2012
La estimacin del presupuesto pblico asignado indica que este sera insuficiente para
cubrir la brecha determinada; as, la proyeccin estimada de las inversiones en
infraestructura aeroportuaria a 2016 cubrira tan solo en 11% el clculo de la brecha de
inversin realizado por IPE (2009). De este modo, se observa la necesidad de un flujo
de inversiones privadas importante.
INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
25
20
20
15
Entre 2012 y 2016, el

Estado invertir
US$ 63 MM
11%
13
10
10
2012
2013
10
11
Espacio para
inversin privada
0
2014
2015
2016
Cabe mencionar que a inicios del ao 2012 se ha presentado una cartera de

inversiones en el sector aeroportuario por US$ 500 millones; ello, comparado con la
brecha de infraestructura del IPE (2009), confirma la aproximacin a las necesidades
de inversin vigentes en el sector. En esa lnea, es importante asegurar condiciones
favorables para la inversin privada, con el fin de que los principales proyectos del
sector sean ejecutados de forma alineada con las necesidades de inversin incluidas
en el planeamiento del sector aeroportuario.
i)
Electricidad
En el caso del sector elctrico, el IPE (2009) estima la brecha en infraestructura sobre
la base de las necesidades de inversin en generacin, transmisin y cobertura del
servicio de electricidad, por un monto total de US$ 8 326 millones, que equivale a la
instalacin de 5 700 MW de potencia de generacin, US$ 1 072 MM invertidos en
lneas de transmisin y 1.4 MM de nuevas conexiones urbanas y rurales.
210
Agosto 2012
CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD
Concepto
Brecha en Generacin 1/
Brecha en Transmisin 1/
Brecha en Cobertura 2/
TOTAL
Brecha Total
5 183
1 072
2 071
8 326
1/ El clculo de la brecha total en generacin y transmisin se basa en estimados de inversin,

segn planes de inversin (el Plan Referencial de Electricidad 2008-2017) como que consideran
estimados de demanda y establecen escenarios conjuntos de inversiones.
2/ Para estimar la inversin en ampliacin de cobertura se tomar como referencia la situacin al
2007 respecto a Chile. Se calcula la brecha por regiones.
Fuente: IPE (2009)
En cuanto a la proyeccin de la ejecucin de inversiones hacia el ao 2016, se

observa que la participacin del sector pblico solo cubrira 7% de la brecha estimada;
ello indica la necesidad de una intervencin del sector privado, sobre todo por la
importancia que tiene el sector energtico en el desarrollo industrial en el pas.
INFRAESTRUCTURA ELCTRICA
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
7%
182
Entre 2012 y 2016 el Estado

invertira US$ 580 MM en
infraestructura elctrica.
138
114
78
67
179
136
111
60
2012
Espacio para
inversin privada
73
2013
2014
2015
2016
Distribucin elctrica Transmisin elctrica Generacin elctrica
En este caso, es necesario resaltar que la intervencin del sector pblico se dara
fundamentalmente en el subsector distribucin, mientras que en generacin y
transmisin elctrica, se debe impulsar las inversiones privadas. Ahora bien, incluso
en el caso de distribucin elctrica, existira una brecha an no cubierta, con lo cual se
confirma la necesidad de un aumento en las inversiones por cada subsector
econmico, tanto a nivel privado como pblico. Cabe resaltar como se mencion en
el diagnstico - la necesidad de invertir en proyectos de generacin elctrica en las
zonas norte y sur del pas, as como en redes de transmisin que permitan
211
Agosto 2012
incrementar la disponibilidad energtica en estas regiones, donde la demanda cada

vez es mayor.
j)
Puertos
En el caso de la infraestructura portuaria, de acuerdo con IPE (2009) la brecha de

inversin (US$ 3 600 MM) est calculada sobre la base de las necesidades de
inversin identificados en el plan sectorial: puertos entregados en concesin (US$ 715
MM), puertos administrados por ENAPU (US$ 1 783 MM), y puertos privados de uso
pblico (US$ 1 102MM). Sin embargo, las proyecciones del presupuesto pblico en el
sector permiten concluir que la brecha no podra ser cerrada con solo inversin pblica
(hacia el 2016 solo ejecutara US$ 4 MM). Ello evidencia que la inversin privada en
este sector resulta indispensable.
CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS
Puerto
Brecha Total
Puertos concesionados 1/
Puertos administrados por ENAPU 2/
Puertos privados de uso pblico 3/
TOTAL
715
1 783
1 102
3 600
1/ Se consider como brecha total de inversin en infraestructura portuaria la diferencia entre los
compromisos de inversin y los montos invertidos.
2/ Se consider como brecha total de inversin los montos establecidos en el Plan Nacional de
Desarrollo Portuario (PNDP). En primer lugar, la inversin necesaria para mejorar el puerto del
Callao. Y en segundo lugar, los compromisos de inversin estimados de los procesos de inversin
privada en infraestructura e instalaciones portuarias de titularidad pblica, que asciende a US$ 324
millones.
3/ Incluye proyectos sobre puertos de uso pblico que sern ejecutados por empresas privadas,
los cuales cuentan con autorizaciones de uso temporal por parte de la APN para realizar estudios y
sondeos. Se espera una inversin aproximada de US$ 802 millones en estos puertos adems de la
iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el puerto de Marcona cuya inversin
aproximada asciende a US$ 300 millones.
Fuente: IPE (2009)
212
Agosto 2012
INFRAESTRUCTURA PORTUARIA
INFRAESTRUCTURA
(US$ millones)
3.50
3.07
3.00
2.50
4%
Entre 2012 y 2016

el Estado invertira
US$ 4 MM
2.00
Espacio para
inversin privada
1.50
1.00
0.50
0.44
0.18
0.02
0.01
2015
2016
0.00
2012
2013
2014
En el caso de este sector, al igual que en el caso del sector aeropuertos, los montos
de inversin ms grandes son en el orden de los puertos concesionados, y las
inversiones del sector pblico en puertos bajo administracin de ENAPU son mnimas.
As, se recomienda prestar mayor atencin a la promocin de inversiones en los
puertos que actualmente estn bajo la administracin de la empresa pblica: San
Martn, Salaverry, Chimbote e Iquitos. Ello permitira hacer ms atractivos los
mencionados puertos como puntos de comercio, lo cual constituira un mecanismo de
dinamizacin de dichas economas locales.
En conclusin, se observa que, en la mayora de sectores, la proyeccin de la
ejecucin de inversiones en infraestructura no cubrira las brechas de infraestructura
calculadas en los distintos estudios. Ello resalta la necesidad de la promocin de la
inversin privada, as como mayores montos de inversin por parte del sector pblico.
La pregunta a partir de este anlisis es cul debera ser la priorizacin de las
inversiones por cada sector; de este modo, en el siguiente captulo, se desarrollarn
las caractersticas de la priorizacin de inversiones segn distintos criterios.
213
Agosto 2012
VI. QU HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIN EN

INFRAESTRUCTURA?
Sobre la base del diagnstico realizado en los acpites precedentes: caracterizacin
de la situacin de cada uno de los sectores sujetos de estudio, entrevistas con agentes
claves, delimitacin de la brecha de infraestructura por sector y el potencial cierre de la
brecha con la disposicin de recursos pblicos, se ha identificado una serie de
recomendaciones de poltica que permitiran mejorar el proceso de inversin en
infraestructura. Estas recomendaciones han sido agrupadas en tres campos: (i)
priorizacin de la inversin en infraestructura segn sector econmico y agente
responsable (pblico o privado), (ii) modalidades de inversin sugeridas para cada
sector y subsector; y (iii) oportunidades de mejora transversales a todos los sectores
estudiados. Estas se detallan a continuacin:
VI.1. Lineamientos para la priorizacin de sectores en la inversin en
infraestructura
En los ltimos aos, el Per ha mostrado un crecimiento econmico superior al de
otros pases de la regin: de hecho, en 2011, el PBI peruano creci a una tasa de
6.9%, la segunda tasa ms alta a nivel de Amrica Latina. A pesar de ello, las
condiciones de vida de gran parte de la poblacin son an desfavorables: en 2011,
27.8% de la poblacin del pas es pobre (INEI, 2012)286, mientras que la tasa de
pobreza extrema es del 6.3%. Ello indica que, adems de continuar con el crecimiento
econmico, es necesario prestar atencin a la dotacin de recursos para que las
personas menos favorecidas puedan acceder a adecuadas condiciones de vida.
En ese sentido, para la priorizacin de sectores en las inversiones en infraestructura,
se debe considerar un enfoque que contemple dos criterios fundamentales:
crecimiento econmico e inclusin social287. La priorizacin constituye un aspecto
esencial, ya que determina en qu proyectos invertir en el corto, mediano y largo
plazo, haciendo nfasis en aquellos que tienen un mayor impacto en el crecimiento
econmico y el desarrollo, y en aquellos sectores que requieren urgentemente de
determinados proyectos de infraestructura.
286
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2012). Informe tcnico: evolucin de la pobreza 20072011. Lima - Per
287
Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin
excepcin, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las
oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012)
214
Agosto 2012
Para desarrollar las recomendaciones sobre las prioridades de inversin, se realiz

una aproximacin al mtodo Delphi288, mediante el cual se obtuvo informacin
relevante de agentes clave del sector pblico y privado. En ese sentido, se realizaron
dos actividades: (i) se sostuvo entrevistas con ms de 30 agentes clave de los
distintos sectores analizados en el presente documento y (ii) se realiz una encuesta
electrnica a 18 expertos, 11 (27%) funcionarios pblicos y 7 (17%) representantes del
sector privado289.
SOBRE EL MTODO DELPHI
Las encuestas Delphi se emplean principalmente con dos fines:
El primero es recabar informacin en forma de juicios de expertos para su uso

en estudios en el rea de las ciencias sociales, en los casos en que no se
dispone de datos objetivos o resulta demasiado costoso obtenerlos. Por
ejemplo, en el caso de un estudio sobre estrategias socioeconmicas para un
pas en desarrollo, los juicios de expertos podran ser una solucin adecuada
ante la falta de datos estadsticos.
La segunda aplicacin importante de Delphi, de la que existen numerosos
ejemplos, se refiere al proceso de recoger la opinin de expertos miembros de
la comunidad de consultores a la que recurren los funcionarios
gubernamentales encargados de adoptar decisiones. En esta modalidad, el
Delphi puede ser de gran utilidad, ya que permite sistematizar el proceso y
ofrece un mayor grado de objetividad a los aspectos de confrontacin (Linstone
y Turoff, 2002).
Fuente: CEPAL (2007). Delphi de prioridades de polticas eLAC: Consulta multisectorial

sobre prioridades de polticas TIC para el ao 2010 en Amrica Latina y el Caribe
La priorizacin de sectores en las inversiones en infraestructura se abord en tres

enfoques: (i) priorizacin bajo un criterio de inclusin social, (ii) priorizacin bajo un
criterio de crecimiento econmico y (iii) priorizacin bajo un criterio de crecimiento
econmico con inclusin social. Cada uno de ellos implica la priorizacin de inversin
en los distintos sectores revisados a lo largo de este documento, de acuerdo con los
resultados obtenidos en las entrevistas y encuestas electrnicas realizadas. Las
conclusiones son las siguientes:
Al contemplar como objetivo de poltica la promocin de la inclusin social, los

sectores priorizados son en este orden-: saneamiento, educacin, salud,
288
El mtodo Delphi se aproxima a resultados sobre la base de la opinin de expertos en la materia.

Ahora bien, a diferencia del mtodo completo, donde se facilita la interaccin entre los expertos para
obtener resultados respecto de un tema, en este caso solo se realizaron encuestas por separado a
expertos del sector pblico y privado.
289
Se realizaron tres preguntas (una por criterio de priorizacin definido): Si usted tuviera como objetivo
de poltica promover (el crecimiento econmico/ la inclusin social/ el crecimiento econmico con inclusin
social) en el pas en qu sectores econmicos priorizara su inversin en infraestructura? Ordene sus
preferencias del 1 al 10.
215
Agosto 2012
redes viales y energa elctrica. En tanto, al considerar como objetivo de

poltica promover el crecimiento econmico, los sectores priorizados son
carreteras, educacin, saneamiento, energa elctrica y salud.
GRFICO 106: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS DE
CRECIMIENTO ECONOMCO E INCLUSIN SOCIAL
Criterio: inclusin
Criterio: crecimiento econmico
Saneamiento
Redes viales
Educacin
Educacin
Salud
Saneamiento
Redes viales
Energa
Energa
Salud
Criterio: ambos
Redes viales
Saneamiento
Educacin
Salud
Energa
Riego
Ferrocarriles
Puertos
Crceles
10
Aeropuertos
De considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento

econmico con inclusin social, el orden de priorizacin de los proyectos de
infraestructura es el siguiente: redes viales, saneamiento, educacin, salud,
energa elctrica, riego, ferrocarriles puertos, crceles y aeropuertos.
216
Agosto 2012
GRFICO 107: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS BAJO EL CRITERIO DE

Criterio: ambos
CRECIMIENTO ECONOMCO CON INCLUSIN SOCIAL

1
Redes viales
Saneamiento
Educacin
Salud
Energa
Riego
Ferrocarriles
Puertos
Crceles
10
Aeropuertos
VI.2. Modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector

econmico
Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector dependen de,
entre otros factores, la magnitud de los proyectos. Adems, se considera pertinente
diferenciar la intervencin de cada tipo de agente (privado o pblico) dependiendo de
si se discute sobre la construccin de la infraestructura o sobre la administracin del
servicio disponible a partir de la construccin de la obra.
En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores y
subsectores se debera promover la inversin mediante APP. Es el caso de la
inversin en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura
hidralica/riego, obras de captacin de agua, construccin de crceles y de grandes
hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la
construccin de infraestructura para generacin y transmisin elctrica se debera
promover nicamente a travs de la inversin privada, en tanto que, la construccin de
sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de
poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la construccin de
infraestructura educativa, la ampliacin de la cobertura de agua potable, el acceso a
electricidad y la dotacin de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.
217
Agosto 2012
Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el sector

privado debera administrar todas las modalidades de transporte (excepto la Red Vial
Departamental y Red Vial Local), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y
captacin de agua); la generacin y transmisin elctrica, la obras de infraestructura
hidrulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de
salud. Por su parte, el sector pblico debera encargarse de la administracin de la
educacin, de los centros y puestos de salud y de la distribucin de energa elctrica.
Un resumen de las propuestas en cuanto a las modalidades de inversin en cada
sector y subsector se detalla en el siguiente grfico.
GRFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN SECTOR

Construccin de
infraestructura
Construccin de
infraestructura
Administracin
Infraestructura mayor 1/
APP/ Privada
Privada
Infraestructura menor 2/
APP/ Privada
Pblica
Puestos y Centros de
Salud
Pblica
Pblica
Hospitales y centros
especializados
APP / Privada
Privada
Administracin
Riego
Saneamiento
Cobertura
Pblica
Captacin
APP / Privada
Privada
Electricidad
Salud
Generacin
Privada
Transmisin
Pblica
Pblica/Privada
RV Nacional
APP / Privada
Privada
RV Departamental
APP / Privada
Pblica
RV Local
APP / Privada
Pblica
Distribucin
Carreteras
Pblica
Educacin
Puertos
APP/ Privada
Privada
Aeropuertos
APP/ Privada
Privada
Ferrocarriles
APP/ Privada
Privada
Crceles
APP/ Privada
Privada
1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses,
bocatomas, tneles de derivacin, canales de derivacin, obras de arte conexa).
2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los
rdenes existentes, as como las obras de arte construidas a lo largo de ellos
Ahora bien, cabe resaltar que es necesaria una evaluacin exhaustiva de cada uno de
los proyectos de inversin en infraestructura. La modalidad de inversin ptima en
cada caso depende de la rentabilidad del proyecto, la necesidad de regulacin del
sector bajo el que se ejecuta el proyecto, los riesgos asociados a la ejecucin del
proyecto, y las prioridades de poltica del estado. En el caso de optar por el desarrollo
de un esquema general para las inversiones en distintas modalidades, es importante
estudiar las mejores prcticas a nivel internacional y determinar su adaptacin al
contexto institucional peruano.
218
Agosto 2012
VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados

