CAPTULO

FUNDAMENTOS
DE LA POLTICA

TERICOS,
SOCIAL

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Ricardo Montoro Romero

Universidad de Valladolid

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'12/1. .Introduccin: los>problemaspat:a.~efinir la Poltica Social.

2.2. Primeras definiciones y antecedentes dd!aPoltica Social.'
2.3. Las bases fundamentales: Estado Social y Poltica Social.
2.4. Estado de Bienestar y Poltica 'SociaL
2.5. La.influencia de.lasgrandes crrientes de pensamiento y de las ideas.
2.6. Los modelos de Poltica Social. ".;1;
2.7. Redefiliendola PoliticaSocial.:'
2.8.> Los pilares del futuro de la:Poltica Social.
2.9. Conclusin.
2.10. Bibliografia.
K

2.1.

INTRODUCCiN: LOS PROBLEMAS

LA POLTICA SOCIAL

PARA DEFINIR

No es fcil definir exactamente qu es Poltica Social. Alcanzar una definicin correcta.

que pueda ser admitida por la mayora de los especialistas, es una tarea dificil,aunque no
imposible. Recordemos que el mismo Titmuss, uno de los autores ms relevantes e indiscutibles que hayan abordado esta rea de estudio, lleg a decir que, intentar una definicin precisa es, en s mismo,un problema insoluble (1968:pg. 20).Y esto es as porque,
como sugiere Donati (1985), realmente existen tantas definiciones de Poltica Social
como autores han escrito sobre el tema. La cuestin es demasiado importante, afecta
tanto a la vida de los ciudadanos de una sociedad moderna, y es capaz de afectar a la
distribucin de los recursos materiales de nuestras sociedades de tal manera que no debemos extraamos de que los numerosos autores que han tratado esta cuestin hayan
generado definiciones que no acaban de coincidir entre s. Por otra parte, no debemos
olvidar que en todos estos autores subyace alguna ideologa, alguna perspectiva; yeso
mismo ya hace que las definiciones se alejen entre s, que no coincidan como no lo hacen
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POTICA SOCIAL

las ideologas ni las perspectivas. El trmino Poltica Social querr decir cosas bien distintas segn la concepcin del mundo que se tenga.
En trminos genricos,con los que prcticamente cualquiera estara de acuerdo, por
Poltica Social podramos entender el diseo y la ejecucin programada y estructurada
de todas aquellas iniciativas adoptadas para atender una serie de necesidades consideradas bsicas para la poblacin con arreglo al baremo de civilizacin definido en lo que
denominamos como sociedades industriales avanzadas. Por los contenidos de la Poltica
Social estn interesadas las agencias pblico-estatales de manera fundamental, casi por
definicin, pero tambin, y cada vez ms, las agencias privadas con o sin finesde lucro, en
esa mezcla que Habermas defini como la nueva esfera pblica (HABERMAS,
1981):una
situacin en la que los lmites entre lo privado y lo pblico estn cada vez ms difuminados, son cada vez menos claros y precisos. Con otras palabras, cuando decimos Poltica
Social estamos aludiendo a una mirada de preocupacin colectiva pblica sobre esas
necesidades colectivasy bsicas que tienen los ciudadanos. Y, entre aquellas necesidades
bsicas, en trminos convencionales, figuran de manera singular las siguientes:la salud, la
educacin, el trabajo, una jubilacin digna, el derecho al trabajo, y, en general, el mantenimiento de unas condiciones generales que impidan la marginacin social en cualquiera
de sus formas. Pero no contamos con un listado nico de necesidades. Puede ocurrir que
algunas que fueron importantes hace 50 aos ahora no lo son o lo son menos; y, al
contrario, que necesidades que hoy nos parecen elementales, hace 50 aos ni siquiera
eran contempladas. Si esto ha sido as hasta ahora, es lgico esperar que lo siga siendo en
el futuro: cuestiones que hoy nos parecen elementales dejarn de serIo, y surgirn otras
nuevas que ocuparn su lugar. La razn que explica este fenmeno es que el listado de
contenidos de la Poltica Social no es ms que el fluido resultado de grandes acuerdos o
pactos sociales registrados en paises particulares y que se extienden con facilidad hacia
otros. As, no todas las llamadas sociedadesindustriales avanzadas compartiran todos y
cada uno de esos criterios; y mucho menos ocurrira en las sociedades en vas de desarrollo. Como listado abierto, mutable en funcin de los sucesivos pactos sociales que se van
produciendo, en los ltimos tiempos se han incorporado con mpetu a estos objetivos de
Poltica Social cuestiones tales como la defensa del medio ambiente, la proteccin del
menor, la vivienda,la defensa de la igualdad entre los gneros, y la proteccin a la tercera
edad. En el horizonte inmediato (si no estn ya aqu) se perfilan cuestiones como los
comportamientos sociales homosexuales y las formas matrimoniales no convencionales.

2.2.

PRIMERAS DEFINICIONES Y ANTECEDENTES

DE LA POLTICA SOCIAL

La expresin PolticaSocialempez a utilizarse a mediados del siglo XIX.Incluso parece

que fue Robert Mohl quien emple por primera vez la expresin sozialpolitik en 1845
para referirse a una suerte de teora de regulacin de los fines sociales que fuesediferente
de la poltica jurdica imperante en aquellos momentos dentro de la Teora del Estado.
Pero, al margen de la autora, un problema siempre menor, lo importante aqu es que
surge un concepto que se unira a otros que se estaban desarrollando a mediados del siglo XIXpara hacer frente a la cuestin social.
Pero, parece claro que encontramos un gran obstculo a la hora de reflexionar sobre
el significado de Poltica Social en el elevado nivel de abstraccin que en s mismo supone. De hecho, resulta difcil o imposible identificada perfectamente con un sistema o
rgimen poltico especficos.Antes al contrario, bajo muy distintas formas, la Poltica
Social se adapta a regmenes que, incluso, son claramente contradictorios entre s. Se
puede hablar de Poltica Social en un sistema de carcter neoliberal, y tambin en otro del

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA POLfTICA SOCIAL

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tipo de socialismo real (aunque nos hayamos quedado prcticamente sin ejemplos concretos en este ltimo caso). Y,por supuesto, la Poltica Social se muevecon holgura en los
sistemas de influencia social-demcrata moderada o radical.
Sin embargo, desde el punto de vista histrico, y tambin rigurosamente actual, la
idea de Poltica Social ha estado y est unida ntimamente a la figura del Estado. De
hecho, podra entenderse la Poltica Social como el instrumento caracterstico del Estado
moderno que ha permitido, por un lado, limar los conflictos sociales que venan arrastrndose desde el siglo XIX,y, por otro, conseguir alcanzar un grado de equiparacin
social (una especie de igualdad social no totalmente realizada) bajo la forma de ese bienestarcolectivo que ha caracterizado especialmente a los pases europeos desde el final de
la 11Guerra Mundial. A ese Estado se le ha denominado Estado benefactor, o Estado
protector, aunque el trmino con que se le conoce con mayor amplitud es el de Estado de
Bienestar (o, en su versin anglosajona, WelfareState). El principio elemental sobre el que
se ha sustentado esta Poltica Social caracterstica del Estado de Bienestar es bien sencillo: en algunas cuestiones definidas como bsicas (de forma singular, educacin y sanidad), todos los ciudadanos son tratados de igual forma, aunque no todos contribuyen
financieramente de igual manera, sino que lo hacen en funcin de sus rentas personales y
de su trabajo; en funcin, por tanto, de sus capacidades. El Estado se arroga as un papel
recaudador y redistribuidor hasta entonces desconocido en tales dimensiones, lo que ha
hecho que en todos los pases industrializados de Occidente, especialmente en algunos
europeos, el gasto pblico haya llegado a alcanzar ms de un tercio del Producto Interior
Bruto. De hecho, en Espaa hemos pasado desde un Gasto Pblico que supona el 25 por
100 del PIB en la dcada de los setenta hasta el actual 47 por l()();y en ese importante
crecimiento tienen una gran responsabilidad los llamados Gastos Sociales.Dentro de ese
Gasto Pblico, el llamado Gasto Social, o gasto pblico dirigido a las partidas sociales,
ocupa un ms que significativo lugar.
Sea como fuese, la idea de Poltica Social surge en cuatro parmetros principales sin
los cuales no podra entenderse su significado. Esos parmetros son: 1) el concepto de
Estado Social; 2) la idea de Estado de Bienestar (WelfareState); 3) la concepcin liberal
del orden social y econmico, y 4) la concepcin socialista y socialdemcrata. Cabra
aadir un quinto parmetro de menor entidad pero de especial significado quiz para
entender ciertas formas en que es concebida la Poltica Social especialmente en nuestro
pas. Nos referimos al contenido de la Doctrina Social de la Iglesia, tradicionalmente
interesada por lograr los mismos objetivos de bienestar social colectivo. Sin embargo,
este ltimo carece de la talla terica que permita situarlo al mismo nivel que los otros
tres. Por este motivo, no 10abordaremos directamente en este captulo. Concentraremos
nuestra atencin, pues, en los cuatro primeros.

