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TEORIADELA
ADMINISTRACION
PUBLICA
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EDITORIAL PORRA
AV. REPBLICA ARGENTINA, 15
'MXICO, 2000
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Derechos reservados
Copyright 2000 por MIGUEL GAI.INDO CAMACIW
Andrs Quintana Roo, 608 Sur
Col. Morelos
50120 Toluca, Mxico
ISBN 970-07-2016-0
IMPRESO EN MXICO
PRlNTED IN MEXICO
AMOROSAMENTE
A
Mi esposaJulia. ,
Mis hijos Miguel Angel,
Norma Graciela, Flor de Maria,
Tonatiuh y Sandra Julia.
A
MI SANGRF
PRLOGO
Espero que este libro sea tomado como una obra didctica, encaminado a la orientacin de los alumnos que estudian la materia Teora de la
Administracin Pblica, en las facultades de Derecho y las de Ciencia
Poltica y Administracin Pblica, en cualquiera de sus denominaciones, ya que es producto de mi vocacin por el estudio de las ramas del
Derecho Pblico y de las Ciencias Sociales que estudian los fenmenos jurdico y polticos que se dan en el mbito de la administracin
pblica, especialmente porque sta tiene como norma que la conduce, al Derecho Administrativo, y naturalmente al Derecho Constitucional que establece las leyes supremas a las que deben sujetarse todas
las ramas jurdicas, ms, el escribirlo se hizo realidad cuando al impartir la materia en el curso 1994-1995 los alumnos del mismo, al saber
que estaba por salir a la luz pblica uno de mis libros sobre Derecho
Administrativo me pidieron que les escribiera algo de la materia que
pudiera servirles como gua de estudio para la presentacin de su examen final, y tuvieran un recuerdo perenne de mi clase. Accediendo
gustoso a su deseo prepar un pequeo libro que abord los puntos
ms sobresalientes del programa de estudios que se imparta en la
Facultad de Derechode la UAEM, con una pequea edicin de circulacin meramente local, pero que sirvi de base en la elaboracin del
presente que he formulado con gran entusiasmo, profunda vocacin,
y respetuosa entrega, estando convencido de que si bien es cierto que
la administracin pblica no representa a la actividad del Estado
como lo sostuvo en la primera dcada del siglo pasado uno de sus ms
preclaros fundadores, Carlos]uan Bautista BONNIN, si es, en cambio la
actividad que realiza un rgano del Estado, y de la cual los gobernados tienen una presencia evidente, ya que esa actividad, estando muy
cerca del pueblo, ste siente que le beneficia o le perjudica.
Sembrada la inquietud para escribir este libro, compartiendo plenamente con Carlos]uan Bautista BONNIN su entusiasmo para tipificar
a la Teora de la Administracin Pblica con el rango de conocimiento cientfico, es decir; como ciencia, con un objeto, fin y mtodos propios, relacionada con otras ciencias y ramas del Derecho, pero diferente a ellas,
me di a la tarea de investigar ms a fondo los temas del mismo, ya que
con anterioridad haba advertido la notoria escasez de libros que pudieran servir de texto a los alumnos que cursan esta disciplina, por 10
que me propuse establecer los parmetros para lograrla finalidad que
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XI
cia, citando tambin la aportacin que hizo Henry FAYOL a la administracin privada.
En el contexto anterior se aborda el pensamiento de la administracin pblica en varios pases y sus autores ms connotados, yal tratar el de Alemania, comento el de sus importantes precursores como
Juan Enrique VONJVSTI, al Barn Enrique Federico Carlos VON STEIN y
como punto central de la Administracin Pblica de este pas a Lorenzo VON STEIN, que al lado del, francs Carlos Juan Bautista BONNIN,
es uno de los grandes pilares de la Administracin Pblica, cuyo mayor mrito consiste en haberle dado los perfiles de Ciencia. No as el
de Mxico, ya que en los captulos relativos a la administracin pblica, a su marco jurdico, a la administracin ecolgica y a la administracin financiera hago referencia esencialmente a lo que pasa en
Mxico sobre la materia.
Empiezo el contenido de este libro tratando de determinar que es
la Administracin Pblica, su naturaleza jurdica, su relacin y diferencia con la privada, as como con otras ciencias sociales y el auxilio
que le brindan.
Algunos captulos de este libro se refieren a los principios de la
administracin, a las tcnicas y procesos de la misma, que pueden ser
considerados como de contenido universal, vlidos no solamente en
Mxico, sino tambin en otras latitudes. En unos captulos abordo el
aspecto normativo de la administracin pblica, partiendo de la base
que sta es parte de la actividad del Estado, que es y debe ser conducida por el Derecho Administrativo y sobre ste por el Derecho Constitucional. De esta manera se advierte la importancia que se da al constitucionalismo mexicano y a los fines del Estado moderno, que lleva a
cabo a travs de sus funciones y atribuciones, resaltando a las formas
que ste adopta en la poca contempornea, en la que ya se aleja de
los grandes ismos, y tipificando las caractersticas que corresponden
al Estado Mexicano. Se seala con precisin el marco jurdico del ejercicio de la administracin pblica, el incremento de la misma, as
como la necesidad de la continuidad y terminacin de polticas en la
administracin pblica, el papel de sta, en los cambios sociales. Se
aborda con la misma inquietud e intensidad el tema relativo a la funcin pblica, es decir, a la relacin existente entre el Estado y sus servidores, sealando' el conjunto de derechos y obligaciones que ambas
partes tienen en esa relacin, la importancia que tiene para los trabajadores al servicio del Estado, la reforma del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados U nidos Mexicanos de 1917, mediante la
cual se agreg el apartado B que hoy tiene, y la publicacin de su Ley
reglamentaria, que es la Ley General de los Trabajadores al Servicio
del Estado, abordando lo relacionado con el servicio civil de carrera,
su normatividad constitucional en Mxico y su aplicacin en el sistema de la funcin pblica en nuestro pas, sealando as mismo, sus
ventajas y desventajas.
XII
MIGUEL GALlNDO
CA~lACHO
INTRODUCCIN
La Ciencia de la Administracin Pblica tiene una gran importancia
en este final del siglo XX y principios del XXI. A pesar de que tiene
como antecedentes a las ciencias camerales, expresin del pensamiento del Estado absolutista y al que surgi de la Revolucin Francesa a
finales del siglo XVIII cuyo pensamiento abarc dos vertientes importantes de la actividad gubernamental en relacin con los gobernados:
por una parte el Derecho Constitucional y la Poltica, y por la otra, la
actividad que ejecuta el proyecto poltico, es decir la administracin
pblica, y a pesar de ello se puso poco empeo en enriquecer el contenido y parmetros de esta ciencia o teora de la administracin pblica. La poca atencin prestada a ella se advierte c1aramen te en que en
las escuelas y universidades no se le reconoci la importancia que tiene, pues en las curriculas de las materias y en el contenido de sus
programas apenas y se advierte un intento para tratar sus temas. Corresponde a la segunda mitad del siglo XX entrar de lleno, hasta donde lo han logrado al estudio de la administracin pblica y reconocerle
a plenitud el carcter cientfico que tiene, a pesar de que desde la primera dcada del siglo XIX, Carlos Juan Bautista BONNIN en sus "Principios de Administracin Pblica ", tuvo la preocupacin fundamen tal de
tipificarla como una verdadera ciencia.
A partir de la dcada de 1960-1970, en Mxico se inicia el estudio
de la administracin pblica reconociendo sus caractersticas cien tficas
y de esta manera surgen escuelas, facultades y universidades en donde
la tienen como contenido esencial de sus programas, que en el correr
de la historia y de la geografa mexicana han tenido entre otras las
siguien tes denominaciones: Teora de la Administracin Pblica, Ciencia de la Administracin Pblica.
Es innegable que la ciencia de la administracin pblica debe ser
estudiada profunda y cuidadosamente, con la finalidad de que sta
parte de la actividad del Estado, denominada Administracin Pblica,
responda plenamente a los cambios evolutivos y requerimientos de la
sociedad de nuestro tiempo. Cuando se habla de reforma del Estado
debe entenderse que este cambio que se est buscando, no se refiere
propiamente al ser del Estado sino al quehacer del mismo, que le justifica histricamente. Por ello, siendo la administracin pblica la
parte de la accin estatal que se proyecta o dirige en forma particular
a la prestacin de los servicios pblicosy a la actividad concreta del
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El Captulo III denominado "El Estado, la Constitucin y la Administracin Pblica ", trata lo relativo a los temas de: el Estado y su Constitucin como determinantes de las funciones del mismo y consecuentemente de la Administracin Pblica; el Constitucionalismo Mexicano
y los fines del Estado moderno; Marco jurdico del ejercicio de la Administracin Pblica; Complejidad creciente de la Administracin
Pblica. El Estado Polica. El Estado Planificador; Continuidad y terminacin de polticas en Administracin Pblica y coordinacin de
polticas pblicas. Poltica-Econmica, Economa Poltica; la Administracin Pblica en los cambios sociales.
El Captulo IV que tiene el nombre de "Principios Bsicos de la Administracin" se refiere a los siguientes temas: el Proceso Administrativo; Planeacin; Organizacin; Direccin; Control; la Coordinacin y
Evaluacin.
El Captulo V relativo a "El Ejercicio de la Funcin Pblica y la Administracin de Personal", trata los temas siguientes: el Ejercicio de la funcin pblica y la Administracin de Personal. El nombramiento del
servidor pblico. Del nombre de los servidores pblicos; la formacin
profesional de administradores pblicos en Mxico. Profesionalizacin
y empleo pblico. Formacin de cuadros directivos. Evaluacin del empleo pblico; El servicio civil de carrera; Reflexiones sobre la carrera
profesional del servidor pblico; Gestin pblica y la administracin
de personal en perodo de restriccin de recursos econmicos; la Administracin Hacendaria en Mxico. Las Tareas tpicas de la soberana o funciones clsicas del Estado liberal.
El Captulo VI se refiere a "La Administracin Financiera Estatal en
Mxico", estudia los siguientes temas: la Administracin Financiera Estatal en Mxico; Rgimen jurdico de la Administracin Financiera
Estatal en Mxico; Metodologa para el estudio del financiamiento y
reforma de la Administracin Pblica en Mxico; Proceso administrativo para la planeacin econmica en Mxico; la Deuda pblica en
Mxico; la Administracin de la deuda pblica externa; y la Inversin
extranjera.
El Captulo VII que tiene el nombre de Tcnicas y Procesos Bsicos de
la Administracin se refiere a los siguientes temas: el Proceso decisorio
en la Administracin Pblica; Metodologa y tcnicas de la investigacin para la organizacin de la Administracin Pblica; la Informacin
documental en el mbito de la Administracin Pblica. Centros de documen tacin; manuales administrativos, circulares, decretos y acuerdos;
la Modernizacin de la Administracin Pblica. El enfoque sistemtico de la Administracin.
El Capitulo VIII denominado "Organiz.acin de la Administracin
Pblica Federal" trata los siguientes temas: Marco jurdico de la Administracin Pblica Federal; la Administracin Pblica Federal centralizada; la Administracin Pblica Federal desconcentrada; la Adminis-
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XVII
NDICE
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PRLOGO
I:-JTRODU(:CIN
CAPTULO
La administracin
La ciencia de la Administracin Pblica
La ciencia de la Administracin Privada
La. ciencia de la Administracin Pblica y su relacin con otras
disciplinas
1.5. La ciencia poltica y la administracin pblica
CAPTULO
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xx
F) Gaspar Bluntschli
G) Ca-rlos Marx.......................
H) Max Weber....
2.6. Espaa
A) Caractetisticas del pensamiento administrativo espaol.
B) Francisco Javier de Burgos y Olmo
....
C) Pedro Sinz de Andino
..................
2.7. Italia.........................................................................................................
A) Caractersticas del pensamiento administrativo italiano
B) Precursores del pensamiento administrativo italiano..
C) Carlo Ferraris
D) V Wautrain-Cavagnari
E) El pensamiento administrativo italiano en el siglo XX
2.8. Gran Bretaa
A) Caractersticas del pensamiento administrativo britnico
B) W H. Moreland
C) E. N. Cladden
~.............................................................
D) F F Ridley
2.9. Estados Unidos de Norteamrica
A) Caractersticas del pensamiento administrativo norteamericano
B) Precursores del pensamiento administrativo de Norteamrica.....
C) Woodrow Wilson..
D) Frederik Winslow Taylor
,.
E) Francisco Goodnoui
F) Guillermo Willoughby
G) La administracin pblica norteamericana a la mitad del siglo XX ..
CAPTULO
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III
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IV
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XXI
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
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Organizacin
,.....
Direccin
Control....................................................................................................
La coordinacin
Evaluacin
CAPTULO
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VI
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CAPTULO IX
LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL DISTRITO FEDER'\L, DE LAS
ENTIDADES FEDERADAS Y DE LOS MUNICIPIOS
9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
9.6.
9.7.
9.8.
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9.11.
9.12.
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XXIII
LA ADMINISTRACIN ECOLGICA.
10.1. Marco jurdico de la administracin ecolgica en Mxico
10.2. El derecho in ternacional en materia ambiental. In troduccin al
estudio de la legislacin ambiental
10.3. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Evaluacin del impacto y riesgo ambiental en el mismo .......
10.4. Aplicacin de la ciencia y la tecnologa para el mejoramiento
ambiental. tI sector y la salud ambiental en Mxico....................
10.5. Anlisis de la problemtica ambiental e introduccin al desarrollo sustentable. Tecnologas para el control de contaminantes
atmosfricos. El aire y la contaminacin de la atmsfera............
10.6. La administracin ambiental, el control de tratamientos de materiales peligrosos y txicos. El suelo. Los materiales y residuos
peligrosos
10.7. El agua, su contaminacin y los sistemas acuticos. Tecnologas
para el tratamiento de aguas
CAPTULO
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XI
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
11.1. La reforma de la administracin pblica federal........................
11.2. La reforma de la administracin pblica federal centralizada.
11.3. La reforma de la administracin pblica federal desconcentrada .
11.4. La reforma de la administracin pblica federal paraestatal....
11.5. La reforma de la administracin pblica de las entidades federadas. El Estado de Mxico
11.6. La reforma de la administracin pblica centralizada de las entidades federadas
11.7. La reforma de la administracin pblica desconcentrada de las
entidades federadas
11.8. La reforma de la administracin pblica paraestatal de las entidades federadas
11.9. La, r~forma de la administracin municipal en el Estado de
Mexlco................................................................................................
11.10. La reforma de la administracin municipal cen tralizada
11.11. La reforma de la administracin municipal desconcentrada....
11.12. La reforma de la administracin paramunicipal
11.13. La reforma de la administracin del Distrito Federal................
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BIBLIOGRAFA
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265
265
265
CAPiTULO
SUMARIO:
1.1. LA
ADMINISTRACiN
Segn el pensamiento romano, tratar de formular una regla o definicin es peligroso, porque ello obliga a tenerla como tal, aun cuando
pueda significar problemas. Sin embargo, considero que proporcionar la definicin del ser u objeto materia de estudio, es indispensable
en los-libros de carcter docente, porque en esencia, de acuerdo con
la lgica, definir es dar la mejor respuesta a la pregunta Qu es esto?
La respuesta requerida puede comprender los tres mbitos de las definiciones conocidas: la nominal o etimolgica, la conceptual o lgica y
la real. La primera, como su nombre lo indica nos conduce al conocimiento del ser que se define, a travs del significado gramatical o semntica de las palabras que la componen, y aunque es, en varias ocasiones el paso obligado para llegar a la definicin lgica, no siempre
lo es, pues sta deber comprender en todo caso el gnero prximo y
la diferencia especfica que permitirn la tipificacin del ser que se
define, e inclusive, su diferenciacin con otros seres semejantes. De
aqu que la verdadera preocupacin cientfica est comprendida en la
ambicin de buscar y proporcionar la definicin lgica del ser u objeto
que se define. La definicin real, proporciona elementos de la realidad que circunstancialmente se presentan en torno al objeto a definir, pero que no son necesarios e inherentes al mismo, por lo cual, la
definicin real excede los propsitos cientficos.
En consecuencia, partir de la definicin etimolgica de administracin y de ciencia de la administracin para formular la definicin
buscada que es la mejor respuesta a las preguntas Qy, es la Administracin 1, Qu es la Administracin Pblica?, etc.
El trmino administracin deriva de la palabra latina administratio,
onis, administratone, cuyo significado es administrar que est compuesto de los vocablos ad y ministrare que quiere decir servir, En tales coridi-
ciones, gramaticalmente a la administracin se le puede definir como la actividad consistente en servir o prestar servicios. El Diccionario
de la Lengua Espaola, equivalente a la Real Academia Espaola, proporciona lo que llama definicin activa, contenciosa, de justicia, diocesana, militar, municipal, proporcionando tambin otros significados
en relacin con la misma. A la primera la define como accin del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes, para la conservacin y fomento de los intereses
pblicos, al resolver las reclamaciones a que de lugar lo mandado.
Esta definicin etimolgica, es como todas las de su tipo, simplemente el primer paso para llegar a la definicin lgica que enmarque el
gnero prximo y la diferencia especfica de la misma.
La actividad estatal que hoy conocemos con el nombre de "Administracin" o "Ciencia de la Administracin" tiene antecedentes que
se ubican en tiempos remotos de la humanidad, pues en efecto, tan
pronto como sta concibi la posibilidad y necesidad de la vida comunitaria y advirti las ventajas que implican vivir aprovechando los servicios de sus semejantes y al mismo tiempo servirles, dio advenimiento
a la administracin.
Lourdes MNCH GALlNDO y Jos GARCA MARTNEZ respecto a la definicin de administracin transcriben las de algunos autores, entre otras
las siguientes:
"Isaac GUZMN VALDIVIA. Es la direccin eficaz de las actividades y la
colaboracin de otras personas para obtener determinados resultados".
Jos A. FERNNDEZ ARENA. Es una ciencia social que persigue la satisfaccin de objetivos institucionales por medio de una estructura y a
travs del esfuerzo humano coordinado".
"Elementos del concepto".
"Si se analizan detenidamente las anteriores definiciones, se puede observar que todos los autores concuerdan, de una u otra manera,
en que el concepto de administracin est integrado por los siguientes elementos:
l. Objetivo. Es decir, que la administracin siempre est enfocada a lograr
fines o resultados.
2. Eficacia. Consiste en lograr los objetivos satisfaciendo los requerimientos del producto o servicio en trminos de cantidad y tiempo.
3. Eficiencia. Se refiere a "hacer las cosas bien". Es lograr los objetivos garantizando los recursos disponibles al mnimo costo y con la mxima calidad.
4. Grupo social. Para que la administracin exista, es necesario que se d
siempre dentro de un grupo social.
5. Coordinacin de recursos. Para administrar, se requiere combinar, sistematizar y analizar los diferentes recursos que intervienen en el logro de
un fin comn.
,1
6. Productividad. Es la relacin entre la cantidad de insumes necesarios
para producir un determinado bien o servicio. Es la obtencin de los
en
Flix
K-\t:FMA:-;:-;,
nadas no solamente por razones de normacin, sino tambin de motivacin y que en consecuencia, los puntos de partida para llegar al conocimiento propuesto son variables, pero ms cambiantes aun son los
recorridos que se tienen que hacer para llegar a los propsitos planteados y que en mltiples ocasiones intervienen factores que dificultan
la llegada rectilnea al fin o propsito buscado, pero esta circunstancia no debe causar desilusin o desnimo en la investigacin de las
ciencias sociales, sino por el contrario representa un reto a la inteligencia humana para tratar de conocer la problemtica que determina
la conducta de la humanidad, en las distintas sociedades y en las circunstancias particulares e histricas que se presentan.
Las ciencias sociales no pueden proporcionar respuestas precisas y
uniformes en todos los casos porque su materia la constituyen acciones, interacciones y actividades humanas en las cuales nunca se da el
principio de la fatalidad como sucede en las ciencias naturales o causasesen las cuales las respuestas siempre son las mismas, de manera
que al conocer la causa ya se pueden determinar los efectos que sta
producir y a la inversa, conocidos los efectos se puede indagar, de
manera inequvoca, cuales fueron las causas que la produjeron.
Por todas las razones expuestas es evidente que la Ciencia de la
Administracin, es una ciencia social y por lo tanto no es una ciencia
exacta, pero sus principios y reglas son firmes y precisas y estn enmarcadas en el rigor cientfico. Respecto a la administracin WilburgJIMNEZ CASTRO la define de la siguiente manera "Administracin es una ciencia social compuesta de principios, tcnicas y prcticas y cuya aplicacin a
conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativa, a travs de los cuales se puedan alcanzar propsitos comunes que individualmente no esfactible lograr".4 El propio autor proporciona tambin la
siguiente definicin: "La administracin es un conjunto de conocimientos y
de investigaciones que tiene sus propios principios y permite obtener conclusiones confiables y susceptibles de adquirir carcter unitario y general"."
Con el material expuesto, me permito definir a la administracin
de la siguiente manera: "Es la actividad estructurada, ordenada y organizada que llevan a cabo las autoridades correspondientes del gobierno o de alguna institucin u organismo particular, para que mediante las leyes, reglas,
principios y tcnicas respectivas, y del esfuerzo cooperativo se satisfagan las
finalidades colectivas que le han sido encomendadas, y que individualmente
no pueden ser satisfechas".
1.2. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
La Ciencia de la Administracin Pblica es una ciencia social que
tiene por objeto la actividad del rgano ejecutivo cuando se trata de la
4 Wilburg JIMNEZ CASTRO. ln/roduen ni Estudio ile la T~a Administrativa, 11 reirnp. Editorial Lirnusa, S.A. de C.V., Noriega Editores, Mxico, 1992, pg.24.
5 Wilburg .J1~t~EZ CAsTR<l. OiJ. eit., pg. 29.
10
En virtud del contenido de la teora de la Administracin Pblica, projJongo para la misma la siguiente definicin, considerando que sta responde a
las exigencias de la lgica:
La Teora de la Administracin Pblica es una ciencia de carcter social,
que fundndose en los principios del Derecho Constitucional y del Administrativo, formula los suyos propios a efecto de cumplir con los proyectos, programas,
planes y aspiraciones elaborados por la Ciencia Poltica, para concretarlos por
medio de actos jurdicos y materiales, e el marco de la funcin ejecutiva, para
11
la satisfaccin de las necesidades comunitarias a travs de los servicios pblicos, atribuciones, tareas, encomiendas o cometidos que corresponden a las facultarles que la ley le otorga a los rganos que la realizan.
1.3.
A lado de la administracin pblica existe la administracin privada, y si bien es cierto que la primera se ha constituido por mritos
propios en un largo proceso histrico como Ciencia de la Administracin Pblica, cuyo contenido est determinado por la actividad de
uno de los rganos fundamentales del Estado: el ejecutivo o administrativo, tambin es cierto que la Administracin Privada se ha formado
como ciencia, teniendo sus principios y reglas, as como, objeto, fin y
mtodos propios. Es evidente que la Ciencia de la Administracin
Pblica se ha visto enriquecida con el pensamiento de tericos de la
Poltica, del Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administracin Pblica, pero tambin la administracin privada lo ha hecho,
aunque en menor grado que la administracin pblica, lo que resulta
comprensible puesto que la primera abarca una parte importantsima
de la actividad estatal, aun cuando debe reconocerse la existencia de
una enorme cantidad de libros relativos al estudio de algn aspecto
concreto de la administracin privada.
La Administracin Privada est ntimamente vinculada con la administracin pblica, puesto que sta siempre podr cumplir con sus
atribuciones, facultades o cometidos mediante el caudal de recursos,
fundamentalmente econmicos que solamente puede obtener de los
particulares e innegablemente se puede afirmar que los ms importantes y poderosos contribuyentes al ingreso o erario estatal, son algunos particulares, las empresas, organismos, etc., es decir, personas fsicas
y morales que realizan o intervienen en los distintos aspectos de la administracin privada, por lo que debe aceptarse que una excelente
administracin privada enriquece a la administracin pblica, pues
sera imposible concebir a sta rica, vigorosa y prspera al lado de una
administracin privada carente de iniciativa, de recursos y solvencia
moral, tcnica, cientfica y econmica.
Por lo expuesto en los prrafos que anteceden se tratar en algunas partes de este libro varios temas que ataen fundamentalmente a
la administracin privada, pero considero que deben estudiarse por las
relaciones e importancia que tienen, en el campo de la ciencia de la
administracin pblica, y que en muchas ocasiones se derivan de sta.
12
Aun cuando considero que es difcil dar una definicin de la Teora de la Administracin Privada que cumpla en plenitud con los requisitos de la lgica, formulo la siguiente:
Es una ciencia social que en ocasiones se auxilia de conocimientos tcnicos, y cumpliendo con el orden constitucional y reglamentario que del mismo se
deriva, forma sus principios, reglas y normas a efecto de aprovechar el esfuerzo
cooperativo y coherente del personol humano, recursos materiales y cientficos
para lograr que con el mismo se incremente la productividad y la produccin
de una empresa que labora bienes para la satisfaccin de las necesidades colectivas, con carcter especulativo.
1.4.
Es natural reconocer que la Ciencia de la Administracin Pblica tenga relaciones con varias ramas del Derecho, fundamentalmente con el
Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, pues la administracin tiene su origen en la Constitucin, que en este aspecto crea y
estructura el ser del Estado, del cual el rgano administrativo y consecuentemente, la administracin pblica es una parte importante, sealando las formas en que debe realizarse, as como su naturaleza; en
tanto que el derecho administrativo seala los cauces y las condiciones en que se realiza la administracin pblica; sta tambin tiene
relacin con casi todas las ciencias sociales, de las cuales debe aprovechar sus principios, que ha elaborado en forma autnoma, respetando tales reglas y principios sin que la validez de los mismos sea materia
de discusin en la ciencia de la administracin pblica, puesto que solamente puede aprovechar los principios y reglas de otras ciencias para
aplicarlos, de la misma manera que las otras ciencias sociales pueden
utilizar los principios de la Ciencia de la Administracin Pblica, que
se relaciona tambin con las tcnicas que le auxilian.
En los siguientes incisos se mencionarn las relaciones de la Ciencia de la Administracin con el Derecho, las Ciencias y las Tcnicas
auxiliares:
a) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene ntima relacin con
varias ramas del Derecho, como el constitucional, al cual est supeditada
y nunca debe contravenir, puesto que la Constitucin y el Derecho
constitucional determinan la naturaleza, organizacin, funcionamiento, fines y justificacin del Estado, lo que significa la determinacin
de las atribuciones y funcioneszlel rgano que lleva a cabo la Administracin Pblica.
TEORA DE LA
ADMINISTRACiN
PBLICA
13
14
c) La relacin entre la Administracin Pblica y la Sociologa es de capital importancia, puesto que siendo sta, la madre de las ciencias sociales, estudia al hombre en todos sus aspectos de relacin e interaccin
con sus semejantes, como base y fundamento de sus reglas o principios, y a travs de la administracin pblica se llevan a cabo todas las
actividades con la finalidad de satisfacer las necesidades de la sociedad, y consecuentemente de los seres humanos que la forman, individual y colectivamente, realizando los servicios y cometidos para que
stas tareas respondan de manera idnea a los requerimientos de una
sociedad, en permanente evolucin.
d) La Administracin Pblica tiene una ntima relacin con la Economa, que es una de las ciencia sociales ms importantes. Esta relacin
se deriva del hecho que para realizar las actividades, atribuciones, tareas o encomiendas de la administracin pblica es menester tener conocimiento preciso de todos y cada uno de los recursos con que cuenta la misma, especialmente los de ndole econmico para objetivar sus
actividades, De lo expuesto deriva la importancia que tiene la Ley de
Ingresos llamada comnmente presupuesto de ingresos. En la Administracin Pblica tiene importancia, en forma especial, el presupuesto
de egresos del ejecutivo para realizar el contenido de la administracin pblica centralizada y la paraestatal, ya que estas tareas y encomiendas solamente pueden llevarse a cabo si se cuenta con los recursos financieros necesarios para la realizacin de las tareas especficas
que conciernen a la administracin pblica, que siempre estn determinados en la Ley o presupuesto de ingresos.
e) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene relacin con la Psicologa, ya que sta estudia los fenmenos de la mente humana, su comportamiento y los motivos-que la determinan. La Psicologa facilita el
conocimiento y alcance de las relaciones humanas y proporciona la
15
posibilidad de hacer una mejor seleccin de las personas que intervienen en la administracin tanto pblica como privada.
f) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene relacin con la-Antropologa, pues a travs de sta obtiene importantes conocimientos sobre
el comportamiento humano, individual y colectivo, ya que en este ltimo los in tereses del grupo determinan el comportamiento del hombre en el trabajo.
g) La Ciencia de la Administracin Pblica se relaciona as mismo con
las ciencias exactas como la Matemtica, pues es indispensable que en ella
se aplique constantemente la proporcin numrica en todos sus aspectos.
Y LA
ADMINISTRACIN PBLICA
Es evidente que entre la ciencia poltica y la administracin pblica existe una relacin de vital importancia para el campo de ambas y
al efecto recurdese que Carlos Juan Bautista BONNIN en Francia, en
16
sus obras "Principios de administracin pblica "y "Compendio de los principios de administracin"; y, Lorenzo VON STEIN en Alemania, en sus obras
"La teora de la administracin, "Manual de teora de la administracin y derecho administrativo" y "La ciencia de la administracin pblica ", tuvieron
especial cuidado de sealar la relacin que existe entre la ciencia poltica y la ciencia de la administracin pblica y debe tomarse en consideracin que estos tratadistas tienen una gran importancia en la divulgacin del pensamien to de la administracin pblica, pues mien tras
BONNIN influye preponderantemerue sobre Francisco Javier DE BURGOS Y en
consecuencia sobre el pensamiento de la materia en los pases de habla hispana, aun cuando tambin se afirma la influencia de Lorenzo VON
STEIN sobre BURGOS a travs de BONNIN; en cambio la influencia de Lorenzo VON STEIN se ejerce fundamentalmente en Inglaterra y en los
Estados Unidos de Norteamrica. Los dos autores citados expresan
que la administracin pblica representa la actividad del Estado, aun
cuando considero que de manera correcta deban decir que representaban la accin de parte de la actividad del Estado llevada a cabo por
el titular del ejecutivo y sus rganos secundarios, pues de otra manera
se tomara la especie por el gnero, ya que la actividad del Estado no se
manifiesta solamente a travs de la administracin pblica, sino tambin de actos legislativos y de jurisdiccin; sin embargo, debe tomarse
en consideracin que la accin o actividad del Estado como sinnimo de
administracin pblica fue expuesta en forma genrica antes o al inicio del siglo XIX, ya mediados del mismo, de acuerdo con la poca de
la publicacin de las obras ms importantes ya citadas de estos autores.
En pginas an teriores qued expuesto que entre la poltica y la administracin existe una relacin indisoluble, ya que la primera proporciona los principios o reglas fundamentales en virtud de las cuales se
desarrollan las actividades de la segunda considerando que la ciencia
poltica seala los objetivos, formula los proyectos, crea los esquemas
y perfila los principios fundamentales, como resultante de la concresin de los anhelos y propsitos sociales que debe concretar la administracin pblica, y sealamos tambin la diferencia que existe entre
el poltico y el administrador pblico.
Por la actitud de aquellos polticos que la denigran y hacen politiquera, la poltica ha sido cuestionada, incomprendida y menospreciada, olvidando su altsimo valor que tiene como ciencia que proporciona
a la administracin pblica todos los elementos ideales tomados de la
realidad para lograr el bienestar de la comunidad para hacer efectivo
el pensamiento de Herman HELLER, para quien la poltica es el arte de
transformar las aspiraciones sociales en normas jurdicas, de aqu, que
como tal indaga en la realidad de la sociedad, cuales son sus creencias, sus necesidades y requerimientos para proporcionar las soluciones
adecuadas para que la sociedad, a travs del Estado y en el cumplimiento de los fines que histricamente el hombre le asigna logre satisfacciones de las necesidades ociales.
CAPTULO
II
2.1.
Como ya qued expuesto los antecedentes de la administracin pblica tienen su origen en tiempos remotos de la humanidad y para los
pases occidentales se encuentran en la cuna de nuestra civilizacin:
Grecia y Roma, por lo cual tratar de una manera muy breve el aspecto
del pensamiento de los filsofos y politlogos que de alguna manera,
aun cuando sea indirectamente, se refieren a la administracin pblica.
2.2.