Se ha identificado una serie de espacios de mejora que constituyen oportunidades
para agilizar las inversiones en infraestructura. Dichas oportunidades de mejora han
sido clasificadas en cuatro grandes grupos:
GRFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIN DE INVERSIONES EN
INFRAESTRUCTURA
1
Planeamiento general de
la inversin en
infraestructura
Incentivar la participacin
del sector privado
Oportunidades para agilizar el

proceso de inversin
Manejo de conflictos
sociales
Trabajo con niveles de

gobierno sub-nacionales
VI.3.1. Planeamiento general de la inversin en infraestructura

El planeamiento de las inversiones en infraestructura en cada sector resulta importante
por la necesidad de una asignacin ptima de los recursos en el corto, mediano y
largo plazo. Por lo tanto es necesario remediar algunos vacos normativos y problemas
de capacitacin del aparato tcnico estatal para un desarrollo adecuado de las
inversiones. En particular, se ha encontrado que la falta de metas concretas en cada
sector (Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno Regional,
aunada a la escasa coordinacin intersectorial e interregional genera incertidumbre
para la inversin privada. Ante ello, se debera i) implementar mecanismos para
articular las decisiones y funciones en inversin en infraestructura entre distintos
niveles de gobierno; ii) normar la creacin de planes de accin de corto y mediano
plazo que sirvan como instrumentos de gestin para que los planes de largo plazo se
ejecuten efectivamente y adems se realicen en un contexto de coordinacin
multisectorial iii) crear una metodologa que permita mejorar y estandarizar la
elaboracin de los actuales planes de desarrollo regional. Estos aspectos son
discutidos con mayor detalle a continuacin.
219
Agosto 2012
a. Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y

funciones respecto de la inversin en infraestructura entre distintos
niveles de Gobierno
Desde que se reimpuls el proceso de descentralizacin en el ao 2002, su
implementacin ha mostrado numerosos problemas, en aspectos tales como:
territorialidad, eficiencia tcnica, gestin y planificacin. Dos aspectos relevantes para
la inversin en infraestructura que se quiere enfatizar en esta seccin son la gestin y
la planificacin. Al respecto, la desconcentracin de funciones sectoriales, la poca
capacidad tcnica y administrativa de los funcionarios locales y la poca claridad sobre
las funciones de cada nivel de Gobierno ha generado duplicidades y abandono de
funciones.
As, si bien se ha realizado la transferencia de la mayora de funciones desde el
Gobierno Central a los Gobiernos Supranacionales - 4 342 de un total de 4 810-, stas
se han realizado sin el empleo de las matrices previas de competencias
intergubernamentales, con excepcin de las aprobadas por el MTPE y MTC. Adems,
se ha encontrado serios problemas en el piloto de transferencias de competencias del
sector educacin y salud a los Gobiernos Locales290. En la misma lnea se observan
problemas en el sector riego (infraestructura hidrulica), en el cual se desarrollan
proyectos que involucran a ms de una regin y no se ha desarrollado una definicin
clara de responsabilidades y coordinaciones entre los Gobiernos Regionales
involucrados y el Gobierno Central, lo cual implica que los proyectos se retrasen o,
peor an, no se ejecuten.
290
Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012 2016 (PNDR). P.112.
220
Agosto 2012
PROBLEMAS EN LA GESTIN DEL PROYECTO MAJES SIGUAS 1/

El proyecto Majes Siguas es un proyecto de irrigacin localizado en las pampas del mismo
nombre, en la provincia de Caylloma - Arequipa, que busca dinamizar la economa regional
del sur peruano a travs de la irrigacin de 65 000 hectreas de tierras nuevas en la zona.
A la fecha, Majes Siguas comprende dos etapas:
Primera etapa
Desde 1971 hasta mediados de la dcada
del 80 con el uso de fondos pblicos. Se
logr incorporar 14 930 hectreas de
superficie productiva agrcola en la pampa
de Majes y beneficiar a casi 3 000
agricultores.
Segunda etapa
Incluye la habilitacin de 32mil has de
cultivo con un presupuesto total de
aproximadamente $ 310 millones, con
aporte estatal de 240 millones. Se
abri la convocatoria para la
concesin en 2010, pero el intento fue
fallido por la falta de postores.
La segunda parte del proyecto Majes Siguas ha hecho visible dos problemas importantes
para la ejecucin del proyecto:
I.
II.
Arequipa reclama el apoyo estatal para continuar con la segunda etapa del
proyecto: a pesar de que comnmente las inversiones en infraestructura de
mejoramiento agrcola son asumidas por el Estado (dada la baja rentabilidad de la
actividad y su escaso atractivo para los inversores externos), esta vez el Gobierno
central exige al Gobierno Regional de Arequipa reembolsar el total del aporte, lo
cual ha generado controversias.
Cusco reclama una falta de coordinacin inter-regional en torno a la disponibilidad
de agua para la implementacin Majes Siguas: el proyecto ha generado un
conflicto por el agua con la provincia de Espinar, Cusco. El proyecto siempre
fue visto como una iniciativa estatal para la regin Arequipa, lo cual conllev una
falta de visin sistmica del problema. Segn sostienen las autoridades cusqueas,
la construccin de la represa de Angostura (punto sustancial de la segunda etapa
del proyecto) pondra en peligro la disponibilidad del recurso hdrico en la provincia
de Espinar, adems de contradecirse con el Proyecto de Irrigacin del Can del
Apurmac.
De acuerdo con la legislacin peruana, tanto Arequipa como Cusco tienen derecho sobre el
agua que proviene del ro Apurmac, lo cual indica que las acciones o proyectos que
involucren y/o afecten a ms de una regin deben ser coordinados a nivel inter-regional
con el Estado como mediador. Al respecto, desde el ao 2009 se estn realizando
reuniones de manera coordinada entre los Gobiernos Regionales de Cusco y Arequipa, y la
Presidencia del Consejo de Ministros, para definir los cronogramas de estudios de balance
hdrico, y determinar as la viabilidad de la ejecucin del proyecto, pero an no se ha
logrado un acuerdo definitivo.
1/ Sobre la base de MAJES SIGUAS: El conflicto por el agua. Por Ximena Mlaga Sabogal. Per
Debate PUCP. Disponible en:
http://perudebate.pucp.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=985:majessiguas&catid=101:entradas&Itemid=56
En suma, sin una adecuada labor de coordinacin ni lineamientos claros de poltica

nacional, que definan objetivos y asigne responsabilidades entre distintos niveles de
Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar paralizados. Por
tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias de competencias,
funciones y recursos. Ello implica desarrollar un Mapa de Competencias entre los
diferentes niveles de Gobierno, el cual se estructure a partir de definir las
221
Agosto 2012
competencias normativas y exclusivas del Gobierno central, las competencias

compartidas de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades,
adems de aquellas competencias que son concurrentes y compartidas entre los
distintos niveles de Gobierno291.
b. Normar la creacin de planes de accin corto y mediano plazo que sirvan
como instrumentos de gestin y que se realicen en un contexto de
coordinacin multisectorial
Actualmente existe la necesidad de normar la creacin de planes de accin inmediatos
que ayuden en la consecucin de objetivos de ms largo plazo, es decir, que sirvan
como instrumentos de seguimiento y monitoreo. Segn Celle, Sotomarino y Ugarte
(2011)292 el sistema nacional de planificacin tiene una visin netamente de largo
plazo, y no ha definido un proceso que interrelacione la planificacin estratgica y la
operativa.
Al ao 2012, en el Per los planes sectoriales de mediano plazo estn
desactualizados: en la mayora de casos, los planes sectoriales vigentes se elaboraron
con horizonte al ao 2011 (tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro). Por
otro lado, los planes de largo plazo, si bien pueden estar en su mayora vigentes293,
no tienen lineamientos de accin ni metas claras, lo cual reduce la utilidad de la
planificacin realizada.
CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR SECTORES
1/ Corresponde a los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) y los Planes Estratgicos

Sectoriales Multianuales (PESM). Que tienen una duracin de entre 4 y 5 aos.
2/ Corresponde a los planes de mayor duracin y que se articulan con el Plan Bicentenario y las
Metas del Milenio. Ejm: El Plan Intermodal de Transporte
291
Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012 2016 (PNDR).

Celle, Sotomarino, Ugarte (2011): Medidas para mejorar la gestin operativa de las entidades pblicas:
Cmo pasar de un marco normativo rgido de cumplimiento flexible a un marco flexible de cumplimiento
obligatorio? CIES, p. 19. Lima - Per
293
Salvo el Plan Sectorial de Riego, cuyo horizonte es el ao 2012, los dems planes sectoriales de largo
plazo estn vigentes.
292
222
Agosto 2012
Por ello, resulta urgente contar con planes sectoriales vigentes de mediano y corto
plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que estn alineados con los
planes de largo plazo. Los mismos constituiran instrumentos tiles para reducir la
discrecionalidad en el monitoreo de acciones, y por ende, realizar un seguimiento
adecuado de la ejecucin de los proyectos de inversin.
Adems de la falta de metas y objetivos claros, se ha identificado que la
planificacin/coordinacin intersectorial es escasa. Por ejemplo, segn el Plan
Nacional de Desarrollo Portuario (2012), el 52% de las instalaciones portuarias del
SPN no forma parte de un sistema intermodal de transporte, apenas el 35% de IIEE
cuentan con los tres servicios bsicos en sus instalaciones294.
Existen diversos estudios que muestran la importancia de la coordinacin
intersectorial. Por ejemplo, Du Bois y Torres (2006) sostienen que una mejora en la
planeacin del sector transportes permitira un incremento en la eficiencia de la
cadena logstica de comercio, lo cual reducira los sobrecostos por falta de conexiones
entre medios de transporte hasta por US$ 385.7 millones. Por su parte, Duarte (2007)
sostiene que los factores de infraestructura que estn ms altamente correlacionados
con mejores aprendizajes es la disponibilidad de servicios bsicos en las instituciones
educativos.
Por tanto, es necesario promover un esquema de planificacin a nivel multisectorial,
que permitira que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen de
forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor competitividad 295.
c. Crear metodologa para mejorar y estandarizar la elaboracin de los
Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) e integrarlos con los
planes a nivel sectorial y nacional
El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es una herramienta de
planificacin elaborada participativamente y constituye una gua para la accin en el
largo plazo296. El PDRC recoge los intereses y opiniones de todos los involucrados.
294
Porcentaje de locales escolares pblicos en que se obtiene agua directamente de la red pblica dentro
del local, el bao o servicio higinico est conectado a la red pblica de desage dentro del local, y
cuentan con alumbrado elctrico por red pblica, segn la declaracin de los directores de las
instituciones educativas informantes.
295
A la fecha el MEF, a travs de la Direccin General de Planeamiento de la Inversin (DGPI), viene
realizando esfuerzos para coordinar inversiones complementarias a travs de los Gobiernos Regionales y
Locales, y a travs de los Ministerios. Ello con el fin de que donde se hagan vas se implemente tambin
electricidad y viceversa; donde se construyan colegios y postas mdicas se implemente agua y desage.
No obstante an estos esfuerzos no pareceran suficientes.
296
Gua especfica: Plan de desarrollo concertado. Mdulo: Planeamiento concertado e institucional.
Programa Pro Descentralizacin PRODES, Consejo Nacional de la Descentralizacin CND y
223
Agosto 2012
Para ello, se plantea un proceso participativo en el que se desarrollan lneas de accin

que brindan informacin para los diversos agentes econmicos, sociales e
institucionales con la finalidad de fomentar el desarrollo de inversiones y polticas
pblicas de largo plazo coordinadas entre los diversos niveles de Gobierno297.
El contenido mnimo del PDRC consiste en los siguientes puntos298:
i.
Diagnstico: el diagnstico permite conocer las potencialidades de la regin

capaces de dinamizar la economa y mejorar los niveles de desarrollo humano,
estas potencialidades pueden ser tangibles o intangibles y estar relacionadas al
mercado interno o al plano internacional.
ii.
Visin de desarrollo: la visin de desarrollo es una idea fuerza que impulse a

todos los agentes a actuar para alcanzar los objetivos estratgicos.
iii.
Ejes y objetivos estratgicos: los ejes estratgicos son las reas clave para
alcanzar el desarrollo regional, generalmente se dividen en eje de desarrollo
social, eje de desarrollo econmico, eje de desarrollo medioambiental y eje de
desarrollo institucional. Los objetivos estratgicos son prioridades o propsitos
que orientan las acciones identificadas en cada eje estratgico.
iv.
Proyectos estratgicos: son los proyectos que se concretarn a partir del

anlisis realizado en la seccin anterior.
De acuerdo con la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, la Presidencia Regional

es la encargada de la elaboracin del PDRC, el cual debe ser presentado ante el
Consejo de Coordinacin Regional para su aprobacin.
Los PDRC al ser una herramienta esencial para la toma de decisiones en inversiones
y polticas pblicas de una regin299 deberan cumplir con estndares que aseguren la
calidad de la informacin brindada. Si bien la Ley del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico - SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico - CEPLAN (DL 1088) indica que dentro de las funciones del CEPLAN se
Ministerio de Economa y Finanzas MEF DNPP.
297
La Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales (Ley N 27867) en el Artculo 9 literal b) indica que como
parte de las competencias constitucionales de los mismos se encuentra Formular y aprobar el plan de de
desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. Del mismo modo, como parte
de las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales; asignadas por la Constitucin Poltica del
Per, la Ley de Bases de la Descentralizacin (N 27783) y la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales;
se encuentra Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas socioeconmicos
correspondientes, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
298
Gua especfica: Plan de desarrollo concertado. Mdulo: Planeamiento concertado e institucional.
Programa Pro Descentralizacin PRODES, Consejo Nacional de la Descentralizacin CND y
Ministerio de Economa y Finanzas MEF DNPP.
299
La elaboracin del presupuesto participativo de cada regin depender de los objetivos y metas
trazados en su PDRC, por lo que su aprobacin es de vital importancia.
224
Agosto 2012
encuentra Asesorar a las Entidades del Estado, Gobiernos regionales y locales en la

formulacin, el seguimiento y la evaluacin de polticas y planes estratgicos de
desarrollos, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratgicos de
desarrollo nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. Esta no
indica que exista alguna facultad fiscalizadora sobre la calidad de los PDRC.
Al respecto, se realiz una evaluacin de cada uno de los 25 PDRC, en la cual se
analizaron cuatro aspectos:
i.
La calidad del diagnstico: un diagnstico riguroso, en el que se dispone de

informacin actualizada y de calidad permite definir la situacin real en la que
se encuentra una regin. Ello a su vez es empleado como un insumo/sustento
importante dentro de la toma de decisiones de poltica a seguir o propuesta de
un proyecto de inversin.
ii.
La claridad en la definicin de los objetivos y las metas: contar con metas

claras y lneas de intervencin estratgica bien definidas generan certidumbre
del rumbo de una regin; y por ende, brinda mayor seguridad para un potencial
inversionista.
iii.
La prctica de monitoreo y evaluacin de las polticas/proyectos desarrollados:

esta prctica permite en principio identificar y corregir fallas que podran
presentarse en torno a la implementacin de los proyectos de inversin as
como conocer el efecto de los proyectos sobre el desarrollo de la regin.
iv.
La articulacin a nivel regional-sectorial: la articulacin de proyectos y metas

con las de otras regiones y entre los sectores relevantes permiten reforzar el
impacto de las inversiones en infraestructura (existe complementariedad entre
distintos tipos de infraestructura).
Los resultados se muestran en la tabla a continuacin.
225
Ucayali
Tumbes
Tacna
San Martn
Puno
Piura
Pasco
Moquegua
Madre de Dios
Loreto
Lima
Lambayeque
La Libertad
Junn
Ica
Hunuco
Huancavelica
Cusco
Callao
Cajamarca
Ayacucho
Arequipa
Apurmac
Ancash
Amazonas
CUADRO 59: CARACTERSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO
Calidad del diagnstico