2.3. LAS BASES FUNDAMENTALES: ESTADO SOCIAL

Y POlTICA SOCIAL
Los orgenes histricos del moderno Estado de Bienestar se remontan a la frmula poltica denominada como Estado Social de Derecho,acuada durante la Repblica de Weimar por HERMAN
HELLER
(1974),uno de los primeros autores socialistas que empiezan a
perfilar 10que posteriormente sera la socialdemocracia europea. Aquella frmula supone una redefinicin del antiguo Estado de Derecho oponindose a la visin liberal, que
era considerada como caduca, y frente a frmulas totalitarias del Estado de origen nacional-socialista o bolchevique (MEIL,1984, pg. 211).
A pesar de contar con esa primera definicin, pueden rastrearse fcilmente sus races
ms profundas en el tiempo y el pensamiento, 10que nos llevara a la mitad del siglo XIX.

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POLTICA SOCIAL

ABENDROTH
(1973)encuentra los orgenes de esta frmula poltica en los movimientos
obreros del siglo XIX,donde por primera vez aparecen asociadas, por un lado, la presencia del Estado en la reivindicacin del derecho al trabajo, y, por otro, enrgicas requisitorias de democratizacin del aparato estatal. Forsthoff, por su parte, sita estos orgenes
en la obra de LoRENZVaNSTEIN(1981),desarrollada a mediados del siglo XIX,donde se
perfila la nueva figura poltica de la monarqua social, y en la que la Administracin
Pblica asume el papel de atender las necesidades sociales (MEIL,1984,pg. 212).GARcfA
PELAYO(1982)comparte este ltimo criterio, aunque hacindolo extensivo a pensadores
socialistas como Lasalle.
El concepto clave para entender lo que p.uedaser Poltica Social incluso en sus acepciones ms diversas es, por tanto, aquel de Estado Social. Porque una cosa est clara: si
no se hubiese consolidado la figura del Estado Social, la otra figura de la Poltica Social
habra sido totalmente inviable. Por ese motivo debemos detenemos en explicar sus importantes contenidos.
Formulada como gran principio escrito, la idea de Estado Social apareci por primera vez con formato constitucional en la Ley Fundamentalde la Repblica Federal Alemana, en el ao 1949, Ley que en su Artculo 20 defina la Repblica como un Estado
federal, democrtico y social, mientras que en el Artculo 28 volva a hacerlo como un
Estado democrtico y social de Derecho. La inspiracin de la Constitucin Espaola de
1978en dicha Ley y en este punto es evidente: en su Artculo 1 se puede leer que Espaa
se constituye en un Estado Social y democrtico de Derecho.
El Estado Social de Derecho (y el posterior Estado de Bienestar) nacieron de esa
dificil confluencia entre Estado y Sociedad, conseguida despus de que se pusiesen de
acuerdo posiciones socialistas y liberales en sus versiones ms moderadas y reformistas.
Es importante que recordemos esto por lo que supondr a la hora de interpretar lo que
ocurre en todas las esferas de las sociedades del Estado de Bienestar hoy da, para entender lo que pueda haber detrs de sus crisis, y para comprender el verdadero significadode
la Poltica Social.Como ha sealado GARCA
PELAYO,en trminos histricos y generales,
debemos entender el Estado Social como el intento de adaptacin del Estado tradicional
(tambin conocido como Estado liberal burgus) a las condiciones socialesde la civilizacin industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero tambin con
sus grandes posibilidades tcnicas, econmicas y organizativas para enfrentarlos (GARCA
PELAYO,1982,pg. 18).En esa transformacin, y a lo largo del ltimo tercio del siglo XIX,
surge toda una Poltica Social dirigida a ayudar a las capas de poblacin ms necesitadas
de la sociedad. Pero no deben confundirse ambas cosas. Es cierto que el Estado Social y
su heredero, el Estado de Bienestar, alcanzan una de sus definiciones fundamentales en el
desarrollo de esas polticas sociales y asistenciales propiciadas desde el aparato del Estado; pero la denominacin y el concepto de Estado Social incluyen no slo aspectos del
bienestar, aunque stos sean uno de sus componentes capitales, sino tambin los problemas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos, y
en parte simplemente entendidos (GARCA
PELAYO,1982, pg. 14).
Siguiendo a GARCA
PELAYO(1982,pgs. 26 y ss.),el Estado Social puede ser presentado como un proceso de estructuracin de la sociedad por el Estado, al mismo tiempo que
se registra un proceso constante de estructuracin del Estado por la sociedad. Recordemos que los valores bsicos del Estado democrtico y liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en
la formacin de la voluntad estatal mediante el sufragio. Pues bien, el Estado social y
democrtico no slo no niega esos valores, sino que intenta hacerlos efectivosotorgndoles una base y un contenido materiales. Se pasa as de los derechosformales (aquellos que'
no tienen una traduccin econmica inmediata, que no cuesta nada implantarlos; por
ejemplo, la libertad, o la igualdad ante la ley) a los derechos materiales(que se realizan

FUNDAMENTOS

TERICOS

DE LA POLmCA

SOCIAL

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mediante un coste econmico inmediato, que cuesta dinero realizados; el derecho a un

