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ESCUELA SUPERIOR

DE

ADMINISTRACIN PBLICA

COLOMBIA

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA


(Reedicin 2007)

Omar Guerrero Universidad Nacional Autnoma de Mxico Miembro Titular del Seminario de Cultura Mexicana

CONTENIDO
INTRODUCCIN Primera Leccin LA ADMINISTRACIN PBLICA Definicin de Administracin Pblica El Estado Actividades Funcionales y Actividades Institucionales Lo Administrativo Lo Pblico Segunda Leccin CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y CIENCIAS SOCIALES Economa Poltica y Ciencia de la Administracin Sociologa y Ciencia de la Administracin Derecho y Administracin Pblica Tercera Leccin ALREDEDOR DE LA POLIS Poltica y Administracin Pblica Poltica y Policy Policy y Administracin Pblica Cuarta Leccin TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO Diversificacin de las Administraciones del Estado Administracin de lo Exterior El Ministerio de lo Exterior. El servicio exterior Administracin de Justicia Jurisdiccin y administracin. Concepto de administracin de justicia II

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Quinta Leccin LA PRCTICA ADMINISTRATIVA Definicin del Servidor Pblico La Carrera Administrativa El servicio preparatorio. Desarrollo de la carrera administrativa. La escuela profesional de servicio pblico. El entrenamiento prctico Diferencia entre la Carrera Administrativa y la Carrera en Administracin Pblica Sexta Leccin LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA Significacin Histrica La Enseanza de la Poltica La Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica en Amrica Latina Sptima Leccin LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES Administracin de las Asociaciones Civiles y la Participacin Administrativa de los Ciudadanos Administracin Pblica y Administracin Privada FUENTES Libros y Artculos Legislacin Otros

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III

INTRODUCCIN El espritu de trabajo es acercar el estudio de la administracin pblica, a quienes por primera vez tienen noticia de esta materia, as como favorecer la actualizacin de aquellos otros que ya son indicados en el tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que sacando fruto de las labores investigativas de su autor, ha sido preparado como material de enseanza. Tal es el motivo por el cual su temario, obviando el tradicional mtodo de confeccin por captulos, opt por una secuencia a travs de siete lecciones. La originalidad de esta obra no radica tanto en las materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en otros trabajos de manera extensa, sino en su ensamblamiento temtico unitario y sinttico. Su finalidad es compendiar los principios esenciales que sustentan el conocimiento de la administracin pblica, como materia de estudio y ejercicio profesional, tal como es visible a travs de su temario. Por este motivo, el ttulo del libro es mucho ms modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos fundamentales y generales que entraan los asuntos relativos a la administracin pblica. Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libro Compendio de los Principios de Administracin Pblica : "Me propongo pues tratar de la administracin como ciencia, en lo respectivo a la teora de los principios productores de las cosas administrativas".1 II Esta obra fue editada por una deferencia enorme que me brind la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia, bajo la atinada conduccin del Dr. Hernando Roa Surez, a quien externo mi reconocimiento y afecto. III Finalmente deseo extender una explicacin que considero necesaria. No hay mucho lugar en esta obra para referirnos . Bonnin, J.C.B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. p. 21.
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IV

extensamente a los problemas de traduccin de la voz inglesa Policy, indebidamente vertida al espaol como "Poltica"; esta ltima, semntica y conceptualmente corresponde ms bien al vocablo Politics. Una traduccin tal, en la cual Policy se vierte como "poltica", genera no slo notables desarreglos idiomticos y semnticos, sino tambin notorios errores conceptuales. En los Estados Unidos -y otros pases anglfonos- se utilizan las palabras Politics, Policy y Police con significados diversos, y las traducciones al espaol de la primera y la tercera no causan problema: Poltica y Polica , no as la segunda, que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente "Poltica" no es la adecuada. Por consiguiente, dejamos las voces Policy y Policies en ingls, en atencin a sus races greco-latinas, propias tambin del espaol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar.2

Omar Guerrero Ciudad Universitaria, verano de 1997

NOTA SOBRE LA EDICIN ELECTRNICA 2007 El libro se mantiene conforme a su estructura original, salvo algunas modificaciones en los captulos (lecciones) primero y sptimo, que se actualizaron y mejoraron en provecho de los lectores. Omar Guerrero Ciudad Universitaria, verano de 2007

. Guerrero, Omar. "Las Polticas Pblicas como mbito de Concurrencia Multidisciplinaria". Revista de Administracin y Desarrollo nm. 29. Diciembre, 1991. Santaf de Bogot. Escuela Superior de Administracin Pblica. pp. 11-33. V

LA ADMINISTRACIN PBLICA
En esta primera leccin definiremos a la administracin pblica. Antes, sin embargo, debemos explicar que definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de una materia a travs de la identificacin de sus atributos principales. Definir es, sencillamente, caracterizar a la materia de estudio. DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados".3 La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta idea de administracin pblica ha extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania, Karl Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.4 . Maquiavelo, Nicols. El Prncipe. Obras Polticas. La Habana, Editorial de Ciencias Sociales. 1971 (1532). p. 305.
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Primera Leccin

. Marx, Carlos. "Notas Crticas al Artculo 'El Rey de Prusia y la Reforma Social', por un Prusiano". Marx, Carlos. Manuscritos de Pars y Anuarios Franco-alemanes. Mxico, Editorial Grijalbo. p. 236. Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua . Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33. Wilson, Woodrow. "The Study of Administration". Los Estados Unidos, Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887. p. 197. Gulick, Luther. "Politics, Administration and 'The New Deal'". Los Estados Unidos, The Annals of American Academy of Political and Social Sciences. 6

La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado". Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33. La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su continuidad y desarrollo. Por consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la continuidad y desenvolvimiento de la sociedad. La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio especfico: la fuerza fsica territorialmente monopolizada.5 Sin embargo, la administracin pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para dar continuidad y desarrollar a la sociedad. Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin pblica constituye la actividad del Estado que est encaminada a producir las condiciones que facilitan la continuidad de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen. Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para estimular

Nm. 169. 1933. p. 60. Dimock, Marshall. "The Meaning of Principles in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. p. 14. . Weber, Max. "La Poltica como Vocacin". Mxico, Revista de Ciencias Polticas y Sociales . Ao V, nms. 16 y 17. 1959. pp. 243244.
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su continuidady estimular su prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica existe solamente en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos la siguiente exposicin: "Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pblica contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos". 6 El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuacin est fundada en la vida cvica. Thomas Hobbes alagaba que los hombres se haban establecido en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que cedieran parte de su libertad y se sometieran a una coaccin libremente aceptada.7 Sin embargo, el ser humano espera mucho ms que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada contribuya a su convivencia y bienestar. Hobbes tambin haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al carcter del hombre como animal poltico, pero ms todava al amor de los hombres a s mismos.8 Como el Estado se constituy principalmente por la autoestima, no tanto por el amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo ms poderoso para su unin en la sociedad poltica. El grado de continuidad de los estados ha obedecido ms al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unin

. Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. pp. 36-37.
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. Hobbes, Thomas. Leviatn . Mxico, Fondo Econmica. 1980 (1651). Cap, XVII.
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de Cultura

. Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de Estudios Polticos. 1966 (1647). 8

poltica no solamente se traba gracias a la coaccin, sino tambin debido a la persuasin que requiere estimular la ayuda mutua. La administracin pblica consiste esencialmente en una capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la administracin pblica. Por un lado, la administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder. Por el otro, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.

"La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin con los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como constructor ". Dimock, Marshall. "The Meaning of Scope in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 12. Con base en lo anterior, podemos definir a la administracin pblica del siguiente modo: "la administracin pblica, es decir, la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico".9

. Bonnin, C.J. Principes d'Administration Publique, por servir a ltudes des Lois Administratives, et Considrations sur lImportance et la Ncessit dun Code Administratif, suvies du Project de ce Code. Obvrage utile aux Prfets, Sous-Prfets, Maires et Adjounts, aux Membres des Conseils gnraux de dpartaments, de prfectures, darrondissemenns, communaux et municipaux. A Paris, chez Clement Frres, Libraires. 1809. Seconde dition. p. 59.
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Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada. EL ESTADO Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del Estado en la sociedad. Ahora debemos definir al Estado. El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del Estado.10 El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos a las formas de dominacin que le precedieron, cuya ndole es multifactica, merced a la confluencia de ingredientes polticos, econmicos, sociales y jurdicos. Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentan algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificndolo opcionalmente como un Estado soberano , como un Estado nacional o como un Estado de Derecho . Este ltimo, el Estado de Derecho, no constituye un fenmeno histrico concreto, sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de Derecho externa con toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana.11 Vela tanto por la vida pblica, como

. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp. 13-35 y 293-322.
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. Ibid, pp. 307-309. 10

por la vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del el individuo. El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de la misma.12 La administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el principio de legalidad. La idea de un control tan intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante los primeros aos de los regmenes republicanos. ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. A grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos: actividades funcionales y actividades institucionales. Las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo. Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior. Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que estn involucradas en policies especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que tienen un carcter esencial, son distintas

. Fischbach, Oskar Georg. Teora General del Estado. Mxico, Editora Nacional. 1968. pp. 43-45.
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sustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas. El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la necesidad de la realizacin de los fines del Estado lo demanda. No hay, pues, ms lmites que esas necesidades. "La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El cmo son las tcnicas de direccin, los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la sntesis llamada administracin". Dimock, "The Study of Administration". Los Estados Unidos, The American Political Science Review. 1947. p. 31.

LO ADMINISTRATIVO En administracin pblica todo est preado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del mundo gubernamental. Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos palabras: administracin y pblica. En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quiz el antecedente ms antiguo de la personificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretara del Despacho de Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de consultas y el

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manejo de papeles".17 Hay que destacar que el concepto mismo de Despacho surgi del propio oficio, ms que disposiciones formales previstas de antemano, debido a la exigencia de implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador. RACES ETIMOLGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIN La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn; del igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su races: administracin derivada de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis , voz referida a lo "menor", como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister , cuya tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad ministrare. Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en Mxico. Mxico, Edit. Porra. 1956. pp. 22-23. Durante el siglo XIX la polica se transform en administracin pblica, y del tal modo se comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Tal como lo explic un pensador:

. Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. Cuatro tomos. Tomo I, p. 254.
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Por consiguiente, "administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o sociales".18 La materia administrativa ha consistido, de antao, en un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial es su naturaleza pblica. LO PBLICO Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente pblica, por la naturaleza social de las funciones que realiza. La administracin pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y est, por as decirlo, preada de naturaleza social. Tal es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino solamente establece a su organizacin. Debido a que la administracin pblica debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en determinada direccin. Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableci desde principios del siglo XIX, los principios de la administracin pblica: 1) Que la administracin naci con la asociacin o comunidad; 2) que la conservacin de sta es el principio de la administracin; 3) que la administracin es el gobierno de la comunidad; 4) que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de leyes de inters general. En sus cometidos, la administracin pblica relaciona a la comunidad con los individuos, adems de todo aquello que tiene que

. Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica con Relacin a Espaa. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1954. p. 79.
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ver con su vida, goces y actividades. A ella corresponde atender las necesidades pblicas, tiene una ndole propiamente pblica. La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma raz etimolgica a histrica: ambas palabras derivan de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de ella deriv en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de poltica, y en el latn, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul . El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en publicus, de donde deriv la palabra pblico. As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un significado conceptual comn: ambas se refieren a lo colectivo, lo comunitario. Es muy significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carcter comprensivo y colectivo: Polis y Repblica. Es la palabra pblica la que marca, con precisin inequvoca, el campo de problemas y responsabilidades de la administracin pblica. "Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administracin pblica". Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 1. Por consiguiente, la administracin pblica es ms que una tcnica y direccin eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. La asociacin de voluntades para la solucin de un problema en comn, es la que forja los rudimentos de la administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. "La administracin pblica, desde el principio hasta el final, tiene relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, tales como la salud, obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la actividad gubernamental".19

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. Ibid. 15

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN Y LAS CIENCIAS SOCIALES


Como lo hemos observado, la Ciencia de la Administracin es una disciplina singular que detenta su propio objeto de desarrollo cientfico. No siendo un campo de conocimiento pluri, multi, pan o transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde estrechos vnculos con otras ciencias sociales que le son afines. Aqu destacaremos las relaciones filiales que existen entre la Ciencia de la Administracin y las ciencias sociales, particularmente con la Economa y la Sociologa, as como un campo dilecto de las humanidades: el Derecho. Dejamos para la leccin siguiente los vnculos con la Ciencia Poltica y las Ciencias de Policy. En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca de la administracin pblica, a la que se juzga como mera rutina oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto cientfico, cuando sus merecimientos acadmicos son tan elevados como el de sus ciencias hermanas. Ciertamente, algunos profesantes de la administracin pblica han contribuido a producir esta equvoca concepcin, pues el acento tcnico y meramente prctico que le atribuyen obra en detrimento de sus fundamentos cientficos. Como lo adelantamos, esta leccin tiene el propsito tratar las relaciones entre la Ciencia de la Administracin y las disciplinas sociales afines antes mencionadas, examinando los siguientes temas: 1) que la Ciencia de la Administracin es una disciplina social con historia y propsitos tan nobles como sus hermanas; 2) que su desarrollo histrico es paralelo al de esas disciplinas fraternas y que siempre ha mantenido una relacin de colaboracin con ellas; 3) que es impensable la investigacin, la docencia y el ejercicio profesional de la administracin pblica, sin considerar esas relaciones. ECONOMA POLTICA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN La economa poltica tiene races hondas. Adems de otros precursores que participaron en su gestacin, comenz a ser cultivada por Adam Smith en 1763, cuando profesaba ctedra sobre 16

Segunda Leccin

justicia, polica, ingresos y armas. En ese curso, dictado en la Universidad de Glasgow, Smith trat una materia usual en aquellos tiempos: la polica. En Europa continental, tal como lo explicamos pginas atrs, la polica significaba lo que hoy entendemos mutatis mutandis - por gobierno, y as lo entendi originalmente Smith. "La polica es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El nombre es francs y originalmente deriva del griego Politeia, que propiamente significaba la polica del gobierno, esto es: salubridad, seguridad y economa". Smith, Adam. Lectures on Justice, Police, Revenue and Arms. Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156. Pero a Adam Smith le interesaba ms la economa que la polica, y las ctedras de Glasgow as lo anuncian tres aos antes de la aparicin de su obra magna: Investigacin de la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, publicada en 1776. La economa poltica naci en Gran Bretaa como rama del mismo tronco: la polica, que en Alemania haba inspirado desde 1727 el cultivo intenso de las Ciencias Camerales, que constituan el conjunto de las Ciencias de la Administracin en la poca del Estado absolutista. Adam Smith redact "un conjunto de recetas para el estadista",20 lo que se corrobora por palabras del propio economista escocs, cuando argumentaba que son dos los objetos de la Economa Poltica que debe cultivar el estadista: proveer al pueblo de abundante subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En Gran Bretaa, la polica qued confinada en economa, desechndose el tratamiento de la salubridad y seguridad. Una visin dismil es observable en la obra de Friedrich List, quien dedic breves pero profundos a la relacin entre economa y administracin pblica. Su propuesta comienza con un comentario sobre Jean-Baptiste Say, quien en su opinin expres juicios tan rotundos cuanto equivocados al reprochar a los alemanes que mezclaran la economa poltica con la teora de la administracin pblica. Es ms: debido a que Say no domin el alemn, y ninguna obra de economa nacional germnica haba sido traducida al francs, sus conocimientos sobre la materia le han debido ser

. Schumpeter, Joseph. Historia del Anlisis Econmico. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1984. Vol. 1, pp. 179-182.
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procurados por algn genial viajante parisiense.21 Esta discriminacin de mbitos cientficos, que dieron lugar hasta la poca de List a muchos equvocos y contradicciones, significa que los alemanes percibieron mucho antes que los franceses la existencia paralela de una economa cosmopolita y una economa poltica, llamando a la primera economa nacional y a la segunda ciencia de la polica.22 Por consiguiente, en la Europa continental la polica engendr a la Ciencia de la Administracin Pblica. Sin embargo, como se puede constatar en muchos textos, las materias econmicas siguieron presentes en el inters de los estudiosos de la administracin pblica. Charles-Jean Bonnin comprendi los ms diversos ramos de la economa dentro de su obra, en tanto que Lorenz von Stein concibi en 1865 la categora administracin de la vida econmica, para comprender los diferentes modos de actividad del Estado en la produccin, la distribucin y el consumo. SOCIOLOGA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN La Sociologa es una disciplina ms joven que la Economa Poltica, ya fue engendrada en 1803 dentro de los escritos de Henri de Saint-Simn, particularmente en sus Cartas de un Habitante de Ginebra; aunque fue en su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismo ao, donde acu el trmino Fisiologa Social. En 1839, su discpulo y amigo Augusto Comte, nombr a la nueva disciplina como Sociologa. La Fisiologa Social haba sido formulada como ciencia de la organizacin colectiva, como una disciplina que estudiaba la gnesis y el desarrollo histrico de los sistemas sociales. En 1820, Saint-Simn produjo su obra ms clebre: El Sistema Industrial, despus vendran los trabajos de Comte y la nutrida corriente de socilogos que fluye hasta nuestros das.

. List, Federico. Sistema de Economa Nacional . Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1942 (1841). pp. 23-24.
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. Johann Heinrich von Justi explica que "la ciencia de la polica consiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen". Justi, Juan enrique, Elementos Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor, Plaza del ngel, Ao 1784. p. XII. 18

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Adam Smith no fue el nico fundador de la Economa Poltica, pero si quien le dio la forma y el patrn sobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio Montcheretien haba escrito su Tratado de Economa Poltica , acuando el trmino que enunciara a la nueva disciplina: Economa Poltica, pero su obra fue ms bien mediocre segn cuenta Joseph Schumpeter. Algo parecido ocurri con la Sociologa, pues en su gestacin concurren diversos talentos: Saint-Simn, Proudhon, Marx, Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. Tambin, como la Economa Poltica, su mayor desarrollo ocurri en un pas: Francia. Todos los pensadores mencionados, salvo Spencer, la cultivaron all y ms o menos en la misma poca: durante la primera mitad del siglo XIX. En Francia, el terreno fue abonado por la actividad de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los idelogos del progreso: Turgot y Condorcet; la otra estaba representada los "socialistas utpicos", segn los llam Federico Engels, corriente en la que destacaron Fourier y Saint-Simn, quienes pusieron al descubierto la limitacin de las concepciones del progreso. En esta atmsfera intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia de la Administracin, precedida por la Ciencia de la Polica, pero ciertamente negando su origen. Existe una relacin estrecha entre la Sociologa y la Ciencia de la Administracin, tal como se puede percibir en Charles-Jean Bonnin y Lorenz von Stein, quienes estuvieron activos en Pars durante perodos de tiempo muy prximos. En la poca en la cual Saint-Simn produjo su obra: El Sistema Industrial, Bonnin haba hecho una breve y fructfera incursin, nica por cierto, en el naciente campo de la Sociologa. Escribi su libro Doctrina Social en 1820, consistente en un catlogo poltico-constitucional relativo a la ciudadana integrado 91 aforismos que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano. La obra constituye un manifiesto de la existencia autnoma de la sociedad y propone el alumbramiento de la Ciencia Social, como la denomin antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualiz a la Ciencia Social como una disciplina aplicada que instruye al hombre y regula sus derechos, y que dividi en poltica y moral. "De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social es la primera por su naturaleza, su importancia y su utilidad; ella tiene una aplicacin ms personal a los hombres que las ciencias fsicas, porque ordena la sociedad misma".