Ao de elaboracin
2009* 2008 2010 2007 2007 2010 2010 2008 2006 2009 2010* 2007* 2009 2011 2007* 2008 2006 2009 2009 2007 2008 2008 2006 2011 2010*
PDRC actualizado desde el

ingreso del nuevo GR
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Cifras actualizadas (que sean

por lo menos de 2008)
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Anlisis de las potencialidades

de la regin
No
No
No
No
No
Metas definidas
No
No
No
No
No
No
No
No
Objetivos estrtegicos: lneas

de accin delimitadas
Objetivos y metas definidas
Prctica de monitoreo y evaluacin

Dispone de metodologa de
monitoreo y evaluacion definida
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Dispone de indicadores
cuantificables y verficables
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
La articulacin a nivel regional-sectorial

Coordina con lineamientos
nacionales?
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Si
No
Coordina entre Gobiernos

Regionales o con Gob. Locales
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
* El documento no indica fecha de elaboracin. De acuerdo con la informacin provista en el PDRC se ha estimado la fecha de realizacin.
226
Agosto 2012
Respecto de la calidad del diagnstico, se encontr que no todos los PDRC estn
actualizados, es ms con la entrada de los nuevos gobiernos regionales solo 5 de los
25 PDRC han sido renovados (20%). Cabe resaltar que si bien la mayora de los
PDRC (80%) cuentan con un anlisis de las potencialidades de la regin, lo que
implica una mayor probabilidad de xito de los proyectos que estos plantean, ms de
la mitad no emplean estadsticas actualizadas (por lo menos del ao 2008) lo cual
genera cuestionamientos sobre la calidad del diagnstico realizado.
Adems se observa que en su mayora los PDRC cuentan con objetivos estratgicos
definidos, sin embargo al menos 32% del total de PDRC an no cuentan con metas
definidas de manera cuantitativa, con indicadores que demuestren la evolucin y
mejora en los ejes de desarrollo planteados.
En cuanto a las prcticas de evaluacin y seguimiento de metas, si bien es cierto que
casi el 70% de Gobiernos regionales dispone de alguna metodologa para definir
procesos de monitoreo y evaluacin de proyectos/actividades, an est pendiente
afinar dichos instrumento mediante la formulacin de indicadores de resultados
apropiados (cuantificables y observables).
Por ltimo, se ha identificado que los esfuerzos por articular las polticas o estrategias
de inversiones a nivel interregional y con los lineamientos de poltica nacional an son
limitados. As, solo 56% de los PDRC buscan mantener sus polticas en concordancia
con los lineamientos nacionales, de forma similar solo la mitad de Gobiernos
Regionales se preocupan por coordinar esfuerzos con otros gobiernos locales y
regionales.
Como se ha podido observar la calidad de los PDRC es dismil. As, la falta de
parmetros fiscalizados genera que la elaboracin de estos planes no sea estndar, lo
que limita el alcance e impacto que los planes pueden tener. En ese sentido, un paso
importante para lograr articular las decisiones de inversin entre los diferentes niveles
de Gobierno es homogenizar la calidad de los PDRC e integrarlos con los planes a
nivel sectorial y nacional. Adicionalmente, se debe tomar en cuenta las necesidades
de capacitacin de los Gobiernos sub-nacionales en cuanto a la planificacin regional.
Vale la pena aadir que para este ltimo punto, es recomendable fortalecer el rol de
CEPLAN as como y el de las Juntas de Coordinacin Regional. En el caso del
CEPLAN, segn la Ley N 29158, entre sus funciones est la de asesorar a los
Gobiernos regionales en la formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas y planes
estratgicos de desarrollo. En la medida que este organismo no se fortalezca
227
Agosto 2012
institucionalmente y asuma su rol de conduccin del proceso de planificacin, los

Gobiernos sub-nacionales mantendrn desarrollos heterogneos y en disonancia de
los intereses nacionales. En el caso de las Juntas de Coordinacin Regional, estas
estn integradas por dos o ms Gobiernos Regionales y su objetivo es la gestin
estratgica de integracin, para la conformacin de de regiones sostenidas y la
articulacin de proyectos productivos con la finalidad de conformar macro regiones por
decisin propia de las mismas300.
VI.3.2. Incentivar la participacin del sector privado
Existe vasta literatura301 que evala las ventajas y desventajas de los modelos de
propiedad privada versus propiedad pblica, as como de los modelos de gestin
disponibles para incorporar al sector privado en la ejecucin y administracin de
proyectos y servicios pblicos. En general, se evidencian efectos positivos y
significativos de la participacin privada en la eficiencia de la ejecucin de los
proyectos de infraestructura.
De este modo, el segundo campo de accin identificado se refiere a la promocin de
polticas de incentivos a la participacin privada en las inversiones en infraestructura,
sobre todo en los sectores donde la inversin pblica no cubrira las brechas de
cobertura. Al respecto, los mecanismos utilizados en el Per para la intervencin del
sector privado son las iniciativas privadas, las Asociaciones Pblico Privadas (APP) y
las obras por impuestos (ley N 29230).
En el presente estudio se ha abordado los espacios de mejora en (i) el proceso de
inversin por APP y (ii) en el de inversin por obras por impuestos. Estos se
mencionan a continuacin:
i.
Modalidad de inversin por APP
Las Asociaciones Pblico Privadas (APP) son contratos de concesin entre el sector
privado (empresas, asociaciones, etc.) y el sector pblico (Gobierno nacional, regional,
municipal) para la provisin de un servicio o bien pblico que exige la participacin
financiera del Estado, en la medida que la rentabilidad financiera del negocio no es
300
Establecidas por el artculo 91 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, las juntas
de coordinacin regional. son acreedoras de varios beneficios presupuestales y econmicos adems de
capacitaciones y asesora tcnica. A finales del ao pasado, varias negociaciones pendientes se
concretaron crendose cinco Juntas de Coordinacin Regional (La Repblica, extrado de:
http://www.larepublica.pe/infografias/juntas-de-coordinacion-interregional-30-08-2011
301
Para un anlisis de las ventajas y desventajas de las empresas de propiedad pblica y privada, revisar
Viscusi et al. (2000), Vickers y Yarrow (1988), Meggison y Netter (2001). Para el anlisis del impacto de
privatizaciones y concesiones, ver La Porta y Lpez de Silanes (1999), Gutirrez y Serra (2002), Gallardo
(2000), Torero y Pasc-Font (2001), Alczar, Xu y Zuluaga (2000) y Torero (2002).
228
Agosto 2012
suficiente para utilizar el esquema clsico de concesiones (Artculo 3 del Decreto

Legislativo N 1012).
Una APP puede clasificarse como auto sostenible o cofinanciada dependiendo del
nivel de participacin que el Estado tenga en el monto de inversin. Una APP auto
sostenible es aquella que no requiere cofinanciamiento pblico, ni garantas
financieras o no financieras. Por otro lado, es cofinanciada cundo se realizan aportes
del Estado va transferencia de recursos pblicos financieros, transferencia de
recursos pblicos no financieros o mediante el otorgamiento o contratacin de
garantas financieras por parte del Gobierno nacional por un monto mayor al mnimo.
Asimismo, es importante resaltar que existen diversos modelos de APP (6), los cuales
se diferencian, principalmente, por quin construye la infraestructura y quin opera el
servicio.
229
Agosto 2012
MODELOS DE APP
BOT (build, operate and transfer)
El consorcio privado construye y opera bajo su riesgo la infraestructura. Al final del
contrato transfiere los activos al sector pblico. El Inversionista Proveedor (IP) cobra por el
uso directo de la infraestructura. Una vez que ha cumplido el plazo para amortizar la
inversin, el activo es transferido al Sector Publico. Durante la vigencia del contrato, la
propiedad de los Activos es del sector pblico. Un ejemplo seria el caso para los proyectos
en energa.
En el sector energtico, bajo los contratos de inversin directa, el proyecto lo ejecuta una
empresa privada. Una vez concluido se lo transfiere al Gobierno federal para su operacin.
La propiedad del activo pasa al sector pblico y ste paga el principal y los intereses de la
deuda con los ingresos generados por dicho proyecto.
BOO, (Build, own, operate)
El proveedor privado construye y opera los activos de la prestacin del servicio. El Sector
Publico slo regula y supervisa la prestacin del servicio pblico, ya que la propiedad del
activo siempre es del proveedor privado. El proveedor privado cobra directamente la
prestacin del servicio. Este es el caso ms comn en concesiones de transporte y en
algunos casos de productores independientes entre otros.
BOOT: (build, own, operate and transfer).
Los activos son construidos y operados por el proveedor privado. La propiedad de los
activos son del consorcio privado y estos son transferidos al terminar el plazo de contrato,
teniendo el derecho a cobrar por el uso directo de los activos.
Arrendamiento Puro
Los activos del proyecto son propiedad del proveedor privado y arrendados al sector
pblico. Este paga la explotacin de los activos con una renta. No hay transferencia de los
activos al final del contrato.
Comodato
El proveedor privado adquiere equipamiento para la prestacin de servicios al sector
pblico. El proveedor privado cede en comodato, el conjunto de equipos para la prestacin
de servicios. El sector pblico se compromete a adquirir del proveedor privado los insumos
necesarios para que operen los equipos cedidos en comodato. La operacin de los equipos
se realiza con personal del sector pblico. Al final del contrato, los equipos pueden ser
devueltos al proveedor privado o no.
Subrogacin de Servicios
El proveedor privado disea, construye y financia la infraestructura para prestar un servicio
pblico, en caso de que se requiera un espacio fuera de las instalaciones de la entidad
contratante para la prestacin de los servicios subrogados El proveedor privado presta el
servicio, bajo las normas de calidad pactadas en el contrato. El sector pblico paga al
proveedor privado por cada uno de los servicios prestados al precio previamente
convenido.
230
Agosto 2012
A continuacin, se muestran una serie de recomendaciones de poltica que permitiran

mejorar el proceso de inversin mediante APP:
a. Definir mejor el rol y la coordinacin entre Proinversin, las entidades
concedentes y organismos reguladores en un proceso APP
En la actualidad, existe una concepcin de los roles que cumplen cada uno de los
actores principales (Proinversin, entidades concedentes y organismos reguladores)
que no favorece la eficiencia en el proceso de Asociaciones Pblico-Privadas. Segn
las entrevistas sostenidas, la definicin inadecuada de los roles de cada uno de los
agentes clave en el proceso de inversin constituye un cuello de botella, dado que
genera situaciones en las que posibles conflictos de inters podran retrasar la
planificacin, el diseo de los contratos de adjudicacin, que, a su vez, podran
traducirse en problemas en la calidad de los proyectos de infraestructura. Un esquema
de los conflictos de intereses entre los agentes clave en el proceso de inversin se
puede apreciar a continuacin:
GRFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS DE
INVERSIN
Proinversin
Organismo regulador
Maximizar el valor de la
inversin privada
Maximizar el bienestar
de los usuarios
Concesionante
Minimizar riesgos de
concesin
Gobierno
Entidades concedentes
Maximizar el nmero de
proyectos terminados
Disear planes estratgicos

y ejecutar obras de acuerdo
a esos planes
La misin central de Proinversin es promover la inversin del sector privado en

empresas e infraestructura pblica. En ese sentido, esta entidad se encarga de
disear el procedimiento de adjudicacin y de redactar las bases de licitacin de
proyectos para su entrega en concesin. Al respecto, una tarea importante de
Proinversin es definir correctamente el esquema de reparto de riesgos entre el sector
pblico y el sector privado. Una vez que el contrato ha sido adjudicado, el papel de
Proinversin en el proceso es marginal, ya que la misin de interpretar el contrato y
supervisar su ejecucin queda en manos de la entidad reguladora.
231
Agosto 2012
Segn los especialistas entrevistados, el hecho de que Proinversin tenga que adoptar
decisiones importantes - como el reparto de riesgos entre el sector pblico y privado,
las condiciones de operacin y mantenimiento, entre otras - de las que no va a tener
que responder en el futuro, puede conducir la licitacin de obras ineficientes bajo el
punto de vista del sector pblico. Por ejemplo, se podra caer en el error de transferir
excesivo riesgo al sector pblico o de no exigir la debida atencin al mantenimiento y a
la explotacin de la infraestructura.
Por otro lado, los organismos reguladores tienen la funcin de supervisar el servicio
del concesionante a los usuarios: as, establecen procedimientos regulatorios de las
tarifas, inversiones comprometidas en infraestructura, entre otros aspectos. Es
necesario agregar que estos organismos no tienen una opinin vinculante en la
definicin de contratos de concesin. Por ello, en algunos casos, incurren en
problemas con los usuarios de los servicios, dado que algunas condiciones de los
contratos quizs sometidas a poca evaluacin- terminan siendo insostenibles,
derivando en el incumplimiento de contratos en cuanto a tarifas e inversiones. En ese
sentido, dichos agentes buscan tener una opinin vinculante en las instancias iniciales
del diseo del contrato, ya que cuentan con los incentivos para un diseo de contratos
de concesin con condiciones viables.
Ahora bien, de acuerdo con las entrevistas sostenidas y la informacin revisada, el
conflicto subyace en debilidad del rol de las entidades concedentes (ministerios y
Gobiernos Regionales). Su principal misin dentro del esquema de concesin es ser
una de las contrapartes de los contratos: as, por ejemplo, cualquier modificacin de
los mismos debe ser aprobada por el concedente. Sin embargo, en contra de lo que
parecera razonable, la entidad concedente no tiene la misin de supervisar el servicio
que el concesionario da al usuario, ya que dicha responsabilidad, como se acaba de
ver, queda en manos de las entidades reguladoras. Adems, la participacin de la
entidad concedente dentro del diseo de los proyectos es limitada, pues la duplicidad
de funciones con Proinversin genera barreras hacia una adecuada conceptualizacin
de los mismos. Ello se considera perjudicial, pues los ministerios deberan tener un rol
importante en el diseo de contratos acorde con las particularidades identificadas
dentro del planeamiento sectorial.
Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definicin del rol de cada uno de los
agentes clave en los procesos de inversin. Fundamentalmente, se considera que el
rol de las entidades concedentes - antes que el de Proinversin - dentro del diseo
232
Agosto 2012
de los contratos de concesin es crucial. Ello tendra implicancias positivas en una