puesto de trabajo, o el derecho a recibir educacin). El supuesto elemental del que parte
el Estado social es que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias,
sino trminos que se implican de manera recproca. Con otras palabras: no hay sociedad
sin individuo ni individuo sin sociedad.
Para explicar esto que decimos, el pensamiento alemn ha recurrido a la siguiente
frmula: el Estado social se responsabiliza de la procura existencial (Daseinvorsorge).Una
idea explicitada por ForsthotT y que quiere decir lo siguiente: el hombre desarrolla su
existencia en un mbito constituido por un conjunto de situaciones, bienes y servicios.En
esos trminos se dice que desarrolla su procura existencia/. Algunos de esos elementos
sern materiales, mientras que otros sern de carcter inmaterial. A este conjunto de
situaciones se le denomina espacio vita/. Y hay dos tipos de espacios vitales: el espacio
vital dominadoy el espaciovital efectivo.El espacio vital dominado es aquel que el individuo puede controlar y estructurar por s mismo; sobre ese espacio ejerce un control, un
dominio, sin que tenga que coincidir necesariamente con la propiedad material. En el
espacio vital efectivo el individuo realiza de hecho buena parte de su existencia, y est
constituido por ese conjunto de cosas y de posibilidades de las que se sirve pero sobre las
que no tiene un control directo. Ejemplo de espacio vital dominado es la distribucin de
muebles de la propia vivienda,mientras que ejemplo del espacio vital efectivoes el servicio pblico de aguas. Lo que ha ocurrido es que la moderna sociedad, con su avance
tecnolgico y de todo tipo, ha hecho crecer el espacio vital efectivo a la vez que disminua
el tamao del espacio vital dominado. Cada vez se utilizan ms bienes y serviciossobre
los que el individuo no tiene poder de ordenacin o de decisin directa. Esto produce la
menesterosidadsocial,lo que quiere decir una inestabilidad en la existencia de los individuos que afecta a todos ellos;una imposibilidad de desarrollar el mbito privado hasta el
mximo de las posibilidades tecnolgicas actuales al margen de la capacidad adquisitiva
individual; una incapacidad por controlar sus propias vidas individuales. Por ejemplo, de
nada sirve poder comprar un automvil de lujo si no hay carreteras por las que circular.
y ningn individuo puede construir esas carreteras para que estn a su disposicin cuando las necesite. Igual ocurre con cuestiones como la educacin y la sanidad: por muy
elevados que sean los ingresos que tenga un individuo, no podr construir y dotar un
hospital para curarse cuando caiga enfermo, ni podr educarse en un centro que haya
creado y financiado l mismo cuando tenga que hacerla. Por este motivo, el Estado se ve
obligado a asumir como una de sus principales obligaciones la responsabilidad de la
procuraexistencial de sus ciudadanos; es decir, llevar a cabo todas aquellas medidas (que
cada vez son ms, por cierto, y como corresponde a una sociedad compleja y rica como la
nuestra) que aseguren al hombre todas aquellas posibilidades de existencia que ste no
puede asegurarse por si mismo. Pero es muy importante que entendamos que la procura
existencial no se agota ni mucho menos en las medidas dirigidas a las clases econmicamente dbiles,sino que se extiende a la generalidad de los ciudadanos, a todos los individuos; porque ninguno ser capaz de dominar por s mismo sus propias condiciones de
existencia. En trminos generales, podemos entender que la menesterosidad social es
igualmente acuciante para todos los grupos sociales, para todos los colectivos poblacionales que podamos imaginar, porque lo es para todos los individuos considerados de
forma aislada. Esto ya nos indica que las modernas Polticas Sociales estarn diseadas
para el conjunto de la poblacin, y no para unos ciudadanos que atraviesan circunstancias especialmente adversas. Con otras palabras, la moderna Poltica Social no debe ser
confundida con las antiguas Leyes de Pobres, diseadas especficamente para atender a
ciertos individuos (los pobres). Pero esto no quita para que reconozcamos algo obvio:
que, de hecho, existen individuos y grupos sociales que necesitan ms que otros. Naturalmente, la moderna Poltica Social concentrar sus esfuerzos de forma inmediata sobre

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POLrTlCA SOCIAL

ellos, sobre los estratos inferiores de la sociedad; sern sus beneficiarios inmediatQs.Pero
debemos entender muy bien que cualquier Poltica Social moderna extender su influencia directa o indirectamente tambin a todas las capas socialesy, en definitiva, afectar a
la estabilidad misma de la sociedad: son los beneficiariosmediatos. De ah la importancia
que tiene el debate sobre qu tipo y sobre el alcance de la Poltica Social que deba desarrollarse en un pas como Espaa. Si se tratase slo de una nueva Ley de Pobres no
suscitara tanta controversia.
Entre las medidas concretas por parte del Estado para asegurar la procura existencial
de los ciudadanos

cabe recordar las siguientes:

1. Desarrollar todo tipo de sistemas complejos dirigidos a expandir al mximo la

vida humana en la civilizacinde nuestro tiempo. Por ejemplo, el sistema educativo o el sistema sanitario, entendidos como sistemas complejos de muy dificil
construccin y de costoso mantenimiento.
2. Asegurar los distintos aspectos vitales de la sociedad. Esto quiere decir que, a las
clsicas responsabilidades de defensa exterior e interna del Estado frente a posibles agresores, se aadirn ahora cuestiones tan novedosas y dispares como la
defensa frente a las contingencias y las necesidades econmicas globales, el deterioro del medio ambiente, el agotamiento de los recursos naturales, y la radicalizacin y extensin de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional (por
ejemplo, la violencia racista o las agresiones sexuales).
3. Realizar una seriede prestaciones socialesque, por lo comn, habrn sido proclamadas previamente en los textos constitucionales. Pero la inclusin en el texto
constitucional ser slo una condicin suficiente,no necesaria. El hecho de que
ciertas cuestiones no hayan sido explicitadas en una Constitucin no impide que
puedan ser introducidas en el listado de deberes estatal siempre y cuando se registre el consenso social necesario. Entre las principales prestaciones que podemos
comentar estn las siguientes:
a) Fijar un salario laboral (y vital) mnimo al margen de la ocupacin que se
tenga. Un salario que pueda ser revisado y actualizado de acuerdo con la
coyuntura econmica nacional.
b) Procurar un puesto de trabajo para todo ciudadano til en el marco de una
poltica econmica que pretende el pleno empleo para toda su poblacin
econmicamente activa (en realidad o en potencia).
e) Atender a los que estn incapacitados para el trabajo temporal o permanentemente. Aqu se incluyen trabajadores de industrias en crisis, ancianos, nios, deficientes mentales, etc. ste es un mbito en el que el Estado intenta
sustituir y mejorar el papel tradicional de la familia y de las comunidades
sociales ms bsicas que se muestran cada vez ms incapaces de hacer frente
a problemas que cada vez son ms complejos y dificiles de solucionar de
manera individual.
d) Acrecentar las posibilidades vitales de la poblacin, con especial atencin a
los trabajadores y a las clases medias. Esto implica tres actuaciones: 1) una
justa distribucin de ingresos atendiendo a la coyuntura econmica; 2) el
creciente acceso a los bienes culturales, entendiendo que la cultura es un poderoso mecanismo de reproduccin social, y 3) la expansin y el perfeccionamiento de los servicios sociales a travs, sobre todo, de sistemas de seguros.
Esto es el Estado social: una forma de ordenamiento colectivo que permite (y necesita) el desarrollo de poderosas Polticas Sociales.

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA POLfTICA SOCIAL

2.4.