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Bonnin, Juan Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martnez. 1821. p. 111. Adems de esta fugaz incursin en la Ciencia Social, Bonnin ya la haba cultivado dentro del estudio de su materia preferente, que reditu en su obra magna: Principios de la Administracin Pblica, preparada 12 aos antes que la Doctrina Social . Los Principios aparecieron en 1808, pero su edicin ms completa fue la de 1812, donde elabor categoras sociolgicas muy relevantes tales como: relaciones administrativas pblicas y relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base en esas categoras, afirmaba "la Ciencia de la Administracin puede ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones sociales".23 Lorenz von Stein, otro prohombre de la Ciencia de la Administracin del siglo XIX, fue "el primer autor que estudi a la sociedad como concepto independiente".24 Aunque su contribucin fue temprana, an no es perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el comunismo, preparados en 1842, sino en su versin ampliada de 1850. Von Stein haba estado en Pars entre 1840 y 1842, donde trab amistad con Luis Blanc, Considerant y Cabet, quienes le estimularon para que estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras Socialismo y Comunismo en Francia (1842) y la Constitucin Municipal de Francia (1843). La primera fue muy exitosa y pronto se agot, por lo que su autor procedi a una segunda y tercera ediciones. Esta ltima apareci en 1850 y, segn la costumbre de Stein, consisti en una relaboracin que fue rebautizada como Historia de los Movimientos Sociales en Francia; pero no fue esa la nica novedad: haba prolongado el libro con un estudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad y las leyes de su Movimiento". Este trabajo podra considerarse como el acta de nacimiento formal de la Sociologa. l declar que en su tiempo aparecieron fenmenos que antes no tenan lugar en la vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudio se haba confinado al seno de la Ciencia Poltica, pero en adelante consistira en un campo autnomo de la "Ciencia Social" y tomara lugar junto a la Ciencia del Estado. Discerni de la

. Bonnin, Jean Charles. Prncipes de l'Administation Publique. Pars, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire, 1812. Tres tomos. Tomo I, p. XV.
23

. Runciman, W.G. Ensayos de Sociologa y Poltica. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1966. p. 49.
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sociedad es "una forma autnoma de la vida humana" y tiene su principio en el inters como "foco de la actividad vital de todo individuo en relacin a otro individuo y, por tanto, de todo movimiento social".25 "Tambin el conocimiento de la vida humana ha encontrado un nuevo campo en aquellos fenmenos y le ha designado con un viejo nombre. Trtase de la Sociedad , su concepto, sus elementos, su movimiento". Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 y 40. Sin embargo, von Stein cultiv a la Sociologa de manera preliminar, y como Bonnin aplic sus categoras al estudio de la administracin pblica, que fue su campo de trabajo principal.26 Es una paradoja que quien contribuy decisivamente al estatuto autnomo de la Sociologa no la haya cultivado autnomamente; pero esto no resta mrito a las aportaciones sociolgicas que sirvieron de base a la confeccin de su obra monumental: La Teora de la Administracin, publicada en diez volmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha obra tiene un amplio tratamiento la administracin de la vida social, que junto con la administracin de la vida econmica y la administracin de la vida individual, constituyen lo que Stein define como la administracin interior. La administracin de la vida social constituye un magno universo en el cual incide la actividad del Estado, pues trata de la polica social, la poltica social, la polica de la medicina, la asistencia pblica, la administracin del trabajo y el sistema de capitalizacin social. Esta categora conserva la riqueza de sus concepciones sociolgicas. Dentro del prlogo del libro La Teora de la Administracin, una frase resume dicha concepcin: la . Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 y 40.
25

. Carlos Maya, prologista del libro El Sistema Industrial de Enrique de Saint-Simn (Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975, pp. XLIV), declara que von Stein detect agudamente el nacimiento de la sociologa en el marco de la lucha de clases de la sociedad industrial, pero no la desarroll ms por su concepcin hegeliana preferente del estudio del Estado. As es como la investigacin de los problemas del Estado y su administracin, fue el campo ms cultivado por von Stein.
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constitucin no debe considerarse como un mero ordenamiento poltico abstracto, sino como resultado de la "organizacin econmica y social, que cuando se modela sobre la divisin de bienes materiales, hunde su historia en las posiciones recprocas de las clases dominantes y las clases trabajadoras".27 Esta concepcin sirve de fundamento a la definicin que brinda Von Stein de administracin como la actividad del Estado de cara a la sociedad, y que la visualiza como un elemento autnomo de vida. Fue de este modo que, hacia durante el siglo XIX, se fueron estableciendo relaciones sociales con un carcter general, que se haban desligado de la inmediatez de lo tradicional, lo estamental y lo local. Esta socializacin suprimi las ordenaciones particulares que mantenan al hombre atado a vnculos sociales prximos e inmediatos, dando paso a relaciones entre hombres, que desde entonces, tienen un carcter general cuyos mbitos son la industrializacin, el trfico, el mercado, el trabajo y la opinin pblica, ya no la profesin, el estamento ni la aldea.28 Antes meramente particular, despus lo social se convierte en una ordenacin colectiva dominante. En efecto, antao la sociedad no era sino la suma de formaciones especiales, particulares y locales. Desde entonces el ser humano es primariamente un hombre, y luego un artesano, soldado o campesino, pues en el siglo XIX no slo se crea la sociedad, sino tambin a la conciencia social. Todava en el siglo XVIII la sociedad era un "vaco poltico" dentro del Estado administrativo, un ente algo arisco que pugna por sustraerse a la regulacin administrativa, y que as permanece todava en el pensamiento hegeliano desde lejanas fuentes cameralistas.29 DERECHO Y ADMINISTRACIN PBLICA Toc a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base se construyeron la Administracin Pblica y la Administracin Judicial. Los centros educativos que revolucionaron a la organizacin de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron las Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y

. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipogrfica Edictrice. 1897, pp. 3-4.
27

. Manheim, Ernst. La Opinin Pblica . Madrid, Revista de Derecho Privado. 1936. p. 9.


28 29

. Ibid, pp. 10-11. 22

Salamanca, en Espaa. 30 Aunque la tradicin imperante estableca que los juristas se desempearan en la organizacin judicial, a principio del siglo XVI ocurri uno de los cambios ms trascendentales en la cultura poltica occidental: los hombres de leyes comenzaron a ser reclutados preferentemente para la administracin pblica, en especial para los Consejos, las Cancilleras y las Secretaras. As como el Derecho Romano sirvi de materia prima para la configuracin de los cimientos del Estado moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre el Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en la nocin contractual de arrendamiento de servicios romano, signific una forma nueva de relacin jurdico-privada. El contrato estableci a los derechos y obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la percepcin de un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipul el tiempo delimitable de los servicios. En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los tribunales. El reconocimiento y proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la Revolucin puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por los despotismos ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano. Sin embargo, pese a estar tan ntimamente relacionados el derecho y la administracin pblica, buena parte del estudio de sus relaciones partieron conceptualmente de las diferencias que les distinguen. Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por administracin debe entenderse una "expresin opuesta a la constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y permanente".31 Esto establece porqu la constitucin determina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. Puede afirmarse as, que en tanto la constitucin plantea los principios de la representacin nacional, la administracin convoca a las elecciones. "En realidad, la ley y la administracin

. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp. 113-115.
30

. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.
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se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposicin especial: la ley fija los principios y los limites de la administracin, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley".32 La distincin entre el derecho y la administracin no solamente comprende el marco constitucionales, sino tambin a las faenas de aplicacin que ataen al Poder Judicial: "la administracin propiamente dicha, se opone tambin a la justicia civil, penal y administrativa; la una protege al derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad".33 Hoy en da el acento no se pone tanto en las diferencias entre administracin y derecho, sino en los importantes vnculos que los relaciones. Esto lo hemos desarrollado en la cuarta leccin, segunda parte.

32

. Ibid, p. 248. . Ibid. 24

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ALREDEDOR DE LA POLIS
El siglo XX se caracteriz, entre otros aspectos, por la diversificacin de los estudios en temas polticos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, la Ciencia Poltica haba alcanzado plenamente su estatuto como disciplina cientfica, pero no comprenda en su campo de estudio a la totalidad de los problemas polticos, e incluso, en su seno exista un nutrido debate sobre su objeto. Algunos politlogos centraban su estudio en el Estado, otros en el gobierno, unos ms en el poder, en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios sobre la no-decisin. Paralelamente, la Sociologa haba contribuido notoriamente a la comprensin de los temas polticos, adems de la existencia de las viejas aportaciones del Derecho Pblico y la Economa Poltica. Gradualmente, la Ciencia Poltica se ha transformado en una disciplina especializada y, por lo tanto, no cubre la totalidad del temario poltico. Esta tarea est a cargo de la mayora de las ciencias sociales, con diversas cuotas de conocimiento. Como los fenmenos polticos reclaman la convergencia de una variedad de disciplinas, es patente que las contribuciones individuales de cada una de ellas tiene un efecto complementario. A mayor nmero de colaboraciones individuales de las ciencias sociales para estudiar los fenmenos polticos, ms carcter de convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del temario poltico. La idea de Lorenz von Stein, en el sentido de que la actividad del Estado integra un Sistema Positivo de Ciencias Polticas, es muy til para comprender un prospecto multidisciplinario para abordar a los fenmenos polticos.34 El Sistema precedi el concepto de Ciencias del Estado, que formul Holtzendorff a finales del siglo XIX, y que comprendan la Teora del Estado, el Derecho Poltico, el Derecho Internacional, la Economa Poltica, la Hacienda y la Ciencia de la Polica.35

Tercera Leccin

. Lorenz von Stein. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-Editrice. 1897.
34

. Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Poltico . Madrid, Librera General de Victoriano Surez. 1835. Dos tomos. Tomo I, pp. 15-16.
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En esta leccin abordaremos las relaciones de tres disciplinas que tienen una injerencia fundamental en la exploracin de los temas polticos, as como las relaciones estrechas que tienen entre ellas. Nos referimos a la Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin Pblica y las Ciencias de Policy. POLTICA Y ADMINISTRACIN PBLICA Uno de los temas ms abundantemente trabajado, sobre todo por especialistas en Ciencia de la Administracin, es el relativo a la separacin conceptual entre la poltica y la administracin. Esta separacin ha sido uno de los productos de la diversificacin de las ciencias polticas y al mismo tiempo, uno de los resultados ms infructuosos del debate cientfico. Mucho tuvo que ver en su gestacin, al mismo tiempo, el imperativo de legitimar al servicio civil en los Estados Unidos desde finales del siglo XIX, bajo criterios que confundieron el apartidismo con la apoltica, e incorporaron rasgos de la administracin de negocios privados al temario de la administracin pblica. Sin embargo, la distincin entre poltica y administracin constituye una de las metodologas ms socorridas entre los estudiosos de la administracin pblica, en una diversidad de pases.36 Quiz el ms representativo de ellos sea Gaspar Bluntschli, quien afirmaba que "la administracin se opone tambin a la poltica; sta comprende entonces la alta direccin general del Estado; aquella la actividad detallada inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra de los funcionarios

. La lista de los estudiosos del tema es larga, toda vez que ha congregado a varios de los especialistas ms acreditados: Vivien, A. Etudes Administratives. Paris, Editions Cujas. 1974. Dos volmenes. La edicin original es de 1845; Colmeiro, Manuel. Derecho Administrativo Espaol. Madrid y Santiago, Libreras de don ngel Calleja. 1850; Wilson, Woodrow. "The Study of Administration". E.U. Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887). Willoughby, William. Principles of Public Administration. Baltimore, The John Hopkins Press. 1927; Goodnow, Frank. Politics and Administration. New York, Russell and Russell. 1900. Riggs, Fred. "Professionalism, Political Science of Scope of Public Administration". En Charlesworth, ed., Theory and Practice of Public Administration. Philadelphia, The American Academy of Political and Social Sciences. 1968. 26

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tcnicos".37 El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administracin organiza y regula los detalles de estos actos. Sin embargo, Bluntschli hizo una aclaracin inmediata: "esta oposicin es naturalmente muy elstica". La poltica es incapaz de caminar sin el auxilio de la administracin, en realidad, "muchos actos administrativos toman un carcter poltico, por su importancia general".38 As, los actos administrativos tambin reclaman la atencin del estadista. La dicotoma poltica-administracin constituye una variante a la distincin de esferas de poder y accin entre el gobierno y la administracin, ampliamente desarrollada por varios cultivadores de la Ciencia de la Administracin en Francia, Espaa e Iberoamrica, a lo largo del siglo XIX. El afn de definir los campos relativos a la Ciencia Poltica y de la Ciencia de la Administracin, efectuada por comunidades cientficas cada vez ms especializadas y diferenciadas, fortific un espritu de cuerpo que demandaba un campo del saber privativo. En paralelo, se constituyeron asociaciones especializadas en cada mbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya actividad se realiza a travs publicaciones igualmente especializadas, ya se trate de revistas, libros o antologas. Se establecieron carreras universitarias distintas, con profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se crearon profesiones diversas. Este proceso ocurri por igual en Europa y los Estados Unidos, as como en algunos pases iberoamericanos. En suma: desde muchos aspectos, la separacin entre la poltica y la administracin obedeci, y obedece, ms al trabajo diverso de comunidades cientficas especializadas, en bsqueda y cultivo de un campo del saber propio, que a realidades concretas. Otro factor que ha contribuido a confundir las relaciones entre la poltica y la administracin, es la divisin de poderes, principalmente en los regmenes presidenciales dominados por tendencias congresionales; es decir, en regmenes en los cuales hay un desequilibrio favorable al Legislativo, que propende a reducir al Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente concebidas como "administrativas", conservando el Legislativo las propiamente "polticas".

. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.
37 38

. Ibid. 27

En los Estados Unidos, la divisin de poderes formulada por Montesquieu no slo signific una separacin del trabajo del gobierno, sino tambin un principio de segmentacin del trabajo acadmico de los estudiosos norteamericanos. Tanto lo primero como lo segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias de interpretacin del gobierno como totalidad. Por cuanto al gobierno, las lneas generales y los principios de la divisin de poderes se han esforzado es hacerse realidad, a veces de manera arbitraria y artificial. Por cuanto a lo segundo, dicha divisin ha determinado que la mente de los catedrticos no divida sus objetos de investigacin con arreglo a principios cientficos, sino en concordancia con instituciones establecidas. "La divisin del trabajo entre los pensadores se convirti en una clase de separacin de poderes".39 En realidad, cada campo acadmico al divorciarse de los dems, se distancia de la realidad como totalidad, y cada luz de conocimiento especializado y parcial que es producido contrasta con las sombras dejadas por la especializacin. Esas sombras han producido muchas de las incomprensiones que existen en las relaciones entre la poltica y la administracin, as como entre esta y la Policy. La realidad es otra: la poltica y la administracin integran un nico proceso. Los parlamentos modernos son centros activos de vida poltica, al tiempo que en su seno se determina la organizacin, competencias y funciones de la administracin pblica. Paralelamente, los ejecutivos modernos legislan sobre las grandes cuestiones nacionales y conducen a la administracin pblica, de los cuales son depositarios. Las relaciones entre la poltica y la administracin pblica son tan ntimas y tan complejas, que aqu no hay suficiente espacio para comprenderlas globalmente, de modo que nos ceiremos a sus vnculos a partir de la elevacin de ambas materias al rango de disciplinas cientficas. La "antesala" de este hecho trascendental podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de prncipes, a cuya cabeza se encuentra Nicols Maquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que por dos siglos desenvolvieron a la teora de Razn de Estado. Destacaron tambin Juan Botero y Arnold Clapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del arte del gobierno. Estos consejeros de estadistas y polticos fueron tecnolgos del poder, pero sentaron las bases de lo que llegara a ser la Ciencia del Estado. . Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949. p. 2.
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El paso siguiente ocurri con la instauracin del despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo identificaron como la fase inicial del Estado de bienestar. Este paso, conocido como el trnsito del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en la introduccin de la enseanza de la poltica y la administracin pblica en las universidades, proceso en el cual los alemanes fueron pioneros al instituir ctedras de estas materias en sus instituciones de educacin superior. Los monarcas alemanes juzgaron que la formacin jurdica de los funcionarios pblicos era insuficiente para alcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado haba asumido la rectora econmica y su responsabilidad social, ensanchando sus finalidades y sus campos de accin, de modo que desde entonces foment el desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en la formacin de nuevas relaciones de produccin; innov sus tcnicas hacendarias, contables y presupuestales, y desarroll a la polica concebida como la actividad estatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado y aumentar su podero. En torno a esta categora se fund el cultivo de la Ciencia de la Polica, cuyo profesor ms notable, Juan Enrique von Justi, sintetiz magistralmente en sus Principios de Ciencia de la Polica, publicados en 1756. La Profesin en Economa, Polica y Cameralstica, consisti en el primer esquema cientfico de colaboracin en ciencias sociales, y fue el vehculo por el cual se ensearon las Ciencias Camerales como las disciplinas referentes al Estado. El desenvolvimiento de estas disciplinas fue el resultado final y fructfero del Cameralismo, un movimiento poltico organizado y puesto en accin por una lite de administradores pblicos alemanes que colaboraban con los prncipes germnicos. La Economa de Estado entraaba su intervencin en los diversos rdenes de la vida productiva y la Cameralstica implicaba las diversas tcnicas de la tributacin y el gasto razonables de los dineros del erario para estimular el desarrollo. La materia principal era la Polica, puesto que en ella se encerraba el sentido pleno que el concepto moderno de gobierno se estaba fraguando. Esa Profesin entra un plan de estudios constituido alrededor de los problemas del Estado: era una profesin de Estado, por y para el Estado. Las disciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en el doble sentido de referirse a l y estar a su servicio. El ncleo del plan de estudios -las Ciencias Cameralesera un conjunto de disciplinas referentes la poltica y formaba profesionalmente para ejercer la administracin pblica. No haba separacin o especializacin opcional de la poltica o la administracin pblica, pues estaban conjuntadas en la unidad de 29

los fines del Estado e integradas en las Ciencias Camerales como ciencias referentes a los asuntos polticos. Los cameralistas identificaron y definieron dos grandes funciones del Estado: la poltica y la polica, dando a cada cual su respectivo sentido semntico: la primera defenda al Estado de sus enemigos internos y externos, y prevena de acechanzas y movimientos subversivos; la segunda se encaminaba a acrecentar el poder del Estado hasta el mximo y desarrollar sus fuerzas interiores, al tiempo que se orientaba a proveer de bienestar a los sbditos. Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, la cuestin vari sensiblemente, en especial ah donde su abolicin dio comienzo de manera violenta: Francia. Aqu la tradicin cameral fue inexistente, pero no la polica, aunque nunca se profes en las universidades. Pronto fue satanizado todo aquello que se asociaba al antiguo rgimen y tal fue el destino de la polica, materia que repugnaba al padre de la moderna Ciencia de la Administracin, Charles-Jean Bonnin, quien la sustituy a partir de 1808 con la categora: administracin pblica. Aunque esta nocin conserv asombrosas analogas con la polica, con la obra Principios de Administracin Pblica se sustituyeron a los Principios de Ciencia de la Polica de von Justi, que haban sido vertidos al francs en 1769. Este reemplazo prohij un vigoroso desarrollo autnomo de la Ciencia de la Administracin por toda Europa y Amrica Latina, y forj las categoras por medio de las cuales se sigue cultivando hoy en da. Pero, al mismo tiempo, modific el esquema de vinculacin imperante en las Ciencias Camerales como ciencias del Estado, produciendo un modelo acadmico de relacin diverso. A partir del siglo XIX, debido a la independencia disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el nuevo esquema de vinculacin sent bases en la colaboracin multidisciplinaria. Por consiguiente, la especializacin de campos entre la poltica y la administracin pblica no impidi que ambas materias fueran profesadas y desarrolladas por las mismas comunidades cientficas. Por ejemplo, la Escuela de Administracin de Madrid, fundada en 1842, se sustentaba ctedra para los funcionarios pblicos sobre bases polticas, de manera similar a como se hizo en la Escuela de Administracin de Pars en 1848. Tanto en Espaa como en Francia, se desarroll una Ciencia de la Administracin autnoma con un profundo sentido poltico. En el mundo germnico, las Ciencias Camerales fueron acogidas como una herencia y reformadas en torno a la categora de Ciencias 30

Polticas Positivas, cuyo centro de gravedad era el Estado. Su gua fue el notable catedrtico de la Universidad de Viena, Lorenz von Stein, profesor de Economa, Teora del Estado y Ciencia de la Administracin. Von Stein argument que esas ciencias tenan un carcter aplicado y que eran puestas en prctica por medio de formas especificas de administracin, encarnadas las siguientes manifestaciones: administracin del servicio exterior, administracin de la defensa, administracin de la hacienda, administracin de la justicia y administracin interior. El catedrtico alemn criticaba el hecho de referirse slo a la ltima y prefera conservar la tradicional visin de Ciencias de Estado, de Ciencias Polticas Positivas segn su entender. En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visin de von Stein y el Estado se conserva como el foco de unidad disciplinaria de la Ciencia de la Administracin, en conjuncin con las disciplinas polticas que le son afines. POLTICA Y POLICY Hoy en da la gran novedad en el temario poltico, la constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Se trata de un conjunto de disciplinas que tienden a universalizarse, pero que principalmente se desarrollan en los Estados Unidos. Estas disciplinas tiene como materia la Policy, que debe ser distinguida conceptual y semnticamente de la Politics , que es el objeto de la Ciencia Poltica. Como es observable, los problemas inherentes a las relaciones entre la Ciencia Poltica y las Ciencias de Policy, comienzan con la definicin y traduccin de Policy a idiomas distintos al ingls. Los problemas semnticos y conceptuales de la voz Policy, cuando es traducida en espaol por "Poltica", han sido identificados y discutidos por los especialistas en la materia. Incluso, hay problemas referentes al trmino mismo, como lo hace constar William Dunn, cuando explica que la voz Policy deriva del griego, del latn e incluso del snscrito, y que existe un notorio parentesco entre Politics y Police , tal como se usaba en la Inglaterra medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido fuente de confusin entre los campos relativos a la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica, por un lado, y Poltica y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues las primeras estudian a la

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Poltica y las segundas a la Policy.40 Ms all del ingls, sin embargo, el problema se complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz Politika se refiere tanto a "Poltica", como a Policy. Yehezkel Dror ha externado tambin su preocupacin, haciendo ver que "la falta de una diferencia entre 'Politics' y 'Policy' en un gran nmero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del anlisis de polticas en muchos pases. Al mismo tiempo, la falta de esta diferencia seala realidades y percepciones descuidas en el Anlisis de Polticas provenientes del idioma ingls".41 Estos problemas conceptuales y semnticos son patentes en el espaol, como lo hace constar Joan Subirats, quien juzga que la traduccin de Policy por "Poltica" significa el empleo de un trmino equvoco y polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor cataln omite el empleo de cualquier otro trmino y contina usando el de "Poltica" para referirse a Policy.42 Ante una situacin semntica y conceptual como la narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo de la voz Policy , tal como se

. Dunn, William. Public Policy Analysis: an Introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1981. pp. 7-8.
40

