Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Acción de Inconstitucionalidad
Acción de Inconstitucionalidad
Inconstitucionalidad
PRESENTACIN
ganas
de
conocer
ms
sobre
este
tema.
Est de ms decir que este trabajo merece su crtica, porque para eso es
que est diseado; para que usted cree su propio punto de vista, su opinin
y ms que todo su crtica; as tal como lo hicimos nosotros. Con todo lo
sealado, esperamos que el presente trabajo sea de su agrado y digno de
su opinin.
NDICE
PRESENTACIN...........................................................................................................
I.
INTRODUCCION....................................................................................................
II.
III.
ANTECEDENTES................................................................................................
1.
2.
ANTECEDENTES EN EL PER.............................................................................
IV.
V.
INSTITUCION DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:..................................................
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS EN EL PERU:......................................................
VI.
VII.
1.
CONTROL ABSTRACTO....................................................................................
2.
CONTROL CONCRETO......................................................................................
VIII.
FUNDAMENTACIN DOCTRINAL:.....................................................................
IX.
1.
X.
NATURALEZA JURDICA.......................................................................................
XI.
XII.
XIII.
XIV.
XV.
1.
DIRECTA:.........................................................................................................
2.
INDIRECTA:......................................................................................................
3.
TOTAL:.............................................................................................................
4.
PARCIAL:..........................................................................................................
5.
DE FONDO:......................................................................................................
6.
DE FORMA:......................................................................................................
2.
2.
3.
EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD............................................................
7.1.- El derecho internacional de los derechos humanos...................................
7.2.-Las leyes sobre las competencias y atribuciones de los rganos del
Estado................................................................................................................
8.
9.
CONCLUSIONES............................................................................................
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................
I.
INTRODUCCION
son las bases y ejes principales del presente trabajo. Esperamos que la presente,
sirva para ampliar an mucho ms los conocimientos del Proceso de
Inconstitucionalidad.
II.
ANTECEDENTES
A travs de la historia hemos conocido que el hombre al ser un animal poltico como lo
defini Aristteles tiende a obtener el poder y al ejercerlo cae en las debilidades de abusar
del mismo en perjuicio de los gobernados.
del fallo aprueba una ley que deroga la norma inconstitucional Transcurridos cuarenta y
cinco das naturales, sin que se haya promulgndola derogatoria, se entiende derogada la
norma inconstitucional. El tribunal ordena publicar la sentencia en el diario Oficial".
Apreciando la importancia que le dan al establecer que la sentencia del Tribunal no tiene
efecto retroactivo.
En cuanto al procedimiento de invalidacin. La Constitucin de 1979 exiga una
comunicacin al Congreso de la sentencia que declaraba la inconstitucionalidad de una
Ley a fin de que derogara la norma en un plazo de hasta cuarenta y cinco das. Luego , si
tal cosa no haba ocurrido. Se publicaba la sentencia entendindose derogada la norma.
Donde la constitucin de 1993, simplemente manda publicar la sentencia y desde el da
siguiente a la publicacin, la norma queda sin efecto .
Igualmente como antecedentes tenemos los tribunales constitucionales, alemn, espaol
e italiano. En Latinoamrica y con caractersticas particulares, encontramos la constitucin
de Venezuela de 1858 y la accin popular de inconstitucionalidad instaurada en Colombia
por la ley orgnica de la administracin y rgimen municipal de 22 de junio de 1850.
INSTITUCION DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:
Vale decir que la inaplicabilidad de las leyes dictadas por el Poder Legislativo, en virtud a
su oposicin a la norma constitucional, se origina en la facultad que ejerci el poder
judicial en Estados Unidos de Norteamrica inicialmente y en diversos pases
posteriormente.
El origen del conflicto entre leyes fundamentales del Estado y las otras que regulan las
relaciones entre los hombres ha sido un problema jurdico de vigencia permanente. La
inconstitucionalidad solo puede darse en estados modernos, luego de la aparicin de
cartas constitucionales, es en la jurisprudencia Norteamericana que da origen a la
institucin, posteriormente se desarrolla a traves de una interesante evolucin.
Toda esta idea se funda, en que la institucin de inconstitucionalidad, se basa en la
existencia de un poder judicial independiente en la doctrina, en el derecho positivo, y la
jurisprudencia, haciendo aplicacin de los principios lgicos del derecho, especialmente el
de no contradiccin, que a su ves sirven a otros como el de jerarqua, como hace
referencia Hans Kelsen la graduacin de las normas o jerarqua, en al cual no deba de
darse preferencia a la norma, sino a la constitucin, dicho control a cargo del Tribunal
Constitucional.
Esta postura fue adoptada en la mayora de pases latino americanos, durante el siglo
pasado, unas veces expresamente en la constitucin, otros en la doctrina o
jurisprudencia. Y debemos de resaltar que la facultad de inaplicar la ley contraria a la
constitucin, se entendi, no solo ante la inconstitucionalidad formal, sino cuando la
contradiccin se refera al contenido de la norma.
Histricamente la Institucin de Inconstitucionalidad apareci en la constitucin de Brasil
de 1891 y de su Ley N 221 del 20 de noviembre de 1894, por otro lado tenemos la
constitucin de Bolivia de 1880 en los Art. N 111, 138 y 139, EN Colombia de 1886,
Artculos 90 151, en Guatemala en 1879 en el Art. N 85, por otro lado Cuba en 1901, en
el Art. N 83, tambin en Panam en 1904 Art. 105, en Nicaragua de 1901 en sus Art. N
122 y 124, en el Per en la Constitucin de 1933 se encuentra alguna forma de control
jurisdiccional de la constitucionalidad de las normas a travs de la accin popular. Como
se pudo observar aun haba una timidez y excepcionalmente que posteriormente
desapareci.
En la Europa Antigua se daba una solucin contraria, la indiscutible primaca de la
Doctrina Constitucional Francesa, que impona una solucin negativa. Por as decirlo
perfectamente la facultad de que los jueces declaren la inconstitucionalidad de las leyes,
o inaplicables en caso concreto, por contradecir las formas o contenidos de la Carta
Fundamental, aparecen en Europa durante el siglo pasado en las Constituciones.
Posteriores a la I guerra Mundial, en ese entonces existan normas expresas muy raras,
posteriormente van apareciendo diversas constituciones en la Nueva Europa, pos II
Guerra Mundial. En la cual se crearon rganos especiales, (Tribunales Constitucionales)
V.
1.
Ninguno de los textos de todas las constituciones que hemos tenido, en mayor o
menor grado, ha estado exento de cierta preocupacin por el control de la
constitucionalidad de las normas.
El artculo 10 de la Constitucin de 1856 estableca lo siguiente: Es nula y sin efecto
cualquier ley en cuanto se oponga a la Constitucin.
2.
Ser solo en 1923 en que, con ocasin de las discusiones de la Comisin
Reformadora del Cdigo Civil, se examina la posibilidad de estatuir legislativamente
alguna forma de revisin judicial de las leyes, inspirados en el modelo americano de
control a cargo del poder judicial. Luego de numerosas discusiones, en que se debati
tanto la constitucionalidad de una medida de esta naturaleza, como su amplitud y el
rgano encargado de resolver, se combin en elaborar una frmula que facultara a todos
los jueces a declarar la inaplicabilidad de normas.
3.
En 1920 encontramos la primera experiencia jurisprudencial referente a la
supremaca del texto fundamental en que, con ocasin del Habeas Corpus interpuesto por
Artculo XXII, consignando el siguiente principio: Cuando hay incompatibilidad entre una
disposicin constitucional y una legal, se prefiere la primera. El dispositivo promulgado
introdujo un sistema de control difuso atribuido a todos los jueces, que no requiera de un
procedimiento especial para el ejercicio de control.
6.
En la Constitucin de 1933 se encuentra alguna forma de control jurisdiccional de
la constitucionalidad de las normas a travs de la accin popular, de vieja raigambre
romana, como instrumento procesal para la impugnacin de las normas emanadas del
poder ejecutivo.