GRECIA
A) Scrates
El pensamiento de SCRATES, PLATN YARISTTELES tiene importantes aspectos que incumben a la Administracin Pblica, as el primero
de ellos al estar detenido para cumplir la condena de beber la cicuta,
17
18
dictada por el jurado que le sentenci, al escuchar a su discpulo CRITN, quien le propona evadir la accin de la justicia, manifestndole
que l poda lograr que fuera juzgado nuevamente y obtener una sentencia favorable, o bien, podan huir al Asia Menor en donde su discpulo tena propiedades en las cuales podan vivir, SCRATES le con test, que l deba cumplir con las leyes del Estado y con la sentencia que
le haba condenado, pues como buen ciudadano, saba que el Estado
haba educado a sus padres y a l mismo, realizando muchas tareas
que son de orden administrativo en su beneficio, y que de la misma
manera lo hara por sus hijos. Lo expuesto por SCRATES pone en evidencia que las atribuciones que el Estado realizaba, eran fundamentalmente de contenido administrativo, y por tanto, inherentes a la administracin pblica, pues a travs de ellas el Estado realizaba el servicio
de educacin y muchos otros cometidos de ndole administrativo.
B) Platn
19
20
21
2.4. FRANCIA
A) Caractersticas del pensamiento administrativo francs
22
TEORA DE
LA
ADMINISTRACIN PBLICA
23
Las ciencias camerales han tenido algn cambio o evolucin a travs de la historia, pues en una poca se consider que comprendan
los temas de la polica, del comercio y de las finanzas. Respecto a la
evolucin de las ciencias camerales Ornar GUERRERO OROZCO la expresa de la siguiente manera:
"PRIMERO: que en Francia, en 1705, Nicols DELAMARE en su Tratado
de la policia haba formulado los elementos fundamentales de nuestra
materia; pero que fue en Prusia, entre 1755 y 1756, que Juan Enrique
VON JUSTI elabor en su Economa de Estado y sus Principios de ciencia de la
polica, los principios cien tficos de las ciencias camerales... ".
"SECUNDO: las ciencias camerales son' histricas, corresponden a
una forma de Estado especfica, el absolutista, de modo que al desaparecer su objeto de estudio desaparecen ellas mismas ... ".
"TERCERO: lo anterior explica porqu el Estado constitucional an
recibiendo contribuciones del pasado, reclama para s una nueva disciplina: la ciencia de la administracin ... ''.
"Existe una relacin directa entre las reformas administrativas absolutistas en Francia, Espaa y Alemania, y el nacimiento de la ciencia
de la administracin".
"En Francia, la reforma administrativa es ejecutada por TURGOT algunos aos antes de que estallara la Revolucin. Ocurri antes de esa
gran explosin social. Javier DE BURGOS la concibi en 1826 para Espaa y la ejecut en 1833-34, luego de alternancias en el poder entre
liberales y conservadores. El Barn VaN STEIN la hizo en Prusia luego
de la catastrfica derrota enJena en 1806. Los tiempos y las finalidades nacionales varan, pero el propsito ltimo, conservar al Estado
absolutista, es el mismo t.f
Ms es preciso hacer hincapi en que la reforma administrativa y
la ciencia de la administracin es producto del pensamiento de Carlos
Juan Bautista BONNIN en Francia y de Lorenzo VaN STEIN en Alemania,
y que Francisco Javier DE BURCOS se inspir directamente en el primero e indirectamente en el segundo para formular su proyecto de reforma administrativa en Espaa.
Es indebido afirmar que la Ciencia de la Administracin sea una
ciencia que estudia al Estado, puesto que solamente tiene como materia a la actividad realizada por el rgano ejecutivo o administrativo del
mismo, por lo cual es falso, por errneo, equiparar a la Ciencia de la
Administracin Pblica con la Ciencia de la Teora del Estado, ya que
sta como tal, tiene un objeto, un fin y un mtodo propios; mucho
ms amplio y rico en contenido que los de la Ciencia de la Administracin Pblica.
H Ornar GL'ERRt:RO OROZCO.
24
Carlos Luis DE SECONDAT, Barn de MONTESQUIEU tiene una importancia extraordinaria en el campo de la Ciencia de la Administracin
Pblica, no solamente de Francia, su pas natal, sino de todos los pases occidentales. En efecto, en su obra "Del Espritu de las Leyes" publicada en 1748, producto del estudio y conocimiento de la realidad poltica inglesa determinada por la revolucin de 1688 de este pas y del
pensamiento poltico deJohn LocKE, concreta en la misma, el sistema
conocido como de divisin de poderes, que tantos y gratuitos enemigos le ha provocado, pues aun en nuestros das no existe congreso,
simposium o convencin de politlogos o tratadistas de derecho constitucional en donde no se le ataque, sosteniendo que la doctrina es
obsoleta y no corresponde a la realidad que estudi. Lo cierto es que
la divisin de poderes, convertida en divisin de rganos o de funciones
sigue teniendo actualidad, a pesar de esos ataques. El concibi a la divisin de poderes como un sistema de frenos y balanzas, es decir como
de frenos y contrapesos, en virtud de la cual al determinarse la competencia de cada uno de los poderes, stos se limitaban entre s en beneficio directo de los gobernados, garantizndoles su derecho de libertad.
Al abordar en su obra citada, el tema, De la Constitucin de Inglaterra en donde trata lo relacionado con la divisin de poderes dice: "En
cada Estado hay tres clases de poderes: la potestad legislativa; la potestad ejecutiva de las cosas que dependen del derecho de gentes; y la
potestad ejecutiva de las que dependen del derecho civil".
"Por la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por algn
tiempo o para siempre, y enmienda o abroga las leyes hechas. Por la
segunda, hace la paz o la guerra enva y recibe embajadores, establece
la seguridad, precave las invasiones. Por la tercera, castiga los delitos,
o juzga los litigios de los particulares. Llamaremos a esta ltima la potestad judicial y a la otra simplemente potestad ejecutiva del Estado".
"La libertad poltica de un ciudadano es aquella tranquilidad de
nimo que dimana de la opinin que cada uno tiene de su seguridad;
y para tener esta libertad, es menester que el gobierno sea tal que ningn ciudadano tenga que temer de otro".
"Cuando la potestad legislativa est reunida a la ejecutiva en una
misma persona o cuerpo de magistratura, entonces no hay libertad;
porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado
haga leyes tirnicas, para ejecutarlas tirnicamente".
"Tampoco hay libertad, si la potestad de juzgar no est separada
de la legislativa y de la ejecutiva. Si estuviese anexa a la potestad legislativa, sera arbitraria la facultad de disponer de la vida y de la libertad
de los ciudadanos, puesto que el juez sera legislador. Si estuviese unida a la potestad ejecutiva podra elJuez tener la fuerza de un opresor",9
!! Carlos Luis DE SECONDAT, Barn de MONTESQUIEU, "Del Espritu de las Leyes', traduccin al
castellano por Don Juan Lpez de Pealver, 2 1 ed., Madrid, 1822. En la Imprenta Nacional,
Tomo 11. pgs. 4546.
25
Anne Roberto Jacobo TURGOT es considerado como uno de los grandes reformadores de la administracin del Estado absolutista, exponente de la burocracia francesa del antiguo rgimen. Desempe el
cargo de intendente de Limoges, en donde llev a cabo con profesionalismo, responsabilidad y celo tal cargo, de 1761 a 1774, posteriormente ocup la titularidad de la cartera de Marina y por su gran capacidad
fue nombrado Contralor General de Finanzas en la Francia absolutista, que
tena competencia en el ramo hacendario, pero tambin sobre obras
pblicas y comercio, por lo que se le considera como uno de los grandes ministros de todos los tiempos, a pesar de que solamente dur en
tal cargo veinte meses, pero con una influencia permanente, como
servidor del Estado absolutista y administrador pblico, edificador de
las bases de la administracin pblica francesa moderna.
Alexis DE TOCQUEVILLE en su obra ''El antiguo rgimen y la revolucin"
exalta la figura del Intendente considerando a TURGOT como el prototipo
del arte administrativo y de la igualdad que la aumenta y la perfecciona. Su
labor como titular de la Cartera de Marina le permite establecer el
puente, fundado en el prestigio logrado como intendente para acceder al cargo de Contralor General de Finanzas el 28 de septiembre
de 1774. Como Contralor tena como jurisdiccin a toda la geografa de
Francia y es aqu en donde pone en prctica la sabidura adquirida.
Sabiendo de la importancia de los intendentes les encomienda tareas
importantes que son la base de las reformas que iniciar; con l la tutela administrativa y la centralizacin se increment.
Como Contralor General de Finanzas formul una Memoria para
presentarla al Rey Luis XVI solicitando su aprobacin, en ella se afirma que TURCOT deca al Rey lo siguiente: "La causa del mal, Seor, es
que vuestra nacin no tiene constitucin". Y agrega: "La nacin es una
sociedad com puesta de distin tos rdenes y de un pueblo cuyos miembros tienen escasos nexos sociales entre s. En la que por consiguiente
casi nadie se preocupa ms que de su inters particular y exclusivo; casi nadie se molesta en cumplir sus deberes y ni siquiera conocer su
relacin con los dems. En esta perpetua guerra de pretensiones y
empresas nunca regida por la razn ni las luces respectivas, V.M. tiene
que decidirlo todo por s mismo o por sus mandatarios. Se esperan vuestras rdenes especiales para contribuir al bien pblico, para respetar
26
los derechos ajenos; a veces para hacer uso de los propios". De este
pasaje, TOCQUEVILLE ha dicho con todo tino que, el hecho de que el
gobierno interviniera en todo naca, entre los de arriba, de las rdenes, y entre los de abajo de la ausencia absoluta de instituciones locales; en suma, una "buena idea para desarrollar".
"La Memoria seala ms problemas de la sociedad francesa: "El
ejercicio de la autoridad en las actuaciones encaminadas al mantenimiento del orden pblico, como la ley del ms fuerte; ante la que no
hay ms razn de ceder que la impotencia de resistir... dirase que
V.M. est en guerra con su pueblot.!"
El proyecto contenido en la Memoria citada, fue tratado de aplicar por los sucesores de TURGOT en la Con tralora General de Finanzas, v el ltimo de ellos, BRIENNE, continuando con las ideas de TURGOT
establece las municipalidades en 1787 y publica la Memoria.
TURGOT es, por ende, un servidor genuino del Estado absolutista
francs, al que sirvi con esmero e inteligencia y no puede verse en l
a un revolucionario o a un liberal. Sobre TURGOT, Alexis DE TOCQUEVILLE expresa: "Intil ser querer ver en TURGOT a un liberal: "En general, TURGOT, con el carcter peculiar de sus grandes cualidades de corazn y de intelecto, me parece el padre de la raza administrativa que
" 11
conocemos....
Concluyendo, TURGOT no debe ser considerado como un terico
de la ciencia administrativa, sino como un funcionario del absolutismo que pens que era menester superar la tesis tradicional de ste y
encuadrar la actividad del gobierno en las ideas de superacin que le
proporcionara la prctica de la administracin pblica, llevada a cabo
durante su actuacin como intendente, como titular de lo que puede
ser considerado como Secretara o Ministerio de Marina y como Contralor General de Finanzas.
E) Carlos Juan Bautista Bonnin (1772-1834)
pago 50.
27
nistraiiuo ". y que fue publicada en tres ocasiones, 1808, 1809 Y 1812,
respectivamente, con una versin posterior en italiano. El pensamiento del autor citado sobre la materia se complementa con el "Compendio
de los principios de administracin" en dos publicaciones, que a pesar de
su carcter de compendio, tienen, sin embargo, gran importancia.
Como lo revela su abundante produccin literaria, BONN[N fue un
escritor que abord con conocimiento y seriedad distintos aspectos
de la cultura que revelan su inquietud permanente para formular opiniones importantes respecto al ejercicio o actividad del rgano ejecutivo representado por la administracin pblica.
Es importante sealar que Carlos Juan Bautista BONN[N no solamente fue un importante fundador de la ciencia de la administracin
pblica, sino que tambin particip en el quehacer poltico, en la administracin pblica del Departamento del Sena y tuvo diversas intervenciones ante el rgano legislativo, e inclusive, se menciona que fue
confinado en la crcel por ms de un ao en virtud de su concepcin
catlica.
Carlos Juan Bautista BONN[N y Lorenzo VON STE[N, son pilares fundadores de la administracin pblica, en Francia y Alemania, respectivamente. El primero influy directamente en el pensamiento de
Francisco Javier DE BURGOS, que habiendo conocido en Francia sus
principios, los aplic en Espaa.
El primero de los autores citados, conoce la administracin pblica de su poca, simbolizada en el ltimo punto de las ciencias camerales absolutistas, que es la ciencia de la polica representada en Francia,
por Nicols DELAMARE yen Alemania porJuan Enrique VONJUSTI, quien
sobre el particular expres: "Se toma hoy en da esta palabra en dos sentirlos diferentes, el uno extendido, y el otro limitado; en el primero se comprenden
bajo el nombre de polica, las leyes y los reglamentos que conciernen al interior
de un Estado, que tiran a afirmar y aumentar su poder, a hacer un buen uso de
sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos; en una palabra: el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las
maderas, los bosques, etc.; atendido que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas estn administradas". Y agrega: "La palabra polica, tomada en el segundo sentido,
comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y la disciplina, los
reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda y procurarles
las cosas que necesitan subsistir", [2 concibiendo a la polica como una tecnologa gubernamental que le permite aumentar el poder del Estado.
Para BONN[N la Ciencia de la Administracin es la disciplina que
estudia las materias relativas a la administracin, dividindola en adI~ Juan Enrique \'(1:-; JLSTI. Elementos GI'IlI'HlII'.5 de Poliria, Traducida al espaol y prologada
por D. Antonio Francisco Piro y GU..\ RERT, en 1784, Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico, A. e., IAPEM. Toluca, Mxico, 1996, pg. 21.
28
ministracin pblica y especiales. En su obra trata lo relativo a las autoridades de la administracin, al administrador y al administrado, a
la administracin en relacin con el derecho civil y con lo que llama
propiedades, estudia tambin a la polica administrativa, a la que considera diferente de la polica judicial, sosteniendo que la primera
"imprime a la administracin y al gobierno mismo ese carcter de previsin y
solicitud sobre el que reposa la seguridad individual y comunal". Para l la
Ciencia de la Administracin es la Ciencia del Administrador.
Como ya qued expuesto Carlos Juan Bautista BONNIN es el fundador de la Ciencia de la Administracin Pblica; y a l corresponde el
mrito indiscutible de haberla caracterizado y tipificado precisamente como una ciencia, es decir, como un conjunto de conocimientos y
principios lgicamente ordenados y sistematizados, con un objeto, un
fin y un mtodo propios, por lo que se puede afirmar, con razn, que
ningn autor que ha escrito sobre la materia, ni antes ni despus de
l, haya tenido una idea completa sobre la misma, pues la confusin y
la falta de coherencia de su pensamiento les alejan de la sistematizacin cientfica conseguida por Carlos Juan Bautista BONNIN. Es Lorenzo VON STEIN, quien en Alemania, tres dcadas despus de expuesto el
pensamiento de BONNIN, adopta una postura semejante constituyendo
a la administracin con un rigor cientfico, dejando de ser, desde entonces, conocimientos aislados y con falta de coherencia, de sistematizacin sobre la administracin.
Carlos Juan Bautista BONNIN, expresa su pensamiento, motivo de
estos comen tarios en sus obras "Principios de la Administracin Pblica" y en el "Compendio de los Principios de Administracin", en la
primera de ellas expresa la necesidad de la existencia de un Cdigo
Administrativo y sostiene en primer trmino, que la administracin es
una consecuencia de la asociacin y que sta lo es del espritu de sociabilidad
inherente a la especie humana, adhirindose con ello, en este aspecto a la concepcin del estagirita. Para l, la ciencia administrativa se compone de principios de naturaleza universal e invariable, tanto en su mtodo de organizacin
como en sus medios de ejecucin, y la considera como el resorte que debe hacer
sentir a los ciudadanos la bondad de las leyes y la sabidura del gobierno.
BONNIN trat a la administracin bajo tres aspectos: como ciencia, como
arte y como institucin poltica; la primera, por lo relativo a la teora
de los principios productores de las cosas administrativas; la segunda,
en relacin a la aplicacin de los principios y a la ejecucin de las
leyes, y respecto a la tercera, en relacin con el conjunto de organizacin de las autoridades ejecutaras, todos ellos derivados de la misma
naturaleza de la administracin.
Sobre la ciencia de la administracin BONNIN afirma: "Considerando la administracin como ciencia, busqu sus elementos, demostr
sus principios, establec sus precisas relaciones con las dems partes
de la legislacin, as cama sus divisiones y lmites: clasifiqu sus prin-
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?RJ r:A
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Alexis DE TOCQUEVILLE es reconocido como el ms importante historiador de la administracin pblica del absolutismo francs al destacar la figura del intendente en su obra ''El antiguo rgimen y la revolucin",
se constituy as mismo, como un pensador de la administracin p1;
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34
La aparente contradiccin respecto al pensamiento de TOCQUEVILLE ya citado y el de Gastn JEZE, transcrito, y del que ya se hizo mencin, en el fondo no existe, pues el primero, quien era un tratadista
de administracin pblica considera a los autores que cita con una
importancia en la rama del derecho administrativo y en la ciencia de
la administrac in pblica, que apenas empezaban el proceso de su
formacin, en cambio, la opinin de GastnJEzE que comenta el pensamiento y una obra publicada cuarenta aos despus de la aparicin
de la de TOCQUEVILLE, formula la razn de ser, sin dejar de reconocer
que antes de la poca de la obra de LAFERRIERE no hubiesen existido
tratadistas de derecho administrativo, sino que se presentaban las condiciones que menciona en la misma, lo que por otra parte marca, sin
duda alguna la evolucin de las tendencias e instituciones polticas,
jurdicas y administrativas, y obviamente s determina una diferencia
de opinin entre ambos autores respecto al origen del Derecho administrativo francs, sosteniendo el autor de este libro, que el criterio de
JEZE es el acertado.
Otra obra importante de Alexis DE TOCQUEVILLE sobre la ciencia de
la administracin pblica est representada por el "Informe sobre Argelia", elaborado en 1847, es decir, un ao despus de la "Presentacin de
Macarel", que fue presentado ante la Cmara de Diputados a nombre
de la Comisin encargada de examinar el proyecto de Ley relativa a
los crditos extraordinarios solicitados por Argelia, y cuyo trabajo se
refiere a la organizacin administrativa francesa implantada en Argelia, que era y sigui siendo por mucho tiempo una de sus ms importantes Colonias, hasta que su separacin de Francia fue decidida poco
ms de 100 aos despus del informe citado, mediante un plebiscito,
cuya base era "Argelia Argelina" o "Argelia francesa", del que destacan dos apartados que tienen relacin e importancia en el mbito de
la administracin pblica, el primero de ellos se refiere "a la dominacin y gobierno de los indgenas ", y el segundo "a la dominacin civil y al
gobierno de los europeos". En el prembulo del informe, TOCQUEVILLE
manifiesta que la dominacin francesa en Argelia ha provocado graves males y el contenido de su informe en los captulos citados tienen
el propsito de sealar los posibles remedios para evitarlos.
Para l, el sistema poltico argelino tiene un vicio de origen, pues
el poder radica en Francia, en tanto que los funcionarios argelinos
solamente realizan funciones secundarias, ya que las importantes que
se llevan a cabo en Argelia, las efectan franceses que no tienen arraigo en el lugar en las que las aplican.
Lo anterior se funda en el hecho de que en Argelia el gobierno
real es ejercido por diferentes funcionarios musulmanes o rabes que
la realizan en nombre de Francia, en tanto que los franceses se limitan
a ejercer la supervisin de ese gobierno.
Agrega que el gobierno de Argelia requiere de una reforma administrativa, pues la administracin francesa que se ejerce en la misma,
35
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}i
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borados despus de observar los casos particulares, realizar la experimentacin respectiva y la comprobacin correspondiente. A la doctrina formada con esta metodologa, el propio Fayol le llam "positiva,
cientfica o experimental".
En su publicacin "El Despertar del Espritu Pblico" se advierte su
in ten to de "industrializar al Estado para hacerlo ms eficiente".
Henry FAYOL sostiene que para dirigir una empresa simple o compleja, pequea o grande, se requiere del uso y aplicacin de operaciones o funciones bsicas, como son: las tcnicas, las comerciales, las
financieras, las de seguridad, las de contabilidad y las administrativas.
De esta manera acepta que el gobierno de la empresa o institucin es
el todo, mientras que la administracin es una de sus partes y que el
acto administrativo para la eficacia del mismo debe estar fundado en
la previsin, la organizacin, la direccin, la coordinacin y el control. Por lo expuesto, FAYOL puso especial inters en que los rganos
de direccin y mando de las empresas sean preparados eficientemente
a efecto de que sta o inclusive la organizacin estatal fuera ms eficiente, es decir, sostiene que el xito empresarial est determinado
por la capacidad de los rganos de direccin, organizacin y mando
de una empresa, lo que resulta lgico ya que siempre ocup puestos
directivos que le hicieron pensar que la labor de excelencia de stos
produca eficacia y eficiencia en las labores de quienes llevan la direccin, el control y mando de las empresas.
2.5. ALEMANIA
A) Caractersticas del pensamiento administrativo alemn
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39
40
extension del pas, pues las que son demasiado grandes daan a la
agricultura y hacen que se desperdicien; y una multitud de ciudades
que no tienen proporcin con las mercaderas que el pas produce, es
causa que la mayor parte no tiene de ciudad ms que el nombre; el
captulo III se refiere a la hermosura de las campias y de las ciudades,
sosteniendo que la polica debe velar por la conservacin del agua y dems recursos naturales y procurar que se proporcione hermosura y
seguridad pblica con linternas y faroles que se enciendan al anochecer; el captulo IV trata lo relativo a la cultura interior de un pas y el
aumento de sus habitantes, sosteniendo que ste debe atraer a los extranjeros a travs de la abundancia de mercaderas; el captulo V trata
de los medios de aumentar la poblacin con los mismos nacionales, sosteniendo, inclusive, que los reglamentos de polica deben conceder franquicias e inmunidades a los que tienen muchos hijos; el captulo VI
trata lo relativo al cuidado que debe tener el soberano en impedir las enfermedades y la mortandad entre sus sbditos, para lo cual el ministerio debe
realizar lo adecuado y establecer un Consejo ajunta de Sanidad, cuya
finalidad es la de prevenir el contagio y dems enfermedades epidmicas, y prohibir la comunicacin con los pases en donde existan; el
captulo VII se refiere a las reglas que se deben de observar para hacer florecer la agricultura a travs de las mercaderas, de la economa rural y sus diferentes ramos, para lo cual la polica debe evitar el robo en las campias
y la utilizacin adecuada de los bosques; el captulo VIII, aborda lo
relativo a las manufacturas y las fbricas, sosteniendo que a fin de hacerlas producir se debe invitar a extranjeros capaces para instruir a los
nacionales; el captulo IX trata de los oficios y las profesiones mecnicas,
los artesanos debern establecerse en las ciudades, pudiendo llevar
sus artefactos a otros lugares, con tal que las materias no falten en el
pas; la polica deber emplear todos los medios posibles para que los
profesionistas sean hbiles en sus respectivas profesiones, as como
recompensarlos y, estimularlos; el captulo X aborda lo relativo a los
medios necesarios para hacer florecer el orden econmico, tanto en el comercio
como en el trfico, la polica debe conocer todas las diferentes especies
de mercaderas con que se trafica, tanto en el interior del pas como
en el extranjero; el captulo XI se refiere a la circulacin del dinero,
sosteniendo que ste es un medio general para procurarse de las cosas
necesarias; el captulo XII trata lo relativo al crdito, que es lo que contribuye al florecimiento del comercio; el captulo XIII aborda otros
medios para hacer florecer el orden econmico, moderando el precio de las mercaderas y las dems cosas necesarias a la vida. A la influencia de la agricultura y el trfico sobre las mercaderas y principalmente sobre el
orden econmico, debe aadirse tambin la poblacin, pues si hay
caresta de ellas, es perjudicial para los pobres, ya que hace que infinidad de gentes se expatrien por la dificultad de susbsistir. Los montes
de piedad son tambin muy tiles a la sociedad. El captulo XIV trata
41
de los reglamentos necesarios para quitar los obstculos que impiden florecer el
orden econmico, siendo stos, las desgracias pblicas que pertenecen a
la sagacidad elel Gobierno de poder preverlas y evitarlas, y los defectos
de las leyes de la polica que miran a sus progresos; el captulo XV se
refiere a las costumbres de los sbditos, del orden de la disciplina que debe
establecerse entre ellos, del respeto que se debe tener a la religin y a sus ministros, siendo que el soberano siempre debe estar atento a velar sobre la
creencia de sus sbditos, de modo que no sea perjudicial al Estado; a
contener a los eclesisticos en los lmites y la dependencia que se requieren, y a regular el culto exterior segn las reglas establecidas. El
captulo XVI aborda lo relativo a la atencin que debe ponerse sobre las
costumbres de los sbditos y del orden y la disciplina que debe establecerse entre
ellos, por el bien general de la sociedad; el captulo XVII se refiere al
cuidado que el gobierno debe tener de la educacin de sus sbditos, si quiere
que se hagan tiles a la sociedad, trata tambin lo relativo a la educacin de
la juventud, la cual es muy importante para despus servir a la Repblica. Las universidades debern establecerse en lugares agradables,
cmodos y sanos, en donde los vveres sean abundantes y baratos; el
captulo XVIII aborda lo relativo al lujo, la prodigalidad y el mal uso de la
riqueza, el Gobierno debe siempre procurar que el lujo se satisfaga
con las mercaderas del pas, y los edificios, jardines, muebles, pinturas y otras obras de arte contribuyen a la hermosura del pas; el captulo XIX trata de los medios para desterrar la ociosidad, la mendicidad, y
otros abusos semejantes que les impiden trabajary muy mal se ha de pensar
de un Estado en donde los mendigos son autorizados. Se han elaborado reglamentos para la mendicidad, se han establecido fondos para
los pobres, se les ha prohibido dar limosnas en las calles, etctera; el
cap tulo XX se refiere a la seguridad interior del Estado y de la administracin de justicia, la cual influye mucho en la felicidad del Estado, porque cuando las leyes o lajusticia est mal administrada de nada sirve y
puede ser perjudicial al Estado y de ruina al pblico; el captulo XXI
trata lo relativo a la administracin de justicia que mira a la polica, pues
sta tiene el simple cuidado de hacer observar las leyes y los reglamentos que emanan de los tribunales establecidos por el soberano; el captulo XXII se refiere a los medios de mantener la tranquilidad entre los
ciudadanos, impedir los medios de hecho, los alborotos y las sediciones; y el
captulo XXIII se refiere a los medios de impedir el hurto, la rapia y otros
desrdenes semejantes, por lo que la polica debe velar, por medio de
buenos reglamen tos.xle la pblica seguridad en las ciudades grandes.
C) El Barn, Enrique Federico Carlos van Stein (1757-1831)
El Barn, Enrique Federico Carlos VON STEIN es uno de los ms importantes reformadores de la administracin pblica alemana cuya
obra motiv que Lorenzo van Stein realizara, en 1865, el nacimiento
dela ciencia de la administracin. Inici su carrera administrativa en
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A Lorenzo VON STEIN le corresponde el mrito de ser quien transform en Alemania las antiguas ciencias camerales de concepcin absolutista, en la ciencia de la administracin pblica, pero adems, hizo
importantes aportaciones a la Ciencia Poltica, la Economa y las Finanzas. Su produccin literaria es vasta y variada, sin embargo, solo
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Roberto VON MOHL es alIado de Lorenzo VON STEIN, uno de los fundadores de la ciencia de la administracin pblica moderna de Alemania. Su obra "La ciencia de la polica", publicada en Tibinga entre
1832 y 1833 es considerada como el punto de enlace entre las ciencias
18 Lorenzo VON STEIN, La ciencia de la administracin pblica, Torino, Unione TipogrficoEditrice, 1897, pg. 6. Citado por Ornar GUERRERO OROZCO, Ob. cit., pg. 146.
19 Lorenzo VOl" STEIN. Ob. cit., pg. 146.
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camerales, el absolutismo y la administracin pblica moderna alemana, que se present en las primeras dcadas del siglo XIX. El representa el ms claro ejemplo del trnsito de la ciencia de la polica a la
ciencia moderna de la administracin pblica alemana, y trata de demostrar que la primera permite conseguir los propsitos del Estado
de derecho, por lo que se le considera con justa razn como un tratadista de las ciencias polticas. Sostiene, como los cameralistas, que el
Estado subsume toda la vida del hombre, pues se ocupa de su personalidad fsica y moral, de su patrimonio y de todo lo relativo a su vida.
En este sentido, la finalidad de la administracin pblica consiste en
procurar y garantizar el bienestar de los ciudadanos, concibiendo a la
polica, como lo hicieron anteriormente los cameralistas, como una
fuerza que remueve todo lo que obstaculiza el desarrollo de la sociedad, como la fuerza pblica frente a la cual la actividad de los particulares carece de eficacia.
Define a la ciencia de la administracin como: "La exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes".
Roberto VON MOHL sostiene" que la literatura sobre administracin
ha tenido los siguien tes pasos:
1. El que corresponde al siglo XVII y que se caracteriza por el
hecho de que los conceptos de Estado y administracin se encuentran
en formacin y por tanto, no puede hablarse de los mismos en trminos cientficos.
2. Se presenta durante el siglo XVIII y corresponde al cameralismo, en el cual las ciencias de la administracin se han separado del
derecho administrativo.
3. El que se presenta en la segunda mitad del siglo XVIII y que
corresponde a la ciencia de la polica, que es el grado ms elevado de las
ciencias camerales y que se caracteriza por entrar en la etapa cientfica, que es la que le precede y sobre la que trata, cuyo mximo representante, Juan Enrique VON JUSTI escribi su obra "Elementos generales
de Polica", que se divulga al concluir la tercera dcada del siglo XIX.
La influencia del pensamiento de Roberto VON MOHL es importante, especialmente en Italia, donde es conocido despus que el del fundador del pensamiento administrativo francs, Carlos Juan Bautista
BONNIN, y antes que el de Lorenzo VON STEIN.
F) Gaspar Bluntschli (1808-1881)
Gaspar BLUNTSCHLI es un terico del derecho administrativo, ampliamente conocido, que influy en "arios pases. Su obra fue publicada en 1876 con el nombre de "Derecho pblico universal". En Espaa,
apareci en castellano, compuesta de tres partes, la ltima con el
nombre de "La poltica", y posteriormente en Italia con el nombre de
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"La politice como ciencia". Dentro de esta tercera parte de su obra existe
un captulo relacionado con la "administracin", que fue publicado en
Mxico en 1980.
BLUNTSCHLI dedica un captulo a la administracin, pero tambin
en otros trata temas relacionados con la misma, tales como: lo que es
conocido corno funcin pblica, es decir, lo relativo a las obligaciones
o deberes y derechos de los funcionarios pblicos; a las funciones pblicas, a los servicios pblicos; lo relacionado con la administracin
del Estado en cuyo tema trata de la relacin que existe en tre el Estado
y la Iglesia, as como su relacin con la ciencia y el arte. Existiendo un
captulo sobre el municipio, en su naturaleza jurdica, organizacin y
funcionamienlo, su territorio y patrimonio, lo relativo al municipio
urbano y al municipio rural. Destaca, sin embargo, los temas referentes a la polica y a la administracin pblica.
Como ya qued expuesto, BLUNTSCHLI muestra admiracin por la
ciencia de la polica, a la que considera como punto final y ms importante de las ciencias camerales. Expresa que el concepto moderno de
polica no ha podido aclararse, ya que por un lado se le considera
como una institucin estrecha, ineficaz y superflua y por el otro como
un obstculo de los individuos en la esfera privada. Aclara que la finalidad de la polica no es castigar sino vigilar; que su verdadera finalidad es lograr la prosperidad de los ciudadanos, que la polica efectivamente representa al poder gubernativo que garantiza o proporciona
la seguridad y la prosperidad pblica. Coloca a la polica dentro del
Estado de derecho pero separada del derecho administrativo, ya que
su esfera de actividad comprende no solamente la seguridad jurdica,
sino toda la seguridad pblica, y mira por tanto al bienestar general y
que siempre acta sin interrupcin, no descansa ni puede permanecer
ociosa, pues este sera el signo de su muerte para la vida ordinaria. Segn
afirma la polica se proyecta o tiene dos direcciones: una que se dirige
a evitar los daos y la otra que se dirige a la realizacin del bienestar
de la comunidad, la primera se llama polica conservadora y a la segunda que es la productiva se le llama polica de prosperidad.