planificacin efectiva con proyectos de infraestructura de calidad.
b. Actualizar la evaluacin de los compromisos asumidos por el Estado al
momento del diseo de las APP
En definitiva, los compromisos (tarifas, montos invertidos por ao, entre otros)
asumidos entre el sector privado y el Estado en la formacin de APP pueden variar
conforme avanza la ejecucin de las obras. En ese sentido, es importante fortalecer
los mecanismos de evaluacin ex - ante de los compromisos, con el fin de minimizar
los riesgos de incumplimiento. Sin embargo, como siempre existen incidentes
exgenos que pueden generar problemas en el cumplimiento de los compromisos, se
considera importante proveer alternativas que permitan resolver contingencias sin
perjudicar a las partes involucradas.
Cabe resaltar la importancia que adquiere una oportuna comunicacin de las
contingencias en la sociedad civil, con el fin de evitar que las APP sean mal vistas por
la poblacin. As, por ejemplo, en el caso de la ejecucin de la Autopista del Sol en el
norte del pas, con apenas 39% de avance en el proyecto, se suscitaron paralizaciones
de obra por el incumplimiento de entrega de nuevos terrenos libres de interferencias
por para del MTC y, adems, se elevaron las tarifas de peaje en el mismo periodo.
Estos dos efectos combinados generaron descontento en la poblacin, y desvirtuaron
en cierta medida el modelo de inversiones mediante APP.
c. Establecer polticas claras acerca del saneamiento legal de tierras en una
etapa previa al otorgamiento del contrato
Es necesario trabajar en procedimientos para el saneamiento legal de las tierras
ubicadas en zonas donde potencialmente se podran realizar proyectos de
infraestructura.
A la fecha, en los casos en los que existan causales de necesidad pblica (ejecucin
de obras de infraestructura y servicios pblicos), la expropiacin de un predio se
circunscribe a la Ley General de Expropiacin, Decreto Legislativo N 313, y el Cdigo
Procesal Civil. En dicha ley se menciona que el valor de las tierras expropiadas ser el
de mercado y el pago ser previo, en dinero efectivo. La ejecucin de la expropiacin
debe ser autorizada por el Congreso mediante norma legal correspondiente, la cual
deber ser publicada en un plazo no mayor a 60 (sesenta) das contados a partir de la
vigencia de la ley que autoriza la expropiacin.
233
Agosto 2012
En una siguiente fase, el rgano encargado de la expropiacin promulgar las

resoluciones necesarias para efectuar la expropiacin en un plazo mximo de 2 aos
indicando las coordenadas UTM de ubicacin del bien a expropiar. Adicionalmente, se
fija el justiprecio que deber ser pagado al afectado por la expropiacin del bien302.
Como se ha podido observar el proceso de expropiacin puede ser bastante largo. En
ese sentido, de acuerdo con las entrevistas sostenidas con funcionarios de varios
sectores, en una etapa previa al otorgamiento de contratos sera conveniente una
actualizacin del valor de las tierras y una evaluacin de la probabilidad de venta de
las tierras por parte de la poblacin, pues con ello se reducira la probabilidad de que
una vez adjudicado el proyecto, los parmetros de diseo acerca de la disponibilidad
de tierras estn muy alejados de la realidad, e incluso, que por la imposibilidad de la
expropiacin los proyectos se detengan.
En suma, la falta de saneamiento legal de tierras paraliza las inversiones en
infraestructura pues se generan:
i)
Demoras en la concesin y ejecucin: por ejemplo, se ha postergado el

proceso de compra de tierras para el Proyecto del Aeropuerto Internacional
de Chinchero (PAICh).
ii)
Efectos negativos en la viabilidad de los proyectos. Utilizando el mismo

ejemplo, el PAICh, segn la Cmara Nacional de Turismo, pudo volverse
inviable econmicamente debido a la elevacin en el precio de la tierra que
los comuneros demandan (de US$ 50 a US$ 100).
Por tanto urge, establecer polticas que permitan acelerar el proceso del saneamiento
legal de tierras y que se contemple este tema como un aspecto clave en una etapa
previa al otorgamiento del contrato.
ii.
Modalidad de inversin por obras por impuestos
El esquema de obras por impuestos es un mecanismo que permite a las empresas

privadas ejecutar obras de infraestructura pblica y descontar ese gasto de su
Impuesto a la Renta. En la prctica, este mecanismo permite adelantar los beneficios
sociales que traen los proyectos de inversin pblica, priorizados por los Gobiernos
Regionales (GR) o Locales (GL).
302
El sujeto activo de la expropiacin deber compensar con un monto equivalente a los intereses
correspondientes a los meses en que, dentro del plazo de 2 aos se retrase la expedicin de la resolucin
para la ejecucin de la expropiacin. La tasa de inters ser la Tasa Activa en Moneda Nacional (TAMN).
Si en el plazo de dos aos no se dictaran las resoluciones necesarias el propietario del bien podr exigir
un pago de 10% adicional al valor comercial del inmueble.
234
Agosto 2012
GRFICO 111: DESCRIPCIN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS

Objetivo
Impulsar la ejecucin de proyectos de inversin pblica de impacto regional y local, con la

participacin del sector privado.
Mecanismo
Los GR y GL remiten a Pro Inversin una lista de proyectos priorizados.

Las empresas que se presenten al proceso de seleccin de empresas ejecutoras deben
comprometerse a transferir las obras ejecutadas al respectivo Gobierno Sub Nacional.
La Direccin Nacional de Tesoro Pblico (DNTP) del Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) emite los Certificados de Inversin Pblica Regional y Regional (CIPRL), con el
propsito de cancelar el monto invertido por la empresa privada en la ejecucin o
financiamiento de los proyectos de inversin.
Los CIPRL tiene carcter de no negociable.
Aplicacin y
vigencia de
los CIPRL
Los CIPRL sern utilizados por la empresa privada para su aplicacin exclusiva contra pagos
a la Renta de tercera categora, hasta por el 50% del impuesto correspondiente al ejercicio
anterior.
Los CIPRL podrn ser utilizados en los siguientes ejercicios fiscales y el Tesoro Pblico
reconocer un 2% anual del monto no utilizado.
La vigencia de los CIPRL ser de 10 aos, a partir de su emisin.
Monto
mximo de
los CIPRL
Los CIPRL no pueden superar la suma de los flujos transferidos a los gobiernos por
concepto de Recursos Determinados durante los dos (2) ltimos aos previos a la
suscripcin del primer convenio, ms el tope presupuestal por el mismo concepto incluido en
el PIA
El MEF publica el monto lmite de emisin de los CIPRL.
Es importante destacar que la expansin de la modalidad de obras por impuestos an

es bastante dbil como mecanismo de promocin de la inversin privada. A finales de
2011, la oferta de proyectos priorizados por los Gobiernos Regionales y Locales
asciende a 761 proyectos, pero solo siete han sido ejecutados con obras culminadas
bajo este esquema y otros seis proyectos que estn en periodo de ejecucin.
De este modo, a pesar de que la ley N 29230 constituye una oportunidad para la
promocin de la participacin privada en inversiones en infraestructura, este
mecanismo an presenta algunos espacios de mejora para lograr la participacin de
un espectro mayor de empresas privadas. Estos espacios de mejora se encuentran
clasificados en dos grandes rubros: (a) sobrecostos en el proceso de preinversin y (b)
modificacin de las particularidades de los Certificados de Inversin Pblica Regional y
Local (CIPRL):
235
Agosto 2012
a. Sobrecostos, cambios en precios y valor de tierras

Una de las principales debilidades del esquema de obras por impuestos es que no se
consideran los costos de transaccin que asume la empresa privada para las lograr
acceder a la aprobacin de proyectos de inversin.
Existen costos relacionados a la postulacin al proceso de seleccin, a la solicitud de
carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en el avance. Solo las
empresas con capacidad para contratar estudios y obras pueden aprovechar el
mecanismo, por lo que las empresas medianas o pequeas tendran menores
incentivos a participar de este esquema de inversiones.
Ahora bien, estos costos estn pensados para generar incentivos para que empresas
apropiadas busquen acceder a este mecanismo; sin embargo, en la prctica ello
podra implicar ms bien restricciones importantes en la participacin. Por ello, una
recomendacin tentativa al respecto es un esquema que compense a las empresas
por los costos de gestin incurridos.
b. Modificacin de algunas particularidades que caracterizan a los CIPRL
El Certificado de Inversin Pblica Regional y Local (CIPRL) es un documento emitido
por el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin Nacional del Tesoro
Pblico, que constituye el mecanismo para el financiamiento del sector privado, y que
asciende como mximo al total de la inversin realizada. El CIPRL constituye el
principal mecanismo de incentivo dentro del esquema de obras por impuestos para un
aumento de la participacin privada. El CIPRL es utilizado por la empresa contra los
pagos a cuenta y de regularizacin del Impuesto a la Renta (IR) hasta por un mximo
del 50% del ejercicio anterior. Si sobre ese techo existiera un saldo, podr ser
ejecutado en los siguientes ejercicios fiscales.
De acuerdo con el Texto nico Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la
Inversin Pblica Regional y Local con Participacin del Sector Privado303, la emisin
de los CIPRL est sujeta al siguiente procedimiento:
En primer lugar, la Entidad Privada Supervisora, determinada por la Contralora

General de la Repblica, deber dar conformidad de la calidad del proyecto
dentro de los diez (10) das hbiles siguientes a la culminacin del mismo o de
cada una de las etapas del Proyecto.
303
D.S. N 248-2009-EF
236
Agosto 2012
Luego de recibida la conformidad de la Entidad privada supervisora, el

Gobierno Regional o Local deber pronunciarse ante la Direccin Nacional del
Tesoro Pblico (DNTP) con respecto a la recepcin del proyecto o la etapa
correspondiente, con un plazo mximo de 10 das hbiles; de no realizarse el
pronunciamiento, se tomar la obra como entregada.
A continuacin, se proceder a realizar la solicitud de emisin del CIPRL; por

parte del Gobierno Local o Regional, o la Empresa Privada; en un mximo de 3
das hbiles.
Luego de recibida la solicitud, la DNTP emitir, en un plazo mximo de 3 das

hbiles, los CIPRL siempre y cuando se cumplan los lmites de financiamiento
para el gobierno local304). Finalmente, la entrega del CIPRL estar a cargo del
Gobierno Regional o Local correspondiente.
Con respecto al a emisin del CIPRL por culminacin de etapas, estos podrn ser
emitidos trimestralmente, por los avances de obra, cuando el plazo la ejecucin del
proyecto supere los 6 meses. Est situacin deber ser comunicada a la Empresa
Privada desde la primera convocatoria al proceso de seleccin. Las condiciones y el
cronograma de entrega de las etapas debern ser determinadas en el Convenio de
Inversin Pblica Regional y/o Local en Infraestructura305.
Con respecto a la emisin de los CIPRL por los intereses del 2% de los CIPRL no
utilizados en el ejercicio anterior, la Empresa Privada deber solicitar al Gobierno
Regional o Local que gestione la emisin de los mismos ante la DNTP. Luego de
recibida la solicitud, la DNTP deber requerir la informacin correspondiente a la
Declaracin Jurada Anual de Impuesto a la Renta, correspondiente al ejercicio
anterior, de la empresa privada correspondiente; dicha informacin deber ser enviada
por la SUNAT en un plazo mximo de 7 das hbiles. Luego de recibida, la DNTP
emitir los CIPRL en un mximo de 10 das hbiles306.
Segn la investigacin realizada, se han encontrado oportunidades de mejora en
relacin con estos certificados.
304
De acuerdo a la Segunda Disposicin Complementaria de la Ley N 29230 Ley que impulsa la

inversin pblica regional y local con participacin del sector privado.
305
Artculo 15_A del Texto nico Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversin Pblica
Regional y Local con Participacin del Sector Privado (D.S. N 248-2009-EF)
306
Artculo 15 del Texto nico Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversin Pblica
Regional y Local con Participacin del Sector Privado (D.S. N 248-2009-EF)
237
Agosto 2012
b.1. Elevar la tasa de inters de los CIPRL.

El reglamento de la ley de obras por impuestos determina una tasa de inters de 2%
anual de los CIPRL. Es decir, las fracciones del valor de los CIPRL que no sean
utilizados pueden generar un inters de ese monto. Esta tasa, sin embargo, es menor
a la que se paga por los Bonos del Tesoro Pblico (5.98%), lo cual resta
competitividad a los CIPRL en el mercado. Adems, a diferencia de los Bonos del
Tesoro, los CIPRL son ilquidos (no transables) y de riesgo considerable, pues
dependen de la disponibilidad de canon y generacin de renta.
Por lo tanto, la alternativa planteada es elevar la tasa de inters de los CIPRL, que
incorpore el riesgo inherente a estos Certificados, y que lo vuelva ms competitivo en
el mercado, de tal manera que sirva adems como herramienta para incentivar
inversiones a travs del mecanismo de obras por impuestos.
b.2. Se debe permitir que los CIPRL se emitan por el monto realmente
ejecutado y no por el monto asumido; adems, estos deben tener carcter
transable mediante la eliminacin de su carcter de no negociables.
En la actualidad, la norma que regula las obras por impuestos no considera el posible
incremento en el valor de los proyectos ejecutados, en comparacin con los estudios
de preinversin realizados. Por ello, los CIPRL se emiten en funcin al valor del
proyecto asumido, y no al valor de la inversin realmente ejecutada. Al respecto, se
debe tomar en cuenta que en el momento de realizacin del convenio solo se puede
contar con los datos aproximados del valor de la obra que provienen de los estudios
de preinversin. Por lo tanto, se recomienda flexibilizar la norma, de tal manera que
sea posible, incluir en el convenio, bajo algunos parmetros, la actualizacin del valor
de los CIPRL en funcin a la inversin ejecutada.
El riesgo que tiene el esquema de obras por impuestos vigente es que desincentive un
aumento de las inversiones, dado que los beneficios de los CIPRL se mantendran
rgidos. En ese sentido, se recomienda contemplar la posible variacin en el valor de la
obra ejecutada en relacin a los estudios y considerar mecanismos de ajuste del
monto de los CIPRL conforme avancen las obras de infraestructura.
238
Agosto 2012
VI.3.3. Desarrollo de la gestin en los Gobiernos sub-nacionales

El tercer grupo de recomendaciones est orientado al desarrollo de mecanismos para
optimizar la gestin de los Gobiernos sub-nacionales, dado su papel relevante en la
planificacin y ejecucin de inversiones.
a. Difundir informacin entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:
Delimitacin de funciones en la ejecucin de proyectos segn sector.
Diversos modelos de gestin para llevar a cabo la inversin en

infraestructura (v.g. APP y obras por impuestos): ello contribuira al aporte
de una gama de opciones para las inversiones pblicas directas.
Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a travs de

la coordinacin con otros Gobiernos locales o regionales: esta estrategia
contribuira a la inversin ms eficiente de proyectos de alcance
interregional (proyectos de irrigacin, saneamiento, carreteras, entre
otros).
b. Promover el diseo de concursos que contengan la ejecucin de varias

obras de menor envergadura
El monto promedio de inversin en proyectos ejecutados por los Gobiernos Regionales
es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya al 15% de los proyectos ms
grandes, el promedio del 85% restante es de menos de S/.350 mil. Si bien estos
proyectos pueden generar impacto sobre el desarrollo de la poblacin, debe tomarse
en cuenta que este tipo de inversin tiene poco impacto para cerrar brechas de
infraestructura, altos costos de formulacin y monitoreo e incluso por su monto pueden
resultar poco atractivos para empresas serias.
En muchos casos, la ejecucin de proyectos se da en forma atomizada porque la
demanda tambin lo es (presupuesto participativo, dispersin de la poblacin). Los
proyecto al ser de pequea escala, no alientan la entrada de empresas con capacidad
de enfrentar contingencias durante la ejecucin de los mismos o, peor an, de cumplir
con los parmetros establecidos en los contratos iniciales. De acuerdo con las
entrevistas sostenidas, existe un gran nmero de proyectos que, por su monto, se
adjudican a empresas poco calificadas, las cuales, en algunos casos, no consiguen
cumplir con las condiciones de los contratos en la fase de ejecucin.
239
Agosto 2012
Sin embargo, existen formas de empaquetar los proyectos en un programa de

inversiones que reduzca los costos de transaccin, mejore la eficiencia y a su vez
resulten atractivos para el sector privado. As, por ejemplo, en vez de que la
Municipalidad de Miraflores licite un contrato de mantenimiento por cada una de sus
avenidas como se hace actualmente, podra licitar un programa de mantenimiento
permanente de todas las vas del distrito.
As, la existencia de muchos proyectos de poca magnitud, no genera condiciones para
que la inversin privada se ejecute de manera eficiente. Al respecto, lo que se propone
es la promocin de varios proyectos dentro de un solo paquete de inversiones, por
ejemplo, la concesin de los aeropuertos regionales307. Al mismo estilo, se pueden
agrupar proyectos dentro del mismo sector, como hospitales regionales o Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS). As, estos paquetes resultaran
atractivos a empresas serias que garanticen una correcta ejecucin.
SOBRE LA CONCESIN DE PAQUETES DE AEROPUERTOS REGIONALES