. Dror, Yehezkel. "Anlisis de Polticas para Gobernantes". Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo. Nm. 1. Enero, 1982. p. 33. . Subirats, Joan. Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1989. pp. 40-41. El problema de traduccin al espaol es de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versin castellana de la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales , se traduzca un artculo de Harold Lasswell titulado "Policy Sciences", por "Ciencias Praxiolgicas". Ver Tomo II, pp. 372-379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Ms recientemente ha sido publicada en Mxico un antologa de Yehezkel Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traduccin de Policy por "Curso de accin poltica"; es decir, sugiere no la traduccin de la palabra, sino de su significado, lo cual no supera su confusin con "Poltica", pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel. Enfrentando al Futuro. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1990. Prlogo, Seleccin y Notas de Samuel Schmidt. p. 11.
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hace en ingls. Adems de conservar sus races greco-latinas, ya est en uso desde varios aos atrs.43 Tanto la Ciencia Poltica, como las Ciencias de Policy, cuentan con cultivadores propios, as como con agremiaciones y medios de divulgacin tambin privativos. Cada cual tiene libros especializados, usuarios diferentes, y alumnos y catedrticos diversos. Por su lado, la Ciencia Poltica se ha abocado al estudio del sistema poltico, las relaciones de poder y la conducta poltica; por el suyo, las Ciencias de Policy se centraban originalmente el estudio del Gobierno, pero cada vez ms se extienden al estudio del pblico y de los pblicos particulares en los que incide la Policy. 44 Como en el caso anterior, son las comunidades cientficas las que han ahondado las diferencias entre Politics y Policy, ms que los fenmenos en s. POLICY Y ADMINISTRACIN PBLICA Antes de la irrupcin de los progresos polticos que arribaron con la Revolucin francesa, la polica abrazaba todo aquello que hoy conocemos como administracin pblica, pues era la expresin completa de la administracin del Estado. A partir de esta Revolucin, Polica fue sustitua bruscamente en Francia por voz administracin pblica y esta frmula se disemin rpidamente entre los pueblos iberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, la sustitucin fue ms lenta pero inexorable,45 y slo en los pases anglosajones se mantuvieron ambas palabras para significar dos objetos distintos, y adems de Policy se usaba el vocablo Police. . Mi sugerencia no es novedosa, Manuel Garca-Pelayo la est usando desde 1987, tal como lo hace en una de sus obras cuando se refiere a las "Policies del Estado". Garca-Pelayo, Manuel. Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35. . May, Peter. "Reconsidering Policy Design: Policies and Publics". Journal of Public Policy. Vol. II, nm. 2. April-June, 1991. pp. 187-206. . Robert von Mohl fue el ltimo gran cultivador de la vieja ciencia de la Polica germnica. En alemn, la obra se denomina: Die Policey-Wissenschaft (fue publicada en Tubingen, en 1866). Lorenz von Stein fue el primer tratadista de Ciencia de la Administracin en Alemania. 33
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En Gran Bretaa, Policy se conserv para referir el arte del gobierno; Police para significar el gobierno de las ciudades y los pases, y despus, la conservacin de la paz y el orden. Por su parte, Administracin represent el conjunto de los ministerios. En los Estados Unidos se hered esta tradicin con algunas variantes, pero en contraste con Gran Bretaa, la administracin pblica ha sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y posteriormente all fueron creadas las Ciencias de la Policy . Tal como lo adelantamos en la leccin precedente, Adam Smith profesaba una ctedra sobre Police, junto con otras materias, y se apoyaba en el Diccionario de Johnson publicado en 1755. Deca que Johnson defina a la "Police" como una palabra que provena originalmente del francs, en tanto que "Policy" emanaba de Politeia. Defina a la "Police" como "'la regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el cuidado de los habitantes'"; y a "Policy" como "'el arte del gobierno, principalmente con respecto a los poderes externos'".46 Tambin existen fuertes diferencias de campos de conocimiento debidos a la actividad de las comunidades acadmicas, que estn activas en la administracin pblica y las Ciencias de Policy. El resultado ha sido una diferenciacin de mbitos mediante construccin conceptual, los cuales sin embargo estn traslapados, pues entre ellos existen fronteras extraordinariamente tenues y se ha desarrollado una concurrencia de trabajos acadmicos sobre el mismo punto. La Ciencia de la Administracin fue uno de los terrenos primigenios ms frtiles, para el cultivo de los estudios de Policy en los Estados Unidos. Dentro de algunos de los ms antiguos libros sobre administracin pblica en los Estados Unidos, la Policy figuraba dentro de las categoras centrales, tan centrales como que de ella partan definiciones de administracin pblica.

. Smith, Adam. "Lectures on Justice, Police, Revenue and Armas", delivered in the University of Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763". Oxford, Claredom Press. 1896. pp. 154-259. 34

46

La primera proposicin conceptual de Policy como centro de la definicin de la administracin pblica, fue formulada en 1926. Su autor es Leonard White, la sugiri en el primer libro de texto de la materia en los Estados Unidos: Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica . Posteriormente, en un antiguo y muy consultado artculo preparado a mediados de los aos 30, Marshall Dimock se refiri a que "el alcance de la administracin pblica est determinado slo por la necesidad de ejecutar las Policies y propsitos del Gobierno". John Pffifner y Robert Presthus, por su parte, definieron a la administracin pblica como un "proceso relacionado con la ejecucin de las Policies Pblicas, abarcando innumerables habilidades y usando tcnicas que ordenan los esfuerzos de muchos miembros del pueblo". White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico, Compaa General de Ediciones. 1964. Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public Administration". Gaus, John et al , The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). Pffifner, John and Robert Presthus. Public Administration. New York, The Ronald Press Company. 1967 (1935). El desarrollo de la administracin pblica como disciplina cientfica en los Estados Unidos, estuvo fuertemente influenciado por las relaciones entre los temas polticos y los temas administrativos. Debido al fuerte prestigio alemn, principalmente a travs de Gaspar Bluntschli, el desenvolvimiento primigenio de la Ciencia de la Administracin tendi a centrarse en la separacin entre poltica y administracin. Aunque Bluntschli distingua a la administracin con respecto al derecho pblico, la administracin privada y la poltica, fue esta ltima distincin la que llam poderosamente la atencin en los Estados Unidos. A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y Frank Goodnow, proliferaron una gran cantidad de contribuciones cuya definicin de la administracin pblica se basaba en su extraacin con la poltica. Esta tendencia fue predominante hasta mediados de los aos 50. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la dcada de los 20, se comenz a configurar una interpretacin diversa cuya postura era la acentuacin de los aspectos comunes de la administracin y la poltica, teniendo como factor mutuo a la Policy. Esta tendencia, a la que definimos como el Enfoque de la Poltica 35

Pblica en una obra anterior,47 conceba a la administracin pblica como uno de los protagonistas de los procesos polticos que concurran en el gobierno y, particularmente, la defina como la ejecucin de la "Poltica Pblica". Leonard White se refera a la administracin pblica como las "operaciones que tienen por objeto la realizacin o la observancia forzosa de la poltica pblica". 48 En el mismo sentido, Marshall Dimock la defina como la "coordinacin de esfuerzos colectivos para realizar la poltica pblica".49 La nocin de "Poltica Pblica" se restringa a un significado procesal, era concebida como un procedimiento de intercambio entre una variedad de protagonistas de la poltica, en tanto que esta era entendida como la accin del gobierno en el sentido de determinar a la "Poltica Pblica". Sin embargo, en la medida en que la administracin pblica era entendida en trminos del "qu" y el "cmo" del gobierno, dbase por resultado una confusin conceptual con la poltica. De tal modo, si la dicotoma poltica-administracin pecaba de defecto, este "Enfoque" pecaba de exceso, y aunque hoy en da an hay pensadores que estn inscritos en su lnea terica, lo cierto es que gradualmente se fue estrechando en su desarrollo. En 1937, se introdujo el estudio de Policy en la Escuela Graduada de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard y hacia 1940, con base en esta experiencia, se form un Comit Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. Uno de sus ms fructuosos productos fue el libro Administracin Pblica y Policy Pblica ( Public Administration and Public Policy) de Harold Stein, que comenz a utilizarse como libro de texto en el ao de su publicacin: 1948.50

. Guerrero, Omar. Teora Administrativa de la Ciencia Poltica. Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 1982. pp. 76-77.
47

. White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico, Compaa General de Ediciones. 1964. p. 1.
48

. Dimock, Marshall y Gladys Dimock. Administracin Pblica. Mxico, UTEHA. 1967. p. 2.


49

. Stein, Harold. Public Administration and Public Policy. New York, Harcourt, Brace and Company. 1948.
50

36

Posiblemente la contribucin ms relevante de esa Escuela, sea una antologa preparada en 1940 por Carl Friedrich y Edward Mason. Esta contribucin, que desde la poca en que se formul podra ser comparada con el aporte posterior de Harold Lasswell, padre de las Ciencias de Policy, signific un esfuerzo de sntesis de los aportes de los especialistas en administracin pblica al campo de aquella disciplina.51 Hay que enfatizar que Friedrich era un autor reconocido, se haba formado en Alemania, su pas de origen, donde abrev en la teora del Estado germnico y las disciplinas administrativas que all se cultivaban. El objeto de la antologa fue publicar expresamente una obra de Policy, como una nueva empresa alterna ante las tradicionales series editoriales en ciencias sociales, pues exista una necesidad prctica y terica. 52 El temario de los once artculos que integran a la obra, presentados por igual nmero de autores, estn dedicados a una variedad de campos de accin de la Policy, tales como el empleo, mercado, control industrial, precios, presupuestos, moneda y regulacin econmica, entre otros. Adems, las distinciones disciplinarias de estas ciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de las Policies cuyo importancia, debido principalmente a la expansin de las actividades del gobierno, era patente. Finalmente, muchos de los progresos ms significativos de las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de antiguo, determinados por problemas de Policy cuya presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas disciplinas requeran del anlisis de las condiciones que determinaban el xito o el fracaso de aquello que los gobiernos modernos emprendan. Los editores aseguraban que raramente los asuntos de Policy, si no es que jams, se haban tratado con esmero dentro de alguno de los campos de estudio cultivados en la tradicional divisin del trabajo de las ciencias sociales. Y, por el contrario, estos asuntos se oponan a la fragmentacin y reclamaban la colaboracin de disciplinas vinculadas. Para ambos, la trascendencia del cambio por cuanto a la visualizacin de las Policies consista en aplicar todos los enfoques posibles rompiendo las barreras entre los

. Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lerner, Daniel and Harold Lasswell (eds.). The Policy Sciences. Stanford University Press. 1951. pp. 3-15. . Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press. 1940.
52

51

37

anlisis tericos y prcticos, y entre los puntos meramente jurdicos, econmicos y administrativos.

de

vista

Esta interpretacin, sustancialmente distinta al "Enfoque de la Poltica Pblica", precedi y anunci el nacimiento de las Ciencias de Policy propuesto por Lasswell diez aos despus. Se trataba, en suma, de una sugerencia multidisciplinaria a partir del concurso de las ciencias sociales en su conjunto. Este concepto de Policy estaba lejos de ofrecer una panacea o decir al pblico o al gobierno lo que deban hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo de los acadmicos y los practicantes de la administracin pblica, puede atraer en una estrecha y fructuosa colaboracin; toda vez que la Escuela de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard se propona presentar anualmente algunos de los resultados de esta colaboracin. La contribucin ms importante, con la que comienza la antologa, es obra de la pluma de Friedrich.53 Como est destinada al tema de las relaciones entre la Policy y la responsabilidad administrativa, buena parte de su objeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranque es su polmica contra la distincin entre la poltica y la administracin formulada por Frank Goodnow, de la que explica que las concibe como cajas aisladas mutuamente excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en la hechura y ejecucin de la Policy, aunque como lo aclara, haya ms de poltica en la formulacin y ms de administracin en la ejecucin. El punto de enlace est la Policy como un continuo de hechura y ejecucin, como un proceso inseparable. Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un mbito determinado, hay poltica; cuando un acto o propuesta de accin de un funcionario se orienta al inters pblico, hay administracin. Esta misma situacin, desde otro ngulo, deriva en la definicin de Policy como "el significado comn del trmino referido a las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en situaciones dadas".54 Las funciones legislativas constituyen decisiones de Policy, de modo que la hechura de Policy se considera cada vez menos como parte de la administracin pblica, pero una parte al fin, al tiempo que la ejecucin le corresponde plenamente.

. Friedrich, Carl. "Public Policy and Nature Administrative Responsability". Obra citada, pp. 3-23.
54

53

of

. Ibid. 38

Esta aeja interpretacin de Friedrich y sus colegas, ratificada por Lasswell diez aos despus, no debemos desorlas en beneficio de un trabajo necesariamente pluridisciplinario de los temas polticos. Otra opcin fructuosa al "Enfoque de la Poltica Pblica" fue ofrecida por Paul Appleby, en su obra Policy y Administracin (Policy and Administration), publicada en 1949. Aqu encontramos tambin el nfasis de los vnculos existentes entre la Policy y la administracin pblica. Appleby se cie al estudio del gobierno en los Estados Unidos, que fue dividido en atencin a la separacin constitucional de poderes. Uno de los efectos negativo fue que a mediados del siglo XX, la Ciencia Poltica se haba convertido en una disciplina individualizada: buena parte de su literatura aceptaba tcitamente la divisin de poderes y haba excluido a la administracin pblica de los procesos de hechura de Policy . Del mismo modo, dicha separacin sirvi de sustento para la aceptacin y justificacin de del servicio civil.55 Incluso, el Presidente de los Estados Unidos fue reconocido como una excepcin a esa idea, pero esto ocurri ms en trminos personales que en el orden institucional. Su condicin de hacedor de Policy se concibi ms en su carcter de individuo, que de jefe del Poder Ejecutivo. La situacin real, sin embargo, es diversa: efectivamente, el Congreso y las legislaturas locales hacen Policy para el futuro, pero no monopolizan esta funcin. De manera similar, el Poder Judicial determina lo que es la ley, pero no tiene su monopolio, pues constantemente la administracin pblica expide las reglamentaciones para el futuro y est continuamente determinando lo que es la ley y lo que significa en trminos de accin. Del mismo modo, los cuerpos legislativos conservan buena parte de poder sobre la administracin pblica.

55

. Appleby, obra citada, pp. 1-25. 39

"Los administradores pblicos participan en la hechura de Policy para el futuro, de otro modo: ellos formulan recomendaciones para la legislacin, y esta es una funcin de la hechura de Policy". En tanto los cuerpos legislativos hacen la Policy en general, toca a los administradores pblicos hacer la Policy a travs de una aplicacin gradualmente menos abstracta. "La hechura de Policy en administracin pblica, consiste en el ejercicio de la discrecin con respecto a cada accin". Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949. pp. 1-25. La funcin de hechura de Policy no puede ser situada nicamente en un punto o sector del rgimen poltico, porque donde exista una accin afectando al pblico, hay hechura de Policy. Ella es hecha a travs de todo el gobierno, a lo largo del proceso poltico. La administracin pblica, en su ms amplio sentido, est involucrada con la hechura de Policy por cuanto a ella corresponde su ejecucin. Es un proceso de entremetimiento entre la hechura de Policy y la direccin (management) por debajo de las determinacin emanadas de los Poderes Legislativo y Judicial, as como de los entes populares-electorales. Existe, pues, una relacin gentica entre Policy y administracin pblica que conviene conservar, y an desarrollar, para tener una idea cabal de sus complejas relaciones dentro de los asuntos de Estado.

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TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO


Hoy en da existe una multiplicacin de manifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciado la diversificacin administrativa en su organizacin gubernamental. Antao, como lo hemos explicado, la actividad administrativa tenda a condensarse en la polica y esta idea permaneci cuando se transform en administracin pblica. Sin embargo, aunque la administracin pblica conserv la esencia de la polica, no mantuvo todas sus cualidades, entre ellas la administracin de justicia, que le estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad interior. Una de las diferencias ms radicales que se encuentra entre la antigua polica y la moderna administracin pblica, consiste en que esta ltima est desvinculada de la administracin de justicia, que se ha eregido en propia del Poder Judicial. Tal desvinculacin, empero, se realiz de manera gradual y hoy en da an existen lazos estrechos entre ambas que nos hablan de las pocas cuando todava las unan pedazos del cordn umbilical de la historia. Qu otra explicacin se puede brindar sobre la permanencia del Ministerio de Justicia, que siendo una dependencia de la administracin pblica, est dedicada al auxilio de la administracin de justicia. DIVERSIFICACIN DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO Cuando la polica se convirti en administracin pblica, su ncleo existencial sustent un tipo general de gestin que a partir de entonces de denomin administracin interior o administracin civil. Este suceso, que estuvo presente en los albores del Estado de derecho, propici paralelamente el perfeccionamiento de ciertas formas de administracin especializadas cuyo desenvolvimiento se haba ido gestando a la sombra de la polica. Tales formas de gestin especiales gradualmente constituyeron focos de profesionalizacin administrativa, por lo cual durante la primera mitad del siglo XIX tambin se denominaron administraciones profesionales. Ellas estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, al perfeccionamiento de la gestin singular la hacienda, la justicia, la defensa y los asuntos exteriores.56 Finalmente, una vez que el Estado de derecho se consolid hacia la primera mitad del siglo XIX, la administracin interior fungi . Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica de Espaa. Madrid, Boix Editores. 1843. pp. 8-9.
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Cuarta Leccin

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plenamente como el pivote de la administracin pblica en su conjunto, jugando las administraciones especializadas un papel auxiliar, pero no menos relevante. La administracin civil fue destinada a la conservacin y mejoramiento de la sociedad, por lo cual tiene el carcter fundamental.57 Ella tiene como misin la sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tanto que las administraciones especiales tienen un espacio permanentemente establecido. Mientras que el mbito de la administracin interna se expande y contrae segn las condiciones donde incide la accin del Estado, aquellas se conservan sin mutaciones significativas. Ciertamente la administracin civil acta entre lmites definidos, pero stos son flexibles y estn en perenne construccin y reconstruccin. El carcter dinmico de la administracin civil, mal entendido por el neoliberalismo, es lo que ha provocado las confusiones sobre el llamado "tamao del Estado". Las condiciones dentro de las cuales acta el Estado, se encuentran constituidas por una variedad de fenmenos y relaciones sociales complejas y cambiantes, que determinan el modo como la actividad se organiza para actuar en ellos. Esta organizacin est determinada por la amplitud y variedad de la esfera de accin del Estado, y el grado de desarrollo histrico que tiene. Las funciones primordiales del Estado se han encaminado a patentizar su capacidad de autodeterminacin ante otros estados; a desarrollar las fuerzas militares para garantizar el ejercicio de dicha autodeterminacin; a propiciar los medios econmicos para hacer viable la autoderminacin; y a ejercitar la justicia para asegurar el derecho. La funcin interior, finalmente, desarrolla los elementos constitutivos de la sociedad y crea las condiciones para su desenvolvimiento. Para hacer patente su autodeterminacin frente a otros estados, un Estado nacional acta a travs de la administracin de lo exterior ; para defender la autoderminacin, la administracin de la defensa; para nutrirla econmicamente, la administracin de la hacienda; y para asegurar la convivencia social, la administracin de la justicia. Finalmente, para dar pie al desarrollo material e intelectual de la comunidad social, pone en movimiento a la administracin interior.58

57

. Ibid.

. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipogrfica Edictrice. 1897. pp. 36-37.
58

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La gestin interior se denomin administracin civil, debido fundamentalmente al carcter comprensivo de los asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el ser humano y el uso humano de las cosas. Tal como la concibi un autor, la administracin civil observa en cada individuo el objeto de su solicitud, su celo y sus providencias, porque debe conservarlo y aumentar su bienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo, educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces y comodidades a sus expensas. Por cuanto a las cosas, hace uso de ellas para, multiplicndolas y extendiendo su aplicacin, puedan ser aprovechadas en beneficio de los seres humanos.59 De manera similar a la administracin civil, las administraciones profesionales tambin se dedican al hombre y usan a las cosas, pero de un modo muy diverso: "la administracin de justicia se entiende con las personas para refrenar sus extravos y corregirlos, y con las cosas para reparar las usurpaciones y los atentados cometidos contra los derechos de la propiedad; la administracin militar busca a los hombres para llevarlos al campo de batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tan justo como duro, que la sociedad impone a sus individuos, de ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes (...); "la administracin econmica, en fin, no considera en las personas sino la obligacin de sacrificar la propiedad particular a las necesidades comunes del Estado, y las cosas privadas no tienen otro aspecto a sus ojos, sino el de materias que ha de extraer el jugo que ha de nutrir a la comunidad social".60 La administracin interna acta en forma "benfica, consoladora y paternal", en tanto que la administracin de justicia arregla las controversias entre los hombres y repara el dao causado a sus propiedades; la administracin militar reclama su sangre y sus bienes para la guerra; y la administracin econmica su participacin en los gastos pblicos. En suma, estas tres obran en forma "dura, dolorosa y punzante".

. Sinz de Andino, Pedro. Exposicin la sobre Situacin Poltica del Reino y medios de su Restauracin (1829). El Pensamiento Administrativo de Pedro Sinz de Andino: 1829-1848. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 99100.
59 60

. Ibid, pp. 100-101. 43

Sinz de Andino, Pedro. Exposicin la sobre Situacin Poltica del Reino y medios de su Restauracin (1829). El Pensamiento Administrativo de Pedro Sinz de Andino: 1829-1848. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 99-100. Es muy importante destacar que la unidad de accin de esta variedad de administraciones, una como fundamental y las otras como auxiliares, est incentivada por la nocin de unidad estatal: en ltima instancia, la administracin interior y las administraciones especializadas trabajan para el nico fin de activar al Estado. Sin soslayar la importancia de todas las administraciones especializadas o profesionales, aqu trataremos particularmente a las referentes a las relaciones exteriores y la justicia, las cuales sin duda constituyen dos de las administraciones estatales singulares ms significativas. ADMINISTRACIN DE LO EXTERIOR La administracin de lo exterior es, por principio, una funcin inherente al Estado, as como el modo como se relaciona polticamente con otros estados y la forma como arregla sus intercambios polticos con ellos. Para ejercitar la administracin de lo exterior, un Estado debe tener la condicin de Estado, es decir, autodeterminar su voluntad y accin, y asumir la soberana dentro de su espacio territorial y hacia el exterior. La administracin de lo exterior fue debidamente definida desde la primera mitad del siglo XIX, cuando se juzgaba que la mejora y conservacin de la sociedad slo era posible si la administracin pblica haca respetar al pas en el exterior y guardaba los derechos de todos en el interior: "para lo primero necesita el Estado aparece fuerte, prspero y leal, pues nada atrae tanto el respeto como ser respetable (...) no hay peor negociacin que la que se entabla en actitud suplicante".61 Las relaciones exteriores son vnculos polticos entre los estados, que se expresan principalmente a travs de tratados y la observancia del derecho internacional, que consisten en actos propiamente administrativos. Se representan igualmente a travs de las relaciones diplomticas, cuyo objeto es promover los intereses del Estado.

