Estado, Administración pública y organización territorial.

Susana Ruiz Seisdedos

1.1. Política social y Estado. Estado del Bienestar

Para hablar del Estado y su organización territorial en primer lugar debemos

analizar el concepto “política”. Una vez analizado qué es y qué entendemos por
política, nos adentraremos en la definición del Estado, de sus componentes y
en la principal ejecutora de sus políticas: la Administración pública. Para acabar
prestando atención al Estado del Bienestar como impulsor de la mayoría de
políticas públicas.

Preguntarnos acerca de qué es la Política supone poner de relieve que dicho

concepto no está claro o que podemos enfocarlo desde diversas perspectivas.
Esas diversas formas de encararlo, analizarlo o estudiarlo dieron lugar en
inglés a tres términos diferentes: Policy, Politics, Polity algo que no ocurrió en
español (Vallés, 2006).

A nivel general, ha habido muchas y variadas maneras de definir ¿qué es la

Política? desde las más clásicas que consideran la Política como el “uso
limitado del poder social… Estudio de la naturaleza y el origen de esas
limitaciones y de las técnicas para el uso del poder social dentro de tales
limitaciones” (Goodin y Klingemann, 2001: 27); otras más escuetas, “La política
es la actividad a través de la cual los grupos humanos toman decisiones
colectivas” (Hague et al. 1994 en Del Águila, 1997: 21). Y otras más actuales,
“considerar la política como una práctica o actividad colectiva, que los
miembros de una comunidad llevan a cabo. La finalidad de esta actividad es
regular conflictos entre grupos, y su resultado es la adopción de decisiones que
obligan-por la fuerza, si es preciso- a los miembros de una comunidad” (Vallés,
2008: 18). Lasswell (1950) definía a la política como la determinación del quién
consigue qué y cómo.

La política se puede entender como una práctica o actividad colectiva, como un

seguro colectivo que las comunidades asumen contra la amenaza de un

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posible derrumbe del edificio social. La finalidad de la política, por tanto, es

regular los conflictos, obligando, incluso a los miembros de la comunidad.

Frente a estas definiciones generales de Política, tal y como hemos destacado

en líneas anteriores, con el término política podemos englobar a tres
concepciones distintas de la misma (Vallés, 2008):

Una estructura (Politics) Es el modo estable en que una comunidad

determinada organiza sus actuaciones políticas. En esta estructura se revela la
arquitectura fija por la que transitan los comportamientos políticos. Desde esta
perspectiva se analiza y estudia el Estado y otras formas preestatales de
organización política, el examen de las instituciones estatales o el estudio de
las organizaciones políticas internacionales.

Un proceso (Polity) La política como secuencia de conductas individuales y

colectivas que se encadenan dinámicamente. Atendemos de manera particular
a los comportamientos de diferentes sujetos, examinando sus motivaciones y
sus formas de intervención.

Un resultado (Policy) Nos fijamos en las respuestas que la combinación de

procesos y estructuras dan a cada conflicto destinado a regular las tensiones
existentes en diferentes ámbitos de la vida colectiva. Se pone de relieve lo que
la política es capaz de aportar a la necesaria cohesión de una comunidad.

Esta distinción entre esferas no siempre es fácil pero nos permite un

acercamiento didáctico al concepto, a veces, ambiguo de la política.

En este curso académico nos centraremos la última de las acepciones, la

Política como resultado que nos permitirá acercarnos al Policy Analisys. El
mismo, tal y como veremos, se comienza a desarrollar a partir del paso del

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Estado del laissez faire al Estado social que conlleva un aumento de las
obligaciones del mismo para con sus ciudadanos y que se produce a principios
del XX, cuando surgen los primeros antecedentes del conocido como Estado
del Bienestar. El Welfare State surge en los países de economía capitalista tras
la Gran Depresión económica de 1929. A partir de ese momento, y
especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, el Estado asume la
responsabilidad sobre el bienestar de sus ciudadanos, lo que implica el
desarrollo de toda una oferta de servicios públicos de calidad y el desarrollo de
destacadas políticas sociales y laborales (Ruiz Viñals, 2004).

Todas estas formas diversas de intervención estatal se desarrollan a través de

las políticas públicas que no son, si no los resultados de la intervención política
que pretende producir resoluciones que sean vinculantes para todos los
miembros de la comunidad.

Política Social, Estado del Bienestar y Administración Social

La Política Social ha estado históricamente vinculada a la figura del Estado, en

general, y del Estado del Bienestar en particular en el que se produce el salto o
el paso de la política a la política social (Molina, 2004). La Política Social
entendida como medio o instrumento del Estado ha tenido como finalidad
suavizar los conflictos sociales y aumentar y propagar el bienestar social al
conjunto de la sociedad en los países europeos con posterioridad a la Segunda
Guerra Mundial. Desde esta perspectiva el Estado social que se desarrolla con
posterioridad a dicha contienda tiene un papel de fundamental de redistribución
de las rentas a través de los impuestos y del aumento del gasto público.