Tambin clasifica a la polica con una denominacin conocida en
Mxico, en polica preventiva, cuando pretende evitar los daos a la
sociedad, y represiva cuando castiga los daos causados a la misma.
Formula igualmente la siguiente clasificacin de la polica:
a) Alta polica poltica.
b) Polica individual.
e) Polica de la cultura.
d) Polica del Estado y de la economa social.
ji
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Segn el autor citado, entre la actividad de la administracin pblica y la privada existe otra esfera de proporciones importantes y que
no corresponde ni a la una ni a la otra, y que es propiamente la del
espacio de la actividad de las asociaciones, que puede inclinarse a la
administracin pblica o a la privada segn el predominio de los asuntos de la competencia natural de una y otra. La caracterstica de este
tipo de administracin consiste en que estn establecidas y se fundan
en estatutos, actan legal y racionalmente, nombran a sus funcionarios y sealan las esferas de sus competencias, as como de los rganos
que la integran. Se fundan en la libertad y en el derecho privado.
G) Carlos Marx (1818-1883)
Carlos MARX es un importante tratadista de la filosofa poltica, de
la economa y de la ciencia de la administracin pblica, sus obras
ms importantes son: el "Manifiesto del Partido Comunista ", publicado
en 1848, pues un ao antes la "Asociacin Internacional de Trabajadores" le encomend la elaboracin del mismo, teniendo como su
colaborador a Federico ENGELS y, "El Capital" cuyo primer tomo o libro
se public en 1867 y los otros dos fueron publicados por ENGELS en
1885 y 1894, despus de la muerte de MARX, mismas que han tenido
una gran importancia en el desarrollo de la sociedad en todo lo que
va del siglo XX, disminuida notoriamente con el derrumbe de los Estados comunistas que haban adoptado el pensamiento marxista-leninista como base y fundamento de su estructura y organizacin.
Si bien es cierto que las obras mencionadas opacaron en cierto
modo a la dems produccin sociopoltica y administrativa de Carlos
MARX, tambin lo es que ste debe ser considerado en forma importante dentro del pensamiento de la administracin pblica. En esta
materia hay que tomar en consideracin, segn lo expresa Carlos
MARX, en "El Capital", el Estado y el derecho, como instrumentos de
la clase explotadora desapareceran en la sociedad comunista, para
dar paso a una simple administracin de las cosas. Esta afirmacin es
suficiente para considerarlo como un pensador importante en la ciencia de la administracin; sin embargo, es obvio que los tratadistas de
la materia no han hecho gran hincapi en el fundamento de este criterio, y en las obras que produjo en el mbito de la administracin
pblica.
Carlos MARX muestra su tendencia hacia la administracin pblica
en un artculo que apareci en el nmero 64 de la revista Vorwarts, publicado en el mes de agosto de 1844 en Pars, con el nombre de "Notas
crticas al artculo "El rey de Prusia y la reforma social, por un prusiano",
como una respuesta al artculo "El rey de Prusia y la refirma social" escrito por Arnaldo RUGE en el nmero 60 de la misma revista, y en el cual
anuncia su criterio que expondr en "El Capital" y en cierto aspecto en
"El Manifiesto del Partido Comunista", y cuyo artculo debe ser conside-
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En relacin con este ltimo tema, WEBER seal distintas caractersticas que determinan la naturaleza jurdica del fun.cionario o empleado, en el desempeo de su cargo, sealndose entre otras las siguientes: a) que el funcionario se debe nicamente a la realizacin de
los cometidos de su cargo, b) que est ubicado en la escala jerrquica
de la administracin; e) que la jerarqua que ostenta su cargo, determina su competencia; d) que tiene deberes y derechos, que son de
carcter contractual; e) que su nombramiento se fundamenta sobre su
calificacin profesional; j) que su retribucin est en relacin de la
autoridad y responsabilidad de su puesto, que ste es su nica profesin; g) que existe la posibilidad de una carrera administrativa que
significa ascensos y promociones; h) que los funcionarios desempean sus cargos con rigurosa disciplina.
Es importante sealar que Max WEBER consider que el desempeo de la administracin burocrtica tena un carcter profesional,
pero adems un poder poltico importante ya que la burocratizacin
para l es el procedimiento especfico para transformar la accin comunitaria en una accin de sociedad racionalmente ordenada. En relacin al poder poltico que tiene la burocracia en los Estados, se advierte claramente respecto a las parcelas de poder, que sta ha conseguido en los distintos regmenes a travs de la historia, y en Mxico, es
prueba evidente de ello la existencia de leyes en las que los trabajadores al servicio del Estado, han logrado parcelas de poder, mediante 10
que se ha llamado asociaciones societarias, que han constituido por medio de los sindicatos que se han formado de estas organizaciones y en
cuyas leyes constitutivas est expresada la naturaleza jurdica de sus
relaciones como servidores pblicos mediante el sealamiento claro y
preciso de sus derechos y de sus responsabilidades.
Max WEBER hizo la ms completa exposicin de la organizacin de
la administracin pblica moderna, y a diferencia de MARX que la
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menospreci y la consider como la expresin de la voluntad del Estado capitalista enfermo y decadente, l, por el contrario la sublim, y
manifiesta que sta se presenta con tales caractersticas y bien sea en
las sociedades capitalistas, bien en las comunistas. Por ello ha sido
considerado como uno de los tratadistas ms importantes de la ciencia de la administracin pblica al nivel de Carlos MARX y Alexis DE
TOCQUEVILLE, pero con una diferencia radical entre ellos, ya que mientras los dos primeros se empearon en buscar los males de la misma y
puntualizarlos, Max WEBER por el contrario, es el pensador que consider a la administracin pblica como algo muy importante de los
Estados modernos, y a la burocracia como el elemento humano indispensable e imprescindible de la misma, fenmeno que se ha presentado a travs de la historia de la humanidad por considerarla de una
necesidad absoluta a grado tal de que su importancia es cada da mayor y de la cual la administracin pblica no puede prescindir,sobre
la misma dice: "La burocracia se caracteriza frente a otros vehculos
histricos del orden de vida racional moderno por su inevitabilidad
mucho mayor. No existe ejemplo histrico conocido alguno de que
all donde se entroniz por completo -en China, Egipto y en forma
no tan consecuente en el Imperio romano decadente y en Bizanciovolviera a desaparecer, como no sea con el hundimiento total de la
civilizacin conjunta que la sustentaba't.t?
2.6. ESPAA
A) Caractersticas del pensamiento administrativo espaol
12. El nacimiento y desarrollo de la Administracin Pblica en Espaa tiene algn parecido con lo acontecido en Francia, en cuanto
que tambin es producto de los acontecimientos histricos que se llevaron a cabo a finales del siglo XVIII y principios del XIX, debido
fundamentalmente al hecho de las buenas relaciones derivadas de la
presencia de los Barbn, tanto en Francia como en Espaa, situacin
que fue interrumpida con la invasin de Napolen I a Espaa, ocurrida en 1808 y la imposicin de su hermano Jos I Bonaparte en el trono
espaol, agregada la alternancia que hubo en el poder entre conservadores y liberales.
2 2 . La lucha entre los conservadores y liberales, se da en las Cortes
de Cdiz que produciran la Constitucin de 1812, que lleva ese nombre. Las Cortes empezaron a reunirse a partir de septiembre de 1810,
es decir, en el mismo mes en que se inici la Guerra de Independencia de Mxico, que se consum once aos despus.
20 Max WEBER, Economin y Sociedad, 111 reirnp., Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1997.
pgs. 10721073.
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Durante la ocupacin francesa (1808-1811), Francisco Javier DE BURGOS Y OLMO fue subprefecto de Almera y Presidente de laJunta General
de Subsistencias de Granada, lo que ha sido motivo de polmicas. Vivi en Francia de 1812 a 1828 y retorn posteriormente a Espaa. En
la primera, estudi el pensamiento de Carlos Juan Bautista BONNIN, en
su obra "Principios de Administracin Pblica". El pensamien to de BONNIN
marca en el de Francisco Javier DE BURGOS, una influencia que le va a
acompaar en sus obras.
La obra administrativa de Francisco Javier DE BURGOS y OLMO se inicia con su Exposicin a Fernando VlI, dirigida por iniciativa propia en
1826, en la que examina los males que tiene su patria y sugiere cuales
son los medios para erradicarla. Su pensamiento escrito en Pars, le
determina que pocos aos despus de regresar a Espaa asuma en
18331a titularidad del cargo que haba sugerido como necesario, para
combatir los males de Espaa y que era el Ministerio de Fomento.
Mara Cristina tom en consideracin el pensamiento expuesto
por DE BURGOS, consistente en la creacin del Ministerio de Fomento.
Como buen conservador, estaba convencido de las bondades del absolutismo, por lo cual, se empe en tratar de realizar una reorganizacin
del Estado absolutista, pero dentro del mismo. Su reorganizacin fue
planteada bajo las bases de la administracin territorial.
Como consecuencia de la reorganizacin territorial se nombraba
en cada provincia un Subdelegado del ministerio de Fomento, y en
cada ciudad importante dos o tres subdelegados subalternos, habindose formulado tambin la instruccin para los subdelegados, crendose, inclusive, el Diario de la Administracin, que tena como objetivo
divulgar las obras y tareas alcanzadas por el Ministerio de Fomento,
dotando al mismo de gran poder que provoc el celo y la antipata del
Consejo de Gobierno, que era el rgano asesor de Mara Cristina. El
proyecto de Francisco Javier DE BURGOS puede ser encuadrado en la
figura moderna de la desconcentracin, pues de esta manera actuaban los Subdelegados de las 49 provincias que se formaron en esa
poca. El intento de reorganizacin administrativa tiene el mrito de
lograr el desplazamiento del poder centralista, para desconcentrarlo
en rganos con facultades delegadas. Su pensamiento sobre la administracin est expresado en la Exposicin a Fernando VII, ya citada y en
"La Instruccin" a los subdelegados, actuando ya como titular del Ministerio de Fomento, cuya creacin que tambin aliment SINZ DE
ANDINO, prohij al sostener que la preocupacin y actuacin del reino
deba estar enfocada a la prosperidad de Espaa.
En la Exposicin, BURGOS sugiere a Fernando VII los medios sencillos, obvios, sacados de la naturaleza de las cosas, conforme a los
principios de la administracin, desconocidos en Espaa, pero ya conocidos en Francia, expuestos por BONNIN, considerando que los ma-
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2.7. ITALIA
A) Caractersticas del pensamiento administrativo italiano
El pensamiento relacionado con la administracin pblica en Italia, fue elaborado tardamente y se divulg hasta que fue publicada la
obra del administrativista alemn Lorenzo VON STEIN, denominada "La
ciencia de la administracin pblica" en 1897, que fue prologada por Attilio BRUNIALTI, quien adems cita algunos antecedentes de los administrativistas italianos. Dentro de los ms importantes pensadores que
cita se encuentra Juan Domingo ROMAGNOSI, que escribi el libro intitulado "Los Principios fundamentales del derecho administrativo ", que es
reconocido como el primer texto de la materia en Europa y de cuya
obra se afirma que no se limita a exponer los principios del derecho
administrativo, sino que adems expone la ciencia de la administracin pblica. ROMACNOSI divide a la materia de la administracin pblica en las siguien tes partes:
1) Administracin pblica considerada en su realidad objetiva, en sus
relaciones con el soberano, los administrados y los funcionarios, as
como en lo relativo a su organizacin interna.
2) Administracin pblica considerada por su objeto: el Estado, y por
tanto, con respecto a los hechos y los ordenamientos de la sociedad po-
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Se puede afirmar que mientras el derecho administrativo se consolida perfectamente como una ciencia y rama del derecho pblico
interno en Francia, con el pensamiento de LAFERRIERE y posteriormente el de Len DUGUIT y sus seguidores, a fines del siglo XIX, en cambio
los temas de la teora de la administracin pblica, aun cuando se
estudian a partir de las Ciencias Camerales, su carcter estrictamente
cientfico se les reconoce hasta finales del siglo XIX y a principios del
XX a pesar del esfuerzo de Carlos Juan Bautista BONNIN por tipificar a
la Administracin Pblica como una ciencia.
En Italia se presenta un choque entre quienes representan el estudio del derecho administrativo y quienes intentan construir la ciencia
de la administracin pblica, pues siendo extraordinariamente coincidentes, se empieza a advertir la conveniencia de distinguirlos como
lo apuntaron ROMAGNOSI y MANNA, aun cuando ambos consideraron
que el enfoque ms importante lo proporcionaba el derecho administrativo, pero que a su vez era necesario separar a ste de la administracin, sin olvidar que la misma slo se conduce y debe conducirse a
travs de las leyes, reglas y principios del derecho administrativo. Sin
embargo, es en Italia en donde se realiza un intento valedero por separar al derecho administrativo de la ciencia de la administracin, planteado
ya desde 1866 por Severino SeOLARI en su obra "Derecho administrativo".
Se afirma que respecto al estudio relativo a la ubicacin del derecho
administrativo y de la administracih pblica exista alguna diferencia
en el planteamiento que se llev a cabo en Francia y en Espaa, en
donde se le dio menos importancia al aspecto relativo a la relacin entre ambos, en cambio, en Italia, desde su origen se le va considerando
a la administracin pblica distinta al derecho administrativo, sin olvidar que surge de ste, que le conduce normativamente.
G. PRSICO en su obra aparecida en Npoles en 1872 y 1873, denominada "Principios de derecho administrativo ", siguiendo por la lnea iniciada por SCOLARI estableci la diferencia entre el derecho administrativo
y la ciencia de la administracin; reconoce en el primero la preeminencia sobre la segunda, y seala que la ciencia de la administracin estudia al Estado en su relacin con la civilizacin y la economa.
Giovanni DE GIONNIS GIAQUINTO public en Florencia en 1876 el
"Curso de la Ciencia de la Administracin Pblica", en cuyo prlogo expresa que administrar es fundamentalmente hacer, por lo cual la administracin es accin, y no pensamiento o deliberacin, pero estima
que los actos deben producir una utilidad que es.el fin permanente que
caracteriza a la ciencia de la administracin, misma que puede ser
negativa o positiva, mediata o inmediata y sostiene que "la administracin pblica puede definirse, en sentido objetivo, como una serie de acciones
ejecutadas por la autoridad pblica, de acuerdo a la forma de Constitucin,
sobre materias interesantes a la cosa pblica".
Giovanni DE GIONNIS sostiene que la ciencia de la administracin
est dividida en tres partes: la primera que llama orgnica o tcnica,
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C) Carlo Ferraris
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ses de la sociedad. Esta es, en consecuencia, el ordenamiento de los individuos, que pertenecen a un pueblo determinado, en clases fundadas sobre
intereses econmicos, fsicos e intelectuales y el Estado que debe mantener a las
condiciones de la libertad social garantizando la libertad del movimiento y
accin es el regulador supremo de la vida interna y el organismo de la accin
colectiva del pueblo. Por tanto, la ciencia de la administracin investiga
los principios generales que dirigen al Estado en su accin social.
La ciencia de la administracin debe investigar segn Carlo FERRARIS lo siguiente: "1) cmo el Estado regula el sistema de propiedad
mueble e inmueble, conforme las relaciones entre la utilidad pblica
y la propiedad privada; 2) cmo el Estado organiza a las grandes instituciones pblicas que apoyan las condiciones generales de la produccin y el cambio, y en las que se incluyen asimismo los seguros, el
crdito, la moneda, los medios de comunicacin, las invenciones industriales, etctera; 3) cmo el Estado se ocupa de las ramas especficas de la agricultura, industria, minera, bosques, pesca, comercio, y
dems; 4) cmo el Estado afronta los problemas relativos a los socorros pblicos, y 5) cmo el Estado protege a la clase trabajadora reglamentando el trabajo, autorizando sus organizaciones, etctera".21
Para llevar a cabo su actividad, la administracin se auxilia de la
economa poltica, de la demografa, de la pedagoga y del Derecho
Administrativo, pero sosteniendo siempre la autonoma de la administracin respecto de ste, hay un criterio que es en el sentido de que
tal autonoma no puede presentarse plenamente porque en un Estado de Derecho, el Derecho Administrativo marcar siempre el cauce
de la Administracin Pblica.
D) V. Wautrain-Cavagnari
V. WAUTRAIN-CAVAGNARI escribi una obra conocida como "Elementos de la ciencia de la administracin" publicada en 1890, con una segunda edicin en 1898 y una tercera en Florencia en 1919. Dividi sus elementos en tres partes: 1) Administracin econmica; 2) Administracin
interna y 3) Administracin pblica. Con la influencia de Lorenzo
VON STEIN y Carlo FERRARIS, para WAUTRAIN-CAVAGNARI la administracin
es el Estado en actividad o el Estado en accin.
A la administracin econmica la ubica por medio de tres formas
de la actividad del Estado, que son: en la produccin de la riqueza, en
la circulacin de la misma y en su distribucin y consumo. La administracin interna est en relacin del Estado en el incremento de la
poblacin, la salubridad y la beneficencia; y la administracin de la cultura est vinculada en la accin del Estado, en la cultura del pueblo y
los diferentes niveles de educacin.
Para WAUTRAIN-CAVAGNARI, la ciencia de la administracin estudia a
la accin social del Estado, que se refiere al mejoramiento de las cla21 Ornar GUERRERO OROZCO,
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Ornar
GlJURERO OROZCO,
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samiento de la Gran Bretaa, debe tomarse en consideracin lo expuesto en los puntos que anteceden y que se muestran en otros aspectos del conocimiento, en el sentido de que la Gran Bretaa, no es
dada a esperar a que otros pases caminen en un sentido para seguirlos, sino que ellos han marcado derroteros a seguir, evidentemente
dentro de su propia idiosincrasia y modo de comportamiento, y que
ste lo realizan no para que sirva de ejemplo, sino porque estn convencidos que esa es la forma en que deben comportarse pues se deriva
de su manera de ser.
En la propia Gran Bretaa se reconoce que el pensamiento terico acadmico apareci tardamente en la misma, pero esto no significa que los principios y la ciencia de la administracin no hayan estado
presentes o no hayan sido conocidos en este pas, pues su historia nos
demuestra lo contrario, en la que se advierte la existencia, conocimiento y aplicacin de los principios de la administracin pblica.
4 2 . El hecho de que el pensamiento administrativo de la Gran Bretaa
sea conocido con el nombre de filosofa de la administracin, significa clara y
llanamente, que para los britnicos la administracin tiene un autntico contenido de servicio y que ste se realiza con un sentido de filosofa tica o moral, es decir, la administracin debe llevarse a cabo con un
sentido tico.
52. Otro de los hechos que caracteriza a la filosofa o pensamiento
administrativo britnico es la existencia del servicio civil de carrera, que puede efectuarse por el contenido moral o tico que se tiene en la realizacin del
servicio. Concepcin que no es fcil llevar a cabo en todos los pases,
porque el servidor pblico no est compenetrado de la alta responsabilidad tica que tiene al realizar o prestar su servicio pblico.
Los autores que han abordado temas relacionados con el pensamiento administrativo en la Gran Bretaa en el siglo XX, son entre
otros, los ms importantes: W.H. MORELAND, E.N. GLADDEN YF.F. RIDLEY.
B) W H. Moreland
W. H. MORELAND es un importante autor de derecho administrativo. En 1921, public en la Revista Quaterly Review un artculo con el
nombre de "Ciencia de la administracin pblica" que puede ser considerado como uno de los primeros pasos enfocados a lo que hoy se
conoce como la ciencia de la administracin.
MORELAND sostiene que en la administracin pblica como en otros
aspectos del conocimiento, frecuentemente la prctica precede a la
teora, es decir, el hecho a la idea, y al respecto dice:
"Con frecuencia la prctica se adelanta a la ciencia y, aunque los
ingleses tienen una amplia y larga experiencia en la prctica de la
administracin pblica, no he encontrado algn tratado sistemtico
en ingls sobre la teora de esta materia como un todo. Las autoridades que puedo citar ofrecen aportaciones a la mayor parte de las dis-
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cusio n es, algunas formales y otras incidentales, sobre aspectos particulares del tema; y actualmente los estudiosos ingleses deben tomar
de tales fuentes sus principales conocimientos tericos. En realidad
su estudio se imparte en la Universidad de Londres, pero hasta donde
yo tengo noticia, no ha obtenido reconocimiento formal en Oxford,
Cambridge o en cualquiera de las otras universidades ms importantes del Imperio; de ah que no haya encontrado lugar en los principales exmenes pblicos".
"Las razones de la escasez de literatura sistemtica estn a la vista.
Hasta los ltimos aos, los principales triunfos de los administradores
britnicos fueron logrados en pases distantes y han pasado casi inadvertidos en Occidente".23
Este artculo fue publicado en la revista conmemorativa del 25
aniversario del INAP y originalmente en la revista citada en el primer
prrafo de este apartado, que contiene los informes y reportes que se
mencionan en la misma.
W.H. MORELAND cree que la razn fundamental de la tarda aparicin de la ciencia de la administracin pblica en la Gran Bretaa,
adems de la ya expuesta en la transcripcin realizada se debe a que
los hombres que la conocen no se han preocupado por rebelarla, y
por otra parte los ingleses se familiarizan con las personas que llevan
a cabo tareas administrativas concretas, pero no se preocupan por el
trabajo unitario del gobierno central, o por la teora que enmarca a la
administracin.
Respecto a la relacin existente entre la poltica y la administracin
MORELAND dice: "El campo de la ciencia puede ser ms claramente
definido con referencia a las relaciones entre poltica y administracin. La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la administracin
pone la poltica en ejecucin o, dicho en pocas palabras hace las cosas. La ciencia poltica trata esencialmente con los mtodos por los
cuales se formula la poltica pblica; y la emparentada ciencia de la
administracin pblica comienza donde la poltica termina".
"Es cierto que en la prctica la lnea divisoria entre la poltica y la
administracin frecuentemente se entrecruzan; por un lado los administradores pueden tener voz en la determinacin de la poltica y, por
el otro los estadistas pueden ser empleados en la administracin t.s"
La opinin de MORELAND se presenta en los pases con un sistema
presidencial, en donde e1jefe del ejecutivo es adems eljefe del Estado.
MORELAND tambin se preocup por establecer la distincin que
existe en tre la administracin pblica y la privada, sosteniendo que la
primera se caracteriza por ser esencialmente difusa, en tanto que la segunda, por el contrario, es concentrada. Estudia a la administracin
~j W. H. MORU.A:-:Il, L(, Ciencia (le la Admintmcill Pblic, artculo que apareci originalmente en QUflrterly Reuieui; vol. 235, 1921, traducido por Ngustn Rueda Aguilar. Revista Conmemorativa del 25 aniversario del INAP, pg. 261.
24 W. H. MORI:I.A:-:Il, Ob. cit., pg. 262.
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E. N. GLADDEN es uno de los ms importantes tericos de la administracin de la Gran Bretaa, y es considerado como el autor del primer
libro de texto en Inglaterra sobre la ciencia de la administracin. Entre sus obras estn las siguientes publicaciones: "Las relaciones del personal en el servicio civil" publicada en 1943; "El servicio civil, sus problemas
y futuro" en 1945; "Introduccin a la administracin pblica ", en 1945,
con tres ediciones posteriores, habiendo sido el primer texto en Inglaterra; ''El servicio civil o burocracia" publicada en 1956; "La esencia de la
administracin pblica ", en 1956; "Aproximacin a la administracin pblica", en 1966; "Historia de la administracin pblica" en 1972; as mismo,
es autor de varios artculos de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas, entre ellos: "Administracin pblica e historia"; ''FA. Blend,
Pionero de la administracin pblica australiana" y, "Toynbee y' la administracin pblica ", publicados en 1972, 1975 Y 1976 respectivamente.
"La introduccin a la administracin pblica" como obra didctica
est compuesta de cinco partes divididas en veintids captulos y tiene
como objetivo describir los 'sectores administrativos del gobierno y
proveer un mapa razonablemente detallado en que consiste, en efecto, un campo complejo y no siempre bien definido y naturalmente el
propsito del libro es realizar el estudio de la organizacin del gobierno, sus actividades y su direccin.
Para l, la administracin pblica est relacionada con las actividades administrativas del gobierno, es decir, por las que realiza el rgano administrativo del Estado, distinguiendo a la administracin
pblica no solamente de la formulacin de polticas, sino de la legislacin y la justicia, encuadrando en consecuencia a la administracin
dentro del marco de lo que es la competencia del rgano ejecutivo o
administrativo. Sostiene que el administrador es un servidor pblico y
no un amo de ste y que su actividad es de ndole cooperativa y no est
relacionada con el manejo del poder, por lo cual sostiene que la administracin est organizada por la comunidad y que mediante la cooperacin pblica se realiza la liga entre el Estado y la sociedad.
"La aproximacin a la administracin pblica ", tambin tiene un contenido didctico y que comprende materias relacionadas con la administracin pblica y su actividad, sus recursos, su personal, mtodos, direccin, control y educacin profesional. Sostiene que la administracin
es un problema humano, que le aleja de la tesis del gerencialismo tecnolgico.
74
O) F. F. Ridley
75
1923 la distincin de profesor emrito. Form parte de la Real Comisin del Servicio Civil.
Guillermo Enrique BEVERIDGE public en Londres en 1920 un libro
titulado "El servicio pblico en guerra y paz ", y-posteriormente escribi
un artculo publicado en Londres en 1922, conocido con el nombre
de "El desarrollo del servicio civil". Destac en tareas acadmicas llegando a Director de la Escuela de Economa de Londres, siendo tambin
profesor en la Universidad de Oxford.
Lyndall URWICK public varias obras sobre la administracin. En
1937 coedit con el norteamericano Lutero GULICK ''Ensayos sobre la
ciencia de la administracin "y posteriormente, en 1942, public su obra
"Elementos de la administracin". Se le considera como estudioso de la
administracin privada, habiendo sido director del Instituto Internacional de Direccin y vicepresidente del Instituto Ingls de Direccin.
Carlos STAMP colabor en la Revista de administracin pblica, Pu;blicando varios artculos sobre la materia. Realiz varias actividades
acadmicas en la Escuela de Economa de Londres y tambin fue Presidente del Instituto de Administracin Pblica.
2.9. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMRICA
A) Caractersticas del pensamiento administrativo norteamericano
76
pblica. Es obvio aceptar que la administracin pblica y la administracin privada tienen principios y puntos de coincidencia, pero es
evidente que entre los principios ms importantes de una y otra existen notorias diferencias.
4. Otra corriente que tambin tiene importancia en los Estados
U nidos de N orteamrica es el "conductismo ", cuyo Padre en la materia
se considera a Heriberto SIMN y quien aplica el positivismo lgico
tanto en la administracin pblica como en la privada.
Las ideas de este autor derivadas del pensamiento de GULICK establecen la confusin de la administracin pblica con la privada al
pretender aplicar los principios de una en la otra. Las dos corrientes
citadas se unen en una tercera llamada "teora de las organizaciones" con
pretensiones similares al sealar que en el Estado y en la empresa privada se encuentran puntos comunes, lo anterior es explicable en virtud del xito que los norteamericanos tienen en la empresa privada
que les ha permitido no solamente tratar de implantar las reglas y
principios de la misma en la administracin estatal, sino que inclusive, sus empresas han llegado a tal grado de perfeccionamiento que
han permitido a los norteamericanos introducirse en el mundo de la
economa y del comercio de casi todos los pases del mundo en donde
han querido hacerlo.
B) Precursores del pensamiento administrativo de Norteamrica
Ya qued precisado que el pensamiento administrativo norteamericano est formado de las vertientes interna y externa. La primera
est formada en virtud de la idiosincrasia norteamericana y la segunda por el pensamiento alemn, francs y en pequea escala el espaol
sobre la materia, siendo en el caso evidente la influencia de Lorenzo
VON STEIN y Carlos Juan Bautista BONNIN. Los precursores del pensamiento administrativo norteamericano son: Alejandro HAMILTON y Thomas
JEFFERSON. El primero, creador y defensor del federalismo y el segundo, impugnador del mismo por el celo de defender la soberana de
sus Estados miembros.
Alejandro HAMILToN,Jaime MADISON y juan jxv escribieron ochenta
y cinco artculos periodsticos en los que expusieron la necesidad y
conveniencia de que el Estado norteamericano se formara de acuerdo
con las bases propuestas por ellos que eran representantes del grupo
que combati en la Guerra de Secesin con el nombre de federalistas.
En dichos artculos se plasm por primera vez el Estado Federal que
sirvi de modelo a todos los pases del mundo occidental que lo adoptaron ya algunos otros de diferente zona. Estos artculos se compilaron y finalmente fueron expuestos en una obra q,ue lleva el nombre
de "El Federalista", y que es clsica no solamente deJa literatura poltica norteamericana, sino de alcances a nivel universal, puesto que en
dichos artculos se expusieron las ideas polticas que dieron origen al
77
Estado Federal norteamericano y obviamente a su Constitucin, aprobada en Filadelfia en 1789, y que rene los requisitos que menciona
MILLER, al afirmar que: "Una Constitucin en el sentido norteamericano de
la palabra, es un instrumento escrito por el cual se establecen, limitan y definen los poderes fundamentales del gobierno, y por el cual se distribuyen esos
poderes entre varios departamentos, para su ms seguro y til ejercicio, en beneficio del cuerpo poltico". 25
78
Woodrow WILSON fue Presidente de los Estados Unidos de Norteamrica por el partido demcrata durante la segunda dcada del siglo XX.
Antes de acceder a tan importante cargo poltico hizo estudios relativos a la poltica y a la administracin, formulando en 1886 y publicado
en el siguiente ao un ensayo relativo a la administracin pblica con
el nimo, como lo expres, no de aplicarlo, sino como una introduccin semipopular para los estudios administrativos, discutiendo la historia de la ciencia de la administracin, de las condiciones del estudio
y de la necesidad en su pas. El ensayo citado, conocido con el nombre
de ''Estudio de la administracin ", fue, publicado por la Academia de,
Ciencia Poltica de la Universidad de Columbia, en la revista Political
Science Quarterly, en el que expresa que la ciencia de la administracin
es eminentemente prctica, pero reconociendo la ntima relacin que
tiene con la poltica, considerando que de sta, deriva la ciencia de la
79
administracin, lamentando que siendo la parte ms obvia del gobierno, haya tardado tanto para ser considerada en sus verdaderas caractersticas, a pesar de representar la parte operativa del gobierno, es
decir, la accin del ejecutivo y consecuentemente de vieja aplicacin.
A pesar de que considera que la administracin deriva de la ciencia poltica sostiene que la primera va ms all de la esfera poltica, de
la misma manera que las cuestiones administrativas no son cuestiones
polticas, afirmando que la administracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico, agregando que cada aplicacin determinada de una leyes un acto administrativo, ms no es la
ley que est sobre el acto administrativo.
Para WILSON el estudio concerniente a la administracin debe
comprender los tres puntos siguientes:
1. Tomar en cuenta lo que otros han hecho en la misma lnea, es decir, la
80
WILSON abrevo su conocimiento en el pensamiento de los administrativistas alemanes, especialmente en Gaspar BLUNTSCHLI y de alguna
manera en Lorenzo VON STEIN. Del primero toma la idea de que la
poltica est relacionada con las cosas grandes y universales, en tanto
que la administracin lo est con las acciones estatales, individuales y
pequeas, por lo cual la poltica es competencia de la estadstica, en
tanto que la administracin lo es del funcionario tcnico, para cuyo cumplimiento debe tomarse en consideracin lo que expone como tarea
de la administracin en los tres puntos sealados anteriormente.
Respecto al pensamiento de MONTESQUIEU, sobre la divisin de poderes, adoptado plenamente en el sistema norteamericano, dentro de
la concepcin federalista, manifest que MONTESQUIEU no haba dicho la
ltima palabra sobre el tema, y que en consecuencia, el funcionalismo de
su sistema deba ser superado para mejorar los principios administrativos en los que se basan la autoridad y las responsabilidades pblicas.
Sin embargo, acept en todo momento que el sistema constitucional
era importante y determinante en la vida poltica, pero respondiendo
a la idiosincrasia pragmtica del pueblo norteamericano, consideraba
que los cauces de la administracin pblica deban enmarcarse por
los caminos de la prctica administrativa pero que deban ajustarse a
patrones normativos cuidadosamente probados.