61

. Olivn, obra citada, pp. 81-82. 44

La administracin exterior fue una de sus actividades que ms tempranamente propici la profesionalizacin del servicio pblico. Desde diversos ngulos, posiblemente la diplomacia sea la actividad poltica que ms prontamente exigi una ocupacin plena y exclusiva, as como rasgos profesionales impersonales de funcin, que demandaron caractersticas peculiares de quienes se dedicaron a ella. Por principio, un diplomtico deba ser de fcil comunicacin humana y social, diestro en los idiomas, perseverante en la negociacin, persuasivo, versado en la historia, ilustrado en la cultura clsica y con dotes polticas. Era usual de antiguo, los diplomticos jubilados y con gran experiencia dejaran mamorias y libros para quienes desearan abocarse a la compleja ocupacin de los negocios exteriores. Juan Holman, Embajador de Francia en Suiza, escribi un libro titulado Del Empleo y Dignidad del Embajador, en tanto que Carlos Mara Caraffa, que represent a Espaa ante el Vaticano, dej su obra El Embajador Poltico Cristiano. De confeccin similar es el libro: El Embajador y sus Funciones, del alemn Wicquefort.62 Incluso se prepararon textos tcnicos sobre las negociaciones diplomticas, como lo hizo el diplomtico francs Francisco de Calliers, activo durante la primera mitad del siglo XVIII. Paralelamente, las legaciones en el extranjero requirieron permanencia, estabilidad y administracin continua, as como personal pblico que dominara el arte de la pluma. Los Ministerios de lo Exterior fueron una de las ramas de la administracin pblica que se organizaron con mayor rapidez y aptitud, por su especial funcin. El Ministerio de lo Exterior Con un nimo meramente ilustrativo, aqu haremos una breve exposicin del origen del Ministerio de lo Exterior, tambin llamado Ministerio de Estado, para entender ms adecuadamente su labor. Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existan cuatro Secretaras: Negocios Extranjeros; Marina y Colonias; Guerra y Casa Real; y Asuntos Eclesisticos, adems del Contralor General, a cuyo cargo estaba la hacienda pblica. Espaa, por su parte, en 1700 estableci una Secretara del Despacho Universal, que se desdobl . Donato, Nicols. El Hombre de Estado . Mxico, Tipografa Popular. 1904. Tres volmenes [El ttulo original del libro es L'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos. pp. 46-53.
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en 1705 en las Secretaras de Guerra y de Hacienda. Un paso decisivo hacia el desarrollo administrativo fue dado en 1714, cuando se estableci un sistema gubernamental diversificado e integral, cuyos componentes eran el Ministerio de Estado, y las Secretaras de Justicia y Negocios Eclesisticos; Guerra; Indias y Marina, as como el Veedor General. Tal como es notorio, se haba asumido cabalmente el modelo francs. El Ministerio de Estado en Espaa, de acuerdo con la Constitucin de Cdiz, constituy propiamente una institucin diplomtica de conformidad con su tradicin dieciochesca, pues tena a su cargo las relaciones exteriores. Sus actividades funcionales se referan a los asuntos diplomticos con las cortes extranjeras, y el nombramiento de los embajadores, ministros y cnsules.63 En un manuscrito annimo preparado en 1824, se explica que la [Secretara] de Estado que por lo comn trata de objetos en grande, necesita ms de sagacidad que tareas; por consiguiente necesita ms cabezas que brazos.64 Las facultades de ese Ministerio estaban perfectamente delimitadas, desde el momento de su nacimiento en 1714.65 Dicho Ministerio era portador exclusivo de las relaciones exteriores, a pesar de que tanto la Secretara de Justicia, como la Secretara de Indias y la Secretara de Hacienda, an intercambiaban correspondencia directamente con las cortes extranjeras. Sin embargo, el Ministerio de Estado, que a principios del siglo XIX todava desempeaba deberes interiores, fue transformndose en una entidad administrativa propiamente diplomtica. De manera similar, en Mxico las tareas diplomticas estuvieron mezcladas organizativamente con otras materias dentro de la Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e

. Garca Madaria, Jos Mara. Introduccin a la obra: Las Secretaras del Despacho. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982.
63

. Annimo. Memoria sobre las Secretaras del Despacho (1824). Las Secretaras del Despacho. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. p. 178.
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. "Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretara de Estado". Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo I. pp. 301-302. 46

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Interiores, que fue establecida en noviembre 8 de 1821.66 El objeto de esta institucin de la administracin pblica era atender los siguientes negocios pblicos: relaciones diplomticas con las cortes extranjeras; direccin General de Correos y compostura de caminos, calzadas, puentes y dems; todo lo dems que sea puramente de Estado; todos los ramos econmicos y polticos del Reino, como son jefes polticos de las provincias, ayuntamientos constitucionales, mayordomas de propios y arbitrios, y la provisin general de todos los empleados de estos ramos. Este cmulo de deberes muestran una variedad de actividades cuyo desempeo significaba un gran desafo para la dependencia administrativa responsable de ellos, toda vez que requera el concurso de personal cuyas cualidades profesionales eran ciertamente diversas: oficiales de cancillera y diplomticos, ingenieros de obras, funcionarios postales y servidores pblicos dedicados a la administracin interior. Tal fue el motivo por lo cual en 1853, esa Secretara se dividi atendiendo sus dos grandes actividades, dando origen a la Secretara de Relaciones Exteriores, la cual es el contexto organizativo de la vida, el espritu y la actividad del diplomtico. El Servicio Exterior En aos ms recientes se llev a cabo una reforma del servicio exterior mexicano, que configura su organizacin hacia el presente. Por principio, fue suprimida la confusin existente entre la Secretara de Relaciones Exteriores y el servicio exterior, toda vez que esta categora funcionarial ya no fue definida como un rgano, sino como "el cuerpo permanente de funcionarios de Estado, encargado especficamente de representarlo en el extranjero y responsable de ejecutar la poltica exterior".67 Se ratifica que dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal, es decir, que es un elemento de la administracin pblica cuya direccin y administracin estn a cargo de la Secretara de Relaciones Exteriores.

. "Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821". Mxico, Archivo General de la Nacin. MS, Fondo Gobernacin, s/s, Caja 8/2, exp. 13. . "Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de diciembre 16 de 1993. Mxico, Secretara de Relaciones Exteriores. 1994. 47
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Como carrera administrativa especial, el servicio exterior se debe desempear con base en "los principios de preparacin, competencia, capacidad y superacin constante, a fin de establecer un servicio permanente para la ejecucin de la poltica exterior de Mxico".68 ADMINISTRACIN DE JUSTICIA Dentro de un ambiente administrativo diversificado, los asuntos judiciales han adquirido un inters tan grande, que un nmero mayor de personas se estn ocupando de la administracin de justicia, como un componente singular muy importante del Estado de derecho. Debido a la estrecha relacin entre la administracin pblica y la administracin de justicia, los rganos por los cuales se vinculan estn siendo objeto de una gran atencin. Entre estos rganos, debemos considerar al Consejo de la Judicatura Federal, cuyo diseo organizativo est encaminado a cumplir con las faenas de gestin interior en el Poder Judicial. Para la Ciencia de la Administracin, administrar significa el desempeo de las actividades funcionales y las actividades institucionales de la administracin pblica dentro de la misma entidad. Asimismo, implica al qu y al cmo de su accin: los aspectos sustantivos de la actividad y los procesos de gestin mediante los cuales se despachan los negocios pblicos, los cuales se consideran vinculados dentro del mismo espacio organizativo, independientemente de su grado de trabazn interior. En contraste, en la administracin de justicia las actividades funcionales y las actividades institucionales, as como el qu y el cmo, estn confiados en entes distintos, e incluso en Poderes diferentes: la jurisdiccin -actividad funcional- la ejercita el Poder Judicial, en tanto que la gestin interna -actividades institucionales- estn normalmente a cargo de un Ministerio de Justicia o de un Consejo de la Magistratura. Esta peculiar situacin, cuyo discernimiento conceptual lo abordaremos un poco ms adelante, es el fruto de condiciones histricas peculiares producidas por el Estado de Derecho. Jurisdiccin y Administracin La administracin de justicia es un suceso cuyas races son antiguas, aunque su ndole moderna se configura con el Estado de
68

. Ibid. 48

derecho, cuyo carcter esencial consiste en la divisin de poderes y la proteccin de los derechos individuales. Esta proteccin demand antao la edificacin de un Poder superior, configurado de manera similar a las potestades del Parlamento y del Rey, convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Para que la potestad que garantiza esos derechos individuales se elevara como Poder Judicial, fue histricamente necesario que la jurisdiccin "decir el derecho"-, adems de constituirse como una funcin pblica independiente, fuera separada de la administracin, con la cual convivi y se confundi durante centurias. En los pases con tradicin administrativa romana, el concepto de magistratura ha entraado una agregacin de funciones. Tal era el caso de los gobernadores, alcaldes mayores y corregidores novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia, hacienda, polica y guerra.69 La confusin entre jurisdiccin y administracin emanaba, pues, de que los organismos administrativos ejercan la jurisdiccin y los tribunales ejercitaban la administracin pblica, bajo el influjo de la idea de magistratura. En la organizacin y las leyes de las asociaciones de dominacin precedentes al Estado moderno, tanto en las normas constitucionales, como en la complicada distribucin de las funciones pblicas, era observable que los servicios, derechos y obligaciones de los individuos, as como las mximas y los preceptos de gobierno, se referan a un conjunto de tareas y rdenes que estaban confundidos en las instituciones polticas que desempeaban al mismo tiempo la administracin y la jurisdiccin. 70 Los tribunales de justicia ejercan atribuciones de gobierno y los rganos administrativos desempeaban muchas competencias que eran del ms diverso orden y procedencia. La jurisdiccin, aunque identificada con tribunales especiales, se hallaba fraccionada y estaba confiada en una diversidad de depositarios que la desempeaban ms con aislamiento, que con independencia. Para asegurar la aplicacin de los principios del Estado de derecho, se tena que separar a la jurisdiccin y la administracin, pero la tarea no fue sencilla aunque solamente se

. Gonzlez, Mara del Refugio. "De la Acumulacin de Funciones a la Divisin de Poderes". Crnica Legislativa, Nueva poca, nm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15. . Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Espaola de Derecho y Administracin. Madrid, Tipografa General de D. Antonio Rius y Rossell. 1848. Tomo I, p. 528.
70

69

49

visualizara desde el aspecto organizativo y funcional, porque el proceso de implementacin jurisdiccional-administrativo estaba enraizado tanto en un comportamiento burocrtico ancestral, como en el modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales de larga existencia. Tal desvinculacin sera mutuamente provechosa para la jurisdiccin y la administracin. En lo que toca a esta, durante el siglo XVIII se transit gradualmente del rgimen administrativo sinodal, al sistema de Secretaras de Estado y del Despacho, divorcindose gradualmente la jurisdiccional y administrativa como procesos de implementacin diversos. En la tradicin hispano-mexicana, el Ministerio de Justicia naci dentro del primer cuarto de la mencionada centuria bajo el poderoso influjo francs, separndose de las faenas propiamente jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del siglo XVI comienzan a emerger los grmenes de la disociacin entre administracin y jurisdiccin, pero que es ms visible en 1571, cuando los negocios de justicia se restringen a lo contencioso entre partes y los pleitos .71 Fue hasta que la jurisdiccin se convirti en poder pblico, con la irrupcin de los regmenes constitucionales, que el proceso fue facilitado por la administracin pblica, que se haba circunscrito a las actividades propiamente ejecutivas de dichos regmenes y especializado a sus organizaciones en ramas peculiares de accin. De este modo, adems de los Ministerios propios de lo exterior, interior, guerra y hacienda, en Espaa emergi el Ministerio de Gracia y Justicia.72 La anatoma de este suceso fue la compleja diseccin que obr entre la polica y la justicia, bajo los regmenes del despotismo ilustrado europeo. La polica se identific gradualmente con toda la administracin interior del Estado, acotando sus fronteras con mayor nitidez ante la justicia.73
71

. Gonzlez, obra citada, pp. 14-15.

. D. P. de M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definicin de las Secretaras del Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo IV, p. 1178.
72

. Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica. Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. pp. 173.
73

50

"El objeto que se propone la administracin de justicia, es impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los sbditos pueden tener entre s, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior del Estado". Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica. Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. pp. 170.

Juan Enrique von Justi justicia (...) pertenece a soberano, y la polica tiene leyes y los reglamentos que

discerna que "el mantenimiento de la los tribunales establecidos por el el simple cuidado de hacer observa las de ellos emanan".74

Hacia el ltimo cuarto del siglo XIX, la administracin contrastaba ntidamente con la jurisdiccin; pues como lo explay un pensador, "la administracin, propiamente dicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa; sta protege al derecho turbado, aquella busca y realiza lo til".75 A medida de que se desarroll el Estado de derecho, la desvinculacin entre administracin y jurisdiccin se fue afirmando.76 El resultado de este proceso consisti en la unificacin de la imparticin de la justicia dentro de un solo Poder, cuya organizacin ha comprendido a un conjunto de entidades de origen histrico diverso. La esencia de la administracin de justicia es que entraa una potestad pblica de mxima jerarqua, pues la jurisdiccin ha dejado de ser un ramo de la administracin, transformndose en un Poder pblico. Tal era la perspectiva de Montesquieu cuando afirma que el Poder Judicial debe ser una potestad invisible y nula, separado del control de una clase o una profesin.77 Pero se trata de un poder especial, porque no tiene una ndole representativa, sino un papel funcional estratgico dentro del rgimen poltico: fungir como depositario de lo que el Barn de Montesquieu y de la Brde, conceba como el poder terrible de juzgar y que debe ser
74

. Ibid.
75

. Blunstchli, Gaspar. Guillaumin. 1879. p. 301.


76

La

Politique.

Paris,

Libraire

. Beneyto, Juan. Historia de la Administracin Espaola e

Hispanoamericana. Madrid, Aguilar. 1958. p. 557. . Montesquieu, barn de la Brde y (Carlos Luis Secondat). El Espritu de las Leyes. Mxico, Edit. Porra. 1980 (1748). pp. 105 y 107. 51
77

suficientemente corporativa.

institucionalizado

para

evitar

su

filiacin

Bajo las nuevas circunstancias, la herencia administrativa absolutista fue usufructuada por los gobiernos constitucionales, pues la jurisdiccin se haba elevado desde su modesta condicin administrativa hasta el estatuto de poder pblico, y los tratos del Poder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este Poder haba cedido la jurisdiccin por mandato popular, a cambio de monopolizar a la administracin pblica, y estaba obligado a atender el sustento gerencial del Poder Judicial cuya encomienda nica y principal era tan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar. Sin embargo, el complejo proceso histrico que deriv en la creacin del Poder Judicial y el desarrollo de la administracin de justicia como su nico deber, fue un parto difcil ; y ciertamente no se ha roto del todo un cordn umbilical entre la administracin y la jurisdiccin. La desvinculacin entre administracin y jurisdiccin, y su ubicacin en poderes independientes, implic la especializacin del Poder Ejecutivo para administrar y del Poder Judicial para juzgar. Un efecto sucedneo fue la determinacin de que cada uno de los poderes que integran al rgimen poltico, ejercitara una funcin especial en el conjunto del rgimen, en la medida en que cada cual cumpla tareas distintas. Corra la primera mitad del siglo XIX cuando un experimentado funcionario pblico, refirindose a la justicia, alegaba que ella "(...) debe ser el mayor objeto de la atencin y solicitud del gobierno, as como su recta administracin es la garanta ms poderosa del reposo y prosperidad de los pueblos".78 Pero, qu es la administracin de justicia?. Concepto de Administracin de Justicia Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo, von Justi la identific a partir de su objeto, explicando que debe ayudar a la tranquilidad de los sbditos, evitando la violencia entre ellos. En contraste, el profesor Ral Carranc y Trujillo se refera a las cualidades que deben adornarla, pues administrar justicia requiere competencia, en el sentido que el derecho es una tcnica fina al servicio de la convivencia humana; exige probidad moral porque el

78

. Sinz de Andino, obra citada, pp. 62-63. 52

derecho es el fundamento de la justicia; reclama, igualmente, capacidad laboriosa, expedicin y eficacia, porque una justicia tarda es "siempre injusticia".79 Tambin podemos abordarla por las materias que trata, tal como lo manifiesta el profesor Hctor Fix Zamudio en un lcido trabajo sobre la administracin de justicia.80 El desarrollo de la categora Poder Judicial y el concepto administracin de justicia van de la mano y con frecuencia se confunden y aparecen como sinnimos, tal como ocurra en el siglo XIX. A pesar de este embarazo, dentro del Estado de derecho la administracin de justicia se representa como un conjunto ordenado de entidades jurisdiccionales, cuya nocin organizativa entraa la funcin especfica de administrar justicia.81 Antonio Arrazola y sus colegas discernan que el concepto de administracin de justicia debe ser visualizado en el doble plano de la teora y la prctica: En sentido terico, es el poder pblico aplicado a dirimir las contiendas particulares de los ciudadanos; en sentido prctico, expresa la accin e institucin de los tribunales, establecidos para dar a cada uno su derecho. Lo primero conduce al examen del principio: lo segundo al del medio, esto es, al examen del Poder Judicial, y al de la institucin de los tribunales".82 Uno de los rasgos significativos de esta condicin de potestad pblica del Poder Judicial, es la capacidad de crear su propio cursus honorem de servicio pblico: la carrera judicial. En la mayor parte de los pases se garantiz de tal modo la inamovilidad de los magistrados y jueces, que no podrn ser depuestos de sus empleos, tanto los temporales o perpetuos, y mediando causa legalmente probada y sentenciada; ni tampoco suspendidos, sino por acusacin legalmente fundada. Un mtodo adecuado para dar mayor precisin conceptual a la administracin de justicia, como lo propuso Alejandro Olivn,

. Carranc y Trujillo, Ral. "La Administracin de Justicia". Mxico: Cincuenta Aos de Revolucin. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Tomo III, pp. 147-148. . Fix Zamudio, Hctor. "La Administracin de Justicia". Varios autores: Temas y Problemas de la Administracin de Justicia en Mxico. Mxico, UNAM. 1985 (1982). pp. 143-177.
81 80

79

. Beneyto, obra citada, p. 558. . Arrazola y otros, obra citada, p. 625. 53

82

consiste en invocar la distincin entre administracin y jurisdiccin como acciones.83 De la diferencia de las relaciones de los individuos entre s, y entre ellos y la sociedad, brotan las dos grandes divisiones que explican la competencia del Poder Ejecutivo, por un lado, y del Poder Judicial, por el otro. La primera se refiera a la accin ejercitada sobre el campo de las relaciones y necesidades generales de la sociedad, la segunda al espacio de la accin que juzga y aplica la ley en los casos particulares.84

83

. Olivn, obra citada, p. 533. . Ibid, p. 536. 54

84

LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
Entendindose a la administracin pblica como el Estado en actividad, y estando sustentada en el movimiento, la prctica administrativa constituye su esencia. En esta leccin trataremos a quienes ejercitan esa prctica, el modo como est organizada y la manera como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor pblico, la carrera administrativa y los procesos de formacin para ajercitar el servicio pblico. La pericia, segn un annimo autor, est integrada por la Teora, la Prctica, la Cautela y la Precaucin. La Teora consiste en el conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo respectivo; la Prctica se constituye por los mtodos, las maneras y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado ; la Cautela es la penetracin de lo que sagazmente se procura descubrir; y la Precaucin es el don de la previsin y oportunidad en la resolucin, antes de comunicar y sancionar los mandatos. Annimo. Memoria sobre las Secretaras del Despacho (1824). Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 158-59. Posiblemente la mejor forma de conceptuar al servidor pblico, consiste en hacer eco de las experiencias histricas acumuladas y que disfrutan de mayor crdito. Estamos pensando en las contribuciones de Alemania, Francia y Gran Bretaa. DEFINICIN DEL SERVIDOR PBLICO Es frecuente que los trabajos sobre el servicio pblico comiencen con Alemania. Ello obedece a que es la cuna del funcionario moderno y la carrera administrativa. Tal como lo explic Otto Hintze, " Alemania es el pas clsico de los funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigedad".85 Desde principios del siglo XX, el derecho alemn de los funcionarios era el ms desarrollado en Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo frtil primigenio donde se realiz la ms fuerte penetracin de la idea del funcionario con base en la nocin de Estado de derecho, y donde

Quinta Leccin

. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1966 (1911). p. 224.
85

55

tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y proteccin del servicio pblico. En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran denominados servidores reales (Knogliche Bediente), pero hacia finales de la centuria se generaliz la denominacin de servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy en da se usa la expresin funcionario (Beamter ), cuyo uso se remonta al siglo XIX.86 En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios pblicos se divida en dos categoras: los funcionarios regidos por el derecho pblico y los agentes sometidos al rgimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entraan a la soberana del Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de inters de la vida pblica, no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado.87 Son funcionarios , por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coercin, as como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o educacin. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades econmicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado. En Francia, por su parte, son agentes pblicos todas las personas que participan de manera directa en la ejecucin de un servicio pblico, incluso si ocupan una funcin subalterna, tales como las de portero de una oficina pblica.88 Sin embargo, no todos los agentes pblicos son funcionarios. El trmino funcionario es utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a todos los empleados de la administracin pblica, pero jurdicamente tiene un alcance ms restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores pblicos. Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios pblicos. De igual modo, solamente algunos agentes estn sometidos a un rgimen de derecho pblico y tienen la calidad de funcionarios.

86

Ibid, p. 220.

. Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administracin Pblica. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1981 (1972). pp. 331-333.
87 88

. Ibid. 56

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos que gozan del rgimen particular de la funcin publica. Los elementos que le caracterizan estn constituidos por la ocupacin de un cargo permanente en la administracin pblica y por la titularizacin, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarqua administrativa. La nocin britnica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en la mayor parte de los pases de Europa continental, adems de que no existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant ). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condicin. Segn la Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act) de 1947, adems del nombramiento por la corona, el servidor pblico se define por obtener su sueldo de los fondos pblicos, pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisin emana de que en Gran Bretaa no hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios. En abono de una categorizacin ms rigurosa, la Real Comisin del Servicio Civil (Royal Commission on the Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, as como la Comisin Priestley de 1953-1955, adoptaron la siguiente conceptuacin: "los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos polticos o judiciales que estn empleados en una condicin civil, y cuya remuneracin es pagada en su totalidad y directamente con fondos votados por el Parlamento".89 Esta definicin tambin fue asumida en 1968 por la Comisin Fulton. Los funcionarios provinciales no son miembros del servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las organizaciones descentralizadas del Estado son parte de la funcin pblica. Tal como es observable, el parentesco cultural e histrico de pases tan prximos como Alemania, Francia y Gran Bretaa, no supera las barreras conceptuales autctonas de cada pas. Sin embargo, existen en aquellos que se ocupan de los negocios administrativos, rasgos comunes que los identifican como servidores pblicos, a falta de una mejor denominacin.

. Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administracin Central en Gran Bretaa. Madrid, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1966. p. 38.
89

57

Servidor pblico es aqul que, independientemente de su denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho pblico o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempean las funciones esenciales que le ataen al Estado y que, en cada caso, cada Estado extiende o restringe a su arbitrio. Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor pblico se realiza de manera permanente a travs de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalizacin; y que tal profesionalizacin se base en la formacin y el perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores polticos que laboran con el Ejecutivo. Aqu seguimos la tradicin hasta donde, hoy en da, ha sido permisible hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomtico, al administrador de justicia y al servidor pblico parlamentario, crendose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio pblico; as como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y la judicatura. En la actualidad, la nocin de servidor pblico se aplica a los miembros del servicio exterior, de antao sometidos al prejuicio de su peculiar funcin de intermediario poltico entre los pases. Su carcter de vnculo exterior, su formacin social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condicin de servidor pblico nacional. l tiene un carcter de servidor pblico del Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar. Situacin similar es apreciable en aquellos que estn empleados en las instituciones judiciales del Estado. Tradicionalmente, por efecto del principio de la divisin de poderes, quienes se desempean en la administracin de justicia estn amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al efecto, los procesos de formacin de estas personas es especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un sentimiento de autonoma profesional. El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administracin de justicia provenga de una sola profesin: la abogaca, refuerza

58

la idiosincrasia administracin.

separatista

de

los

trabajadores

de

dicha

Sin embargo, la mayora de los pases define como servidores pblicos a quienes se desempean en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administracin pblica y los empleados administrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma normacin laboral, la misma proteccin social y los mismos derechos de sindicalizacin. En suma: quienes se desempean en la administracin de justicia, igual que los trabajadores de la administracin gubernamental y los diplomticos, son servidores pblicos y se desempeo profesional se denomina tambin carrera administrativa. Aqu debemos hacer una aclaracin: carrera administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera administrativa propiamente, la carrera diplomtica y la carrera judicial; en sentido estricto, entraa solamente a la carrera desempeada por funcionarios pblicos, no la de los diplomticos ni la de los agentes judiciales. LA CARRERA ADMINISTRATIVA La carrera administrativa supone el desarrollo profesional del funcionario pblico, que entraa un proceso de seleccin y formacin previa al ingreso; un desempeo ascendente a travs de una escala regida por el principio de mrito; un proceso de formacin continua; y un minucioso programa de entrenamiento prctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de Alemania, Francia y Gran Bretaa. El Servicio Preparatorio Alemania es el mejor ejemplo de la formacin profesional de servidores pblicos a travs del sistema de pre-ingreso, es decir, un servicio preparatorio.90 A travs de este sistema se desea que el aspirante palpe los diversos aspectos del gobierno y que permita, a travs de exmenes sucesivos, que el servicio pblico se autoevale objetivamente.

. Chapman, Brian. The Profession of Government. London, Unwin University Books. Tercera reimpresin (1959). 1966. pp. 100-109.
90

59

En ese pas se presume que existen los mismos principios en el desempeo de un funcionario judicial y un funcionario de la administracin pblica. Tal como lo hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al caso una disposicin jurdica pertinente. Por consiguiente, toda su accin se lleva el cabo dentro de la ley que dicta el curso de la gestin administrativa. La diferencia entre el servidor de la administracin de justicia y el servidor de la administracin pblica, consiste en que el primero trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos administrativos. Este sistema tiene ms de 200 aos de vigencia y se ha transformado muy poco hasta nuestros das. Da principio con la oferta de un puesto vacante, para el cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su experiencia y conocimientos en derecho, as como en los asuntos pblicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su propsito es formar a un aspirante para que ocupe un cargo con caracteres de desempeo estndares. En su modalidad moderna, el noviciado se organiz a partir de 1952. Su base es el examen de Estado , que se verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo: a) un examen de graduacin universitaria; b) un perodo muy prolongado de servicio en diversos rganos de la administracin pblica; c) y un examen final. Cada Lnder (Estado federado) cuenta con un servicio preparatorio. Una buena muestra lo representa Baviera, cuyo primer examen es ejercitado por un snodo integrado por un juez, un funcionario pblico senior y un profesor de derecho administrativo. Consiste en una prueba mltiple que exige la presentacin escrita y oral, y consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita est formada por seis partes y cada una reclama un mnimo de cinco horas de preparacin. En cuanto al examen oral, se centra principalmente en cuestiones aplicadas de derecho administrativo, adems de constar de preguntas sobre las pruebas escritas. Hasta este momento, el aspirante al servicio pblico solamente es una persona que anhela ingresar al gobierno. Todava no es un novicio, esto ocurre hasta que presenta el segundo examen, que una vez aprobado, le otorga la denominacin de Referendar. La aprobacin de este examen es el resultado positivo a una solicitud del novicio para ingresar a una organizacin administrativa, signada por el titular del gobierno de la regin donde desea laborar. En favor del solicitante obra que la nica causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con condiciones de desempeo

60

claramente establecidas, y an as, puede recurrir como primera instancia a fallo del Ministro de Justicia del Lnder. Aqu el sistema de aprobacin es ms social que acadmico, pues se trata de que Referendar se empape en la realidad administrativa y la prctica legal, y prueba la habilidad y la perseverancia en el servicio. El titular del Gobierno tiene a su cargo la formacin general del novicio, pero los aspectos de detalle corresponden a un funcionario subordinado. Durante el largo proceso formativo, integrado por varias etapas programadas en una diversidad de entes pblicos, cada culminacin de fase es acompaada por un informe del funcionario tutor inmediato del Referendar. Formalmente, y como promedio, el servicio preparatorio debe durar un lapso de tres aos y medio, pero se puede prolongar por mucho ms tiempo, incluso hasta siete u ocho aos. He aqu, paso a paso, mes por mes, el proceso de formacin en el noviciado alemn: El proceso de desarrollo de la experiencia del novicio est compuesto por una multitud de pasos, organizaciones y propsitos. Haciendo honor a la tradicin germnica, da inicio en las cortes judiciales donde el Referendar permanece durante 19 meses; luego se traslada a otra corte judicial, donde se desempea por 10 meses, y posteriormente se traslada a durante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro a una corte criminal provincial. Para entonces, su entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres aos. Los siguientes 14 meses es ocupado en la administracin pblica, donde su tutor inmediato es un alto funcionario pblico. Luego transita hacia la administracin financiera, donde trabaja durante dos meses, y cuatro ms en otra organizacin similar. La preparacin del novicio an no termina, aunque aqu ya se entren por 20 meses ms, es decir, 1 ao y 8 meses. Todava no es un funcionario, pues debe tomar experiencia durante dos meses ms en la administracin social o en el Ministerio del Interior, adems de cuatro meses en una corte administrativa y dos en una corte laboral. Por fin, luego de 66 meses de formacin, el novicio est en la antesala de asumir el carcter de funcionario pblico. El examen final se presenta cuando agoniza la prctica en los entes pblicos. Nuevamente el novicio presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A diferencia del primer examen de Estado, en Baviera la prueba escrita se divide en dos secciones, una para 61

asuntos jurdicos, otra para los administrativos. En la primera seccin se pregunta sobre derecho comercial y empresarial, as como sobre derecho privado, y procedimientos; en el segundo, sin embargo, tambin abundan temas sobre derecho constitucional, administrativo, laboral y hasta derecho cannico, pero tambin hay materias de economa, finanzas y ciencia poltica. En Hesse, los exmenes son menos formalistas que en Baviera, y el acento del tercer examen recae en la filosofa, sociologa, historia del derecho y economa; en tanto que en Rhin-Palatinado se prefiere la educacin, el arte y los idiomas, adems de la filosofa. Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el novicio se ha convertido en un funcionario pblico, en Assesor, base de la pirmide administrativa. Hubieron de pasar cinco aos y medio de disciplinada y concienzuda formacin profesional, cuyo ncleo consiste en un largo entrenamiento prctico. Hacia 1979, el primer examen versaba sobre materias jurdicas y de ciencias sociales, bajo el sistema de formacin narrado. El segundo examen se refera nuevamente a derecho, pero inclua estudios en administracin pblica. Habiendo aprobado el segundo examen, la carrera transcurre dentro del sistema promocional establecido.91 La formacin dentro de la programa preparatorio, con frecuencia est acompaada por estudios de Doctorado en Derecho o en materias hermanadas, que se realiza en el sistema universitario. Igualmente, el Referendar y el Assesor son los estudiantes habituales de la Escuela de Ciencia de la Administracin, establecida en Speyer. Desarrollo de la Carrera Administrativa Uno de los ejemplares tpicos de la carrera administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido el modelo a seguir por muchos pases. En ese pas el servicio pblico se reclutaba originalmente entre los universitarios, pero ms recientemente la administracin pblica ha tendido a desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de formacin. La enseanza universitaria, que est orientada a la

. Ridley, F.F. Government and Administration in Western Europe. Sufolk, Martin Robertson. 1979.
91

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produccin y transmisin de conocimiento, constituye una formacin muy abstracta para el desempeo de tareas prcticas.92 Tal es el motivo por el cual a la universidad se le confa la dotacin de un nivel general de conocimiento y a la escuela profesional el aprendizaje prctico. La organizacin del servicio pblico francs se inici con la expedicin de disposiciones especiales para ciertos sectores de la administracin gubernamental, tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual se norm la actividad del servicio exterior.93 En mayo 19 de 1853 se aprob una primera disposicin general, a travs de la cual se estableci un rgimen de jubilaciones. Sin embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la estabilidad de cargo y la fijacin de los derechos de los servidores pblicos, fue hasta la poca de la Segunda Guerra Mundial cuando se decret el primer Estatuto General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre 4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida cuenta del colaboracionismo patentizado por este gobierno con la ocupacin alemana, tal disposicin fue anulada tras la liberacin. En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley que se estableci un nuevo Estatuto General de Funcionarios , a travs de la cual se cre la Direccin General de la Funcin Pblica y el Consejo Permanente de la Administracin Civil. Esa disposicin fue reemplazada por otra promulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propsito era hacer los ajustes correspondientes a la Constitucin francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes al Consejo Superior de la Funcin Pblica, las comisiones administrativas y los comits tcnicos paritarios, adems de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos, cesantas y similares. El Estatuto de 1959 se restringi fundamentalmente a servidores pblicos dependientes del Poder Ejecutivo, motivo por lo cual se excluy a funcionarios judiciales, militares, administradores de corporaciones pblicas industriales y comerciales, y empleados parlamentarios. Hoy en da Francia est renovando la organizacin de la carrera administrativa a partir de la expedicin del Estatuto
92

. Debbasch, obra citada, p. 356.

. Haro Blchez, Guillermo. Aportaciones para la Reforma de la Funcin Pblica en Mxico. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1988. pp. 178-179.
93

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General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades Territoriales. Tal disposicin est integrada por tres leyes que estn formalmente separadas, pero que constituyen un conjunto articulado.94 La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984, constituye el Ttulo Primero del Estatuto y contiene los derechos y obligaciones de los funcionarios. Su mbito de aplicacin comprende tanto a los servidores pblicos del Estado, como de las colectividades territoriales, as como los que laboran en los organismos autnomos del Estado y de las colectividades territoriales. La segunda ley, de enero 11 del mismo ao, que constituye el Ttulo Segundo del Estatuto, entraa las disposiciones estatutarias referentes a la funcin pblica del Estado. Finalmente, constituyendo el Ttulo Tercero del Estatuto, la ley de enero 26 comprende las disposiciones estatutarias de la funcin pblica territorial. Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos heterogneo cuya ndole y alcance eran diversos, y que rigieron a la carrera administrativa antao. El ingreso a la funcin pblica refrend el principio tradicional de la administracin pblica francesa con respecto al mrito: los concursos, a travs de los cuales se opta por el servicio pblico. Estos concursos son de dos clases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos que detenten determinados ttulos; y oposiciones reservadas a los servidores pblicos con cierto grado de antigedad de desempeo y que cuenten con alguna formacin. Adicionalmente, para los cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de Administracin (Ecole National d'Administration, ENA) existe una tercera va de ingreso para el personal con un mnimo de ocho aos de servicios en puestos electivos de municipalidades, consejos regionales o generales, y consejos de administracin de asociaciones de utilidad pblica; o bien, que el candidato haya sido dirigente elegido en organizaciones sindicales de carcter representativo en el nivel nacional. Mediante la tercera va se democratiz el ingreso a la ENA, un plantel irremediablemente elitista por el resultado de formar a los miembros del servicio pblico superior que, adems de las carreras

. Alvarez Alvarez, Julin. "La Carrera Administrativa en Espaa". Quito, Varios, Administracin de Personal y Carrera Administrativa en Amrica. 1986. pp. 155-156. 64

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administrativas que se aseguran, estn en posibilidad de ocupar los puestos ms importantes de la administracin pblica francesa. Francia es el pas donde originalmente se estableci el principio del mrito, como una divisa democrtica del servicio pblico: la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artculo VI, estableci el derecho de admisibilidad a los empleos pblicos para todos los ciudadanos, sin ms distincin que sus capacidades y talentos. La aplicacin del tal principio previno toda segregacin por motivos religiosos, polticos y ticos, y decret la igualdad de sexos para el ingreso a la administracin pblica.95 Los servidores pblicos estn agrupados en cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categoras en razn de las titulaciones exigidas para el ingreso en los cuerpos mismos y simplemente estn referidos por las letras A, B, C y D. Igualmente, en el seno de cada cuerpo existen uno o varios grados, que tambin se denominan clases; dentro de cada grado hay un determinado nmero de escalones o niveles. En el seno del rgimen de carrera administrativa existe un estatuto particular para cada cuerpo, a travs del cual se determina la jerarqua de los grados, el nmero de escalones dentro de cada grado, las reglas promocionales entre escalones, as como el ascenso de un grado a otro. Dos casos ilustran esta configuracin: en el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados o categoras, cada uno con diferente nmero de escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de segunda enseanza hay un grado nico, pero est dividido en varios escalones. Tratndose de una carrera administrativa tpica, la promocin entre los escalones se efecta en forma continua: de un escaln inferior a otro inmediatamente superior, al tiempo que asciende el sueldo del servidor pblico promovido. Obviamente, el sistema promocional descansa en los criterios de la antigedad y la aptitud probada. Tambin las promociones de grado se realizan continuadamente, de un grado inferior al grado inmediatamente superior. Sin embargo, excepcionalmente, el ascenso puede realizarse por medio de pruebas o exmenes de idoneidad. En suma, los ascensos entre grados se realizan opcionalmente a travs de las siguientes frmulas promocionales: por nombramiento realizado por una autoridad competente, a travs la publicacin en un cuadro de ascensos anual que es formulado con base en el informe de una comisin administrativa paritaria, tomando como fundamento la capacidad

95

. Haro, obra citada, p. 200. 65

profesional de los funcionarios; a travs de la inscripcin en un cuadro anual de ascensos formulado por una comisin semejante a la anterior, cuyo sustento es el resultado de un examen de tipo profesional; finalmente, a travs de una nominacin basada exclusivamente mediante concurso. Tal como es perceptible, la nocin de cuerpo constituye la idea central de la carrera administrativa francesa que sustituy a la antigua idea de cuadro, establecida por el Estatuto de 1946. Esta ltima, vigente hasta 1959, entraaba un conjunto de empleos que agrupaba a los servidores pblicos que desempeaban una carrera en condiciones iguales y haban sido reclutados a travs del mismo procedimiento.96 A partir del ao referido, el cuerpo se defini como un grupo de funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado de la vocacin para ocupar los mismos grados. A pesar del cambio de nocin, que reditu en la concepcin de cuerpo, las lneas generales del perfil de desempeo establecido desde 1946 se perpetu en 1959 y hasta el presente. De tal modo, con escasas variaciones, las cuatro categoras de funcionarios establecidas en la posguerra continan presentes: Categora A para los funcionarios superiores que disean Policy y dirigen la administracin pblica; Categora B para servidores pblicos que bsicamente hacen e implementan Policy; Categoras C y D para los agentes meramente implementadores. Una carrera administrativa tan escrupulosamente establecida ha necesitado de una escuela profesional de servicio pblico: la Escuela Nacional de Administracin. La Escuela Profesional de Servicio Pblico Normalmente la carrera administrativa requiere del apoyo de una escuela profesional de servicio pblico, establecido por los gobiernos para la formacin y perfeccionamiento de los funcionarios, as como para colaborar en los concursos de ingreso y promocin. Mundialmente hablando, el plantel de formacin de funcionarios ms importante es la Escuela Nacional de Administracin de Francia, establecida en octubre 9 de 1945 mediante una ordenanza del

96

. Ibid, p. 195. 66

gobierno provisional. 97 La Escuela comenz sus actividades en noviembre 22 de ao antes mencionado, aunque oficialmente fue inaugurada por el General Charles de Gaulle en diciembre 15. La creacin de la ENA se bas en la tradicin francesa de las grandes escuelas especializadas, tales como la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela de Minas y la Escuela Politcnica, pero cuya diferencia con estas radica en su vocacin de formar administradores generalistas, no servidores pblicos especializados.98 El plantel forma parte de un sistema configurado para atender la formacin y el perfeccionamiento de servidores pblicos superiores, que prestan una diversidad de servicios y que antao era causante de gran confusin. Hasta 1945, la formacin de los funcionarios era segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre de Ciencias Polticas de Pars, donde estudiaban, era una centro de estudios privado que slo ofreca un conjunto de cursos y conferencias destinados a los altos servidores pblicos; adems, era inaccesible a los estudiantes residentes fuera de la Capital. 99 Igualmente, las universidades francesas nicamente brindaban un lugar adecuado a la enseanza de las ciencias polticas y sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido para introducir a los servidores gubernamentales en la prctica de la funcin pblica. En fin: los estudios universitarios favorecan los procedimientos de reclutamiento estamental y plutocrtico de los grandes cuerpos funcionariales, y marginaban a los jvenes carentes de fortuna. Por cuanto la administracin francesa, denotaba la indiferenciacin de tareas, desperdicio de energas, gestin torpe de los servidores encargados de la ejecucin cotidiana de las decisiones y la marcha normal de los asuntos, y el confinamiento de

. Ecole Nationale d'Administration. Rapport du Directeur de l'Ecole a son Conseil d'Administration: 1945-1952. Paris, Imprimerie National. 1952.
97

. Vernardakis, Georges. "The National School of Administrative and Public Policy Making in France". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, nm. 3. 1988. pp. 427-451. . Bertrand, Andr et Marceau Long, "L'Einsegnement Superieur des Sciences Administratives". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XXVI, nm. 1. 1930. 1960. pp. 5-24. 67
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los jvenes redactores a funciones a las cuales no aplicaban su cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganiz de raz a la funcin pblica, cre los Institutos de Estudios Polticos (IEP) en Francia -el de Pars sustituy a la Escuela Libre de Ciencias Polticas-, estableci a la ENA y fund al Centro de Altos Estudios Administrativos. Los funcionarios superiores de la administracin pblica francesa en general se forman en la Escuela Nacional de Administracin, en tanto que en los Institutos Regionales de Administracin, creados en diciembre 3 de 1969, preparan a los mandos medios.100 Por su parte, los funcionarios especializados se forman en escuelas particulares que algunos Ministerios han establecido, donde suele perpetuarse la formacin universitaria original del servidor pblico. El sistema de formacin imperante en Francia gira alrededor de la Escuela Nacional de Administracin, un centro gubernamental de estudios aplicados cuyo propsito es complementar la formacin precedente de los programas universitarios y preparar a cursantes a travs del entrenamiento prctico. Al mismo tiempo, corrige los defectos del reclutamiento administrativo y democratiza las oportunidades de empleo en el pas. En suma: la ENA ofrece a los funcionarios pblicos una formacin humanstica, pero con sentido administrativo de Estado. Su misin es, brevemente hablando, mejorar a la administracin pblica francesa a travs de la educacin administrativa del servidor pblico.101 La Escuela es un establecimiento de complementacin y aplicacin para la formacin de los servidores pblicos franceses. En ella se ensean de las tcnicas de la gestin administrativa y existe el empeo por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los altos deberes que la funcin pblica entraa, as como los medios de ejercitarlos. El plantel est dedicada a la formacin de los funcionarios que se desempean en el Consejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas, la Inspeccin General de Finanzas, la carrera diplomtica y los cuerpos de administradores civiles, as como de otros cuerpos que son determinados por ese