39

ESTADO DE BIENESTAR Y POLTICA SOCIAL

Pero debemos distinguir con claridad entre Estado Social y Estado de Bienestar. Todo
Estado de Bienestar seria una forma de Estado Social, pero no todo Estado Social se
materializara necesariamente en un Estado de Bienestar. Siguiendo a Garca Pelayo en
esta distincin, as como el Estado Social necesita de todo lo que hemos dicho hasta
ahora para su definicin (elementos materiales y tambin elementos inmateriales),el Estado de Bienestar (o WelfareState) se refierecapitalmente a una dimensin de la poltica
estatal, es decir, a las finalidades de bienestar social; es un concepto -afirma- mensurable en funcin de la distribucin de las cifras de( Presupuesto destinadas a los servicios
socialesy de otros ndices,Ylos problemas que plantea, tales como sus costos, pueden ser
tambin medidos cuantitativamente (GARCA
PELAYO,1982,pg. 14).Qu duda cabe de
que la forma histrica que el Estado Social ha adoptado en Espaa y en toda Europa ha
sido la del Estado de Bienestar. El debate y la misma existencia de la Poltica Social
moderna se sitan, pues, en este marco, sin que perdamos nunca de vista la ntima conexin que tiene con la figura del Estado Social y con sus contenidos.
Como ha sealado MISHRA(1990: 41), haciendo clara referencia a los principios e
instituciones que caracterizaron al Estado de Bienestar britnico de postguerra, bajo la
directa influencia de las ideas de J.M. Keynes y W. Beveridge,el Estado de Bienestar se
configur sobre un gran principio: los gobiernos de las naciones tendran el derecho y
tambin el deber de intentar garantizar a todos los ciudadanos lo que vagamente se
entiende como un nivel de vida aceptable en sus mnimos. Se trata de una frmula que se
parece al clsico principio de igualdadde resultadosque caracteriz a la doctrina socialista y comunista. No se trataba ya de lograr una exacta y precisa sociedad de iguales,sino
de evitar claras desigualdades entre los ciudadanos en materias consideradas como especialmente importantes. Esto implicaba la actuacin estatal en tres dimensiones: 1) en
primer lugar, la regulacin de la economa de mercado, interviniendo de muchas y variadas formas, y buscando la generacin de un grado de empleo elevado y estable; 2) En
segundo lugar, los gobiernos (y, en consecuencia, los Estados), adquieren el compromiso
de proveer de forma pblica e igualitaria una larga y variada serie de serviciossociales
con carcter universal. Entre ellos destacan especialmente la educacin, una renta de garanta, la atencin sanitaria, y la vivienda, as como una tambin larga serie de servicios
socialesde carcter personal, orientados especialmentea evitar la aparicin de situaciones
de marginacin. Sin embargo, aunque obviamente los principales destinatarios de estos
serviciossocialessern precisamente los sujetos que se encuentran enlo que estn prximos
a situacionesde marginacin social, lo cierto es que los serviciossociales nacen con clara
vocacin universalistaque les hace estar destinados a todos los ciudadanos y no slo a la
poblacin ms desfavorecida, 3) Y, por ltimo, en tercer lugar, el Estado asume la responsabilidad de disponer una red de seguridadconstruida en el tejido de los serviciosasistenciales,capaz de discriminarlas demandas en funcinde la renta y otras variablessignificativas.
Esta red tendr la funcin de atender realmente casos de necesidad excepcionales,y para
alivi~rlos casos de clara pobreza que no pueden ser admitidos por una sociedadcivilizada.
Esos sern precisamente, y en opinin de Mishra, los tres grandes objetivos del Estado de Bienestar en su formulacin ms clsica y extendida: 1)lograr el pleno empleo; 2)
disponer de serviciossociales de carcter universal, y 3)disponer de una red de asistencia
social que ofrezcala seguridad ltima al sistema social. En suma, en este sentido caracterstico ideal, el Estado de Bienestar institucionaliz el papel del gobierno en la prevencin
y alivio de la pobreza y en el mantenimiento de un adecuado nivel de vida mnimo para
todos los ciudadanos. Esto implicaba una intervencin activa y progresiva a cargo de la
nacin ---esdecir,del gobierno- para contener las desigualdades(MISHRA,
1990,pg. 41).

40

POLfTlCA

SOCIAL

Lo cierto es que, en la segunda mitad del siglo xx, el esfuerzo provisor estatal de
bienestar ha crecido a pasos agigantados en los pases ms desarrollados. La coincidencia
de las fechas (ocurre sobre todo en Gran Bretaa despus del final de la 11Guerra Mundial), ha hecho pensar a Peacock y Wiseman que una de las principales causas de este
fenmeno se encuentra en la gran capacidad de manipulacin fiscal que los Estados (especialmente el britnico) adquirieron con motivo de la movilizacin blica (cfr. RaSEy
KARRAN,
1984).Una interesante hiptesis que acerca la figura del Estado de Bienestar a
situaciones blicas, y que ha sido ignorada, abviada o simplemente desconocida con demasiada frecuencia en la literatura al uso sobre el Estado de Bienestar.

2.5.

LA INFLUEt)lCIA DE LAS GRANDES CORRIENTES

DE PENSAMIENTO Y DE LAS IDEAS

En las ltimas dcadas, la reflexin sobre la Poltica Social y sobre el Estado se ha realizado en el marco de dos grandes concepciones terico-ideolgicas: el liberalismo y el
socialismo. Esas dos concepciones no han hecho ms que recrear incesantemente esas
dos grandes direcciones en que parece moverse la Poltica Social: bienestar individual
versusbienestar colectivo.En una y otra corriente de ideas se debate sobre la importancia
que debe concederse a una direccin u otra. Rodriguez Cabrero sita precisamente en esa
confrontacin ideolgica el debate sobre el Estado de Bienestar, el espacio natural de la
moderna Poltica Social;y lo hace en trminos de un debate terico-ideolgico sobre el
papel y funciones del Estado y sus lmites en relacin con la presencia de la sociedad civil,
sobre la relacin entre Estado y mercado, sobre la relacin entre lo comunitario y lo
asociativo, sobre lo pblico y lo privado, sobre lo colectivo e individual... (RODRGUEZ
CABRERO,1991, pg. 13).

2.5.1. Los recelos liberales ante la Poltica Social

Los orgenes de la visin liberal sobre el papel que debe jugar el Estado se remontan a
economistas y pensadores del siglo XVIII,entre los que sobresalen especialmente Adam
Smith y los fundadores de la democracia americana, como Madison o Hamilton. Al hilo,
no debemos olvidar la genialidad paradjica y cnica de Mandeville en su Fbula de las
abejas. Sin duda, estos fundamentos estn perfectamente presentados ya originalmente
en el siglo XIXpor Alexis de Tocqueville (especialmente en La Democraciaen Amrica)y
por lohn Stuart MilI (sobre todo en sus Principios de EconomaPoltica).
Las tesis liberales, aunque complejas y muy variadas, pueden ser resumidas como
sigue: 1)El crecimiento del sector pblico, y por tanto la intervencin constante y creciente del Estado en la sociedad civily en la economa, son criticables desde muchas perspectivas y utilizando muy diversos argumentos; 2) Ms concretamente, la Poltica Social que
desarrolla intensos programas de intervencin social amenaza y coarta la iniciativa personal e individual, y quiebra el libre juego de las fuerzas del mercado; 3) De hecho, el
esfuerzo corrector del Estado, que busca directamente una supuesta igualdad entre los
ciudadanos, es equivocado y peligroso puesto que, a la larga, genera mayor pobreza y
tambin mayor desigualdad; 4) Es ms razonable dejar jugar libremente las fuerzas del
mercado y las fuerzas de iniciativa propia de la sociedad civil, capaces de pedir a cada
individuo lo mejor de s mismo, haciendo bueno el principio de vicios privados,virtudes
pblicas, y 5) A la larga, la economa se desarrollar de forma expansiva eliminando la
intervencin estatal, logrndose con ello un mayor bienestar y riqueza para todos.

FUNDAMENTOSTERICOSDE LA POLTICA SOCIAL

41

Seeros autores contemporneos nuestros como Friedman y Hayek son radicales

defensores de este tipo de posiciones, ya neoliberales. Sin embargo, en esas extensas y
vastas filas del liberalismo o del neoliberalismo, no faltan posiciones ms moderadas,
caracterizadas ejemplarmente por Galbraith en la dimensin econmica y por Dahrendorf en la dimensin social.En ellos, aunque de distinto modo, seplantear una demanda
de intervencin estatal dentro de unos lmites: precisamente los lmites de la Poltica
Social, con el fin de luchar con mayor destreza contra la miseria y la pobreza que generarn sin duda las fuerzas del mercado que operan libremente.
De una u otra forma, la concepcin liberal prima el bienestar individual, dentro de su
rotunda lgica individualista. En la interpretacin liberal, seexige que el individuo pueda
circular con la mayor libertad posible dentro de un sistema de igualdad de oportunidades,sin obsesionarsepor lograr una igualdad de resultados que ha resultado ser utpica e
inalcanzable. Por consiguiente, la Poltica Social debe tener como objetivo expreso garantizar la mejora de esas oportunidades individuales (life chances, en la afortunada terminologa de Dahrendorf, 1983).
En definitiva, la perspectiva neoliberal, la heredera del clsico liberalismo, refina y
modera la tradicional critica liberal de la Poltica Social en que se le acusa de constituir
un sistema que restringe la libertad, ejemplo de ineficacia burocrtica, y de ser excesivamente costosa. La tendencia neo liberal ms actual se inclina por posiciones ms moderadas en las que se propone reequilibrar la Poltica Social teniendo en cuenta el mrito, la
productividad, la profesionalidad, y manteniendo el espiritu de la igualdad de oportunidades (no de resultados).