Con el fin de mejorar la calidad de los servicios y la infraestructura de transporte nacional, se
aprob el Plan de Promocin en marzo de 2004, que estableci la entrega en concesin de
diecinueve (19) aeropuertos, en tres grupos.
As, con fecha 11 de diciembre de 2006 se suscribi el contrato de Concesin del Primer Grupo
de Aeropuertos con la empresa denominada Aeropuertos del Per S.A.
En el marco de la Promocin de Inversiones del presente ao, PROINVERSIN tiene previsto
llevar a cabo el concurso de proyectos integrales para la concesin del Segundo Grupo de
Aeropuertos la Repblica del Per.
Loa aeropuertos incluidos en el segundo paquete son:
1. Aeropuerto de Andahuaylas (Regin Apurmac)
2. Aeropuerto de Arequipa (Regin Arequipa)
3. Aeropuerto de Ayacucho (Regin Ayacucho)
4. Aeropuerto de Juliaca (Regin Puno)
5. Aeropuerto de Puerto Maldonado (Regin Madre de Dios)
6. Aeropuerto de Tacna (Regin Tacna)
Fuente: Proinversin
307
El primer grupo de Aeropuertos Regionales de concesion en el ao 2006
240
Agosto 2012
c. Disear modelos de gestin de recursos humanos que eviten la rotacin

laboral de funcionarios pblicos (retencin del talento)
Es necesario promover mecanismos para retener personal calificado dentro de la
gestin pblica local y regional y reducir la alta rotacin presente en las reas de
planificacin e inversin de las regiones. El problema de la alta rotacin es que las
inversiones en capacitacin de funcionarios pblicos vg. en modalidades de
inversin, planeamiento, manejo de SNIP, etc- se pierden en gran medida cada cuatro
aos, por la renovacin del personal.
Adems, es importante mencionar que el sector pblico resulta poco atractivo para
atraer al talento del sector privado, en el que las personas ganan entre tres y cinco
veces ms en promedio que lo que ganaran en la administracin pblica por una labor
equivalente308. No se espera que este diferencial de remuneraciones se cierre, pero
una mejora en los sueldos de funcionarios clave podra lograr capturar mejores
profesionales.
As, una de las necesidades bsicas de reforma dentro del sector pblico es la
incorporacin de un rgimen nuevo, moderno, meritocrtico, al cual accedan los
mejores de los actuales trabajadores y externos por concurso, que formen una nueva
administracin pblica. Cabe destacar, al respecto, que el ministro de Trabajo y
Promocin del Empleo (MTPE), Jos Villena, junto con una comisin conformada por
expertos de diversos sectores, y con apoyo el Banco Mundial, se encuentran en
elaboracin del proyecto de Ley de Nueva Carrera Pblica que entrara en vigencia en
2013, eliminando progresivamente el rgimen CAS309. Una definicin adecuada del
mencionado rgimen contribuira a formar un Estado con mayor capacidad de
ejecucin de polticas pblicas de inversin en infraestructura.
308
Por ejemplo funcionarios claves en la gestin de inversiones como el jefe de la Oficina de

Programacin e Inversiones (OPI), de logstica, de obras, y de infraestructura, tienen remuneraciones que
no alcanzan los S/.5 000 al mes. Como consecuencia de esto
309
El Contrato Administrativo de Servicios (CAS) es una modalidad contractual de la Administracin
Pblica, privativa del Estado, que vincula a una entidad pblica con una persona natural que presta
servicios de manera no autnoma. Una prestacin de servicios de carcter no autnomo es la prestacin
de servicios que realiza una persona a favor de una Entidad Pblica de manera dependiente, sin que ello
implique un vnculo laboral con la Entidad.
241
Agosto 2012
NOTICIA CARRERA PBLICA ADMINISTRATIVA EN 2013

El presidente de la Comisin de Economa del Congreso, Luis Galarreta, anunci que para
2013 se tendr lista la carrera pblica administrativa, antes de que se elimine de forma
progresiva el rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS).
Se van a mejorar algunas condiciones en el CAS, dos gratificaciones como cualquier
trabajador, 30 das de vacaciones, pero no pasarn al Estado sin ninguna evaluacin. Lo
harn cada ao en la medida que estas personas califiquen, dijo el legislador.
Asimismo, mostr su apoyo al proyecto aprobado por el pleno del Congreso el ltimo
jueves, que establece el ingreso de los trabajadores del mencionado rgimen a la planilla
estatal de forma paulatina y por meritocracia.
Precis que, de acuerdo a datos del Ministerio de Trabajo, hay ms de 188 mil
trabajadores por CAS en los tres niveles de gobierno central, regional y municipal, y
que bsicamente han ingresado en las ltimas administraciones.
Fuente: Per21 (disponible en www.peru21.pe)
Fecha: 21/03/2012
VI.3.4. Manejo de conflictos sociales

De acuerdo con los sondeos realizados a los clientes de APOYO Consultora, los
conflictos sociales constituyen un factor de riesgo importante para invertir en el Per:
72% de los ejecutivos de empresas muestran mucha preocupacin por el efecto de la
creciente conflictividad social sobre el entorno de los negocios en el 2012. Estas
sensaciones tienen sustento en la creciente ola de conflictos registrados: a febrero de
2012 se cuentan 229 conflictos a nivel nacional entre activos (152) y latentes (77)310.
Ante esto, es primordial un manejo adecuado de los conflictos sociales, de modo tal
que se pueda dar un contexto favorable para promover las inversiones de proyectos
de infraestructura en el Per.
310
Defensora del Pueblo (2012) Reporte de conflictos N 96.
242
Agosto 2012
GRFICO 112: UBICACIN GEOGRFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
Tumbes
Loreto
Amazonas
Piura
Cajamarca
Ene.2012: 229 Conflictos

sociales. 10 adicionales
respecto Dic.2011Conflictos Activos: 152
Conflictos Latentes: 77
Lambayeque
San Martn
La Libertad
Ancash
Hunuco
Ucayali
Pasco
Junn
Lima
Madre de Dios
Cusco
Huancavelica
Apurmac
Ica
Ayacucho
Puno
De 11 a ms conflictos
De 6 a 10 conflictos
De 1 a 5 conflictos
Arequipa
Moquegua
Tacna
Fuente: Defensora del Pueblo

En este punto, se han detectado dos campos de accin importantes:

a. Realizar un trabajo articulado para conocer las expectativas de la
poblacin
El manejo de las expectativas de la poblacin en el mbito de los proyectos de
inversin es clave, pues constituye un insumo para el diseo de los proyecto pues
permite determinar la viabilidad de un proyecto o no, saber cunto se gastar en
proyectos para compensar a la poblacin, entre otros aspectos. Por tanto, es
importante establecer espacios para conocer las expectativas de la poblacin en
relacin con la construccin de la infraestructura y sobretodo realizar actividades
complementarias como campaas de comunicacin efectivas, con el fin de crear
contextos favorables para la construccin de las obras.
243
Agosto 2012
A continuacin, considerando las mejores prcticas adoptadas en otros pases, se

listan algunas acciones sobre la comunicacin de informacin, la creacin de lazos
con las comunidades, capacitacin, entre otros, las cuales buscan prevenir o
solucionar conflictos a tiempo.
CONSIDERACIONES PARA MANTENER RELACIONES SALUDABLES ENTRE EMPRESA
Y COMUNIDADES EL ROL DE LA EMPRESA MINERA
Informacin y comunicacin
1. Brindar desde un inicio informacin balanceada sobre los impactos del proyecto. Ello con el
fin de no generar sobrexpectativas de los beneficios, ni minimizar los efectos en el medio
ambiente o potenciales riesgos.
2. Ser transparente a travs del suministro de informacin completa y oportuna para mitigar
posibles conflictos. Esta informacin debe ser adecuada a la lengua utilizada por la
comunidad.
3. Desarrollar revisiones peridicas sobre el impacto del proyecto en el medio ambiente y a
nivel socioeconmico. Dichas revisiones deben ser publicadas en informes de desempeo
ambiental/social auditados de manera independiente. Los mismos deben ser entregados a
las autoridades comunales.
4. Informar y educar a las comunidades sobre los impactos de las obras en temas laborales,
ambientales y potenciales beneficios para la localidad.
5. Desarrollar estrategias de comunicacin para exponer los beneficios de los proyectos,
segn localidad.
Relaciones con la comunidad

6. Elaborar Estudios de Impacto Social para facilitar la negociacin de acuerdos
socioeconmicos. Crear oficinas especiales para relacionarse con las comunidades. Las
oficinas deben establecerse dentro del mbito de operacin del proyecto. Asimismo, deben
tener la autoridad al interior de la empresa para poder establecer y cumplir acuerdos, de
modo tal que esta oficina sea percibida por la poblacin como un medio que aplique
soluciones.
7. Incorporar dentro de cualquier decisin factores tales como la cultura local y costumbres
de las comunidades.
Capacitacin y apoyo a la comunidad
8. Contratacin y capacitacin de personas de la comunidad.
9. Uso de servicios y proveedores locales, en la medida de lo posible.
10. Fortalecimiento de las estructuras de la comunidad y las instituciones locales (capital
social), a travs de la formacin y la educacin en liderazgo, gestin y cuestiones tcnicas.
11. Proveer financiamiento a la comunidad para que contraten a consultores externos que les
proporcionen conocimientos tericos y prcticos, de modo tal que puedan tomar decisiones
con informacin adecuada.
12. Contratar a un monitor de medio ambiente - de preferencia de la comunidad - y, en caso
sea necesario, proporcionar los medios para que personas de la comunidad sean formadas
en estos aspectos.
Resolucin de conflictos
13. Formalizar cualquier acuerdo tomado con la comunidad a travs de actas.
14. Identificar a los representantes calificados de la comunidad.
244
Agosto 2012
b. Complementar la reglamentacin final de la ley de consulta previa

La Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios,
reconocida en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, nace
como resultado de los lamentables sucesos ocurridos en la localidad de Bagua,
Regin Amazonas en junio del ao 2009.
En dicha fecha, el conflicto social fue generado por el reclamo de las comunidades
indgenas de la zona sobre una serie de Decretos Legislativos promulgados por el
poder ejecutivo en el contexto de las reformas realizadas para la promulgacin del
TLC con Estados Unidos. Estos limitaban los derechos de las comunidades y
facilitaban la concesin de tierras pertenecientes a las mismas. De acuerdo con el
informe final de la Comisin investigadora de los sucesos de Bagua, el saldo final del
conflicto fue de 34 muertos, entre ellos 24 miembros de la Polica Nacional311.
Como parte de los acuerdos alcanzados en las conversaciones con los lderes de las
comunidades indgenas, se decidi reglamentar el derecho de consulta previa de las
comunidades indgenas y de esta manera evitar que se generen nuevos conflictos por
la falta de una comunicacin efectiva entre las autoridades y las comunidades312.
Luego de diversos debates a nivel del congreso y la polmica observacin realizada a
la misma por parte del Presidente Alan Garca Prez, haciendo uso de la atribucin
constitucional que le permite observar toda o una parte de una ley aprobada por el
Congreso de la Repblica, el 31 de Agosto de 2009 se promulg la Ley 29785.
Si bien la Ley de Consulta Previa a los pueblos Indgenas fue promulgada en el ao
2009, la reglamentacin de la misma se hizo esperar hasta abril del ao 2012 (Decreto
Supremo 001-2012-MC). Incluso, a la fecha an quedan temas por aclarar: el nivel de
opinin vinculante, el padrn de comunidades indgenas, la etapa de inversin en que
debe realizarse y cmo determinar el rea de influencia de una actividad.
311
Fuente: http://www.rpp.com.pe/2010-01-02-simon-informe-final-de-comision-bagua-es-un-diagnosticovaliente-noticia_232907.html
312
Vallenas, Kantuta; Lucila Pautrat y Catty Samaniego (sin fecha). Anlisis de la ley de consulta previa a
los pueblos indgenas, y criterios para su implementacin en el contexto del debate del proyecto de ley
forestal y de fauna silvestre. Lima-Per.
245
Agosto 2012
GRFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIN DE LA

LEY DE CONSULTA PREVIA
Quines
deben ser
consultados?
Detallar los requisitos que debe cumplir un pueblo para ser

consultado. Existe base de datos de pueblos indgenas?
Cmo se determina el rea de influencia de una actividad?
Qu y
cundo
consultar?
Definir las medidas administrativas que se sometern al proceso

de consulta. Cmo se ejecuta el proceso de consulta?
Definir plazos. Determinar en qu etapa del proyecto se debe
realizar la consulta. Antes o luego del estudio de impacto
ambiental?
Cada institucin del gobierno asignara recursos humanos y
presupuesto para gastos. Empresas pagarn una tasa por la
ejecucin del proceso de consulta? En funcin de qu?
Proceso de consulta se podr realizar en paralelo con talleres
informativos?
Modalidades y
resultados de
la consulta
Definir si se consulta sobre una actividad o sobre un proyecto.