7.
En 1963, la Ley Orgnica del Poder Judicial Decreto Ley N 14605, reitera esta
situacin, determinando inclusive el trmite que deber seguir el juez que proceda a
aplicar esta disposicin de inconstitucionalidad.
8.
El Artculo 236 de la Constitucin de 1979 estableca: En caso de
incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal ordinaria, el juez prefiere la
primera. Igualmente prefiere la norma legal sobre toda norma subalterna. Actualmente
esta regulada en el Art. 200 Inc. 4 de la Const. De 1993.
VII.
1. CONTROL ABSTRACTO.
Es el control de la constitucionalidad de una ley llevada a cabo a instancia de ciertos
rganos polticos y completamente al margen de todo caso concreto y la aplicacin que
haya podido tener esa ley.
2. CONTROL CONCRETO.
Es el control de la constitucionalidad de las leyes que el tribunal Constitucional
ejerce a instancia de un juez o tribunal que, a la hora de resolver un determinado litigio, se
encuentra en la necesidad de aplicar una ley sobre cuya constitucionalidad se le plantean
dudas o existen divergencias de opinin, por lo que eleva la cuestin sobre la
constitucionalidad de la ley al tribunal constitucional.
control preventivo que depende en gran medida de la interpretacin que se haga de los
preceptos en cuestin.
VIII.
FUNDAMENTACIN DOCTRINAL:
DEFINICIN DE ACCIN DE
INCONSTITUCIONALIDAD.
1. CONCEPTO Y TERMINOLOGA (Accin vs Recurso).
efectos, tanto en el tiempo como en la materia, para evitar que, con la declaratoria
retroactiva se produzcan serios disloques de la seguridad, la justicia o la paz sociales.
Una de las ms importantes innovaciones que trajo la Constitucin de 1979 fue la
consagracin de un sistema jurisdiccional de proteccin a la Constitucin y los Derechos
Humanos. La carta de 1993 reitero la formula sealada por la Constitucin anterior.
La idea de que la ley es la manifestacin de la voluntad popular articulada por medio del
parlamento no deja de ser un aspecto crucial de la teora constitucional. Fue concebida en
los albores del constitucionalismo con la finalidad de garantizar la primaca del parlamento
y de la ley escrita, como garanta de la libertad burguesa. En cuanto a la cuestin de que
si es un recurso o una accin podemos decir que la cuestin estriba sustancialmente en
que, frente a la terminologa de recurso de inconstitucionalidad, cabe aducir que no se
trata, en sentido procesal estricto, de un recurso sino de una accin, por lo que dicho
instrumento procesal tiene por objetivo el inicio de un proceso nuevo, la provocacin de
la jurisdiccin, y la no impugnacin de la resolucin emitida con anterioridad por el
rgano jurisdiccional en un proceso ya iniciado. y como efectivamente hay que reconocer
que no hay ningn proceso anterior al que se inicia mediante la accin de
inconstitucionalidad, ninguna instancia previa, ni hay tampoco, por todo ello ninguna
sentencia anterior a aquella por la que, fuera de los casos de terminacin anormal del
proceso.
En el caso peruano, la accin de inconstitucionalidad es aquel instrumento procesal
procesal-constitucional a travs del cual el Procurador general de la Republica, cualquier
minora parlamentaria consistente en el menos 33% de los parlamentarios del respectivo
rgano legislativo( federal o estatal), o cualquier partido poltico puede impugnar, en un
plazo de treinta das, determinadas normas ante la Suprema Corte de la Nacin a fin de
que sta declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas con la consiguiente
perdida de vigencia o eficacia en Mxico, en el caso de tratados internacionales con
efectos inmediatos para el futuro y o diferidos hasta tres meses o, por el contrario,
convalide la constitucionalidad de dicha norma, sin que se admita posibilidad alguna de
suspensin cautelar o provisional de al vigencia de la norma impugnada mientras se
tramita la accin de inconstitucionalidad.
X.
NATURALEZA JURDICA.
XI.
XII.
FINALIDAD DE LA ACCIN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
XIII.
CARACTERSTICAS DE LA ACCIN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
XIV.
No todos los aspectos de la norma general o tratado internacional objeto de una accin de
inconstitucionalidad son examinables en un juicio de esta naturaleza, si no solo las
cuestiones constitucionales,; esto es, su adecuacin al texto constitucional, por lo que no
pueden introducirse a la litis, por principio, cuestiones relacionadas con violaciones al
principio de legalidad.
No obstante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido que s pueden
examinarse conceptos de invalidez por violaciones indirectas a la Constitucin, siempre y
cuando estn vinculadas de modo fundamental con la ley impugnada en la accin de
inconstitucionalidad, lo que permite, ampliar la aplicacin de las llamadas garantas de
XV.
En conformidad con el artculo 65 del Cdigo Constitucional, en el expediente 0020-2005PI/PC el Tribunal Constitucional ha interpretado que las seis clases de inconstitucionalidad
deben atenderse del siguiente modo :
1. DIRECTA: Cuando la afectacin de la Constitucin tiene lugar sin que haya
necesidad de apreciarse, previamente en compatibilidad de la norma enjuiciada
con las que forman el llamado bloque de inconstitucionalidad. Se trata de aquellos
puestos en los que el parmetro de control de constitucionalidad, se reduce
nicamente a la norma fundamental.
2. INDIRECTA: Acontece cuando la invalidez de la norma impugnada no puede
determinarse por su simple compatibilidad con la Constitucin, sino que se hacen
necesario el concurso de su disconformidad como una norma legal perteneciente
al bloque de constitucionalidad.
La concepcin de la inconstitucionalidad indirecta por parte del Tribunal
Constitucional nos parece discutible. En primer lugar, porque siempre es posible
analizar la validez de la norma desde una apreciacin directa con la Constitucin
sin necesidad de interposito legislatoris.
La apreciacin de la validez constitucional de una norma por la va de su
compatibilidad con otras normas de su propio rango, es siempre una apreciacin
de forma, nunca de fondo. Cuando el Cdigo Procesal Constitucional incorpora la
tipologa de la inconstitucionalidad indirecta, en nuestra opinin se refiere a la
inconstitucionalidad del decreto o del reglamente que se expide en los espacios
vacios dejados por la omisin del legislador. En este caso la va es el proceso de
Accin Popular.
3. TOTAL: Y la totalidad de la norma impugnada resulta inconstitucional.
4. PARCIAL: Contrario sensu, la ley es parcialmente inconstitucional si solo una
parte de ella es incompatible con la Constitucin. El Tribunal ha sealado que si el
vicio parcial recae sobre su contenido, es decir, sobre la norma sern dejados sin
efecto las palabras o frases que en l reciban. Si el vicio recae en parte de su
contenido normativo, es decir, interpretaciones, todo poder publico quedara
XVI.
LA ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y LA
EXCEPCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
El sistema aplicado, control jurisdiccional, puede revestir formas diferentes, tales como el
control por va de accin o accin de inconstitucionalidad, y, el control por va de
excepcin o excepcin de inconstitucionalidad
1. CONTROL POR VA DE ACCIN: como se vio con anterioridad, consiste en
que se establece un proceso contra la ley ante un tribunal determinado, al cual se
le solicita la verificacin validez constitucional o inconstitucional. Este proceso
segn la doctrina puede ser iniciado por alguna autoridad, ante un tribunal
especial. De esta el libro colombiano Observatorio de Justicia Constitucional
observa: que con estas acciones pblicas se intenta expulsar del ordenamiento
jurdico una norma determinada, pueden ser ejercida por cualquier persona y sus
efectos son generales
Puede ejercitarla cualquier persona y el fallo produce efectos erga onmes, es
decir generales.