Las políticas sociales han ido evolucionando desde las formas de asistencia
caritativa o benéfica propias de los inicios del XIX hacia una preocupación
central por el desempleo y, por último, hacia la interdependencia de la
asistencia social y los salarios. Dentro de la rúbrica del Estado liberal, la
caridad era el vehículo primario de asistencia social y protección social; pero
incluso así, hubo importantes diferencias según los países en las iniciativas
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adoptadas por los empresarios, la organización de la beneficencia y, por

supuesto de las vinculaciones entre las élites religiosas y económicas y el
propio gobierno. Desde mediados del siglo XIX, por lo menos, la fórmula liberal
para la asistencia social había dejado, ya de ser adecuada, y a medida que fue
transcurriendo el tiempo dejó de ser políticamente aceptable.

Aunque la política social como la entendemos actualmente, “responsabilidad

del Estado” no aparece hasta finales del siglo XIX, no es hasta mediados del
siglo XX cuando podemos decir que se desarrolla todo un aparato
gubernamental puesto al servicio de la ciudadanía. Son los orígenes del Estado
de Bienestar los que con su preocupación por el bienestar de su población,
establecimiento de derechos sociales a nivel constitucional, etc. desarrolla todo
una administración y políticas de bienestar marcando lo que se conoce como
los cuatro pilares básicos de las políticas sociales, esto es, educación, sanidad,
pensiones y dependencia, aunque algunos incluyen también la vivienda y las
prestaciones por desempleo. El Estado del Bienestar, por tanto, como objeto de
estudio resulta interesante por ser una estructura basada en premisas
intervencionistas del Estado como garantizador de unos umbrales mínimos de
bienestar de su ciudadanía que trascienden el ámbito de las políticas
asistenciales y sociales, yendo encaminado a la consecución de una
equilibrada cohesión social que permita la supervivencia del modelo estatal
surgido a partir de la segunda mitad del siglo XX (Pérez Nieto, 2003).

Las políticas públicas en el ámbito social

Desde siempre, las personas han vivido en sociedad y se han ido organizando
de diversas maneras. Al ser un “ser sociable”, por tanto, han surgido conflictos
que se ha visto obligado a resolver. Es en este contexto en el que surge la
política, entendida como una práctica o actividad colectiva, que los miembros
de una comunidad llevan a cabo. La finalidad de la misma es regular conflictos
entre grupos y su resultado es la adopción de decisiones que obligan - incluso

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por la fuerza - a los miembros de la comunidad, tal y como señala Vallés

(2008). Por lo tanto, partimos de considerar que existen conflictos sociales y
que debe haber intentos para sofocarlos o regularlos. Desde esta perspectiva
las políticas sociales son uno de los campos de aplicación por excelencia del
análisis de políticas públicas.

1.2. Las administraciones públicas en España. La descentralización

política y su influencia en las politicas sociales.

Nuestras AAPP contemporáneas son fruto de un largo proceso de desarrollo

histórico cuyo punto de partida podríamos situar en el siglo XIX y que
evoluciona en paralelo al propio estado liberal. En sus orígenes, estas AAPP se
caracterizaban principalmente por un papel limitado y subsidiario y que con el
tiempo, muto en cuanto a su impacto, cada vez más creciente, y su volumen
organizativo, cada vez más elevado. Ejercían principalmente funciones de
soberanía tales como la administración de las relaciones exteriores, la defensa,
el orden público, la justicia, hacienda u obras públicas. Será ya durante la 1ª
mitad del S. XX cuando nuestras AAPP asuman nuevas competencias en
materia en sanidad y educación. Una evolución que tienen a consolidarse tras
el final de la II Guerra Mundial y que da lugar a un nuevo modelo de estado: El
Estado social y democrático de derecho. En la actualidad, se percibe una cierta
involución de este proceso de crecimiento ininterrumpido de las AAPP
principalmente por los desajustes en la economía mundial y la influencia de
postulados neoliberales

Evolución de las AAPP

El proceso de formación de nuestra moderna administración tiene lugar durante

el reinado Fernando VII. En este periodo, se adoptan una serie de medidas
racionalizadoras y modernizadoras propias del modelo administrativo francés
que se configura en torno a 2 niveles administrativos: una Administración
Central (la Administración General de Estado) y una Administración Local. Será
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con la promulgación de la Constitución Española de 1978 y el reconocimiento

de los derechos de las nacionalidades y regiones de España cuando nos
dotemos de un nivel intermedio de gobierno (las Comunidades Autónomas)
como mecanismo de consenso para articular el centro-periferia en la
gobernabilidad de Estado.
La irrupción de esta nueva administración supuso un nuevo punto de inflexión
de la modernización de las AAPP y la transferencia de grandes bloques
competenciales a las CCAA. Un ejemplo de ello ha sido la evolución del Gasto
Público. Si el de la AGE era del 84% en 1982, en el 2000, se redujo al 55 %, el
de las CCAA alcanzaron el 33% y el de las AALL el 12% en el mismo periodo.
Otro punto de inflexión vino de la mano de la Consolidación del Estado de
Bienestar. Si en 1970 el gasto público era el 22% del PIB, en 1998 ascendía al
41%. Por último, la incorporación de España en 1986 a la UE, y las
consecuencias que para nuestro país tuvo la europeización de las políticas
nacionales.