. Francois, Pierre. "Les Eiseignements d'un IRA [Instituto Regional de Administracin]". La Revue Administrative. Nov.-Dec., 1988. pp. 501-505. . Muoz Amato, Pedro. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo II, p. 72.
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Consejo. Se trata de un establecimiento pblico, que est abierto tambin a las mujeres. Admite estudiantes y funcionarios en activo, por medio de concursos. No se trata de una exploracin que se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues tambin se escudria su capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la ordenacin de su pensamiento, y hasta se aprecia la elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se trata de exmenes competitivos que ofrecen una sensacin ntida de cualidades tales como la inteligencia y el carcter, as como otros aspectos de la personalidad de los aspirantes. Todos los candidatos deben tener como base de su solicitud una formacin universitaria, con preferencia en economa, derecho, y ciencias polticas y sociales. Los concursos son generosos, pues los aspirantes que evidencian deficiencias en su formacin universitaria pueden subsanarlas estudiando durante el primer ao de ingreso a la ENA, en programas diseados ex profeso. La creacin de la ENA, hay que recordarlo, se verific en el seno de una radical reforma en la funcin pblica que, entre otros objetivos, se orient a disminuir la exclusividad de la funcin pblica hasta entonces detentada por la Escuela Libre de Ciencias Polticas. Esta institucin nutri con sus egresados al servicio pblico durante la Tercera Repblica, marginando a la clase media y la clase trabajadora. La conversin de esa Escuela en el Instituto de Estudios Polticos de Pars, y la proliferacin de planteles similares en Francia, ha contribuido sensiblemente a democratizar a la funcin pblica francesa. El camino hacia la democratizacin de la ENA se reforz en 1983, cuando el gobierno de Francois Miterrand orden que el reclutamiento tambin se efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y lderes de organizaciones comunales, pues todava en esta poca el IEP de Pars dominaba el ingreso en un 80%. En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos Estudios Administrativos, que tiene a su cargo el perfeccionamiento del alto servicio pblico a travs de procedimientos distintos a los usuales en los sistemas escolarizados. Su metodologa pedaggica se desenvuelve a travs de la confrontacin de ideas y con base en las experiencias vividas por los propios funcionarios. El diploma que brinda el Centro no otorga derechos, pues se trata de una muestra de vocacin y de aptitud. Su objeto es la formacin necesaria para el ejercicio de los altos cargos pblicos y complementa la preparacin para la gestin y la supervisin de las empresas industriales y comerciales nacionalizadas o controladas por el Estado. 69

La ENA es una institucin post-universitaria. Su mtodo de formacin se sustenta esencialmente en la pasanta (estada, stage), cuyo objeto es la capacitacin prctica del funcionario, as como en seminarios y conferencias. Su currcula de formacin agrupa a las materias que antao eran impartidas mediante la clasificacin de las cuatro secciones, que integraba el plan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartan asignaturas sobre contabilidad, estadstica, gestin de empresas pblicas, y organizacin y mtodos, adems de lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de Administracin de 1848-1849, un principio inmaculado de la Escuela es la imparcialidad poltica, pues la formacin se cie a una enseanza administrativa que contribuye a entender el papel del funcionario pblico dentro del Estado. En ella no se efectan labores de investigacin, ni se realizan cursos de perfeccionamiento ni de actualizacin, que corresponden al mencionado Centro de Altos Estudios. El Entrenamiento Prctico En las escuelas profesionales de servicio pblico, como la ENA, se reciben a los graduados universitarios para ser introducidos en la enseanza administrativa: esta consiste en la capacitacin prctica para el despacho de los asuntos pblicos. Empero, hay pases donde de manera excepcional se confa dicha capacitacin en el servicio pblico mismo. El pas tpico de esta metodologa de preparacin administrativa es Gran Bretaa, donde prevalece la idea a favor de una formacin basada en la experiencia dentro del servicio civil.18 Su mejor prenda es la cspide del servicio civil: la Clase Administrativa, muestra ejemplar de un cuerpo de funcionarios pblicos y del modo como es formado a travs de un sistema no-escolarizado. Por principio hay que decir que el soslayo del papel de la teora en la formacin funcionarial en Gran Bretaa ha sido considerado fuera del pas como un vicio, no como una virtud. Desde 1934, el catedrtico estadounidense Harvey Walker identific las tres debilidades principales de la Clase Administrativa: "no considerar a la administracin pblica una ciencia con un conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en tratarla como un arte o misterio revelado slo a los que han pasado por el rito de

18

. Ibid, p. 60. 70

iniciacin; o alternativamente como una facultad innata, la cual se niega a quienes no hayan sido agraciados con ella al nacer".19 Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez aos despus, el Comit Assheton revis a fondo la situacin del entrenamiento del servicio civil y emiti fuertes crtica a la formacin de la Clase Administrativa entonces vigente. Principalmente llam la atencin sobre la insuficiencia del adiestramiento despus del ingreso a dicha Clase, carente de mtodo y sujeto a un camino azaroso.

"Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus papeles, o tratando de bregar con ellos, segn llegan, bajo la direccin y el consejo que su superior inmediato pueda darle. Desgraciadamente, su jefe est con frecuencia tan atareado que encuentra ms fcil hacer el trabajo de nuevo, cuando es necesario, que ensear a su subalterno. Todo el adiestramiento que el recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no se debe, sin embargo, a que la experiencia haya demostrado que la enseanza terica es intil, sino a que no se la ha considerado, o se ha supuesto que es intil. Opinamos que es errnea tal suposicin. A n cuando se pueda decir que la administracin es principalmente sentido comn, creemos que el proceso de lograr el buen juicio, identificado como sentido comn en esta conexin, puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema de adiestramiento". Informe del Comit Assheton (1944). Muoz Amato, Pedro. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo II. pp. 60-61. Esta visualizacin del funcionario que an es vigente en el Reino Unido, en realidad implica una visin del ser humano que impregna del todo al servicio pblico. En el servicio civil predomina la conviccin de que el especialista es un hombre con perjuicios y con una ptica sesgada que imprimir su parcialidad a los asuntos de pblicos: se prefiere, ms bien, al "amateur , sin

. La referencia es de Muoz Amato, obra citada. Walker escribi una obra dedicada ntegramente a la formacin del servicio pblico en Gran Bretaa, publicada en Nueva York en 1935, que sirvi de fuente a Muoz Amato. 71

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conocimientos y experiencia en otras actividades. La administracin es un arte y se aprende con la prctica". 20 A pesar de las verdades externadas por la Comisin referida, todava en los aos 90 persisten las mismas actitudes de menosprecio sobre la teora y los cursos de administracin pblica, y hoy en da an subsisten. Pedro Muoz Amato fue protagonista presencial de la inveterada actitud britnica contra la pedagoga formal de la administracin pblica, tal como no lo hace saber cuando visit a la Tesorera britnica en el otoo de 1955: "mi apreciacin se confirma con el hecho de que en los puntos bajo consideracin no ha cambiado significativamente la preparacin de la Clase Administrativa, a pesar del progreso logrado en otros aspectos del adiestramiento despus de la Guerra bajo la influencia del Informe Assheton. La Divisin de Educacin y Adiestramiento de la Tesorera -el centro de coordinacin para las actividades designadas por su nombreexplica a los mismos miembros de la Clase Administrativa que toman sus cursos la orientacin prevaleciente: 'Los Assistant Principal [Asistentes Principales](el rango ms bajo) se reclutan por medio de dos formas principales de concursos que administra la Comisin de Servicio Civil. La primera es para los graduados de universidad, la segunda se limita a funcionarios con experiencia de dos aos en la Clase Ejecutiva y otras clases similares. En cuanto a los graduados de universidad, no se da preferencia particular a ninguna forma de estudios acadmicos, ni se espera que el recluta siga estudios posteriores de naturaleza acadmica en el campo de la administracin pblica'". 21 El ingreso al servicio civil, a falta de estudios universitarios prestablecidos, explora ms bien la naturaleza humana de los candidatos, de modo que los exmenes escritos y orales estn diseados para elegir personas cuyas cualidades determinantes son la inteligencia, un buen sentido comn, la integridad personal y la capacidad para aprender dentro del servicio.

. Laso Vallejo, Gregorio. La Funcin Pblica en Inglaterra. Madrid, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1965. p. 108. El nfasis en nuestro.
20 21

. Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro. 72

El examen de ingreso al servicio pblico efectuado en 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en da an vigente: "el candidato ideal ha de poseer una gran agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo esencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse con claridad, as de palabra como por escrito".22 Igualmente, debe ser hbil para tratar a todo tipo de personas, adaptarse a distintas situaciones, y ser apto para prever y estar dotado de perseverancia. Debe ser enrgico de carcter, y contar con aptitudes para mandar de modo responsable. Deber tener imaginacin prctica para trazar estrategias de trabajo, y sobre todo, estar dotado de buen juicio y sentido comn. La exploracin de las cualidades prominentes de la personalidad humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los cientficos britnicos de la administracin pblica: William Robson. Lisonjendose del gran progreso que haba significado la introduccin del Mtodo II para el ingreso a la Clase Administrativa, Robson exaltaba sus virtudes para detectar las cualidades intelectuales de los candidatos, particularmente para escribir y desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de las universidades britnicas, donde se graduaron con honores, los aspirantes al servicio civil eran tambin preparados para lidiar con problemas administrativos hipotticos. Un mtodo de seleccin tal, hace que las pruebas "develen el poder intelectual en accin, y hacen posible distinguir el hombre o la mujer que construya perspectivas a partir de tipos negativos, indiferentes o excpticos". Tal es el modo como en Gran Bretaa se detectaba a hombres con cualidades innatas de liderazgo, con capacidad de cooperacin, previsores ante contingencias, rpidos de aprendizaje de los hechos, y que contaban con lucidez y habilidad de persuasin; seres humanos aptos para comprender las implicaciones polticas y administrativas de un problema, y darles solucin. En fin, personas competentes para trabajar en equipo y ejecutar con fluidez los negocios pblicos. Robson, William. "Recent Trends in Public Administration". Gran Bretaa, The Political Quarterly . Vol. 25. 1954. p. 343. Una ptica tal se aplica por igual al Asistente Principal, base de la pirmide del servicio civil, que a los conspicuos miembros de la cima de la Clase Administrativa. Sin embargo, entre ms se eleva en la escala administrativa, ms se atenan los

22

. Laso Vallejo, obra citada, p. 101. 73

requisitos de formacin acadmica y ms se pondera el papel la experiencia prctica.23 Gran Bretaa conserva el requisito de ingreso mediante concursos abiertos, que exigen una educacin universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los aos 50, el 80% de los miembros del servicio civil provenan de las universidades de Oxford y Cambridge, situacin que permanece igual hoy en da. El aspecto dbil de sistema, empero, es que a pesar de la procedencia de centros educativos de tan acreditado prestigio, la ndole de los exmenes aplicados y la orientacin acadmica de las universidades mismas, implica un tipo de preparacin de los candidatos que es muy dbil en ciencias sociales y muy especializada en campos de conocimiento distantes a los problemas de gobierno, que son tan importantes para el servicio pblico. A mediados de los aos de 1950, el examen tpico que se aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se centraba en el conocimiento de materias tales como historia, derecho, filosofa, poltica y economa, as como en matemticas y ciencias, adems de idiomas e historia de las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia y cualidades personales. Adems, se les practicaba una prueba escrita que inclua conocer el ingls, realizar un ensayo y demostrar conocimientos sobre asuntos contemporneos.24 Tambin la Comisin Fulton critic este sistema, que confa la direccin de la administracin pblica a amateurs, a generalistas que no tienen una formacin profesional especfica. Los llam, propiamente, "los profanos inteligentes" y recomend que se les brindara una formacin ms tcnica en asuntos administrativos. Sin embargo, a principio de los aos 70, los concursos de ingreso se mantenan sustentados en cultura general y ratificaban el valor principal de estudios universitarios basados en el latn, griego y matemticas.25 As, aunque las ciencias sociales y administracin pblica pudieran implicar un sentido especializado refractario al carcter generalista exigido a la Clase Administrativa para el ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras cualidades de formacin fundamental, es inconveniente ignorarlos cuando ya la seleccin se efectu y la carrera profesional dio inicio.

23

Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.

24

. Ibid, p. 63. . Debbasch, obra citada, p. 355. 74

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Ciertamente hubieron pensadores administrativos britnicos que no lo ignoraron, como Robson, para quien las ciencias sociales podan ser un valor de unidad para que los servidores civiles el fundamento social, econmico y poltico de su trabajo contextual.26 Buena parte de lo que en otros pases se ensea por medio de cursos acadmicos, libros y revistas, en Gran Bretaa se adquiere a travs del folklore del servicio civil, tal como lo asegur Muoz Amato. He aqu uno de los ingredientes del subdesarrollo acadmico britnico. DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y CARRERA EN ADMINISTRACIN PBLICA Ante la escuela profesional de servicio pblico, las instituciones universitarias de enseanza en administracin pblica, y disciplinas similares tales como ciencia poltica, "polticas" pblicas, y gobierno y asuntos pblicos, suelen fungir como productoras de aspirantes al servicio pblico. La formacin administrativa propiamente dicha se imparte en la escuela profesional de servicio pblico, cuyos programas de enseanza y adiestramiento parten de los requerimientos gubernamentales concretos, en consonancia con el desempeo en cargos de la administracin pblica constituidos como una carrera, como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan los aspirantes al servicio pblico que provienen de las instituciones acadmicas para formar al personal de carrera y los cuerpos de servidores pblicos, y capacitarlos continuamente. Existe, pues, una sustancial distincin entre la Carrera en Administracin Pblica -acreditada por los ttulos y grados acadmicos universitarios- y la Carrera Administrativa en el servicio pblico, que en Gran Bretaa se denomina servicio civil y en Francia funcin pblica . La Carrera en Administracin Pblica es aquella que, amparada por ttulos tales como Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, o Licenciado en Administracin Pblica, emana de los cursos universitarios y se ejercita a travs de un grado acadmico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera administrativa, por su parte, significa un curso de profesionalizacin dentro del servicio pblico regido por requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promocin, que se verifica por medio de exmenes de idoneidad, tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un proceso de formacin continua, toda vez que la estabilidad otorga seguridad de empleo, pero
26

. Robson, obra citada, p. 344. 75

tambin exige un desempeo de calidad gradual y peridicamente evaluado. Carrera administrativa significa, en suma, desarrollo profesional progresivo dentro de la administracin pblica. La distincin anterior no significa que exista una antinomia entre la escuela profesional de servicio pblico y el sistema universitario, sino solamente una distincin de ndoles, papeles y campos de actividad. Normalmente ambas entidades operan ntimamente relacionadas, por necesidad de la interdependencia que nutre sus vinculaciones. Una vez que en esta leccin hemos tratado de la carrera administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudio de la Carrera en Administracin Pblica.

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LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA


La presencia de las ciencias polticas y la administracin pblica en las aulas universitarias, provoca opiniones controversiales. Para algunos, las materias administrativas son tan prosaicas, que bien pueden ser aprendidas en la prctica oficinesca sin mayor prembulo curricular ni metodologa pedaggica. Para otros, las ciencias polticas son materias puramente acadmicas cuya enseanza universitaria solo puede producir estudiosos, nunca polticos. Siendo as las cosas, pudindose formar polticos y administradores pblicos sin el concurso de una institucin universitaria, vale la pena inquirirnos sobre la necesidad social de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, porque en ella convergen los problemas acadmicos de la docencia y la investigacin de estas disciplinas, as como el de su ejercicio profesional. Antao, cuando de poltica y administracin se trataba, el problema se visualizaba como dicotoma. Esta tendencia incluso llego a formar una escuela en los Estados Unidos y en buena medida la ciencia poltica y la ciencia de la administracin siguieron caminos diferentes. En contraste, en Europa continental y Amrica Latina han predominado versiones en las cuales la poltica y la administracin son visualizadas atendiendo la necesidad y deseabilidad de sus relaciones. Esta situacin ha dejado una huella sensible en el ejercicio de una profesin universitaria con una ancestral tradicin nacional e internacional: la Profesin en Ciencia Poltica y Administracin Pblica. Al igual que otras carreras universitarias establecidas para profesionalizar el ejercicio de una disciplina social especfica o preferente, como la Economa o la Sociologa, la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica naci como resultado de la necesidad de hacer aplicables esas ciencias sociales. Paradjicamente, por un lado, se ha acentuado su carcter aplicado, y por el otro, se le incrimina por carecer de posibilidades efectivas de cubrir del todo su campo de actividad. As, se le critica porque "abarca mucho y aprieta poco", pero lo que aprieta lo hace con eficiencia. Dentro de esta paradoja nace su cuestionamiento como carrera universitaria de utilidad social y hasta hay quien sostiene que su existencia tiene dudosos fundamentos. Como si esto fuera poco, la retraccin de la actividad del Estado en diversos campos de la vida econmica y el bienestar 77

Sexta Leccin

social, ha provocado que estos cuestionamientos se hagan ms recalcitrantes y que aparentemente contengan una dosis de verdad. Pero a favor de la Profesin en Ciencias Polticas y Sociales, existe el argumento de que muchos de sus detractores proceden de carreras diversas a ella y que sus opiniones son interesadas y ciertamente infundadas, por desconocer la esencia de esta profesin. Aparte de puntos de vista carentes de validez, es verdad que la profesin aqu considerada requiere una revisin a fondo, pues tambin en su seno nacen incertidumbres que se deben disipar por el bien de su presente y su futuro. Esta leccin tiene la finalidad que contribuir a este respecto. Pensamos que ciertamente existe desconcierto conceptual, ambigedades semnticas e ignorancia de su origen histrico, lo que ha contribuido a la confusin de los lmites de su mbito natural de actividad. Comenzaremos con el ltimo punto. SIGNIFICACIN HISTRICA Es dudoso que una institucin nazca y perdure por capricho, porque entonces sus posibilidades de existencia son raquticas. Su vitalidad y persistencia obedecen a la fuerza de la necesidad que la sustenta. Cuando no existe esta necesidad, una institucin tiene vida precaria y fugaz, y desaparece rpidamente. Este no es el caso de la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, que constituye una institucin slida. A pesar de su azaroso desarrollo, ella ha proliferado en varios pases de Amrica Latina y hoy da es enseada en una variedad de universidades pblicas y privadas. Su gestacin ocurri en Mxico hacia 1951 como una Licenciatura en Ciencia Poltica, para desde 1959 convertirse en la Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Sin embargo, sus antecedentes nacionales e internacionales son ms antiguos y ellos son los que mejor explican su trascendencia histrica y su importancia social. No examinaremos aqu los diversos oficios de los hombres que hacen poltica y administracin, pues ello est fuera de lugar. Slo haremos una remembranza histrica necesaria sobre el estatuto universitario de la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, que tiene su origen en un tiempo-espacio concreto representado por el nivel especfico del desarrollo poltico occidental. Este desarrollo supone la formacin de ciertas condiciones y, ms en lo particular, un grado determinado de desenvolvimiento de la estatalidad, condicin necesaria y suficiente para el nacimiento de aquella Profesin. Estas 78

condiciones, que manifiestan un nivel maduro de desarrollo del Estado segn brot del mundo feudal, son las siguientes: 1) Disociacin de la vida pblica y la vida privada, con la consecuente ampliacin gradual de la primera a costa de las relaciones sociales estamentales; Formacin de un espacio pblico emergente junto con la actividad del Estado, dentro del cual se problematizan los intereses colectivos como un deber estatal y las relaciones inter-individuales asumen un carcter general; Ampliacin y diversificacin de las responsabilidades Estado, generando una dilatacin de su actividad contribuir a la formacin de la sociedad civil, y particularmente la vida econmica, la vida social y la personal; del para ms vida

2)

3)

4) 5)

Crecimiento del organismo del Estado y de las instituciones administrativas; Exigencia de un desempeo racional de la administracin pblica y, por ende, la profesionalizacin de los servidores pblicos y de las personas que dedican su actividad a la poltica.

Max Weber sintetiz el movimiento hacia la profesionalizacin de la poltica, al describir la formacin de cinco clases de polticos: el clero, los literatos, la nobleza cortesana, los patricios y los juristas universitarios. Todos ellos haban trabajado como aliados de los prncipes contra los estamentos y se profesionalizaron como polticos durante la contienda. Al mismo tiempo, la complejidad de actividades del Estado en campos tales como el servicio exterior, la guerra, las finanzas y la justicia, propici que desde el siglo XVII se comenzaran a requerir funcionarios expertos en cada uno de estos ramos.27 La diplomacia y los consejos haban sido una actividad poltica cultivada de tiempo completo. Todo este proceso, que culmin en el XVIII, se manifest doblemente por la formacin de consejeros profesionales -los consejeros de prncipes- y la entronizacin de los comisarios regios que haban sustituido a los oficiales estamentales.