2. CONTROL POR VA DE EXCEPCIN: entendiendo a la excepcin como
un medio de defensa, ya no ser ofensivo a diferencia del anterior. Para invocar la
inconstitucionalidad es necesario que esta haya sido aplicada, es decir que no
interviene sino a propsito de un proceso. En este caso si el juez encuentra
fundada la demanda de inconstitucionalidad, dejara de aplicar la ley , pero
nicamente para quien lo solicito, siendo su objeto no la anulacin sino la no
XVII.
PROCESO DE LA ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD
1. ALCANCES GENERALES SOBRE EL PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
- En este perodo el Tribunal Constitucional realiz sus labores con normalidad y emiti
quince sentencias y una resolucin sobre demandas de inconstitucionalidad.
- El 28 de mayo de 1997 el Congreso de la Repblica decidi destituir a tres magistrados
del Tribunal.
c) Tercera Etapa: Desde la destitucin de tres magistrados del Tribunal (mayo de 1997)
hasta su reincorporacin (noviembre del 2000).
- Durante este perodo el Tribunal Constitucional no pudo resolver ninguna demanda de
inconstitucionalidad ya que slo contaba con cuatro de sus siete integrantes.
- En noviembre del 2000, el Congreso peruano aprob una resolucin mediante la cual
restituy en sus cargos a los magistrados destituidos en 1997.
d) Cuarta Etapa: Desde la reincorporacin de los magistrados destituidos (noviembre
del 2000) hasta la actualidad (mayo del 2003).
En este perodo el Tribunal ha vuelto a contar con el qurum necesario para resolver
las demandas de inconstitucionalidad y ha venido realizando sus actividades con
normalidad.
1. Las normas que regulan el proceso de inconstitucionalidad
Tanto la Constitucin de 1993 como la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (en
adelante LOTC) contienen disposiciones relacionadas con el proceso de
inconstitucionalidad.
La Constitucin de 1993 precisa los siguientes aspectos:
- Artculo 200: Seala las normas que pueden ser cuestionadas a travs del proceso de
inconstitucionalidad (inciso 4). Establece asimismo que este proceso, as como los efectos
de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, deben
regularse a travs de una ley orgnica.
- Artculo 202: Seala que el Tribunal Constitucional es la institucin competente para
conocer, en instancia nica, el proceso de inconstitucionalidad.
- Artculo 203: Seala quienes cuentan con legitimidad para dar inicio a un proceso de
inconstitucionalidad.
- Artculo 204: Seala los efectos de la decisin del Tribunal Constitucional en la que se
declare la inconstitucionalidad de una norma. Se relaciona en forma indirecta con otros
dos artculos de la Constitucin: artculo 74, ltimo prrafo (sobre principios en materia
tributaria) y artculo 103, ltimo prrafo (sobre la potestad legislativa).
Por su parte, la Ley 26435 (Ley Orgnica del Tribunal Constitucional) dedica su Ttulo II al
desarrollo del proceso de inconstitucionalidad. Esta ley fue publicada el 10 de enero de
1995 y ha sido objeto de varias modificaciones. Aquellas relacionadas con el proceso de
inconstitucionalidad se han efectuado a travs de las leyes 26618 (publicada el 8 de junio
de 1996), 27780 (publicada el 12 de julio del 2002) y 27850 (publicada el 20 de octubre
del 2002).
Leyes
Decretos Legislativos
Normas regionales de carcter general
Ordenanzas municipales
Normas contra las cuales se puede presentar una demanda de inconstitucionalidad:
Decretos Legislativos
los Decretos Leyes son "disposiciones de naturaleza jurdica sui generis dictadas por un
poder de facto que ha reunido para s -contra lo establecido en el ordenamiento
constitucional- las funciones parlamentarias y ejecutivas. Se trata de disposiciones
surgidas de la voluntad de operadores del rgano ejecutivo que carecen de ttulo que los
habilite para ejercer la potestad legislativa, las mismas que, con prescindencia de las
formalidades procesales establecidas en la Constitucin, regulan aspectos reservados a
la ley. Son pues, expresiones normativas de origen y formalidad espurios, que, empero, se
encuentran amparadas en la eficacia de una accin de fuerza.
En este sentido, los Decretos Leyes son normas completamente ajenas al ordenamiento
constitucional, por lo que no deberan formar parte del sistema jurdico ni producir efecto
alguno. Sin embargo, en nuestro pas las interrupciones democrticas ha sido frecuentes
y prolongadas, lo que ha originado que se expidan una gran cantidad de Decretos Leyes,
los que han pasado a formar parte de nuestro sistema jurdico en forma abrupta y han
mantenido su vigencia aun despus de culminados los perodos de interrupcin
democrtica.
Si bien los Decretos Leyes no se encuentran mencionados en el artculo 200 inciso 4 de la
Constitucin, pues son normas ajenas al ordenamiento constitucional, el Tribunal
Constitucional ha establecido que tiene competencia para analizar si estas disposiciones
son compatibles con la Constitucin, lo cual resulta razonable por cuanto se trata de
normas que an se encuentran vigentes. En el desarrollo de sus actividades, el Tribunal
ha emitido tres sentencias respecto a este tipo de normas:
- Sentencia del Expediente 007-96-I/TC (publicada el 26 de abril de 1997): En este
proceso fueron impugnadas varias normas del Decreto Ley 25967 (artculos 7, 8, 9, 10 y
Disposicin Transitoria nica), relacionadas con la seguridad social. La demanda fue
declarada fundada en parte, pues slo se declar inconstitucional el artculo 10 del citado
Decreto Ley.
- Sentencia del Expediente 021-96-I/TC (publicada el 23 de mayo de 1997): En este
proceso fue impugnado el Decreto Ley 25662, que estableca sanciones penales
agravadas para los miembros de la Polica Nacional del Per. La demanda fue declarada
improcedente por sustraccin de la materia, por cuanto la norma impugnada fue derogada
antes de que el Tribunal se pronunciara sobre ella.
- Sentencia del Expediente 010-2002-AI/TC (publicada el 4 de enero del 2003): En este
proceso se impugnaron los Decretos Leyes 25475, 25659, 25708 y 25880, y sus normas
complementarias y conexas, relacionadas con la legislacin antiterrorista. La demanda fue
declarada fundada en parte.
De estas tres sentencias, slo en la ltima el Tribunal Constitucional se pronunci en
forma expresa sobre su competencia para conocer procesos de inconstitucionalidad
contra Decretos Leyes, aunque estas normas no se encuentren mencionadas en el
artculo 200 inciso 4 de la Constitucin. En trminos generales, el Tribunal seal:
- los Decretos Leyes "deben considerarse como actos con jerarqua de ley y, por lo tanto,
susceptibles de ser modificados o derogados por otras normas del mismo valor y rango; y
por ende, sujetos al control de la constitucionalidad. -subrayado nuestro-
- las normas comprendidas en el inciso 4) del artculo 200 de la Constitucin "slo tienen
un carcter enunciativo y no taxativo de las normas que son susceptibles de ser
sometidas al control en una accin de inconstitucionalidad.
A nuestra consideracin, el Tribunal pudo ser ms preciso al analizar este tema, por lo
que debi sealar en forma directa que ninguna norma vigente en nuestro ordenamiento
jurdico puede quedar exenta de control, independientemente de su origen.
concordancia con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trmite, se remite el
nuevo proyecto a la Corte para el fallo definitivo (Decreto 2067, artculos 41 y 33) .
Para el ejercicio de la accin por el fiscal de la nacin o por el defensor del pueblo, estos
deben interponer la demandad de inconstitucionalidad directamente, pudiendo luego
actuar durante el proceso mediante apoderado.
Para el ejercicio de la accin por los congresistas y para la actuacin a lo largo del
proceso, estos deben designar apoderado que los representan.
Para el ejercicio de la accin por los 5 000 ciudadanos y para la actuacin a lo largo del
proceso, estos deben designar apoderado que los representen y actuar con patrocinio de
abogado.
Para el ejercicio de la accin por los presidentes de regin o por los alcaldes provinciales
y para su actuacin a lo largo del proceso, estos deben actuar por si mismos o mediante
apoderado que los representantes, debiendo contar con patrocinio de abogado.