Marco conceptual y características de las AAPP

Si la Política social se encuentra invariablemente unida al Estado, las
administraciones juegan un papel muy importante pues son las intermediarias
entre el Estado y los ciudadanos. Éstos se relacionarán de manera ordinaria y
frecuente con la administración y su personal. Podemos definir a las mismas
como “una organización integrada por personal profesionalizado, dotada con
medios materiales y económicos de titularidad pública para llevar a la prácticas
las decisiones del ejecutivo” (Vallés, 2006: 202). Las administraciones públicas
son parte e instrumento del ejecutivo, del Gobierno que las necesita para que
las políticas adoptadas no se queden en simple declaración de intenciones y se
traduzcan en intervenciones directas sobre la realidad. De esta manera la
Administración pública constituye un elemento esencial de la organización de
un Estado para el ejercicio de sus poderes. La administración actual es la
llamada administración burocrática descrita por Max Weber que se caracteriza,
según Ramió (2001) y Vallés (2006) por:

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• Reclutamiento del personal por mérito y capacidad por

procedimientos transparentes y preestablecidos. El personal tiene
estabilidad vitalicia para evitar presiones partidistas.
• Definición clara de tareas (especialización).
• Propiedad pública de medios materiales y económicos.
• Actuación conforme a normas escritas y publicadas y funciona dentro
de un marco de actuación definido previamente por la Ley
• Organización jerárquica o piramidal.

Para entender nuestro sistema democrático podemos decir que el mismo es

representativo, los ciudadanos eligen a unos representantes y éstos a su vez,
eligen al máximo responsable de la rama ejecutiva: el Presidente de Gobierno.
El Gobierno está compuesto por Ministros, la totalidad o la mayoría de ellos son
titulares de algún ministerio o departamento que es el sistema básico de
división de la estructura de la Administración. El Gobierno, entonces, dirige a la
Administración, ésta funciona bajo las instrucciones del poder legal y legítimo.
La Administración siempre actúa en nombre de una autoridad y esto es un
elemento esencial

GOBIERNO

AA. PP.
TRIBUNAL
DE
JUSTICIA
Representantes:
Partidos Políticos
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CIUDADANOS

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Siguiendo a Ramió (2001) podemos decir que durante los últimos años lo más
destacable que ha acontecido a la Administración pública española puede
resumirse en tres factores. El primero de ellos, el proceso de descentralización
política del Estado iniciado con la Constitución de 1978. El segundo factor es la
consolidación del modelo de Estado del bienestar. El tercer factor se refiere a la
integración en la Unión Europea.

Clasificación de las Administraciones Públicas en función a su ámbito

territorial

Según el ámbito territorial en el que ejercen su función las administraciones en

España pueden ser tres:

1. Administración General de Estado

Instancia básica con competencia sobre todas las personas y territorio del
Estado
2. Comunidades Autónomas: punto intermedio entre la instancia
administrativa central y las instancias administrativas locales.
3. Administración local (municipios)
Instancia político-administrativa descentralizada, con competencia sobre una
parte del territorio (el municipio) y sobre las personas que residen formalmente
en ese territorio. Dentro del ámbito local existen distintos tipos de entidades,
desde la básica que es el ayuntamiento hasta entidades supramunicipales
como las Diputaciones, Mancomunidades o Áreas metropolitanas.

La organización de la Administración General del Estado (AGE)

El Gobierno-Administración es el núcleo central de la organización

administrativa española. El gobierno dirige la administración aunque no se
identifica con ella. La Administración general del Estado es muy extensa. Sus
principales órganos son:
 Órganos superiores

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

 Ministro (máximo responsable)

 Secretario de Estado
Se trata de órganos de carácter político y, por tanto, de puestos de designación
política.
 Órganos directivos
 Subsecretario (gestión interna)
 Secretario general (gestión de un bloque homogéneo del
Departamento)
 Directores Generales (ramas básicas en las que se divide
la administración)
 Secretario General Técnico
 Subdirección general
 Órganos Inferiores
 Servicio
 Sección
 Negociado
Se trata de órganos puramente administrativos y técnicos, mientras que los
órganos directivos tienen una naturaleza bifronte y poco clara aunque suelen
ser puestos técnicos de designación política.

Las Comunidades Autónomas (CCAA). Proceso de configuración

territorial del Estado español. Administración de las CCAA.

Cuando hablamos de configuración territorial de los estados nos estamos

posicionando en un continuum marcado por dos extremos, los estados
unitarios–centralizados y los federales. En el primero existe un solo centro de
alta decisión política, mientras que los estados federales poseen múltiples
centros soberanos que limitan sus poderes frente al estado central. Entre esos
dos polos hay una amplia variedad de regímenes: regional, integral,
autonómico, etc. Todas ellas son variaciones del modelo unitario que se
aproximan al federal, pero en la medida en que los centros de poder que
surgen no son soberanos no se trata de estados federales.
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

La soberanía es la capacidad de coacción, del uso de la fuerza y de toma de

decisiones vinculantes por parte de un poder que es original y, por tanto, no
dependiente de otra autoridad. El poder soberano ostenta el monopolio del
derecho y de la violencia legítima. Por su parte, la autonomía existe en la
medida y con las competencias que quiera establecer el poder soberano.