2.5.2. El impulso socialdemcrata a la Poltica Social

Antes que de perspectiva socialista, sera ms apropiado referimos a perspectiva socialdemcrata. Y es que debemos diferenciar adecuadamente dos situaciones polticas bien
distintas: 1) la primera de ellas (conocida con el nombre de socialismo real), responde a
una lgica de planificacin total, entr en crisis en 1989,y hoy da quedan pocos pases
que la practiquen ntegramente, y 2) la opcin socialdemcrata es la ms conocida en
Europa y corresponde a una situacin poltica en la que partidos de raz socialista y/o
comunista (en definitiva de inspiracin marxista, aunque despus hayan renunciado a
ella) descartan el cambio revolucionario y aceptan los procesos de reformas que puedan
conseguirse en el marco de un rgimen parlamentario democrtico donde compiten distintos partidos y orientaciones polticas. Sin duda ninguna, el Estado de Bienestar europeo, tal y como lo conocemos,es claro deudor de esta perspectiva poltica socialdemcrata cuyo mejor ejemplo en Espaa es el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE).
Esto no debe hacemos olvidar que, al menos desde la ms clsica interpretacin socialdemcrata, el Estado de Bienestar es el resultado de la lucha de clases en el marco de
las reglas de juego de la democracia parlamentaria. Importantes cientficos sociales as lo
defienden en la actualidad, como es el caso de MISHRA
(1990), KORPI(1983), y ESPINGANDERSEN
(1985,1993).Para el ncleo ms importante de autores de orientacin socialdemcrata tradicional, especialmenteen el caso de los anglosajones, de influencia laborista,
la Poltica Social implica intervencin pblica y colectiva dirigida a promover el bienestar social de los individuos, con el fin de aproximarse lo ms posible al objetivo de la
igualdad y la seguridad, especialmenteen aquellas esferas donde' es ms fcil que se registre la desigualdad. Lgicamente, el mercado sobresale como uno de los terrenos desigualitarios por definicin; de manera que la Poltica Social, asumiendo la forma de instituciones orientadas a mantener la integracin y la cohesin sociales, se perfila como un
potente mecanismo distributivo y redistributivo de los recursos y las rentas disponibles.

.,
42

POLrTlCA SOCIAL

Especialmente en el caso anglosajn, se aprecia claramente en estas formulaciones el

legado de la tradicional SocialAdministration britnica. Autores como P. Townsend, y su
seguidor A. Walker, llevan hasta el extremo algunas de las clsicas indicaciones socialdemcratas cuando hacen referencia al papel de los nuevos movimientos sociales como el
feminismo, los jvenes, las minorias tnicas, y, por supuesto, la tercera edad. Polticas
Sociales,escribir WALKER
(1984:pg. 39),son aquellas que determinan la distribucin
de los recursos del status y del poder entre los diferentes grupos, en una definicin muy
clara de la importancia que tiene la Poltica Social en el camino de la reforma permanente y de la correccin de la frmulas capitalistas de relacin social y econmica emprendidas por la socialdemocracia europea.
La concepcin socialista parte de la sooiedad como un todo, como una macro-estructura, e intenta definir la distribucin de las posiciones socialesantes de interrogarse sobre
las especficasdemandas de bienestar que unas y otras generan. En la versin socialista,
se parte de que la produccin determina la posicin social de los individuo en escalas
jerarquizadas y con resultados desigualitarios. En consecuencia, la Poltica Social tiene
como objetivo eliminar (reducir, seria ms propio) la desigualdad que resulta del hecho
de que los individuos ocupan posiciones desiguales en la infraestructura productiva. Y
esa aminoracin se consigue ya sea incidiendo sobre los resultados, ya modificando radicalmente la influencia del desigual sistema productivo. Por consiguiente, la Poltica Social que se encuentra en los Estados de Bienestar es algo ms profundo y de mayor
alcance que un mero mecanismo regulador; es, en opinin de JOBERT
(1981: pg. 77) el
lugar donde se ponen de manifiesto las tensiones e injusticias generadas por el mercado y
la forma de produccin neocapitalista.
Aunque no es nuestra intencin desarrollar exhaustivamente en este captulo la polmica liberalismo/socialismo en lo concerniente a la Poltica Social, no podemos por menos que sealar las dificultades crecientes que existen cuando se trata de delimitar claramente una y otra perspectivas. As,ALANWALKER
(1981),autor bien conocido en el tema
que nos ocupa, claramente alineado en posiciones radicalesde herencia marxiana, ofrece
un buen ejemplo de la constante invasin de reas que se produce cuando afirma que la
Poltica Social est interesada en intervenir en la colectividad para promover el bienestar
individual. Es ms que llamativa la falta de referencia al bien colectivo o bien comn,
sustituido por el bienestar individual final. Y ello a pesar (o quiz precisamente por ese
motivo) de que unos y otros recurren a grandes valores que deben ser redefinidos constantemente. Lo que para unos es diversidad social -ha escrito Rodrguez Cabrero-,
para los otros es fragmentacin; para los primeros se trata de libertad de eleccin, para
los segundos de anarqua desptica (RODRGUEZ
CABRERO,
1991,pg. 13).

2.6. LOS MODELOS DE POLTICA SOCIAL

Al igual que no es fcil definir qu pueda ser Poltica Social, tampoco lo es hablar de los
modelos o tipos posibles. No obstante, utilizando prismas distintos, se puede hablar efectivamente de la existencia de modelos precisos de Poltica Social. Para conseguir recoger
la mayor variedad de enfoques posible, y siguiendo a DONA
TI(1985),hemos seleccionado
tres formas de modelizar especialmente importantes. Son las siguientes:

2.6.1.

Primer tipo de modelos

En esta primera versin, que denominamos primer tipo, la Poltica Social ser entendida
de las siguientes cuatro formas: 1)como caridad; 2) como garanta del control social; 3)