Para el ejercicio de la accin por los colegios profesionales, previo acuerdo de su junta
directiva, y para la actuacin a lo largo del proceso, estos deben otorgar representacin al
decano correspondiente y actuar con patrocinio de abogado.
Por lo tanto la legitimacin es la facultad para plantear de forma directa y principal ante la
Suprema Corte de Justicia, la accin de inconstitucionalidad.
7. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
El control de las normas a travs del proceso de inconstitucionalidad no slo se efecta
tomando como parmetro de referencia el texto de la Constitucin, sino que tambin se
debe tomar en cuenta lo que se conoce como el bloque de constitucionalidad", entendido
como el conjunto de disposiciones normativas que, junto con la Constitucin, permiten
evaluar si una norma es compatible con la ley fundamental.
A efectos de determinar cules son las normas que integran el bloque de
constitucionalidad, se requiere analizar en forma conjunta lo dispuesto en la Constitucin,
la LOTC y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
una disposicin legal, de al menos dos opciones interpretativas, una de las cuales es
conforme con la Constitucin y la otra incompatible con ella. En tal caso, el Tribunal
Constitucional declara que la disposicin legal no ser declarada inconstitucional en la
medida en que se le interprete en el sentido que es conforme con la Constitucin.
Este razonamiento del Tribunal concuerda con lo dispuesto en la Segunda Disposicin
General de la LOTC, en virtud de la cual los jueces y tribunales slo inaplican las
disposiciones que estimen incompatibles con la Constitucin cuando por va interpretativa
no sea posible la adecuacin de tales normas al ordenamiento constitucional. Aunque
redactada para precisar los alcances de la aplicacin del control difuso de la
constitucionalidad de las normas jurdicas, prevista en el segundo prrafo del artculo 138
de la Constitucin, esta disposicin de la LOTC deja en claro que los tribunales deben
optar por buscar garantizar la vigencia de las normas y slo dejarlas sin efecto cuando no
sea posible encontrar una interpretacin que permita hacerlas compatible con el
ordenamiento constitucional.
En su pronunciamiento sobre la demanda de inconstitucionalidad contra la legislacin
antiterrorista, el Tribunal Constitucional ha hecho uso de este tipo de decisiones. En este
proceso, por ejemplo, el Tribunal interpret los alcances del delito penal de terrorismo
previsto en el Decreto Ley 25475, a efectos de que sea compatible con el principio de
legalidad consagrado en el artculo 2, inciso 24, literal f) de la Constitucin. Al finalizar su
anlisis sobre este tema el Tribunal seal:
As precisado el alcance de la norma bajo anlisis, presenta un grado de determinacin
razonable, suficiente, para delimitar el mbito de la prohibicin y para comunicar a los
ciudadanos los alcances de la prohibicin penal, por lo que, a juicio del Tribunal
Constitucional, no vulnera el principio de legalidad. Desde luego, una interpretacin
distinta de la que se acaba de exponer, que ample el alcance de la prohibicin penal por
encima de los lmites trazados (malam parten), resultara contraria al principio de
legalidad.
Eguiguren menciona tres reglas a seguir para que pueda dictarse una sentencia aditiva:
El enunciado legal sujeto a control no debe permitir que se deduzca de su
contenido distintas interpretaciones, entre las cuales se podra escoger la
adecuada;
Estas sentencias slo deben utilizarse cuando la expulsin de la norma pueda
resultar demasiado gravosa para el ordenamiento jurdico; y,
Estas sentencia no deben utilizarse cuando para llenar el vaco legal existan
diferentes alternativas normativas viables, pues en estos casos corresponde al
legislador ordinario esa eleccin.
En su sentencia sobre la legislacin antiterrorista, el Tribunal Constitucional ha hecho uso
de este tipo de decisiones. En este sentido, al considerar que la norma sobre el tipo penal
de terrorismo presentaba una grave omisin, el mismo Tribunal incorpor la palabra
intencionalmente a dicha norma, a efectos de salvar su inconstitucionalidad. Al respecto
seal:
"(...) el Tribunal considera que es inconstitucional la norma implcita que se deriva de la
frase "El que provoca, crea o mantiene", en la medida en que no prev la responsabilidad
subjetiva, esto es, la intencin del agente como la susceptible de reprocharse penalmente;
por lo que tal frase, (...) subsistir con el mismo texto, con el (siguiente) sentido
interpretativo (...): "El que (intencionalmente) provoca, crea o mantiene un estado de
zozobra, alarma o temor en la poblacin o en un sector de ella (...)".
Las sentencias aditivas no han estado exentas de crticas en el derecho comparado,
sobre todo porque se considera que a travs de ellas, los rganos de control
constitucional estaran asumiendo funciones propias de los rganos legislativos. Una
crtica similar ocurre con las sentencias sustitutivas, que se mencionan a continuacin.
10.
LOS EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS
SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD
Los efectos en el tiempo de una sentencia emitida en un proceso de inconstitucionalidad
constituyen un tema de especial importancia, respecto al cual cada ordenamiento jurdico
asume una posicin, ya sea a nivel constitucional, legal o jurisprudencial.
La Constitucin peruana de 1993 seala en el artculo 204 lo siguiente:
"La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en
el diario oficial. Al da siguiente de la publicacin, dicha norma queda sin efecto.
No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional, en todo o
en parte, una norma legal."
Asimismo, en el artculo 35 de la LOTC se seala lo siguiente:
Las sentencias recadas en los procesos de inconstitucionalidad tienen autoridad de cosa
juzgada, vinculan a todos los poderes pblicos y producen efectos generales desde el da
siguiente a la fecha de su publicacin (...). subrayado nuestroEn consecuencia, las sentencias del Tribunal Constitucional peruano no tienen efectos
retroactivos (ex tunc) sino hacia el futuro (ex nunc). Sin embargo, existen excepciones a
esta regla general, las que han sido establecidas a nivel legal y en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional.
Ninguna autoridad podr reproducir el contenido material del acto jurdico declarado
(inconstitucional) por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontacin entre la norma ordinaria y la Constitucin.
Si bien una disposicin como sta es la lgica consecuencia del carcter de cosa juzgada
de las sentencias que declaran inconstitucional una norma, podra ser til incorporarla en
el ordenamiento jurdico peruano, pues se han presentado casos en los que, luego de que
el Tribunal declar inconstitucional una norma, se expidieron disposiciones que, aunque
no eran iguales en sentido literal, generaban los mismos efectos. Al respecto, el Tribunal
ha sealado que sus sentencias tienen carcter de cosa juzgada material, por lo que son
prohibitivas de la expedicin y/o mantenimiento en vigencia de cualquier otra norma de
contenido anlogo a las que ha declarado inconstitucionales.
El efecto vinculante de las decisiones en los procesos de inconstitucionalidad presenta
especiales caractersticas respecto a los tribunales de justicia. En este sentido, las
autoridades jurisdiccionales del Estado no pueden inaplicar una norma que ha sido
declarada por el Tribunal como compatible con la Constitucin. Asimismo, deben adecuar
su interpretacin de las normas a lo sealado por el supremo intrprete de la Constitucin.
Al respecto, el artculo 39 de la LOTC establece:
Los jueces deben aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada por el
Tribunal (Constitucional).
Los jueces suspenden la tramitacin de los procesos de accin popular sustentados en
normas respecto de las cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el
Tribunal, hasta que ste expida su resolucin.
Por su parte, la Primera Disposicin General de la LOTC seala:
Los Jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y
los reglamentos segn los preceptos y principios constitucionales, conforme a la
interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal
Constitucional en todo tipo de procesos.
Como se aprecia, todas las disposiciones mencionadas en esta seccin buscan
establecer un orden en el sistema jurdico peruano a partir del cumplimiento de las
decisiones que se emitan en los procesos de inconstitucionalidad.
12.
