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ASPECTOS SOBRE POLTICA PBLICA

EJERCICIOS E INSTRUMENTOS PARA EL ANLISIS

Alejandro Lozano Ayala
1

Introduccin
La ilusin de la autora individual y la produccin colectiva del saber

Louis Althusser aluda al importante llamado de atencin que haca Marx de no
olvidar frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas
y detalles ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera
parece necesario no olvidar que el gesto de autora de un trabajo como ste, no
debe invisibilizar sin ms, con agradecimientos sentidos y cordiales, aquello que
es resultado de procesos colectivos de trabajo, en donde confluyeron
compromisos, tensiones, voluntades, esfuerzos y pensamiento.

Durante multiples semestres y en extenuantes tareas de bsqueda, tratamiento y
anlisis de informacin, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia
Poltica de la Universidad Nacional de Colombia, discutieron, aplicaron y
reorientaron la generacin de los instrumentos de anlisis que aqu se procuran;
encontraron en sus prcticas de trabajo los lmites y posibilidades de utilizacin, y
develaron los supuestos y lgicas que promovan e inobservaban.

En otras dinmicas, investigadores como Elsa Martinez y Fabio Lpez Daz en el
marco de proyectos de investigacin como el de Polticas pblicas sobre espacio
pblico en Bogot 1995-2005; producto de la cooperacin interinstitucional del
Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional y la Facultad de

1
Profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
e Investigador de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educacin en Administracin Pblica -IMPAE-. Miembro del
Grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea de la Universidad Nacional de Colombia
-TEOPOCO-
2
Investigaciones de la Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAP-;
contribuyeron durante cerca de tres aos con sus debates tericos, identificacin
de estrategias de exploracin, elaboracin de instrumentos, busqueda y anlisis
de informacin; a perfilar una lectura y postura poltica sobre el ejercicio de hacer
anlisis e investigacin en polticas.

Igualmente se encuentra el comprometido trabajo en los procesos de investigacin
de los compaeros Edwin Ruiz, Mara Alejandra Tapia, Carolina Franco y Maria
Jess Martinez.

En una lgica cercana y desde los debates de los estudios polticos, el grupo de
Investigacin en Teora Poltica Contempornea -TEOPOCO- de la Universidad
Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretacin y lectura del
fenmeno.

Finalmente, en un escenario de primer orden la Direccin de Economa y Finanzas
de la Contralora de Bogot y el Departamento de Ciencia Poltica de la
Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para
abordar desde lgicas y estrategias aqu propuestas, el alcance de lo que significa
la evaluacin de polticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control,
para el caso del mbito de calidad educativa de la Administracin Distrital en
Bogot en el perodo 2004 - 2006.

Es indudable el importante aporte que han procurado a este trabajo la discusin, el
crtico juicio, la labor investigativa y de anlisis realizado por Amparo Pea de
Useche y Maria Eugenia Vsquez como especialistas del campo del control fiscal
y como funcionarias de la Contralora.

Alejandro Lozano A.

3
Captulo primero
Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

1.1 Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre el campo

Tres tendencias de produccin de literatura sobre poltica pblica dan cuenta de
perspectivas de anlisis para el campo; cada una de ellas permite dilucidar
problemas mltiples, perfilar puntos de vista complementarios y antagnicos a las
tendencias restantes, e identificar supuestos desde los que se caracteriza y
determina su naturaleza.

En la primera tendencia es dominante concebir las polticas pblicas como
intervencin estatal; con regularidad sus anlisis y disertaciones se centran en la
actividad gubernamental, el accionar burocrtico y para ciertas situaciones en la
accin parlamentaria.

En la segunda tendencia se concibe de manera dominante las polticas como
procesos que no involucran exclusivamente al estado, y en donde se articulan
dinmicas supranacionales, lgicas sociales, culturales y acciones colectivas de
diverso orden.

En la tercera tendencia se gravita especialmente en temas y problemas
relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de expertos: asuntos
como el establecimiento de criterios para identificacin de problemas socialmente
relevantes, la elaboracin y posicionamiento de agendas, la realizacin de
diagnsticos, la produccin de argumentos orientadas a pblicos especficos, la
identificacin de procesos de evolucin de informacin y sistemas de
seguimientos; son objeto de anlisis, debates y propuestas instrumentales muy
variadas y en ocasiones dismiles

4
La inobservancia de cualquiera de estos campos de produccin no facilita una
comprensin amplia de lo que se puede entender por polticas pblicas; pero
igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera
adecuada los lmites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura
y actuacin se desprenden.

Las polticas pblicas corresponden a procesos de naturaleza econmica, social,
poltica y cultural, caracterizados por formas de intervencin de estado
encaminados a solucionar problemas considerados socialmente relevantes,
atendiendo a mbitos de actuacin en los cuales se busca disponer de ejes
comunes de orientacin, continuidad, sostenibilidad en el tiempo, por parte de
autoridades estatales; adems de medios de estabilizacin y coercin que
garanticen el logro de objetivos, la generacin de resultados esperados, la
consecucin de condiciones deseadas y de comportamientos sociales admisibles.

Una perspectiva bsica de anlisis del fenmeno lo contextualiza, caracteriza e
interpreta en el marco de sistemas polticos, de modos de produccin y matrices
culturales dominantes.

Las polticas pblicas estn igualmente relacionadas con diseos institucionales,
prcticas sociales, formas diversas que adquieren los conflicto sociales, polticos,
culturales, econmicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales;
as como con factores de naturaleza supranacional relacionadas con el
comportamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinmicas
globales no restringidas exclusivamente al orden econmico sino articuladas a las
lgicas de las seguridades hemisfricas y regionales internacionales; la circulacin
de poblaciones, la expansin e irreversibilidades tecnolgicas, las formas del
riesgo planetario, y la configuracin de formas supranacionales de lo pblico.

5
El espacio de la poltica pblica es un campo de confrontacin de diferentes
formas de poder: poder econmico, poder poltico, poder-saber, poder cultural,
poder de clase, poder estamental, poder de gnero, poder generacional. Es un
campo de luchas mltiples, de ejercicio de la dominacin, de produccin de la
sujecin, de resistencia, de relativizacin y profundizacin de los conflictos
sociales, de defensa de los derechos, de configuracin de la necesidad social, de
visibilidad y resolucin de requerimientos sociales y culturales, de construccin de
identidades y de transformacin de las funciones de estado.

La poltica pblica es un espacio de confluencia de fuerzas en el que actores
confrontan proyectos ideolgico polticos; movilizan y defienden intereses;
discuten, difunden y/o ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad;
buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar, o fortalecer posturas y promover
ciertos tipos de decisiones.

Con regularidad se buscan identificar las polticas con normas jurdicas marco; con
planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o
decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo
de aspectos o fenmenos no se corresponden con las polticas.

Las normas jurdicas no son la poltica pblica. En ellas se puede encontrar
directrices de poltica, criterios, procedimientos, definicin de mbitos de
intervencin de la accin de gobierno, identificacin de responsables estatales y
no estatales para su ejecucin, entre otros asuntos. No se puede considerar un
proceso de poltica pblica sin normas jurdicas; con ellas se estabilizan
decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los
miembros de la asociacin poltica involucrados en el proceso, sin embargo, las
normas jurdicas no agotan la poltica pblica.

6
Los planes, programas y proyectos estatales no son la poltica pblica, igualmente,
ellos permiten en el proceso de poltica estabilizar decisiones, definir criterios,
enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear
resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la
accin estatal, establecer coberturas.

La decisin de los gobernantes que se estabiliza en directrices de poltica no
constituye por ella misma el proceso de poltica; no son la poltica. No se puede
pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisin, sin embargo, no son
las nicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen
conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los
funcionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios,
modelos; en trminos generales, las decisiones son mltiples, variadas y no
necesariamente van en una sola direccin.

1.2 Planteamientos sobre la produccin del saber: las ciencias de las
polticas

Peter Wagner tiene como un buen referente para caracterizar programticamente
la naturaleza y ruta de un enfoque de las polticas, la visin que sobre ellas tena
Harold Lasswell: este enfoque no se reducira simplemente a una ciencia social
aplicada sino que su centro estara dado por el lugar del hombre, la sociedad y la
democracia, con una orientacin de naturaleza global y un orden temporal que no
se circunscribira exclusivamente a las cuestiones momentneas.

Wagner subraya como caractersticas esenciales de este enfoque la
interdisciplinariedad, la orientacin de valores, el reconocimiento de contextos; y la
existencia de dos componentes bsicos: el desarrollo de una ciencia de la
formacin y ejecucin de las polticas, y el mejoramiento de los contenidos de
informacin e interpretaciones dispuestos para los elaboradores de las polticas
7

El orden de esta visin programtica del campo propuesta por Lasswell no deja de
ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un
campo de las ciencias de las polticas, pero igualmente encuentra su lmite y real
posibilidad cuando se entiende esta visin como uno ms de aquellos referentes
de sentido que han concurrido en los procesos de la produccin de los saberes de
estado y de las ciencias sociales empricas; a pesar de que desde una perspectiva
amplia no se podra circunscribir el fenmeno de las polticas pblicas a estos dos
tipos de saber.

De otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la identificacin de
factores que inciden en la produccin social de ste saber, un buen referente son
los trabajos Bjrn Wittrock, para quien la identificacin de estas dinmicas estara
relacionada con el cmo se genera el desarrollo, estabilizacin y transformaciones
de: acciones estatales, campos de los debates polticos, y consolidacin en
momentos histricos de una ciencia social emprica orientada a la solucin de
problemas
2
.

Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente histrico la
existencia de tendencias encaminadas hacia prcticas de saber propias del campo
de las polticas, desarrolladas en el marco de las ciencias camerales y las ciencias
de la polica europeas del siglo XVII y XVIII.

Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este perodo y contexto,
dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razn de estado,
golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y
ciencias de la polica, en un progresivo ejercicio de consolidacin de un saber
positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciacin de

2
Wittrock, Bjrn. [et al]. Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las polticas en
Europa occidental y en los Estados Unidos. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos:
Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999.
8
las fuerzas de ste, mediante la integracin de una aritmtica social, prcticas de
produccin de las poblaciones, y lgicas constitutivas del poder soberano para
intervenir sobre las formas de vida y la decisin sobre muerte
3
.

La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como
una disposicin de saberes que no se despliegan solamente como saberes de
estado o acadmicos, sino en franca tensin con saberes subalternos que si bien
no constituirn un antecedente de la ciencia social emprica, no sern ajenos al
campo de estructuracin de los procesos de poltica pblica.

La segunda perspectiva de Wittrock llama la atencin sobre un rompimiento en el
siglo XIX con las ciencias de la polica provenientes del pensamiento liberal y su
inclinacin por el gobierno mnimo; las tradiciones filosficas idealistas centradas
en una perspectiva teleolgica de la razn de estado, y de otra parte, las
tendencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia
poltica y estudio cientfico para la resolucin de los problemas sociales.

La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de finales del siglo XIX
que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva
institucionalizacin de las ciencias sociales empricas, un ingreso significativo de
las cuestiones sociales a las agendas del estado liberal tardo, y una especial
ampliacin y profundizacin de los fenmenos de inclusin social en el marco de
los estados de bienestar

Tales procesos de institucionalizacin se vieron amparados con la movilizacin de
grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaa, el
movimiento de la Verein fr Socialpolitik en el caso alemn y la sociedad
sociolgica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatales

3
Foucault, Michel. Seguridad, territorio, poblacin. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires.
Argentina 2006. Foucault, Michel. Defender la sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mexico
D.F. 2001
9
constituidas por acadmicos, militantes polticos, reformadores y empresarios,
ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la
poca, confluyeron en la pregunta bsica sobre la relacin que debera existir
entre las acciones estatales y la generacin de ciencia emprica orientada a la
solucin de los problemas ya mencionados.

En una dinmica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de
reorganizacin universitaria vinculadas a tendencias de fortalecimiento de la
actividad investigativa, y procesos de afianzamiento de enfoques sociales que
promovieron de igual manera la institucionalizacin de las ciencias; no solamente
por la va de la estructuracin y estabilizacin de programas universitarios, sino
tambin por la consolidacin de asociaciones cientficas, prcticas de publificacin
de su produccin y organizacin de las profesiones.

Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plantearse una lgica de
determinacin unvoca que explique los ulteriores desarrollos de las ciencias
sociales empricas desde los imperativos de estado, e igualmente se reconozca en
este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en puntos el
estado no encuentra respuestas del saber acadmico para la resolucin de
problemas que tena que abocar frente a las situaciones sociales; y de otra parte,
las comunidades de ciencia mantienen prcticas independientes que pusieron en
tela de juicio las propias lgicas de estado.

Sin embargo, son variados y paradjicos los caminos de esa relacin en la primera
mita del siglo XX; los requerimientos de saber acadmico sobre los asuntos
sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus
organizaciones unidades de investigacin, cuando no organizaciones
completamente orientadas a esta actividad; en otra dinmica se propician la
configuracin de mercados de investigacin social emprica a partir de sus
10
propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigacin,
universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.

Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en
poltica pblica al constituirse la ciencia y la tecnologa en un campo estratgico de
la accin estatal; lo anterior significo la creacin de fondos especiales y
movilizacin de recursos financieros, infraestructurales, comunicacionales y
jurdicos para la investigacin, la normalizacin de la actividad cientfica a partir de
leyes de ciencia y tecnologa, la profesionalizacin de la actividad cientfica, la
generacin de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad
mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos

De otra parte, el estado mismo forj demandas de formacin para sus cuadros de
funcionarios en campos de las ciencias sociales empricas; procur impactos por
este medio a los mercados educativos y centros de enseanza, y an en los
mercados del libro y la informacin acadmica.

Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el
mismo Wittrock relacionan la evolucin de estos procesos con experiencias
nacionales dismiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los
mercados, las relaciones entre los estados, y lgicas supranacionales
4
.

De una parte, las diferencias de sistemas polticos, la singularidad en la
consolidacin de los estados y las formas de constitucin de los estados del
bienestar, generaron en los pases estrategias y produccin cientfica que

4
DeLeon, Peter. Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Contenido en Ciencias sociales
y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica.
Mxico. D.F. 1999. Blumer, Martin. Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin
de la poltica social: Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobreza
y bienestar social. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales
e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999
11
estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales,
posibilitando tradiciones de investigacin.

De otra parte, cuentan igualmente es estas dinmicas de orientacin y produccin
de las ciencias sociales empricas, sucesos y situaciones polticas relevantes que
en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales: por ejemplo, las
economas de guerra (primera y segunda guerra mundial) reorientaron las
prcticas y problemas de la produccin de la ciencia y la tecnologa, con una alta
injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energticas; los
ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnolgico mediticos,
entre otros.

En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansin de estos
saberes acadmicos en los ordenes internacionales y supranacionales, con
consecuencias directas en las ciencias de las polticas y en la consolidacin de
discursos y prcticas de estado, Yves Dezalay y Bryant Garth
5
sealan la manera
como se han reconfigurado la produccin y la expansin de saberes, que
expresan luchas de poder, mediante la formacin profesional en campos como el
derecho y la economa, desde una perspectiva que explora la relacin entre
corrientes globales y experiencias locales de institucionalizacin de saberes
hegemnicos.

5
Dezalay, Ives; Garth, Bryant. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la competencia
entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos. Universidad
Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.
12
Captulo II
Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas

2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las polticas

Si se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso colegir que en buena
medida uno de los marcos principales de las polticas pblicas, como formas y
prcticas de intervencin, esta asociado a las funciones de los sistemas
poltico/administrativos; la importancia de tal precisin radicara en que no se
tratara solamente de las funciones de estado, sin las cuales no sera posible
pensar las polticas pblicas, sino tambin otros mbitos de formacin de la
voluntad poltica como los partidos, las asociaciones, los gremios, los movimientos
sociales, entre otros
6
.

Partiendo de este argumento y teniendo en consideracin que las polticas
pblicas pueden ser caracterizadas como formas de intervencin de estado, sin
que por ello se puedan reducir al exclusivo campo funcional de ste, resulta
relevante precisar la naturaleza y alcance de este fenmeno.

Vale en tales circunstancias retomar el pensamiento de Mayntz para precisar el
significado del concepto funcin. La mencionada autora diferencia entre funcin
considerada empricamente o funcin postulada y/o atribuida normativamente:
dado lo anterior se define la funcin como una prestacin de algo, y se la
caracteriza como emprica cuando analticamente se disponen de puntos de
referencia observables; en el segundo caso le es inherente a la prestacin una
determinacin de naturaleza ideolgica y/o programtica


6
Mayntz, Renate. "Sociologa de la administracin pblica". Alianza. Madrid. Espaa. 1985.
13
Por ejemplo, para Mayntz cuando se asigna a un estado socialista la funcin de
maestro de las masas, nos encontramos con una atribucin de caracter
programtico en trminos polticos.

De otra parte, si trata de abordar las polticas pblicas desde concepciones
sistmicas, el marco interpretativo alude en este caso y en primer lugar, a
funciones del sistema poltico/administrativo que desde una lgica como la
asumida por Mayntz seran la resultante de tendencias histricas articuladas a
procesos de diferenciacin sistmica de la funcin.

Qu consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las
polticas?

Si se toma en consideracin lecturas como las propuestas por Niklas Luhmann,
sobre las cuales en buena medida gravita las investigaciones de Mayntz, la
funcin que ha provocado la diferenciacin del sistema poltico puede
caracterizarse como la capacidad de imponer decisiones vinculantes; la naturaleza
vincular de este fenmeno radicara para el caso en la articulacin tanto de la
seleccin tomada por aquellos que adoptan la decisin, como de aquellos
destinatarios de la misma.

En consecuencia, en estas circunstancias la funcin presupone la diferenciacin
de procesos decisionales que posibilitan para Luhmann disponer del poder poltico
y en ltima instancia de la fuerza fsica, pero igualmente la configuracin de
prestaciones polticas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones
socialmente vinculantes. En este contexto de interaccin, las prestaciones
solamente son posibles si los medios del sistema emisor -sistema poltico- pueden
ser adoptadas por el sistema receptor, entendiendo que en ningn caso los
sistemas poseen una instancia de control central a la que pueda orientarse el
sistema poltico, e igualmente atendiendo a que ste acta en un sistema social
14
global cuyo proceso de diferenciacin funcional determina la funcin especifica del
sistema poltico y con ello sus prestaciones

Es claro entonces que la identificacin de esta primera perspectiva para dar
cuenta de planos funcionales determinantes de las polticas pblicas, no se centra
en el estado sino que pone de presente la existencia de una disposicin
tridimensional del sistema poltico, que para Luhmann se estructura con ocasin
de procesos de diferenciacin sistmica entre poltica, administracin y pblico;
pero de otra parte, estara igualmente en el primer plano de nuestro asunto la
discusin Lhumaniana sobre la inclusin poltica, al ser entendida como
incorporacin de la poblacin a condiciones de vida que funcionalmente poseen
relevancia
7
.

No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterizacin de este problema
de orden funcional que circunscriben el lugar y naturaleza de las polticas pblicas;
por ejemplo Pierre Muller centra su anlisis en un fenmeno que denomina
relacin global sectorial para discernir el origen y funcin de las polticas; desde
esta perspectiva los sectores son entendidos como estructuras de roles
profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus propias reglas de
funcionamiento sin que su articulacin dependa de los territorios
8
.

En Muller las formas de la regulacin global estan articuladas a diversa tendencias
contemporneas de consolidacin sectorial generadoras de nuevos ensamblajes
de divisin del trabajo no basados en territorialidades; en el marco de estas
disposiciones funcionales cuya manifestacin sociolgica son las corporaciones,
tienen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Dado lo anterior,
las relaciones globales sectoriales son el objeto de las polticas pblicas
entendidas como procesos de mediacin social que toman a su cargo los

7
Lhumann, Niklas. "Teora poltica en el estado de bienestar". Alianza. Madrid. Espaa. 1993.
8
Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Colombia.
2002
15
desajustes que ocurran entre los sectores y entre stos y la sociedad global; en
conclusin, las polticas son la gestin de estas relaciones.

2.2 Perspectiva estatal y polticas pblicas

Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales ya identificados
es viable redimensionar de manera diferente y en otro nivel las formas de
intervencin de estado y su disposicin funcional en los procesos de polticas
pblicas.

2.2.1 El concepto de mbitos intervenidos

La existencia de situaciones socialmente problemticas en cuya resolucin debe
participar el estado, son configuradoras de un mbito intervenido, vale decir, de
un espacio sobre el cual recae la labor estatal orientada a contribuir en la solucin
de esos problemas.

La identificacin y caracterizacin del mbito intervenido responde en este caso a
dos lgicas generales sobre las cuales debe recaer la atencin del analista de
polticas: de una parte se encuentran el conjunto de representaciones,
racionalidades, rdenes, prcticas sociales y culturales que dan cuanta de la
naturaleza de las interacciones propias de los espacios que buscan ser
intervenidos con las actividades gubernamentales y burocrticas.

En consecuencia, constituyen dimensiones de los mbitos intervenidos los
siguientes fenmenos, cuyas dinmicas son independientes del estado y
momentos se sustraen y/o entren en tensin con sus lgicas de la intervencin: la
configuracin de espacialidades mltiples de interaccin (urbanas, campesinas,
vecinales, barriales, etc.); los copamientos territoriales de grupos sociales
diversos; las dinmicas de clase social y su movilidad; la disposicin de
16
estructuras de status/rol dominantes en funcin de relaciones, situaciones y
contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemnicas,
minoritarias y/o subalternas; la coexistencia de memorias colectivas y proyectos
identitarios comunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre otros

De otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquiere las acciones de
intervencin estatal con sus prcticas organizacionales, argumentaciones
jurdicas, sistemas de informacin, construccin de cartografas, generacin de
modelos, produccin de expedientes y estructuras de servicios con los cuales se
constituyen representaciones y caracterizaciones del mbito intervenido.

En consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas dos dinmicas y
establecer las mediaciones que se juegan entre ellas entendiendo que la manera
como se estructuran los procesos de poltica pblica se dispone precisamente en
estas mediaciones

2.2.2 Formas de intervencin de estado

La labor estatal frente a la solucin de situaciones socialmente problemticas
corresponde a formas de intervencin de estado que logran su especificidad y
varan en el tiempo, segn se trate de las dinmicas propias del mbito
intervenido, de las transformaciones mismas del estado, de los comportamientos
del mercado y de procesos de naturaleza internacional y supranacional.

La intervencin de estado propia de los procesos de polticas pblicas es viable
porque existe una multiplicidad de funciones que enmarcan y orientan las tareas
de organizaciones, funcionarios, gobernantes, legisladores y jueces, as como el
alcance de sus responsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se
generan y transforman permanentemente campos funcionales que hacen factible
la intervencin de estado y que determinan su naturaleza, singularidad y alcance.
17

Dado lo anterior, se denominar campo funcional estatal de la poltica pblica al
conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervencin de estado,
mediante dispositivos diversos en un mbito intervenido especfico.

La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de diferentes
maneras, obedece a procesos histricos complejos y sus dinmicas son
inteligibles en el desarrollo de sistemas polticos. Esta diversidad concurre
igualmente cuando se trata de identificar y delimitar formas especficas de
intervencin de estado, como aquellas que hacen parte de las polticas pblicas;
por esta razn, los analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista
desde los cuales hagan viable el abordaje y comprensin del fenmeno.

Dado lo anterior, resulta pertinente para abordar estratgicamente con fines
analticos el campo funcional estatal de la poltica, diferenciar planos funcionales
(organizaciones, cargos, dispositivos sociotcnicos, etc.) y caracterizarlos.

Corresponde al plano funcional organizacional de estado de una poltica pblica
el conjunto de funciones de organizaciones, articuladas directamente a las
actuaciones que se adelantan sobre un mbito intervenido (Educacin, salud,
etc.). Es claro que el plano funcional de las organizaciones de estado sobre las
cuales se soporta la intervencin, no agotan el campo funcional estatal de la
poltica pblica.

En conclusin tenemos que con fines analticos el experto puede identificar el
campo funcional estatal de la poltica pblica asociado al problema y las formas
de intervencin; su importancia radica en suministrar informacin e identificar en
que debe y puede actuar el estado ante la situacin problemtica, desde que
lugares y en que circunstancias y/o condiciones.

18
Las formas de intervencin de estado se enmarcan en planos funcionales; sin
estos planos no se podra actuar desde el estado. Finalmente, el plano funcional
organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la poltica
pblica pero no lo agota, este plano se construye a partir de las funciones
generales de las organizaciones y funciones especficas de sus unidades
organizacionales.

2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de poltica pblica

Toda accin de poltica pblica tiene como marco un conjunto de funciones que
desde la perspectiva constitucional -orden programtico- son exigibles al estado y
que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de
organizaciones que las operacionalizan en diversos niveles y a luz de mltiples
propsitos.

Las organizaciones estatales como grupos formales, diseados y dirigidos en el
marco de una divisin del trabajo, se agrupan de manera diversa atendiendo a
mltiples lgicas y criterios que son consustanciales a la particularidad propia de
cada sistema poltico y sociedad: en casos algunas de ellas operan atendiendo a
las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la fragmentacin
territorial poltico administrativa; a dinmicas propias de la configuracin de
sectorialidades; a maneras que reviste prcticas culturales y formas identitarias; a
procesos de generacin, manejo y asignacin de recursos (econmicos, de
personal, de informacin, jurdicos, sociotcnicos, entre otros). En consecuencia,
se trata de diseos institucionales variados que se sobreponen unos con otros, en
entramados e imbricaciones complejas de funciones de estado.

Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como institucin
poltica; configuran un plano funcional que se corresponde estrictamente con
marcos de accin, tanto para el hacer como para el omitir de las autoridades
19
pblicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces,
entre otros), o de agentes no estatales que se encuentra al servicio de ste.

A pesar de que las funciones de estado no se ordenan ni agotan en el fenmeno
organizacional, ste si constituye un referente relevante para identificar los
mbitos de competencia estatal y su operacionalizacin.

De otra parte, es generalizado cuando se hace anlisis de poltica pblica
circunscribir el campo funcional de la poltica, de manera dominante, a la
ordenacin sectorial, territorial y de separacin de poderes de estado. Por
ejemplo, se identifica poltica educativa con sector educativo; poltica de
ordenamiento territorial con la divisin territorial poltico administrativa (nacional,
departamental, municipal); poltica judicial atendiendo a divisiones de poderes de
estado y su autonoma.

Esta perspectiva de anlisis da lugar a fructferas estrategias de comprensin,
interpretacin y de accin para gobernantes, administradores, grupos de interes
organizados, administrados y usuarios de servicios estatales; sin embargo, si se
trata de dar cuenta del mbito de intervencin de estado como campo
(considrese, por ejemplo, la educacin, la salud, la vivienda, etc.), vale decir,
como un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas materias, es claro
que no coincide necesariamente con la ordenacin estrictamente sectorial y/o
territorial, jurdicamente establecida, que ordena la actuacin de grupos
organizacionales y sus funcionarios en bloques jerrquicamente interdependientes
y obedeciendo al mismo tiempo a lgicas de planificacin, control, evaluacin y
seguimiento, unificadas bajo la gida de una autoridad gubernamental.

Dado lo anterior, se tiene que la no existencia de una coincidencia necesaria entre
el plano funcional organizacional de la poltica pblica y la manera como se
ordena la accin estatal en diseos organizacionales sectoriales y territoriales
20
jurdicamente estabilizados, es uno de los problemas centrales que subyace a la
manera cono se concibe el fenmeno de las polticas pblicas.

Por ejemplo, para el caso de la Administracin de la ciudad de Bogot en el ao
2006, una organizacin como el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y
la Juventud adelantaba acciones de educacin para poblacin en situacin de
riesgo, sin embargo ella no hacia parte del conjunto de entidades que constituan
jurdicamente el sector educativo.

Ciertamente, no es posible representarse, interpretar y actuar en procesos de
poltica haciendo de lado las ordenaciones que revisten lo sectorial, territorial,
gubernamental y formas de divisin de poderes de estado; stas, sin ms,
constituyen punto de trnsito obligado desde referentes jurdicos, poltico
administrativos, y de articulacin social para la resolucin de problemas
socialmente relevantes; sin embargo, entender que los planos funcionales de
estado que constituyen sus mbitos de intervencin van ms all de lo ya anotado,
permitir construir una perspectiva y una representacin diferente de la accin de
estado en el marco de polticas pblicas, conducente a interpretaciones y formas
de actuacin distintas que tendrn efectos relevantes en dinmicas como la
gestin, la gobernabilidad, el rediseo institucional, y la lectura misma de los
procesos sociales.

2.3 Criterios y estrategias de anlisis: identificacin del plano funcional
organizacional de la poltica

2.3.1 Demarcacin espacio temporal del proceso de poltica

Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desarrollo de esta
estrategia de indagacin; se trata de la delimitacin espacial y temporal del
fenmeno que se quiere delimitar, caracterizar e interpretar.
21

Para el caso de la delimitacin temporal es prudente, si se trata de un perodo (por
ejemplo: 2004 -2007), escoger uno o dos aos antes de la fecha inicial; la finalidad
de esta decisin es disponer de un punto de corte que permita contrastar entre si
la situacin anterior (por ejemplo el ao 2003) y el perodo estudiado (2004
2007). En el caso, de la delimitacin espacial es necesario georeferenciar el rea
objeto de intervencin que se estudia (Por ejemplo: municipio, departamento,
nacin, entre otros).

En general pueden existir diversos criterios para determinar periodizaciones en los
estudios que sobre los procesos de polticas pblicas se hacen; en casos se trata
de indagaciones de coyuntura orientada a percibir comportamientos y tendencias;
en otros situaciones se busca elaborar diagnsticos relacionados con perodos de
gestin, grandes reformas sectoriales, impactos articulados a transformaciones de
mercados y condiciones internacionales y/o globales, mutacin y evolucin de
conflictos mltiples y configuracin de necesidades sociales, reordenacin de
diseos institucionales de estado y/o del sistema poltico; finalmente, en otros
casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva.

Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique claramente los criterios
que lo llevan a establecer cules son los puntos de corte, o de inflexin que le
posibilitan identificar periodizaciones y trayectos temporales objeto de indagacin,
evaluando la pertinencia o no de su periodizacin a luz de objetivos y resultados
prcticos de su trabajo investigativo.

De otra parte es fundamental para el analista establecer claros criterios en la
identificacin del problema objeto de estudio: si en momentos busca dilucidar una
trayectoria de poltica, recuerde que la poltica no se corresponde con proyectos,
programas y planes gubernamentales; tampoco se limita a la actuacin de una
organizacin u autoridad nica; no se agota en una norma jurdica o conjunto de
22
normas; y no necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de
criterio, un nico centro, o una sinergia estrictamente jerarquizada.

En una perspectiva ms ampla, los procesos de poltica corresponden a estratos
en el sentido que Gilles Deleuze
9
le da al trmino: se trata de formaciones
histricas, positividades hechas de discursividad, de campos de legitimidad y de
regimenes de visibilidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la
produccin normativa sobre los campos de intervencin no es homognea, las
trayectorias organizacionales son dismiles, las experiencias locales sobre
resolucin de problemas, generacin de servicios o produccin de bienes tienen
trayectorias diversas y responden a culturas burocrticas y de vida social desigual.

2.3.2 Estructura plano organizacional de la poltica

Una vez se ha delimitado espacio temporalmente la intervencin objeto de estudio,
se procede a identificar el plano funcional organizacional de la poltica; para
adelantar esta tarea se siguen los siguientes pasos:

2.3.2.1 Identificacin de organizaciones del campo de la poltica

Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen funciones
relacionados con el campo de la poltica estudiada. Como se ha sealado, las
agrupaciones de entidades en sectores contribuye a esta tarea de identificacin,
sin embargo, con regularidad muchas otras organizaciones que no hacen parte
jurdico-administrativamente de los sectores, tambin adelantan funciones en el
campo; por ejemplo entidades de control, o entidades que se ocupan de
actividades macro y transversales a los sectores (planificacin, hacienda, entre
otras).

9
Deleuze; Guilles. Los estratos o formaciones histricas: lo visible y lo enunciable (Saber).
Contenido en Foucault. Paidos. Espaa. 1987
23

2.3.2.2 Identificacin de funciones de unidades organizacionales

De las entidades ubicadas se selecciona los perfiles funcionales generales
relacionados con la intervencin, como las funciones de cada una de las unidades
organizacionales que de manera directa tienen que ver con el campo de la poltica
objeto de anlisis.

Las organizaciones atendiendo a la divisin del trabajo que en ellas se presenta,
disponen de una estructura de grupos formales denominada unidades
organizacionales (direcciones, subdivisiones, secciones, oficinas, etc.), las cuales
operan a travs de interacciones funcionales y jerarquas verticales; son
igualmente instancias en las que se tramitan asuntos relacionados con aquello
establecido en sus funciones.

Las unidades organizacionales como instancias son un espacio funcional que
circunscribe un mbito de intervencin y competencias sobre asuntos en los que
se puede actuar porque se dispone de facultades para hacerlo. Desde otra
perspectiva, la instancia es igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad
para ciertos tipos de problemas y reclamos; es por esta razn que la recepcin,
ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, polticos, econmicos,
administrativos y culturales al estado, se hace en instancias que operan como
puntos de entrada y lugares en donde stos adquieren visibilidad.

En consecuencia, las instancias pueden ser abordadas en una doble perspectiva:
Primero, como espacios de visibilidad en los que las funciones se disponen como
un plano de aparicin y percepcin estatal. Segundo, como dispositivos que
producen formas de visibilidad especficas atendiendo a lgicas de estado. En
consecuencia, no es posible plantearse la manera como se configuran relaciones
24
publico/privadas en el estado, sin atender al papel que en ello juegan, no
solamente las organizaciones sino igualmente sus unidades.

Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de tareas, tanto
simultneas como sucesivas, orientadas por objetivos, definidas en el tiempo y
conducentes a resultados esperados. De igual manera, junto con sus cuadros
administrativos las unidades disponen de procesos y procedimientos prefijados
que reducen la complejidad, y cuentan con una diversidad de dispositivos
sociotcnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se produce
(sistemas de informacin, formatos, instrumentos de mensurabilidad, modelos,
entre otros)

Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organizacionales
internas, encausadas de manera dominante a cumplir funciones para el
sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo, funciones de administracin de
personal, de compras y suministros de materiales, etc.), y unidades
organizacionales externas que se encuentran ms focalizadas hacia el afuera de
la entidad, mbito intervenido, o clientes externos del medio ambiente
organizacional

Hacen parte igualmente de este campo, perfiles funcionales de unidades
organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad especfica pero que sin
embargo pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los
procesos de poltica; tal es el caso de unidades de coordinacin interinstitucional
como son comits y comisiones especiales. (Unidades integradoras)

En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las identifica
como plexos funcionales de aparicin, percepcin y enunciabilidad de ciertos tipos
de problemas que el estado puede receptar, abordar y coproducir; y de otra parte,
una segunda perspectiva que las identifica como un dispositivo articulador de
25
cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que
generan representaciones y visones sobre aquello que trata e interviene con sus
acciones.

2.3.2.3 Estructura de los campos de intervencin del plano funcional

La totalidad de funciones generales de las entidades como del conjunto de
unidades organizacionales identificadas, incluyendo unidades integradoras,
constituyen el plano funcional organizacional de la poltica pblica.

Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista proceder a ordenar
las funciones obedeciendo a varios criterios diversos que posibiliten construir
categoras, taxonomas, clasificaciones y desarrollar distintos tipos de anlisis

Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la estructura de campos
de intervencin que hacen parte del plano funcional. Esta ordenacin clasifica y
agrupa acciones especializadas en campos claramente diferenciados y les asigna
un nombre apropiado que permita identificarlos

Por ejemplo, entre 1999 y el 2006 el plano funcional organizacional de la poltica
del espacio pblico del Distrito Capital Santa Fe de Bogot, estaba estructurado
por aproximadamente 22 campos de intervencin en los que concurran cerca de
15 organizaciones de la Administracin Distrital
10
, sin contar nacional,
departamentales o regionales (construccin y mantenimiento de infraestructuras
viales; transporte masivo; obra pblica; control y evaluacin ambiental; prevencin
y recuperacin ambiental; investigacin tecnolgica y ambiental; asesora y

10
Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento
Administrativo del Medio Ambiente, Jardn Botnico, Secretara de Obras, Secretara de Trnsito y
Transporte, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Departamento Administrativo de
la Defensora del Espacio Pblico, Instituto de Recreacin y Deporte, Instituto de Cultura y
Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contralora Distrital, entre otras
26
educacin ambiental; propiedad y control vehicular; trnsito peatonal y vehicular;
infraestructuras de semaforizacin y sealizacin; nomenclatura vial y domiciliar;
formacin, actualizacin y conservacin catastral; produccin y uso de mapas y
planos; avalos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros)

La caracterstica de cada campo de intervencin es que esta constituido por
varias funciones correspondientes a un solo conjunto de acciones especializadas;
dado lo anterior, se asocia a cada campo una red de unidades organizacionales
que pertenecen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una parte
del plano funcional organizacional de la poltica.

Un primer nivel de anlisis se detiene en lo que se puede denominar composicin
del aparato de organizaciones estatales que estructura la intervencin de la
poltica pblica; hemos subrayado en varios momentos que la ordenacin de
entidades sectoriales o territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta
de esta dimensin organizacional, en consecuencia se impone al analista
identificar y caracterizar tanto lgicas como dinmicas diversas que permiten
explicar la configuracin de este aparato. Algunos referentes bsicos para orientar
este anlisis pueden ser los siguientes:

Primero, cules y cuntas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades
jurdico-administrativas; diferencindolas por niveles territoriales, si es pertinente
para el caso objeto de estudio. Concurren varios sectores jurdico-administrativos
en el dispositivo organizacional de la poltica? Cul es la relacin entre
organizaciones agrupadas en sectorialidades jurdico-administrativas y los
campos de intervencin identificados.

Segundo, cules y cuntas son entidades de control del estado (por ejemplo,
entidades como contraloras, defensoras, superintendencias, comisiones
especiales parlamentarias o de Concejos Municipales, entre otras) hacen parte del
27
dispositivo organizacional y en qu campos de intervencin identificados recae su
accin; cmo se diferencian por mbitos territoriales (nacionales, departamentales,
locales).