Aclarar las implicancias de los resultados de la consulta. Opinin
vinculante?
Si bien es cierto que la aplicacin de la Ley implicar costos adicionales sobre la

ejecucin de los proyectos de inversin (en tiempo y dinero), su cumplimiento permitir
resolver anticipadamente problemas que de otra forma pueden resultar an ms
costosos; al punto de hacer inviables los proyectos313. Por tanto, es importante cerrar
los vacos que an se presentan en la reglamentacin; de lo contrario se contina
generando incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de
infraestructura y con ello limitndose la inversin.
313
Un ejemplo de esto puede ser el retraso en el proyecto del Aeropuerto Internacional de Chincheros.
246
VII.
Agosto 2012
CONCLUSIONES
1. La disponibilidad y calidad de la infraestructura del Per es similar a lo observado,

en promedio, en Amrica Latina; sin embargo, an dista de los niveles alcanzados
por los pases ms competitivos de la regin (Chile, Uruguay y Brasil). Por otro
lado, si bien se han mostrado avances en cuanto al acceso y calidad de
infraestructura entre 2005 y 2010, an se identifican grandes disparidades
regionales, observndose que los departamentos de la Selva (Ucayali, Madre de
Dios, Loreto y Amazonas) y de la Sierra (Hunuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco
y Junn)
son los que necesitan mayor atencin en la dotacin y calidad de
infraestructura.
2. Los principales hallazgos detallados por cada uno de los sectores analizados se
detallan a continuacin.
2.1. Carreteras
A pesar de los avances mostrados en el sector durante los ltimos aos, an la

calidad de las carreteras del Per muestra serias deficiencias en relacin con la
de otros pases de AL (Chile). Est pendiente la pavimentacin del 46% de la
Red Vial Nacional; incluso, en departamentos como Apurmac, Pasco y
Huancavelica este porcentaje se incrementa a ms de 70%.
Es indispensable promover la cultura de mantenimiento de la infraestructura

vial entre los Gobiernos Subnacionales. Adems, se debe considerar modificar
el marco normativo de manera que el mantenimiento de carreteras sea
considerado inversin y por ende los fondos del canon puedan ser
empleados para financiar proyectos de mantenimiento de vas ya
existentes.
Este sector se caracteriza por la gran presencia de inversin mediante la

modalidad de APP (concesiones) y por ser un sector de amplio alcance a la
poblacin. Por ello, se debe mantener especial cuidado en el cumplimiento
de los compromisos asumidos por el Estado dentro de su participacin
en las APP en ejecucin. El incumplimiento de los contratos se ve muchas
veces reflejado en la paralizacin de obras y el incremento de peajes, lo cual
podra generar no solo problemas especficos al proyecto paralizado, sino
objeciones al modelo de APP en general. Es necesario evitar que este modelo
pierda legitimidad ante la sociedad civil y de esa manera se dificulte la
participacin del sector privado en esta rea.
247
Agosto 2012
2.2. Puertos
La calidad de la infraestructura portuaria del Per (3.5 puntos de acuerdo

con el Reporte Global de Competitividad 2012) muestra serias deficiencias
en comparacin con los puertos de pases como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).
Se han encontrado deficiencias en la gestin de la empresa pblica ENAPU

S.A314. As, existen retrasos en el desarrollo de la infraestructura de los puertos
de Salaverry, San Martn e Ilo. Ello, sumado a una baja demanda por los
servicios ha generado que estos puertos no sean sostenibles econmicamente.
Se encontr que aquellos puertos administrados por entidades privadas

(concesionados por el Estado) tienen mejores resultados que aquellos
gestionados por ENAPU. Para poder concesionar los puertos faltantes, es
indispensable establecer mesas de trabajo con los sindicatos laborales de
los puertos que estn bajo la administracin de ENAPU, pues estos se oponen
a las concesiones.
Es necesario promover las inversiones en infraestructura de transporte

hacia los puertos. Este factor es crtico, pues la falta de infraestructura
complementaria incrementa los costos de uso de los puertos y reduce los
incentivos al uso de los mismos, con lo cual se pierde competitividad.
2.3. Aeropuertos
Segn el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Per dispone de una

calidad de infraestructura aeroportuaria mayor a la del promedio de los pases
de Amrica Latina (4.0).
La demanda por servicios aeroportuarios ha crecido en los ltimos aos. La

tendencia revelara la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en
infraestructura que abastezca a la demanda creciente por estos servicios.
En la ltima dcada se han entregado en concesin 18 aeropuertos a nivel

nacional. En ese sentido, se recomienda desarrollar mecanismos de regulacin
y monitoreo adecuados, para lograr una ejecucin de los proyectos de
inversin de las empresas privadas de acuerdo con los contratos establecidos.
314
Segn Sgut (2005), factores asociados a la gestin de la empresa ENAPU S.A. como la necesidad de
pago de pensiones y el sobredimensionamiento de la planilla de ENAPU, entre otros, han elevado las
tarifas de los servicios portuarios brindados por la empresa estatal. As, se estim un sobrecosto portuario
calculado en US$ 12.6 millones anuales.
248
Agosto 2012
2.4. Ferrocarriles
Este sector ha sido relegado durante los ltimos gobiernos. La inversin en

infraestructura ferroviaria ha sido nula entre 2005 y 2010 - la red se ha
mantenido en 1 940 km-; as como la planificacin del sector (es decir, el
establecimiento de metas de corto y mediano plazo). Ello explicara que segn
el ndice de calidad de la infraestructura ferroviaria del Per (1.9), el sector
muestra serias deficiencias
A pesar de la existencia de diferentes estudios que respaldan la viabilidad y

beneficio de construir una lnea frrea hacia la Selva (especialmente Iquitos),
an no se inicia la construccin de la misma.
Segn entrevistas, existira presin por parte de grupos de transportistas,

que promueven una priorizacin del sector carreteras en desmedro del sector
ferroviario. Ello sera uno de los factores por los que el sector ferroviario ha
sido relegado. Por tanto, es importante promover informacin a los hacedores
de poltica sobre los beneficios de implementar redes ferroviarias en algunos
casos (menores costos para transporte de carga, medio de transporte con
menor contaminacin ambiental, entre otros).
2.5. Electricidad
La disponibilidad de energa para los prximos aos es un tema preocupante:

el margen de reserva operativo ha decrecido en la ltima dcada. Es
imprescindible fomentar la generacin de energa con diversas fuentes
(cambio de la matriz energtica), con nfasis en las zonas norte y sur del
pas.
Existe un bajo nivel de inversin en infraestructura de transmisin. A la

fecha, la infraestructura disponible no sera suficiente para poder cubrir la
nueva demanda del Sur y Norte. Por tanto, resulta necesario agilizar y
clarificar los mecanismos para que las licencias sociales sean otorgadas y
se inicie la construccin de dicha infraestructura.
El porcentaje de acceso a energa elctrica se ha incrementado en 15 pp entre

2005 y 2010 (de 74% a 89%). No obstante estos niveles son an bajos en
comparacin con los alcanzados por el resto de pases de Amrica Latina.
Urge promover los programas de electrificacin rural pues existe un
reducido nivel de conexiones en estas zonas: el coeficiente de electrificacin
rural en 2011 fue de 63%.
249
Agosto 2012
2.6. Saneamiento
La dotacin de infraestructura de servicios de saneamiento an es insuficiente:

Per es el pas de Amrica Latina con menor cobertura de agua potable y
acceso a desage: solo 76% de los hogares disponen de estos servicios. El
reducido acceso en regiones como Puno, Huancavelica, Loreto, Amazonas y
Madre de Dios es alarmante ya que en estas regiones el porcentaje de hogares
con acceso a este servicio no sobrepasa el 50%.
En el sector se deben realizar ajustes a las tarifas y a la calidad de la

gestin de las EPS, de modo que la misma permita cubrir inversiones y
rehabilitacin de la infraestructura de saneamiento. Ello implicara, entre otras
medidas, las siguientes:
o
Promover mecanismos que alineen los intereses entre los directores de

las EPS y los polticos.
Establecer Planes Maestros Optimizados que permitan desarrollar

inversiones en infraestructura factibles segn la realidad de la EPS.
Desarrollar campaas de sensibilizacin del valor del agua.
Desarrollar polticas que incrementen la disponibilidad hdrica a travs

del aprovechamiento intercuencas (trasvases) y el agua de mar. Adems
de contar con infraestructura adecuada que permita almacenar el exceso de
agua en pocas de lluvia y se emplee en pocas en las que el agua resulta
insuficiente, es importante desarrollar infraestructura de aprovechamiento
intercuencas (trasvases), as como plantas desalinizadoras para el tratamiento
de agua de mar.
Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento, contemplando

la construccin de infraestructura resistente ante eventos naturales y el
desarrollo de programas de mantenimiento constante de los sistemas de
saneamiento.
2.7. Salud
El estado de la infraestructura peruana de salud es an es deficiente respecto

de los estndares internacionales. Existen solo 1.5 camas hospitalarias por
cada 1 000 personas; en tanto que, pases como Uruguay y Brasil cuentan con
2.9 y 2.4 camas por cada 1 000 personas. Tal vez de mayor importancia sea
resaltar que en el pas, en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido
en el mismo nivel del que tena en el 2003.
250
Agosto 2012
A nivel nacional, se observa un estancamiento en la calidad de la

infraestructura. Si bien el nmero de establecimientos se ha incrementado en
10.3% entre 2001 y 2009, el nmero de camas hospitalarias se ha mantenido
casi constante en este periodo, como se mencion anteriormente.
Se
debe
promover
la
articulacin
entre
las
distintas
entidades
responsables de los establecimientos de salud a nivel nacional (Ministerio

de Salud, ESSALUD, las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales y el
sector privado) para la identificacin de necesidades de inversin en salud de
forma adecuada.
Uno de los elementos bsicos para el desarrollo de la infraestructura es

promover la generacin de informacin sobre el estado de infraestructura.
La ltima informacin disponible data del 2006 (censo hospitalario).
Es necesario mejorar e institucionalizar la capacidad tcnica de los

Gobiernos Regionales, a travs de un acompaamiento permanente por parte
del sector, y en particular, de entidades como el Centro de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN).
Es importante establecer lineamientos claros para la definicin ptima de los

estndares de calidad y de los criterios de localizacin pertinentes de los
EESS.
2.8. Educacin
El ndice de calidad de la infraestructura fsica de las escuelas revela que la

infraestructura educativa de los colegios del Per est debajo de pases
de Amrica Latina como Brasil, Chile y Argentina.
Los factores de la infraestructura educativa que estn ms significativamente

asociados con un mejor aprendizaje son la presencia de espacios de apoyo a
la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cmputo), la
conexin a servicios pblicos de electricidad y telefona, y la existencia de agua
potable, desage y baos. Al evaluar estos factores, se observa que las
escuelas del Per presentan mayores limitaciones que el promedio de las
escuelas de Amrica Latina para acceder a estos servicios y construir reas
acadmicas.
La rehabilitacin y mantenimiento de los establecimientos educativos es

indispensable. Solo el 19.1% de las aulas estn en buen estado, estas cifras
se agudizan en la regin Selva: Madre de Dios (0.4%), Loreto (0.2%) y Ucayali
(0.0%).
251
Agosto 2012
La implementacin de servicios bsicos dentro de los establecimientos

educativos es de vital importancia. Solo 35% de las instituciones educativas
cuentan con acceso a los tres servicios bsicos (agua, alcantarillado y
electricidad). Es importante prestar atencin a la dotacin de estos servicios a
los colegios de la Sierra, pero sobre todo a los ubicados en la Selva.
2.9. Crceles
El porcentaje de sobrepoblacin de los establecimientos penitenciarios se

mantiene elevado a lo largo del tiempo, hasta alcanzar 82% en el ao
2011. En un anlisis por regiones, se observa que el caso ms crtico es
presentado por la Oficina Regional del Centro (con sede en Huancayo), con un
porcentaje de sobrepoblacin de 163%.
Es importante promover una visin poltica clara que otorgue mayor prioridad
a la infraestructura penitenciaria, y en general, del sector relacionado con
crceles dentro de las polticas pblicas de seguridad ciudadana del Estado.
Si bien son funciones propias del Estado el diseo, la construccin y el

mantenimiento de los penales; dada la evolucin y situacin actual del sector,
se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesin a un
tercero, con la supervisin/monitoreo del Estado. Por tanto, es necesario
promover la participacin del sector privado para la provisin de
infraestructura y administracin de los centros penitenciarios. As, resulta
pertinente la discusin poltica y tcnica de llevar a cabo un proceso de
concesin en los EEPP (provisin de infraestructura y administracin de los
centros penitenciarios).
2.10. Riego
El porcentaje de agricultores que usan algn tipo de infraestructura de riego en

sus cultivos entre 2004 y 2010 ha crecido en 15 pp, sin embargo, an el 77%
de las tierras disponibles para uso de cultivo no cuentan con
infraestructura de riego.
En el sector es importante trabajar en una cultura de mantenimiento de los

sistemas de riego y en mejorar la gestin y administracin de la
infraestructura. La falta de mantenimiento adecuado ha implicado el deterioro
de la infraestructura y con ello la mayor filtracin del recurso hdrico: 65% del
agua para riego es perdida en el camino.
252
Agosto 2012
El Gobierno Central (mediante el Ministerio de Economa y Finanzas y el

Ministerio de Agricultura) debe definir criterios adecuados para delimitar los
responsables de proyectos de captacin y distribucin de agua para riego
que involucran a ms de una regin.
Se requiere fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en la

definicin de los derechos de agua para la ejecucin de proyectos de inversin.
3. Al comparar las brechas de infraestructura por cada sector econmico con las
proyecciones de la ejecucin de las inversiones del sector pblico hacia el ao
2016, las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversin
pblica ejecutada cubrira gran parte de la brecha al 2016. Sin embargo, un grupo
de sectores requerira de mayores inversiones. As, se encuentra que los sectores
en los que se sera ms factible que la ejecucin presupuestal al ao 2016 cubra la
brecha son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%). Los sectores en dnde el
bajo nivel de cobertura de la brecha sera alarmante son crceles (23%),
saneamiento (11%), aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y
educacin (38%) y ferrocarriles (34%) en menor medida.
4. Sobre la base de las entrevistas y la revisin de los diagnsticos de cada uno de los
sectores estudiados se identificaron, como parte de los lineamientos de poltica a
seguir, recomendaciones en tres campos: priorizacin de proyectos de inversin en
infraestructura segn sector econmico, modalidades de inversin sugeridas para
cada sector y subsector, y oportunidades de mejora transversales a todos los
sectores estudiados.
4.1. La priorizacin de inversin en los distintos sectores que necesitan

implementacin de infraestructura depende del criterio/objetivo de poltica que se
plantee. Al contemplar como objetivo de poltica la promocin de la inclusin social,
segn los especialistas consultados, los sectores por priorizar seran en este
orden-: saneamiento, educacin, salud, redes viales y energa. En tanto, al
considerar como objetivo de poltica nicamente la promocin del crecimiento
econmico, los sectores por priorizar seran son carreteras, educacin,
saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que, de considerarse ambos
criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento econmico con inclusin social,
el orden de priorizacin de los proyectos de infraestructura sera el siguiente:
carreteras, saneamiento, educacin, salud, electricidad, riego, ferrocarriles,
puertos, crceles y aeropuertos.
253
Agosto 2012
4.2. Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector

dependen de la magnitud de los proyectos. Se consider pertinente diferenciar la
intervencin de cada tipo de agente (privado o pblico), dependiendo de si se
discute sobre la construccin de la infraestructura o sobre la administracin del
servicio disponible a partir de la construccin de la obra. Ello, pues ambos aspectos
(construccin de infraestructura y administracin) influyen en la calidad final del
servicio provisto.
En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores

y subsectores se debera promover la inversin mediante APP: todas las
modalidades de transporte, la infraestructura hidralica/riego, obras de
captacin de agua, construccin de crceles y de grandes hospitales y centros
especializados en ciudades principales. Por su parte, la construccin de
infraestructura para generacin y transmisin elctrica se debera promover
nicamente a travs de la inversin privada, en tanto que, la construccin de
sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por
ende, poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la
construccin de infraestructura educativa, la necesaria para la cobertura de
agua potable, acceso a electricidad y dotacin de puestos de salud, sobretodo
en zonas alejadas.
Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el

sector privado debera administrar todas las modalidades de transporte
(excepto las RVD y RVL), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y
captacin de agua); la generacin y transmisin elctrica, la obras de
infraestructura hidrulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros
especializados de salud. Por su parte, el sector pblico debera encargarse de
la administracin de la educacin, de los centros y puestos de salud y de la
distribucin de energa elctrica.
4.3. Las oportunidades de mejora para agilizar las inversiones en infraestructura

fueron clasificadas en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversin en
infraestructura, (ii) promocin de la inversin privada mediante mejoras en los
mecanismos actuales de inversin, (iii) trabajo con niveles de gobierno sub-
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Agosto 2012
nacionales y (iv) manejo de conflictos sociales. Los lineamientos de poltica se

detallan a continuacin:
i) Planeamiento general de la inversin en infraestructura
Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones en

inversin en infraestructura entre distintos niveles de gobierno. Sin una
adecuada labor de coordinacin ni lineamientos claros de poltica nacional
que definan objetivos y asignen responsabilidades entre distintos niveles de
Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar
paralizados. Por tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias
de competencias, funciones y recursos. Ello implica desarrollar un mapa de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno, el cual se estructure a
partir de definir las competencias normativas y exclusivas del Gobierno
Central, las competencias compartidas de las regiones, y las competencias
locales de las municipalidades, adems de aquellas competencias que son
concurrentes y compartidas entre los distintos niveles de gobierno.
Normar la creacin de planes de accin corto y mediano plazo que sirvan

como instrumentos de gestin y que se realicen en un contexto de
coordinacin multisectorial. Se debe contar con planes sectoriales vigentes de
mediano y corto plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que
estn alineados con los planes de largo plazo. Los mismos constituiran
instrumentos tiles para reducir la discrecionalidad en el monitoreo de
acciones, y por ende, realizar un seguimiento adecuado de la ejecucin de los
proyectos de inversin. Adems, es importante promover que estos planes se
desarrollen en un contexto de planificacin a nivel multisectorial, que
permitira que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen
de forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor
competitividad
Crear metodologa para mejorar y estandarizar la elaboracin de Planes de