EL NMERO DE VOTOS PARA DECLARAR
INCONSTITUCIONAL UNA NORMA
El artculo 4 de la LOTC establece el nmero de votos necesarios para que el Tribunal
Constitucional declare la inconstitucionalidad de una norma. Este artculo ha sido objeto
de diferentes modificaciones. En un inicio se exigieron seis (6) votos conformes de un
total de siete (7) integrantes del Tribunal. Actualmente slo se requieren cinco (5) votos
para declarar inconstitucional una norma. Describimos a continuacin el trnsito entre una
y otra opcin.
1. La disposicin original de la LOTC (y sus problemas de aplicacin)
El texto original del artculo 4 de la LOTC estableca que para declarar inconstitucional
una norma se requeran seis (6) votos conformes de un total de siete (7) magistrados del
Tribunal. De no alcanzarse esos seis votos, la demanda se declaraba infundada.
Esta disposicin fue muy cuestionada por parte de la doctrina, tanto nacional como
extranjera, pues se consider que constitua un impedimento para el correcto desempeo
del Tribunal como rgano de defensa de la Constitucin. Entre otros argumentos, se
seal que bastaba con que dos (2) magistrados del Tribunal voten a favor de declarar
constitucional una norma, para que esta posicin minoritaria se impusiera sobre la
voluntad de los otros cinco (5) magistrados de declararla inconstitucional.
Esta argumentacin cobr an ms fuerza cuando se procedi a la primera eleccin de
los magistrados del Tribunal Constitucional en abril de 1996, en la que fueron elegidas dos
personas consideradas muy cercanas al gobierno del ex presidente Fujimori. Con este
hecho, los argumentos jurdicos contra el artculo 4 de la LOTC se vieron respaldados por
una situacin poltica concreta.
Los problemas del artculo 4 de la LOTC se manifestaron desde las primeras decisiones
del Tribunal Constitucional. Si bien se alcanzaron los seis votos conformes, e incluso la
unanimidad para declarar inconstitucionales varias normas [42] , los problemas se
presentaron cuando el Tribunal tuvo que emitir decisiones sobre normas de especial
importancia para la coyuntura poltica de aquella poca. Se pueden citar al respecto los
siguientes casos:
- Sentencia del Expediente 001-96-I/TC (publicada el 6 de noviembre de 1996): En este
proceso se impugnaron diversas disposiciones de la Ley 26623, que cre el denominado
Consejo de Coordinacin Judicial. Esta ley contena una serie de disposiciones
transitorias que fueron consideradas como atentatorias contra la autonoma del Poder
Judicial y el Ministerio Pblico. Esta fue la primera sentencia del Tribunal en un proceso
de inconstitucionalidad, y en ella se declar fundada en parte la demanda. Sin embargo,
existi un voto singular conjunto de cinco (5) magistrados del Tribunal en el que dejaron
constancia que a su consideracin existan varios otros preceptos de la Ley 26623 que
debieron declararse inconstitucionales, pero que no pudo hacerse en tanto no se
alcanzaron los seis (6) votos exigidos por el artculo 4 de la LOTC.
EXP. N 00012-2012-PUTC
MOQUEGUA
MUNICIPALIDAD DE
MARISCAL NIETOMOQUEGUA
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00012-2012-PI/TC
STC- 05.14.PI
Caso Centro Poblado de Pasto Grande
Magistrados firmantes:
SS.
URVIOLA HANI
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NEZ
SARDN DE TABOADA
LEDESMA NARVEZ
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
EXP. N 00012-2012-PUTC
MOQUEGUA
MUNICIPALIDAD DE
MARISCAL NIETOMOQUEGUA
(i)
(ii)
1.
El texto original del artculo primero de la Ordenanza Municipal 209-CMPP2008 sealaba lo siguiente:
Artculo Primero.- CREASE la Municipalidad del Centro Poblado de
Pasto Grande del Distrito de Acora, Provincia y Departamento de Puno,
cuya jurisdiccin territorial y permetro se encuentra comprendido entre
los siguientes lmites: Por el Norte, con Aruntaya y la Comunidad
de Jilatamarka; por el Sur, con la Comunidad de Pasto Grande Juli y la
Comunidad
de Japupunko de
la
Provincia
de Candarave del
Departamento de Tacna; por el Este, con las Comunidades
de Irpapampa y Cacachara;
y
por
el
Oeste,
con
la
Comunidad Huachunta del distrito de Carumas; Provincia de Mariscal
Nieto del Departamento de Moquegua.
Con posterioridad a la presentacin de la demanda fue emitida la Ordenanza
Municipal 401-2014-MPP, la misma que modifica el artculo anterior,
quedando ste con el texto siguiente:
Artculo Primero.- CREASE la Municipalidad del Centro Poblado de
Pasto Grande del Distrito de Acora, Provincia y Departamento de Puno,
de conformidad a la Ley Orgnica de Municipalidades- Ley N 27972 y
la Ordenanza Municipal N 239-2009-CMPP.
2.
3.
5.
7.
8.
En tal sentido, el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades, establece que Las municipalidades provinciales
y distritales se originan en la respectiva demarcacin territorial que aprueba el
Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales
autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral
correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por
ordenanza municipal provincial.
9.
As las cosas, este Tribunal advierte, prima facie, que la Ordenanza 209CMPP-2008 no constituye sino una expresin de las competencias legtimas
que habilitan a la Municipalidad Provincial de Puno a crear una municipalidad
de centro poblado, la misma que, de conformidad con el artculo 128 de la
Ley27972, Ley Orgnica de Municipalidades, delimita su extensin territorial.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la
Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto, por afectar lo dispuesto en el artculo
102.7 de la Constitucin; y, en consecuencia, expulsar del ordenamiento jurdico la
Ordenanza 209-CMPP-2008, del 21 de julio de 2008, y la Ordenanza Municipal
401-2014-MPP, del 29 de abril de 2014, expedidas por la Municipalidad Provincial
de Puno.
Publquese y notifquese.
SS.
URVIOLA HANI
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NEZ
SARDN DE TABOADA
LEDESMA NARVEZ
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00053-2004-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 16 de mayo de 2005
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Magistrados firmantes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
I.
ASUNTO
II.
DATOS GENERALES
III.
IV.
V.
VI.
VII.
municipales.
4. Posicin del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
C. IMPRECISIONES EN LA DEFINICIN LEGAL DEL ARBITRIO
1. El arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio particular y beneficio
colectivo.
DE
ORDENANZAS
1. Ordenanza N. 57-99-MM.
2. Ordenanza N. 070-2000-MM.
3. El informe tcnico como elemento cualitativo del arbitrio.
4.Ordenanza N. 086-2001-MM.
X.
EFECTOS EN EL TIEMPO
INCONSTITUCIONALIDAD
DE
LA
DECLARATORIA
XI.
XII.
FALLO
DE
EXP. N.053-2004-PI/TC
LIMA
DEFENSORA DEL PUEBLO
ASUNTO
DATOS GENERALES
Tipo de proceso
Demandante
Norma sometida a control
Bienes demandados
Petitorio
III.
: Proceso de Inconstitucionalidad.
: Defensora del Pueblo.
: Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143
(2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 702000-MM (2000); 57-99-MM(1999); N. 4898-MM (1998), y 33-97-MM (1997).
: Los principios de legalidad (ratificacin
dentro del plazo), no confiscatoriedad y
capacidad contributiva, establecidos en el
artculo N. 74 de la Constitucin.
El principio de no retroactividad de la ley,
previsto en el artculo 103 de la Constitucin.
: Se declare la inconstitucionalidad de las
Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004);
116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000MM (2000); 57-99-MM (1999), 48-98-MM
(1998), y 33-97-MM (1997).
Se declare como invlidos los efectos jurdicos
generados sobre la base de las ordenanzas
cuestionadas (sic).
Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 702000-MM (2000); 57-99-MM (1999); 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997), que
establecen y regulan el cobro de arbitrios por limpieza pblica; parques y jardines; y
serenazgo.