Congruente con las ideas democrticas del pueblo norteamericano, y refirindose al sistema de gobierno de Prusia manifest: "Es meior ser poco entrenado y libre, que servil y sistemtico. Sin embargo, no hay
negacin al hecho de que sera mejor ser ambos, libres de espritu y expertos en
la prctica". Sostuvo en consecuencia, la necesidad de que los funcionarios pblicos y el personal que labora en la administracin pblica
est eficientemente preparado y con sentido de responsabilidad, expresando que la preparacin de los funcionarios y la opinin pblica
desempean un papel importante en la realizacin de los actos de la
admin istracin pblica, congruente con las ideas democrticas.
Considero que las ideas del Doctor Woodrow WILSON respecto al
:::riterio sobre la divisin de poderes de MONTESQUlEU, pueden ser aceptadas como un antecedente del intento que hizo posteriormente Karl
LOEWENSTEIN para interpretarla, y tratar de superarla, pero sin lograrlo.
WILSON sostiene que el pueblo norteamericano ms que estudiar
el arte de gobierno, gobierna; es decir, ms que reflexionar, acta, lo
que resulta obvio en un pueblo esencialmente pragmtico, es decir,
partidario de la accin antes que de la especulacin.
D) Frederik Winslow Taylor (1856-1915)
81
TAYLR
esta-
82
TEORA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA
83
Sostiene que existen cuando menos tres acepciones de la administracin, que no son del todo coincidentes: 1) La actividad total del
gobierno; 2) La actividad del gobierno, con excepcin de la del poder
legislativo; 3) La actividad del gobierno en el aspecto administrativo.
Para l, sta es la acepcin correcta, que inclusive se debe tener corno
unvoca, por lo cual afirma que "la administracin es la actividad de los
funcionarios ejecutivos del gobierno, y ste administra cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus agentes diplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechos relativos a la comisin
de delitos, y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamos al gobierno en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en todas las manifestaciones de la accin ejecutiva ".27 El criterio de Francisco
GOODNOW sobre la administracin o ciencia de la administracin es
correcto, pues en los casos que cita todos los actos son de naturaleza
administrativa, es decir, son creadores de situaciones jurdicas concretas, subjetivas y, particulares.
Como es fcil deducir concibe a la administracin pblica bajo la
base de la divisin tradicional de las funciones del Estado, pero influenciado por el pensamiento europeo, de Carlos Juan Bautista BONNIN y
Lorenzo VON STEIN, agrega a ella la "administracin general del pas", en
el sentido del Ministerio de Fomento que ide BURGOS para Espaa. Sostiene que la administracin pblica comprende no solamente lo relativo
a la accin ejecutiva del gobierno, sino tambin a la forma de organizacin administrativa, que abarca al titular del poder u rgano ejecutivo y
a todos sus subordinados.
GOODNOW sostiene, as mismo, que los mtodos y formas de la accin
administrativa se llevan a cabo en todos los pases mediante la organizacin de grandes empresas comerciales, y que son las que conocemos
como empresas paraestatales, ya que por la importancia y dimensin
de los servicios que presta resulta difcil y problemtico que puedan
llevarla a cabo los particulares. Respecto a las relaciones entre la administracin y la iniciativa privada existe un antagonismo que finalmente se resuelve con la sumisin de los particulares a la administracin pblica, la que puede, inclusive, recurrir al uso de la fuerza; que
incumbe a la competencia de la autoridad; sostiene que la relacin
entre la administracin y la iniciativa privada es materia que compete
a la ciencia poltica, ms que a la administradn. Para l, la administracin debe preocuparse por ampliar la esfera de los beneficios sociales
y por ende limitar, en este aspecto y como consecuencia, la esfera de
la libertad de los gobernados, manifestando que la administracin
podr o no surriinis~I)l;\lgunosservicios pblicos, pero siempre estar obligada a vigilaf(~)l~l,len funcionamiento de los mismos.
27 Francisco G()()DSOW~fflbAdminislmlivl)'Com/Jarado: anlis de los ,~lema.J admini.flralivos, dos volmenes, Madrid, Espaa Moderna, sin ao (1893), pg. 6.
84
TEORA
DE
85
LA ADMINISTRACIN PBLICA
y se ha
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descuida~<?,9f}F~[~?il~qfeJffi<?poaJ<l;.9rg,t.~\Zr<;~<?A~t\ (~l~P?P'
\\existen\d'O'Smo\.vosrq\re(!xpUna.rlel:porqlieiestp:nb;sQ!ced~la'primeta
q\re 'en
86
la
87
88
El criterio de WALDO sobre la administracin, en el sentido expuesto en los prrafos que anteceden tienen sus races en la terminologa
y temtica de la administracin privada, ya que si bien es cierto que la
administracin pblica tiene como caractersticas a la organizacin y
a la direccin, tambin lo es que el uso de esa terminologa surgi de
la administracin privada.
Lutero GULICK escribi "La Poltica y la administracin ", a la que considera alejada de la corriente de la administracin privada que tiene
como base a la gerencia, pues su preocupacin est relacionada con
los temas de la poltica norteamericana y la relacin que tiene con la
administracin. Define a la poltica como "la accin por el control de
gobernantes "relacionada con la democracia moderna y en este sentido
la poltica no puede separarse de la administracin, ya que de acuerdo a los principios democrticos, en estos no es posible dejar que los
gobernantes acten libremente y hagan lo que desean, pues en todo
caso el pueblo tiene el control de las acciones polticas.
Posteriormente a la obra citada, GULICK parece abandonar a la
ciencia poltica para adoptar una visin de la administracin pblica
derivada de la concepcin de la gerencia en los Estados Unidos. Con
estas nuevas ideas GULICK ya no concibe a la poltica como la ciencia
que marca la directriz de la administracin, sino que la enmarca dentro de la administracin pblica, pues inclusive considera a sta como
una divisin de la ciencia poltica y de las ciencias sociales. En este
aspecto GULICK se preocupa por el principio de la eficiencia que para
l es comn a la administracin pblica y a la privada.
Obviamente al abandonar GULICK la idea de la administracin pblica como el Estado en actividad y a la ciencia de la administracin
pblica como disciplina que estudia al Estado desde el punto de vista
de la actividad administrativa, tiene un problema que le lleva necesariamente a inclinarse al estudio de la administracin privada con la
caracterstica fundamental de eficiencia, que determina inclusive su
organizacin y direccin, alejndose notoriamente de los principios
de la administracin pblica.
CAPTULO
III
3.1.
90
MIGUEL GALINDO
CAMACHO
91
Historia (1, la Filosojin, Editorial Grijalbo. S.A., Mxico, 1965, pg. 68.
92
como una ficcin jurdica sino como un ser con naturaleza propia:
objetiva, subjetiva y formal, creado por el hombre para realizar las
tareas, funciones y fines que ste le ha asignado a travs de la historia,
entendiendo que el Estado se justifica solamente cuando cumple satisfactoriamente con todas ellas.
Considero que el Estado es la forma ms completa y perfecta de la
organizacin humana en la que se realiza la sociabilidad del hombre,
pues es en el Estado en donde se presentan las formas de la sociabilidad: voluntarias o espontneas, as como las obligatorias, en la forma
concebida por Guillermo Federico HEGEL. Si se acepta que el hombre
es un ser sociable por naturaleza, de acuerdo con la tesis de ARISTTELES, se tiene que aceptar que su convivencia con sus semejantes slo es
posible en una sociedad que subsume, respete y garantice todas las
formas de la convivencia humana y ello solo se da en el Estado, que es
la sociedad jurdicamente organizada.
La problemtica sociopoltica se ha hecho cada da ms aguda y
se advierte claramente que se requieren cambios, inclusive de las estructuras sociales que obviamente tienen relacin con algunos de sus
elementos, pues indudablemente el Estado como la sociedad jurdicamente organizada es obviamente una sociedad en evolucin.
Ante las reiteradas afirmaciones en el sentido de que existe crisis
del Estado o ste, est en crisis, sostengo que sta no existe porque el
Estado es y seguir siendo la mejor forma de la organizacin social,
pero s acepto que han existido y existen crisis en algunos aspectos de
los elementos que integran el Estado, o en relacin con algn fenmeno socio poltico y que las sintetizo de la siguiente manera:
a) Crisis del gabinete o ministerio. Se presenta cuando los miembros
del mismo no han respondido al cumplimiento de sus responsabilidades, provocando la ineficacia del gobierno en las tareas respectivas. Se
presenta tambin cuando hay un desacuerdo de decisin entre el gabinete y la mayora parlamentaria. Esta crisis puede ser total o parcial
del gabinete o ministerio.
b) Crisis de los sistemas polticos. Se presenta en el parlamento o en
alguna de sus partes si se trata de este sistema, o bien, en algunos aspectos o esferas del presidencialismo por errores, defectos o excesos
en rganos secundarios de ste si se trata del sistema presidencial e
inclusive del propio Presidente.
c) Crisis de las formas de gobierno. Esta crisis consiste en que una
forma determinada de gobierno no ha respondido a las necesidades
de cambio de una sociedad determinada. As por ejemplo la mOHfl!I;qua absoluta y hereditaria, como forma de gobierno no solarn';J}tf
en tr en crisis sino desapareci totalmente para dar paso a !,~oYfl.t;
qua constitucional, aunque todava hereditaria, cual es el caso.de.la
monarqua inglesa. La fa nfi a republicana de gobierno.texalead por
93
94
95
96
ras y la manera de acceder a los cargos polticos respectivos. Los artculos 71 y 72 se refieren al derecho de iniciar leyes o decretos y la
forma de llevar a cabo el procedimiento para formularlas o elaborarlas. El artculo 73 trata lo relativo a las facultades del Congreso de la
Unin; el 74 a las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados; el
76 a las facultades exclusivas de la Cmara de Senadores; y el 78 y el 79
se refieren a la Comisin Permanente y sus facultades. Del artculo 80
al 93 se refieren al poder ejecutivo, ejercicio del mismo, a sus facultades, a la administracin pblica federal ya los funcionarios que colaboran con la misma en la realizacin de la administracin pblica. Los
artculos del 94 al 107 tratan lo relativo al Poder judicial Federal, a su
ejercicio, a cmo est organizado, estructurado y al funcionamiento
del mismo, sealando las facultades de cada uno de los rganos que
constituyen al Poder judicial Federal, permitindome hacer la aclaracin que el artculo 102 de la propia Constitucin se refiere al ministerio Pblico Federal, que obviamente no forma parte del Poder judicial
Federal sino que depende del poder ejecutivo, aun cuando el Procurador General de la Repblica es designado por el Ejecutivo con ratificacin del Senado.
Como ya est expresado, la administracin pblica est consignada como parte de las facultades del rgano ejecutivo, que en un Estado
de derecho no puede desbordarlas, lo que significa que los rganos de
la administracin pblica, que son rganos del poder ejecutivo, con
su titular el Presidente de la Repblica en materia Federal y sus rganos derivados solamente puede cumplir y llevar a cabo los actos a que
se refieren las facultades que la Constitucin y sus leyes reglamentarias les otorgan y que stas no pueden concederles facultad que la
primera les prohibe. Esto significa que la administracin pblica es
solamente una parte de la actividad que realiza el Estado a travs de su
rgano respectivo: el ejecutivo, que tambin recibe el nombre de administrativo, sin que pueda negarse, bajo ningn concepto, que los
otros dos rganos estatales realizan la accin del Estado, de tal manera que el rgano legislativo tambin realiza una accin del Estado formulando leyes, que son inclusive, el orden jurdico bajo el cual se realiza la administracin pblica y la accin del Estado llevada a cabo por
el rgano judicial, que realiza como la administracin, actos concretos que representan la accin del Estado y que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas particulares siempre y cuando exista una
con troversia de derecho.
La administracin pblica es una parte importante del Estado, que
obviamente interesa a la sociedad porque su accin es ms concreta y
con mayores posibilidades de ser visualizada por la poblacin del Estado y que inclusive esta accin pone de manifiesto con evidencia si la
administracin pblica se lleva a cabo eficazmente para beneficio de
97
98
pretacin ms profunda o ms generosa de la revolucin, pero apenas si cambia el sentido del siglo ".29
A su vez, Carlos SNCHEZ VIAMONTE, tratadista argentino de la materia, sobre el constitucionalismo dice: "El constitucionalismo consiste en el
ordenamiento juridico de una sociedad poltica mediante una constitucin escrita, cuya supremaca significa la subordinacin a sus disposiciones de todos
los actos emanados de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario" ... "Por eso nos parece suficientemente comprensivo el ttulo con que encabezamos este volumen, y creemos en la necesidad de reemplazar lo poltico por lo
juridico, para evitar la desnaturalizacin del constitucionalismo"... "Ese debe
ser el criterio americano con que debe contemplarse el asunto que nos ocupa, y
conviene extremar su rigor interpretativo para impedir que las concepciones
polticas estn viciadas de arbitrariedad, y busquen su justificacin en un
realismo que siempre se compagina bien con los abusos de la fuerza". Y agrega: "La historia del constitucionalismo es, tambin, la historia de las limitaciones al poder pblico, y tales limitaciones, para ser efectivas y lograr la eficacia indispensable a los fines de su institucin, requieren ser arquitecturadas
en una forma o sistema de gobierno que organice y reglamente todas las manifestaciones de la autoridad. Por eso, al fin de cuentas, la historia del constitucionalismo es la historia de la repblica democrtica, con la cual se identifica
el Estado de derecho"... "El problema del constitucionalismo se identifica con el
problema de las formas institucionales que caracterizan al Estado de derecho.
En el primer tercio del siglo XIX, Alexis de Tocqueville expresaba su alarma
ante el creciente desdn por las formas juridicas en la 'vida poltica de las
naciones. El tiempo le ha dado razn ", Y considerando que la divisin de
poderes enmarca al constitucionalismo, dice: ''En efecto, el principio de
la divisin de los poderes del gobierno es de aplicacin americana y, en realidad, no existe ni puede existir si no se reconoce al Poder Judicial carcter de
poder pblico, de igual jerarqua que los otros dos, y funcin especfica de poder juridico guardin de la Constitucin, apto para juzgar, de acuerdo con sus
disposiciones, los actos de los poderes polticos"... "Por ltimo, la era del constitucionalismo excluye la posibilidad de reconocer la existencia de un Estado
que no sea Estado de derecho, es decir, comunidad de hombres libres, organizada, poltica y jurdicamente, bajo el imperio de una ley fundamental, que traza
la rbita dentro de la cual una nacin desarrolla normalmente su actividad
interna y externa". so
Considero que lo transcrito basta para tener una idea clara de lo
que los autores consideran como constitucionalismo y los elementos
fundamentales del mismo, por lo que enseguida tratar de exponer
mi punto de vista sobre el particular.
El constitucionalismo es el pensamiento de un pueblo, expresado en sus
congresos constituyentes, asambleas legislativas extraordinarias o conencio2U Luis SA:-.;cll~z Aca:sTA, Historia del Constitucionalismo ESfJflol, 3 1 ed., revisada, Instituto de
Estudios Polticos de Madrid, 1974, pgs. 22, 29, 30, 32.
~(J Carlos SA:-,;clI~Z VIAMo:-.;n, El Constitucumnlsmo, sus fJTlJUemas, Editorial Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1957, pgs. 21, 25. 29, 44.
99
100
e) Representativa.
el) Presidencialista
e) Divisin de Poderes
j) Forma Republicana de Gobierno.
g) Establecimiento de las Garantas Individuales.
La constante federalista la contiene el constitucionalismo mexicano como lo expres: "en las tres constituciones comentadas, ms hay
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establece: "Son facultades exclusivas del Senado: ... II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la Repblica, ... ". Lo mismo puede decirse de la facultad del Presiden te de la
Repblica de nombrar y remover libremente alJefe del Distrito Federal que de acuerdo con el texto original de la fraccin 11 del artculo
89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de
1917, en relacin con el 73 del mismo ordenamiento legal, el titular
del ejecutivo lo nombraba y remova libremente, pero de conformidad con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25
de octubre de 1993, dicha facultad fue suprimida de la fraccin 11 del
artculo 89 constitucional, pues la facultad del Presidente de la Repblica, para nombrar al Jefe del Distrito Federal pas a la fraccin VI
inciso a) del artculo 122 de la Constitucin en cita, que estableca:
"a) ElJefe del Distrito Federal ser nombrado por el Presidente de la
Repblica de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea,
Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito Federal, que
pertenezcan al partido poltico que por s mismo obtenga el mayor
nmero de asientos en la Asamblea de Representantes. El nombramiento ser sometido a la ratificacin de dicho rgano, que contar
con un plazo de cinco das para, en su caso, ratificarlo. Si el nombramiento no fuese ratificado, el Presidente presentar a la Asamblea, un
segundo nombramiento para su ratificacin dentro de un plazo de
cinco das. Si no hubiera ratificacin del segundo nombramiento, el
Senado har directamente el nombramiento del Jefe del Distrito Federal". El caso previsto que se comenta no se present en la realidad
poltica de Mxico.
El artculo 122 constitucional citado, fue reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de
1996, respecto a la manera de acceder al cargo deJefe del Distrito Federal, y al efecto, el prrafo cuarto del artculo 122 en comento, establece: "El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr a su cargo el
Ejecutivo y la administracin pblica en la entidad y recaer en una
sola persona, elegida por votacin universal, libre, directa y secreta".
Respecto a la facultad del Ejecutivo para llevar a cabo el nombramiento de los miembros del Poder Judicial de la Federacin no ha
variado en forma importante para determinar la autonoma de ste,
pues la injerencia de los poderes Legislativo y Ejecutivo todava se
advierte en el contenido de los preceptos respectivos de la Constitucin en vigor, y 10 deseable como 10 he expuesto, es en el sentido de
que sea el pleno de dicho Tribunal el que lleve a cabo los nombramientos correspondientes y que 10 mismo suceda en la integracin de
los miembros de los poderes judiciales de las entidades federadas y
del Distrito Federal.
La teora de la representacin est establecida en los artculos 40, 41,
54 Y relativos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
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105
106
107
trabajo, respecto a ste, a las condiciones en que se presta, a los descansos y vacaciones a que tiene derecho, a la existencia de un salario
digno, haciendo de la tutela de los derechos del trabajador un baluarte de la ideologa de la propia Constitucin contenida en su artculo
123. En la actualidad el problema de la existencia del empleo depende del Estado, pero tambin de varios factores heternomos a l, pero
es evidente que como rector de la economa nacional tiene la obligacin y el derecho de salvaguardar los derechos de los mexicanos, protegiendo, en este caso el empleo y todas las relaciones que del mismo
se derivan, y es seguramente a travs de las polticas adecuadas como
puede llevar a cabo esta tarea para el mejoramiento de la clase trabajadora, y consecuentemen te productiva de la sociedad mexicana.
e) La bastedad de los fines que debe llevar a cabo el Estado en los
tiempos modernos es muy grande, pues las exigencias de una sociedad que evoluciona o que cuando menos cambia con frecuencia le
obliga a tener requerimientos que no tena en otra poca y que ahora
debe resolver para no verse desbordado por una sociedad civil, que
varios tericos de la materia estimulan en su papel protagnico, sin
hacer hincapi que esa misma sociedad civil es la poblacin del Estado y
que su protagonismo no le puede llevar a pedirle a ste lo que ella
misma no es capaz de realizar, lo que indica que los miembros de la
sociedad civil que son al propio tiempo parte de la poblacin del Estado deben estar conscientes de que su vida colectiva se lleva a cabo en
la relacin de medios y fines, y en virtud de la relacin entre derechos
y obligaciones, pues tener un derecho siempre implica la existencia
de la obligacin" correspondiente.
3.3.
El rgimen jurdico de la administracin pblica es muy rico y variado, en primer trmino su marco constitucional est contenido en
los artculos 90, 92, 93 Y otros de la Constitucin de 1917. El texto actual del artculo 90 citado establece lo siguiente: "La Administracin
Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden
administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras
de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del
Ejecutivo Federal en su operacin".
"Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y
Departamentos Administrativos", el texto original del mismo artculo
sealaba solamente: "Para-el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso
lOS
por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada
Secretaria ".
La Ley a que se refiere el artculo 90 constitucional en vigor, es la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el da 29 de diciembre de 1976. Esta ley
establece en su artculo 1 que la administracin pblica federal es centralizada y paraestatal, sealando en su prrafo segundo que el Presidente de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departamentos
Administrativos y la Procuradura General de la Repblica, integran
la administracin pblica Federal centralizada, en tanto que el prrafo tercero del mismo artculo se refiere a los organismos que componen la administracin pblica paraestatal y que estn precisados en
las III fracciones del artculo 3 de la propia ley. Antes de esta Ley las
reglamentarias del artculo 90 citado lo fueron la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre de 1958 y la que sta derog, o sea, la de Secretaras y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946.
Como ya qued expresado en otra parte de este libro, de 1970 hasta 1985 aproximadamente se sostuvo el criterio de que la reforma administrativa estaba representada por la creacin de varios organismos
paraestatales sosteniendo que los rganos tradicionales del ejecutivo
encargado de realizar la administracin pblica federal no actuaban
con la precisin y celeridad que requeran los tiempos modernos y
que el incremento de la administracin pblica paraestatal era la prueba evidente del fortalecimiento de la misma. El crecimiento de sta
fue de tal modo acelerado que el aumento del presupuesto de los organismos paraestatales lleg a ser similar al de los rganos del ejecutivo, pero a partir de 1985, aproximadamente, empezaron a venderse y
a desaparecer organismos descentralizados en forma muy importante
hasta verse reducidos actualmente a la mitad o tercera parte de los
que existan hace quince aos. Ello lo prueba con evidencia la venta y
desaparicin de organismos paraestatales como la de la empresa de
participacin estatal ms importante de Mxico que era Telfonos
de Mxico, S.A., que fue enajenada mediante maniobras que no dejaron claramente establecidos los motivos reales de la venta, el precio
de la misma, de qu manera fue comprada y pagada en la realidad ye1
destino final de su precio. Dentro de este grupo de organismos o empresas que enajen el Estado deben mencionarse las empresas bancarias, por lo cual se puede mencionar que la fraccin II del articulo 3 2
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal qued casi
sin materia.
Sobre lo expuesto en la parte final de este prrafo lo que ha acontecido en la banca mexicana en sus aspectos jurdico, econmico y
social es verdaderamente preocupante, e inclusive alarmante. En efecto, en 1981 el ejecutivo federal alababa la conducta de los banqueros
TEORiA
DE
LA ADMINISTRACiN PBLICA
109
mexicanos, pero en su informe de 1982 anunci que la banca mexicana se nacionalizaba, es decir, pasaba a ser manejada por el Estado, yel
3 de febrero de 1983, se public en el Diario Oficial de la Federacin, entre otras, la reforma del artculo 28 constitucional, al cual se le agreg
el prrafo quinto que en su parte relativa estableca que "el servicio
pblico de banca ser prestado exclusivamente por el Estado ... ''. Sin
embargo, antes de cumplirse ocho aos, el27 dejunio de 1990, nuevamente fue reformado el artculo mencionado, suprimiendo el prrafo
citado. Casi inmediatamente despus de que la banca regresara a los
particulares empezaron a advertirse serios problemas de la misma, que
a mediados de esta dcada provocaron una verdadera crisis de la banca, habiendo necesidad de que el Gobierno de la Federacin interviniera para lograr lo que se ha denominado el rescate ban cfio , de
esta manera se instituy en 1990, el FONDO DE Apoyo PREVENTIVO ALAS INS-'
T1TUClONES DE BANCA MLTIPLE, FONAPRE, y para substituirlo con mayor garanta se form el FONDO BANCARIO DE PROTECCiN AL AHORRO,
FOBAPROA, pero ante el fracaso de este organismo al no solucionar
los problemas de la banca se cre a principios del presente ao, el INSTITUTO PARA LA PROTECCIN DEL AHORRO BANCARIO, IPAB, Yque a seis meses
de su creacin, el funcionamiento del mismo es lento y no ha logrado
su objetivo principal. A pesar del fuerte apoyo que ha dado el Gobierno Federal para convertir en deuda pblica parte de la deuda bancaria y por el contrario, se empieza a afirmar que la banca carece de
recursos para cumplir con sus funciones, por lo cual requiere la inyec-'
cin de una fuerte cantidad de dinero que en primer trmino se ha
pretendido obtener de la inversin extranjera que ha comprado parte
de las acciones o activos de algunos bancos mexicanos, pero esta medida no ha resuelto el problema de liquidez de la banca y ya se especula
sobre las posibles estrategias para resolverlo, no descartndose la posibilidad de que se reduzca el nmero de bancos, mediante la fusin de
los ms fuertes, o sea adquirida nuevamente por el Estado para propo rcion arle.los recursos econmicos para que est en posibilidades de
funcionar como un organismo cuyas funciones econmicas no ha podido cumplir, especialmente ante la imposibilidad de hacer prstamos
para el impulso del desarrollo nacional.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal citada, sealaba en su artculo 52 que el Gobierno del Distrito Federal estar a
cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto
del Jefe del Departamento del Distrito Federal de conformidad con lo
dispuesto en la Ley orgnica correspondiente. Este artculo deba haber sido reformado en cumplimiento de las reformas que ha tenido el
artculo 122 constitucional mencionado, mismas que ya han sido comentadas.
Con fecha 25 de octubre de 1993, se public el Decreto que contiene la reforma del artculo 122 de laCenstitucin Poltica de los
110
Es evidente el incremento de la poblacin, cuyo fenmeno se presenta en casi todas las latitudes geogrficas y slo en forma excepcional algunos pases detienen el aumento de su densidad demogrfica.
Lo an terior obliga a un incremento de la administracin pblica. En
efecto, el crecimiento de la poblacin exige el de la actividad administrativa del Estado, mediante la creacin de servicios pblicos y tareas
especficas de administracin que requiere una sociedad que aumenta
en el nmero de sus miembros. Por lo tanto, el rgano ejecutivo con
sus tradicionales rganos subordinados se ven en la necesidad de au-
111
men tar para llevar a cabo en forma adecuada y eficiente la administracin pblica centralizada.
En algunas etapas de la historia se ha considerado que la administracin pblica tradicional, realizada por los rganos centralizados, no
cumple plenamente con los requerimientos sociales, por lo cual se han
vuelto las miradas y las inquietudes a otras formas de administracin,
que le complementan, como la administracin pblica paraestatal.
Este criterio de la administracin pblica paraestatal consigui en
Mxico su marco constitucional a travs de la reforma del artculo 90
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917,
habindose publicado el Decreto correspondiente que la contiene y que
es el texto actualmente en vigor, el da 21 de abril de 1981 en el Diario
Oficial de la Federacin.
La administracin pblica federal paraestatal como ya se mencion est contenida en el artculo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que estipula: "El Poder Ejecutivo de la Unin
se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes,
de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal".
"1. Organismos descentralizados.
11. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito,
organizaciones auxiliares nacionales de crdito, e instituciones nacionales de seguros de fianzas, y
111. Fideicomisos".
Debe tomarse en consideracin que las formas de la administracin pblica federal paraestatal citadas en la fraccin II del artculo 3
transcrito han desaparecido, pues dichas actividades caen ahora en la
esfera de la adm inistracin privada, en virtud de las reformas constitucionales que se han formulado, tales como el prrafo V del artculo 28
constitucional y que se refera al servicio pblico de banca, y que mediante la supresin de dicho prrafo llevada a cabo como ya se expuso
por decreto publicado el 27 de junio de 1990, y por otras leyes del
mismo rango y sus reglamentarias.
Los organismos descentralizados en cambio, cuya existencia tipifica la doctrina general siguen vigentes, aunque es preciso mencionar
que en el caso de Mxico muchos de estos organismos fueron vendidos, pasando a la iniciativa privada, o bien desapareciendo por haber
cumplido con su destino, o por haber fracasado.
Lo evidente es que en Mxico el incremento y complejidad de las
formas de la administracin pblica federal paraestatal se present en
forma avasalladora, de tal manera que los titulares de los ejecutivos
que las aplic, con el entusiasmo de los asesores que las motivaron,
llegaron a pensar y a expresar que era la panacea y la solucin de muchos problemas, enfatizando con orgullo que la complejidad y crecimiento de-titas formas de la administracin pblica representaban la
112
113
realizaron el ultraje de la libertad de sus gobernados sin proporcionarles pan y seguridad social, es decir, sin resolver los problemas de la
desigualdad econmica de los seres humanos y por ende la explotacin del hombre por el hombre. Es cierto que el fracaso de los Estados
comunistas ha motivado la reafirmacin de la economa de mercado,
smbolo de los Estados liberales. Es cierto que el Estado liberal de fines del siglo XX con proyecciones hacia el XXI tiene bastantes ms
tareas que su antecedente clsico no realizaba, pero es cierto que aun
dentro del cambio que ha operado no deja de ofrecer los perfiles natos de su concepcin filosfica, que en nombre de la libertad propicia
una enorme desigualdad entre los hombres, pero en virtud de que el
tema del neoliberalismo o liberalismo social como se intent denominarlo en Mxico, ha sido abordado y ser tratado con la amplitud que
el caso merece en otros captulos de este libro, considero que lo expuesto en este apartado es suficiente para su comprensin.
3.5. CONTINUIDAD y TERMINAr:IN DE POLTIr:AS EN ADMINISTRAr:IN
PBLIr:A y COORDINACIN DE POLTICAS PBLICAS. POLTIr:AECONMICA, ECONOMA POLTIr:A
Ya qued precisado que desde el nacimiento de la ciencia de la administracin pblica con Carlos Juan Bautista BONNIN y Lorenzo VaN
STEIN exista una relacin muy importante entre la poltica y la administracin pblica, toca ahora precisar la necesidad de sealar que
para una buena marcha de la administracin pblica es requisito indispensable, entre otras cosas, que exista continuidad en las polticas
que inspiran a la misma, a efecto de que los cambios de los titulares de
los rganos de la administracin pblica no las suspendan, puesto que
stas son y deben ser un esfuerzo continuado de la administracin
pblica, para que por medio de las polticas que le inspiran se logre el
bienestar de la comunidad, a efecto de que sean aprovechados todos
los recursos humanos, financieros, materiales y de otra ndole, para
que las obras, que son expresin de las polticas que ejecuta la administracin pblica, se lleven a cabo hasta culminarlas, pues es evidente
que muchas de estas polticas simbolizadas en obras presentan un aspecto en el momento en que se inician y otro en el que 'terminan cuando ha quedado satisfecha la aspiracin social que inspir la realizacin de la obra. De otra manera la falta de continuidad y terminacin
de las polticas de la administracin pblica representan un serio y
grave desperdicio de recursos que el Estado, a travs de la administracin pblica est obligado a evitar para aprovechar de la mejor manera los recursos con que dispone para la realizacin de esas polticas.
En el campo de la administracin pblica se ha discutido mucho
sobre la conveniencia de manejar la poltica con sentido econmico o
la economa con sentido poltico. Considero que tanto la economa
114
como la poltica son dos ramas de las ciencias sociales con diferente
objeto, mtodo y fin, por lo cual su naturaleza debe ser comprendida
dentro de los lmites de la misma; sin embargo, es evidente que en algunas etapas de la historia, ambas han sido estudiadas en la interrelacin
sealada especialmente cuando a la poltica se le ha pretendido dar
proyecciones econmicas o cuando se ha intentado manejar la economa con sentido poltico que puede ser una interpretacin inadecuada, puesto que manejar la economa con sentido poltico puede llevar
al riesgo de realizar actividades econmicas que la menoscaben y no
se logren los objetivos polticos, o bien, que stos se consigan a muy
alto costo econmico y en algunas ocasiones con un elevado costo social. Se puede considerar como ejemplo de llevar a cabo una economa con sentido poltico la realizada por el ejecutivo federal de Mxico, durante el sexenio 88-94, que se empe en resolver el problema
de la inflacin en Mxico, propiciando la llegada de capital del exterior y evitando su salida a travs de sostener un deslizamiento del peso
Eren te .al dlar menor al real pretendiendo conseguir una paridad aparen te que a la larga fue perjudicial a la economa nacional mexicana y
obviamente a la poltica de nuestro pas. Finalmente tal comportamiento result para Mxico un grave problema econmico y un problema poltico de enormes consecuencias.
3.6.
La sociedad es dinmica por excelencia, es decir, tiende a evolucionar permanentemente. Lo anterior significa que la actividad del
Estado realizada a travs de la administracin pblica debe ser promotora de los cambios sociales o adecuar el funcionamiento de sus
rganos a los requerimientos de esos cambios, a efecto de que cumpla
con la sociedad civil en la solucin de los problemas que la misma le
plantea a travs de la historia.