Desarrollo Regional Concertados (PDRC) e integrarlos con los planes a nivel
sectorial y nacional. De la revisin de los 25 PDRC, se encuentra que en su
mayora el sustento de los proyectos propuestos se realiza utilizando poca
estadstica y cuando sta se utiliza no est actualizada. Asimismo, los PDRC
revisados, en su mayora, no tienen metas claras ni lneas de intervencin
estratgica bien definidas, adems no existen prcticas de seguimiento,
255
Agosto 2012
monitoreo o evaluacin de los avances del programa y son muy pocas las
regiones que articulan sus proyectos y metas con las de otras regiones ni
entre los sectores relevantes.
ii) Incentivar la participacin del sector privado

Se ha encontrado que la participacin de la inversin privada podra ser
incrementada trabajando en modificaciones en el marco normativo de los modelos
de ejecucin va APP y obras por impuestos.
En cuanto a la modalidad de ejecucin de APP, se debe trabajar en los

siguientes aspectos:
o Establecer de forma ms clara el rol y la coordinacin entre Proinversin, las
entidades concedentes y organismos reguladores en un proceso APP.
Adems de mejorar la capacidad tcnica de las entidades concedentes y
articularlos ms con el diseo del paquete.
o Actualizar la evaluacin de los compromisos asumidos por el Estado en las
APP al momento del diseo y proveer alternativas que permitan resolver
contingencias sin perjudicar a las partes. Es importante comunicar
oportunamente las contingencias para evitar que las APP sean mal vistas
por la poblacin.
o Actualizar el valor de las tierras, evaluar la propensin de la poblacin a
venderlas y en general, sanear la situacin legal de las mismas en una
etapa previa al otorgamiento del contrato, de tal manera que este se disee
con los parmetros adecuados.
En cuanto a la modalidad de ejecucin de obras por impuestos se debe

modificar la Ley N29230 (obras por impuestos), pues a la fecha no genera
incentivos efectivos para la participacin de un espectro amplio de empresas
privadas. Ello implica lo siguiente:
Acerca de los sobrecostos, cambios en los precios y valor de las obras

o Eliminar los sobrecostos innecesarios para las empresas interesadas.
Existen costos relacionados a la postulacin al proceso de seleccin, a la
solicitud de carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en
el avance. Solo las empresas con capacidad para contratar estudios y obras
pueden aprovechar el mecanismo, por lo que las empresas medianas o
256
Agosto 2012
pequeas tendran menores incentivos a participar de este esquema de

inversiones.
o Contemplar la posible variacin en el valor de los la obra ejecutada en
relacin con los estudios y considerar mecanismos para solventar esta
situacin.
o Plantear un esquema semejante al de las iniciativas privadas: facilita
acuerdos con quienes tienen inters por la obra y evita procesos
prolongados para identificar a los ejecutores de las obras.
Acerca de los Certificados Inversin Pblica Regional y Local Tesoro
Pblico (CIPRL)
o Igualar la tasa de inters de los CIPRL a la de los Bonos del Tesoro, o al
menos dramtica esta diferencia.
o El CIPRL se debe emitir por el monto ejecutado y no por el asumido;
adems, debe tener carcter transable, mediante la eliminacin de su
carcter de no negociable.
o Mejorar la previsibilidad sobre la fecha de la emisin de los CIPRL: i) Incluir
la obligatoriedad de aceptacin de avance de obras por parte de los GGRR
o GGLL y ii) permitir que la empresa privada solicite los CIPRL conforme
avance la ejecucin de la obra.
iii) Trabajo con Gobiernos Subnacionales
Difundir informacin entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:

o Delimitacin de funciones en la ejecucin de proyectos segn sector.
o Diversos modelos de gestin para llevar a cabo inversin en infraestructura
para dar a conocer opciones a las inversiones pblicas directas.
o Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a travs de la
coordinacin con otros Gobiernos locales o regionales. Esta estrategia
contribuira a la inversin ms eficiente de proyectos de alcance
interregional (proyectos de irrigacin, saneamiento, carreteras, entre otros).
Permitir y promover el diseo de concursos que contengan la ejecucin de

varias obras de menor envergadura, de tal manera que el paquete resulte
atractivo a empresas ms grandes que garanticen su correcta ejecucin. A la
fecha, el monto promedio de inversin en proyectos ejecutados por los
Gobiernos Regionales es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya
257
Agosto 2012
al 15% de los proyectos ms grandes, el promedio del 85% restante es de

menos de S/.350 mil. Si bien estos proyectos pueden generar impacto sobre
el desarrollo de la poblacin, debe tomarse en cuenta que este tipo de
inversin tiene poco impacto para cerrar brechas de infraestructura, altos
costos de formulacin y monitoreo e incluso por su monto pueden resultar
poco atractivos para empresas serias.
Disear planes de capacitacin tcnica en relacin al diseo y ejecucin de

proyectos de infraestructura. Institucionalizar la capacitacin y la ley de
carrera pblica, para evitar que se pierda con la rotacin laboral.
iv) Manejo de conflictos sociales
Es indispensable destinar gastos en campaas de comunicacin efectivas

para crear contextos favorables a los proyectos de inversin de grandes
infraestructuras.
Se debe realizar un trabajo articulado con la poblacin para conocer sus

expectativas y que estas sirvan como insumo para el diseo de los proyectos
de infraestructura, adems de identificar actividades complementarias a su
ejecucin.
Concluir las definiciones faltantes en la reglamentacin de la ley de consulta

previa recientemente aprobada. Si bien es cierto que la aplicacin de la Ley
implicar costos adicionales sobre la ejecucin de los proyectos de inversin
(en tiempo y dinero), su cumplimiento permitir resolver anticipadamente
problemas que de otra forma pueden resultar an ms costosos; al punto de
hacer inviables los proyectos. Por tanto, es importante cerrar los vacos que
an se presentan en la reglamentacin; de lo contrario se contina generando
incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de
infraestructura y con ello limitndose la inversin.
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International Studies, Nagoya University.
Seetanah, B., Ramessur, S. y Rojid, S. (2009). Does Infraestructure
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Seinfeld (2010). Anlisis del programa presupuestal e incidencia de
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SUNASS (2011). La EPS al 2011. Lima - Per
Tatom, J.A. (1993). The spurious effect of public capital formation on private
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Terrones, Marco y Csar Caldern (1993). Educacin, capital humano y
crecimiento econmico: el caso de Amrica Latina. Revista Economa,
Departamento de Economa - Pontificia Universidad Catlica del Per, pp
23-70.
263
Agosto 2012
107. Torero, M., Escobal, J y Saavedra, J. (2001). Distribution, Access and

Complementarity: Capital of the Poor in Peru. En Portrait of the Poor: An
assets-based Aproach (eds. Attanasio y Szkely) Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo
108. Vallenas, Kantuta; Lucila Pautrat y Catty Samaniego (sin fecha). Anlisis de
la ley de consulta previa a los pueblos indgenas, y criterios para su
implementacin en el contexto del debate del proyecto de ley forestal y de
fauna silvestre. Lima-Per
109. Vsquez, A. (2003). Una disertacin sobre los vnculos entre el crecimiento
econmico y la infraestructura de servicios pblicos en el Per. Pontificia
Universidad Catlica del Per. Lima Per
110. Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2008). Ensayos sobre el rol de la
infraestructura vial en el crecimiento econmico del Per. Lima Per.
Consorcio de Investigacin Econmica y Social y Banco Central de Reserva
del Per.
111. Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2006). Inversin en Infraestructura y
Desigualdad Regional en el Per: Nueva Evidencia. Banco Central de
Reserva del Per. Lima- Per. P.29
112. Viceministerio de Gestin Institucional - Oficina de Infraestructura Educativa
(2006). Normas tcnicas para el diseo de locales escolares de primaria y
secundaria. Lima Per
113. Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y
desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin.
Lima - Per
114. World Economic Forum (2008). The Global Competitiveness Report 20082009.
264
IX. ANEXOS
ANEXO N 1: Caractersticas de las infraestructura de salud
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIN DE PRIMER ORDEN

I1
I-2
I-3
I-4
DEFINICIN
Brinda
atencin
integral
EESS brinda atencin integral EESS brinda atencin integral,
ambulatoria mdica con nfasis
ambulatoria, con nfasis en con nfasis en promocin
en promocin de riesgos y
promocin prevencin
prevencin
daos
RECURSOS HUMANOS
Mnimo
un
tcnico
de
Adems de lo anterior puede
Adems
de
lo
anterior
enfermera o sanitario, adems Adems de lo anterior, cuenta
contar
con
especialidades
odontlogo, tcnico de farmacia
puede haber enfermera u con un mdico general.
bsicas, tcnicos en radiologa
y laboratorio.
obstetriz.
y otros.
FUNCIONES
Promocin y prevencin
TIPO DE SERVICIOS
CAPACIDAD
RESOLUTIVA
265
Promocin,
recuperacin
prevencin
Atencin
ambulatoria
con
internamiento de corta estancia,
principalmente
maternoperinatal
y Promocin,
prevencin,
recuperacin y rehabilitacin
Adems
de
lo
anterior,
Salud
comunitaria,
salud Adems de lo anterior consulta
laboratorio
clnico
bsico,
ambiental, consulta externa
mdica y botiqun
farmacia y/o botiqun
Atencin integral a la demanda
segn daos trazadores de
segn daos trazadores.
mediana complejidad.
Adems
de
lo
anterior,
rehabilitacin y gerencia
Adems de lo anterior, consulta
especializada, sala de partos,
farmacia, laboratorio y rayos x
Atenciones
integrales
Atenciones
integrales Atenciones
integrales
programticas segn etapas de
programticas segn etapas de programticas segn etapas de
vida (MAIS), son las mismas
vida (MAIS)
vida (MAIS)
que las anteriores
Atenciones
integrales
programtica segn etapas de
vida (MAIS), son las mismas
que las anteriores

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2011 - 2016
Agosto 2012
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIN DE SEGUNDO ORDEN

II 1
II - 2
DEFINICIN
E.S. Brinda atencin integral E.S. Brinda atencin integral

ambulatoria y hospitalaria en ambulatoria
y
hospitalaria
cuatro especialidades bsicas
especializada.
RECURSOS HUMANOS
Adems de lo anterior cuenta

con mdico internista, pediatra,
gineco-obstetra,
cirujano Adems de las anteriores otras
general,
anestesilogo, especialidades
mdico
nutricionista,
psiclogo, quirrgicas (14)
tecnlogos mdicos y qumico
farmacutico.
FUNCIONES
Todas
las
anteriores
Recuperativo
principalmente recuperativa
TIPO DE SERVICIOS
Adems
de
lo
anterior,
hospitalizacin,
emergencia,
epidemiologa,
centro
QX, Adems de lo anterior anatoma
centro obsttrico, esterilizacin, patolgica, neonatologa y UCI
rehabilitacin,
nutricin, general
diagnstico
por
imgenes,
patologa clnica y hemoterapia
CAPACIDAD
RESOLUTIVA
Atencin integral a la demanda,

segn daos trazadores de baja
Atencin integral a la demanda,
complejidad.
segn daos trazadores de
Atenciones
integrales mediana complejidad
programticas segn etapas de
vida (MAIS)
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIN DE TERCER ORDEN

III 1
III - 2
DEFINICIN
E.S de alta capacidad resolutiva

E.S.
Brinda
atencin
de
especializada en un rea de la
consulta externa y hospitalaria
salud o etapa de vida y propone
altamente especializada
normas
RECURSOS HUMANOS
Adems de
las anteriores
Recursos
altamente
especialidades
y
capacitados segn su rea
subespecialidades mdico y
especializada
quirrgicas (16)
FUNCIONES
Recuperativo y rehabilitacin Investigacin,

docencia,
especializada
normatividad y prestacional
TIPO DE SERVICIOS
CAPACIDAD
RESOLUTIVA
Adems de los anteriores, UCI

especializada, hemodilisis y
servicios
de
apoyo
al
diagnstico especializado
De acuerdo al rea de la salud

que
corresponde
a
su
especialidad,
docencia
e
investigacin
Atencin
altamente
Atencin integral, segn daos
especializada relacionada a su
trazadores de alta complejidad
rea de la salud
266
Agosto 2012
ANEXO N 2
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO

El sistema educativo en el Per, tal como seala la Ley General de Educacin, Ley N
28044 (aprobada en julio de 2003), est organizado para responder a los fines y
principios de la educacin, as como para adecuarse a las necesidades y exigencias del
pas. En ese sentido, su estructura contempla:
1. Las etapas: son perodos progresivos que se desarrollan en funcin de las
necesidades de aprendizaje de los estudiantes. Existen dos grandes etapas:
La Educacin Bsica, orientada a favorecer el desarrollo integral del estudiante,

tiene un enfoque inclusivo, es obligatoria y cuando la imparte el Estado, es
gratuita, y
La Educacin Superior, orientada a la investigacin, creacin y difusin de

conocimientos, as como al logro de competencias profesionales de alto nivel.
2. Las modalidades: son alternativas de atencin educativa en funcin de las

caractersticas de las personas a quienes se destina el servicio.
La Educacin Bsica Regular es la modalidad dirigida a los nios y

adolescentes que pasan oportunamente por el proceso educativo.
La Educacin Bsica Alternativa es una modalidad que tiene los mismos

objetivos y calidad equivalente a la Educacin Bsica Regular y enfatiza la
preparacin para el trabajo de los estudiantes que no accedieron oportunamente
a la educacin regular o no pudieron culminarla.
La Educacin Bsica Especial tiene un enfoque inclusivo y atiende a personas

con
necesidades
educativas
especiales,
sea
por
discapacidad
por
superdotacin.
La Educacin a Distancia es una modalidad caracterizada por la interaccin

simultnea o diferida entre los actores del proceso educativo, aplicable a todas
las etapas del sistema educativo.
3. Los niveles: son perodos graduales del proceso educativo articulados dentro de las
etapas educativas. La Educacin Bsica Regular comprende los siguientes niveles:
Educacin Inicial: constituye el primer nivel y atiende el desarrollo integral de los

nios menores de seis aos.
Educacin Primaria: tiene como finalidad educar integralmente a los nios, tanto
en el despliegue de sus potencialidades como en la adquisicin y desarrollo de
267
Agosto 2012
conocimientos. Se realiza a travs de seis grados, y tienen una duracin de seis

aos.
Educacin Secundaria: ofrece a los estudiantes una formacin cientfica,

humanista y tcnica, afianzando su identidad personal y social. Tiene una
duracin de cinco aos.
Los ciclos: son procesos educativos que se desarrollan en funcin de logros de

aprendizaje y abarcan los diferentes grados de estudio.
La Educacin Bsica Regular tiene siete ciclos, de los cuales los dos primeros
corresponden a Educacin Inicial, los tres siguientes a Educacin Primaria dos grados
por cicloy finalmente dos ciclos de Educacin Secundaria.
La Educacin Bsica Alternativa comprende tres niveles:
Inicial, que corresponde a la alfabetizacin (dos grados),