IV.
A) Demanda
a.
alega que los importes cobrados por la Municipalidad de Miraflores son confiscatorios ya
que no se sustentan en la verificacin del hecho imponible, ni en criterios admisibles de
determinacin del costo efectivo del servicio (como el valor del predio, para el caso del
arbitrio de limpieza pblica; o el uso del inmueble, para el caso del arbitrio de parques y
jardines).
b. Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 033-97-MM, 48-98-MM, 57-99MM, 70-2000-MM, 86, 100 y 116, emitidas por la Municipalidad de Miraflores,
aplicables a los ejercicios fiscales de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.
En estos casos se pretende una declaracin que sancione como invlidos los efectos
subsistentes de las referidas ordenanzas, es decir, que se determine la prohibicin de la
eficacia ultractiva de estos dispositivos.
Respecto al requisito de ratificacin, la Defensora del Pueblo indica que las Ordenanzas
N. 33-97-MM (pub. 08.03.97), N. 048-98-MM (pub. 20.02.98), N. 100 (pub 06.02.02) y
N. 116 (pub 26.01.03) no cumplen con el requisito de la ratificacin oportuna que debe
efectuar la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme lo establece el artculo 69,
inciso A del Decreto Legislativo N. 776.
Alega que para el cobro de arbitrios se ha establecido un modelo confiscatorio
de recaudacin en razn a la fecha establecida para el pago del tributo municipal.
B). Contestacin de la demanda
En primer lugar, la Municipalidad de Miraflores afirma que las Ordenanzas dictadas han
cumplido con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo, por lo que no se
ha vulnerado el principio de legalidad tributaria.
Precisa que ni la Ley Orgnica de Municipalidades, ni el Decreto Legislativo N. 776,
sealan el plazo en que debe producirse la ratificacin de la Municipalidad Provincial y su
respectiva publicacin. De all que durante mucho tiempo se haya venido interpretando que
el plazo lmite del 30 de abril, mencionado en la Ley de Tributacin Municipal, se refera
nicamente a la publicacin de la ordenanza distrital.
Por ello, aade que recin con la interpretacin del Tribunal Constitucional efectuada en la
STC N. 0041-2004-AI/TC, se considera que el plazo del 30 de abril tambin se refiere a la
ratificacin y a su publicacin; y que antes de ello imperaba un vaco legal que propiciaba
incertidumbre jurdica, favorecida por las deficiencias legales.
Aduce que sera irrazonable que se la sancione con la declaracin de inconstitucionalidad o
nulidad de los efectos jurdicos subsistentes de estas ordenanzas, dado que no tena
responsabilidad en las deficiencias e incertidumbres derivadas de la legislacin sobre
tributacin municipal de tasas por servicios pblicos.
Aun as, advierte que las Ordenanzas N.os 57-99-MM, 70-2000-MM y 86-2001-MM, fueron
debidamente ratificadas por la Municipalidad de Lima y publicadas antes del 30 de abril del
Ordenanza por el retardo de la ratificacin, precise que esta decisin no prohbe ni impide
la continuidad o inicio de procedimiento de cobranza por los arbitrios impagos, siempre que
el monto exigido se establezca ya no en funcin de las Ordenanzas declaradas
inconstitucionales, sino aplicando lo estipulado en el artculo 69 inciso B de la Ley de
Tributacin Municipal. Es decir, recalculando la deuda en cada caso particular y fijando
el monto de acuerdo a lo establecido en la ordenanza vlida del ao anterior, actualizada
segn el ndice de Precios al Consumidor.
V.
Las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma legal tienen efectos de: a)
fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicacin vinculante a los poderes pblicos. As lo ha
dispuesto el Cdigo Procesal Constitucional mediante sus artculos 81 y 82, estableciendo
que la sentencia que declara fundado el proceso de inconstitucionalidad tiene alcance
general y calidad de cosa juzgada, por lo que vincula a todos los poderes pblicos,
produciendo efectos desde el da siguiente de su publicacin. La materia tributaria, sin
embargo, est exceptuada de esta regla ex nunc, en cuyo caso, este Colegiado puede
modular los alcances de su fallo en el tiempo.
De igual manera, en concordancia con el artculo VII del Titulo Preliminar del citado texto,
las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada
constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la sentencia, precisando el extremo
de su efecto normativo.
Mediante la STC N. 0041-2004-AI/TC este Tribunal se pronunci en un proceso de
Inconstitucionalidad sobre diversos temas relacionados con el ejercicio de la potestad
tributaria municipal en la creacin y determinacin de arbitrios, sentando por la propia
naturaleza del proceso- jurisprudencia vinculante no slo respecto al fallo, sino a la
totalidad de su contenido.
Y es que, a diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculan
nicamente a las partes salvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia
el artculo VII del Titulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, la sentencia con
calidad de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable
cumplimiento para todos los aplicadores pblicos y privados de las normas jurdicas, en la
integridad de sus trminos.
En esta lgica, los trminos de la STC N. 0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y tener
fuerza de ley, deben ser aplicados en el proceso que hoy se resuelve y, por conexin, a
aquellos otros casos similares que, sin ser parte del presente proceso de
Inconstitucionalidad, presenten ordenanzas sobre arbitrios con la misma problemtica.
como
parmetro
de
control
de
la
arbitrios
La publicacin del Acuerdo de Concejo Provincial que ratifica, es un requisito para
su vigencia.
El plazo del artculo 69-A de la Ley de Tributacin Municipal, es el plazo
razonable para la ratificacin y publicacin del Acuerdo de Concejo que ratifica la
ordenanza.
Slo a partir del da siguiente de la publicacin de dicho acuerdo dentro del plazo,
la municipalidad distrital se encuentra legitimada para cobrar arbitrios.
En caso que no se haya cumplido con ratificar (requisito de validez) y publicar
(requisito de vigencia) una ordenanza dentro del plazo previsto, corresponde la
aplicacin del artculo 69-B de la Ley de Tributacin Municipal; en consecuencia, el
arbitrio se cobrar en base a la ordenanza vlida y vigente del ao fiscal anterior
reajustada con el ndice de precios al consumidor.
Si la norma del ao anterior no cuenta con los requisitos de validez y vigencia,
deber retrotraerse hasta encontrar una norma que rena tales requisitos y sirva de
base de clculo.
El criterio tamao del predio, entendido como metros cuadrados de superficie (rea
m2), guarda relacin directa e indirecta con el servicio de recoleccin de basura, en los
casos de casa habitacin, pues a mayor rea construida se presume mayor provocacin
de desechos; por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas
tendr una mayor generacin de basura que una vivienda nica o de un solo piso.
-
Para lograr una mejor precisin de lo antes sealado, deber confrontarse, utilizando
como criterio adicional, el nmero de habitantes en cada vivienda, lo cual permitir una
mejor mensuracin de la real generacin de basura.
impuesto
La capacidad contributiva en tanto principio que justifica el cobro de tributos, se asocia
con mayor frecuencia al caso de los impuestos y menos a otras figuras tributarias; sin
embargo, siendo la capacidad contributiva la contrapartida en la verificacin de situaciones
de confiscatoriedad, debe evaluarse si es posible su invocacin en otras categoras
tributarias.
El ordenamiento jurdico peruano, si bien no ha recogido la definicin del tributo de
manera positiva, s ha establecido en la norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo
Tributario su divisin en tres categoras: impuestos, contribuciones y tasas (arbitrios,
derechos y licencias).
La apelacin a la capacidad contributiva como sustento de la imposicin es innegable en el
caso de impuestos, pues estos tributos no estn vinculados a una actividad estatal directa a
favor del contribuyente, sino ms bien, bsicamente, a una concreta manifestacin de
capacidad econmica para contribuir con los gastos estatales. Lo recaudado por estos
tributos va a una caja fiscal nica para luego destinarse a financiar servicios generales
eindivisibles.