En España ha venido a configurarse un entramado territorial novedoso y al que

hoy conocemos como Estado de las Autonomías, aunque tal concepto no
aparezca recogido como tal en la Constitución Española de 1978. Nuestra
estructura territorial es, por tanto, de carácter centralista o unitaria, aunque en
la práctica tiende a la federalización. Este estado de las autonomías tiene
varias características o rasgos peculiares que esquematizamos en el siguiente
recuadro:

- Las Comunidades Autónomas (CCAA) no son soberanas. La

soberanía reside en el Estado español.
- Las CCAA reciben su poder del Estado.
- CCAA poseen competencias administrativas, legislativas y de
dirección política.
- El mecanismo de resolución de conflictos de carácter judicial es el
TC.

De esta manera el sistema establecido en España se configura como

unitario puesto que le faltan elementos federales tales como el sistema jurídico
que es único para todo el territorio, la falta de soberanía de las CCAA o la
inexistencia de cámara territorial propiamente dicha1.
Podemos afirmar que el modelo actual lo que pretende es acabar con un
problema histórico en el devenir del estado español. En general, echando un

1
El Senado hoy en día no cumple una verdadera misión de cámara de representación
territorial, entre otras razones por el modo de designación de los senadores, cuyo ámbito de
elección es el provincial.
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

vistazo rápido por la historia política española podemos observar que la

configuración territorial de España no es un problema nuevo; el planteamiento
regionalista proviene de finales del siglo XIX y principios del XX. La dictadura
de Primo de Rivera estará marcada por el devenir centralista, la II República
girará hacia la descentralización política y, nuevamente, volveremos al
centralismo más férreo con la dictadura del General Franco. Este carácter
pendular en la estructuración territorial tiene su punto y final, al menos por
ahora, en la descentralización que se va configurando en la transición política.

La transición política española tuvo dos grandes retos ante sí: la transición a la
democracia y la transición a la descentralización. Eran sus dos grandes
objetivos, las dos principales reivindicaciones de la ciudadanía. Partiendo de
esta realidad, el Presidente Suárez tendrá un especial cuidado en la cuestión
autonómica. Aunque el máximo texto al respecto no establece un modelo de
estado predeterminado, poco a poco se configura un modelo, que podemos
denominar, de “geometría variable”. Aunque a pesar de la diferencia que en su
origen se dio entre las Comunidades Autónomas, lo cierto es que la flexibilidad
del sistema establecido ha llevado a cierta homogeneización del mismo.

El modelo español de configuración territorial es fruto, tal y como ya hemos

destacado, de la idiosincrasia de nuestra historia política. Fruto de ella surge
una manera novedosa de pasar de la dictadura a la democracia y del
centralismo a la descentralización. En esa singular transición española una de
la cuestiones claves y de urgente solución fue la de configurar un sistema
donde tuviesen cabida el concepto de España y el de Cataluña, País Vasco y
Galicia; donde cupiese la unidad del Estado y la autonomía de las
nacionalidades. En la configuración de ese modelo la clave va a ser la misma
que rija todo el periodo de la transición: la búsqueda del consenso. Ello nos
hace enfrentarnos a un modelo de Estado abierto y ambiguo. Es abierto por
cuanto no queda establecido hacia dónde vamos, cual es el fin perseguido, ni
donde acaba la configuración del mismo. Es ambiguo porque deja varias
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

puertas abiertas a su configuración, porque de la lectura de la Constitución se

pueden extraer traducciones diferentes, porque su lenguaje lleva a la duda,
porque su articulado es complejo y en ocasiones contradictorio. Prueba de todo
ello es la necesidad que ha existido de que el Tribunal Constitucional (TC)
como máximo garante de la Constitución venga a delimitar el contenido de
ciertos artículos de la misma.

Al margen de tales cuestiones, al analizar el articulado del modelo territorial, el

inicio lo debe marcar el Art. 2:
“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce
y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones
que la integran y la solidaridad entre ellas”

El cual viene a expresar las dos caras de la moneda: la unidad y el derecho a la

autonomía. En la medida en que establece que el pueblo español es soberano
nos viene a decir que existe UN SOLO centro de decisión política,
permitiéndose que se creen otros centros autónomos, nunca soberanos, de
decisión.

El entramado territorial y el ejercicio de la autonomía, el hecho de constituirse

en Comunidad Autónoma, por tanto, quedaba configurado como un
DERECHO, del que se podía hacer uso o no; como un poder de carácter
limitado en el que las competencias que podían ejercerse eran no universales y
marcado por los principios de solidaridad, igualdad entre las comunidades
autónomas, igualdad entre los ciudadanos y unidad económica; y, por último,
como un entramado no homogeneizador, en el que podían coexistir
comunidades más desarrolladas en sus competencias, con otras con menos
poder, y otros territorios que no fueran comunidades.

Orígenes de las CCAA. La iniciativa autonómica: el artículo 143.1 CE

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

En un principio en la mente de las elites políticas no se pensaba en que el

entramado autonómico se extendiese a todo el estado español, solamente se
pretendía que aquellos territorios que tuviesen especiales características y un
sentimiento arraigado de diferenciación respecto a la nación española se
configurasen como Comunidades Autónomas. Sin embargo, no es difícil
imaginar, a la vista de la configuración actual del entramado territorial, que el
modelo autonómico se extendió por toda la geografía española. Partiendo de
esa configuración actual puede surgirnos una primera cuestión, a saber: si
podemos hablar de diferentes Comunidades Autónomas. Esta no es una
cuestión fácil de responder, pues la doctrina tiene sus dudas. La mayoría
considera que solo hay una clase de CCAA, aunque hay distintos
procedimientos de acceso, siendo éste un proceso bastante complejo, que
pasamos a desarrollar.