En el caso de Mxico y de los pases que tienen similares formas de
la administracin pblica en algunas etapas de la historia se ha sostenido que el Estado responde a los requerimientos sociales a travs del
incremento y complejidad de la administracin pblica paraestatal, lo
que en sentido estricto no es cierto pues el aumento de la misma no
significa que haya mejorado la administracin pblica, sino simplemen te que de acuerdo con la manera de pensar del titular del ejecutivo o de sus asesores influyentes se crearon organismos paraestatales
en cualquiera de los grupos a que se refiere el artculo 3 2 en sus tres
fracciones, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
pero no siempre la actividad de estos organismos paraestatales representa un beneficio para la realizacin de la administracin pblica y
menos para los administrados.
reo RA
DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
115
Considero que el incremento de la administracin pblica deseencentrada que requiere de voluntad poltica y de pocos instrumentos
para llevarla a cabo ha representado y puede representar una respuesta adecuada a la sociedad, ya que cuando menos le ofrece la posibilidad de evitarle molestias en el ejercicio de la administracin pblica,
dndole, en cambio, importantes apoyos que responden en forma real
y efectiva a los cambios que operan en la sociedad.
Es indudable que entre los cambios de la sociedad y la administracin pblica siempre existe una relacin indisoluble, pues si bien es
cierto que la normatividad de la administracin pblica determina en
muchas ocasiones cambios sociales, tambin es cierto que stos pueden influir e influyen poderosamente en los cambios de la administracin pblica fortaleciendo algunos aspectos de la misma, por lo cual,
los tericos de la administracin y los titulares o responsables de la
administracin pblica, deben estar atentos para conocer en forma
adecuada los cambios sociales y determinar si stos requieren algn
cambio en la realizacin de algn aspecto del ejercicio de la administracin pblica. '
CAPTULO
IV
SUMARIO:
Algunos tericos de la Administracin sealan que sta tiene como principios bsicos a los siguientes: el Proceso Administrativo, la Planeacin, la
Organizacin, la Direccin, el Control, la Coordinacin y la Evaluacin. Estos principios bsicos corresponden en forma absoluta a la administracin privada, pero tambin se aplican vlidamente, aunque en algunos
casos con otros nombres en la Administracin Pblica. La diferencia
esencial consiste en que la Administracin Pblica, los titulares de los rganos
de la misma y sus colaboradores deben actuar siempre, con respeto absoluto a la
garanta de audiencia y principio de legalidad consagrados en los artculos 14
y 16 constitucionales, el ltimo de los cuales establece en la parte relativa que: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento". Lo expuesto significa que el Administrador Pblico y sus colaboradores solamente pueden hacer, lo que expresamente la ley les faculta. En el caso
de Mxico, el artculo 90 de la Constitucin de 1917, establece que la
Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo
de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la
intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
La Ley a que se refiere el artculo 90 mencionado es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 29 de diciembre de 1976 y que abrog a la Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958.
La Administracin Pblica Federal centralizada la integran de
conformidad con el texto original del artculo 12 de la ley citada, el
Presiden te de la Repblica, las Secretaras de Estado, los departamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica, que de
117
118
conformidad con lo previsto por el artculo 17 de la Ley que se comen ta podrn con tar con rganos administrativos desconcen trados
que les estarn jurdicamente subordinados y tendrn las facultades
especficas que en el caso particular se les confieran.
La Administracin Pblica Federal paraestatal, como auxiliar del
Ejecutivo de la Unin, est compuesta de: a) Organismos descentralizados, b) Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales
de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y fianzas y c) Fideicomisos, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 3 de la Ley que se comenta.
El artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal seala las dependencias del Ejecutivo Federal, algunas de las
cuales han sido substituidas mediante las reformas correspondientes.
Los siguientes artculos de dicha Ley sealan las facultades de cada
una de las dependencias cen tralizadas citadas por el artculo 26 mencionado.
Cada uno de los Estados de la Unin tiene su Ley Orgnica de la
Administracin Pblica con un contenido similar al de la Ley de la Administracin Pblica Federal. Lo mismo acontece con los Municipios
cuya actividad administrativa se lleva a cabo conforme a lo dispuesto
por la Ley Orgnica Municipal correspondiente.
En la Administracin Privada no se aplican las disposiciones legales que regulan la administracin pblica; sin embargo, tiene reglas y
principios que es indispensable cumplir para lograr los propsitos
planteados, que son la eficiencia, la eficacia y la prosperidad de la
empresa particular que los aplica, teniendo entendido que el propsito ms importante de la misma lo constituye el xito econmico, pues
debe recordarse que siempre tiene un fin especulativo, que determina no solamente su permanencia, sino inclusive su mejoramiento a
diferencia de la administracin pblica, cuyo objetivo fundamental es
satisfacer las necesidades de la comunidad a travs de la prestacin de
los servicios pblicos respectivos, el cumplimiento de sus atribuciones, fines o cometidos. A pesar de lo expuesto debe quedar claro que
la administracin privada debe llevarse a cabo con estricta sujecin a la
Constitucin de 1917, en la parte relativa a los derechos sociales contenidos en el artculo 123 de la misma, ya su Ley Reglamentaria, la
Ley Federal del Trabajo, debiendo respetar, obviamente, el contenido
de los derechos pblicos subjetivos correspondientes.
4.1. EL PROCESO
ADMINISTRATIVO
En trminos generales el proceso es considerado como el conjunto de pasos o etapas necesarios para llevar a cabo una actividad y ha
sido definido como el conjunto de fases o etapas sucesivas a travs de las
119
~.~
120
las actividades futuras de una empresa o institucin por medio de juicios valorativos sobre hechos pasados; tiene gran importancia, puesto
que para actuar con cierto grado de certeza es necesario prever en el
presente las metas a que se aspira llegar y tambin es indispensable
u tilizar buenos mtodos para establecerlas". 34
4.2. PLANEACIN
Como ya se ha expuesto y se precisar con mayor claridad y nfasis
la planeacin o planificacin es un principio bsico de la administracin, tanto pblica como privada y de cualquier tipo de Estado o empresa
que pretendan obtener xito en el desarrollo de sus actividades, pues
es evidente que la aplicacin de la misma y de los dems principios
bsicos de la administracin son indispensables para lograr una administracin racional, exitosa, que es el objetivo fundamental de toda
institucin o empresa.
Lourdes MNCH CALINDO y Jos CARCA MARTNEZ respecto a la planeacin citan varias definiciones, entre ellas las siguientes:
"Agustn REYES PONCE. La planeacin consiste en fijar el curso concreto de accin que ha de seguirse, estableciendo los principios que
habrn de orientarlo, la secuencia de operaciones para realizarlo, y la
determinacin de tiempo y nmeros necesarios para su realizacin".
"Ernest DALE. Determinacin del conjunto de objetivos por obtenerse en el futuro y de los pasos necesarios para alcanzarlos a travs
de tcnicas y procedimientos definidos".
"Ceorge R. TERRY. Planeacin es la seleccin y relacin de hechos,
as como la formulacin y uso de suposiciones respecto al futuro en la
visualizacin y formulacin de las actividades propuestas que se cree
sean necesarias para alcanzar los resultados deseados.
'Jos Antonio FERNNDEZ ARENA. La planeacin es el primer paso
del proceso administrativo por medio del cual se define un problema,
se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y programas".
Lourdes MNCH GALINDO y Jos CARCA MARTNEZ concluyen diciendo: "Elementos del concepto. Analizando detenidamente estas definiciones se observa que todos los autores mencionados, consideran que el
concepto de planeacin comprende los siguientes elementos:
1. Objetivo. El aspecto fundamen tal al planear es determinar los resultados deseados (recordar la pregun ta: qu es lo que se quiere?).
2. Cursos alternos de accin. Al planear es necesario determinar diversos
caminos, formas de accin o estrategias, para conseguir los objetivos.
3. Eleccin. La planeacin implica la determinacin, el anlisis y la seleccin, de la decisin ms adecuada.
34 WilburgjlMNEZ CASTRO, Introduccin al Estudio de la Teora Admini.strntiva, 1" reimp., Editorial Lirnusa, S.A. de C.V., Noriega Editores, Mxico, 1992. pgs. 118-119.
121
Lourdes
MNCH GAUNDO
y Jos
GARCIA MARTiNEZ.
122
123
Respecto al tiempo de la duracin, la planificacin se ha clasificado en planificacin a corto, mediano y largo plazo. En relacin a este
tipo de clasificacin de la planificacin Wilburg JIMNEZ CASTRO dice:
"Algunos tratadistas, entre los cuales est George A. STEINER, proponen la conjuncin de las diferentes planificaciones de corto, mediano
y largo plazos en un concepto de "planificacin estratgica, .forrnal",
comprendiendo cuatro puntos de vista complementarios: el resultado
o porvenir de las decisiones actuales; el proceso que demanda; la actitud o filosofa de vida que requiere y la estructura de planes estratgicos, programas, presupuesto y planes operativos".
"El mismo STEINER dice que no existe un criterio uniforme entre
los diversos estudios de la planificacin estratgica sobre lo que ella
significa, variando por el contrario".
"El nivel de abstraccin, sustancia y aceptacin general".~7
Al advertirse la bondad de la planeacin fue adoptado en los pases
de corte capitalista como Inglaterra, Holanda, Noruega, Finlandia,
Suecia, Suiza, Francia, Italia, etc. En Amrica fue introducida obviamente en los Estados Unidos de Norteamrica, Mxico, Bolivia y varios pases, e inclusive en la mayora de los que integran el continente
americano.
Como es sabido la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, se aleja de la concepcin liberalista, para ubicarse
den tro de la tesis que inicia, a la que se denomin constitucionalismo social, por las razones expuestas en pginas anteriores. Los artculos 27
y 28 de la Constitucin en cita, contenan las bases para la determinacin de la rectora de Estado en materia econmica y para la adecuacin
de la planeacin.
La planeacin o planificacin ha estado presente en Mxico, aun
cuando con xito discutible, pues no se ha llevado a su cabal cumplimiento. Apenas iniciada la dcada 1930-1940 se promulg la Ley General ele Planeacin de la Repblica que pretenda incrementar el
desarrollo de Mxico en forma armnica y dentro del bienestar individual y colectivo, y cuya ley estableca la necesidad de la elaboracin
del Plan Nacional de Mxico. Esta Ley desafortunadamente no se aplic por diferentes motivos. En 1933, un programa de accin gubernamen tal estableci la Direccin General de Estadstica, dependiente
de la Secretara de Economa con la finalidad de estudiar y observar
las condiciones econmicas generales de Mxico con el propsito de
disear un plan orgnico, de acuerdo con la situacin real y concreta
ele la nacin. Posteriormente el Partido Nacional Revolucionario, promovi la creacin del Plan Sexenal. Durante el perodo presidencial
de 1958-1964, la planeacin econmica fue una pauta importante para el gobierno, crendose la Secretara de la Presidencia para cumplir
con los propsitos planteados, dotndosele de las atribuciones que en
:17 Wilburg JIMt:Xt:z C,\STRO.
124
seguida sintetizo: Elaborar el Plan General de Gasto Pblico e Inversiones del Poder Ejecutivo; Coordinar los programas de inversin de
diversos rganos de la Administracin Pblica; Vigilar la inversin Pblica y la de los organismos descentralizados. En 1971 se cre la Comisin Coordinadora de Control de Gasto Pblico con el fin de impulsar
los mecanismos respectivos para ejercer el control del gasto pblico,
crendose los Comits Promotores del Desarrollo Econmico y Social, promulgndose en 1976, la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, que cre la Secretara de Programacin y Presupuesto, y a la que se le otorg facultades respecto al tema que se trata en
este apartado, como ya se afirm, esta ley abrog a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958.
Para reafirmar las facultades que tiene el Estado en materia de
planeacin econmica, con fecha 3 de febrero de 1983, se public en
el Diario Oficial de la Federacin, la reforma de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en sus artculos 25 y 26, que
substituyeron totalmente al texto anterior de los mismos.
El prrafo segundo del artculo 25 constitucional comentado, tipificando claramente la planeacin estatal, estipula: "El Estado planear,
conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y
llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el
inters general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin".
El artculo 26 constitucional, reformado en la fecha citada establece: "El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del
desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y
equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin".
"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin
determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales
recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habr un plan nacional de
desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la
Administracin Pblica Federal".
"La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos
de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin,
con trol y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo
determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las
bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con
los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los
particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin".
"En el sistema de planeacin democrtica, el Congreso de la Unin
tendr la intervencin que seale la Ley".
Las tareas relativas a la planeacin fueron encomendadas, por la
Ley de la Administracin Pblica Federal a la Secretara de Programa-
125
cin y Presupuesto. En efecto la Ley citada, en su artculo 32, estableca en sus XIX fracciones las facultades de la Secretara ya mencionada, destacando las relativas a la planeacin nacional del desarrollo. la
elaboracin del Plan Nacional correspondiente, proyectar y coord-inar con la participacin que corresponda a los gobiernos estatales y
municipales, la planeacin regional, as como coordinar las actividades de planeacin nacional de desarrollo.
Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de
mayo de 1992, se reforma, adiciona y derogan diversas disposiciones
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y por medio
del cual se suprimi, indebidamente, para m, la Secretara de Programacin y Presupuesto, que desde su creacin, en la ley mencionada,
se constituy en una supersecretara, de donde inclusive han salido dos
Presidentes de la Repblica, y un tercer candidato y Presidente que
tambin despach en la misma.
Sin pensar en las razones de la praxis poltica que motivaron la creacin y desaparicin de la Secretara de Programacin y Presupuesto,
considero que desde el punto de vista del funcionamiento del gabinete
y de la eficacia de la Administracin Pblica Federal no debera haber
desaparecido.
Las atribuciones que tena la Secretara de Programacin y Presupuesto, con motivo de la reforma citada, en la materia de planeacin, pasaron a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a travs del artculo 31 fracc. 1 de la Ley que se comenta y que dice:
"AlJl Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
1. Proyectar y coordinar la planeacin nacional del desarrollo yelaborar, con la participacin de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente".
Tambin a la Secretara de Desarrollo Social se le asignaron algunas de las atribuciones que en materia de planeacin tena la Secretara de Programacin y Presupuesto. En efecto, el artculo 32 de la Ley
comentada, establece:
"A la Secretara de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social
para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos
humanos, desarrollo urbano y vivienda;
II. Proyectar y coordinar, con la participacin que corresponda a los
gobiernos estatales y municipales, la planeacin regional;
III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga
con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento
propiciar la simplificacin de los procedimientos y el establecimiento de
medidas de seguimiento y control;
126
IV. Elaborar los programas regionales y especiales que le seale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal
y los gobiernos estatales y municipales, as como autorizar las acciones e
inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fraccin II que antecede, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdi to P blico ".
ORCA!'JlzAcrN
TEORA DE LA ADMINISTRACIN
127
PBLICA
Lourdes Mrxca
GALI:>IDO
y Jos
GARcA MARTNEZ,
128
TEORA DE LA
ADMINISTRACIN
PBLICA
129
ponsabilidades, otras que las delegan porque tienen necesidad de hacerlo y advierten la conveniencia para ello, existiendo otras personas
que no les agrada delegar deberes y responsabilidades, por consi-derar que las tareas que pueden delegar las llevan a cabo mejor ellas,
que las personas a las que se les delegan.
Los tericos de la administracin sostienen que la delegacin es
un acto bilateral en virtud del cual el delegante y el delegado tienen
plena conciencia de lo que el primero delega y el segundo recibe en
delegacin, considerando que sta tiene los siguientes principios bsicos: la confianza, la capacidad y la responsabilidad. Este criterio es
aplicable solamente en el mbito de la administracin privada, ya que
en la Administracin Pblica la delegacin est determinada por las
leyes.
Los mismos tericos han clasificado a la delegacin en ascendente, descendente, inmediata y mediata. La primera se presenta cuando
la propia organizacin como unidad delega parte de sus facultades o
autoridad a un superior para llevar a cabo un propsito ms o menos
amplio, citndose como caso de esta delegacin la que hace el personal
de una empresa a su gerente para que lo represente en una convencin. Consideran como delegacin descendente a aquella en virtud
de la cual un superior jerrquico faculta a un inferior para realizar
actividades determinadas. Se menciona como delegacin directa o inmediata a aquella en la que losjefes del Ejecutivo nombran a sus colaboradores inmediatos, y se cita como delegacin indirecta o mediata a
la que se hace a favor de las instituciones descentralizadas. Considero
que los criterios mencionados no son del todo afortunados, pues el
nombramiento de los colaboradores inmediatos del presidente, se lleva a cabo dentro del mbito de la centralizacin administrativa, en
tanto que la de los funcionarios de los organismos descentralizados
no puede ser considerada como una delegacin de autoridad, deberes y facultades, ya que la descentralizacin se caracteriza por ser una
forma de organizacin de la administracin pblica que la realiza a
travs de un organismo con personalidad jurdica propia, con autonoma orgnica y tcnica, en tanto que, en la delegacin propiamente
dicha solamente se presenta esta ltima. Por otra parte, en la administracin pblica slo se presen ta la delegacin en forma administrativa
de desconcentracin, mediante la cual el titular del rgano centralizado delega al desconcentrado algunas de sus facultades de acuerdo
con la Ley, no pudiendo delegar jams facultades que no tiene y aquellas que la ley le obliga a realizar directamente, y consecuente con lo
expuesto, slo podr darse la delegacin de facultades de un rgano
superior a otro inferior y nunca a la inversa como lo sostienen los
criterios de los tratadistas de la administracin privada.
Enseguida transcribir el significado que para Wilburg JIMNEZ
CASTRO tienen los trminos que relaciona con la organizacin:
130
1.- "Los deberes son las actividades que se tienen que realizar debido al
cargo que se ocupa en la organizacin.
2.- Responsabilidad significa la obligacin en que est todo miembro
de una organizacin de dar cuenta por el debido cumplimiento de los
deberes asignados a l en su condicin de tal, parte de los cuales pueden
comprender el ejercicio de autoridad formal.
3.- Autoridad desde el punto de vista de organizacin formal es el derecho
que tiene una persona por su nivel jerrquico a exigir a otra el cumplimiento responsable de los deberes que le ha asignado en su condicin
de subordinado suyo.
4.- Autoridad tcnica o funcional es aquella que se adquiere por el conocimiento o habilidad particular en cualquier campo del saber intelectual
o manualt.f"
delimitacin de actividades con el propsito de que la funcin se realice con precisin, eficiencia, eficacia y el menor esfuerzo. Aunque esta
concepcin es aplicable fundamentalmente en el mbito de la administracin privada tambin se presenta en la administracin pblica,
con la diferencia que en sta es la ley de la materia la que enmarca esta
posibilidad e inclusive debe asentarse que los principios y lineamientos
que rigen al control como principio bsico de la administracin, difiere como la divisin del trabajo porque los principios de coordinacin,
jerarqua y subordinacin en la administracin pblica debe llevarse
a cabo con estricto apego a la Ley de la materia.
4.4. DIRECCIN
Lourdes M NCH CALIND YJos GARCA MARTNEZ para definir a la
direccin mencionan las cuatro siguientes definiciones:
"Robert B. BUCHELE. Comprende la influencia interpersonal del
administrador a travs de la cual logra que sus subordinados obtengan los objetivos de la organizacin mediante la supervisin, la comunicacin y la motivacin".
"Burt K. SCANLAN. Consiste en coordinar el esfuerzo comn de los
subordinados, para alcanzar las metas de la organizacin".
"Leonard J. KAZMIER. La gua y supervisin de los esfuerzos de los
subordinados, para alcanzar las metas de la organizacin".
"[oel J. LERNER Y H.A. BAKER. Consiste en dirigir las operaciones
mediante la cooperacin del esfuerzo de los subordinados, para obtener
al tos niveles de productividad mediante la motivacin y la supervisin". 41
En las definiciones transcritas y otras, los autores citados, encuentran los siguientes elementos comunes que les sirven para formular su
4" Wilburg JI~lh;t:z CASTRO, Ob, rit., pgs. 187, 188, 190 Y193.
41 Lourdes Mt.xcn GAI.I:o.:IJO y Jos CARciA MART:o.::z, 01>. cit., pg. 147.
131
definicin: a) ejecucin, b) motivacin, c) gua de los esfuerzos, d) comunicacin, e) supervisin y alcanzar las metas de la organizacin, lo
que les permi te form ular la siguien te definicin:
132
planteados. De esta manera se concibe a la direccin como una tcnica o estrategia para conducir las actividades individuales en un marco
normativo, con base en principios cientficos y morales dentro de la
comprensin y respeto de la personalidad de quienes intervienen en
este proceso de la administracin.
Es evidente que para la administracin privada, el personal de
mando se ha convertido en personal de direccin yen muchas ocasiones de direccin por personal de liderazgo. En efecto, desde mediados
del presente siglo, se advirti que el incremento de la productividad y
la produccin se presentaba en las empresas administradas, ya no por
el viejo jefe que mandaba, sino por el jefe convertido propiamente en
director, que auxiliado de la psicologa motivaba al personal de cargos medios y de la base productora, conduca la administracin de
una empresa con inteligencia, comprensin, amabilidad y otras cualidades humanas que le permitan un acercamiento real con sus dirigidos, reforzando su comportamiento con el incremento de prestaciones e incentivos para los trabajadores que de esta manera lograban un
esfuerzo cooperativo .de todos para el incremento de la produccin,
dndose el caso que el director con su personal estimulado lograba
los objetivos planteados, conducindose como lo sealaba Max WEBER
"despertando en los otros miembros del grupo que lo convierte en
confidente y asesor de ellos".
.La direccin ha sido clasificada en: administrativa o autoridad formal y natural o liderazgo. La primera, como su nombre lo indica la
tiene u ostenta quien formalmente desempea el cargo de director de
la empresa y la segunda se presenta de manera eventual cuando hay
necesidad o se presentan las circunstancias de la aparicin de un lder
natural.
Se sealan distintos atributos que debe reunir el lder formal, como las relativas a su salud, energa y resistencia fsica, sentido de amistad, inteligencia y agilidad mental, integridad moral, capacidad de
persuasin, capacidad de formar juicios para darle el valor a las habilidades y defectos de las personas y a la lealtad.
Como resultado de lo expuesto y la conversin de mando a direccin surgi el criterio de direccin por objetivos iniciado por el Dr. Peter
F. DRUCKER, para quien la direccin por objetivos es "el proceso mediante
el cual los directores superiores e intermedios de una organizacin identifican
conjuntamente sus objetivos comunes, definiendo as mismo cada uno sus
mayores reas individuales de responsabilidad en trminos de los resultados
esperados por ellos, y usando esas medidas como guas para operar sus respectivas unidades, asegurando as las contribuciones de cada uno de sus miembros".44
A travs de la direccin por objetivos es posible conocer los resultados; de quienes han participado en conseguirlos y establecer la poH
Wilburg,lnli::'\f.z
CASTRO,
133
134
4.5. CONTROL
135
136
4. El volumen de trabajo y el nmero de empleados son variables independientes y, por lo tanto, no relacionadas entre s.
5. El crecimiento del personal de toda empresa o institucin obedece: a) al
deseo de todo funcionario en el nivel directivo de tener subalternos e
incrementar su nmero, para poder lograr mayor prestigio y ascender a
otras posiciones ms importantes dentro de la organizacin; b) a que ~l
personal crea trabajo para justificar sus posiciones y satisfacer sus motivaciones y ambiciones personalesv.t"
pg. 341.
137
138
"Control de finanzas"
"Proporciona informacin acerca de la situacin financiera de la
empresa y del rendimiento en trminos monetarios de los recursos,
departamentos y actividades que la integran".
"Establece lineamientos para evitar prdidas y costos innecesarios,
y para canalizar adecuadamente los fondos monetarios de la organizacin, auxiliando de esta manera a la gerencia en la toma de decisiones
para establecer medidas correctivas y optimizar el manejo de sus recursos financieros. Bsicamente, comprende cuatro reas":
"Control presupuestal"
"Como ya se estudio, los presupuestos se elaboran durante el proceso de planeacin, sin embargo son, tambin, control financiero, al
permitir comparar los resultados reales en relacin con lo presupuestado, y proporcionar las bases para aplicar las medidas correctivas adecuadas.
---
4H Lourdes
Mrxcu
GAUX110
yJos
GARCiA MARTlxF.z,
139
4.6. LA COORDINACIN
La coordinacin es uno de los principios bsicos de la administracin privada. Respecto a la administracin pblica ya ha quedado sealado que en los preceptos legales correspondientes estn contenidos
estos principios de la administracin.
En la administracin privada como en la pblica, existen diferentes rganos con sus respectivas jerarquas y facultades, por lo cual, es
indispensable establecer la relacin de facultades, deberes y responsabilidades que corresponden a las personas que forman parte de los
distintos niveles de la administracin privada. Dentro de este campo
se ha considerado a la coordinacin como el proceso por medio del
cual se in tegran todas las partes de la organizacin dando a cada sector o grupo las facultades para que las cumplan armnicamente con
las dems partes o sectores de la empresa, con la finalidad de realizar
los objetivos de la misma.
Para Henry FAYOL citado por Wilburg JIMNEZ CASTRO: "Coordinar
es darle armona y equilibrio al todo. Es asignarles a las cosas y a las
acciones sus proporciones correctas. Es adaptar los medios al fin y
unificar esfuerzos y hacerlos homogneos. Implica el establecimiento
de un enlace ltimo entre los servicios especializados en cuanto a sus
funciones, pero que tienen el mismo objetivo general".49
La coordinacin en la administracin privada, y tambin en la
pblica, pero en sta generalmente determinada por las leyes, es extraordinariamente importante, puesto que mediante ella se evitan
desgastes intiles de capacidades humanas, materiales y financieras,
as como duplicidades de tareas que slo encarecen y perjudican a la
produccin y a la organizacin, por lo tanto, es conveniente que se acte siempre coordinadamente, entendiendo que los rganos o funcionarios superiores son los que dirigen, vigilan y coordinan a los titulares
de los rganos medios, y stos a su vez coordinan y vigilan directamente el proceso de la produccin, y las bases de sta, como la mano de
obra material o intelectual, o de ambos gneros, que llevan a cabo
directamente las tareas de la produccin. Lo anterior significa que la
coordinacin implica que todas y cada una de las personas que intervienen en la produccin cumplan a plena satisfaccin con las tareas
especficas que le son encomendadas, dentro de la estructura general
de la organizacin a efecto de que sta sea eficiente y eficaz que permita que con el mnimo gasto del hombre, de la materia y de los recursos econmicos obtener resultados ptimos.
La coordinacin representa Uno de los aspectos ms importantes
del esfuerzo cooperativo, como principio bsico de la organizacin.
Se sealan los dos criterios siguientes para coordinar: a) A travs de
estructuras y procedimientos adecuados, que significa un enfoque formal de la
organizacin y b) Por medio del adoctrinamiento que consiste en la aceptacin
~~J Wilburg .J1~l::-';I:Z CASTRO, (Jb. cit., pg. 280.
140
del objetivo social. Para dar cumplimiento a estos dos criterios la direccin tiene necesidad de conocer perfectamente el mbito del control.
La coordinacin ha sido clasificada en vertical y horizontal, que
como sus nombres lo indican, se lleva a cabo entre miembros de diferente jerarqua o nivel de la misma. Para los efectos de la coordinacin se sugiere que se lleve a cabo, a travs de un contacto permanente y directo, con el fin de conocer y estimular la capacidad y habilidad
de los miembros que intervienen en la coordinacin. Se considera
que los medios de comunicacin desempean un papel importante
en el mbito de la coordinacin.
La coordinacin tambin ha sido clasificada de la siguiente manera:
a) De personal. Consiste en la supervisin directa del personal a travs de
la toma de decisiones de los rganos respectivos, con la finalidad de que
las tareas sean asignadas adecuadamente.
b) De funciones. En este caso, no se supervisa directamente al personal
que la realiza, sino ms bien, es una supervisin de los resultados a efecto de determinar si las funciones propician los propsitos planteados.
c) Programtica. Se presenta cuando previamente en los programas se han
sealado los objetivos establecidos.
4.7.
EVALUACiN
141
Para Ricardo RICARDI, existen cinco mtodos de evaluacin del desempeo en la organizacin, que son los siguientes:
1) Mtodo de jerarquizacin, a travs del cual se distribuyen las labores
en una escala valorativa, a travs del nivel de jerarqua.
2) Mtodo de clasificacin. Se toma en cuenta la clasificacin de los deberes para el desempeo de cada cargo, a fin de ubicar a las personas en el
nivel de la autoridad, deberes y responsabilidades que le correspondan.
3) Mtodo de ponderacin de factores, que toma en cuenta la capacidad
de experiencia, iniciativa de las personas, etc., para asignarles el cargo
de acuerdo con ellas.
4) Mtodo de comparacin de factores. Se toman en consideracin la
capacidad, habilidad, esfuerzo fsico y mental, responsabilidad de las
personas, pero comparndoles con un tipo fijado previamente, para establecer la comparacin y obtener el resultado para la toma de decisin.
5) Mtodo de mritos, que se ha considerado como el ms importante, porque
est fundado en la comparacin, escala de valoracin, lista de comprobacin
y valoracin correlativa, es decir, subsume al contenido de otros mtodos.
Como resultado de la evaluacin, se establece la escala de remuneraciones, en virtud del trabajo desempeado, e inclusive, se incorpora
el sistema de recompensa e incentivos para quienes desempean sus
trabajos en forma eficiente, demostrando capacidad, habilidad, inters y comprensin por sus labores, en el concierto de una comunidad
cooperativa, y se establece as mismo, el sistema de sanciones para
quienes actan de manera distinta al cumplimiento de sus obligaciones.
En Mxico, en el campo de la administracin privada el contenido
de la mayora de los principios mencionados estn contemplados en
el Apartado A, del artculo 123 constitucional y en su ley reglamentaria, que es la Ley Federal del Trabajo, que establece la relacin jurdica entre el capital y el trabajo, debindose mencionar la importancia
de la seguridad social a que tienen derecho los trabajadores.
Por lo que se refiere a los trabajadores del Estado, con la adicin
que se hizo en el ao de 1960, del Apartado B al artculo 123 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, los
servidores pblicos gozan desde entonces de la proteccin constitucional en su relacin de trabajo con el Estado, que constituye la funcin
pblica, considerada como el conjunto de derechos y obligaciones
que tienen los servidores pblicos derivado de su relacin de trabajo.
La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del Apartado B mencionado, precisa con claridad cuales son los
derechos de los trabajadores en Mxico, entre ellos el de la seguridad
social, consagrada como un derecho constitucional, incluyndose, por
supuesto, las sanciones que pueden sufrir los que incurren en violaciones asucontrato de trabajo.
La situacin jurdica de los servidores pblicos de las entidades
federadas y de los municipios, est determinada, igualmente, por el
142
CAPTULOV
5.1.
An tes de en trar al estudio del ejercicio de la funcin pblica, considero necesario precisar en que consiste sta. Sobre el particular en una
de mis obras manifest: "S(! llama funcin pblica a la relacin que existe
entre el Estado y sus servidores, constituida por el conjunto de derechos, obligaciones y situaciones que les vinculan. La funcin pblica est determinada
por el rgimen jurdico aplicable al personal administrativo que presta sus
servicios en las dependencias de los rganos Legislativo, Ejecutivo yJudicial".
"Para cumplir con los fines que histricamente el hombre le ha
asignado al Estado, ste realiza una mltiple y variada actividad a travs de sus rganos, que a su vez la realizan mediante la actividad de los
hombres, es decir, de seres humanos que a todos los niveles laboran
como servidores del Estado, y que son quienes en ltima instancia
realizan materialmente la actividad estatal".
"La actividad estatal, llamada comnmente organizacin administrativa, la realiza el Estado a travs de personas que reciben el nombre
de altos funcionarios, funcionarios y empleados al servicio del Estado,
y que son quienes realizan una actividad material, intelectual o de ambos gneros, a efecto de que el Estado cumpla con las funciones que
tiene encomendadas".