A diferencia de los impuestos, las tasas y contribuciones, son tributos cuya motivacin de
pago, no se fundamenta en la constatacin de una determinada capacidad contributiva, sino
como consecuencia de la prestacin de un servicio pblico divisible por parte del Estado en
beneficio del contribuyente.
La diferencia entre estas categoras se sustenta en la vinculacin a una actividad estatal que
motive la imposicin y en consideraciones tales como la divisibilidad del servicio que se
financia[6].
Ahora bien, luego de lo dicho, es la capacidad contributiva un principio implcito e
inherente a todo tipo de tributos? Consideramos que la respuesta es afirmativa en el caso de
los impuestos, pues ello se desprende del propio hecho generador; sin embargo, en el caso
de las tasas y contribuciones, su alegacin no se niega, pero es claro que ella no podra
derivarse directamente del hecho generador, sino que, de ser invocada, deber fundarse a
otras consideraciones.
3. Problemas de aplicacin de la capacidad contributiva en el caso de tasas
municipales
En la mayora de los casos particulares vistos por este Tribunal, se advierte que uno de los
criterios para la determinacin de arbitrios ms usado por los municipios y a su vez, ms
cuestionado por los contribuyentes, ha sido el uso del valor de predio (autoavalo),
elemento que representa una manifestacin clara de capacidad contributiva, porque
evidencia la tenencia de patrimonio y su valorizacin.
Evidentemente, el autoavalo instrumento que demuestra la capacidad contributiva en
cada caso, no puede ser el criterio originario y determinante para distribuir el costo del
servicio, pues no es en base a la capacidad contributiva que se genera la obligacin
tributaria, sino a consecuencia de la actividad desempeada por el municipio para la
efectiva prestacin de servicios en beneficio de los contribuyentes.
No obstante ello, no es posible negar la concurrencia del principio de capacidad
contributiva en todos los casos, aunque no en el nivel de criterio generador de la tasa
(arbitrio), sino como criterio de invocacin externa debido a circunstancias excepcionales.
As, por ejemplo, aun cuando en las tasas (arbitrios) su cobro no se derive directamente de
este principio, resulta que a veces en zonas de mayor delincuencia por consiguiente, con
mayor despliegue de servicio municipal, reside la poblacin con menores recursos, la cual,
probablemente, si nicamente nos referimos a la contraprestacin efectiva, deba pagar un
mayor arbitrio que aquellos contribuyentes con mayor capacidad econmica. En muchos
casos, este monto exigible incluso coactivamente, resulta excesivo para la reducida
capacidad de pago de estas personas.
Es as que, dependiendo de las circunstancias sociales y econmicas de cada municipio, la
invocacin de la capacidad contributiva con fundamento en el principio de solidaridad,
Y es que, en realidad, no resulta posible, en todos los casos, lograr el ideal de paridad
efectiva en el intercambio, cual suerte de obligacin bilateral entre el contribuyente y el
municipio, situacin que bsicamente se debe a la confluencia de intereses particulares
(coste divisible) y generales (coste indivisible), comunes en la prestacin de servicios
esenciales de carcter municipal, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el caso del
otorgamiento de una licencia municipal, donde el contribuyente-solicitante s puede
constatar de modo particular el beneficio de recibir la licencia municipal, por la cual, la
municipalidad fija un costo concretizado como consecuencia de la actividad administrativa
desplegada para ello.
La esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de limpieza pblica,
ornato y seguridad ciudadana, hace que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o
concretizado (individualizacin). Efectivamente, en los servicios esenciales de carcter
municipal, al confluir tanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre podr
apelarse a un beneficio directo, sino ms bien a uno indirecto cuando prioritariamente sea la
comunidad la beneficiaria directa.
Quedan claras, entonce, las dificultades tcnicas existentes para la concrecin del beneficio
individual en todos los casos, siendo ms propio admitir que tal beneficio individual pueda
verificarse tanto de manera directa como indirecta.
En vista de ello, el Tribunal Constitucional exhorta al legislador para que, atendiendo a esta
situacin, redefina la materia considerando estas particularidades, de modo que, a futuro,
pueda sincerarse y asumirse la confluencia del beneficio particular y el beneficio general de
un modo ms adecuado, generando, a su vez, mayor aceptacin y conciencia entre los
contribuyentes sobre lo que debern pagar.
2. La participacin ciudadana en la determinacin del costo global de arbitrios y
supervisin de su recaudacin como ejercicio de un derecho constitucional
El gobierno local constituye el elemento de la unidad estatal ms cercano a la poblacin y,
como tal, es el ms adecuado para promover mecanismos de democracia directa en la
elaboracin y supervisin de las diferentes polticas locales. En base a ello, como parte del
progresivo proceso de descentralizacin, revisten gran importancia los planes de desarrollo
local concertado y presupuestos participativos, donde la participacin vecinal sea una
constante no slo de supervisin en el manejo presupuestario, sino de reinvindicacin del
ciudadano en la toma de las decisiones que van a surtir efectos en la vida del colectivo.
Por estas razones, el Tribunal Constitucional, atendiendo al legtimo malestar ciudadano y a
la desconfianza en la gestin municipal respecto a la cuantificacin de arbitrios, considera
necesario que se involucre a la ciudadana a travs de las juntas vecinales comunales para
que participen en las sesiones del Concejo que aprueben las ordenanzas de arbitrios,
debatiendo su costo global y los criterios de distribucin, para de este modo reafirmar la
legitimidad de estos cobros.
Con ello se busca incluir al ciudadano no slo en la elaboracin de mecanismos de
recaudacin de arbitrios como rentas municipales que constituyen ingresos propios-, sino
En cada caso concreto, el contribuyente deber acreditar lo que alega mediante los
documentos mnimos indispensables (liquidaciones, rdenes de pago,
determinaciones, as como otros elementos que demuestren la falta de recursos para
asumir la carga o la no puesta a su disposicin del servicio cobrado); sin embargo,
ser la Municipalidad quien asuma el mayor peso de la carga probatoria, debiendo
ser ella quien demuestre la razonabilidad entre el costo del servicio y el monto
exigido al contribuyente en cada caso especfico.
Si el contribuyente personalmente o de manera conjunta reclama en va
administrativa y luego en la judicial la confiscatoriedad de los cobros, sustentndose
en peritajes y estudios de certificacin tcnica, el municipio deber correr con los
costos efectuados por los contribuyentes, en caso sea atendido favorablemente su
reclamo o demanda.
IX. ANLISIS DE LAS ORDENANZAS CUESTIONADAS
A. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA. CONSTATACIN DEL REQUISITO
DE RATIFICACIN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE VALIDEZ DE UNA
ORDENANZA DISTRITAL SOBRE ARBITRIOS, EN EL CASO DE LA
MUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES
Segn los demandantes, la norma ratificada y publicada dentro del plazo del 30 de abril
slo genera efectos jurdicos hacia delante, y no como lo entienden los gobiernos locales,
para quienes, sea cual sea la fecha de publicacin y ratificacin, procede la aplicacin
retroactiva de la norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en
curso, aun cuando la norma no haya sido vlidamente emitida.
Segn los demandados, ni la Ley Orgnica de Municipalidades, ni el Decreto Legislativo
N. 776, sealaban el plazo en el que debe producirse la ratificacin de la municipalidad
Provincial y su respectiva publicacin. De all que durante mucho tiempo se haya venido
interpretando que el plazo lmite del 30 de abril mencionado en la Ley de Tributacin
Municipal, se refera nicamente a la publicacin de la Ordenanza Distrital.
Por dichos motivos, consideran que sera irrazonable sancionar a la Municipalidad de
Miraflores con la declaracin de inconstitucionalidad o nulidad de los efectos jurdicos
subsistentes de estas ordenanzas, dado que no tena responsabilidad en las deficiencias e
incertidumbres derivadas de la legislacin sobre tributacin municipal de tasas por
servicios pblicos.