La iniciativa para constituirse en CCAA está claramente expresada en el art.

143 CE:

“En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la

Constitución, las provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias
con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidad Autónoma con arreglo a lo previsto en este
Título y en los respectivos Estatutos.”

A continuación, el apartado segundo del mismo articulado establece la

denominada vía común o lenta de acceso a la autonomía:

“La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las

Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las
dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al
menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos
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requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el

primer acuerdo adoptado al respecto por algunas de las Corporaciones
locales interesadas. (apartado 3) La iniciativa, en caso de no prosperar,
solamente podrá reiterarse pasados cinco años”.

Este artículo entronca con el 148 y 149. En ambos artículos se enumera una
lista de competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas y que
son competencia exclusiva del Estado, respectivamente. El artículo 148 nos
indica las competencias que podrá ejercer la Comunidad Autónoma, no siendo
posible la ampliación de las mismas hasta pasados, al menos, cinco años. Es,
por tanto, una potestad, una posibilidad, que la CCAA adopte esas
competencias, que deberá, por tanto, verse recogido de esta manera en la
máxima norma fundamental de las CCAA: el Estatuto de Autonomía. El punto
más importante de esta lista de competencias del artículo 148 es la limitación
que establece: “no podrán ampliarse dichas competencias hasta…”. Si
repasamos este articulado, podemos observar que hay distintos tipos de
competencias, en algunas materias la competencia de la Comunidad es
absoluta, en otras es compartida con el Estado. Pero una lectura de las
competencias nos hace llegar a una conclusión, se trata de una autonomía
débil, una descentralización de tipo administrativo y no político, puesto que en
ningún momento establece la posibilidad de procedimientos propios para
legislar o gobernar, al partirse de la inexistencia de órganos propios de
gobierno.

Frente a este procedimiento común se encuentra la vía rápida o especial,

siendo las excepciones a la vía de acceso general varias. En primer lugar,
debemos dejar sentado que dentro de la vía rápida el proceso al que podía
acceder cualquier Comunidad es el recogido en el articulo 151 CE. Todas las
demás vías son casos excepcionales en el que se establece a determinadas
CCAA, esto es, no se ofrece a todas las Comunidades sino únicamente a
aquellas que aparecen nominalmente en el texto constitucional, la posibilidad
de otra vía. Estos casos son:

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

o Cataluña, País Vasco y Galicia. El texto constitucional en su

Disposición Transitoria 2ª establece que la iniciativa contemplada
en el artículo 143 no deberá ser seguida para la Comunidades
que poseyeran órgano pre-autonómico con anterioridad a la
dictadura franquista. Por este motivo, a estas tres autonomías se
las denomina “históricas”.
o Navarra. La Disposición Adicional 1ª y la Disposición Transitoria
4ª recogen las peculiaridades que se les conceden a los
denominados “territorios forales”.
o Las CCAA uniprovinciales.
o Los territorios autónomos de Ceuta y Melilla; que finalmente se
constituirán en “Ciudades Autónomas”.

Al margen, por tanto, de estos casos para CCAA especificadas, tal y como ya
hemos señalado, existe una vía para acceder a un mayor número de
competencias que las contempladas en el artículo 148.2 CE. Esa vía de acceso
es particularmente compleja y llena de obstáculos, entre ellos el más destacado
es que si no se consigue acceder a la autonomía por esta vía, el proceso no
podrá volver a repetirse hasta pasados cinco años. Esta limitación se pensó
con un único fin, impedir que accedieran al máximo techo competencial,
Comunidades que no fueran las tres históricas. Para, de esta manera, poder
controlar la configuración territorial del Estado español.

Andalucía y su papel en la configuración actual del modelo territorial.

Sin embargo, todo el interés por controlar y racionalizar el proceso autonómico
sufrió un obstáculo no previsto y que sin lugar a dudas es el que más ha venido
a influir en el entramado territorial. Los padres constituyentes, los principales
partidos, las nacionalidades históricas ya habían visto cumplidas sus
pretensiones y por esta razón, pocos o, mejor dicho, nadie o casi nadie pensó
que alguna otra “nacionalidad” quisiera acceder directamente al máximo de
autonomía previsto. Nadie pensó que con los extraordinarios requisitos que se

15
 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

pedían ningún territorio quisiera acceder a la autonomía por el artículo 151 CE.
El mismo establece que:

“No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el
apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea
acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o
los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los
municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos,
la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea
ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de
los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley
orgánica”.

El art. 152 CE establece al respecto de las CCAA que se constituyan al amparo

del artículo 151 que

“En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el articulo

anterior, la organización institucional autonómica se basará en una
Asamblea Legislativa…; un Consejo de Gobierno… y un Presidente…”

Pero lo cierto es que una Comunidad como Andalucía va a saltar al panorama

nacional con esa propuesta. Quiere equipararse a las nacionalidades históricas
tanto en competencias como a nivel institucional. Se inicia así un proceso que
llevará consigo el inicio de la desmembración de la UCD, entonces en el poder,
el inicio de la fuerza del PSOE en Andalucía, que lideró esa idea y aun hoy esta
comunidad se configura como su principal feudo electoral. Al mismo tiempo, el
posicionamiento y actuación de Andalucía actuará como “revulsivo amplificador
de las posteriores autonomías, posibilitándoles un sistema de gobierno dotado
de unas instituciones de representación y de gobierno de las que en principio
parecían quedar excluidos” (Montabes y Olvera).