"La Suprema Corte de Justicia de la 'Nacin, respecto a la funcin
pblica ha manifestado lo siguiente: "Si por funcin pblica ha de
entenderse el ejercicio de las atribuciones esenciales del Estado, fea143
144
145
ci n de un trabajo no puede imponerse unilateralmente por el Estado, ya que se violara un derecho personal del trabajador, ni puede
aceptarse que dicha relacin tenga las caractersticas del contrato,
porque no existe la igualdad de las partes. En consecuencia de lo expuesto, y desechadas las dos tesis mencionadas, cabe comen tar la tercera, que considera a la relacin jurdica como un acto condicin. En
efecto, el nombramiento del alto funcionario, del funcionario y del
empleado es un acto unilateral, pero la relacin se establece no solamente con el nombramiento, sino con la aceptacin y discernimiento
y protesta del mismo, hasta cuyo momento o acto se realiza jurdicamente la vinculacin entre el Estado y sus servidores. Esto, por lo que
hace a los funcionarios y empleados que ingresan al servicio pblico
por designacin o nombramiento, pero existe el caso de los funcionarios que ingresan al servicio pblico a travs de eleccin popular, lo
que realmente no vara la naturaleza de la relacin jurdica entre el
Estado y sus servidores pblicos. Para el caso de los servidores que
advienen al servicio pblico por eleccin, debe tomarse en consideracin
que la Constitucin General de la Repblica, la de los Estados, segn
el caso, sus leyes reglamentarias y el Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales y su correlativo en los Estados, establecen
los requisitos que una persona debe reunir para estar en condiciones
de convertirse en servidor pblico, y cules son los requisitos y condiciones que deben reunir para la validez de su eleccin. En el caso de
estos funcionarios se presentan los mismos elementos de concurrencia de voluntades entre el que elige (el pueblo) y el que acepta y protesta desempear el cargo, y la vinculacin se presenta cuando se han
dado estos tres elementos, como sucede para el caso de funcionarios y
empleados, que son designados por nombramiento".
"Lo anterior significa que el acto de nombramiento, en s mismo,
es o puede ser un acto unilateral, pero la relacin jurdica se da cuando el elegido o designado acepta y protesta desempear el cargo, por
lo que, para que exista y tenga validez la relacin, es necesaria la concurrencia de voluntades, tanto de quien elige o nombra, como del
elegido o nombrado, a cuyo acto jurdico integral, la doctrina le ha
llamado acto unin o acto condicin, porque la validez de la eleccin
o nombramiento est sujeta a la condicin de que el elegido o nombrado rena los requisitos legales correspondientes y a que acepte y
proteste el desempeo del cargo".
"La concepcin de la naturaleza de la relacin jurdica que existe
en tre el Estado y sus servidores, ha variado como es obvio comprender, por el avance que se ha tenido en Derecho Constitucional y en
Derecho Administratvo't.U
Las caractersticas de la funcin pblica pueden sintetizarse en los
siguientes trminos:
,,1 Miguel GAI.I:-:OO CA~IACllo. Oh. cu., pgs. 234235.
146
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151
152
153
o que se militarice, los trabajadores que presten sus servicios de vigilancia en los establecimientos penales. Tambin estn excluidos de la
Ley citada los miembros del servicio exterior mexicano y todas las
personas que presten sus servicios mediante contrato civil o contratos
de prestacin de servicios profesionales.
El Presidente de la Repblica respecto a la facultad de nombramiento tiene las que le asignan las fracciones 11, III, IV, YV Y IX del
artculo 89 de la Constitucin Poltica de 1917 que establecen:
"1I. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomticos y empleados superiores de Haciendavy
nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la
Constitucin o en las leyes;
III. Nombrar los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales,
con aprobacin del Senado;
IV. Nombrar, con aprobacin del Senado, los coroneles y dems oficiales superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales y los
empleados superiores de Hacienda;
V. Nombrar a los dems oficiales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area
nacionales con arreglo a las leyes;
IX. Designar, con ratificacin del Senado, al Procurador General de la
Repblica".
154
Algunos tratadistas de la materia sostienen que las distintas denominaciones de los trabajadores al servicio del Estado se presta a confusiones que propician un retraso en la administracin pblica, pero
lo hacen confundiendo lamentablemente el gnero con la especie.
El gnero es servidor pblico, en tanto que las especies estn formadas por los distintos niveles de desempeo en la funcin pblica y
que ha dado lugar a diferentes denominaciones, que obviamente tienen una razn de ser y una explicacin lgica:
a) Alto funcionario. Es el titular de los rganos del Estado y cuya
denominacin se deriva de lo previsto por el artculo 108 constitucional, y su designacin deriva del desempeo de la funcin pblica.
b) Los funcionarios. Son todos aquellos servidores pblicos cuya
presencia es necesaria para el desempeo de la funcin del Estado, y
que por ser titulares o representantes de los rganos correspondientes su actuacin trasciende a los gobernados o administrados, creando,
modificando o extinguiendo su situacin jurdica, individual, concreta y particular.
c) Empleados. Son todos los servidores pblicos que colaboran con
los funcionarios en el ejercicio de las funciones estatales, pero cuyos
actos no trascienden al exterior de la administracin, de la cual solo
los funcionarios son sus representantes. Los empleados son personal
im portan te en la realizacin de las tareas de la administracin pblica, pues aun en los niveles operativos su trabajo representa un aspecto
fundamental para el ejercicio de la funcin.
d) Empleados de confianza. Son aquellos que como su nombre lo
indica acceden a los cargos pblicos en virtud de la confianza que les
tienen los titulares de los rganos correspondientes que les nombran
o les proponen. Estos servidores pblicos se ubican en todos los niveles de la administracin pblica, desde los ms altos, que son aquellos
a los que el Presidente de la Repblica nombra y remueve libremente
de conformidad con lo dispuesto por la fraccin II del artculo 89 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917,
hasta los niveles medios y operativos que son generalmente designados por los titulares de los rganos secundarios. Obviamente estos servidores pblicos no gozan de todos los derechos que implica la funcin pblica, como son fundamentalmente el derecho al ascenso y a
laborar solamente las horas de trabajo a que se refiere la Ley citada,
pero a cambio tiene muchas otras compensaciones que equilibran su
situacin, y que la hacen inclusive deseable, pues por ejemplo en el
caso de los funcionarios de confianza de ms alto nivel tienen por regla general una remuneracin excelente, que inclusive los sobresueldos, gastos de representacin, viticos, y otros, exceden con bastante
proporcin el sueldo establecido nominalmente.
155
156
157
El servicio civil de carrera consiste en la preparacin de los servidores policos a todos los niveles, especialmente en los ms elevados, para adquirir los
conocimientos necesarios en todos los mbitos de la administracin pblica, y
estn en posibilidad de disear las polticas, formular los planes y proyectos
con el fin de asegurar que el contenido de los programas se cumplan en forma
absoluta. Lo expuesto significa que en los altos niveles de la administracin pblica, el administrador incursiona en los campos de la poltica, pues se debe recordar que la tarea de formular los planes y provectos corresponde, propiamente, al mbito y materia de la poltica.
El servicio civil de carrera en la administracin pblica est en razn directa del proyecto de preparar a los servidores pblicos en forma
adecuada y permanen te para que hagan del servicio pblico su ocupacin de siempre, realizando una preparacin en todos los aspectos
de la administracin pblica a efecto de conocerla en sus diferentes
aspectos y estar en posibilidad de ocupar cualquier cargo de la misma.
De lo expuesto se advierte, que la preparacin del servicio citado, se
opone, en cierto modo, a la preparacin especializada en algunos renglones de ella.
Existen algunos criterios que afirman que la preparacin del servicio civil de .carrera, es determinante para la buena marcha de la admin istracin pblica, pues se prepara a quien la sirve para ocupar
cualquier cargo o puesto de la misma. En cierto modo, se pretende equiparar a este servicio, como equivalente al estudio de cualquier carrera
profesional, puesto que el preparado para el servicio civil de carrera,
har del servicio pblico su verdadera profesin, y se dedicar a ella
para siempre, de la misma manera que una persona que estudia una
carrera profesional, ser siempre un profesional de la misma.
El servicio civil de carrera tiene su marco en el campo de la administracin pblica, y su finalidad consiste en que los servidores pblicos se dediquen, de tiempo completo, y en exclusividad a las tareas
inherentes al servicio pblico, evitando, de esta manera, que los cargos
de la misma, los desempeen personas que eventualmente acceden a
la administracin pblica, sino por el contrario, hagan de sta, una
verdadera carrera profesional, que en razn directa de la capacidad,
habilidad, honestidad. responsabilidad y vocacin de servicio, se escalen los niveles ms altos de la misma, por aquellas personas que realicen
los mritos necesarios para ello.
Se afirma que en la preparacin de la carrera de la administracin
pblica auspiciar la presencia de funcionarios permanentes, inclusive, en el ms alto nivel, que garantizar la permanencia en los niveles
medios de funcionarios de carrera.
Los simpatizantes del servicio civil de carrera, sostienen que sta
debe aplicarse no solamente en las esferas de la administracin pblica, sino en los otroa mbitos del los rganos del Estado, y sostienen
que el mismo ser el instrumento ms importante para terminar con
158
an tigedad. En igualdad de condiciones, tendr prioridad quien representa la nica fuente de ingreso en su familia;"
Si bien es cierto que en algunos pases se ha iniciado parcialmente
el servicio civil de carrera, debe tomarse en consideracin el sistema
159
poltico de ellos, para determinar hasta donde es posible y conveniente su establecimiento formal y real en la administracin pblica.
S.4.
Mucho se ha discutido sobre la conveniencia de establecer en Mxico la carrera profesional del servidor pblico, es decir que los servidores pblicos hagan una verdadera carrera profesional del servicio
pblico. Antes de continuar con las reflexiones sobre la materia es
preciso establecer diferencia en tre la carrera administrativa en el serviiio pblico. que ya se practica o lleva a cabo en Europa, con el nom bre
de servicio pblico en Inglaterra y/o de funcin pblica en Francia. y
que en trana un curso de profesionalizacin dentro del servicio pblico, y que est regido por principios o requisitos especiales de ingreso,
de permanencia, estabilidad y promocin, y que tiene como base el
sistema de mritos a travs de exmenes adecuados, para todas las etapas citadas y cuya capacitacin garantiza la permanencia o continuidad
en el servicio. Esta carrera, significa, al mismo tiempo un desarrollo
profesional progresivo del servidor pblico. La preparacin profesional del servidor pblico no debe ser confundida con la preparacin
acadmica universitaria, en la que se estudia fundamentalmente a la
iemtica de la administracin pblica, es decir, en las carreras, que
oosibilitan la obtencin de un ttulo profesional de los miembros de
la comunidad universitaria que las eligen como profesiones, y que
obviamente tienen como objetivo preparar a universitarios para su
mgreso a la administracin pblica. En tres unidades se pueden sin te.izar o reunir a las personas que estudian en las universidades a la
administracin pblica, como ya se expuso. Las facultades o escuelas
en las que se estudian estas licenciat.uras deban ser abastecedoras, en
\)uena escala del personal que accede al servicio pblico y la relacin
en tre las direcciones de las facul tades o escuelas con la dependencia
que tuviera por objetivo recolectar a los fut.uros servidores pblicos deban ser muy estrechas, de tal manera que en esas facultades tuvieran
idea exacta de cuales son los profesionistas que necesita la administracin pblica. Es obvio que este proyecto est al margen del que pretende se
lleve a cabo la carrera administrativa de servicio pblico, an cuando debe
tenerse presente que las facultades especficas mencionadas no son
las que aportan la mayor cantidad de servidores pblicos titulados, y
en general no existe una relacin entre el empleo pblico y las universidades, inclusive de las facultades que hacen una mayor aportacin al
empleo del servicio pblico, por lo cual se requiere que las facultades
mencionadas que imparten la enseanza de la administracin pblica
traten en lo posible de tipificar el perfil ms prximo del servidor que
requiere la administracin pblica.
160
l. Funcionarios, que son servidores pblicos nombrados y removidos lihremente por el Presidente de la Repblica en los trminos de la
fraccin II del artculo 89 de la Constitucin de 1917, y que para los
efectos de la funcin pblica caen dentro de la denominacin de ernpleados de confianza. La fraccin XIV del apartado B del artculo 123
constitucional sobre estos servidores pblicos dice: "XIV. La Ley determinar los cargos que sern considerados de confianza. Las personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin al
salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social".
2. Los servidores de base, que estn protegidos por lo dispuesto por
distintas fracciones relativas del apartado B del artculo 123 constitucional y lo previsto por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado.
oH Guillermo HARO BELCIfEZ, La funcin !Jblicn en el !JTOceso de Modernizarin Nacional,
IAPEM, Toluca, Mxico, 1991, pg. 89.
161
Considero que las distintas denominaciones de los servidores pblicos y la existencia de la diversidad de leyes que reglamentan sus
relaciones con el Estado Federal Mexicano tienen una razn de ser,
que deriva de la naturaleza de dicha relacin.
Es innegable que la existencia del servicio civil de carrera es importante para el ejercicio de la administracin pblica, pero es an
ms importante en relacin con los derechos y deberes de los servidores pblicos, pero ello no puede llevarnos a afirmar que la falta del servicio civil de carrera o la poca aplicacin del mismo, que se encuentra
resuelto aun cuando no plenamente para los trabajadores de base y
en forma casi nula para los trabajadores de confianza, sea motivo que
genere una defectuosa organizacin administrativa, pues si bien es
cierto que la seguridad del empleo con los derechos que del mismo se
derivan como remuneracin, tabulador escalafonario, obras de trabajo, etc., representan para el trabajador un aliciente para la superacin
tambin lo es que en muchas ocasiones los servidores pblicos en forma irresponsable olvidan el aspecto muy importante de la funcin
pblica que implica sus deberes, preocupndose solamente por el aspecto que enmarcan sus derechos, lo que s lleva consigo una marcha
inadecuada de la administracin pblica.
Mxico ha hecho algunos intentos por lograr el establecimiento
de un sistema de administracin y desarrollo del personal que pueda
garantizar los derechos de los trabajadores propiciando el ejercicio
adecuado de la funcin pblica. Tal hecho sucedi al elaborar el "Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal de 1976-1982",
y en el siguiente ejercicio sexenal, 1982-1988 con la creacin de la
Coordinacin General de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal, que dio como resultado un nuevo Catlogo General de
puestos del gobierno federal que sustituy al anterior que exista, inclusive en el inicio de este sexenio lleg a expresarse que con el servicio civil de carrera se evitara el arribismo de personas sin mritos
para acceder a los cargos pblicos, desplazando a los que con derecho
y sacrificio desempean esos cargos, en tales condiciones se deca que
el servicio civil de carrera mantendra la seguridad del empleo del
servidor pblico y har posible los ascensos en la administracin pblica federal.
Sin lugar a dudas, que las bondades que se han pretendido encontrar en el servicio civil de carrera fueron entendidas por el constituyen-
162
163
164
5.6.
LA ADMINISTRAC!N HACENDARIA EN
Mtxrco.
165
los "empleados superiores de Hacienda". En efecto, la fraccin IV del artculo 89 de la misma establece: "Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: 1... IV. Nombrar, con aprobacin del Senado, los coroneles
y dems oficiales superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales y
los empleados superiores de hacienda". El contenido de la fraccin citada
parece estar en con tradiccin con lo establecido en la fraccin II del
propio artculo, que contiene la facultad del Ejecutivo de la Unin de
nombrar y remover libremente a sus colaboradores, ya que la misma
establece como sus facultades... "Il. Nombrar y remover libremente a los
secretarios del despacho, remover a los agentes diplomticos y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los dems empleados de
la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en
la Constitucin en las leyes".
En realidad la contradiccin es solamente en la lectura inicial y
superficial de las fracciones citadas, puesto que la fraccin lIcitada
establece la facultad del Ejecutivo de remover a los empleados superiores de
Hacienda, en tanto que la fraccin IV se trata del nombramiento de los
mismos con la aprobacin del Senado.
En el Estado Federal Mexicano corresponde a la Cmara de Senadores, como parte integrante del Poder Legislativo, vigilar, por mandato
de la Constitucin la preservacin del sistema federal, de la divisin o
separacin de poderes y de las funciones que ataen al ejercicio de la
soberana. El artculo 76 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos mexicanos seala las facultades exclusivas del Senado. Las facultades establecidas en las fracciones 1, V, VI, del artculo 76 citado se
refieren al ejercicio de las funciones tuteladores del federalismo. La
fraccin II se refiere a los elementos del sistema federal y del Presidencial que se da en el mismo, con caractersticas similares del sistema
presidencial de norteamrica. Es pertinente aclarar que la facultad
del Senado de la Repblica establecida en la fraccin IX del artculo
89 de la Constitucin vigente, de ratificar el nombramiento del Procurador General de la Repblica, obedece a la reforma constitucional
de la fraccin II citada, llevada a cabo mediante decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federacin con fecha 25 de octubre de 1993, pues
antes de ella tal funcionario era nombrado y removido libremente por
el Presidente de la Repblica.
Las fracciones III y IV del artculo citado, se refieren a la participacin del Senado en el ejercicio de las funciones soberanas del Estado.
Las facultades del Senado derivadas de la fraccin VII del artculo 76
constitucional se relacionan con las funciones de tutelar el federalismo y la que entraa el ejercicio de las facultades de la colaboracin de
Poderes. La fraccin VIII tambin se relaciona con el ejercicio de las
facultades de la colaboracin de Poderes. Pero en este caso como ya
lo he sostenido anteriormente es conveniente que los nombramientos
de los Ministros de la Suprema Corte- de Justicia de la Nacin, deben
166
llevarse a cabo por el Pleno de la misma, y en tal sentido sobre el particular expres: "Se considera conveniente la supresin de las facultades conferidas al Presidente en la fraccin XVII y XVIII del artculo 89
constitucional, pasando stas a los plenos del Tribunal Superior de Ju_s~
ticia y de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, respectivamente'U'''
Respecto a la facultad a que se refiere la fraccin IX del artculo
76 citado, de reciente incorporacin al mismo, mediante la reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993, tambin representa el ejercicio como tarea tpica de
la soberana. Esta facultad la ha perdido el Senado de la Repblica, en
virtud de que actualmente elJefe del Distrito Federal es elegido popularmente, mediante voto libre, secreto y directo, de acuerdo con la
reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto
de 1996.
En el ejercicio de la soberana a travs de las facultades otorgadas
al Senado de la Repblica y en relacin con el constitucionalismo
mexicano deber tomarse en consideracin que la Constitucin del 5
de febrero de 1857, adopt el sistema unicameral estando formado el
Poder legislativo por una Asamblea denominada Congreso de la Unin
compuesta por representantes electos democrticamente denominados Diputados y que fue hasta el segundo intento del presidente Benito Jurez cuando se llev a cabo la reforma presentada por el mismo
para adoptar el sistema bicameral, mediante la reforma publicada en
el Diario Oficial de la Federacin el da 13 de noviembre de 1874.
Respecto al nombramiento de los servidores pblicos de la Federacin, el mismo est determinado por la Constitucin como ya se ha
visto y en otras disposiciones legales correspondientes.
No siempre el Senado de la Repblica ha sido el facultado para
llevar a cabo la ratificacin de los empleados superiores de Hacienda,
pues durante la vigencia de la Constitucin de 1857, desde su promulgacin hasta la fecha de reforma, en que el Poder Legislativo solamente estuvo integrado por el Congreso formado por Diputados, con
un sistema unicameral, es obvio aceptar que si en esa poca no exista
Senado la facultad mencionada corresponda al Congreso General y
la expresin "empleados superiores de Hacienda" era el trmino ms amplio inherente a la Hacienda de aquella poca y que comprenda los
tres aspectos fundamentales relacionados con la Hacienda Pblica
que son el de la Direccin, Recaudacin e Inversin.
Del texto consignado por el artculo 89 constitucional en sus fracciones II y IV, la primera de las cuales establece la facultad del Presidente "De remover. .. a los empleados superiores de Hacienda", y el de
la fraccin IV que facuIta al Presidente para nombrar, con aprobacin
del Senado a los empleados superiores de Hacienda, se advierte una
',, Miguel C.\LJ:\no Gnlo\cllo, Ob. rit., , pg. 373.
167
doble situacin que inclusive fue motivo de polmicas durante las sesiones correspondientes del constituyente de 1857, que al final de cuentas se resolvi en el sen tido de que el Presidente de la Repblica tena la
facultad de nombrar a los funcionarios de Hacienda con la aprobacin del
Senado, pero con la de removerlos libremente. Como ya se coment, se lleg
a sostener que estas facultades representaban una contradiccin: que
solamente existe en apariencia, como ya se expuso, pues en realidad
son facultades diferentes de distinto contenido.
Es obvio que la administracin hacendaria, en el aspecto que se comenta sigue y debe seguir los lineamientos de la economa nacional.
La reforma de 1874, que restablece el sistema legislativo bicameral
determin que el artculo 72 originario de la Constitucin que se comen ta fuese adicionado con dos apartados, refirindose el primero a
las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, y el segundo denominado con el nombre de apartado B se refiri a las facultades de
la Cmara de Senadores, establecindose en los siguientes trminos:
"B. Son facultades exclusivas del Senado:
11. Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga
de ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito y la Armada Nacional en los trminos que disponga la Ley".
Esta facultad involucra a lo que ha sido llamado los cometidos esenciales o de soberana, median te un acto complejo formado por la voluntad del Ejecutivo y la aprobacin del Senado, a diferencia de la
facultad del Presidente derivada de la centralizacin administrativa,
llamada facultad de mando y nombramiento mediante un acto unilateral del mismo para los dems funcionarios a que se refiere la fraccin
II del artculo 89 de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917.
Para TENA R-\MREZ, la denominacin de "empleados superiores de Hacienda " es una expresin confusa, por lo que corresponde a la ley secunelaria determinar a que empleados se refiere.
El nombramiento de los servidores pblicos est determinado en
distintas fracciones del artculo 89, algunas de las cuales ya han sido
comentadas y cada una de estas fracciones, con sus leyes reglamentarias establecen lo relativo al nombramiento y remocin de los mismos.
Las fracciones que se refieren al nombramiento de los servidores pblicos, con las particularidades de sus casos estn determinadas en las
fracciones 11,111, IV, V YIX del artculo 89 que se comenta, y como ya
se dijo cada una de las fracciones citadas determina el espacio de la
intervencin del Senado, mediante la aprobacin, o la ratificacin, o
bien sea a travs de un acto de designacin como en el caso ya comentado de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a
168
que se refiere la fraccin VIII del artculo 76 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
En el caso que se comenta es aplicable en la relacin del servicio
lo dispuesto por el apartado B del artculo 123 de la Constitucin que
se comenta y por lo previsto por la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado y de su Ley reglamentaria.
CAPTULO
VI
6.1.
170
cambio, lo relacionado con las economas de los Estados intervencionistas y de tipo liberal, siguen teniendo singular importancia.
En el final del siglo XX la administracin de las finanzas de un
Estado, est involucrada y determinada por una gran cantidad de factores, tanto internos como externos, ya que las fronteras de las economas, de las finanzas y del comercio se estn abriendo de tal manera
que un fenmeno o suceso que se lleva a cabo en algn pas del oriente tiene repercusiones inmediatas en pases europeos, latinoamericanos,
etc., lo que significa que tiene efectos nacionales e internacionales.
La administracin financiera de un Estado est relacionada entre
otros con los siguien tes factores:
a) Por la poltica econmica o financiera determinada por el Banco Central, que en Mxico, es un organismo descentralizado. Estas
instituciones determinan las polticas financieras y crediticias.
b) Por la poltica financiera determinada por la Secretara de Hacienda o de Finanzas, que en Mxico se denomina Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y cuyas facultades estn establecidas en el artculo
31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y su poltica financiera debe estar en relacin concordante con la del Banco
Central sealada en su ley correspondiente.
e) La poltica econmica anual determinada en la Ley de Ingresos
y Presupuesto de Egresos, en los que estn sealados los renglones de
la actividad financiera del Estado en el ao respectivo.
d.) Las polticas crediticias, as como las de las tasas de inters activas y pasivas, las que se deben pagar por los prstamos recibidos o las
que se reciben en virtud de los depsitos a plazo fijo.
e) Disminucin o incremento del gasto pblico, como factor determinante para el crecimiento del pas.
/) Alternativas para resolver el problema del crecimiento y desarrollo, a travs de inversiones extranjeras o mediante el crdito conseguido en el extranjero, con el consiguiente aumento de la deuda pblica
externa.
g) El sistema impositivo, cuya equidad y justicia debe ser fundamento para que se hagan las contribuciones de manera proporcional
y equitativa, a efecto de que paguen ms los que ms tienen, en cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 131 fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
h) La planificacin correcta formada por distintos programas, segn las prioridades en la satisfaccin de las necesidades y los recursos
que sean necesarios erogar para ello.
i) La poltica de captacin de recursos financieros a travs de la
emisin de bonos u otros ttulos de crdito a largo plazo, tales como
CETES, PETROBONOS, BONDES de Desarrollo, CEPOS, etc.
Por lo que se refiere a la poltica financiera de las empresas del
sector privado tambin tienen vital importancia para su desarrollo
171
172
173
174
"Estas contribuciones, son impuestos fijados porla Federacin, y las entidades federativas no tienen facultades para gravar estas materias, pero
en virtud de la Ley de Coordinacin Fiscal, la Federacin conviene
con los Estados en que stos los cobren obteniendo por ello un porcentaje del valor del impuesto... ".
"En Mxico, corresponde, como debe ser, al rgano legislativo la
facultad de sealar contribuciones que forman el ingreso federal, y cmo debe realizarse el gasto pblico. Respecto a los ingresos, como ya
qued expuesto, la facultad de sealarlas estn consignadas en la fraccin XXIX-A del artculo 73 de la Constitucin de 1917, como facultad del Congreso de la Unin, debindose tomar tambin en consideracin lo dispuesto por el artculo 31 fraccin IV de la misma. Por lo
que se refiere al gasto pblico es la Cmara de Diputados la facultada
para hacer su revisin, que es conocido con el nombre de cuenta pblica y cuya facultad est consignada en la fraccin IV del artculo 74 de
la Constitucin en cita, que en la parte; establece:
IV. "Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior.
"El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la iniciativa de Ley de
Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms
tardar el da 15 del mes de noviembre o hasta el da 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artculo 83, debiendo
comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de
los mismos.
"No podr haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carcter en el mismo presupuesto; las que emplearn los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la Repblica.
"La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
"Si del examen que realice la Contadura Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos
hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la ley.
"La Cuenta pblica del ao anterior deber ser presentada a la Cmara
de Diputados del H. Congreso de la Unin dentro de los diez primeros
das del mes de junio.
175
"Considero indispensable que lleven a cabo las reformas constitucionales para que el rgano legislativo realice un control eficaz y
efectivo del ingreso y del gasto pblico, pues es necesario, indispensable
e inexcusable, que la administracin pblica, encargada de realizar la
aplicacin del patrimonio estatal, sea permanentemente vigilada por
el rgano legislativo para que no incurra en los dispendios que pueden
provocar una crisis econmica, social e inclusive poltica, en el Estado, por ello insisto, aun cuando pueda considerarse repetitivo, que la
administracin pblica no debe gastar ms de lo que ingresa y que
debe atenerse a sus ingresos para cubrir el gasto pblico, y solamente en
forma excepcional debe recurriese al prsr .rno para solventar las necesidades sociales, pero teniendo siempre a seguridad que se pagar
oportunamente".
"Es evidente que si se trata de establecer un equilibrio absoluto
entre el ingreso y el gasto pblico podrn verse afectadas algunas esferas
de las actividades estatales relacionadas con el empleo, pues el personal administrativo ha crecido en forma increble y naturalmente que
el ~stricto apego del gasto pblico al ingreso representara un serio
problema socioeconmico para alguna parte de la poblacin del Estado, la que quedara desempleada si los recortes de personal se hicieran
en forma tajante. Lo que sugiero es que se evite el crecimiento desmedido del aparato burocrtico de la administracin pblica federal y
naturalmente de la estatal y municipal para que no halla dispendios
de la economa o patrimonio estatal, pues utilizar personal innecesario en los tres niveles provoca parte del exceso en el gasto pblico".
"Lo ms saludable para la economa nacional, es que se apliquen
polticas econmicas para que la iniciativa privada incremente la produccin que generar los empleos y no sea a cargo del aumento de la
burocracia, pues es inconcebible y lesivo para la sociedad, que un Estado pueda vivir permanentemente con una fuerte deuda pblica, que
viva, de lo prestado, es decir, de prstamos en cualquiera de las formas
que el Estado ha instrumentado a travs de certificados de inversin
que adquieren las personas fsicas o morales, nacionales o extranjeras
a corto, mediano o largo plazo, representando las primeras un peligro
inminente para la estabilidad econmica de Mxico, por ello, deben
realizarse estudios con responsabilidad, inteligencia, buena voluntad
y amplio conocimiento de todas las causas que engendran esta situacin econmica, a efecto de que solamente se emitan estos certifica-
176
'07 Miguel GAI.I~I>O CAMACIIO, IJl'TuhtlAtlmini.dYfl/ivtl, Tomo 11,2" ed., Editorial Porra, S. A.,
Mxico, 1998, pgs. 33-39.
177
178
179
jurdico de la administracin financiera estatal en Mxico al ser reformados mediante decreto publicado el 3 de febrero de 1983, y estableciendo en forma expresa la Rectora de Estado y la Planificacin
Nacional, pero slo aclararon grficamente el contenido de las mismas,
puesto que con ellos las caractersticas del Estado Federal Mexicano
no variaron, pues su esencia ya estaba contemplada en los artculos 27
y 28 constitucionales. Es pertinente recordar que el anterior texto de
los artculos 25 y 26 citados pasaron a formar parte de los prrafos
penltimo y ltimo del artculo 16 de la Constitucin en vigor, mediante la reforma mencionada.
La rectora econmica del Estado determina la base estructural de
la economa de los Estados intervencionistas y fundamentalmente en
los totalitarios, hoy en desgracia con problemas internos que les hace
alejarse de esta concepcin. En realidad en el mundo est sucediendo
un fenmeno especial que consiste en alejarse un poco de los extremos, de tal manera que ni los Estados liberalistas sean simple y llanamente liberales ni los Estados totalitarios o estatistas persistan en una
injerencia absoluta del Estado en la vida de su sociedad, y as sucede
que en los Estados liberales se presentan tesis intervencionistas y en
los Estados intervencionistas se presentan criterios del liberalismo,
pero obviamente de un liberalismo que difiere en esencia del clsico
de los siglos XVIII Y XIX.
La esencia del contenido de la Rectora de Estado est determinada por el artculo 25 constitucional, en tanto que el sistema de planeacin nacional est sealado en el artculo 26 constitucional, pero insisto
en el sentido de que el tipo de Estado Rector de la economa nacional
estaba plasmado en la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917, desde el inicio de su vigencia y que lo nico que hicieron
estos artculos reformados fue reafirmar el contenido intervencionista del Estado, con los perfiles del Estado Rector.
6.3.
180
181
6.4.
182
6.5.
183
184
El incremento de la deuda pblica como determinante del aumento del gasto pblico, obedeci entre otras causas al abandono de la
tesis denominada desarrollo estabilizador por el Presidente en turno y sus
colaboradores, quienes concibieron un nuevo modelo de desarrollo que determin lo expuesto y con ello el inicio del incremento de la deuda pblica. Algunos
adversarios del ltimo Presidente que sostuvo y aplic la tesis expuesta,
han manifestado que el movimiento estudiantil de 1968 represent
una apertura a la libertad y otras cosas y que en lo econmico tambin
tuvo repercusiones favorables al hacer uso de su actitud crtica, pero
la verdad es que la deuda pblica se increment muy fuertemente. A
partir de 1983 salvo unos perodos de receso, Mxico ha cargado sobre sus espaldas y que agobia a la poblacin mexicana un incremento
de la deuda pblica que a finales de 1996 andaba por la suma de 150
mil millones de dlares americanos
La deuda pblica externa en Mxico ha presentado los incrementos, que pueden juzgarse como ms o menos razonables de 1958 a
1975, pero ya desmesurados de la fecha citada a 1999, como puede
verse en los datos que a continuacin se mencionarn:
Al iniciarse el perodo presidencial del Lic. Adolfo Lpez Mateos
en 1958, la deuda externa era de 798,005 miles de pesos y al concluir
el mismo, en 1964, subi a 321 '250,000 miles de pesos y seis aos despus, al concluir el siguiente perodo de gobierno, la deuda pblica externa era de 666'062,500 miles de pesos, y en 1976 al final del perodo
correspondiente, la deuda pblica externa ascenda a 4'825'100,795.22
miles de pesos. Es decir, la deuda pblica externa de Mxico era, en
1958 de 798,005 miles de pesos mexicanos, 1964 de 25'700,000 dlares americanos, en 1970 de 53'285,000 dlares americanos y en 1976
de 307'527,138 dlares americanos.