Intermedio, que corresponde a la post alfabetizacin y consolidacin de los
cono-cimientos bsicos de los estudiantes (3 grados), y
Avanzado, que cuenta con 4 grados y significa la culminacin de la educacin
bsica.
La Educacin Superior, se divide en Educacin Universitaria orientada a la

investigacin, creacin y difusin de conocimientos, as como al logro de competencias
profesionales de alto nivel y la No Universitaria orientada al campo tcnico.
La Educacin Tcnico Productiva es una forma de educacin orientada a la
adquisicin de competencias laborales y empresariales, en una perspectiva de
desarrollo sostenible y competitivo.
La Educacin Comunitaria se desarrolla desde las organizaciones de la sociedad,
orientada al enriquecimiento y despliegue de las capacidades personales y a la
promocin del desarrollo humano; su accin se realiza fuera de las instituciones
educativas y corresponde a una educacin no formal.
Anexo 3: Estructuras dentro de un sistema de riego

Estructuras de almacenamiento
Reservorios o represas:
Son las estructuras que sirven para almacenar el agua en poca de avenida ocasionada
por las lluvias; asimismo, sirven tambin para almacenar excedentes del recurso con el
fin de conservarlo para poder utilizarlo luego. En el Per, el manejo y control de este tipo
de estructuras ha dado lugar a las Juntas de Usuarios de Riego Regulado (ChancayLambayeque, Jequetepeque, Chili). El agua almacenada se utiliza de acuerdo con las
268
Agosto 2012
necesidades de los cultivos. Los reservorios o represas pueden ser hechos con diques
de concreto o de tierra, dependiendo de los volmenes de agua a almacenar.
Estructuras de derivacin y captacin
Bocatomas:
Son las estructuras que captan las aguas de un ro y las conducen a travs de un canal
de derivacin. Las bocatomas pueden ser:
Permanentes (de concreto armado), las que se presentan por lo general en

ros de gran caudal y/o por facilidades de mantenimiento.
Temporales (de material rustico), por lo general en ros de caudales

mnimos.
Partidores: son estructuras que sirven para distribuir el agua entre dos o ms canales.
Los canales hacia los cuales se deriva el agua deben estar equipados con compuertas.
Toma predial: es la estructura que sirve para captar el agua de un canal y derivarla
hacia el fundo. Se recomienda que sea permanente, con compuerta para facilitar el
riego y controlar el caudal de agua que ingresa.
Sifones: son tubos curvados que permiten regar sin cortar la acequia de riego. Estos
tubos tienen de 1 a 10 cm de dimetro y de 1 a 2 m de largo. Se usan para el riego en
surcos y melgas.
Tomas con tubos: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el agua
directamente a los surcos. Se recomienda el uso en zonas de escasez de agua.
Cadas verticales: son estructuras que sirven para disminuir la velocidad del agua y
evitar, as, su fuerza erosiva. Pueden ser de concreto o de piedra.
Rpidas: son tramos de canal de concreto con pendiente fuerte que sirven para
disminuir la velocidad del agua (disipadores), a partir del final de la rpida. Se emplean
cuando los desniveles de terreno son mayores a 2 metros.
Tuberas distribuidoras: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el
agua directamente a los surcos. Se recomienda su uso en zonas de escasez de agua.
Estructuras de control
Vertederos: son estructuras que sirven para medir el caudal en litros por segundo. Se
instalan en tramos rectos.
Ventajas
Exactitud en la medicin.
Su construccin es simple y sencilla.
Desventajas
No funcionan en canales de poca pendiente.
269
Agosto 2012
Se arenan constantemente aguas arriba del vertedor.
Medidor Parshall: es una estructura que sirve para medir el caudal de agua que pasa
por un canal o acequia. Consta de (i) entrada, (ii) garganta y (iii) salida.
Ventajas
Trabaja con caudales grandes y pequeos.
No se produce arenamiento.
Necesita poco mantenimiento.
Desventajas
Su instalacin es costosa.
Aforador sin cuello: es una estructura que sirve para medir el caudal que pasa por un
canal o acequia.
Ventajas
Trabaja con caudales grandes y pequeos.
No se produce arenamiento.
Necesita poco mantenimiento.
Fcil diseo e instalacin.
Costo menor que el anterior.
Estructuras de conduccin y drenaje

Canales: son estructuras que sirven para conducir el agua y presentan diversa prioridad:
principal, secundarios, laterales, entre otros. Pueden ser en tierra o revestidos. Su
diseo esta en relacin con el rea regable, tipo de cultivo y caudal de captacin. El
revestimiento puede ser con concreto, geosintticos, mantas asflticas y otros
materiales sintticos.
Drenes: estructuras que sirven para eliminar los excesos de agua y mantener los suelos
agrcolas en buenas condiciones.
Pueden ser:
Por su prioridad:
Drenes abiertos.
Drenes entubados.
Recolector principal.
Recolector secundario.
270
Agosto 2012
Anexo 4: Megaproyectos de inversin en infraestructura de riego

Proyecto Binacional Puyango - Tumbes
El Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes fue creado en el marco del Convenio
suscrito entre el Per y Ecuador en Washington el 27 de setiembre de 1,971; para el
aprovechamiento de las cuencas hidrogrficas, Binacionales de los ros Puyango
Tumbes y Catamayo Chira. Dicho convenio fue aprobado mediante Decreto Ley N
19060, el 07 de Diciembre de 1,971, quien en adelante se denominar Proyecto
Especial.
El Proyecto es un rgano de ejecucin desconcentrado del Ministerio de Agricultura que
cuenta con autonoma tcnica, econmica y administrativa dentro del marco de la ley, es
a s mismo el rgano ejecutivo de la componente peruana integrante de la componente
binacional Peruano - Ecuatoriano creado en el marco de dicho convenio, cuya finalidad
es la implementacin de los acuerdos de la componente peruana, a si como la
formulacin de estudios y/o ejecucin de obras orientados al desarrollo de la Irrigacin
Binacional Puyango Tumbes.
Con Decreto Supremo 030-2008-AG; se aprueba la fusin del Instituto Nacional de
Desarrollo INADE en el Ministerio de Agricultura, por consiguiente el Proyecto Especial
Binacional Puyango Tumbes como unidad ejecutora es un rgano desconcentrado del
pliego 013 Ministerio de Agricultura.
Portal del Proyecto de Irrigacin Olmos H2OLMOS | 2011

Proyecto Especial Olmos
El proyecto Integral Olmos, que incluye el trasvase de agua, la irrigacin y generacin
elctrica, est ubicado en la Regin de Lambayeque, a 70 km. al norte de Chiclayo. El
puerto ms cercano es Paita (recientemente concesionado), ubicado a menos de 200
km. al norte de las tierras. El sistema de irrigacin abastece de agua a 43,500 hectreas
de tierra agrcola del Valle de Olmos, de las cuales 38,500 ha. sern subastadas y el
resto pertenecen al Valle Viejo.
El agua ser captada, regulada y trasvasada desde la vertiente del Atlntico (ro
Huancabamba) hacia la vertiente del Pacfico a travs de un tnel trasandino de 20 km.
de longitud, para su aprovechamiento en la irrigacin de tierras eriazas y la generacin
hidroenergtica. El proyecto es una concesin por 25 aos, auto-sostenible para
construir, mantener, operar y transferir la infraestructura de irrigacin (BOOT).
Componente Trasvase de Aguas: Comprende la construccin de una presa de 44
millones de m3 de capacidad y un tnel trasandino que permitir un suministro anual de
agua de 406 millones de m3 para el componente de irrigacin.
Componente de Irrigacin: Comprende una inversin aproximada de US$ 250
millones, financiada en parte por los fondos generados por la subasta pblica de tierras.
Componente de Produccin de Energa: Comprende la generacin de energa
elctrica a ser aportada a la red nacional, sin impacto en el suministro de aguas para el
Componente de Irrigacin. El proyecto energtico fue concesionado por el gobierno
Regional en octubre del 2010 a la empresa Sinersa S.A.
271
Agosto 2012
Portal del Proyecto Especial de Irrigacin e Hidroenergtico del Alto Piura | Informacin
disponible a Marzo de 2012
Proyecto de Irrigacin e Hidroenergtico del Alto Piura
Este proyecto est concebido como el trasvase de las aguas del ro Huancabamba hacia
el ro Piura para promover el desarrollo y uso sostenible de los recursos de agua y suelo
en 96 mil hectreas en el Valle del Alto Piura, ubicado en la Provincia de Morropn, en la
regin Piura. De esta forma el proyecto reintegrar 31 mil hectreas e incorporar 45 mil
hectreas de tierras nuevas a la produccin agrcola y 20 mil hectreas a la actividad
pecuaria. Adems, incrementar la produccin de energa utilizando las aguas
trasvasadas y la cada de 1 200 metros mediante la instalacin de dos centrales
hidroelctricas para la generacin de hasta 1 917 GWh/ao. La inversin total ser de
US$ 776 millones, de los cules US$ 163 millones provendrn de recursos pblicos
(75% del Gobierno central y 25% del Gobierno Regional de Piura). El proyecto ser
desarrrollado bajo la modalidad de APP con intervencin privada principalmente en los
componentes II y III. El componente I inici a finales de 2011 siendo el ganador de la
licitacin internacional para la construccin del trasvase andino el Consorcio Camargo
Correa (Brasil).
Componente I de Construccin de Obras Pblicas: Incluye la construccin de un
tnel de trasvase de 13,3 km de longitud y 3,3 m de dimetro, con capacidad de
conduccin de hasta 30 m3/s. Adems, la implementacin de dos ventanas de acceso,
una presa derivadora llamada Tronera Sur, un desarenador de cuatro naves y diversas
obras de captacin.
Componente II Hidroenergtico: Construccin de las centrales hidroelctricas de
Cashapite (211 MW) y Gramadal (77 MW).
Componente III de Irrigacin: Incluye la construccin de la presa Ro Seco (600 MMC
de almacenamiento) e Infraestructura de riego para la incorporacin de tierras eriazas.
Componente IV de Desarrollo del Valle Viejo: Incluye el mejoramiento de riego del
valle tradicional en 31 mil hectreas, la construccin de 6 estaciones de bombeo y la
rehabilitacin, perforacin y gestin de 540 pozos que aseguren la extraccin de 140
MMC/ao.
272
Agosto 2012
Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversin | Informacin disponible a Marzo de

2012
Proyecto de Irrigacin Majes - Siguas II Etapa
El Proyecto Majes Siguas, fue concebido como un proyecto de desarrollo regional de
propsitos mltiples basado en la regulacin y derivacin de recursos hdricos de las
cuencas altas de los ros Colca y Apurmac, para su uso racional en la irrigacin de
hasta 60 500 hectreas de tierras nuevas en las pampas de Siguas y Majes (Arequipa).
Adems, el proyecto contempla el uso no consuntivo del agua para la generacin de
energa elctrica.
Primera Etapa: Que fue ejecutada a travs de Inversin Pblica e incluy las siguientes
obras:
Represa de Condorama (285 MMC).
Bocatoma de Tuti (Capacidad de descarga de 34 m3/s).
Aduccin Colca Siguas (88 km de tneles, 13 km de canales).
Bocatoma de Pitay.
Derivacin Siguas hacia Pampa de Majes.
Red de Distribucin e Infraestructura de Riego (15 mil hectreas).
Carreteras y servicios.
Segunda Etapa: Que planea desarrollarse mediante la promocin de inversin privada y
cuyo objetivo es maximizar y optimizar el uso de la infraestructura hidrulica mayor
existente y su complementacin con las siguientes obras:
Presa de Angostura (1 140 MMC)
Derivacin Angostura Colca.
Derivacin Siguas hacia Pampas de Siguas.
Red de Distribucin e Infraestructura de Riego para habilitar 38,5 mil hectreas
de tierras nuevas en las pampas de Siguas y 7 mil en las pampas de Majes.
Componente Hidroelctrico (513 MW).
Carreteras y servicios.
Nota: Actualmente, la implementacin del proyecto est suspendida por mandato del
Tribunal Constitucional hasta que se culminen nuevas evaluaciones sobre disponibilidad
hdrica a pedido del Gobierno Regional del Cusco. Este conflicto se genera a partir del
hecho que el proyecto pretende trasvasar las aguas de los ros de la provincia cusquea
de Espinar. Al 7 de marzo de 2012 se habra roto el dilogo entre los representantes de
ambas regiones, por lo que el Gobierno Regional de Arequipa propondra a la
Presidencia del Consejo de Ministros ejecute directamente el estudio de balance hdrico.
273
Agosto 2012
Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversin | Informacin disponible a Marzo de

2012
Proyecto Chavimochic III Etapa
El Proyecto Chavimochic II Etapa, viene siendo promovido por ProInversin. En esta
etapa se trabajar en los distritos de Moche y Chicama, mejorando la irrigacin de 50 mil
hectreas e incorporando 19 410 hectreas de tierras nuevas; asimismo, se considera la
generacin de electricidad (60 MW), beneficiando a 65 000 familias.
El proyecto contempla la construccin de las siguientes obras:
Una presa de 370 MMC en el sector de Palo Redondo.

La tercera lnea del sifn Vir.
El canal Moche-Chicama de 115 km. de longitud.
Se trata de un esquema de concesin tipo BOT (Build Operate Transfer), bajo la

modalidad de Asociacin Pblico Privada (APP), conforme al cual el concesionario se
compromete a construir las obras mayores de infraestructuras hidrulicas antes
indicadas y asimismo a operar y mantener el sistema integral, incluyendo las obras
existentes de la primera y segunda etapa del proyecto. El concesionario prestar,
adems, el servicio de suministro de agua para riego en el mbito del proyecto. El plazo
de concesin ser de entre 20 a 25 aos.
274

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Lima, agosto de 2012

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

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APOYO Consultora (2012). Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el

APOYO Consultora S.A.C. Derechos reservados.

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................... 13

MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPRICA ........................................................... 24

III.1. Relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo econmico y social de un

a.1. Diagnstico ................................................................................................................... 39

b.1. Diagnstico ................................................................................................................... 56

c.1. Diagnstico ................................................................................................................... 69

d.1. Diagnstico ................................................................................................................... 78

ENERGA ELCTRICA ............................................................................................... 86

e.1. Diagnstico ................................................................................................................... 86

SANEAMIENTO ........................................................................................................ 102

f.1. Diagnstico .................................................................................................................. 102

SALUD ....................................................................................................................... 125

g.1. Diagnstico ................................................................................................................. 125

EDUCACIN ............................................................................................................. 146

h.1. Diagnstico ................................................................................................................. 146

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa ............................................................ 157

SEGURIDAD CIUDADANA Y CRCELES ............................................................... 163

i.1. Diagnstico .................................................................................................................. 163

RIEGO ....................................................................................................................... 176

j.1. Diagnstico .................................................................................................................. 176

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMA PERUANA 1/ 28

CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGN SUPERFICIE, 2011 .... 40

CUADRO 5: COMPARACIN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL

CUADRO 6: EVOLUCIN PROYECTADA DE PAVIMENTACIN VS. EVOLUCIN

CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN

CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL

CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PER - 2010 ....................... 57

CUADRO 10: MODELOS BSICOS DE ORGANIZACIN DE LOS PUERTOS .......... 59

CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE

CUADRO 13: CONEXIN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA

CUADRO 14: CLASIFICACIN DE LAS INSTALACIONES AEROPORTUARIAS, 2011

CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PASES DE

CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN

CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL DE 2012 ........................................................... 90

CUADRO 18: PER Y CHILE. COMPOSICIN DE LA RED DE TRANSMISIN, 2010

CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES ................................................. 95

CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIN DE

CUADRO 21: MBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011 .............................. 104

CUADRO 22: METAS DE GESTIN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL 115

CUADRO 23: INTERVENCIN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y

CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRFICAS, 2011

CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD - 2011 ........................... 127

CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011 ....... 129

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

CUADRO 29: ANTIGEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PER,

CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA

CUADRO 32: AMBIENTES MS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON

CUADRO 34: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN INICIAL EN REA RURAL,

CUADRO 35: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN SECUNDARIA EN REA

CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL OBJETIVOS ALINEADOS A

CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMRICA DEL