Pese a la oposición del partido en el gobierno, las prácticas dilatorias utilizadas,

etc. los resultados del referéndum fueron favorables a acceder a la autonomía
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

en 6 de las 8 provincias. Jaén tras las impugnaciones de las irregularidades, se

sumó al resto de provincias, pero Almería, aunque votó mayoritariamente a
favor de la ratificación de la iniciativa autonómica, no consiguió que esa
mayoría fuese la requerida. Recuérdese que se pedía “la mayoría del censo” y
no la “mayoría de los votos”. Conforme a lo establecido en la Carta Magna,
Andalucía quedaba fuera del proceso autonómico. Sin embargo, ello significaba
que una ciudadanía que había demostrado sentirse unida a un proceso
autonómico quedase al margen del mismo. Y a partir de esos instantes empezó
un escabroso juego político que pretendía transformar en legal lo que era un
triunfo moral. Finalmente, la situación se esclareció gracias al pacto de los dos
principales partidos; UCD y PSOE. La solución, calificada por muchos de
inconstitucional, fue la reforma de la Ley Orgánica de Modalidades de
Referéndum, mediante dos leyes la 12/1980 y 13/1980. Esta última venía a
establecer que los diputados y senadores almerienses podían con su voto
afirmativo suplir la voluntad popular.

El acceso de Andalucía a este máximo techo competencial, hizo corregir todos

los planes sobre el entramado territorial. Romperá, de esta manera, el modelo
de estado autonómico previsto.

Evolución del proceso

UCD pronto se dio cuenta que sus intentos de conceder la autonomía
solamente a las tres comunidades históricas no iban a ser posible. Producto de
ello y de su cada vez más notoria debilidad, decide crear una Comisión de
Expertos sobre las Autonomías, en un nuevo intento por evitar el descontrol del
proceso que se estaba viviendo. De esa comisión saldrá un Informe, el cual
será la base de los Pactos Autonómicos de 1981, firmados entre el partido en
el Gobierno y el principal partido de la oposición, el PSOE. Entre los puntos
principales de ese pacto se encuentra la generalización del acceso a la
autonomía a todos los territorios, pero a través de la vía lenta, esto es, del
artículo 143. Sin embargo, se permite a dichas CCAA poseer una organización
institucional propia, tal y como estaba recogida en el artículo 151. Esto supone,
en la práctica, que la totalidad del territorio español se constituya en
17
 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

Comunidades Autónomas que poseen potestad legislativa y que, por tanto, su

descentralización sea política. Este pacto será el primer paso de una serie que
vendrá a corrobar la idea de que debe darse una cierta equiparación y
homogeneización entre Comunidades. A partir de estos momentos todo el
territorio se constituirá en CCAA (salvo Ceuta y Melilla), se darán mayores
competencias a ciertos territorios como Navarra, Valencia o Canarias, etc.

En 1992 se repetirá la fórmula de los pactos entre gobierno y oposición, en esta

ocasión entre el PSOE y el PP. Estos pactos amplían las competencias de las
CCAA que accedieron por la vía del artículo 143 CE a través de la Ley
Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias.

La distribución de competencias.
La división de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
no es sencilla. Ya hemos señalado la existencia de dos listas, una en el artículo
148 que establece las competencias que pueden asumir las CCAA; es decir,
que se trata de una prerrogativa, de un derecho y no de una imposición. Y, por
otra parte, el listado del articulo 149 recoge las competencias que son de
competencia exclusiva del Estado. Partiendo de esta distinción, son muchas las
matizaciones que se deben realizar. En primer lugar, ya hemos señalado que el
listado del 148 es simplemente un derecho, por lo tanto, las CCAA deben
asumir esa competencia expresamente en su norma jurídica fundamental, es
decir, en su Estatuto. Al margen de esta cuestión, tenemos que distinguir que
las competencias del artículo 149 no son tan taxativas como en principio
pareciera. Así, en principio, debemos distinguir sí el tipo de competencia que
posee el Estado son en exclusiva o compartidas. Además, en algunos casos la
reserva a favor de legislación estatal es total e íntegra (ejemplo paradigmático
en este sentido: la competencia en materia de Fuerzas Armadas), en otras
ocasiones el estado se reserva la denominada “legislación básica”, las
autonomías pueden, en este caso asumir competencias normativas y
legislativas de desarrollo. En otra ocasión el estado es el único competente en

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

cuanto a la legislación, pero no la ejecución o la inspección. Otra salvedad, las

materias no asumidas expresamente por la CCAA son de competencia estatal.

Al margen de las competencias del 149 hay otros artículos que deben tenerse
en cuenta a la hora de la limitación competencial y el ejemplo más claro sería la
reserva de ley orgánica, prevista en el artículo 85 y que, por tanto, impide que
esas competencias sean de titularidad autonómica.