Tercero, cules y cuntas son las entidades que articulan dinmicas transversales
a todo proceso de poltica pblica, ya sea mediante la movilizacin y distribucin
de recursos (leyes, dinero, produccin de ordenamiento jurdico o marcos
normativos, entre otros) y/o estabilizacin, direccionamiento, normalizacin de
procesos de gestin como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades
de planeacin. Cules son sus relaciones con los campos intervenidos y los
niveles territoriales.

Un nuevo nivel de anlisis se ocupa de la configuracin del aparato en trminos de
la cantidad, naturaleza y distribucin de las unidades organizacionales; son
tambin en este caso diversas las dinmicas que es preciso identificar y explicar.

Un ejercicio inicial establece en trminos de los campos de intervencin
identificados, el nmero de unidades organizacionales que los estructuran y las
lgicas de su concentracin y dispersin en organizaciones. Es necesario tener en
consideracin que la disposicin de unidades organizacionales impone al analista
nuevos asuntos inherentes al diseo del aparato organizacional de la poltica, los
cuales van ms all de asuntos reductibles a simples dinmicas de coordinacin
interorganizacional e intersectorial.

Cada campo implica una especializacin, un nfasis, una dimensin particular de
la intervencin de estado; nunca sta es plana y homognea, ella se diversifica,
expande y profundiza. En este contexto la situacin socialmente relevante que
debe ser resulta en los procesos de poltica no implica univocidad y lgicas nicas,
sino que se desdobla en una variedad de asuntos a tratar, y en momentos con
altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejemplo, si se trata del fenmeno
28
educativo, se encuentran campos tan diversos como la calidad educativa, la
cobertura, la infraestructura, la financiacin, el diseo curricular y la pedagoga, la
formacin de docentes, la relacin educacin y productividad, entre otros

Los campos de intervencin estan estructurados por redes de unidades
organizacionales que ponen a la orden del da problemas de naturaleza operativa
inherentes al control, coordinacin, evaluacin y sinergia de acciones estatales
multiples; asuntos como la diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de
criterios e instrumentos de focalizacin de la accin y definicin de poblaciones
objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la intervencin de estado en
trminos de procesos de poltica pblica. De otra parte, se impone al analista el
dar cuenta sobre dinmicas de crecimiento, decrecimiento y desplazamiento
funcional, y la configuracin de tipos de vnculos entre las unidades
organizacionales de la red, la intensidad vincular, y/o la emergencia de lgicas
disfuncionales

Por ejemplo, entre los aos 1999 y 2005 en el campo de las polticas pblicas del
espacio pblico en Bogot, el mbito de intervencin control y evaluacin
ambiental tuvo dinmicas de crecimiento, decrecimiento y concentracin
paulatina: para el ao 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones
solamente del orden Distrital cumplan funciones de esa naturaleza; tres (3) hacan
parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, una (1) de la
Secretara de Obras Pblicas -SOP-, una (1) de la Contralora Distrital, una (1) de
la Empresa de Acueducto de Bogot -EAAB-, y una (1) del Jardn Botnico -JB-.
Para el ao 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (1) en el -
DAMA- e intervena una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios
Pblicos -UESP-, y el resto se mantenan constantes. En el ao 2005 el DAMA
concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de
29
cumplir funciones en esta materia y aprecia nuevas unidades vinculadas a una
nueva entidad; el Instituto de Desarrollo Urbano
11
.

Si en el campo de las polticas pblicas puede resultar relevante los ordenes de la
gestin de proyectos y planes; los ordenes de la gestin de organizaciones y
unidades organizacionales; la gestin de agendas gubernamentales, legislativas y
operativas; es claro que una perspectiva sobre el significado de gestin de
procesos de poltica pblica adquiere un contenido y una dimensin diferente, que
no puede ser remplazada por las dinmicas de gestin ya enumeradas, ni es
equivalente a su sumatoria estas; se trata de un fenmeno diferente.

De otra parte, a pesar de que polticas pblicas estn circunscritas a mbitos
territoriales especficos como municipios y/o departamentos, entre otros, el plano
funcional de stas no se circunscribe solamente a organizaciones de estos
rdenes territoriales; siempre en esos planos funcionales organizacionales de la
poltica se encuentran integrados entes de los rdenes nacionales, regionales y
an internacionales.

Por ejemplo, en materia de educacin universitaria en Colombia, para el caso de
unidades territoriales regionales y municipales, es evidente la ingerencia de
entidades nacionales como el Ministerio de Educacin Nacional, el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, el Instituto
Colombiano de Crdito y Estudios Tcnicos en el Exterior -INCETEX-, o El
Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa -
COLCIENCIAS-

Es igualmente relevante en este caso subrayar la existencia de organismos
internacionales que se incorporan al plano funcional organizacional de la poltica.

11
Lozano, Alejandro. Configuracin de mbitos de Intervencin en polticas de espacio pblico en
Bogot 1998 2005. Facultad de Investigaciones ESAP. Departamento de Ciencia Poltica.
Universidad Nacional de Colombia. Grupo de Investigacin en Teora Poltica TEOPOCO. 2005
30
Por ejemplo, en campos como la Salud es central la ingerencia de organismos
como La Organizacin Mundial para la Salud -OMS-, o el Consejo Internacional de
Enfermera -CIE-, entre otros.

Una tercera perspectiva de anlisis igualmente centrada en mbitos, permite
caracterizar una tipologa de stos que son transversales al conjunto de las
organizaciones; la aplicacin de la metodologa ha posibilitado identificar mbitos
de este tipo como los siguientes: produccin de licencias, permisos y conceptos,
organizacin y coordinacin interinstitucional, participacin ciudadana y
asistencia a usuarios, produccin y aplicacin de normas y prestacin,
integracin y acceso a sistemas de informacin.

Este tipo de mbitos permite percibir dinmicas de integracin funcional del campo
organizacional de la poltica pblica que implica la interaccin entre las
organizaciones, pero igualmente pone de presente la relacin entre las acciones
organizacionales y aquellos sobre los cuales recaen la actividad del estado. Por su
puesto, se trata de aspectos transversales a todo el campo, y que requieren el
concurso de todas las organizaciones. La evaluacin de este tipo de perspectiva
no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional
como aspecto estructurante de la poltica pblica: evaluar las entidades, no es
evaluar la infraestructura organizacional de la poltica.

2.3.2.4 mbitos, acciones administrativas y movilizacin de recursos

Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red que soporta la
intervencin de estado en un campo de poltica, puede ser clasificada y articulada
a uno o varios mbitos o subcampos. Las funciones son propiamente acciones
que no solamente se relacionan con asuntos altamente especializados y referidos
a la naturaleza de los problemas que deben ser solucionados en el mbito
31
intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los
procesos de gestin del conjunto del aparato

Por lo regular las unidades organizacionales posibilitan establecer tipos de
actividades que implican el cumplimiento de distintos roles que determinan el lugar
de sta en el aparato organizativo; muchas de estas funciones tienen que ver con
la definicin de directrices de poltica, la coordinacin, la evaluacin, el control, la
planeacin, la ejecucin, la consultora, la asesora, la capacitacin, la divulgacin,
la prestacin de servicios, la produccin de normas, la imposicin de reglas, entre
otras.

Dado lo anterior, el ejercicio de precisar este fenmeno constituye una cuarta
perspectiva de anlisis que permite ubicar a la unidad organizacional en lneas de
accin de la poltica y atendiendo a la naturaleza de sus momentos (Identificacin
de problemas, definicin de directrices, ejecucin, control y evaluacin): se trata
por lo tanto de un anlisis de las funciones gestiolgica que constituyen el proceso
de la poltica

Por ejemplo, para el ao 1999 en el Departamento Administrativo del Medio
Ambiente - DAMA-, la unidad organizacional de Vigilancia y Control, tiene como
una de sus funciones disear el sistema de vigilancia y control que debe aplicarse
al uso, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales renovables y
dems recursos de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las
materias especializadas sobre las cuales recae la accin en este caso: Primero,
los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo, el uso, aprovechamiento
y movilizacin de recursos naturales renovables. Pero de otra parte, se encuentra
una funcin que es el diseo de sistemas de vigilancia y control, se trata de un
trabajo articulado a procesos gestiolgicos y de asistencia tcnica que le definen
un lugar en el conjunto de la poltica.
32
Captulo tercero
Identificacin de plano funcional organizacional estatal de la poltica
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis

3.1 Marco del trabajo

3.1.1 Objetivo general
Hacer una identificacin y anlisis del plano funcional organizacional estatal de la
poltica pblica

3.1.2 Objetivos especficos
Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano funcional
organizacional de la poltica pblica tanto de los ordenas nacionales, seccionales
y/o locales, incluyendo los entes de control (superintendencias, contraloras,
procuraduras, etc.).

Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configuran el plano
funcional organizacional de la poltica pblica, incluyendo unidades de los
organismos de control en todos los niveles; comisiones y unidades especializadas
del congreso, asambleas y concejos; unidades, consejos, comits transversales a
sectores, ramas del poder pblico, de articulacin intersectorial y territorial, entre
otros.

Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos sealando subcampos,
red de unidades organizacionales y de entidades a las cuales pertenecen las
unidades; acompaada de ordenaciones de sector y ramas del poder pblico
estatal.

33
Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del
proceso de poltica pblica Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de
cambio funcional de los campos de intervencin de la poltica.

3.1.3 Proceso de trabajo:
Elaborar matrices para cada organizacin involucrada, en lo relacionado con:
Primero, perfil funcional general de la entidad. Segundo, perfiles funcionales
por cada una de las unidades relacionadas con el plano funcional de la poltica
A partir de las contenidos de las matrices anteriores identificar los campos
funcionales por organizacin y ordenar la informacin en matrices para cada
uno de los campos de intervencin identificados
Elaborar matrices a partir de unidades organizacionales sobre los campos
transversales de la poltica pblica.
Elaborar matrices sobre informacin jurdica relacionada con cada uno de los
campos de intervencin de la poltica
Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos; y mapas de
trayectoria de cambio funcional de entidades
Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias,
construir hiptesis y sacar conclusiones
Redactar documentos finales

3.2 Perfiles funcionales generales de las entidades

Elabore por cada una de las entidades involucradas en el proceso de poltica un
perfil de las funciones generales de la entidad, e identifique aspectos bsicos
sobre su posicin en el aparato de estado

Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a procesos de
reforma general, ingrese solamente el perfil funcional que antecedi al perodo
34
vigente, e ingrese el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre
varios procesos de reforma, ingresar la informacin de cada perodo

Generalmente la informacin sobre las funciones generales de las entidades se
encuentran consignadas en normas jurdicas; buena parte de stas las
encontrarn consignadas en las normas de creacin y de reforma de la entidad,
pero es preciso tener en consideracin que normas sectoriales o de asuntos
relacionados con los campos de la entidad pueden agregar nuevas funciones o
mantener ya existentes

Ingresar informacin solamente pertinente; se solicita copiar solamente las
funciones literalmente, otros contenidos de la norma no se solicitan. Recuerde que
con regularidad las funciones se inician con un verbo en infinitivo

3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad












Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque
siglas. (Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de Cundinamarca).

MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDAD
Nombre entidad:
Nivel: Rama de poder:
Sector: Unidad geo/poltica:
Norma No. Ao Norma No. Ao Norma No.
Ao
Norma No.
Ao





Ingresar las
funciones
literalmente
Establece tipo
de norma
35
Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal
(Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)

Identifique la rama del poder pblico en la que se encuentra ubicada la
organizacin que caracteriza. (Ejecutivo; Judicial; Legislativo; Electoral, etc.).
Ingrese la informacin del sector jurdico-administrativo, si es el caso, al cual
pertenece la entidad que esta caracterizando. (Educacin, Salud, Vivienda).
Finalmente con su nombre respectivo el mbito geografa al cual corresponde la
entidad. (Bogota, Antioquia; Bucaramanga; Meta, etc.)

Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la norma. El
instrumento debe permitir analizar la forma como permanecen, cambian, se
amplan y reducen en el tiempo las funciones de la organizacin. Es necesario
tener en cuenta que las funciones de la organizacin: (a) Dan cuenta de formas
como interviene el estado. (b) Dan cuenta de dinmicas de la configuracin de
necesidades y demandas sociales. (c) Localiza en el dispositivo organizacional
canales de acceso y transformacin de los requerimientos al aparato de estado.

El anlisis de la informacin contenida en la matriz permite percibir cambios en las
formas organizativas que va asumiendo el estado. Por ejemplo, durante un
perodo especfico COLCIENCIAS pasa de ser una organizacin que simplemente
fomentaba proyectos de investigacin a ser una entidad que coordina un Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa. Igualmente, la informacin all contenida
permite sealar y tener indicios, de una manera inicial, sobre posibles cambios en
requerimientos y conflictos sociales.