. Weber, Max. "La Poltica como Vocacin". Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales. Nms. 16 y 17. 1959. pp. 243-274 y 453-475.
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La construccin del Estado moderno estuvo acompaada por la formacin del poltico y el administrador pblico profesionales. Pero, junto con ellos se haba desenvuelto una tercera profesin: la de los consejeros de estadistas, cuyas tareas consistan en prepararlos para acceder y conservar el poder. Estos fueron los primeros tecnlogos del arte del gobierno, que en su etapa ms brillante formaron la escuela de la Razn de Estado. Nicols Maquiavelo, Juan Botero y Arnold Clapmar, fungieron como estudiosos de las tecnologas del poder y de los diversos medios gubernativos que proyectan la racionalizacin de la actividad poltica, y derivaron cimeramente en el desarrollo de las arcanas de imperio y arcanas de dominacin como frmulas defensivas del Estado y del portador del poder.28 La poltica, hasta ese momento, consista en lo que entonces se conoca como arte del gobierno. El paso siguiente fue la instauracin del despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo definieron como Estado de bienestar. Este paso, conocido como el trnsito del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en la introduccin de la enseanza de la poltica y la administracin pblica en las universidades, proceso en el cual los alemanes fueron pioneros al instituir a la Profesin en Economa, Polica y Cameralstica en las universidades de Halle y Frankfurt del Oder. Esta carrera universitaria naci como resultado de un impulso y un proyecto fraguados al calor de las condiciones histricas de entonces. El impulso consisti en el signo de aquel tiempo: crecimiento de las fuerzas productivas como un deber de Estado. La actividad estatal encaminada a alcanzar tal propsito se llamaba fomento, lo que hoy entenderamos, mutatis mutandis, como "desarrollo". El proyecto, por su parte, era la evasin del subdesarrollo y el logro de las bondades del bienestar. La Profesin en Economa, Polica y Cameralstica llen la necesidad de un profesional de la poltica y la administracin, pblica capacitado para desempear los nuevos mbitos de accin del Estado, apto para fungir como agente de fomento del bienestar. Tal es el origen de esta primigenia Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Maquiavelo, Nicols. El Prncipe . Obras Polticas. La Habana, Editorial de Ciencias Sociales. 1971 (1532). Botero, Giovanni. La Razn de Estado y Otros Escritos. Caracas, Instituto de Estudios Polticos. 1983 (1589). Arnold Clapmar es autor del libro De Arcanis Rerunpublicarum (De los Misterios de la Repblica), publicada en 1605, un ao despus de su muerte. Sobre su obra, ver: Garca-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razn de Estado y Otros Escritos de Botero, pp. 188-189.
28

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El perfeccionamiento de la nueva profesin produjo que a dos aos de su fundacin, sus cursos se impartieran a travs de libros de texto, constituyndose una notable institucin pedaggica que pronto prolifer por todo el Imperio alemn y ms all, en Suecia. Tributarios posteriores de esta tradicin son las Escuelas de Administracin Pblica en Espaa y Francia, fundadas en 1843 y 1848 respectivamente, y hoy da sus herederas de Speyer en Alemania y en Francia. LA ENSEANZA DE LA POLTICA La enseanza universitaria de la Ciencia Poltica como disciplina autnoma ha sido tarda, en comparacin con las lecciones extra-universitarias profesadas de antiguo. Aunque el cultivo de la poltica en Occidente es remoto, se considera a Aristteles como el fundador de la ciencia poltica. La tradicin aristotlica estableci una fuerte corriente que centr el cultivo de la poltica alrededor del concepto de Estado, Polis segn la concepcin helnica. En Roma se us la categora Civitas y no fue sino hasta el siglo XVI que Maquiavelo impuso el empleo de la categora Estado. A partir del siglo XIII surgi en Europa una nutrida y prolongada cauda de consejeros de prncipes, que Maquiavelo seculariz, sentando en nuevas bases para la poltica. Hasta el siglo XVII, los consejeros dedicaron su empeo al desarrollo de tecnologas de gobierno que posibilitaran a los prncipes el acceso al poder. Gaetano Mosca ha sostenido que estos autores enseaban como se "podra obtener el poder supremo en una sociedad determinada y obstaculizar los esfuerzos de otros individuos o grupos que intentaran sustituirlos".29 An no se ocupaban de examinar las tendencias constantes de las sociedades humanas, "que regulan la organizacin de los poderes pblicos". Ambas cuestiones son muy distintas, tal como es observable en la economa poltica, que estudia las tendencias de una sociedad humana relativas a la produccin y distribucin de la riqueza, no el arte de amasar y conservar la riqueza.30 Un economista capaz puede ser inepto de hacer fortuna y un banquero podra ser inhbil para comprender las leyes de la economa y con su dominio hacer progresar su negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII, la poltica era concebida como una tcnica del poder.

. Mosca, Gaetano. Elementi di Scienza Poltica . Roma, Firenze-Torino-Milano, 1896. p. 2.


29 30

. Ibid. 81

Tambin han cultivado la poltica los filsofos, los telogos y los juristas, y buena parte de la literatura producida por ellos puede ser considerada de inters poltico. Hoy en da tenemos ciencias polticas, ms que Ciencia Poltica. Y as es, pues la concepcin aristotlica unitaria fue sustituida por una pluralidad de ciencias sociales entre las cuales ocupa su lugar la Ciencia Poltica, junto con otras ms que no dejaron de ser polticas. Parece que la Ciencia Poltica adquiri esta denominacin en el ltimo cuarto del siglo XIX, particularmente entre los pensadores germnicos. Pero si Mosca tiene razn, fue en el siglo XVIII cuando asumi un significado cientfico y super el perodo tecnolgico. La primera ctedra de poltica y retrica se estableci en la Universidad de Uppsala, Suecia, en 1655, y fue impartida por el profesor Johan Skyle. La Ciencia Poltica fue introducida en la Universidad de Michigan a partir 1811, cuando se fund la Escuela de Ciencia Poltica. En Italia se instituy su enseanza en octubre de 1885, en tanto que en Francia lo fue hasta 1954.31 Iberoamrica inici la enseanza de la Ciencia Poltica en el siglo XX, la profesaba Emilio Rabasa en 1928 dentro de la Escuela Libre de Derecho.32 La introduccin de la Ciencia Poltica dentro las universidades, fue el resultado natural de un progreso precedente que consisti en su gradual denominacin como Ciencia Poltica. Mosca coment que haban pensadores que ya usaban el termino, principalmente Holtzendorff y Bluntschli, as como Donnat y Scolari. El primero haba escrito sus Principios de Poltica en 1887, Bluntschli su obra La Poltica desde 1876. Bluntschli se refiri a la poltica como la ciencia del gobierno y la vida consciente del Estado, como la conduccin de los asuntos del Estado y el arte del gobierno. Desarroll, pues, la diferencia entre lo que llama poltica terica y poltica prctica, y diferenci el comportamiento del cientfico y del poltico.33 Bluntschli explic que el arte de la poltica se rige por el principio de la eficiencia y se manifiesta por actos que se estiman por sus resultados: una nueva creacin social, el mejoramiento de las instituciones pblicas o la victoria sobre los enemigos. La

31

. Robson, William. Science Politique. Pars, UNESCO, 1955.

. Serra Rojas, Andrs. Antologa de Emilio Rabasa. Mxico, Ediciones Oasis. 1969. Dos tomos. Tomo II, pp. 339-352.
32

. Bluntschli, M. La Politique. Paris. Lihraire Guillaumin et Cie., 1876. pp 1-3.


33

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Ciencia Poltica tiene por objeto conocer la verdad, se glorifica por destruir el error, descubrir una ley o mostrar una regla permanente.34 Si esto es cierto, tuvo razn William Robson cuando en 1955, durante un seminario internacional, sostuvo que la Ciencia Poltica era una disciplina de cultura general que deba servir de base para carreras profesionales, como las relaciones internacionales, el periodismo y la administracin pblica. Puso como ejemplo la fundacin de la Escuela Nacional de Administracin francesa, institucin no-universitaria donde fue posible de tal modo su imparticin acadmica. Aqu, como en los tiempos cameralistas, la poltica se consideraba como materia bsica. Robson y sus colegas tambin advertan de la inconveniencia de la profesionalizacin de la ciencia poltica, a la que preferan como ciencia fundamental. LA LICENCIATURA EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA EN AMRICA LATINA La profesionalizacin universitaria de las ciencias polticas y administrativas se ha desenvuelto en los pases de Amrica Latina, tal como es observable en Colombia, Argentina, Chile y Mxico. La Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) de Colombia da cabida a la Facultad de Ciencias Polticas y Administrativas, cuyo objeto es la formacin en la Carrera Profesional en Ciencias Polticas y Administrativas.35 Siendo esta Carrera parte del sistema universitario que entraa la ESAP y existiendo en Colombia la Carrera Administrativa, toda vez que la ESAP depende del Departamento del Servicio Civil, dicha Facultad es un semillero de profesionales de las disciplinas polticas y administrativas para el empleo pblico del pas. Sus egresados se pueden dedicar su tiempo al ejercicio libre de la profesin, segn sus libres pareceres, pero tambin pueden optar a ser candidatos a la Carrera Administrativa e integrarse al servicio pblico. El propsito central de la Carrera en Ciencias Polticas y Administrativas, consiste en formar a un profesional universitario capacitado para analizar el contexto socioeconmico en el cual se

34

. Ibid.

. "Formacin Profesional en Administracin Pblica". Escuela Superior de Administracin Pblica. Universidad de Estado. Bogot, Colombia. 1991. 83

35

desenvuelve la administracin pblica. Al mismo tiempo le dota de los instrumentos tcnicos necesarios para dar solucin a los problemas administrativos. Tal es el motivo por el cual se da nfasis a su formacin poltica. En Argentina se cuenta con la Licenciatura en Administracin Pblica y Ciencia Poltica. Se trata de un programa que es impartido en el seno de la Universidad Nacional de Cuyo por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, que fue instituida en 1958 con la categora de Instituto de Estudios Polticos y Sociales. El rango de Facultad lo adquiri en los aos 70, antes fue una Escuela. La Licenciatura en Administracin Pblica y Ciencia Poltica fue creada en 1970, con un perfil curricular que tiene una inclinacin humanstica y cientfica. El plan de estudios consta de cinco aos y destacan las asignaturas relativas a Polticas Pblicas.36 Recientemente fue establecida en Chile la Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas, cuyo objeto es "formar un profesional altamente capacitado para intervenir en los organismos del Estado en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, como parte de las programas de desarrollo; y para desempear a lo largo de su carrera profesional, posiciones polticas, ejecutivas, tcnicas, y de asesora en los diferentes niveles jerrquicos de las organizaciones y sistemas gubernamentales y administrativos, tanto en el mbito del gobierno y la administracin central como regional y local".37 La Carrera es impartida por la Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas de Universidad de Lagos, fundada en agosto de 1993, y es por lo tanto, una de las ms jvenes dentro de la regin iberoamericana. El programa de enseanza aspira a que los alumnos comprendan las ideas del desarrollo socioeconmico, y que las relacionen con las concepciones polticas y administrativas de la direccin del Estado. La Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas se orienta a proporcionar los conocimientos necesarios en las ciencias y tcnicas de la administracin pblica, y las ciencias sociales, particularmente las ciencias polticas, econmicas y jurdicas, as como en disciplinas cuantitativas.

. Etkin, Jorge y Anbal Patroni. "Diagnstico Curricular de Instituciones de Formacin e Investigacin en Gerencia Pblica en Argentina". Buenos Aires, 1990. 168 pp. . "Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas". Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas. Universidad de Lagos, Chile. 1996. 84
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Las proposiciones del seminario internacional de 1955, coincidieron con acciones acadmicas que se haban adoptado en Mxico desde 1951, con la fundacin de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, segn proyecto de Lucio Mendieta y Nez, a la sazn representante de Mxico en dicho seminario. Aunque la administracin pblica tena ms tradicin docente y universitaria, en la nueva Escuela se estableci la carrera de Ciencia Poltica. No conocemos precedentes decimonnicos de la enseanza de la administracin pblica, salvo dentro de las lecciones de derecho administrativo en la Escuela de Jurisprudencia. Una excepcin la constituye las lecciones de administracin pblica disertada por M. Lpez Meoqui en la Escuela Nacional de Comercio y Administracin durante 1879, que fueron recogidos en su trabajo: Breve Compendio en forma de Catecismo de las Lecciones Orales sobre Administracin Pblica .38 Pero dichas disertaciones se circunscribieron a la materia de contabilidad fiscal, establecida por instrucciones del gobierno. Esta institucin docente haba sido fundada en 1854 como Escuela Especial de Comercio para el estudio sistemtico de la tenedura de libros, y serva como medio de reclutamiento de alumnos sobresalientes para las oficinas hacendarias de la administracin pblica. Las materias hacendarias establecieron una tradicin pedaggica. En la Secretara de Hacienda se instituy un curso de Economa y Tramitacin Fiscal en 1933 para los Visitadores Especiales, en el cual se impartan nociones generales de la organizacin de la administracin pblica mexicana y cuyas lecciones fueron publicadas como Conferencia de la Administracin Pblica. En esta dependencia fue establecida la Academia de Capacitacin en 1940 y en ella se recogieron los diversos cursos que se venan impartiendo con referencia al "estudio de la administracin pblica", pero que tenan ttulos diversos: derecho administrativo, administracin pblica y organizacin administrativa.39 Hacia 1955, los cursos haban progresado y se profesaban a travs del libro titulado: Organizacin Administrativa y Poltica de la Repblica Mexicana, de Roberto Chellet Osante. Las lecciones, segn el texto mencionado, no se cean a la materia

. Lpez Meoqui, M. Breve Compendio en Forma de Catecismo de las Lecciones Orales sobre Administracin Pblica. Mxico, Imprenta Privada del Autor. 1879.
38

. Conferencia de la Administracin Pblica. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 1933.

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Mxico, 85

hacendaria sino todos los aspectos de la administracin pblica mexicana.40 Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia lo constituy la Escuela Superior de Administracin Pblica, que funcion durante la dcada de 1920 bajo el auspicio de la Secretaria de Educacin Pblica y el Departamento de Contralora, y que form parte de la entonces Universidad Nacional de Mxico. Sin embargo, su inclinacin sigui siendo fundamentalmente hacendaria, por lo que seguramente no hubieron muchas objeciones cuando se fusion con la Escuela de Comercio y Administracin en 1929. En todos estos desarrollos acadmicos de la administracin pblica se observa un gran defecto: la ausencia de la Ciencia Poltica. Quiz esto explique el carcter precario y fugaz de la enseanza de la administracin pblica en Mxico, hasta entonces. Esa deficiencia fue subsanada con la fundacin de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, pero hasta 1959, gracias al establecimiento de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. El motivo que dio vida a la nueva Escuela fue el valor preponderante que mereci lo colectivo sobre los individual en los asuntos sociales, y el imperativo de hacer aplicables las ciencias sociales. Esto ltimo era impensable en 1951 para la carrera de Ciencia Poltica, dotada de un generoso caudal de asignaturas polticas, sociales y econmicas, adems de otras de historia y geografa, pero ninguna tcnica o aplicada, toda vez que contaba con un slo curso de administracin pblica. No haba, pues, forma de sufragar su ejercicio profesional.41 La adicin de administracin pblica produjo la dosis de aplicabilidad que era su principio vital. El argumento consisti en la ampliacin de la actividad del Estado y las relaciones ntimas entre las instituciones polticas y la administracin pblica, en la cual se reflejaban muchas de sus actividades. La Ciencia Poltica adquira el sentido profesional que le daba el ejercicio de la administracin pblica y esta se encontraba sustentada firmemente en aquella, lo que antao no ocurri. No cabe duda, este

. Chellet Osante, Roberto. Organizacin Administrativa y Poltica de la Repblica Mexicana . Mxico, Secretara de Hacienda, 1955.
40

. Daz Casillas, Francisco Jos. Retrospectiva y Actualidad en la Formacin Profesional en Ciencias Polticas y Administracin Publica. Mxico, Colegio Nacional en Ciencias Polticas y Administracin Publica, 1988. pp 40-41.
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fue un feliz encuentro fue un matrimonio muy bien avenido. La reforma de 1959 reivindic a las antiguas tradiciones cameralistas que tambin haban dado vida a instituciones contemporneas similares. Queda claro que la poltica y la administracin pblica han requerido ser profesadas con proximidad, para garantizar un sustento aplicado a la primera, y un fundamento poltico indispensable a la segunda. No hay duda que la Ciencia de la Administracin es una disciplina aplicada y que debe estar sustentada por la Ciencia Poltica para combatir la tentacin del gerencialismo privado. La Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica es diversa a las llamadas carreras liberales, cuya vocacin se encamina al servicio de la vida personal, tales como el derecho, la medicina o la ingeniera. Aquella se orienta a los problemas pblicos y la vida social. No est sujeta a patentes de corzo ni puede ni debe proyectarse al monopolio de algn campo ocupacional, como aquellas otras. El mbito de su actividad es generosamente amplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de la sociedad civil en su variedad de manifestaciones. As como a la Sociologa atae a las reacciones de la sociedad civil al Estado, a la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica incumbe la accin del Estado sobre la sociedad. Es innecesario enumerar las diversas esferas de actividad del Estado dentro de la sociedad civil. Sin embargo, la aplicacin de esta actividad se puede apreciar resumidamente en dos categoras: relaciones pblicas y relaciones civiles. Las primeras llenan todo el oficio de la mencionada profesin; las segundas le interesan por su efecto pblico. As pues, el campo de actividad de la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica esta debidamente definido. El problema es de qu manera acta en esas esferas. Desde el ngulo de la administracin pblica, el asunto est muy claro: todas las dependencias del gobierno nacional y de las entidades territoriales son fuente de su ocupacin. Pero, cules acciones concretas debe realizar para justificar su formacin profesional? La Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica no es una profesin que acte de manera especfica, sino en forma general. Como cualquier otro profesional al servicio del Estado, el Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica est preparado para el desempeo de funciones normales y continuadas de la administracin pblica, pero la peculiaridad de su actividad consiste tambin en su preparacin como promotor de nuevas reas de 87

desarrollo; es decir, est habilitado para innovar y crear nuevos centros de actividad gubernamental, para diversificar sus operaciones o ceir a lo estricto sus acciones. Est capacitado para reformar a la administracin pblica y crear nuevas tcnicas y procedimientos para la actividad del gobierno. En este sentido, el profesional en Ciencias Polticas y Administracin Pblica ha sido formado para atender tambin las tareas contingenciales, no slo aquellas que son rutinarias, pero en el entendido que las faenas de contingencia consisten en la materia prima del arte del gobierno y la Ciencia del Estado. La diferencia especfica con otros profesionales que prestan sus servicios en la administracin del Estado, consiste en que el profesional de las Ciencias Polticas y la Administracin Pblica est dotado de saber y pericia polticas. Es un experto en el arte del gobierno y la Ciencia del Estado, en el sentido ms generoso que tienen estas categoras. El arte del gobierno ha sido y es considerado como una racionalizacin de la poltica, porque el poltico navega invariablemente en las turbulentas aguas de una sociedad civil en perpetuo movimiento, sujeta al conflicto de clases y as disputas por el poder. El arte del gobierno consiste en la habilidad y capacidad del estadista para sortear los problemas. La poltica es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, ha dicho Weber, porque tambin hay polticos en la oposicin. La diferencia especifica del profesional de las Ciencias Polticas y Administracin Pblica frente a otros funcionarios de Estado, consiste en su saber poltico para administrar con eficacia en medio de las turbulencias sociales. Este saber, este logos, slo lo puede proveer la Ciencia Poltica. Antao, los profesionales de la poltica formaron catlogos de consejos tcnicos sobre el arte del gobierno, que sirvieron de base para la tecnologa del poder por excelencia: la Razn de Estado. Despus elaboraron programas de desarrollo del Estado bajo la gida del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobierno en una Ciencia del Estado universitaria. En ambos momentos observamos los mismos elementos: desarrollo, innovacin y creatividad. Hoy en da visualizamos a los profesionales de la poltica y la administracin pblica produciendo nuevas tecnologas del poder: las Policies gubernamentales. Pero, en contraste a los consejeros de prncipes, no intentan perpetuar al portador del poder, sino hacer responsable la actividad del Estado bajo el peso de la opinin pblica y los electores. El profesional de las Ciencias Polticas y la Administracin Pblica es un servidor pblico peculiar: puede, y debe, no slo servir al Estado, pues las instituciones polticas modernas no se 88

restringen a l. Como poltico debe ser formado en los diferentes aspectos que le permitan conocer las tendencias generales de la sociedad, como deca Mosca, pero tambin los medios que facilitan el acceso al poder. Un plantel de Ciencias Polticas y Sociales debe formar polticos sapientes del arte del gobierno, pero tambin de los fundamentos cientficos en que descansa este arte como Ciencia del Estado. Debe ser eficiente en los procedimientos que llevan al poder o que permiten perpetuarse en l, pero tambin de los fundamentos que explican los lmites y condiciones en los cuales se puede hacer poltica. Un plantel tal debe tambin formar politlogos, es decir, cientficos de la poltica, que expliquen el devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y diseen nuevos mtodos para el estudio de la poltica. Una profesin as se antoja no slo muy atractiva, sino muy til. Y as debe ser cuando en los pases iberoamericanos la poltica ha trascendido las oficinas, los pasillos y los cafs, y ensancha su mundo en el Congreso, las calles y los domicilios particulares. No podra ayudar a encauzar y organizar estos movimientos, un profesional universitario de la poltica? Ahora que los partidos y la opinin pblica estn floreciendo, como nunca en nuestro siglo, no sera oportuna y pertinente la participacin de un profesional preparado especialmente para actuar en un mundo en cambio constante, determinado por ese motor de la historia que es la lucha de clases?. Creemos que hasta hoy en da persiste una versin equivocada de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, porque bsicamente se ha entendido como una actividad dentro de la administracin publica y desempeando papeles rutinarios. La hemos observado como parte de la conservacin y del conservadurismo, es decir, como mecanismo del engranaje cotidiano de los quehaceres administrativos, cuando ella fue fundada para desarrollar e innovar. Todava se encuentra atrapada en la telaraa de las regulaciones intra-administrativas, sujeta de un formalismo como algunas otras profesiones que le son parientes cercanas, pero que por su naturaleza tienden al mantenimiento del statu quo. En la medida en que definamos a la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica con base en la peculiaridad de su carcter, como una carrera del desarrollo social y poltico, estaremos de nuevo mirando hacia el futuro.