Por último, debemos señalar que la concreción de conceptos ambiguos o

alguna otra discrepancia en la materia debe ser resuelta por el Tribunal
Constitucional. Y el artículo 150.2 ha permitido la ampliación competencial de
los territorios autonómicos por delegación o transferencia.

Todo este sistema, se facilitó gracias a los ya mencionado Acuerdos

Autonómicos de 1981 (gobierno y oposición): homogeneización del sistema. En
los que todas las autonomías se equipararon prácticamente en competencias,
a pesar de su inicial acceso a una disparidad de competencias, fruto de su
acceso a las autonomías por vías diversas, las CCAA que accedieron por el
régimen “lento” tenían una autonomía menor, tal y como establecía el articulo
148.1 y 148.2 CE, que las de “vía rápida”.

Recuadro Nº 3: Esquematización del Proceso Autonómico

Cuestión problemática: la ambigüedad y búsqueda de consenso de la

Constitución determinan una configuración abierta y flexible de la estructura
territorial del estado español.

En principio, la situación (a pesar de los intentos de UCD) queda configurada

de la siguiente manera:

▪ Vía lenta: art. 143.2. Competencias: art. 148. ¿Descentralización

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

administrativa?

▪ Vía rápida:

• Modelo de acceso “normal” Art. 151: Andalucía

Iniciativa + Referéndum de iniciativa

• Modelo o vías especiales

o Disposición Transitoria 2ª: Cataluña, País Vasco y Galicia.
o Disposición Transitoria 4ª y Disposición Adicional 1ª: Navarra.

• Común a las modalidades de acceso rápido: Elaboración del

estatuto + aprobación por el Congreso + Referéndum de
aprobación de estatuto + Ratificación por las Cortes.

Fuente: Elaboración Propia

Organización de las CCAA

La compleja organización político administrativa de las CCAA, lo es menos si

tenemos en cuenta que sigue en muchas ocasiones el camino marcado por el
Estado Central y que los Estatutos aprobados tras los Acuerdos autonómicos
de 1981, a los que ya hemos realizado mención, son muy homogéneos y
similares. En la organización institucional se da bastante mimetismo de lo que
sucede a nivel estatal. En las provincias y con el fin de no multiplicar las AAPP
en España se dan limitaciones (se verá en la parte de administración
periférica), teniendo cada CCAA tiene autonomía en ese aspecto (no hay un
modelo).

Al final gracias a los Pactos de 1981, España se divide en su totalidad

autonomías con una organización compleja (con Parlamento propio), aunque
existe una serie de Comunidades que van a tener un mayor número de
competencias por razones históricas y sociales como son Cataluña, País
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

Vasco, Galicia y Andalucía. Por tanto, todas las CCAA tienen un ejecutivo, un
parlamento y una administración pública muy desarrollada con una serie de
órganos superiores, directivos e inferiores.

En el siguiente cuadro se sintetiza la Organización de las CCAA:

• Principios de organización / funcionamiento:

– Modelo departamental (consejerías jerárquicamente ordenadas).
– Descentralización funcional.
– Participación administración
– Control (tribunales, defensor del pueblo, cámara de cuentas,
consejo consultivo).
• Órganos superiores de la Administración:
– Presidente. Es el responsable de la modificación de la estructura
de su gabinete.
– Consejerías. Las hay con distinto peso político y económico.
Dentro de ellas, como en el nivel de la Administración General del
Estado hay niveles políticos (Viceconsejería, D. Gral y S. Gral.
Técnica) y administrativos (Servicios, Sección y Negociado).
Además, cuenta con órganos consultivos y de participación.
Las principales funciones de las CCAA se pueden resumir en:
– Mejora de gestión de sus políticas distributivas: función de prestación de
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

– servicios
– Instancia de articulación de los intereses económicos y sociales de su
ámbito territorial
– Instancia de mediación entre las AALL

La organización de la Administración local (AALL)

No existe una única administración local sino una pluralidad de entes locales
(municipios, provincias, pedanías, áreas metropolitanas, mancomunidades,
etc.). El uso de “Administración local” es una generalización fruto de la
necesidad de utilizar conceptos abstractos que en realidad hace referencia a
una pluralidad de entes locales donde el nivel más básico es el Municipio y su
administración, el Ayuntamiento.

AYUNTAMIENTO:

Sus principales órganos son:

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

• Pleno del Ayuntamiento

• Máximo órgano de gobierno y administración
• Compuesto por todos los Concejales y presidido por el alcalde
• Atribuciones:
- Planificación, aprobación de reglamentos y ordenanzas
- Aprobación de los presupuestos
- Imposición de tributos
- Control de los demás órganos de gobierno a través de las
interpelaciones, preguntas y la moción de censura
• Comisión de Gobierno
• Órgano de apoyo al alcalde
• Integrada por el alcalde y los concejales nombrados por él
• Función: asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus funciones
• Alcalde. Pieza central del gobierno municipal con una doble condición:
Presidente del ayuntamiento y jefe de la Administración. Funciones:
- Convocar las sesiones, levantarlas
- Fijar los asuntos a tratar
- Mantener el orden en las deliberaciones
- Le corresponde la ejecución de los acuerdos

LAS ADMINISTRACIONES PROVINCIALES

Se corresponden con la Diputación
Órganos de Gobierno
o Pleno de la Diputación
o Comisión de Gobierno
o Presidente
Órganos administrativos:
o Secretario
o Interventor