3.3 Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad

Al interior de las organizaciones estatales opera una divisin del trabajo con la
finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en
36
torno a estas funciones las organizaciones en los procesos de gestin establecen
objetivos de diversa naturaleza.

Esta divisin del trabajo se manifiesta mediante la creacin de grupos formales
orientados a la realizacin de tareas especficas encaminadas por objetivos; a
estas grupalidades se las denomina unidades organizacionales (Secciones,
direcciones, divisiones, comits, juntas, etc.) y a cada una de ellas corresponde un
perfil funcional. Las estructuras de grupos formales en las organizaciones son un
dispositivo tecnolgico administrativo; sin ellos no se logran llevar a cabo las
funciones organizacionales y por ende tampoco se llegaran a realizar las
funciones de estado.

Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada
una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la
poltica pblica.

3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacionales














MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZACIONALES

Nombre entidad:
AO CREACIN
(NORMA)
AO REFORMA
(NORMA)
AO REFORMA
(NORMA)
AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:


Nombre unidad:

Nombre unidad:

Nombre unidad:

Nombre Unidad:


Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:



Copie literalmente el perfil
funcional de la unidad
organizacional
Copie el nombre completo de la
unidad organizacional a la cual
pertenece el perd funcional
37
Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque
siglas. (Ejemplo: Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de
Cundinamarca). Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la
entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)

Identifique para cada una de las columnas la norma jurdica y el ao en el cual se
presenta la reforma de la unidad organizacional. En caso de que la unidad
organizacional no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las
funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian.

En el cado de unidades integradoras se aunque son unidades de coordinacin
interorganizacional y/o intersectoriales, su secretara tcnica la desarrolla una de
las organizaciones de la red y en tales circunstancias la unidad se identificar en
la matriz de campos

La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cambios que se operaran
en cada uno de los perfiles funcionales de la organizacin, a travs de los
momentos de creacin y reforma. Para el caso no se incluyen las unidades
redireccin de la entidad (Rectoras, Direccin, Gerencia, Consejos directivos,
etc.). El perfil solamente incluye las funciones que se relacionan directamente con
la intervencin en los mbitos de intervencin; no hace parte del perfil aquellas
funciones orientadas a la gestin interna de la unidad.

3.4 Identificacin de campos y subcampos del mbito de intervencin

Primero: A partir de la informacin contenida en las dos primeras matrices elaborar
una clasificacin de funciones que identifique grandes campos de intervencin,
independientemente de la unidad organizacional o entidad en la que se encuentra
ubicada. Establezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de
intervencin
38

Desde una perspectiva centrada en procesos de poltica pblica el plano funcional
de accin de intervencin de estado corresponde al campo funcional de
intervencin.
Desde la perspectiva del sistema global social el campo de intervencin permite
identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados;
sistemas de reglas sociotcnicas que desbordan la accin estatal; circuitos de
produccin tecnolgica; formas institucionales nacionales y supranacionales;
prcticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco
del campo funcional de intervencin se delimitan campos problemticos y formas
de conflicto, formas simblicas e imaginarios.

Segundo: Atendiendo a los resultados del primer punto elaborar una matriz que
articule para cada campo de intervencin identificado la red de unidades
organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para el caso es necesario
elaborar una periodizacin que posibilite establecer cambios funcionales en el
campo para el perodo objeto de estudio.

3.4.1 Matriz de campos del mbito intervenido
39













El campo as identificado tiene dinmicas de diseo institucional muy diversa; las
organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la produccin de normatividad
jurdica sobre subcampos es dismil y la generacin de estructuras de servicios
tienen sus propias trayectorias. Las lgicas del campo son ms cercanas a
dispersiones, resonancias y disporas que a una centralidad nica.
Tercero: Identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a
las polticas pblicas y relacionarlos la red de unidades organizacionales y
organizaciones

3.4.2 Matriz de campos transversales
MATRIZ DE CAMPO
Nombre del campo:
Perodo 1 Perodo 2
Subcampo 1

Subcampo 2 Subcampo 1 Subcampo 2
Entidad 1 Nombre Unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 2 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 3 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Funciones del
subcampo
Nombre de la
entidad
40





























3. 5 Informacin jurdica de los campos de intervencin

Se requiere disponer de la totalidad de la informacin jurdica relacionada con
cada uno de los campos de intervencin, dado que las funciones de estado sobre
esas materias, la determinacin de mbitos de competencias, la identificacin de
responsables la reglamentacin de asuntos no se circunscriben exclusivamente a
MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES
Periodo:

Campo transversal Campo 1 Campo 2 Campo 3
Entidad 1 Nombre Unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 2 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Produccin de
licencias, permisos y
conceptos

Entidad 1 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 2 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Organizacin y
coordinacin
interorganizacional e
intersectorial

Entidad 1 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 2 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3


Produccin y
aplicacin de normas

Entidad 1 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 2 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Prestacin,
integracin y acceso
a sistemas de
informacin

Entidad 1 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Entidad 2 Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Participacin
ciudadana y
asistencia a usuarios


Funciones
transversales
Nombre de la
entidad
41
la normatividad relacionada con la creacin, reforma y liquidacin de
organizaciones

En tales casos es igualmente relevante que analista se oriente por toda la
informacin jurdica relacionada con los sectores poltico - administrativos que
contribuyen a la configuracin del campo de las polticas pblicas estudiado.

En consecuencia, se debe elaborar un listado que permite disponer del conjunto
de normas ordenadas por aos. El listado debe organizarse en un cuadro que
contenga:

Identificacin de la norma
Ao de expedicin
Asunto de la norma
Enumeracin sinttica de los temas tratados en las mismas relacionados con
asuntos atinentes a los campos de intervencin

CUADRO DE NORMAS JURIDICAS DE LA ORGANIZACIN

IDENTIFICACION AO ASUNTO TEMAS


3.6 Elaboracin de documento sobre planos funcionales organizacionales e
identificacin de estructura de mbitos de intervencin

Elaborar la primera versin de una narracin en la que se describa y analice la
identificacin del plano funcional organizacional estatal de la poltica, enmarcada
temporalmente, y en la cual se identifique y expliquen los campos de intervencin,
as como la red de organizaciones y unidades organizacionales estatales que los
configuran. Ampliar y complementar con el estudio de la informacin jurdica
42
identificada; el documento debe posibilitar la construccin de un juicio sobre el
alce organizacional del estado.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que
articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los anlisis hechos a cada una
de ellas y las relaciones entre cada uno de los tpicos estudiados. Para lo anterior
debe: (a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar
una hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados
Documento correspondiente a la identificacin de plano funcional
Resumen ejecutivo de tres pginas
Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar








43
Captulo cuarto
Momentos de la definicin de directrices de poltica

Es necesario decidir sobre que problemas existen y de cules los gobernantes y
funcionarios estatales deben ocuparse, redimensionar y recontextualizar; los
problemas son innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan
tanto en el estado como fuera del l para promover sus intereses y procurar
prioridad en la resolucin de sus propios asuntos, los recursos financieros del
estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las
administraciones pblicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones
ellas mismas se constituyen en un verdadero obstculo para la solucin de los
requerimientos sociales, polticos y econmicos.

4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo

La caracterizacin e identificacin de este primer escenario relacionado con el
diseo de directrices de poltica y su estabilizacin, pone sobre el tapete un asunto
lgido y sujeto a variadas controversias: se trata de establecer cmo se generan y
resuelven las necesidades de las sociedades, en qu situaciones interviene en su
definicin y resolucin el estado, cundo este tipo de problemas deben ser
asumidos por fuera de la rbita estatal, en qu condiciones y de qu manera
pueden concurrir ambas partes. Se trata, por lo tanto, de un aspecto estructurante
sobre el cual descansa todo proceso de la poltica pblica.

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuracin de la necesidad se
encuentra articulada a una carencia, falta o deprivacin que busca resolverse
mediante su satisfaccin; situacin que resulta ser siempre parcial e inacabada.
Desde otras perspectivas de anlisis este fenmeno es aspecto estructurante y
constitutivo del devenir sujeto.

44
Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones
psicologistas de la necesidad, inician su caracterizacin clasificndola y
diferencindola en trminos de binariedades como las siguientes: necesidades
primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y
falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y
Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crtica a estas
concepciones apoyndose para ello en los debates provenientes del marxismo y el
psicoanlisis
12
.

Primero, la necesidad es histrico social. Alimentarse, por ejemplo, no es
solamente una actividad con la que se satisface el hambre entendida como un
fenmeno exclusivamente biolgico de sobrevivencia; la carencia esta articulada a
ordenes imaginarios, simblicos y comunicativos; nuestras prcticas alimenticias
estan determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde
las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; matrices que se
transforman y generan regimenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de
necesidad es plantearse de entrada un fenmeno social, cultural e histrico que no
supone necesariamente asumir la primaca de perspectivas no biolgicos sobre la
dimensin biolgica.


12
Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. Los fundamentos de la demanda social y La
construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la
institucin administrativa. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1986.
Volumen 2, Tercera parte, Ttulo primero, Captulos 1 y 2.
45
Segundo, cuando a Freud
13
se le interroga por las diferencias entre una psicologa
individual y una psicologa social su respuesta es directa y contundente: no hay
psicologa individual, la psicologa es social porque el individuo es social como
sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualizacin se
constituyen como procesos de inscripcin en los rdenes como el lenguaje, las
leyes del parentesco, la sexuacin, entre otros; el concepto de individuacin desde
esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde
la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensin individual
del reclamo o requerimiento inherente a la satisfaccin de la carencia, parte de un
espacio comunicacional, simblico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.

Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una
perspectiva histrica entendida como sucesin y linealidad de hechos que tienen
una orientacin de naturaleza teleologa, con lugares de origen y llegada; lo
anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la
carencia y su satisfaccin en las cuales operan este tipo de concepciones sociales
sobre el tiempo, que tienen eficacia simblica y hacen parte de formas
hegemnicas y/o subalternas de inscripcin social y cultural.

Esta manera de interpretacin el fenmeno relativiza controversias que se ocupan
de establecer si primero esta la carencia y despus su satisfaccin; si es la oferta
la que genera la demanda o lo contrario; si es el consumo de las sociedades de
masa lo que ha producido necesidades alienantes y/o falsas necesidades; o si es

13
La oposicin entre psicologa individual y psicologa social o colectiva, que a primera vista
puede parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significacin en cuanto la sometemos a
ms detenido examen. La psicologa individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e
investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfaccin de sus instintos, pero
slo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las
relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anmica individual aparece integrado
siempre, efectivamente, l otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la
psicologa individual es al mismo tiempo y desde un principio psicologa social, en sentido amplio,
pero plenamente justificado. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas y anlisis del yo.
Biblioteca Nueva. Madrid. Espaa. 1973. V3.
46
posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo
que cambian son sus satisfactores.

De otra parte rompe con concepciones que sitan el estado o las administraciones
como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el
marco de otros discursos que operan con la misma lgica, deba ser el mercado el
lugar de su resolucin.

Desde esta perspectiva las polticas pblicas no son acciones orientadas a
resolver necesidades, sino que stas son procesos configurados y configuradores
de la produccin social, cultural y econmica de la necesidad. En un sentido
mucho ms puntual y con mayores consecuencias sera necesario subrayar que la
disposicin de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de
algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la
aseveracin en su justa proporcin: la demanda evoca la falta de ser con los tres
rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que
va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la peticin.


Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para
contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requerimiento ante ciertas unidades
organizacionales de la empresa de energa elctrica de la ciudad. Por su parte
funcionarios de la mencionada empresa precisan prestar un servicio que consiste
en proveer energa elctrica. Que los habitantes del barrio no dispongan de
electricidad para hacer los alimentos, no se entender en este caso como
necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuando nos referimos a la
ausencia de usuarios que requiere la empresa elctrica para prestar un servicio y
garantizar con ello su propia existencia.

Desde la lectura que se propone la configuracin de la necesidad obedece a
procesos de inscripcin mltiple desde diversos tipos de dispositivos, prcticas
47
sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos
identitarios; la formacin y tramite de los reclamos como elementos constitutivos
de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los
habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan
mecanismos de seleccin, jerarquizacin y censura que definen crculos de
admisibilidad/inadmisibilidad y exclusin/inclusin.


El barrio de nuestro interes es denominado por los expertos subnormal, esta
categora ya corresponde a una forma de codificacin del requerimiento desde los
lugares de produccin argumental del estado; la subnormalidad va a definir un
estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e
inclusiones, formas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios,
entre otros. Por su puesto frente a la categora subnormalidad no existe consenso,
ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha.

El requerimiento llega a un lugar especfico de la entidad estatal; la solicitud no se
tramita en la seccin de aseo y oficios varios de la empresa de energa sino que
existen canales de acceso que determinan las trayectorias para la admisibilidad.
Desde perspectivas analticas como las de Chevallier, los aparatos de estado
cuenta con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la
accesibilidad o no del mismo.