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA POLrTICA SOCIAL

43

como mecanismo de reproduccin social, y 4) como realizacin del derecho social de

ciudadana.
1. La PolticaSocialcomocaridad. Tenemos que aludir, en primer lugar, a la interpretacin de Poltica Social ms primaria o elemental, incluso en trminos histricos.
Nos referimos a esa concepcin de Poltica Social entendida con un abierto carcter
caritativo y asistencial. Se alude con ella a la intervencin de gobiernos nacionales y
locales, aunque mejor sera decir grandes poderes pblicos (por ejemplo, tradicional e
histricamente el eclesistico),impelidos sobre todo por consideraciones tico-polticas
para ayudar a aquellos individuos sumidos en la pobreza, la indigencia y el abandono;
para ayudar a todos aquellos que son incapaces de competir con los dems (aunque sin
necesidad de aludir directamente al concepto de mercado). Esta lnea de trabajo tiene un
claro componente comunitario, humanitario, universalista, alejado de cualquier consideracin de ciudadana, y tambin lejos de cualquier debate sobre las necesidades legtimas
de los individuos por razn de su pertenencia a una comunidad poltica. Su componente
integral bsico es la tica, incluso la tica ms abstracta, el hombre por el hombre, y se
desconsideran cuestiones tales como el papel de la estructura social, o las estructuras
econmica o poltica. Es ante todo una accin humanitaria en el sentido ms tico del
trmino y, en consecuencia,tambin ms contradictorio. La Poltica Sociales un remedio
puntual, pasajero, sin pretender nada ms.
2. La Poltica Socialcomogaranta del control social. En una segunda tendencia, la
Poltica Social aparece definida a travs de su objetivo final: garantizar el control social.
Desde esta perspectiva, la Poltica Social es contemplada como un instrumento para
asegurar ese control social. Ahora, la Poltica Social es un modo de asegurar de forma
regulada (es decir, no explosiva) las condiciones de vida de ciertos estratos de poblacin
con el fin de poner a salvo el mantenimiento del orden vigente, la paz y la integracin
sociales, y el orden pblico. HIGGINS
(1980)ha aludido a esta forma de entender la Poltica Social como un procedimiento para estabilizar la relacin entre los mbitos productivo
e improductivo de la sociedad, sin poner en peligro la estabilidad del sistema. En esta
forma de entender la cuestin ya se considera precisamente la intervencin del Estado,
como garante mximo del orden social. Pero, indudablemente (e histricamente tambin)
este Estado est estrechamente vinculado a ciertas clases dominantes aristocrticas o
burguesas, a quienes presta el servicio de garantizar la tranquilidad social mediante una
Poltica Social que satisfaga las necesidades mnimas de estratos poblacionales susceptibles de provocar una rebelin social. Obsrvese cmo el componente tico es sustituido
por un componente pragmtico e interesado, de claras connotaciones clasistas.
3. La Poltica Socialcomomecanismode reproduccinsocial. Otra manera tradicional de entender la Poltica Social es hacerlo como una forma de reproduccin social
amplia. Se cuenta una vez ms con la intervencin estatal, pero ya no dirigida a cubrir
mnimos de subsistencia, enfatizando el control social, sino asumiendo una tarea de mayor envergadura: la Poltica Social buscar reproducir las condiciones materiales de vida
de la fuerza de trabajo, reproduciendo de ese modo las relaciones de clase. Es sta una
interpretacin de claro origen marxiano; o, tambin como sugiere GREFFE
(1975),en esta
acepcin nos hallaramos ante una concepcin materialista de la Poltica Social. Orre,en
esta misma lnea, ha sealado que la Poltica Social es la resolucin estatal del problema de la constante transformacin del no asalariado en asalariado (OFFEy LENHARDT,
1979:pg. 23).
4. La Poltica Social como realizacin del derecho social de ciudadana.Y, por fin,
otra manera de entender la Poltica Social es hacerlo como la realizacin del derecho
social de la ciudadana, salvaguardando el orden civil y poltico. Es sta una concepcin
especfica por cuanto se concentra en un tipo especifico de derecho. Opera dentro del
gran marco jurdico-poltico, alejada de reflexiones ideolgicas, e implica una concepcin

44

POLmCA SOCIAL

global que contempla todas las fuerzas y agentes sociales. Ahora, la Poltica Social est
dirigida a la totalidad de la sociedad.
Son stas cuatro formas (poco refinadas realmente) que nos permiten plantear la cuestin, aun a sabiendas de que con ellas no se agota el total de argumentos o criterios
utilizados para definir la Poltica Social. Destaquemos los parmetros con que unas y
otras estn jugando; y, aunque hemos intentado separarlos de alguna manera, lo cierto
es que unos y otros se entrecruzan de forma permanente. Es decir, en todos esos modelos existe alguna parte de los otros; no se excluyen entre s. Obsrvese: componentes
ticos, intervencionismo estatal, cambios estructurales, control y orden social, reproduccin social. Lo que ocurre, lo que explica esa acumulacin de ideas, es que en la
Poltica Social desembocan (con frecuencia, de manera desordenada) algunos de los
principales argumentos tericos, sociales, polticos y econmicos que se han manejado
en la historia del pensamiento occidental. Y es eso, precisamente, lo que impide una
precisa definicin,y lo que impide tambin que existen modelos claramente diferenciados
entre s.

2.6.2. Segundo tipo de modelos

Pero, lgicamente, existen otras formas de catalogar las distintas interpretaciones modlicas de la Poltica Social. El mismo DONATI(1985: pgs. 39 y ss.) ofrece lo que hemos
definido como segundotipo para diferenciarlo del anterior. No es ni mejor ni peor que el
otro. Lo que hace es abordar otra forma de catalogar los posibles modelos de Poltica
Social utilizando otros criterios no contemplados en el anterior. Este esquema ofrece los
siguientes cuatro modelos de Poltica Social: 1)el modelo residual; 2) el modelo adquisitivo-ejecutivo; 3) el modelo institucional-redistributivo, y 4) el modelo total.
1. El modeloresidual. En primer lugar encontraramos el llamado modelo residual,
formulado a partir del supuesto de que existen dos canales o vas naturales (en el sentido
de ser primarias socialmente hablando) que permiten canalizar idealmente las necesidades de los individuos, y satisfacerlas de un modo normal: el mercado privado y la familia.
A partir de esta definicin bsica, las instituciones sociales vinculadas a la Poltica Social
deberian intervenir slo cuando fallasen alguno de los dos canales; y, adems, se exige
que su intervencinseaslode formatemporal.En esta lnease sita A. Peacock,con su
conocida sugerencia de que el verdadero objeto del Welfare State y de la subsiguiente
Poltica Social es ensear a la gente a hacer frente a sus propios problemas, y no resolvrselos directamente. Desde el punto de vista de Titmuss, esta foma de entender la Poltica
Social est demasiado prxima a una visinde la sociedad orgnica, mecanicista e incluso biolgica; sin embargo, contiene una intencionalidad, como es la del respeto a la iniciativa privada.
2. El modeloadquisitivo-ejecutivo. Segnel modelo adquisitivo-ejecutivo, las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mrito, de la capacidad ejecutiva (o
productiva en sentido amplio) del individuo. Las instituciones sociales asociadas a la Poltica Social deberian edificarse, por tanto, como meros auxiliares de las clsicas instituciones
del sistema econmico, propiciando el bienestar y la seguridad del individuo slo en la
medida en que esto contribuya a la riqueza comn (o industrial, como dira Titmuss). Este
modelo se asienta en la teora psicolgica y econmica interesada en el incentivo, en el
esfuerzo y la recompensa.
3. El modeloinstitucional-redistributit'o. Este modelo considera el bienestar social
como un valor de mximo relieve que debe ser asegurado contando con el apoyo de una
institucin integrada en la sociedad, de modo tal que permita concebir un servicio universal al margen del mercado y sobre la base del principio de la necesidad. TITMUSSha

FUNDAMENTOSTERICOSDE LA POLfTICASOCIAL

45

sealado que este modelo se basa en la consideracin de mltiples efectos procedentes del
cambio social y del sistema econmico general, persiguiendo el gran objetivo de la igualdad social. Es un modelo que incorpora sistemas de redistribucin especficos, y que
busca, sobre todo, compensar a aquellos sujetos que, por causas sociales o meramente
accidentales, se convierten en vctimas del dis-welfare.
4. El modelo total. Por fin, el llamado modelo total, o de planificacin total, se
caracteriza por pretender eliminar otros criterios de asignacin que no sean el puro bienestar, entendido sobre la base de una programacin pblica o social de intervencinpara
atender unas necesidadesreconocidas y socialmente legtimas. La mejor referenciade este
modelo se encuentra, lgicamente, en el casi extinto socialismo real.

2.6.3.

Tercer esquema de modelos

No se agota con esto la posibilidad de modelizar la Poltica Social. Por citar otro conocido esfuerzo, aunque ya con mayor brevedad, citemos el realizado por OFFEy LENHARDT
(1979),cuando distinguen entre otros tres modelos: 1)modelo formalista; 2)modelo normativo, y 3) modelo materialista.
1. Modeloformalista. Definido como aquel que prescribe sin interesarse por el resultado en cuanto tal.
2. Modelo normativo. Adems de prescribir, constata la discrepancia entre norma y
resultado.
3. Modelo materialista. Aborda el planteamiento y el resultado de la Poltica Social
partiendo de la trama material de las relaciones sociales de clase y de poder.

2.7.