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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

• Otra clasificación de las Administraciones Públicas según variantes

organizativas:

La Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades

Autónomas y la Administración Local agrupan diferentes variantes
organizativas en función de los distintos desempeños

 La administración nuclear

La Administración nuclear está compuesta por una parte, por el aparato

administrativo de apoyo a la máxima instancia política (presidente, alcalde, etc.)
y por otra, por los departamentos básicos en que se divide la instancia
administrativa en cuestión (ministerios, consejerías, concejalías, etc.). Se trata
de unas unidades centrales que pueden ser enormes pero ubicadas en un
mismo punto geográfico (la capital del Estado en el caso de la Administración
central, la capital de la región en el caso de la Administración regional). Dentro
de esta organización están presentes la mayor parte de los puestos políticos y
de los puestos profesionales de alta responsabilidad. Es una organización que
dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos (periférica y
funcional). Es decir, agrupa los puestos de más responsabilidad y las funciones
más relevantes de todo el conjunto de organizaciones que puede comprender
una Administración, de ahí su denominación como nuclear ya que es el punto
de origen (formulación), de control y de evaluación de la mayoría de los
programas públicos.

 La administración periférica

En segundo lugar se encuentra la Administración periférica. Estamos hablando

aquí de la prolongación territorial de las administraciones que tienen
competencias sobre una parte extensa del territorio, como es el caso de la
Administración central y de administraciones regionales. Para conseguir una
presencia continuada en los distintos puntos del territorio se cuenta con un
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

conjunto de oficinas administrativas dependientes de las distintas instancias de

la Administración nuclear. Además de conseguir esta presencia lo que se
busca es aproximar físicamente a la ciudadanía las unidades de producción y
de prestación de servicios, son por ejemplo, las Delegaciones provinciales de
las distintas Consejerías en las provincias o la existencia de sedes ministeriales
también en las provincias (aunque éstas han quedado reducidas a la mínima
expresión).

 La administración funcional

En tercer término está la Administración funcional, constituida por las

denominadas agencias o los organismos autónomos y las empresas públicas.
Estas instancias son los principales instrumentos organizativos de la
Administración pública contemporánea. El origen de la Administración funcional
reside en dos factores genéricos: a) el reto técnico que representa para la
Administración la prestación directa de bienes y servicios a la ciudadanía; b) el
objetivo de intervenir en el mundo económico y la asunción parcial de medios
de producción y de cambio en el marco de una economía mixta. Mediante la
Administración funcional se pretende conseguir fórmulas organizativas y
financieras más ágiles que las empleadas por las instancias nucleares de la
Administración y, además, se intenta suavizar la excesiva presión jurídica
presente sobre éstas últimas y que dificulta la gestión eficaz y eficiente.
En la Administración funcional debemos distinguir claramente dos niveles: el de
las agencias y/o organismos autónomos por una parte y, por otra, el de las
empresas públicas. Las agencias y organismos autónomos son entes
formalmente separados del resto de la organización administrativa, están
sujetos a otro tipo de normas, que tienen sus propios presupuestos, recursos y
autonomía de gestión. A pesar de estas diferencias, estamos ante unas
instancias formalmente públicas, sujetas al derecho público, y con unos
vínculos formales y materiales estrechos con la Administración nuclear. Las
empresas públicas, en cambio, son organizaciones en forma de sociedad
mercantil (normalmente sociedades anónimas). Son, por lo tanto, sujetos
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 Estado, Administración pública y organización territorial. Susana Ruiz Seisdedos

formalmente privados que pueden actuar jurídicamente como cualquier

empresa normal lo que los configuran como unas organizaciones muy ágiles a
la hora de intervenir en la economía o en la prestación de bienes y servicios.

 La Para-administración.

En los últimos tiempos ha aparecido con fuerza una nueva dinámica que se
caracteriza por la circunstancia que determinadas funciones públicas son
desempeñadas por organizaciones privadas. Así por ejemplo, parte de la
prestación sanitaria o educativa sufragada por el erario público es dispensada
por hospitales y centros educativos privados. Sanidad y educación son dos de
los sectores donde tradicionalmente más ha operado lo que podríamos calificar
como externalización de los servicios públicos. En los últimos años esta
dinámica se ha extendido a otros sectores como la prestación de servicios
sociales, actividades de inspección (por ejemplo las conocidas Inspecciones
Técnicas de Vehículos), etc. A todas estas organizaciones privadas con ánimo
de lucro (empresas privadas) o sin ánimo de lucro (fundaciones, ONGs, etc.)
prestadoras de servicios públicos es lo que denominamos paraadministración y
que viene a configurar buena parte de lo que se conoce como el archipiélago
administrativo. Pero ¿por qué el sector público difiere actividades que le son
propias al sector privado? La respuesta teórica es que determinadas
organizaciones privadas son más eficaces (prestan servicios de mayor calidad)
y más eficientes (resultan más económicas) que las organizaciones públicas.
Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y no resulta tan evidente en
otras. De todos modos, que efectivamente la paraadministración preste
servicios a la sociedad de mejor calidad y con menores costes dependerá
siempre del grado de control que ejerzan los organismos públicos sobre este
sector. Sin control no hay garantías de calidad y se pueden perder las
supuestas ventajas económicas.

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