La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el men del da en un
restaurante, los potenciales clientes del servicio elaboran cartas y diligencian
formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarn informacin al usuario
interrogando por el nivel de tensin y el tipo de tendido elctrico que requieren;
existe una dimensin expresiva del reclamo, un espectro de maneras de decirlo y
mencionarlo que tambin operan como canales de acceso.

48
El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los
funcionarios de la unidad de infraestructuras de la empresa de energa reclaman
a los solicitantes informacin sobre las condiciones de la zona y de las unidades
familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la
unidad organizacional de formalizacin catastral y usos de suelo de otra entidad
estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestacin
del servicio.

La afirmacin escueta y llama necesitamos luz para cocinar termina siendo
desde las perspectiva de las formas de codificacin y recodificacin del reclamo
nmero de consumidores, tipo de tendido, mbito de cobertura, accesibilidad al
tendido principal, nivel de tensin, puntos de distribucin, composicin de la
poblacin definida en funcin de estratos; pero igualmente cantidad de dinero
necesario para disponer del servicio, electrodomsticos averiados por daos en
transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en
las tomas de corriente, etc.

La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia
sino en mltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como
lo hemos sealado, define un mbito de desempeos y competencia determinadas
por sistemas de reglas de diversa naturaleza (jurdicas, prctico morales,
sociotcnicas, esttico expresivas) y jerarquas organizacionales y no
organizacionales.

Aunque jerarquas formales organizacionales determinen la posicin de las
instancias, la exploracin que adelantamos propone ms una lectura de la
configuracin de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los crculos
de censura, los mrgenes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento.
Para el caso tiene mayor relevancia la disposicin de las instancias en trminos de
49
redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones jerrquico-
formales.

Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para
contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se
dirige a la empresa de energa y solicita en la instancia prevista se le suministre
fluido elctrico para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento
puede resultar muy reducido por motivos como los siguientes: los costos que
representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca
influencia de Juan para movilizar el requerimiento dada su posicin social y la
forma argumentativa que acompaa el reclamo al presentar el problema como un
asunto personal.

En una segunda situacin podemos partir de la afirmacin los habitantes tramitan
el reclamo. Sin an llegar la solicitud a la empresa energa estamos hablando de
un sin nmero de mediaciones: los lderes barriales que organizan la comunidad,
el edil que hace el contacto y conoce de los asuntos de derechos de peticin, el
alcalde local que debe demostrar gestin ante la comunidad de la localidad. Las
dos situaciones descritas (la solicitud de Juan o la solicitud de la comunidad
barrial) introducen uno de los temas ms debatidos en el estudio de polticas
pblicas: cundo el requerimiento de Juan deja de ser el requerimiento de Juan o
el requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de
un reclamo que deviene en situacin socialmente problemtica.

Dado lo anterior denominaremos movilizacin del reclamo al trnsito que logran
hacer stos de una instancia a otra, de un crculo de admisibilidad a otro. Estos
trnsitos no son en una direccin nica, ni obedecen necesariamente a lgicas de
sucesin y simultaneidad.

En la alcalda local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se
juegan la viabilidad del proyecto para ser incorporado el plan de desarrollo de la
50
localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y lderes barriales negocian
consecucin de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de
evaluacin de proyectos de la empresa de energa establece tiempos y aportes
asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el
barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia
no estatal constructores establecen mecanismos de presin para que la zona no
sea considerada de alto riesgo.

Cada una de estas instancias corresponden a segmentos de un espacio que
hemos denominado intervencin estatal. Las redes de mediacin (correas de
transmisin) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos
de acceso y de decisin distintos, a formas de sobrecodificacin diferentes de los
requerimientos; con ello el concepto de necesidad da cuenta de una dispora de
intereses no homogneos, mltiples y muchos de ellos contradictorios y opuestos.

Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situacin de competencia,
el proyecto electrificador del barrio de Juan significa disminucin de recursos
financieros para la solucin de sus propios reclamos; para ediles de la zona el
proyecto puede significar movilizacin de votos que les permite continuar en la
junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda importantes
ganancias y para la empresa de energa mayor cobertura, buenos dividendos y
legitimidad.

La lectura lineal y mecnica de la intervencin estatal y del proceso de poltica
pblica contrapone al reclamo la existencia de intereses, unos ms oscuros otros
menos, que impiden su satisfaccin y resolucin; de esta manera esencializa la
necesidad caracterizando los reclamos y requerimiento por fuera de las
mediaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los
trnsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la dispora de
intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos
51
relevantes en la movilizacin de sus intereses; apoyos inestables, perdibles
cambiantes segn las circunstancias.

Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las
satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus
contenidos cambia en el tiempo.

4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin

Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las polticas pblicas,
diferencindola de otros procesos sociales, polticos y de carcter estatal, es
conveniente entender que no todo problema social, cultural e identitario, deviene
en una situacin o problema socialmente relevante
14
; vale decir, en situacin sobre
la cual se debe producirse un tipo de intervencin de estado para interpretarla y
resolverla.

La relevancia, en este caso, esta asociada a la posibilidad de que requerimientos
y reclamos mltiples sobre un asunto comn devengan en demanda social
15
; en el
sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en
instancias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solucin o
tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o estados de cosas sobre los
cuales se va generando reclamos movilizados por actores diversos, que no
necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulacin, pero que si
tiene como propsito incorporar su consideracin, discusin y tratamiento en
agendas estatales.

Desde las lgicas de configuracin de las relaciones pblico/privadas, la
relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensin estructurante de lo pblico

14
Vargas Velsquez, Alejo. El estado y las polticas pblicas. Almudena. Bogot. Colombia. 1999.
15
(Chevallier; 1986)
52
que corresponde a aquello que tiene vala, importancia y significacin especial en
un contexto especfico; la notoriedad es un fenmeno que culturalmente puede
tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas
formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que
se presenta a los pblicos para su consideracin, dada su singular importancia
16


En este mismo marco interpretativo, el reclamo es tambin una dimensin
estructurante de lo pblico; hace referencia a la solicitud, exigencia, reivindicacin,
impugnacin o aclamacin frente a procederes, juicios y aptitudes, situaciones y
ordenaciones considerados de interes del pblico o los pblicos.

El reclamo articula una doble dinmica: De una parte, alude a un llamado
orientado a otro para que traiga, coloque o responda; subyace a este tipo de
accin el imperativo de ser considerado o tomado en cuenta, vale decir; de tener
notoriedad o relevancia. De otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que
acuda o responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se considera,
se piensa o se es.

Tanto notoriedad como reclamo adquieren significacin y contenido segn sean
los dispositivos desde los cuales se configuren. En la perspectiva de la lectura que
aqu se propone el acto que precipita el reclamo no es un fenmeno volitivo de un
individuo conciente, alude ms bien a planos y dispositivos de visibilidad que
producen su percepcin y configuran su recepcin; vale decir, cargos, estatutos,
relaciones de mando/obediencia, competencias lingsticas articuladas a saberes,
matrices culturales, crculos de admisibilidad y censura, posiciones de clase,
situaciones de dominacin/sujecin.


16
Lozano, Alejandro. Algunos problemas sobre lo pblico: Los saberes, las esferas y las
relaciones, las estticas de lo inamisible. Contenido en Hacia una definicin de lo pblico.
Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de
Colombia. Bogot. Colombia. 2005.
53
El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que
identifica a este tipo de relevancia social y poltica del reclamo. Por ejemplo, la
agenda estatal puede representar un espacio problemtico, es decir, un conjunto
de cuestiones no resueltas que afectan a uno o ms sectores sociales y que se
constituyen en objeto de la accin estatal
17
, igualmente se la caracteriza como un
grupo de problemas objeto de controversias pblicas
18
.

Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de consideracin y
controversia, constituye progresivamente un espacio de problematizacin, de
disposicin de fuerzas, de planos de emergencia en las que se disean agendas y
se estabilizan directrices de poltica, se neutralizan tendencias y se imponen otras;
una interpretacin no antropocentrista ni esencialista como la propuesta por la
sociologa de Michel Callon posibilitan caracterizar la problematizacin en los
siguientes trminos:

Uno de los subttulos del trabajo de Callon (La problematizacin, o cmo
volverse indispensable...?) precisa de alguna manera el alcance que tiene este
concepto y la perspectiva de anlisis
19
. Se entiende por sta la determinacin de
un estado de cosas dado (No podemos ver televisin porque no hay luz) y/o un
estado de cosas deseado (Querramos y/o deberamos poder prender el televisor
con energa elctrica), interrogando la situacin (Por qu no tenemos energa?,
Cmo disponer de esa energa?) para establecer una solucin.

Hacer la pregunta sobre por qu no se cuenta con energa elctrica para ver
televisin es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al
hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilizacin de

17
Oszlak, Oscar. Estado y polticas estatales en Amrica latina: hacia una estrategia de
investigacin. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires. Argentina. 1981
18
Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Ariel. Espaa, Barcelona.1985
19
Callon, Michel. Elementos para una sociologa de la traduccin. Mimeo correspondiente al
programa universitario de investigacin en ciencia, tecnologa y cultura. Universidad Nacional de
Colombia. 1996
54
intereses la situacin considerada inaceptable; la problematizacin tambin
corresponde al despliegue de rdenes, prcticas, objetos, smbolos e imaginaros
que operan en los procesos de diferenciacin, distincin y reconocimiento social,
acceso y construccin de proyectos identitarios.

Imaginemos un televisor que requiere alimentarse con luz elctrica en medio de
una distribucin constituida, de una parte, por un espacio de velas, lmparas de
combustin y pilas en donde no existen cables ni tomas; y de otro parte un mundo
en donde la televisin es un referente simblico e imaginario importante que
estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidianos de la realidad
social y cultural.

Esta imagen permite entender como la posibilidad misma de formular la pregunta
est relacionada con esta disposicin de objetos, imaginarios y discursos.

Dado lo anterior, la problematizacin en los procesos de poltica pblica est
relacionada con varias dinmicas entre las cuales se encuentran las siguientes
siguientes:

4.2.1 Plexos de sentido

La problematizacin implica la produccin de plexos de sentidos no unvocos que
se confrontan buscando definir y perfilar la situacin socialmente problemtica;
esto significa que un asunto considerado como problemtico por diferentes actores
no siempre es caracterizado por stos de la misma manera; no necesariamente le
atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impactos, y con ello es
posible que no coincidan en las soluciones que se le deben dar.

Por ejemplo, para algunos actores la generacin de delincuencia juvenil puede
estar relacionada con la prdida de valores sociales y la respuesta que se debe
55
tener es la creacin de normas jurdicas ms estrictas y un sistema carcelario
altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros el
problema no se debe a la perdida de valores sino a la inexistencia de un espacio
familiar de convivialidad democrtica y responsable; en consecuencia, el asunto
no necesariamente lo resuelve normas jurdicas ms estrictas y criminalizacin de
la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia
dndole un papel protagnico en la vida del joven.

De otro lado, estn quienes argumentan la imposibilidad de solucionar el asunto
tratando de fortalecer los vnculos afectivos del joven con sus grupos de
pertenencia social, si quienes participan de estos no cuentan con condiciones
labores estables y justas, con mejor educacin y mayor calidad de vida.

En fin, son mltiples y adems variadas las interpretaciones que se confrontan y
con las cuales se busca llegar a establecer Qu es socialmente problemtico.
Sin embargo, no se trata de simples diferencias de opinin, cada una de estas
interpretaciones y posturas se encuentran alimentadas por valores que se
consideran deben primar frente a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban
ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y
finalmente, en cada una de ellas hay una concepcin de orden social, individuo y
estado.

Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista identifique las
diferencias de sentido y tensiones generadas entre posturas; un aspecto relevante
es identificar su anclaje, los lugares de su produccin: la generacin de sentido se
hace desde juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo
pronunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde saberes
hegemnicos como los discursos de las ciencias y del estado. La elaboracin de
sentido y su eficacia esta igualmente relacionada con los lugares a los cuales se
orientan para ser considerado y debatido.
56

Por ejemplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos
petrolferos ubicados en territorios indgenas, en el marco de instancias
parlamentarias y medios televisivos, en dilogos entre industriales y exportadores
del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales;
existe una gran asimetra en torno a la aceptabilidad que puedan tener los
discursos de unos y otros. Argumentar que este tipo de prcticas lesionan la
madre tierra y rompen vnculos culturales de las comunidades que viven en los
lugares de explotacin, no tiene el mismo alcance y significacin cuando se hace
en el cabildo de la comunidad ancestral, a cuando se plantea en las instancias
inicialmente sealadas.

De igual forma en estas instancias no tiene el mismo peso el argumento ya
sealado frente a pronunciamientos de economistas que buscan demostrar el
impacto que generara las cuantiosas regalas en la economa de la regin y en los
rdenes exportadores del pas. Las instancias no son dispositivos neutros en
donde supuestamente se concurre para discutir en condiciones iguales.