Hasta el ltimo de los perodos citados, el incremento de la deuda
pblica externa, aunque iba -en aumento, todava ocupaba espacios
razonables, pero de ah en adelante el incremento de la misma ha
sido de grandes proporciones a pesar de la reduccin negociada que
se llev a cabo con los acreedores en 1983 aproximadamente. De esta
fecha para ac los datos precisos de la deuda pblica se han manejado
con distintos parmetros, como lo es el de la deuda pblica interna, la
deuda consolidada, la deuda del Gobierno Federal y la de los organismos y empresas, por lo que se carece de datos precisos para saber con
exactitud la situacin real de la deuda pblica externa de Mxico, e
inclusive de la interna.
Por todo lo expuesto y los problemas que ha vivido Mxico en el
aspecto financiero, considero que a la deuda pblica externa slo
debe recurriese eventualmente y que adems se tenga la certidumbre
de pagar oportunamente no solo los intereses de la misma, sino tambin la deuda principal, aun cuando debe reconocerse que la deuda
externa no es la nica causante de los problemas financieros de un pas
y que bien puede considerarse como causa o efecto de esos problemas.
6.6.
185
INVERSIN EXTRANJERA
Est claramente demostrado que el patrimonio del Estado, convertible en dinero tiene como finalidad que ste pueda cumplir con
los fines que histricamente el hombre le ha asignado y que realiza, o
debe realizar eficien te o satisfactoriamen te.
Sucede con frecuencia que el patrimonio del Estado no le proporciona a ste los recursos necesarios para satisfacer las necesidades de
su poblacin, dado el incremento de stas y el elevado costo de los
servicios pblicos.
Los Estados a travs de la historia han utilizado o seguido tres estrategias o caminos cuando carecen de recursos propios para afrontar
su problemtica socio-econmica: el primer camino ha sido el de emitir
papel moneda, o sea billetes de banco, para aumentar el circulante, sin que ste
tenga el respaldo legal y monetario que exige la emisin de papel moneda. Este
recurso que puede ser el ms fcil es, al mismo tiempo, el ms peligroso por los problemas que acarrea, partiendo de la base de hacer creer
que hay abundancia de dinero, pero que en breve tiempo se descubre
la falsedad y el aspecto negativo de este comportamiento, por lo cual y
en virtud de los mltiples problemas que provoca ya casi ha sido rechazado en forma general. El segundo camino que se ha seguido para la
realizacin de obras y prestacin de servicios cuando el Estado carecede recur-
186
lH7
Los ordenamientos jurdicos mencionados forman parte del marco jurdico de la inversin extranjera en Mxico, independientemente de que en todo caso el marco jurdico respectivo est determinado
por las leyes correspondientes de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
CAPTULO
VII
7.1.
190
Los tericos ele la administracin sostienen que el proceso decisorio tiene cinco fases, que son: 1) Definicin del problema, que determina
una solucin favorable, 2) Anlisis del problema, para determinar sus
causas y efectos, 3) Desarrollo de alternativas de solucin, 4) Elaboracin
de las soluciones o decisiones, y 5) Ejecucin de las alternativas, a travs de
la ejecucin de la decisin adecuada.
Al adoptar una decisin, debe tomarse en consideracin las alternativas existentes, determinar lo deseable, lo factible, lo adecuado y
lo posible, a efecto, de que la toma de decisin sea la correcta.
Con frecuencia sucede y debe suceder que la decisin sea programada, pero en ocasiones se toma otra que tal vez no sea la normal,
pero que la determinan las circunstancias.
Para la toma de decisiones adecuadas, los titulares de la adminisU-acin pblica en los tres niveles de gobierno mencionados cuentan
adems de sus rganos inferiores, con dependencias de consulta, no
solamen t(> especializados sino en trminos generales altamente calificadas, que hacen un anlisis exhaustivo del problema, tomando en
consideracin todos los factores mencionados, as como los de conveniencia y oportunidad proporcionndole al ejecutivo del que dependen
todo el material indispensable para la toma de una decisin adecuada.
El marco jurdico del proceso decisorio est determinado por el
artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917, que establece el principio de legalidad, que sostiene que todo
acto de autoridad, que significa la toma de una decisin, debe estar expresado en un mandamiento escrito, de la autoridad competente que funde y motive la
causa legal del procedimiento y por las leyes administrativas de la materia.
7.2.
TEORA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA
191
nistracin pblica Gustavo QUIROGA LEOS sostiene que el marco de referencia metodolgica debe contener los siguientes pasos:
"l. El planteamiento del problema y la determinacin de las causas que
lo originan.
2. Recopilacin de informacin en organizacin y mtodos, mediante
las tcnicas documentales y de campo.
3. Anlisis e interpretacin de la informacin sobre organizacin y
mtodos, con auxilio de las tcnicas de investigacin administrativa.
4. Presentacin de soluciones del problema administrativo.
5. Aplicacin de la metodologa y tcnicas de investigacin administrativa en la formulacin de manuales administrativos. Esta metodologa
corresponde al cuerpo de estudios y trabajos que debe realizar el analista
de organizacin y mtodos't.Y
El planteamiento de! problema consiste en definir y ubicar e! problema con su marco de referencia terico, terminolgico, entendiendo
que el citado planteamiento comienza con una interrogante sobre la
realidad, posteriormente se precisa su ubicacin en el tiempo y en el
espacio, se determina su naturaleza y se estructuran las preguntas esenciales. El segundo paso del marco de referencia metodolgico est
comprendido por la informacin recopilada, bien sea a travs de las
tcnicas documentales y/o de campo; con la informacin mencionada se procede a realizar con e! auxilio de las tcnicas de la investigacin administrativa y la metodologa el anlisis e interpretacin de la
informacin, con cuyos resultados se obtienen las posibles soluciones
del problema. La metodologa y las tcnicas de investigacin administrativa se establecen en manuales administrativos y en algunas ocasiones en circulares.
El problema real de la administracin pblica no solamente est
comprendido en los aspectos formales o metodolgicos que se han
mencionado, sino que los diagnsticos y planteamientos del problema sean obtenidos plenamente en e! mbito de la naturaleza de la administracin pblica, desligndole de propsitos polticos que llevan
temporalmente a los administradores o a sus consejeros polticos a
seguir conductas administrativas que no siempre son las adecuadas,
que consecuentemente representan un desgaste administrativo en
perjuicio de los administrados y a] efecto debe tomarse en consideracin que a partir de 197G se sostuvo en Mxico que la modernizacin
administrativa consista en e] crecimiento de ]a administracin pblica paraestatal federa], con imitaciones en el mbito de las entidades
federadas, e inclusive de los municipios, y a finales de la dcada de los
ochenta, o sea, a partir de 1985 se empieza a abandonar la prctica del
desarrollo de la administracin pblica paraestatal, comenzndose a
;;8 Gustavo QUIROGA LEOS, Organizacin, Mtodos en la Administracin Pblica, 31 reimp.,
Editorial Trillas, S. A. de C. V., Mxico, 1994, pg. 139.
192
vender a los particulares diversas empresas paraestatales, y cuyo comportamiento se aceler al empezar la ltima dcada del siglo XX, en
donde se dice que la excelencia de la administracin pblica consiste
en la reduccin al mnimo de la administracin paraestatal, con el
consiguiente fortalecimiento del sector privado. Esta realidad que est
viviendo Mxico con avatares y crisis monumentales, obligan a pensar
que los administradores o los polticos que han formulado sus esquemas y estructuras administrativas se han equivocado en forma lamentable, bien sea por ignorancia, por indolencia o por no atreverse a
con tradecir los proyectos del titular del ejecutivo, o de quienes ejercen notoria influencia sobre el mismo.
En el mbito del marco jurdico de la administracin pblica se
corrobora lo expuesto y seguramente bastar citar un solo ejemplo
para comprobar 10 dicho. La Ley Orgnica de las Secretaras y Departamentos de Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23
de diciembre de 1958, que derog a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946 y a su reglamento, cre
la Secretara de la Presidencia con facultades para programar y planear el desarrollo nacional en los trminos de las siete fracciones de
su artculo 16. La ley mencionada fue abrogada mediante la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, y que en su artculo 26
estableci la Secretara de Programacin y Presupuesto, cuyas facultades estaban establecidas en las XIX fracciones de la propia ley que
obviamente represent un avance en la organizacin y estructura de
la administracin pblica federal.
7.3. LA INFORMACIN DOCUMENTAL EN EL MBITO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA. CENTROS DE DOCUMENTACIN
Para determinar 10 que es la informacin documental en el mbito de la administracin pblica, se requiere precisar tres elementos
sustanciales, a saber: Qu es informacin?, Qu es documental? y
Qu es mbito de la documental pblica?
Para]. B. WELLlSH citado por Jorge CABRERA BOHRQUEZ la informacin es: "Lo que reduce la incertidumbre; 10 que ayuda en la toma de
decisiones. Puede existir en forma de datos, en libros, computadores
gen te, archivos y miles de otras fuentes. Pero esas fuentes tienen que
ser consideradas simplemente como datos en bruto hasta que no son
utilizados para resolver incertidumbres. Lo que solemos llamar informacin, con frecuencia es solamente un acervo de datos que no se
convierten en informacin sino hasta que no son utilizados por alguien para lograr un propsito especfico".59
.
';') Varios aurores.jorge CABRERA BOIIRQl'&!, La Actividad Documental en.Materia de AdminiJImrin Pblica, Praxis 63, Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, Mxico, 1984,
pg. 12.
193
H
';2
194
dijo que "una de las tareas ms importantes de la documentacin es ofrecer una visin panormica de los progresos del saber humano, haciendo ms fcil el acceso del material necesario, tanto para
cientficos como tambin para los interesados en economa y tcnica"
y segn TAUBE dice que: "documentacin es un complejo de actividades necesarias para la comunicacin de informaciones especializadas,
incluyendo la preparacin, la coleccin, el anlisis, la organizacin y
la distribucin de los documentos grficos del conocimiento humano'U"
En tales condiciones, la documentacin surge como una tcnica
globalizadora de la biblioteconoma y archivonoma, de aqu se infiere la importancia que la materia tiene en el mbito de la administracin
pblica, concibiendo a la documentacin como una especialidad que
nos proporciona la posibilidad de seleccionar, analizar de una manera dinmica, uniforme y sistemtica todos los tipos de material bibliogrfico para ponerlos a disposicin de la administracin pblica en
este caso.
"Con respecto a la comunicacin en la administracin pblica, Langrod GEORGES, dice que "son aquellos documentos internos que dan
cuenta de la historia y de las actividades de las dependencias e instituciones de la administracin pblica que ayudan a tener informacin
documental necesaria para aquellos que toman decisiones". De esta
manera tenemos que documentacin administrativa ser el conjunto
de los documentos de base necesarios para el funcionamiento de un
servicio".
"Paul OTLET, defini a la documentacin administrativa como "el
conjunto de operaciones documentaras y los propios documentos
que informa a los agentes de la administracin pblica y les permite,
en cualquier circunstancia, tomar decisiones con conocimiento de
causa". Yaade: "el mismo modo que una fbrica elabora productos,
la administracin pblica elabora documentos, con la diferencia de
que en una fbrica ese es su fin, mientras que en la administracin su
fin es la accin administrativa que no puede ser ejercida si no es acompaada de documentos't.v!
En la actualidad la documentacin se ha convertido en una eficaz
herramienta del Estado y consecuentemente de la administracin pblica que le permite llevar a cabo el registro de actos y hechos administrativos impresos en papeles y documentos para tener la informacin adecuada de lo que sobre el particular ha sucedido en el pasado
y tomar de los mismos el producto de las experiencias positivas, de tal
manera que la documentacin se considere como la coleccin, almacenamiento, clasificacin, seleccin, diseminacin y utilizacin de toda
la informacin que pueda utilizar e. su caso la administracin pblica.
MOLLER,
l,~
"4
CABRERA BOIIRQl"F-Z,
CABRt:RA BOIIRQl'EZ,
195
196
7.4.
197
7.5.
Desde hace varias dcadas se ha insistido mucho en la modernizacin de la administracin pblica, queriendo decir con ello quese debe hacer un esfuerzo razonado para dotar a la administracin pblica
de todos los elementos indispensables para que sta pueda realizarse de
la manera ms efectiva, como la accin del Estado en beneficio de su
poblacin, es decir, de los administrados. Para lograr la optimizacin
de la accin del Estado convertida en administracin pblica se requiere de varios elementos. En primer lugar el elemento jurdico,
puesto que en un Estado de derecho la actividad administrativa siempre debe llevarse a cabo bajo un rgimen jurdico, en- consecuencia, se
requiere de una sede de ordenamientos legales para lograr que la accin estatal que se comenta cumpla cabalmente con los requerimientos de una sociedad que evoluciona en virtud del avance cientfico y
tecnolgico que la sustenta.
A partir de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado promulgada el 29 de diciembre de 1958, se inici en realidad un proceso
de la administracin pblica que tiene como punto de partida la ley
que se menciona, sin embargo, esto no quiere decir que anteriormente no se hayan hecho aportaciones importantes en esta materia, pues
aun cuando es poco conocida y estudiada la administracin pblica
federal, estatal y municipal anterior a la vigencia de la ley en cita, existen testimonios importantes que son muestra inequvoca de la preocupacin de algunos gobernantes mexicanos para dotar al ejecutivo
de los instrumentos normativos idneos para ser ms eficaz y eficiente
la administracin pblica, independientemente de que como ya se expres, la primera de las leyes citadas derog a la Ley Orgnica de Secretaras y Departamentos de Estado de 1946 y a su reglamento.
En la tendencia que muestran la mayora de los tericos de la materia, al abordar el tema de la centralizacin administrativa se advierte
la existencia de varias etapas. La primera que comprende a los perodos regidos por las Leyes de Secretaras y De~artamentos de Estado
de 1946 y 1958; la segunda comprendida de 1970 a 1976, que aun se
198
199
200
201
El enfoque sistemtico de la administracin, es condicin indispensable para el xito de la misma, puesto que en los tres elementos o
recursos de la organizacin, humanos, materiales y financieros, se requiere del mismo, para optimizar los sistemas relativos al personal, a
las adquisiciones del material, almacenamiento del mismo, y su distribucin, debiendo tener siempre la informacin ms precisa que cada
caso requiere.
CAPTULO
VIII
8.1.
Al rgano Ejecutivo Federal le corresponde realizar la funcin administrativa, y consecuentemente, el acto administrativo, aun cuando
los otros dos 'rganos originarios del Estado Federal realizan; en mnima escala, dicho acto administrativo.
El artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917, respecto a la administracin pblica federal originalmen te deca: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca
el Congrso por una ley, la que distribuir los negocios que han de
estar a cargo de cada Secretara". El texto actual del artculo 90 citado
establece que: "La Administracin Pblica Federal ser centralizada y
paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que
distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin
que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades
paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin".
"Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y
Departamen tos Administrativos". La ley a que se refiere el artculo 90
citado es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que
abrog a la Ley Orgnica de las Secretaras y Departamen tos de Estado del 23 de diciembre de 1958.
Tres son las formas de la organizacin administrativa federal: la
centralizacin, la desconcentracin, que es una variante de la anterior y
203
204
8.2.
205
206
207
208
209
2]0
211
212
Respecto a la evolucin y control de la empresa pblica en los trminos expuestos, se puede afirmar que ha sido de una variacin constante ya que su presencia y fortalecimiento no ha sido sostenido en el
curso de la historia de Mxico. As por ejem plo, se advierte que a partir de 1971 hasta 1983, hubo un incremen to notorio de la empresa
pblica, considerndose que esta forma de administracin pblica
representaba la panacea del desarrollo nacional, crendose, por tanto
los instrumentos jurdicos parajustificarla y fortalecera, en cambio, a
partir de 1985, aproximadamente, el nmero de las empresas pblicas en Mxico fue decreciendo por diversos motivos: en algunos casos
fueron vendidas a los particulares, en otras se terminaron porque ya
haban cumplido con los fines para los que fueron creadas y en otros
ms desaparecieron porque nunca cumplieron con los fines que se les
asignaron.
Papel importante en la economa nacional lo represent Telfonos de Mxico, que era seguramente una de las empresas de participacin estatal mayoritaria ms slida del pas y que fue enajenada a
un conocido grupo de empresarios por razones que no fueron bastantes para convencer a la opinin pblica mexicana, sin aclarar debidamente la conveniencia y ventaja de la propia venta en s, del precio de
la misma y del destino real al que se aplic el producto de la venta.
Es importante sealar que corresponde a la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales la organizacin, funcionamiento y control de
las entidades paraestatales de la administracin pblica federal, y
como consecuencia de la empresa pblica.
La ley en cita, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de
mayo de 1986, abrog la Ley para el Control por parte del Gobierno
Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1970.
213
Como ya qued expuesto, mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de febrero de 1983, se adicion el prrafo
quinto relativo a la nacionalizacin de la banca al artculo 28 constitucional y que dice:
"Se excepta tambin de lo previsto en la primera parte del primer prrafo de este artculo la prestacin del servicio pblico de banca
y de crdito. Este servicio ser prestado exclusivamente por el Estado
a travs de instituciones, en los trminos que establezca la correspondiente ley reglamentaria, la que tambin determinar las garantas
que protejan los intereses del pblico y el funcionamiento de aqullas
en apoyo de las polticas de desarrollo nacional. El servicio pblico de
banca y crdito no ser objeto de concesin a particulares".
Ocho aos despus, el artculo 28 citado sufri una nueva reforma
en la que, como ya se expuso, simplemente se suprimi el prrafo
transcrito. Por tal motivo las instituciones y organismos a que se refiere el inciso E) que se comenta en general no forman parte ya de la
administracin pblica federal, puesto que algunas de ellas pasaron a
manos de los particulares.
F) Los fideicomisos
214
CAPTULO
IX
9.1.
Su
MARCO JURDICO
216
217
218
9.2. LA
219
su artculo 1 estableca que: "El Presidente de la Repblica de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 73, frace. VI base 1 , de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, tiene a su cargo el
Gobierno del Distrito Federal y lo ejercer de conformidad con las
normas establecidas por la presente ley, por conducto del Jefe del
Departamento del Distrito Federal, a quien nombrar y remover libremente".
De conformidad con lo dispuesto por el artculo 3 de la ley citada, el Jefe del Departamen to del Distrito Federal, ahora Jefe del Distrito Federal, para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos
que competen al Departamento del Distrito Federal, tendr las siguientes unidades administrativas: la Secretara General de Gobierno; la
Secretara General de Planeacin y Evaluacin; la Secretara General
de Obras, Secretara General de Desarrollo Urbano y Ecologa; Secretara General de Desarrollo Social; Secretara General de Proteccin
y Vialidad, Oficiala Mayor: Tesorera; Contralora General y las diez y
seis Delegaciones a que se refiere el artculo 14 de la misma que son:
Alvaro Obregn; Azcapotzalco;Benito Jurez; Coyoacn; Cuajimalpa
de Morelos; Cuauhtmoc; Gustavo A. Madero; Iztacalco; Iztapalapa;
La Magdalena Contreras; Miguel Hidalgo; Milpa Alta; Tlhuac; Tlalpan; Venustiano Carranza, y Xochimilco. Como su nombre lo indica,
las Delegaciones son rganos desconcentrados.
El 25 de octubre de 1993, se public en el Diario Oficial de la Federacin, la reforma del artculo 122 constitucional, que como ya se expuso, que contiene la reforma poltica y administrativa del Distrito Federal, estableciendo que el Gobierno del mismo estar a cargo de los
poderes de la Unin, y de los rganos Ejecutivo, Legislativo yJudicial
ele carcter local, que son el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la
Asamblea Legislativa y el Tribunal Superior de Justicia.
Como consecuencia de todo lo expuesto, aun con alguna problemticajurdica, la administracin pblica del Distrito Federal tiene ya
un marco jurdico propio que le separa de la administracin pblica
federal.
9.3.
220
221
nmico; Secretara del Medio Ambiente; Secretara de Obras y Servicios; Secretara de Educacin, Salud y Desarrollo Social; Secretara de
Finanzas; Secretara de Transportes y Vialidad; Secretara de Seguridad Pblica; Oficiala Mayor, y Contralora General.
La administracin pblica desconcentrada del Distrito Federal
est permitiendo a las autoridades correspondientes ofrecer mejores
servicios con mayor eficacia y eficiencia para los administrados, evitndoles prdida de tiempo que son horas de trabajo, salario, etc., por
lo cual esta forma de organizacin pblica debe incrementarse al
mximo, ya que por otra parte requiere el mnimo de recursos para
realizarla, comparndola con las inversiones que se utilizan para establecer una empresa paraestatal.
9.4.
222
A estas empresas se refiere el Captulo III del Ttulo Tercero mencionado, y est formado por los artculos del 48 al 53 inclusive de la
propia ley.
El artculo 35 de la ley que comento establece que: "Son empresas
de participacin estatal mayoritaria de la Administracin Pblica del
Distrito Federal las sociedades de cualquier naturaleza en las que el
Gobierno del Distrito Federal, o una o ms de sus entidades paraestatales, aporten o sean propietarios de ms del 50% del capital social, o
les corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros
de los rganos de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tengan facultades para vetar los
acuerdos del rgano de gobierno".
"Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria,
las sociedades civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la Administracin Pblica del Distrito Federal o servidores pblicos de sta que participen en razn de sus
cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las
aportaciones econmicas preponderantes".
ARTCULO 49.- "La organizacin, administracin y vigilancia de las
empresas de participacin estatal mayoritaria sin perjuicio de lo dispuesto en la legislacin aplicable y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, deber sujetarse a los trminos que se consignan en este
ordenamiento".
ARTCULO 50.- "Cuando alguna empresa de participacin estatal
mayoritaria no cumpla con el objeto de j;:onstitucin ya no resulte
conveniente conservarla desde el punto de vista econmico del inters pblico, la Secretara de Finanzas, atendiendo la opinin de la
223
224
225
Su
MARCO JURDICO
De conformidad con el artculo 19 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, el ejecutivo del Estado de
226
Mxico, para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos es auxiliado por las siguientes dependencias: Secretara General de Gobierno; Secretara de Finanzas y Planeacin; Secretara del Trabajo y de la
Previsin Social; Secretara de Educacin, Cultura y Bienestar Social;
Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas; Secretara de Desarrollo Agropecuario; Secretara de Desarrollo Econmico; Secretara
de Administracin; Secretara de la Contralora; Secretara de Cornunicaciories y Transportes y Secretara de Ecologa.
El Procurador General de Justicia del Estado tambin forma parte
de la administracin pblica centralizada del Estado de Mxico y es
adems el Consejero Jurdico del Gobierno.
Las Secretaras mencionadas tienen a su vez distintos rganos subordinados que les auxilian teniendo la denominacin de Subsecretarios,
Directores, Subdirectores, Jefes de Unidad, Jefes de Departamento y
otros servidores pblicos, como lo seala el artculo 15 de la propia
Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico; el
artculo 21, precisa cuales son las atribuciones de la Secretara General de Gobierno; el 23 y 24 sealan las facultades de la Secretara de
Finanzas y Planeacin; el 27 y 28 las facultades de la Secretara del
Trabajo y de la Previsin Social; el 29 y 30 de la Secretara de Educacin, Cultura y Bienestar Social; el 31 establece las facultades de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas; el 32 seala la Secretara de Comunicaciones y Transportes; el 32 Bis las facultades de
la Secretara de Ecologa; el 33 y 34 establece las facultades de la Secretara de Desarrollo Agropecuario; los artculos 35 y 36 establece las
atribuciones de la Secretara de Desarrollo Econmico; el 37 y 38 seala las facultades de la Secretara de Administracin y el 38 Bis precisa las facultades de la Secretara de la Contralora.
9.7.
La administracin pblica desconcentrada de las entidades federadas ha seguido el mismo camino que la federal. En el Estado de Mxico, por ejemplo, se han creado oficinas denominadas Centros de Servicios
Administrativos en las que estn instaladas varias oficinas desconcentradas de los rganos secundarios del poder ejecutivo. Como ya se expuso, esta forma de administracin ofrece para los administrados al nivel
que corresponda muchas ventajas, puesto que para realizar algunos
actos en las dependencias gubernamentales le resulta mucho ms sencillo y consecuentemente barato, llevarlos a cabo en las oficinas desconcentradas, que actan por delegacin de facultades de las dependencias citadas en el artculo 19 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica del Estado de Mxico, especialmente. en el de la administracin financiera, mediante la creacin de oficinas fiscales.
227
Independientemente de las oficinas desconcentradas mencionadas en el prrafo que antecede, existen otros organismos que dependen
de alguna Secretara de Estado, por ejemplo, la Comisin Estatal de
Parques Naturales y de la Fauna, Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Mxico, Consejo Estatal de Poblacin, Coordinacin General de Conservacin Ecolgica, Instituto Mexicano del Deporte, etctera.
9.8.
De conformidad con lo dispuesto por el artculo 47 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, los organismos descentralizados gozarn de personalidad jurdica y patrimonio
propio, y pueden ayudar operativamente al Ejecutivo en el ejercicio
de sus atribuciones.
Resulta natural que los organismos descentralizados en el Estado
de Mxico, sigan la misma suerte que los de igual naturaleza en materia federal, 'es decir, que a partir de 1985, con el inicio o la reversin
hacia la poltica econmica de libre empresa, dichos organismos hayan sido vendidos a los particulares, pero tambin es necesario tener
presente que el nmero de organismos descentralizados en el Estado
de Mxico, era infinitamente menor que los de la federacin.
Los organismos descentralizados del Gobierno del Estado de Mxico son entre otros los siguientes: Comisin del Agua del Estado de
Mxico, CAEM; Comisin para la Regulacin del Suelo del Estado de Mxico, CRESEM; Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, DIFEM;
Instituto de Salud del Estado de Mxico, ISEM; Instituto Mexiquense
de Cultura, IMC; Instituto de Informacin e Investigacin Geogrfica, Estadstica y Catastral del Estado de Mxico, IGESEM; Instituto de Seguridad Social del Estado de Mxico y Municipios, ISSEMYM; y otros.
B) Empresas de participacin estatal
Las empresas de participacin estatal estn contenidas en el artculo 48 de la Ley que se comenta y son aquellas que tienen por objeto o
228
tienden a cumplimentar los planes y programas de gobierno o a satisfacer las necesidades sociales que existen en la entidad. A decir verdad, pocas son las empresas de participacin estatal que existen en el
Estado de Mxico, sin embargo debe admitirse que es una forma de la
administracin pblica, pero que ante la presencia y fortalecimiento
de la tesis liberal, las empresas citadas tendern a desaparecer, ms
aun cuando la actitud de los particulares que se dedican a las actividades econmicas productivas, como industriales en todas sus ramas,
comerciantes, etc, a travs de sus organismos representativos manifiestan constantemente su animadversin a la economa mixta.
e) Fideicomisos
229
230
IV. Proponer, en su caso, a la Legislatura local, por conducto del Ejecu tivo , la creacin de organismos m unici pajes descen tralizados para la
prestacin y operacin, cuando proceda de los servicios pblicos;
V. Acordar la divisin territorial municipal en delegaciones, subdelegaciones, colonias, sectores y manzanas;
VI. Acordar, en su caso, la categora y denominacin poltica que les
corresponda a las localidades, conforme a esta Ley;
VII. Convenir, con tratar o concesionar, en trminos de ley, la ejecucin de obras y la prestacin de servicios pblicos, con el Estado, con
otros municipios de la entidad o con particulares, recabando, cuando
proceda, la autorizacin de la Legislatura del Estado;
VIII. Concluir las obras iniciadas por administraciones anteriores y
dar mantenimiento a la infraestructura e instalaciones de los 'servicios
pblicos municipales;
IX. Crear las unidades administrativas necesarias para el adecuado
funcionamien to de la administracin pblica municipal y para la eficaz
prestacin de los servicios pblicos;
IX Bis. Crear en el mbito de sus respectivas competencias una Coordinacin Municipal de Derechos Humanos, la cual ser autnoma en sus
decisiones;
X. Cou ocer los informes contables y financieros anuales dentro de los
tres meses siguientes a la terminacin del ejercicio presupuestal que presen tar el tesorero con el visto bueno del sndico;
XI. Designar de entre sus miembros a los integrantes de las comisiones del ayuntamiento; y de entre los habitantes del municipio, a los jefes
de sector y de manzana;
XII. Convocar a eleccin de delegados y subdelegados municipales, y
de los miembros de los consejos de participacin ciudadana;
XIII. Solicitar al Ejecutivo del Estado la expropiacin de bienes por
causa de utilidad pblica;
XIV. Municipalizar los servicios pblicos en trminos de esta Ley;
Xv. Aprobar en sesin de cabildo los movimientos registrados en el
libro especial de bienes muebles e inmuebles;
XVI. Acordar el destino o uso de los bienes inmuebles municipales;
XVII. Nombrar y remover al secretario, tesorero, titulares de las unidades administrativas y de los organismos auxiliares, a propuesta del presidente municipal; para la designacin de estos servidores pblicos se
preferir en igualdad de circunstancias a los ciudadanos del Estado vecinos del municipio;
XVIII. Administrar su hacienda en trminos de ley, y controlar a travs del presidente y sndico la aplicacin del presupuesto de egresos del
municipio;
XIX. Aprobar su presupuesto de egresos;
XX. Autorizar la contratacin de emprstitos, en trminos de la Ley
de Deuda Pblica Municipal del Estado de Mxico;
XXI. Formular, aprobar y ejecutar los planes de desarrollo municipal
y los Programas correspondien tes;
XXII. Dotar de servicios pblicos a los !}Abitantes del municipio;
XXIII. Preservar, conservar y restaurar al medio ambiente;
231
XXIV Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales y ecolgicas; convenir con otras autoridades el control y la vigilancia sobre la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales;
intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones privadas; planificar y regular de manera conjun ta y coordinada el desarrollo de las localidades
conurbadas;
XXV Constituir o participar en empresas paramunicipales y fideicomisos;
XXVI. Enajenar y dar arrendamiento, usufructo o comodato los bienes del municipio, previa autorizacin, en su caso, de la Legislatura del
Estado;
XXVII. Promover y apoyar los programas estatales y federales de capacitacin y organizacin para el trabajo;
XXVIII. Desafeetar del servicio pblico los bienes municipales o cambiar el destino de los bienes inmuebles dedicados a un servicio pblico o
de uso comn;
XXIX. Introducir mtodos y procedimientos en la seleccin y desarrollo del personal de las reas encargadas de los principales servicios pblicos, que propicien la institucionalizacin del servicio civil de carrera
municipal;
XXX. Sujetar a sus trabajadores al rgimen de seguridad social establecido en el Estado;
XXXI. Formular programas de organizacin y participacin social,
que permitan una mayor cooperacin entre autoridades y habitantes del
municipio;
XXXII. Elaborar y poner en ejecucin programas de financiamiento
de los servicios pblicos municipales, para ampliar su cobertura y mejorar su prestacin;
XXXIII. Coadyuvar en la ejecucin de los planes y programas federales y estatales;
XXXIV Publicar por lo menos una vez al ao la "Gaceta Municipal"
como rgano oficial para la publicacin de los acuerdos de carcter general tomados por el ayuntamiento y de otros asuntos de inters pblico;
XXXV Organizar y promover la instruccin cvica que mantenga a los
ciudadanos en conocimiento del ejercicio de sus derechos;
XXXVI. Nombrar al cronista municipal para el registro escrito del
acontecer histrico local, que preserve y fomente la identidad de los pobladores con su municipio y con el Estado y que supervise el archivo de
los documentos histricos municipales;
XXXVII. Promover en la esfera de su competencia lo necesario para
el mejor desempeo de sus funciones;
XXXVIII. Las dems que le sealen otras disposiciones legales".
232
9.10.
233
9.11.
Esta. forma de la administracin pblica ha ofrecido grandes beneficios a los administrados en los tres niveles de gobierno, a grado tal
234
A) La descentralizacin
Las empresas de participacin municipal mayoritaria en los municipios del Estado de Mxico, casi no existen, y las de participacin
minoritaria solo se presentan cuando el municipio tiene inters en el
fomento de las artesanas locales, pero generalmente en estos casos se
adopta la forma de la administracin descentralizada municipal.