REDEFINIENDO LA POLTICA SOCIAL

Todos estos esfuerzos conceptualizadores siguen sin cerrar la cuestin de qu debe entenderse exactamente por Poltica Social. De cualquier forma, como han sealado diversos
autores

(entre ellos, ROKKANet al., 1973; EISENTADT y ROKKAN, 1974), parece claro que, en

trminos histricos, la Poltica Social nace como reflejode la constitucin y del posterior
reforzamiento del Estado nacional moderno, basado en la unificacin territorial de un
pueblo, contando con la existencia de un grupo social dominante, movilizando recursos
financieros a travs de una burocracia fiscal, asegurando las fronteras con un aparato de
defensa, y manteniendo el orden interno mediante el monopolio legtimo de la violencia.
Partiendo de ese sustrato histrico inicial, cabe interpretar la Poltica Social con arreglo a un criterio de reflexividad,en el sentido de modificacin constante de las acciones
del Estado y la sociedad civil. Este carcter reflexivo permite, a su vez, interpretar su
aparicin bajo la forma de grandes valores ideolgicos que conceden su sentido esencial a
la nocin de Poltica Social: el acceso a la felicidad, al bienestar, a la calidad de vida.
Valores situados a caballo entre el Estado y la sociedad civil, en uno y otra simultneamente; pero, sobre todo, pasando al mbito de lo pblico sin abandonar el tradicional
mbito de la privacidad individual donde hasta entonces se haban localizado. Surge as
el compromiso histrico de la Poltica Social: a partir de ese momento hasta el presente,
no se podr hablar de bienestarindividual sin que se haga referencia inmediata al bienestar pblico;y viceversa.Esta doble referencia a lo pblico y a lo privado es lo que hace tan
compleja la nocin de Poltica Social,y tambin lo que hace complejas las llamadas sociedades del bienestar modernas.
A lo largo de la recientehistoria puede verse que la Poltica Social est marcada por el
paso desde situaciones netamente autoritarias y paternalistas, con caracteres claramente

46

POLfTlCA SOCIAL

represivo-caritativos (correspondientes a las formas de gobierno de las monarquas absolutas), hasta llegar a la democracia de masas, momento en que se produce la mxima
identificacin entre Poltica Social y Estado, plasmada en el conocido trmino de Welfare
State. De hecho, la mayor parte de los estudiosos del tema identifican la Poltica Social
con la accin de un gran sistema poltico administrativo, en sus diversas fases de legislacin, gestin y desarrollo de programas.
De cualquier forma, en cualquiera de las dos direcciones, para la mayoria de los
autores, desde BRIGGS
(1961)hasta TITMUSS
(1974),la Poltica Social se caracteriza por el
hecho de que el poder poltico (los llamados poderes pblicos) intervienen para modificar
o corregirlos efectossocialesdel sistema eCQnmicoentendido como un sistema orientado por las leyesdel mercado, presuponiendo que la realizacin de sus valores (impersonalismo, anonimato, competencia, incluso alienacin) no asegura la pretensin personal de
bienestar, entendida ya como aspiracin legtima de cualquier ciudadano.
sta es la forma en que se ha difundido una definicin bastante pragmtica de social
policy, identificndola simplemente con la intervencin pblica dirigida al objetivo del
bienestar colectivo e individual (en trminos de seguridad, instruccin, salud, etc.), y en
oposicin a la poltica econmica convencional, presuponiendo errneamente, como seala T. H. MARSHALL
(1975),que esta ltima es incapaz de atender la satisfaccin de las
necesidades del individuo.
Es especialmente interesante la clsica interpretacin de TITMUSS
(1968),al entender
la Poltica Social en trminos de relacionessociales, vinculada de alguna manera a una
tica altruista;de manera que el Estado de Bienestar no es sino la institucionalizacin del
altruismo (TITMUSS,
1968).Para Titmuss, la Poltica Social est interesada por los diferentes tipos de transicionesmoralesque en la sociedad moderna adoptan formas institucionales para crear y mantener las relaciones sociales y comunitarias. Y, de forma especial,
en su obra pstuma Social Policy,Titmuss enfatiza que la Poltica Social, en ltima instancia, est obligada a atender los aspectos no econmicos de las relaciones humanas,
forzando al mximo la divisin entre relaciones humanas econmicas y sociales. Sin embargo, como ha sealado DONA
TI (1985),esta interpretacin implicara entender que lo
econmico es la anttesis de lo social, y viceversa; que lo econmico, como el mercado,
por ejemplo, es sustancialmentedistinto de los mbitos poltico y social; en definitiva, que
la Politica Social coincide necesariamente con la oferta pblica de servicios. De esta manera, y curiosamente, la Politica Social no sera sino una parte de la poltica econmica,
algo que evidentemente no pretenda Titmuss. sta es una excelente forma de plantear la
necesidad de distinguir entre oferta pblicade servicios y oferta de serviciospblicos,algo
que cada vez se hace ms necesario. Pero, de cualquier forma, entendemos que la Politica
Social forma parte de la poltica econmica convencional, atiende relaciones sociales y
tambin econmicas de los beneficiarios,y no tiene por qu sustentarse necesaria y totalmente sobre la oferta pblica.
Efectivamente, la reduccin de la Politica Social a la administracin social,implicando exclusivamente a los poderes pblicos, enfrenta una grave contradiccin que quiz sea
una de las claves de la crisis fiscal del Estado de Bienestar moderno: a largo plazo, una
buena politica de inversin y localizacin empresarial, industrial y de servicios, que fomente el tejido y la actividad productivas, tiene ms importancia para la determinacin
final del nivel de vida (del bienestar) de una comunidad que una poltica de seguridad
social basada en los clsicos mecanismos de subvencin estatal. Entendida de esta manera, la Poltica Social se integra dentro de la politica econmica general manteniendo su
propia personalidad, pero obedeciendo a las grandes estrategias de esta ltima. se es el
modo en que la Poltica Social se aleje definitivamente de la simple y clsica administracin social basada en la proteccin subvencionada, e incorpore en su rea de problemas
las consecuencias sociales de todas las formas de inversin. O, con otras palabras, si la

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA POL!TICA SOCIAL

47

administracin social se interesacasiexclusivamente

por la respuestainstitucionalpbli-

ca ante la demanda de satisfaccin de ciertas necesidades sociales,el concepto de Poltica

Social que aqu ofrecemos deberia preocuparse tambin por estudiar cmo se crean y se
distribuyen socialmente esas necesidades, yendo ms all de los meros mecanismos de
transferencia presupuestaria.

2.8.