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LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES


Dentro del vasto mundo de los negocios pblicos, no todo lo que a ellos incumbe est a cargo de la administracin pblica. Existe un amplio campo de acciones dentro de la vida pblica, en el cual no existe injerencia del Estado o es insignificante, secundaria o residual. Aqu estn activas principalmente las asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido mbito de colaboracin entre los ciudadanos y los gobiernos. El efecto de la actividad de esas asociaciones y la participacin de los ciudadanos, tiende a configurase en una variedad de modalidades de administracin que podramos denominar, a falta de un mejor nombre, como administraciones no-estatales. Tal es el tema de esta leccin, que est complementada por la exposicin de las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada. ADMINISTRACIN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LA PARTICIPACIN ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas, los campos tradicionalmente privilegiados por los interesados se restringan a la administracin pblica y la administracin privada. Sin embargo, recientemente, la emergencia de la participacin de los ciudadanos abri una enorme brecha al estudio de la administracin social, comunitaria y popular, toda vez que ha vuelto a poner inters en aejas instituciones que han estado vinculadas con los derechos humanos, tales como el Ministerio Pblico, el Ombusman y los tribunales de lo contencioso administrativo. Como parte de esta nueva atmsfera caracterizada por formas diversas de administracin, han surgido las contraloras sociales y una gran cantidad de entidades de la administracin pblica en las cuales se incorpor la participacin de los ciudadanos. La administracin de las asociaciones civiles entraa nuevas modalidades, que se refieren a la asociacin y organizacin de los intereses sociales. En estas asociaciones no intervienen el Estado ni los intereses privados: "es como un trmino medio entre la administracin del Estado y la de los particulares".42

Sptima Leccin

. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo II, pp. 252.
42

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Las asociaciones estn organizadas racionalmente y estn constituidas para satisfacer las necesidades de los asociados. La libertad es su principio y los estatutos que las norman son votados por sus miembros, que tambin nombran a sus dirigentes, quienes luego de un breve perodo de ejercicio en el gobierno de la asociacin, son reemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de los oficiales del Estado y estn sujetos al control de la asociacin. Tal como es observable, la administracin de las asociaciones civiles, hoy conocidas como Organizaciones No-Gubernamentales (ONG), constituye un mbito de actividad pblica que no tiene un carcter gubernamental, pero tampoco privado. Hoy en da, la administracin de estas organizaciones se ha ido desarrollando junto con una intensa intervencin de la ciudadana en los asuntos pblicos, que antao estaban reservados al Estado. Se habla, pues, de la participacin de los ciudadanos en los negocios de la cosa pblica. Aunque la auto-administracin civil y la participacin de la ciudadana son dos fenmenos diversos, su ntima relacin ha provocado que se estudien de manera integrada pues frecuentemente dicha participacin se realiza a travs de las asociaciones cvicas. La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes grecolatinas de la vida poltica y administrativa de la cultura occidental, y hace pensar en el eclipse del Estado Administrativo y el ascenso del Estado Cvico.43 El antiguo concepto de ciudadana entre los griegos y los romanos: la Polis y la Civitas (Ciudad), era concebida como el conjunto de los ciudadanos activos en el foro de los asuntos pblicos. La participacin en los asuntos cvicos entraa una ciudadana activa en los quehaceres del Estado, que brinda ms espacio a los asuntos pblicos, que a los procesos burocrticos.44 Participacin . Resumen del artculo: Stivers, Camilla. "The Public Agency as Polis: Active Citizen" (Administration and Society . Newbury Park. Vol. 22 No. 1: Sage Publications. 1990. pp. 86-105. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. p. 68). . Resumen del artculo: Boulouis, Jean. "Reprsentation et Participation dans la Vie Politique et Administrative" (La Participation Directe du Citoyen a la Vie Politique et Administrative. Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro 91
44 43

significa que las relaciones entre los ciudadanos y los administradores convierten a las organizaciones pblicas en nuevas Polis, en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata, propiamente, de una militancia cvica que tiene sustento en el aprendizaje y ejercicio de los derechos polticos, cuya finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana. Una de las caractersticas principales de la vida cvica, es que el ciudadano toma conciencia de s mismo como tal, ms que como cliente y consumidor del mercado econmico. La militancia cvica crea condiciones sociales adecuadas para que los ciudadanos y los administradores pueden transformar el escenario de una organizacin pblica, en una Civitas, en un foro en el cual los ciudadanos deciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro de la utilidad pblica. "La participacin es el encuentro entre instituciones representativas, partidos polticos, cuerpos administrativos, movimientos y organizaciones sociales. Todos ellos con una convergencia de actuacin en un punto o zona determinados". Meja Lira, Jos. "La Participacin Ciudadana en las Prestacin de los Servicios pblicos Municipales". Mxico, Gestin y Estrategia. Ene.-sep. 1992. p. 61. El concepto de participacin contrasta con las formas clsicas en las que se expres el ideario democrtico en los siglos XIX y XX, e inaugura una va hacia la realizacin de una democracia autntica, donde una intervencin directa cuestiona el alcance de la representacin. En la actualidad, el asunto de la participacin se extiende tanto a la dimensin poltica, como al plano administrativo.45 La militancia cvica comprende las diversas manifestaciones de la expresin ciudadana, es incluyente: abarca la participacin ciudadana, social, comunitaria y popular. La participacin ciudadana se refiere a las relaciones polticas existentes en una Ciudad, asume que uno de los problemas primordiales de las sociedades consiste en el control que la sociedad debe ejercitar sobre la administracin pblica. Dicha participacin se desarrolla de manera directa y sustituye la

Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. p. 79).
45

. Ibid. 92

actividad del gobierno, que se juzga superflua, intil o innecesaria. La participacin ciudadana se incorpora plenamente a la hechura de Policy que est determinada por el inters pblico, que comprende desde el diseo hasta la evaluacin.46 "La participacin ciudadana se refiere a la intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto portadores de determinados intereses sociales". Tambin significa la participacin de los ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la intervencin individual o colectiva ante las autoridades en defensa de intereses comunes. Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. 1991. p.44. Resumen del artculo: Snchez Morn, Miguel. "Citoyen et Administration: Espagne". Citoyen et Administration. Depre, Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant, 1985. pp. 63-94. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. pp. 63-94). La participacin popular , por su parte, refiere las consultas que anteceden la implementacin de los programas comunitarios. Desde el punto de vista de la hechura de Policy, tal participacin est presente solamente en el diseo. Una representacin tpica consiste en lo que se conoce como participacin consultiva y que opera en la fase de planificacin de una actividad de inters pblico, en la cual se formula el diagnstico que nutre el diseo de Policy. En lo tocante a la participacin social , ella usualmente ha sido conceptuada como mera agrupacin inter-individual en el seno de una organizacin formal. El objeto asociativo consiste, sencillamente, en proteger los intereses mutuos.47 Desde la perspectiva poltica, empero, cuando dicha participacin se proyecta como una actividad pblica y supera los propsitos

. Resumen del artculo: Snchez Morn, Miguel. "Citoyen et Administration: Espagne" (Citoyen et Administration. Depre, Francis comp. Bruxelles: Cabay; Bruylant, 1985. pp. 63-94. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. p. 94). . Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. 1991. pp. 4445.
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comunitarios, tiende a encarnar en modalidades de accin que se asemejan a las que son propias de la participacin ciudadana. La participacin comunitaria tiene un largo historial de vinculacin las Policies asistenciales del gobierno. Antao se le conoca como desarrollo comunitario.48 Hoy en da, habiendo dejado un comportamiento meramente reactivo, la participacin comunitaria se ha convertido en un impulso de esfuerzos para mejorar su nivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando un sentido ms bien cvico. Dicha participacin comprende la intervencin en labores administrativas comunitarias, tales como el suministro de servicios pblicos, que antao estaban reservadas a los gobiernos locales y an los nacionales. El captulo de la participacin de la ciudadana en los negocios de la res publica, apenas se est comenzando a escribir en la densa agenda de la teora de la administracin pblica contempornea. Aqu solamente hemos querido ofrecer algunas lneas de desarrollo, que son las ms significativas e interesantes. ADMINISTRACIN PBLICA Y ADMINISTRACIN PRIVADA Durante el siglo XX, principalmente a partir de los aos veinte, existi la pretensin dentro de algunos crculos acadmicos de la administracin privada, as como en algunos mbitos de la administracin pblica, por asimilar en una nica teora ambos campos del saber. En aos recientes, merced a la irrupcin del neoliberalismo, esa tendencia tendi a tomar nuevos bros. Empero, esa pretensin experimentada en los Estados Unidos, escasamente ha tenido xito en otros pases, principalmente debido a la persistencia dominante de la tradicin poltica y jurdica romnica en el estudio de los asuntos polticos y administrativos. En buena medida, esa visualizacin ha obedecido al desconocimiento de la naturaleza de la administracin pblica y, en ocasiones, a la ignorancia de la ndole de la administracin privada. Igualmente, otra fuente de desconcierto ha sido la debilidad de las conceptuaciones de la segunda, a partir de problemas semnticos tan elementales como los referentes a la palabra "administracin". El concepto de "administracin" en la administracin privada se refiere estrictamente la direccin y constituye una funcin interior dentro de la empresa, no una actividad exteriorizante

48

. Ibid. 94

hacia la clientela o el mercado. Simplemente, "administracin" en administracin privada es igual a manejo o gerencia. Como lo estableci Henri Fayol, las cinco operaciones de una empresa tcnica, comercial, financiera, de seguridad y contable- son coordinadas y armonizadas por una sexta actividad: la administracin: "ninguna de las cinco funciones precedentes est encargada de articular el programa general de accin de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar esfuerzos, de armonizar actos (...) Ellas constituyen otra funcin distinta que se designa habitualmente con el nombre de administracin".49 Esta ltima, que Fayol se cuida de no identificar con la gobierno, es empero una funcin gubernamental.50 El gobierno se encarga, a travs de la administracin, de conducir y armonizar como un todo a la empresa privada. He aqu el pasaje sin duda que hizo clebre a Fayol: "administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar". En contraste, gobernar es conducir la empresa hacia su objetivo y sacar el mejor partido de todos los recursos de que dispone, as como asegurar la marcha de las seis funciones esenciales. La administracin es una de las seis funciones cuya marcha debe asegurar el gobierno.51 Prever, organizar, mandar, coordinar y controlar, vienen a ser finalmente la configuracin del manejo para cumplir con el trabajo de direccin. Estas ideas haban sido fraguadas ms de una dcada antes, cuando quiz Fayol hizo la identificacin y definicin primitiva del manejo privado, que llam administracin. Fayol refiere que deseaba llamar la atencin sobre un fenmeno social emergente caracterizado por las cuestiones administrativas. Ciertamente en el ao de 1900 el servicio tcnico y el servicio comercial estaban muy bien definidos, no as el servicio administrativo, cuya constitucin y atribuciones no estaban debidamente conocidas. Est caracterizada por ser algo incgnita, sus operaciones no se apreciacin por los sentidos: a la administracin no se le observa fabricando ni fraguando, tampoco vende ni comprar. Pero la empresa peligra si el servicio administrativo no funciona adecuadamente, pues a dicho servicio le corresponde lo siguiente: "prev y prepara las condiciones financieras, comerciales, tcnicas, etc., en medio de las cuales la empresa debe nacer y vivir; preside la organizacin, el reclutamiento, y el funcionamiento del personal;

. Fayol, Henri. Administration Industrialle et Gnrale. Paris, Dunod. 1931 (1916), p. 12. El nfasis es del original.
49 50

. Ibid, p. 12. El nfasis es del original. . Ibid, p. 14. Los nfasis son del original 95

51

es el instrumento de relacin entre las diversas partes de la empresa y entre la empresa y el mundo exterior".52 La administracin consiste en la aplicacin de numerosos conocimientos y muchas cualidades personales, pero es sobre todo l arte de dirigir a los hombres.53 Por su parte, Lyndall Urwick corrobora que las modernas concepciones del manejo en los negocios llevan por nombre la voz administracin.54 Asimismo, l plante una organizacin gerencial similar del trabajo de direccin, a saber: el vaticinio conduce al planeamiento, la organizacin tiene como objeto a la coordinacin, y el mando deriva en el control.55 Por su parte, Luther Gulick dise un acrnimo conocido como POSDCORB, a travs del cual propuso un esquema de organizacin gerencial similar: POSDCORB significa Planificar, Organizar, Staffing (personal), Dirigir, Coordinar, R eporting (informar) y B udgeting (presupuestar).56 Este clebre vocablo no tiene originalidad, tal como lo explic con modestia su autor, pues constituy sencillamente una adaptacin del concepto administrativo de Henri Fayol. Su aporte estriba en que su autor, de manera transparente, seal que "si se aceptan estos siete elementos como los principales deberes de un directivo, se deriva de ello que deben ser organizados de manera independiente como subdivisiones del ejecutivo".57 Desde entonces, la mayor parte de administrativos privados han labrado sobre
52

los pensadores estas ideas el

. Fayol, Henri. "Sobre la Organizacin Administrativa" [Discurso pronunciado en la sesin de el clausura del Congreso Internacional de Minas y Metalurgia, el 23 de junio de 1900. Publicado en el Bulletin de la Socit de lIndustrie Minrale, tome XV, 1901]. Buenos Aires, Edit. El Ateneo. 1956. pp. 131-132.
53

. Ibid, p. 135.

. Urwick, Lyndall. The Elements of Administration. New York and London, Harper and Row Publishers. Sin ao (1942). p. 10
54 55

. Ibid, p. 16.

. Gulick, Luther, "Notes on the Theory of Organization". Gulick, Luther and Lyndall Urwick (eds.). Papers on Science of Administration. New York, Augustus M. Kelly Publishers. 1973 (1937).
57

56

. Ibid, p. 48. 96

desarrollo de la disciplina que cultivan, pues como lo explay Alejandro de Tocqueville: "como se ve, la historia es una galera de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias". He aqu, brevemente hablando, la biblia de la administracin privada que se debe a la pluma de Fayol, Gulick y Urwick. En suma: la organizacin del trabajo de direccin tal y como la estudia la administracin privada, corresponde a la organizacin en la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar, conducir y controlar el trabajo realizado por los obreros y los empleados en general. Este apartado del presente captulo tiene dos propsitos: en primer lugar, destacar las hondas diferencias que distinguen a la administracin pblica como institucin del Estado y la gerencia privada como institucin de la sociedad civil, cindonos al estudio de los rasgos sobresalientes de la segunda. El anlisis testimonia la necesidad de deslindar las esferas de estudio correspondientes a la administracin pblica y la gerencia privada, ya no buscando semejanzas, sino sus evidentes diferencias. Slo en la medida en que las distingamos podremos precisar y valorar un problema hasta ahora poco entendido: las relaciones entre la accin gubernamental y la produccin mercantil. El estudio de la administracin pblica como la actividad del Estado permite rebasar las visiones introspectivas y gerenciales del poder ejecutivo, frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso administrativo interno del gobierno, con el proceso administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la identidad de principios y prcticas en el gobierno y la empresa privada, debemos observar la accin del Estado sobre la reproduccin de las condiciones y relaciones de produccin mercantil; es decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura las condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la empresa privada, a la par de que contribuye a reproducir las relaciones entre el capital y el trabajo dentro de la empresa. En segundo lugar, la distincin de campos permite encontrar un fenmeno equivalente en la administracin pblica y la gerencia privada: la unidad de la poltica y la administracin. Aunque la dicotoma poltica-administracin es un enfoque de la administracin pblica, en cierto grado se ha inspirado en el apoliticismo gerencial de la empresa privada. Los padres fundadores de la administracin industrial no formularon una dicotoma poltica-administracin que separara la gerencia privada, de la poltica; simplemente, por su naturaleza no estatal, la concibieron como apoltica. Sin embargo, aunque la administracin privada no es una institucin estatal, esto no quiere decir que no se encuentre 97

enfrascada en la poltica. Lo est en la medida en que en el seno de la empresa, la relacin propietario-productor es una relacin que est involucrada en la lucha de clases. La administracin privada es el producto no slo de la necesidad de direccin del trabajo asociado, sino de la necesidad del dominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma forma como en la accin gubernamental se plasman en unidad la poltica y la administracin, en la administracin privada se concretan en unidad la direccin y el dominio. La necesidad de diferenciar ambas administraciones no es muy antigua, surge con la emergencia de la gran industria privada en el ltimo cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, toc en mrito a Gaspar Bluntschli de ser el primer cientfico de la administracin pblica que plante el estudio diferenciado de la administracin del Estado, por un lado, y la administracin privada, por el otro, con base en sus diferencias. Debido al crecimiento de las empresas industriales y la unidad econmica de la rbita del capitalismo, estas empresas haban crecido y reclamaban para s una vasta y compleja organizacin administrativa. El concepto de administracin en su sentido ms amplio, tiene un significado ms general que lo relativo a la vida pblica, es decir, la administracin del Estado. Existe tambin una administracin de la iglesia, otra del culto y una ms de la corporacin. Hay varias administraciones, no una sola.58 Dentro de este abanico de administraciones, la administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan funcionarios, de la privada los gerentes. Por consiguiente, debe "oponerse la administracin privada a la pblica (...) "la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos; la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares". Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 149. La administracin privada es aquella que es desempea por quienes se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. La administracin pblica ejerce la autoridad del Estado, acta y restringe en cualquier lugar donde la necesidad y

58

. Blunstchli, obra citada, pp. 149. 98

la seguridad lo reclaman. "Es su verdadera esfera la del Imperium, de la Jurisdictio, que no puede abandonar a la administracin privada".59 La administracin pblica aplica la coercin y se apoya en el uso de la fuerza fsica. Esta condicin es histrica, se desconoca en la Edad Media cuando el Estado an estaba proceso de formacin y permita que los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran las venganzas familiares y las guerras entre los seores feudales. En los tiempos modernos, la fuerza fsica ha sido concentrada y monopolizada por el Estado, pues la coaccin no debe dejarse a merced de las pasiones de los particulares. Son ellas los elementos definitorios de la administracin pblica, como aplicacin y ejercicio de la autoridad del Estado. En contraste, "la libre administracin privada recobra su imperio donde slo se hallan sus intereses", ajenos a la intervencin del Estado.60 La iniciativa individual oscil en dos extremos histricos: el feudalismo y el absolutismo, porque en el primero logr una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su completa extincin. La clave de la distincin de esfera de naturaleza entre la administracin pblica y la administracin privada, se encuentra en la relacin entre los intereses generales y los intereses particulares. En un punto medio situado entre ambos, fluyen diversas e importantes cuestiones. Si consideramos que la nacin es un organismo poltico, y la sociedad el conjunto de las clases y los individuos, entonces la diferencia de los intereses de ambos es muy importante porque la nacin y la sociedad tienen relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado".61 Pero la oposicin no es radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales, atendiendo a esas importantes y diversas cuestiones que mencionamos, y que se encuentran en ambos. Este campo intermedio reclama a la administracin privada si predomina el inters privado, y las fuerzas que suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los intereses pblicos estn comprometidos, o los intereses sociales -que se suman a los privados- reclaman su intervencin, entonces la administracin pblica ocupa aqul espacio. Hay un campo intermedio incompartible

59

. Ibid, p. 250. . Ibid. . Ibid. 99

60

61

por la administracin pblica y la privada, una tierra de nadie que slo puede invadir una de tales administraciones, segn el predominio del inters pblico o del inters privado. El peso de una u otra administracin para ocupar este espacio intermedio es diferente. Los ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la administracin privada, en tanto que los franceses lo han confiado a la administracin pblica. Incluso, Blunstchli cree que en Francia el Estado y la sociedad se han confundido, lo que tambin ha ocurrido con los intereses pblico y privados. En Alemania impera una situacin intermedia, en la cual se acept la separacin entre la sociedad y el Estado, en la que se confa en la iniciativa de los particulares y se acepta la intervencin del Estado cuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes. "La administracin pblica y la administracin privada no producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general, extendindose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que tienen su normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y slo excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejndose todo a la previsin y a la voluntad del interesado". Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 150. Bluntschli abund sobre las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada: la primera exige capacidad, y educacin tcnica y prctica de los funcionarios, a los que vigila y controla. Pero esto no debe ocurrir en la administracin privada, porque su principio es la libertad, aunque por imitacin de la administracin pblica se han implantado en ella los principios propios de la administracin estatal. Sin embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura en sus resultados, que el modelo".62 Una vez que la administracin privada se ha establecido y consolidado, nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de la burocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de la existencia de intereses privados. A favor de la administracin privada se puede decir, sin embargo, que estando basada en la

62

. Ibid, p. 151. 100

libertad individual, potencia el talento de los hombres, exige la responsabilidad de la autogestin, y acta por su cuenta y riesgo. Se opone Bluntschli a una exagerada supervisin del Estado sobre la administracin privada, porque asfixiara la libertad. En su apoyo cuenta con el profesor francs A. Vivien, quien sostiene que aquella exageracin abre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto que la autogestin lo cierra. Pero tambin se opone a la superposicin de los intereses privados a los intereses sociales, que son los que estn prximos a los pblicos: slo se debe dejar en manos de los particulares lo que la sociedad puede hacer por s misma. Con respecto a la diferencia entre la administracin pblica y la administracin privada, lo deseable es su coexistencia y la accin en lo comn del estadista y el particular para fomentar con ello el espritu de ciudadana. Otro autor igualmente lcido realiz una interpretacin de las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada, precisamente en Gran Bretaa, cuando corra el ao de 1921. Se trata de W. H. Moreland, un distinguido hombre de ciencias antropolgicas que incursion brillantemente en la Ciencia de la Administracin Pblica. Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland, consisto pues en su estudio sobre la distincin entre administracin pblica y administracin privada, con base en "la precisin cientfica". Su idea es la siguiente: El campo de accin de la administracin pblica depende de la poltica, pero como ciertos estados emprenden algunas actividades por medio de empresas pblicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares, este campo no puede definirse bajo una regla comn para todos los estados. Sin embargo, una distincin puede ser establecida y es aquella que seala la lnea divisoria entre administraciones concentradas y administraciones difusas, sobre lo cual ya haba adelantado Blunstchli. La administracin pblica se caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la administracin privada por ser concentrada. Un Ministerio opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y simultneamente, en tanto que una empresa particular radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Por consiguiente, "el examen de estos y otros tipos de actividades lleva a la conclusin de que la administracin difusa requiere de mtodos diferentes a los empleados en la administracin concentrada y, dado que la mayor parte de la administracin pblica es difusa, el estudioso de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su atencin a sta, dejando los casos 101

excepcionales de administracin pblica concentrada para considerarlos vinculados al estudio de la empresa privada".63 Hoy en da es insuficiente la identificacin de cada administracin con lo difuso o lo concentrado, pues la globalizacin econmica traspasa las fronteras e influye todo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos si se desea entender ntidamente en que consisten la administracin pblica y la administracin privada.

. Moreland, W. H. "The Science of Public Administration". Gran Bretaa, Quarterly Review . Vol. 235. 1921. p. 416. 102

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