4.2.2 Procesos de traduccin e identificacin de actores

Cuando se argumenta en la arenga del lder barrial ante su comunidad la
obligacin del gobierno de solucionar los problema de los pobres, o cuando por su
parte los funcionarios de la empresa de energa no aceptan que son el gobierno
pero se asumen como responsables de administrar el suministro de energa, nos
encontramos con un proceso vrtice de la problematizacin que se denomina
traduccin; en este proceso los actores se autodefinen y entredefinen asumiendo
roles y proponiendo roles a otros.

El anlisis de poltica pblica gravita en buena medida en torno a la manera como
concurren en el proceso una diversidad de actores: unos estatales, otros
57
supraestatales; unos mediadores, otros son objeto de la intervencin de estado;
unos centrados en el diseo de directrices de poltica, otros ejecutores y
evaluadores de procesos.

El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los actores y a su
vez contar con criterios y estrategias de identificacin de los mismos, es uno de
las asuntos que sobrelleva mayores dificultades, sin embargo, no hay un criterio
nico para identificar y caracterizarlos, ello depende de los propsitos del analista,
el gestor de acciones gubernamentales y el cientista que indaga procesos, entre
otros.

Es igualmente cierto que tanto planteamientos de orden terico, estrategias
metodolgicas, y propsitos de anlisis y/o intervencin, se enfrentan a lmites y
unilateralitas que otros salvan, pero de otra parte generan posibilidades. En tales
circunstancias los analistas deben escoger en funcin del trabajo que buscan
adelantar, combinando perspectivas o simplemente sometindose a modelos y
esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga claridad sobre los
supuestos que subyacen a las opciones que se tomen.

En el caso de los procesos de diseo de directrices de poltica analistas
estructuran juegos de roles centrados en actores previamente identificados, y
considerados relevantes, con el propsito de ubicar posturas frente a una
determinada situacin o discusin de un tema especfico.

Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes:

Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer presencia y/o
pertenecer a una instancia de debate, de produccin de informacin sobre el
problema, o de estabilizacin de decisiones sobre el mismo. En tales
58
circunstancias se tiende a identifican personas y/o grupos de interes all
representados.
Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o
indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes,
programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de focalizacin de
territorios y/o poblaciones; y normas sociotcnicas, dentro o fuera de los
aparatos de estado
Se identifican como actores grupos formales organizados y de pertenencia,
claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo
para lograr promover, defender, imponer o concertar posturas y/o acciones
frente a un debate o situacin.
Se identifican como actores instancias formalizadas o no formalizadas que
hacen pronunciamientos oficiales, o adelantan acciones frente a debates y/o
situaciones.
Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos,
segmentos de poblacin no organizados formalmente (jvenes, nios,
trabajadores, desempleados, etc.); y unidades espaciales geogrficamente
referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.); entre otros.

En mltiples circunstancias la caracterizacin de actores desde una categora
tiene diferentes alcances y significaciones, dependiendo de los medios con los
cuales se los identifica. Por ejemplo, en el caso del concepto poblacin difiere su
uso si con el se alude a un grupo georeferencialmente identificado mediante
instrumentos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc.; y
cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de atributos
especficos (nias entre tres y cinco aos).

Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de anlisis relacionadas con
interpretaciones sobre dinmicas singulares de los procesos de polticas pblicas,
autores proponen multiples criterios para identificar y caracterizar actores.
59

En el caso de las investigaciones de Brbara Crosby y Jhon Bryson se identifican
fenmenos como los foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones
en auditorios, dinmicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias pblicas,
conferencias, peridicos, televisin, radio, entre otros), estructurados en procesos
de planeacin de polticas pblicas y articuladores de lgicas como las siguientes:
Primero, la configuracin de encuentros orientados a la produccin de opinin y
creacin de significados compartidos. Segundo, la constitucin de una relacin de
comunicacin que se procura por la interaccin existente entre oradores, pblicos
y financiadores o promotores del foro. Tercero, existencia de un sistema de reglas
estructurantes del encuentro en trminos de normas de acceso al espacio de
intercambio, normas de comunicacin pragmtica, formas de argumentacin,
disposicin y movilizacin de recursos lingsticos y esquemas interpretativos
20
.

El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos
como instrumento terico utilizado en la descripcin de procesos de diseo de
poltica, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseo de
escenarios productores y difusores de referenciales de poltica: dado lo anterior, el
foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulacin funcional
de oradores, financiadores y pblico en calidad de actores.

Pierre Muller identifica por su parte, actores que como mediadores producen
referenciales de la poltica, es decir imgenes cognitivas determinantes de la
percepcin que tendrn los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema
socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una
posicin estratgica en el sistema decisional dado que formulan el marco
intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de lo
grupos en pugna.

20
Bryson, John y Crosby, Barbara. La planeacin de polticas y el diseo y uso de foros, mbitos y
tribunales. Contenido en La gestin pblica su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico. 1998.
60

De otra parte Muller considera que en la articulacin de los campos del
conocimiento y poder en procesos de poltica, se identifican y diferencian tres tipos
de mediadores en funcin de los recursos sociales que movilizan: De una parte
estan los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor
de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; de otra parte se
encuentran las lites administrativas definidas por su capacidad para dominar la
coherencia de los sistemas de decisin; finalmente estan los polticos elegidos.

Ives Meny caracteriza como actores a empresarios polticos cuya naturaleza y
actividad diferencia en los siguientes trminos: Aquellos que renen grupos,
individuos y medios articulados a lites de diferente naturaleza. De otra parte
estan aquellos que pertenecen a grupalidades ms difusas y annimas, a menudo
su actividad gravita entorno al activismo, la agitacin y la radicalizacin,
suplementando el dficit de capital de las lites; para Meny de estas dinmicas
surgen asociaciones especializadas estructuradas en torno a las reivindicaciones
movilizadas, sin embargo, este tipo de actores pierden a menudo su influencia y
apoyo cuando la inclusin en la agenda deja de ser la etapa crtica. En trminos
generales estos actores se movilizan en funcin de objetivos especficos.

Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que contribuyen al trabajo
analtico, se encuentran igualmente la identificacin de criterios bsicos, a partir de
tradiciones de pensamiento diversas, orientadas a contribuir en la labor de
caracterizacin de actores que deben asumir los analistas.

En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se plantea el
imperativo para el analista de atender a los siguientes criterios: identificacin de la
relacin actor/situacin; caracterizacin de los actores a partir de las relaciones
estatus/rol; identificacin de estructuras de roles.

61
Desde la perspectiva de Callon la identificacin de los actores esta relacionado
con procesos de traduccin enmarcados en situaciones que implican acciones de
autodefinicin y entredefinicin. Los actores asumen roles, ponen a circular
intermediarios (discursos, prcticas, imaginarios, objetos), para establecer quienes
son y que interes los movilizan: sin embargo, en la interaccin es igualmente
entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignndole un lugar;
en este proceso se presentan situaciones como las siguientes que son relevantes
para el analista:

Aquellas en donde el actor etredefinido no acepta lo que dicen que es l, por
ejemplo los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes.
Aquellas en donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia
entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los
habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.
Aquellas en donde los actores que se entredefinen no coinciden entre s sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.
Aquellas en donde los actores que se entredefinen coinciden totalmente sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.

La traduccin plantea grados de convergencia en los procesos de autodefinicin y
entredefinicin, y umbrales en los que no es claro, parcial o totalmente, qu se es
y qu se hace; qu son los dems o qu hacen los dems. La convergencia
permite establecer grados de acuerdo o disenso que se operan en un proceso de
traduccin; la negociacin, la alianza, el franco rechazo, la abstencin es lo propio
de los proceso de traduccin.

Pero si la traduccin pone de presente la autodefinicin y entredefinicin como
aspectos de la problematizacin, el interesamiento corresponde a un conjunto de
mediaciones con las cuales una entidad (la comunidad del barrio que requiere
electricidad) se esfuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entidades
62
(la empresa de energa como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la
carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de
solicitud de la empresa de energa, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de
los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la
problematizacin, hablamos de artefacto de interesamiento.

Son las controversias y actos relacionados con la movilizacin los que permiten
establecer cundo un artefacto es de interesamiento, porque ellos estabilizan
identidades y determina los enrolamientos. Para Callon en su planteamiento
terico el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido ste en la
tradicin sociolgica sistmica y con l quiere hacer referencia a un mecanismo
mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta;
es un interesamiento logrado (Como por ejemplo cuando la empresa de energa
se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el
barrio dispone de luz elctrica y que el reclamo logro que la empresa prestara el
servicio).

Finalmente cuando se caracteriza los enrolamientos se esta describiendo las
negociaciones, enfrentamientos y diferencias que permiten al interesamiento llegar
a un resultado. La importancia de los artefactos de interesamiento radica en que
mediante ellos se logra los enrolamientos.

4.2.3 Movilizacin y enrolamiento

Otros de los aspectos estructurantes de la problematizacin son la movilizacin, el
enrolamiento y la pugnacidad de grupos sociales relevantes con intereses
diversos. Con el concepto de movilizacin se alude a diversos fenmenos: Una
primera perspectiva lo relaciona con la capacidad que tienen los actores
interesados para poner en juego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que
les posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, interpretaciones,
63
objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la
manera como el reclamo social, la postura, la interpretacin, las propuestas y
exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusin y
decisin, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente
desaparecen.

Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la
problematizacin
21
. El concepto designa el proceso mediante el cual un rol es
definido y atribuido a un actor por otros actores, y en esta dinmica, el actor al cual
se le atribuye el rol busca aceptarlo o rechazarlo: existen diferentes medios con
los cuales unos actores en la justa poltica se orientan a enrolar otros actores; por
ejemplo, la violencia fsica, la seduccin, la persuasin, la negociacin, la
ideologizacin, entre otros.

Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinmicas sociales con los
cuales los actores en pugna, en los proceso de poltica pblica, buscan
caracterizar cultural y polticamente a otros actores para promover una forma de
interpretar y solucionar los problemas, tambin se pone de presente la otra cara
de esta dinmica en la cual los actores rechazan las identidades que se les
proponen, no las asumen y buscan construir una propia identidad, e igualmente
asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.

4.3 Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias y directrices de
poltica

Las mediaciones sociales que configuran la problematizacin, definen un mbito
que denominaremos espacio de controversia, el cual nos permite percibir en el
tiempo la manera como se tematiza en lugares y por medios especficos, aquello
que grupos de interes consideran socialmente relevante y por lo tanto, aquello

21
(Callon; 1996)
64
que en condiciones especficas amerita una intervencin de estado, mediante
acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de
la vida social y sobre determinados segmentos de la poblacin.

Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones,
polmicas, litigios orientados a caracterizar lo socialmente relevante y a
establecer la naturaleza, direccin y contenido de la accin estatal, as como la
cobertura, temporalidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con
regularidad, la controversia que se da entorno a un asunto objeto de un proceso
de poltica pblica, nos presenta una variada tematizacin.

En qu consiste la tematizacin. Hemos encontrado que los asuntos objeto de
debate en los procesos de poltica pblica no tienen un sentido unvoco,
igualmente, es necesario sealar que ellos pueden ser abordados desde
diferentes perspectivas, lo cual permite establecer y percibir dimensiones de los
asuntos que deben ser entendidas y tratadas de manera diferente, dado que
pueden estar relacionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones
integrales.

La tematizacin que surge de esta dinmica de los procesos de poltica pblica,
corresponde a la forma como en el debate se van diferenciado aspectos del
problema que requieren ser tratados de maneras diferentes y conducen a
objetivos y resultados igualmente diferentes; cada una de estas dimensiones,
aspectos o aristas se va constituyendo en un tema de controversia.

Por ejemplo, las discusiones sobre la desnutricin infantil de cero (0) a cinco (5)
aos, se relacionan con temas como salud y nutricin del infante, nutricin y
rendimiento escolar, nutricin y cultura familiar, nutricin y pobreza, nutricin y
calidad de vida, gestin intersectorial y programas de nutricin, entre otros.

65












En consecuencia, tanto para el analista de polticas como para aquellos que se
ocupan de su gestin, es muy importante establecer cuales son las temticas del
campo controversial y la forma que reviste su tematizacin. Si partimos del caso
sealado con anterioridad, nos encontramos con formas de tematizacin diferente:
por ejemplo, en un asunto como salud y nutricin tiende a ser abordado desde el
discurso medico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros; en un asunto
como educacin y nutricin juegan los discursos de la pedagoga, la psicologa y
la medicina.

Segn sean los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que
buscan intervenir en el proceso de poltica, pero no solamente se trata de
identificar tipos de actores sino igualmente discursos, intereses y grupos sociales
afectados, racionalidades y experiencias mltiples.