LOS PILARES DEL FUTURO

DE LA POLTICA SOCIAL

El futuro inmediato de la Poltica Social debe ser entendido a travs del desarrollo de
siete pilares fundameIi'tales: 1) el futuro del Estado de Bienestar; 2) la legitimidad
de las necesidades sociales; 3) la vinculacin entre bienestar individual y bienestar pblico; 4) las limitaciones de la economa social de mercado y las exigenciasde productividad
para las modernas Polticas Sociales;5) el nuevo papel de la familia; 6) la nueva consideracin del individualismo, y 7) el nuevo Estado provisor, legislador e inspector. Veamos
el contenido de estas cuestiones con algn detalle.
1. Elfuturo del EstadodeBienestar. El primero de ellosdebe ser, naturalmente,el
mbito socio-poltico, e incluso histrico, en que debe moverse cualquier aproximacin
actual sobre la cuestin. Me refiero a las dimensiones,alcance y perspectivasdel Estado de
Bienestar. Todos los modelos de Poltica Social se sitan en el marco histrico del desarrollo y crisis del Estado de Bienestar. Las formas polticas distintas que han rodeado el
fenmeno del Estado de Bienestar se enfrentan con la necesidad de hacer frente a su
futuro, incierto desde el punto de vista financiero, e incluso probablemente tambin desde
el punto de vista cultural. Lo acontecido en los ltimos aos en Gran Bretaa, Suecia y
buena parte de Europa constituye un excelente ejemplo de cmo considerar abiertamente
la posibilidadde recortarsustancialmenteel modelodel Bienestarpara reactivary reordenar las economas nacionales. La integracin en la Unin Europea, con las duras exigencias de reduccin del dficit pblico, de la deuda pblica y de la inflacin, no han
hecho ms que afianzar esta tendencia afectando a todos los pases implicados en aquella
integracin. Pero, aun contando con un desmantelamiento ms o menos radical de las
instituciones del Estado de Bienestar (nunca la eliminacin, claro est), la Poltica Social
podr seguir contando con su espacio aunque tenga que ser redefinido. Lo que parece
claro es que la crisis que vive el Estado de Bienestar convencional indudablemente afecta
en su misma esencia a la concepcin de una Poltica Social asistencial, estatal, basada en
transferencias y subvenciones a fondo perdido.
2. La legitimidad de las necesidadessociales. Sin embargo, existe un segundo pilar
de extraordinaria importancia histrica, social y poltica que no puede ser obviado ni por
los ms catastrofistas enemigos del Estado de Bienestar clsico. Nos referimos al hecho
de que la demanda de satisfaccin de necesidadessocialesha adquirido carta de legitimidad
en las sociedades modernas. Pero hay que introducir una importante novedad al respecto:
la existencia de aquella demanda no significa que deba ser el Estado y slo el Estado el
agente encargado de atenderIa. El reconocimientopblico de la existencia de necesidades
sociales, estabilizadoras de los sistemas sociales sin duda ninguna, no tiene marcha atrs
en la historia, pero no tiene porqu entenderse necesariamente como exclusivo reconocimiento estatal. Antes al contrario, la sociedad tambin las reconoce, y la sociedad deber
participar de forma cada vez ms activa en los esfuerzos por satisfacerlas. Esta variante
tiene una importancia capital. Si dejamos slo al Estado este reconocimiento y los esfuerzos de satisfacerIas estaremos situados en la posicin ms clsica: slo el dinero pblico
deber responder de ellas. Pero, al contrario, si admitimos que la sociedad tambin parti-

48

POI:.ITICA

SOCIAL

cipa de ese reconocimiento, y, por tanto, de los esfuerzos por satisfacer las necesidades,
debern tomarse en consideracin otros agentes no estatales. Especialmente la familia y
el mercado.
3. La vinculacinentre bienestar individualy bienestar pblico. Hoy da no puede ya
hablarse de bienestar individual sin hacer referencia inmediata al bienestar pblico; y
viceversa.Esta vinculacinentre lo privado y lo pblico(no estatal), entre lo individual y lo
colectivo es tan estrecha, muestra tanta viabilidad para el ordenamiento social, que su
desaparicin sera extraordinariamente disfucional, extraordinariamente preocupante.
Sera impensable,incluso, dado el grado de ntercomunicacin que existeentre los ciudadanos de una sociedad moderna a travs, sobre todo, de los medios de comunicacin.
4. Las limitacionesde la economasocial de mercadoy las exigencia de productividad
para las modernasPolticas Sociales. Los modernos Estados de Bienestar han asociado
injustamente la satisfaccin de necesidades colectivas con el gasto pblico, incluso el
sobre-gasto, y, por supuesto, con la improductividad. Esto se ha debido no tanto a la
naturaleza intrnseca de las necesidades sociales cuanto a la iniciativa estatal, realizada a
travs del Gasto Pblico y mediante el diseo de una poltica de rentas, en la que el
Estado se atribua el papel de redistribuidor, enfatizando la carga impositiva y yugulando
en ltimo extremo la iniciativa econmica vinculada a la lgica del mercado. Siguiendo
esta direccin, hemos llegado a alcanzar los lmites de la economa social de mercado,
chocando con todas sus contradicciones. En el paso a la situacin posterior al Estado de
Bienestar se registra una situacin similar a la vivida histricamente en el paso de la
economa industrial a la economa de servicios.Y, as como nadie duda hoy da de que el
sector servicios,donde no se produce nada material o fisico,sea la base de la productividad
y la riqueza de un pas, la nueva Poltica Social, desde luego no entendida como hasta
ahora se ha hecho, est obligada a abandonar buena parte de la lgica subvencionadora e
improductiva con que se ha movido hasta el presente, para pasar a ser tan productiva
como cualquier otro sector econmico de servicios. Incluso es mucho ms fcilque ocurra en ella dada la previa y clara existencia de necesidades especficas(como las que
conciernen a la vejez)que delimitan el propio mercado en el que actuar. En este sentido,
las Polticas Socialesdel futuro inmediato debern ser gradualmente productivas, manteniendo sus connotaciones colectivas o pblicas.
5. El nuevopapel de lafamilia. El llamado anteriormente modeloresidualsacaba a
colacin una cuestion de gran importancia en lo concerniente a buena parte de los problemas que intenta resolver toda Poltica Social: nos referimos a la familia,entendindola
como una de las vas naturales para canalizar idealmente las necesidades de los individuos y su satisfaccin. La familia como unidad social bsica donde se registran relaciones
sociales genuinas que no se encuentran en otros espacios sociales. Esa familia que ha
soportado (y sigue hacindolo, pero sin el necesario reconocimiento pblico) dramas y
avatares de sus miembros, evitando marginaciones sociales y exclusin. Es el caso de los
parados, la crianza de los hijos o la presencia de drogadictos en su seno. La familiaes, con
toda probabilidad, el instrumento ms adecuado y ms eficaz para hacer frente a mltiples desviaciones sociales que pondran en peligro el orden y la estabilidad social.
6. Una nueva consideracin del individualismo. Segn los dictados del modelo adquisitivo-ejecutivo,las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mrito,
de la capacidad ejecutiva (o productiva en sentido amplio) del individuo. Parece que el
principio universalista que imperaba en el Estado de Bienestar convencional toca a su fin.
Probablemente sea en la sanidad donde se produzca primero y con ms intensidad el
recurso a la capacidad econmica de cada ciudadano a lo largo de su vida. Pero, en
segundo lugar en importancia, ser en la vejez donde la nueva Poltica Social deba recurrir (y de hecho, ya se ha empezado a producir a travs de los Fondos de Pensiones) a la
consideracin de la desigual posicin econmica de los sujetos a lo largo de sus vidas

FUNDAMENTOSTERICOSDE LA POLTICASOCIAL

49

para hacer que desde posiciones individuales surja una seria y robusta colaboracin para
solucionar problemas colectivos.
7. El nuevoEstado provisor,legisladore inspector. El Estado est obligado a redefioir su papel sustancialmente en este nuevo escenario. Sin embargo, no se trata de que el
Estado abandone su papel intervencionista, sino que lo redefina adecuadamente. Y es
que hay dos funciones que slo el Estado y sus instituciones pueden ejercer con la neutralidad y eficacia necesarias: 1) la primera de ellas es atender todas aquellas situaciones
personales y colectivas donde fallan los dems mecanismos que se desarrollen en el mercado. 2) La segunda es utilizar al mximo su capacidad legisladora e inspectora, mediante
la lgica racional, burocrtica, y administrativa que conoce tan bien.

2.9. CONCLUSiN
En definitiva, la Poltica Social debe redefinirse en el acceso al siglo XXI.En su evolucin
histrica, a travs de cualquiera de los modelos en que se ha desarrollado, ha servido para
resolver graves problemas sociales y para mantener un equilibrio y armona colectivos.
En el nuevo papel que deba asumir en el prximo siglo, deber permitir que la iniciativa
individual se robustezca, y que entren a jugar nuevos elementos dinamizadores en trminos econmicos. Una sociedad ms rica econmicamente hablando, y tambin ms avanzada en trminos culturales, exigirmantener el principio de la eleccin y de la libertad de
los sujetos. La oferta pblica de servicios deber compaginarse con la oferta privada; y
las dos debern estar contempladas dentro del marco de la Politica Social. Una simple
frase define bien el futuro de la Poltica Social: la confluencia y compatibilidad entre
iniciativa estatal e iniciativa privada.

2.10.

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