El Tribunal ya se ha pronunciado al respecto en la STC N. 0041-2004-AI/TC,
interpretando que el plazo del 30 de abril debe tenerse en cuenta si la ordenanza ha sido
ratificada y se ha publicado el acuerdo de ratificacin; slo as podr surtir efectos hacia
adelante. Esta misma regla vinculante ha sido reiterada a lo largo de esta sentencia, de
modo que debern evaluarse las normas cuestionadas con arreglo a las reglas vinculantes
establecidas.
N. de Ordenanza
N. 33-1997
N. 48-98-MM
N. 57-99-MM
N. 070-2000-MM
N. 086-2001-MM
N. 100-2002
N. 116-2003
N. 142-2004
N. 143-2004
Publicacin de
aprobacin
08.03-97
20.02.98
28.01.99
28.01.2000
01.02.2001
06.02.2002
26.01.2003
18.01.2004
18.01.2004
Ratificacin
A.C 042
AC 049
AC 049
AC 031
AC 057
AC 150
AC 134
AC 187
AC 187
Publicacin de la
ratificacin
15.04.1998
26.02.1999
26.02.1999
25.02.2000
08.03.2001
20.06.2002
20.09.2003
23.07.2004
23.07.2004
Conforme se advierte del cuadro anterior, de las nueve ordenanzas cuestionadas, en seis de
ellas no se cumpli con el requisito de la ratificacin en el plazo del 30 de abril [8]; en
consecuencia, dichas ordenanzas devienen en inconstitucionales por vicios de forma. Estas
son las siguientes: N. 33-1997, N. 48-98-MM, N. 100-2002, N. 116-2003, N. 1422004 y N. 143-2004.
Siendo as, la sola existencia del vicio formal de inconstitucionalidad en el que han
incurrido las referidas Ordenanzas, permite a este Colegiado declarar su
inconstitucionalidad in toto.
B. ANLISIS
DE
INCONSTITUCIONALIDAD
RATIFICADAS DENTRO DEL PLAZO
DE
ORDENANZAS
2. Ordenanza N. 070-2000-MM
La parte demandante precisa que la inconstitucionalidad de esta Ordenanza se fundamenta
en que no cuenta con el informe tcnico que sustente los costos en base a los cuales se
cobran los arbitrios y, en consecuencia, tal como este Tribunal lo afirm en el fd. 62 de la
STC N. 0041-2004-AI/TC, se trata de un caso de confiscatoriedad cualitativa, al no
haberse observado el principio de reserva de ley.
3. El informe tcnico como elemento cualitativo del arbitrio
En efecto, es evidente la importancia de la publicacin del informe tcnico financiero anexo
a la ordenanza sobre arbitrios, pues no slo es una garanta de transparencia frente al
contribuyente, sino que su inobservancia afecta los principios de reserva de ley
y de seguridad jurdica, que buscan evitar la arbitrariedad de las municipalidades al
momento de determinar los montos por arbitrios.
En reiterada jurisprudencia este Colegiado ha sealado que la reserva de ley se encuentra
garantizada cuando, va ley o norma habilitada, se regulan los elementos esenciales y
determinantes para reconocer dicho tributo como tal, de modo que todo aquello adicional
pueda ser delegado para su regulacin a la norma reglamentaria en trminos de
complementariedad, mas nunca de manera independiente.
En el caso de las ordenanzas municipales sobre arbitrios, la determinacin del costo global
constituye el aspecto mensurable de este tributo, su base imponible, y como elemento
esencial del mismo, determina que no puedan cobrarse arbitrios en base a ordenanzas que
carezcan de informe tcnico.
De la revisin de la Ordenanza N. 70-2000-MM, publicada el 28 de enero de 2000, que
establece el importe para los arbitrios de limpieza publica, parques y jardines y serenazgo
para el ao 2000, se advierte que la estructura de costos que debe constituir
necesariamente parte integrante de la ordenanza que crea el arbitrio- fue publicada 3 meses
despus, esto es, con fecha 25 de abril de 2000, pese a lo cual, se exigi el pago de la
primera cuota desde el mes de febrero, conforme consta del artculo 9 del propio texto de la
ordenanza.
Los principios constitucionales de publicidad de las normas y seguridad jurdica no se
constatan por partes sino de manera integral, pues estos, a su vez, se manifiestan como
principios esenciales del propio ordenamiento jurdico.
Evidentemente, esta frmula de cobro no se encuentra acorde con el ordenamiento
constitucional, de modo que es ilegtima y, por consiguiente, confiscatoria cualitativamente,
ya que afecta los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurdica, motivo por el
cual es, tambin inconstitucional.
4. Ordenanza N. 086-2001-MM
las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de
efectos retroactivos. Se publican ntegramente en el Diario Oficial El Peruano y
producen efectos desde el da siguiente de su publicacin.
FALLO
todos sus trminos, estando las autoridades municipales obligadas a respetar el espritu
de su contenido y cumplir, bajo responsabilidad, las reglas vinculantes establecidas.
Publquese y notifquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLIE
LANDA ARROYO
EXP. N. 4635-2004-AA/TC
TACNA
SINDICATO DE TRABAJADORES
TOQUEPALA Y ANEXOS
XIX.
CONCLUSIONES.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
de sus integrantes), partidos polticos con registro (solo contra leyes electorales
que se aprecien inconstitucionales) o por el Presidente de la Repblica
controvirtindose en cualquiera de los casos la contradiccin que se aprecia entre
una norma general o un tratado internacional y la propia Constitucin.
XX.
BIBLIOGRAFIA.
Baltazar Robles, Germn E. Controversia Constitucional y Accin de
Inconstitucionalidad. Mxico. ngel editor. 2002. Pp.330-377
Agraz, Csar Eduardo, Origen y Justificacin de la Accin de
Inconstitucionalidad, Hacia una Nueva Legitimacin de la Accin de
Inconstitucionalidad, Mxico, Porra, 2005.
. Huerta Ochoa, Carla, Constitucin y diseo industrial, Boletn Mexicano de
Derecho Comparado, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones jurdicas, nueva
serie, ao XXXIII, nm. 99 septiembre- diciembre de 2000, pp. 1085-1114.
Kelsen, Hans el control de constitucionalidad de las leyes. Estudio comparado de
la constituciones austriaca y norteamericana, traduccin de Domingo Garca
Belaunde. Dereito.col. IV nm. 1 pp. 218
Brage Camazano, Joaqun, La accin abstracta de inconstitucionalidad, Mxico,
ed. UNAM. 2005.
Alcala-Zamora y Castillo, Niceto Cuestiones de terminologa procesal, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1972, p43
Baltasar Robles, Germn Eduardo, controversia constitucional y accin de
inconstitucionalidad, Mxico, ngel Editor, 2002
Castro y Castro, Juventino v. El artculo 105 Constitucional, 2 ed, Mxico, Porra,
1997, p.161.
Tesis nmero 188,643. Controversia constitucional. Alcance de la expresin
motivo manifiesto e indudable de improcedencia para el efecto del
desechamiento de la demanda.
Tesis nmero 200,102. Controversias constitucionales. Causas de improcedencia
del juicio, corresponde analizarlas al pleno de la suprema corte cuando no sean
manifiestas e indudables.
Tesis nmero 188,007. Controversias constitucionales.
Semanario Judicial de la Federacin. Novena poca, tomo IX. Febrero de 1999.
p.286. Accin de inconstitucionalidad 1 /98.
Accin de inconstitucionalidad 90/2001. Semanario Judicial de la Federacin.
Novena poca. Tomo XII, marzo de 2001, p. 469
Accin de inconstitucionalidad ..10/98. Semanario Judicial de la Federacin.
Novena poca, tomo IX, Abril de 1999, p. 253
Accin de inconstitucionalidad 9/2001. Semanario Judicial de la Federacin.
Novena poca, tomo XIII, marzo de 20001, p. 470
Controversia Constitucional 15/98. Semanario Judicial de la Federacin. Novena
poca, tomo XII, agosto del 2000, p. 965