C) Fideicomisos
CAPTULO
LA ADMINISTRACIN ECOLGICA
10.1. Marco jurdico de la administracin ecolgica en Mxico.-lO.2. El derecho internacional en materia ambiental. Introduccin al estudio de la legislacin ambiental.-1O.3. Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Evaluacin del impacto y riesgo ambiental en el mismo.-lO.4. Aplicacin de la ciencia
y la tecnologa para el mejoramiento ambiental. El sector y la salud
ambiental en Mxico.-lO.5. Anlisis de la problemtica ambiental e
introduccin al desarrollo sustentable. Tecnologas para el control de
contaminantes atmosfricos. El aire y la contaminacin de la atmsfera.-lO.5. La administracin ambiental, el control de tratamientos de
materiales peligrosos y txicos. El suelo. Los materiales y residuos peligrosos.-lO.7. El agua, su contaminacin y los sistemas acuticos.
Tecnologas para el tratamiento de aguas.
SUMARIO:
10.1.
238
El artculo 3 2 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente vigente en 1999, define en sus XXXV fracciones
lo que debe entenderse por: Ambiente, Areas naturales protegidas, Aprovechamiento sustentable, Biodiversidad, Biotecnologa, Contaminacin, Contaminante, Contingencia ambiental, Control, Criterios ecolgicos, Desarrollo
Sustentable, Desequilibrio ecolgico, Ecosistema, Equilibrio ecolgico, Elemento natural, Emergencia ecolgica, Fauna silvestre, Flora silvestre, Impacto
ambiental, Manifestacin del impacto ambiental, Material gentico, Material
peligroso, Ordenamiento ecolgico, Preservacin, Prevencin, Proteccin, Recursos bi'Olgicos, Recursos genticos, Recurso natural, Regin ecolgica, Residuo, Residuos peligrosos, Restauracin, Secretara y Vocacin natural.
El artculo 4 2 de la Ley en comento, establece la distribucin de
competencias y coordinacin entre la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios respecto a las atribuciones que en materia
de preservacin, restauracin del equilibrio ecolgico y proteccin al
ambiente tienen las autoridades, por lo que en tal virtud, a la fecha
todas las entidades federadas tienen ya su ley de la materia. Los municipios derivan sus atribuciones de la ley mencionada, la de la entidad
federada a la que pertenecen y de sus Bandos de Polica y Buen Gobierno, as como de sus Reglamentos.
En la Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,
reformada mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 13 de diciembre de 1996, desapareci el Captulo VI de la
ley que fue motivo de la reforma, que se refera a los delitos del orden
federal, as como el VII de la misma, que trataba lo relacionado a la
denuncia popular, sin embargo, el contenido de los mismos sigue apareciendo en la nueva ley.
En virtud de la importancia de la proteccin al ambiente, en el
Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y
para toda la Repblica en Materia Federal, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de 1996, se
incluy el Ttulo Vigsimo Quinto, Captulo nico relativo a los delitos ambientales.
Como ya qued expuesto, todos los Estados de la Federacin cumpliendo con el contenido del prrafo primero del, artculo 41 constitucional, han elaborado leyes para la proteccin del medio ambiente. En
el Estado de Mxico, el marco jurdico de la administracin ecolgica,
adems de las disposiciones federales respectivas de la materia, est
constituido por las siguientes leyes: Constitucin Poltica del Estado
Libre y Soberano del Estado de Mxico; Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico; Ley de Proteccin al Ambiente
para el Desarrollo Sustentable del Estado de Mxico, publicada en el
Peridico Oficial "Gaceta del Gobierno" el 26 de noviembre de 1997 y
que abrog a la Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxico,
publicada en el mismo peridico oficial el 28 de enero de 1988; los
239
Reglamentos de la Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxico en Materia de Prevencin y Control de la Contaminacin de la Atmsfera; para la Prevencin y Control de la Contaminacin de Agua;
en Materia de Impacto y Riesgo Ambiental; en materia de Prevencin
y Control de la Contaminacin del Suelo; y el Reglamento Interior de
la Secretara de Ecologa; Ley de Parques Estatales y Municipales; Disposiciones jurdicas en materia ecolgica de la Ley de Asentamientos
Humanos; Disposicionesjurdicas en materia ecolgica del Reglamento de Trnsito del Estado de Mxico; Artculos 33-A y del 233-A al 233-D
del Cdigo Penal vigente en el Estado de Mxico, as como varios decretos, acuerdos y convenios del Ejecutivo para prevenir las condiciones que favorezcan el equilibrio ecolgico y el medio ambiente.
La Ley de Proteccin al Ambiente para el Desarrollo Sustentable
del Estado de Mxico, establece las normas de proteccin y restauracin al ambiente y de conservacin y aprovechamiento racional de los
recursos naturales en el mbito territorial del Estado de Mxico. Sus
disposiciones son de orden pblico e inters social.
Los municipios del Estado de Mxico cuentan adems con su legislacin aplicable enel mbito de su territorio, teniendo como marco jurdico, como ya se expuso, su Ley Orgnica Municipal, su Bando
de Polica y Buen Gobierno y varios reglamentos de la materia, entre
ellos, el Reglamento de Proteccin al Ambiente y del Equilibrio
Ecolgico del Municipio de Toluca.
10.2.
~>
240
de vida, tal y como son las aspiraciones de los preceptos constitucionales que forman el marco jurdico de la administracin ecolgica en
absoluta correspondencia con el contenido de las leyes y pactos internacionales.
Segn P. RAVEN, la biodiversidad o diversidad biolgica es la totalidad de los genes, las especies y los ecosistemas de una regin y que
son en palabras comunes y corrientes la diversidad de vida en la tierra. Para l la diversidad gentica est representada como la variacin
de los genes dentro de las especies, en tal sentido abarca poblaciones
determinadas de la misma especie o la variacin gentica de una sola
poblacin.
Para el mismo autor, la diversidad de las especies est representada por la variedad de las mismas en una regin. El nmero de especies de una regin representa la riqueza de sus especies, misma que
debe tomar en consideracin la relacin que existe entre una especie
y otras.
La diversidad de ecosistemas est relacionada con la extensin de
ambientes terrestres y acuticos, e inclusive bosques tropicales que
estn sobre la tierra.
Es obvio que la legislacin internacional y las leyes nacionales sobre el equilibrio ecolgico y la proteccin del medio ambiente representan el marco jurdico que permite realizar una conducta tendiente
a ello, pero es evidente que la tarea no se ha cumplido en forma clara
y evidente por diversos motivos, muchos imputables a las autoridades y
otros a los particulares, es decir, tanto gobernantes como gobernados,
o administradores o administrados tenemos gran responsabilidad en
el desequilibrio ecolgico que se ha presentado, pues separada o conjuntamente realizamos conductas propiciando tal desequilibrio.
Entre los diferentes factores que han propiciado el desequilibrio
ecolgico mencionar solamente algunos de ellos, pero admitiendo
que existen otros varios. De los primeros citar a los siguientes: a la
contaminacin que producen las factoras, que no solamente causa
efectos en el rea en donde existen, sino que llevan la contaminacin
y elemen tos txicos a travs de ros y canales a grandes distancias de
donde se producen esos txicos; el uso desmedido e irracional de, vehculos de motor determinado por el uso de combustibles contaminantes; la falta de un verdadero y autntico control de parte de las
autoridades competentes de la materia, pues los centros de verificacin de contaminacin ambiental solo han producido la molestia popular y la idea de que solamente existen para obtener una fuente de
ingresos, ya que en las calles de las ciudades y en las carreteras es comn observar la cantidad de humo y gases que despiden vehculos de
transporte colectivo, especialmente los viejos que ante los propios agentes de trnsito hacen despidos yJ'explosiones de gases contaminantes;
instalacin excesiva de topes de parte de las autoridades y de los par-
241
242
243
con las atribuciones de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente.
El TTULO SEGUNDO est formado de tres captulos. El Captulo I se
refiere a las reas naturales protegidas, y que a su vez se divide en IV Secciones; el Captulo 11 trata lo relativo al las Zonas de restauracin, y el
Captulo 111 a la Flora y fauna silvestre.
El TTULO TERCERO est compuesto por tres captulos, el I trata lo
relacionado al Aprovechamiento sustentable del agua y los ecosistemas acuticos; el Captulo 11 a la Preservacin y aprovechamiento sustentable del suelo y sus recursos, y el Captulo 111 De la exploracin y explotacin de los
recursos no renovables en el equilibrio ecolgico.
. El TTULO CUARTO est formado de ocho captulos, el I se refiere a
las Disposiciones ftnerales; el Captulo 11 a la Prevencin y control de la
contaminacin de la atmsfera, el 111 se refiere a la Prevencin y control de
la contaminacion del agua y de los ecosistemas acuticos; el IV a la Prevencin y control de la contaminacin del suelo; el V a las Actividades consideradas como altamente riesgosas; el VI a los Materiales y residuos peligrosos; el
VII a la Energa nuclear, y el Captulo VIII al Ruido, vibraciones, energa
trmica y lumnica, olores y contaminacin visual.
El TTULO QUINTO tiene dos captulos, el t se refiere a la Participacin social, y el 11 al Derecho a la informacin ambiental.
El TTULO SEXTO est compuesto de cinco captulos. El Captulo 1 se
refiere a las Disposiciones generales; el II a la Inspeccin y vigilancia; el 111
a las Medidas de seguridad; el IV se refiere a las Sanciones administrativas;
y el V al Recurso de revisin.
10.4. APLICACIN DE LA CIENCIA Y LA TECNOLOGA PARA EL MEJORAMIENTO
AMBIENTAL. EL SECTOR Y LA SALUD AMBIENTAL EN MXICO
Es innegable que la ciencia y la tecnologa deben aplicarse concurrentemente para el mejoramiento ambiental en Mxico. Sin embargo,
a pesar de los avances cientficos sobre la materia se advierte claramente un deterioro y desequilibrio ecolgico y del medio ambiente, pues
cada da se advierte en casi toda la geografa mexicana que avanza
ms apresuradamente el desequilibrio ambiental en Mxico, bien porque la ciencia no proporcione los medios idneos para combatirlo, o
bien, porque la administracin pblica no acte de manera adecuada,
utilizando los medios idneos para la proteccin del medio ambiente.
El ambiente tiene tal importancia que inclusive debe ser motivo
de anlisis preciso de las polticas sobre la materia, as como las econmicas y comerciales seguidas por Mxico, puesto que de otra manera
se corre el riesgo de que los recursos ambientales puedan extinguirse
no solamente en Mxico, sino en todo el planeta lo que debe obligar a
hacer cambios de conducta de gobernantes y gobernados crendose
patrones de produccin y de consumo, propiciando que la conducta
244
"Otro factor que parece jugar un papel importante en el xito de las actividades mencionadas, es disponer de polticas y programas ambientales explcitos y documentados que precisen las metas a alcanzar".
"El diseo ambiental ha dado frutos, tambin, en campos tan diversos
como son la construccin de aeropuertos en trminos de ahorro de energa y
agua, prevencin de emisiones contaminantes, reduccin de la generacin y reciclado de desechos; el desarrollo de parques nacionales en los que se minimiza,
entre otros, el impacto ambiental de los visitantes; o la edificacin de casas
ecolgicas adaptadas a las condiciones locales para ahorrar energa, en las
que se reusa el agua y aprovechan los desechos. En todos ellos, la clave ha
consistido en reconocer que los problemas e i,1Jtpactos ambientales deben abordarse de manera sistmica y con el enfoque de ciclo de vida antes descrito ".
"A pesar del xito obtenido en las experiencias antes descritas, el volumen
de desechos sigue creciendo en la mayora de los pases, las emisiones contaminantes no se han reducido de manera esperada y el deterioro de los recursos
245
La problemtica ambiental est formada por variadsimos aspectos del deterioro ambiental, como ya se ha expuesto, muchos de los
cuales corresponden o se presentan en todos los lugares del planeta
terrestre y algunos con mayor incidencia regional en Mxico, de ello
ya se ha hablado en trminos generales y estn representados por la
actividad humana que ha provocado un desequilibrio ambiental, como es la explotacin irracional de los bosques, que ha determinado la
erosin de la tierra, e inclusive una variacin en las temporadas de
lluvias, la intensidad de stas; la contaminacin del aire producida
por las actividades humanas en la esfera industrial y por los gobernados con el uso desmedido de materias, que quebrantan o deterioran
al aire en algunas ocasiones enrareciendo o reduciendo el oxgeno, y
en otras destruyndolo totalmente. No debe escapar al hombre la idea
de que el uso de la energa nuclear y los experimentos que se han hecho en torno de la misma representen una de las causas primarias que
estn determinando el desequilibrio ambiental en la tierra; el descuido en el uso del suelo que permanentemente realiza el hombre en distintas esferas de su actividad; la contaminacin de las aguas por el uso
de materiales txicos en las industrias que inclusive llegan a muchos
kilmetros de distancia y probablemente hasta las aguas martimas.
,7 VARIOS AUTORES, Adminislracitin Er.oltigicn, Revista de Administracin Pblica, RAP, No.
87, Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., INAP, Mxico, 1994, pg. 48.
246
247
efectivas y enrgicas para que esto no siga sucediendo, pero que sean medidas
cientfica y tcnicamente idneas, aplicadas con responsabilidad y honestidad.
Es justo reconocer que una buena parte del sector industrial ya se ha venido
preocupando por conseguir un equilibrio del desarrollo ecolgico sustentable,
pero otra parte permanece al margen de este comportamiento y solamente muestran especial inters en protegerse y proteger sus derechos, olvidando o desconociendo que tal comportamiento, tarde o temprano puede ser negativo, no solamente para la sociedad sino tambin para ellas mismas.
La administracin ambiental como uno de los renglones prioritarios de la administracin pblica, para tener xito requiere de un esfuerzo cooperativo de todos los integrantes o miembros de la poblacin,
pero tambin de la propia administracin pblica, a efecto de que la
calidad de los combustibles sea ptima para que a pesar de su uso no
provoque contaminaciones, y evite tambin la venta y uso o aplicacin
de materiales peligrosos y txicos y obligue a quienes los producen,
que su uso se reduzcan considerablemente y se sustituyan por otros que
no causen el deterioro ambiental y se predique con el ejemplo y que en
todos los actos de la administracin pblica se evite el uso de materiales txicos y la produccin de residuos peligrosos, para que est en
posibilidad jurdica, real y moral de exigir a los particulares un comportamiento semejante.
248
El agua es un elemento vital para el hombre, de ah que la Ley General de Salud otorga facultades a la Secretara del ramo para cuidar
la salud de los seres humanos, evitando se les cause dao en la misma,
de tal manera que la propia Secretara en coordinacin con la Secretara de Agricultura y Recursos Humanos realiza actividades tendientes a procurar el abastecimiento suficiente de agua potable para el uso
colectivo domiciliario, en cuya actividad juega un papel importantsimo la presencia de las autoridades municipales que son las encargadas
de prestar el servicio de agua potable y alcantarillado, de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgnica Municipal correspondiente.
As por ejemplo, el artculo 125 de la ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, en su fraccin 1 establece que los municipios tendrn a
su cargo la prestacin, explotacin, administracin y conservacin del
servicio pblico de: 1) Agua Potable; 2) Alcantarillado, 3)Saneamiento
y 4) Aguas Residuales. En tales condiciones corresponde a la Secretara de Salud, a la Comisin Nacional de Agua ya los municipios realizar las tareas encaminadas para que el agua que consume la poblacin
rena las cualidades de ser autnticamente potable, teniendo tambin
249
CAPTULO
XI
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
11.1. La reforma de la administracin pblica federal.-ll.2. La
reforma de la administracin pblica federal centralizada.-l1.3. La reforma de la administracin pblica federal desconcentrada.-ll.4. La
reforma de la administracin pblica federal paraestatal.-l1.5. La reforma de la administracin pblica de las entidades federadas. El Estado de Mxico.-ll.6. La reforma de la administracin pblica centralizada de las entidades federadas.-ll. 7. La reforma de la administracin pblica desconcentrada de las entidades federadas.-l1.8. La
reforma de la administracin pblica paraestatal de las entidades
federadas.-11.9. La reforma de la administracin municipal en el Estado de Mxico.-l1.l O. La reforma de la administracin municipal
centralizada.-ll.ll. La reforma de la administracin municipal desconcentrada.-11.l2. La reforma de la administracin paramunicipal.11.13. La reforma de la administracin del Distrito Federal.
SUMARIO;
252
11.1.
En el campo de la administracin pblica federal, las palabras reforma y administrativa, no siempre se han usado con el mismo sentido,
y no hablo de la semntica, sino del que se les ha dado a travs de la
historia, a la estructura y organizacin de la administracin pblica
federal, pues de la misma manera se ha hablado de reforma administrativa, cuando se crean y aumentan dependencias del ejecutivo, que
cuando han sido suprimidas, se le han restado facultades o algunas han
sido fusionadas. En varias ocasiones las reformas solamente son manifestaciones de la voluntad del gobernante en turno influenciado por
algunos de sus consejeros. Debo hacer la aclaracin que algunas de
esas reformas, son simplemente cambios, que se originan por diferentes motivos, tales como la ideologa del Presidente y de los asesores
que le sugieren la reforma, los problemas que piensan que han heredado de su antecesor, los errores que cree que ste cometi, las situaciones polticas y sociales que vive el pas, la manifestacin populista
que desea llevar a cabo, aunque l le llame democrtica, y piensa que
con la llamada reforma administrativa, los errores se van a terminar y
"su" administracin pblica va a mejorar, etc. Es justo reconocer que la
mayora de las reformas o cambios, algunas adecuadas y otras errneas, fueron inspiradas en el principio de buena fe del gobernante
que las llev a cabo.
De acuerdo con el texto actual del artculo 90 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, la administracin
pblica federal es centralizada y paraestatal.
El texto original del artculo 90 citado era diferente al del actual, y
estableca: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo
de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el
Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar
a cargo de cada Secretara".
Con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de
fecha 21 de abril de 1981, el artculo 90 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos establece: "La administracin pblica
federal ser cen tralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que
expida el Congreso, que distribuir los negocios del ordenadministrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de
creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo
Federal en su operacin".
"Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y la Secretara de Estado y
Departamentos Administrativos".
En relacin con lo expuesto en los prrafos que anteceden, considero conveniente, por motivos de orden, tratar de enfocar la reforma
253
administrativa en los dos sectores citados, es decir, mencionar por separado la que ha tenido la administracin pblica federal centralizada
y la que ha tenido en el mbito de la administracin pblica paraestatal.
11.2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL CENTRALIZADA
A diez aos de haber sido promulgada la Constitucin de 1857, es
decir en 1867, el Ejecutivo Federal a cargo del Sr. Le. Don Benito jurez, tena las siguientes dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones, Secretara de Justicia e Instruccin Pblica, Secretara de
Hacienda, Secretara de Guerra y Secretara de Fomento. Veinticinco aos
despus, en el perodo 1891-1896 de Porfirio Daz, durante la poca de
. mucha administracin y poca poltica, el Ejecutivo Federal tena las siguientes Secretaras o dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de
Relaciones Exteriores, Secretara de Hacienda Pblica y Comercio, Secretara
de Guerra y Marina, Secretara del Consejo Superior de Salubridad, Secretara deJusticia e Instruccin Pblica, Secretara de Fomento, Secretaria de Comunicaciones y Obras Pblicas y Gobierno del Distrito Federal.
La Secretara de Fomento tiene su inspiracin en el pensamiento
de la administracin pblica espaola, en donde se conoci, a partir de
1833 col} el nombre de Ministerio de Fomento y posteriormente como
Ministerio del Interior y fue considerada como la salvadora de la administracin espaola y como el motor para sacar a Espaa de las carencias en que se encontraba y constituye la piedra angular del pensamiento del ms importante tratadista espaol de la materia en esa
poca: Francisco Javier DE BURGOS y OLMO. No debe desconocerse que
su pensamiento recibi la influencia de Carlos Juan Bautista BONNIN.
En el perodo gubernamental de 1917-1921 del Presidente Don
Venustiano Carranza, el Ejecutivo Federal tena las siguientes Secretaras o dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones
Exteriores, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Guerra y
Marina, Secretaria de Educacin Pblica, Departamento de Salubridad Pblica, Secretara de Fomento, Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas y
Gobierno del Distrito Federal.
En el inicio de gobierno del Presidente, Lic. Miguel Alemn Valds se public en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 21 de diciembre de 1946, el Decreto que cre la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, cuyo artculo 1 2 seala las siguientes dependencias
del Ejecutivo Federal: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones
Exteriores, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de la Defensa
Nacional, Secretara de Marina, Secretara de Economa, Secretara de Agricultura y Ganadera, Secretara de Recursos Hidrulicos, Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de
Salubridad y Asistencia, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara
254
255
256
En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que se comenta se seal que la Secretaria de
Programacin y Presupuesto sera normativa y de integracin para dar
congruencia a las acciones de planeacin que realizaran los sectores
respectivos y verificara el avance en la consecucin de los objetivos
nacionales y subsumira las facultades de la Secretara de la Presidencia de la Repblica, desaparecida y que se encargaba de la planeacin
.d el gasto pblico y de las inversiones, las de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, relativas a la presupuestacin del gasto corriente y
las de la Secretara del Patrimonio Nacional relativas a la programacin y el control de los organismos paraestatales.
As mismo, se estableci el sistema de formar sectores de la administracin pblica federal, a efecto de que una Secretara se encargara de coordinar los programas, proyectos y actividades de las dems
dependencias del mismo ramo, por ejemplo la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la encargada de coordinar las actividades de
las dependencias del sector econmico, etc.
Las reformas administrativas del gobierno del Presidente Miguel
de la Madrid Hurtado fueron cautelosas, pues recibi un Gobierno
con crisis econmica, con inflacin y devaluacin que solamente al
final de su mandato pudo controlar, con el sacrificio de todos los
mexicanos, excluyendo a los de gran poder econmico, que en estos
casos siem pre se ven favorecidos.
Por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 21
de febrero de 1992, se reform la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en varios de sus artculos, suprimiendo la Secretara
de Programacin y Presupuesto. En la exposicin de motivos se afirm
que se haban conseguido los propsitos que determinaron la creacin de la Secretara citada, consolidndose el Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica, se expidi la Ley de Planeacin, se formularon los Planes Globales de Desarrollo, que la administracin pblica
federal centralizada y paraestatal, llev a cabo sus actividades siguiendo el contenido de los planes y programas de Desarrollo, por lo cual
considerando que se haban cumplido con los propsitos de la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, y que varias de :
las funciones que sta tena requieren que se lleven a cabo de manera
independiente, y en virtud de la evolucin que ha tenido el pas en los
aspectos citados de la administracin pblica federal, se consider
conveniente suprimir dicha Secretara, pasando la mayora de sus facultades a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a la que se le
haban quitado en 1976 con la Ley varias veces citada, y otras a la Secretara de Educacin Pblica.
La Ley Orgnica de laAdministracin Pblica Federal publicada
en el Diario Oficial de la Fetleracin el 29 de diciembre de 1976 comentada, independientemente de la reforma que suprimi a la Secretaria de
257
Programacin y Presupuesto ha tenido varias reformas para cambiar algunas Secretaras de Estado, as por ejemplo, la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa desapareci para dar origen a la Secretara de
Desarrollo Social, habindose creado la Secretara de la Contralora
General de la Federacin, que se transform posteriormente en la
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, en tanto que,
con la reforma correspondiente, el Departamento de Pesca se elev a
la categora de Secretara, y que ahora, habindose ampliado sus facultades se llama Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca.
El artculo 26 de la Ley mencionada ha sufrido varias reformas,
cambiando en ocasiones la denominacin de las dependencias, o fusionando algunas de ellas.
, Las dependencias del Ejecutivo Federal sealadas por el artculo
26 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal vigente
en 1999, son las siguientes: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de la Defensa Nacional, Secretara de Marina, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Desarrollo Social, Secretara
de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, Secretara de Energa, Secretara de Comercio y Fomento Industrial, Secretara de Agricultura, Ganadera
y Desarrollo Rural, Secretara de Comunicaciones y Transportes, Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo, Secretara de Educacin Pblica, Secretara deSalud, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la
Reforma Agraria, Secretara de Turismo y Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal.
Es de hacer notar que en el artculo 26 citado, aparece la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y en cambio desaparece del artculo 4 2
de la propia ley, el Procurador General de la Repblica que lo consideraba
como "El Consejero Jurdico del Gobierno Federal, en los trminos que determine la ley", refierindose a este funcionario, el prrafo segundo del
artculo 52 de la ley que comento. Sobre esos dos artculos mencionados, me permito hacer hincapi en que el artculo 4 2 substituye la
figura del Procurador General de la Repblica por la del Consejero
Jurdico y el 52 fue derogado, lo que implica para mi un desacato a la
propia ley y a la Constitucin, ya que se deja al Procurador General de la
Repblica fuera de la estructura jurdica de la Administracin Pblica Federal, y para incluir el Consejero Jurdico del Ejecutivo Federal fue menester incrustarlo en el ltimo prrafo del inciso A) del artculo 102
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, dej de
ser Departamento para convertirse en Distrito Federal, mediante la
reforma del artculo 122 constitucional publicada en el Diario Oficial
de la Federacin de fecha 25 de octubre de 1993 y la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica del DistritoFederal, aprobada-corno el primer acto legislativo de la Asamblea de Representantes del Distrito Fe-
258
deral, por lo cual, lo relativo a las atribuciones del mismo, son materia, como ya se expuso de esta Ley, debiendo en consecuencia desaparecer del marco jurdico de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal.
11.3.
Esta forma de organizacin administrativa que ni siquiera requiere la existencia de una ley para llevarse a cabo, sino simplemente de
un acuerdo del Ejecutivo, est contemplada en el artculo 17 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, es la reforma que ha
dado resultados positivos para la poblacin mexicana. Aun cuando
desde las dcadas 40 y 50, e inclusive un poco antes, existen organismos desconcentrados importantes para la vida de Mxico, tales como
el Instituto Politcnico Nacional, rgano desconcentrado de la Secretara de Educacin Pblica; el Instituto Nacional de Bellas Artes, dependiente de la misma Secretara y la Lotera Nacional para la Asistencia
Pblica, dependiente de la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica, ahora Secretara de Salud.
Fue a partir de 1970, cuando se incrementaron con xito los organismos desconcentrados de las Secretaras de Estado, existiendo actualmen te delegaciones de la mayor parte de las Secretaras, en casi
todos los Estados de la Repblica y en algunas poblaciones importantes de las mismas, as como delegaciones de la Procuradura General
de la Repblica. Tambin en la Ciudad de Mxico, existen organismos
desconcentrados de las Secretaras de Estado.
Este incremento de rganos desconcentrados s representa para
los gobernados los beneficios de una autntica reforma administrativa, que le facilita trmites, ahorro de tiempo y de molestias cuando
requieren de los servicios de la administracin pblica.
11.4.
259
aproximadamente mil empresas, de las cuales, varias de ellas no operaban eficientemente, sino con nmeros rojos, o sea con prdidas, siendo
por lo tanto, una carga para el presupuesto federal y consecuentemente para los administrados.
Durante el gobierno de 1982 a 1988 presidido por el Lic. Miguel de
la Madrid Hurtado se promulg la Ley de las Entidades Paraestatales.
En cuyo artculo 1Q se estableci que la misma tena por objeto regular la organizacin, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administracin pblica federal.
Curiosamente, a partir del ao de 1985, dos aos despus de la
incorporacin del contenido actual de los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que se refieren a la
rectora del Estado en materia econmica y al sistema de planeacin
democrtica del desarrollo nacional, el Gobierno Federal correspondiente al perodo de 1982 a 1988, empez a vender empresas paraestatales, conducta que se incremento en el rgimen 1988-1994 del Lic.
Carlos Salinas De Gortari.
El 29 de diciembre de 1994, la poblacin mexicana fue informada
de que Mxico padeca un dficit similar al de los tres regmenes anteriores, pues mientras en el ao de 1976, el dficit fue del 4% por ciento del producto interno bruto, en 1982 del 3% por ciento y en 1988 de
poco menos del 1 % por ciento, en tanto que el dejado en 1994, fue
del 8% por ciento del producto interno bruto, y si en esas pocas el
pueblo mexicano consider como desastroso el manejo de las finan~as pblicas por los gobiernos de los Presidentes Lic. Luis Echeverra
Alvarez, 1970-1976; Lic. Jos Lpez Portillo, 1976-1982; y el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado, 1982-1988, respectivamente debe comprenderse el desaliento y la ira social sobre un rgimen que dej un dficit
equivalente al de los regmenes anteriormente citados, a pesar del
importe considerable que recibi la administracin pblica federal
por la venta de organismos paraestatales.
El Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len y los medios de comunicacin, han informado que los elementos que se conjugaron
para determinar el dficit citado fueron mltiples como son el incremen to de la tasa de in ters en otros pases, la inversin extranjera a
corto plazo en Mxico y su rpida salida, los hechos de violencia que
acontecieron en nuestro pas en 1994 y otros, pero independientemente de ello, la poblacin mexicana tiene la .conviccin de que fuimos
psimamente administrados, al grado de provocar la crisis econmica
y de credibilidad en Mxico.
En conclusin, considero que una verdadera reforma administrativa federal, deber tomar en cuenta los siguientes elementos y conductas:
12 Se debe fundar en el principio de legalidad y obviamente bajo el amparo de la ley, pero no se debe abusar de las reformas a sta, pues ello, en
260
261
no se vean lesionadas por las vicisitudes que presenta la economa de mercado, en la cual la libre competencia puede resultar en ocasiones lesiva para los intereses de Mxico. Asimismo, no puede considerarse como
reforma de la administracin pblica federal paraestatal acertada aquella que disminuya sin razn evidente los organismos paraestatales.
Debe tomarse siempre en consideracin que el aumento o disminucin de organismos paraestatales, de los mencionados por el artculo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976,
obedecer a un principio fundamental representado por la tendencia
econmica poltica de los gobiernos correspondientes, de tal manera
que un gobierno liberal provocar una disminucin de empresas paraestatales, con la finalidad de que el desarrollo del proceso econmico
quede en manos de los particulares y se disminuya, hasta adelgazar, la
actividad del Estado. Por el contrario un gobierno de carcter intervencionista pretender establecer empresas que considere le son necesarias para el desarrollo de la economa nacional y le auxiliaren a la
administracin pblica federal ampliando las esferas de la misma en
el campo de la administracin pblica federal paraestatal.
Es evidente, que los tiempos actuales, ni el liberalismo ni el estatismo se aplican en tina forma general y absoluta, pues los ismos que
representan ya no dan las garantas que ofrecen esas tesis doctrinarias,
considerando por mi parte que lo conveniente es establecer y respetar
perfeccionando un intervencionismo de Estado que garantice la libertad individual y los derechos sociales, tanto en materia econmica
cornoen la poltica, permitiendo y estimulando la presencia de la empresa privada con la de la empresa pblica.
En consecuencia, la reforma administrativa que involucre a las empresas descentralizadas, de participacin estatal y fideicomisos, que
representan a la administracin pblica federal paraestatal estarn
determinadas por la ideologa de los gobernantes en turno, y de acuerdo con ella se crearn o desaparecern tales empresas con el argumento
gubernamental correspondiente, en el sentido de que su comportamiento representa parte medular de su reforma administrativa, pero
en realidad sta se llevar a cabo cuando la conducta de la administracin pblica tienda a causar menos molestias a los administrados y la
utilizacin ptima de todos los recursos de la misma para servirle,
como ya qued expuesta.
11.5.
262
263
concentrados darn a sus pobladores la idea de que estn bien administrados, y se ha observado que constantemente se tienden a crear
Centros Administrativos en donde laboran con eficacia las dependencias desconcentradas del Gobierno de la entidad.
Seguramente, corno ya se ha sostenido y afirmado en el prrafo
que antecede, el Estado de Mxico ha sido piloto en la creacin de
Centros Administrativos en los cuales funcionan una buena parte de los
organismos desconcentrados, que actan con las facultades que les
delegan los rganos de los cuales se originan, logrando ofrecer a la
poblacin del Estado no solamente una simplificacin administrativa,
por la estrategia que siguen como los rganos de que forman parte,
sino tambin hacer palpable a la comunidad la eficiencia y eficacia en
la prestacin de los servicios y en la realizacin de los actos administrativos.
11.8.
264
265
en virtud de las atribuciones de los rganos administrativos municipales, los cuales a imitacin de la federal y la estatal tratan de establecer
esquemas y propsitos para mejorar el comportamiento de la administracin municipal centralizada en beneficio de los administrados,
creando para ello las dependencias correspondientes para la realizacin de la funcin administrativa y de la prestacin de los servicios
pblicos, que a pesar de los escasos recursos municipales los servicios se
prestan de una manera eficiente y satisfactoria, sin que ello quiera decir que se llega al aspecto ptimo de la prestacin de dichos servicios.
11.11.
266
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