Por ejemplo, en la solucin del caso que nos ocupa las decisiones que se toman
sobre intervencin de estado no solamente afectarn a los infantes de cero (o) a
cinco (5) aos, sino igualmente a maestros, colegios y jardines infantiles, padres
de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de









DISEO DE DIRECTRICES DE POLITICA
Tema 1
ESPACIO DE CONTROVERSIA
Tema 2
Postura actor A
Postura actor C
Postura actor B
Tema 3
Postura actor D
Postura actor E Postura actor F
66
investigacin y seguimiento de la nutricin, entes financiadores, revistas
especializadas, programas de estudio en el tema, etc.

Finalmente, es necesario tener en consideracin que este espacio esta constituido
por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos relacionados con el
problema debatido, y se hacen visibles los requerimientos y posturas de los
actores en controversia.

Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades organizacionales,
consejos, comits, comisiones, asambleas, plenarias, despachos) o en momentos
especficos constituirse de manera informal dentro o fuera de una organizacin.

Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y enunciabilidad: los
actores luchan y se movilizan para que en ciertas instancias dimensiones
especficas del problema sean tratadas; no en todas las instancias se puede
discutir todo y resolverlo todo.

Las instancias definen un mbito en donde se conocen y resuelven ciertos temas,
para participar en ellas se establecen calidades y mecanismos de acceso,
permanencia y salida. Las instancias pueden ser permanentes o transitorias,
formales e informales, gubernamentales, de la administracin estatal, legales e
ilegales, de organizaciones no estatales, etc.

No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversial de una
poltica pblica se estabilizan decisiones relacionadas con la definicin de
directrices de poltica; en algunas se producen recomendaciones, en otras se
dirimen querellas, en otras se hace control, en otras se busca coordinar acciones.

De otro lado, algunas de estas instancias son ms visibles desde la perspectiva de
la legalidad, que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos
67
estatales otras se encuentran ms ocultas, lo que no significa que sean menos
formales o que no se encuentren organizadas; por ejemplo, dentro de esta
segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela
poltica, a redes del narcotrfico o a redes de la guerrilla, entre otras.

En conclusin, el espacio controversial que se configura en los procesos de
definicin de directrices de poltica es muy dismil y obedece a mltiples lgicas,
las instancias no son de la misma naturaleza, solamente en algunas de ellas se
estabilizan directrices de poltica, la correlacin de fuerzas y posibilidad de
visibilidad de las instancias varia en funcin de sus lugares en el aparto de estado,
o de su ubicacin en el espectro de los grupos sociales organizados fuera del
estado.

Las directrices de poltica son mandatos que permiten orientar las acciones
gubernamentales, del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan
afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados
mandatos.

Finalmente, las directrices de poltica son decisiones que se estabilizan en
dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurdicas marco,
planes y programas estatales indicativos, directivas, entre otros. Las directrices de
poltica pueden expresarse en trminos de lineamientos, principios reguladores y
objetivos, entre otros; su estabilizacin implica que con ellos se cierran, en buena
medida, los debates y negociaciones orientados a caracterizar el problema
socialmente relevante y el diseo mismo de directrices. Este cierre da un sello de
oficialidad y obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio
controversial y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de implementacin
de la poltica o en los debates de constitucionalidad del mandato.

68
En las directrices de poltica, en momentos, se identifican los responsables de su
ejecucin, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, establecen
procedimientos o sealan fuentes de financiacin. La estabilizacin de directrices
de poltica y sus contenidos estan en funcin de tiempos y costos polticos de
actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interes que
tienen acceso a las instancias en donde se estabilizan estos tipos de directrices.

69
Captulo quinto
Definicin de directrices de poltica
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis

5.1 Marco del trabajo


5.1.1 Objetivo general

Delimitar, caracterizar y analizar la problemtica y el contexto del momento
relacionado con la definicin, diseo y estabilizacin de directrices de poltica
pblica.

5.1.2 Objetivos especficos

Definir criterios para delimitar espacio temporalmente la trayectoria de un proceso
de definicin de de directrices de poltica, con el objeto de ser estudiada.

Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos
del proceso de poltica pblica estudiada, demarcndolos espacio temporalmente,
segn sea la dinmica del mencionado proceso.

Adelantar labores de recoleccin y organizacin de informacin utilizando las
matrices que se presentan en la gua, con la finalidad de hacer anlisis de
dimensiones del proceso de poltica pblica estudiado.

Disear y utilizar instrumentos que posibiliten la organizacin, procesamiento y
anlisis de informacin de dimensiones del proceso de poltica pblica estudiado.

Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definicin e implementacin de
poltica pblica para el perodo objeto de estudio.
70

Elaboracin de informes de avance, documentos diagnsticos y de
recomendaciones, as como resmenes ejecutivos.

5.1.3 Tipos de informacin requeridos

Informacin jurdica: Leyes, decretos, proyectos de ley, exposiciones de motivos,
sentencias, resoluciones, acuerdos etc.

Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (Nacionales, como regionales
internacionales), planes organizacionales, programas y proyectos relacionados
con la implementacin de la poltica.

Informacin producida por u orientada a entidades supranacionales. Informes a
ministerios, Presidencia de la Repblica, Planeacin Nacional, entidades de
control (Contralora, Procuradura, Superintendencias, etc.), Congreso de la
Repblica, comisiones especiales, etc. (Informes peridicos destinados al sector).

Informacin producida por organizaciones no estatales, gremios, facciones de
partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos, asociaciones, comunidades,
frentes guerrilleros, entre otros, relacionados con los espacios controversiales del
proceso de poltica

Documentos evaluativos (diagnsticos o prospectivos) sobre la configuracin,
desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y hechos relacionados con
el proceso de poltica objeto de estudio.

Informacin orientada a la divulgacin de las actividades de entidades estatales,
no estatales, nacionales, internacionales o locales relacionadas con la poltica, as
71
como aquella proveniente de grupos de interes que no operan como
organizaciones.

Informacin presupuestal y financiera relacionada con la financiacin de planes,
programas o proyectos relacionados con la actividad de implementacin de
poltica.

Informacin de prensa y en general de publicaciones seriadas (peridicos,
anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situaciones, posiciones de
actores relevantes o documentos relacionados con el proceso de poltica pblica
estudiado.

5.1.4 Proceso de trabajo:

Partiendo de los campos de intervencin ya establecidos en los ejercicios
anteriores, y a partir de la situacin problemtica sobre la cual desea
establecer la configuracin de directrices de poltica, identificar los temas de
controversia que es necesario delimitar y estudiar

Elaborar una matriz para cada tema de controversia; identificando en el tiempo
los actores, sus posturas, el tipo y caracterizacin de la instancia en donde se
hace visible el reclamo. (Cada matriz contiene todas las posturas relacionadas
con el tema)

Elaborar las matrices de tematizacin por documentos, constituida cada una
por el conjunto de fichas de identificacin bibliogrfica documental y contenidos
diagnsticos o prospectivos sobre los temas objeto de controversia.

Elaborar por cada tema una matriz en la que se identifiquen las directrices de
poltica estabilizadas en normas jurdicas
72

Disear y elaborar matrices que identifiquen propsitos y objetivos orientados a
la operacionalizacin de las directrices de poltica

Disear contextos que hagan visibles las circunstancias que posibilitan la
comprensin los debates del campo de controversia y la estabilizacin de
directrices, propsitos y objetivos de poltica.

Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias,
construir hiptesis y sacar conclusiones

Redactar documentos finales

5.2 Espacio de problematizacin para la definicin de directrices de poltica

5.2.1 Objetivos

Caracterizar por temticas la configuracin del espacio de controversia
relacionado con la situacin socialmente problemtica objeto de intervencin de la
poltica pblica

Identificar posturas de actores relevantes frente a temas de controversia que
hacen parte del espacio controversial de las directrices de poltica y las instancias
en las cuales se visibilizan los requerimientos.

5.2.2 Introduccin

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de definicin de
directrices de poltica el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios
orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar procesos,
73
reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la identificacin de
problemas y la orientacin de acciones de estado para ser intervenidos

Corresponde a esta parte de lnea dos componentes, a saber:

Primero. Delimitacin del espacio controversial atendiendo a instancias
organizacionales o espacios de discusin configurados como grupalidades de
naturaleza transitoria o permanente (Unidades organizacionales, comits,
comisiones, foros, plenarias, entre otras).

Segundo. Delimitacin del este espacio controversial atendiendo a la informacin
contenida en estudios, documentos diagnsticos, documentos prospectivos,
artculos de prensa y de revistas especializadas, informes de comisiones
especiales, informes de organismos de control, informes de gestin.

5.2.3 Primera componente: Identificacin posturas y actores en instancias
organizativas

Como se sealo con anterioridad, hacen parte del espacio de controversia el
conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a caracterizar lo
socialmente relevante, y con regularidad estas controversias se dan entorno a un
asunto objeto de un proceso de poltica pblica; la manera como se aborda este
asunto, desde diversas dimensiones o aspectos se denomina tematizacin.
Finalmente, es necesario tener en consideracin que frente a los temas se
presentan actores relevantes que buscan injerir en la definicin de directrices
tienen posturas frente a ellos.
Dado lo anterior, es necesario:

74
Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran
los debates de controversia en la definicin de directrices gubernamentales de
la poltica.
Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se
dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores
que asumen estas posturas y representan estos grupos.
Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con acciones,
intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definicin de directrices
gubernamentales. (faccin de partido, grupo de clientela poltica, funcionarios
de entidad estatal o privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.)








La informacin correspondiente a esta parte de lnea debe ser debidamente
consignada en la Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias













5.2.4 Segundo componente: Identificacin de posturas en documentos

Primero. Es necesario tener en consideracin que el analista no puede hacer

de lado temas, posturas o actores, por considerndolos a unos ms o a otros
menos importantes. El analista ha de aplicar un principio de simetra; todo
tema, postura o actor por insignificante que parezca, al aparecer dentro del
espacio de controversia o problematizacin debe ser considerado y estudiado.
Segundo. Para la elaboracin de matrices se ha de utilizar informacin
primaria. Las posturas deben ser identificadas mediante citas a pie de pgina,
sealando la fuente de informacin para cada una de ellas.

Primero. Las normas jurdicas no son temas de controversias. Cuando se

producen normas jurdicas, se discuten y estabilizan asuntos y decisiones
sobre temas de controversia. (En consecuencia, la informacin relacionada con
debates de proyectos de ley le permite identificar temticas, actores y posturas
de actores; este material es importante para definir el espacio controversial).
Segundo. Las organizaciones no se identificarn en este caso como actores.
Las organizaciones corresponden a grupalidades formales representadas por
voceros oficiales; estos voceros se consideran actores que representan grupos
de interes. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales de
entidades tanto estatales como no estatales.
75

Atendiendo a la informacin contenida en estudios, documentos diagnsticos,
documentos prospectivos, artculos de prensa y de revistas especializadas,
informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes
de gestin; ordenar la informacin por temticas, autores y tipos documentales
enumerando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: en
primer lugar sobre situaciones socialmente problemticas, la segunda sobre
diagnstico de mbitos intervenidos: Ingresar informacin en la Matriz

5.2.5 Tercer componente: Caracterizacin de la red de instancias de debates
y estabilizacin de directrices de poltica

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo
el espacio de controversia del proceso de implementacin de poltica pblica
estudiada.

Para cada una de las temticas que se identificaron con anterioridad se
caracterizan las instancias de controversia, estableciendo su naturaleza, en los
siguientes trminos:

Ubicacin de la instancia en organizaciones, cuando se trata de instancias de
carcter formal.

Composicin de la instancia. (Quienes pueden acceder a ella desde mandatos
de naturaleza legal y dinmicas de orden funcional. Adems, quienes en la
situacin espacio/temporal- participaron en los debates y estabilizacin de
decisiones).

76
Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente,
considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el
momento de la controversia)

En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realizacin debates, los resultados estabilizados con la discusin de las
agendas y ordenar parte de esta informacin en la Matriz: Temticas, actores,
posturas e instancias

5.2.6 Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias de procesos de
definicin de directrices.

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin
debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin
contenida en la matriz.



















AMBITO DE PROBLEMATIZACION DEFINICIN DE DIRECTRICES DE POLITICA


TEMA DE CONTROVERSIA: Tema No.1


ACTOR

POSTURA
ACTOR

CARACTERIZACION
INSTANCIA
PERFIL
FUNCIONAL
INSTANCIA
COMPOSICION
FUNCIONAL
INTSTANCIAS
COMPOSICION
SITUACIONAL
INSTANCIA
Nombre del
actor relevante
Nombre de la
instancia
Grupo interes
representado
Naturaleza de la
instancia
Fecha del
planteamiento

Ubicacin
organizacional










Seala cual es el tema de controversia
Enumere los actores que hicieron parte
de la instancia en la situacin relevante
Copie literalmente
el perfil funcional
de la instancia
El pronunciamiento se
copia y se seala con
nota a pie de pgina la
fuente documental

77
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la informacin presentada en la segunda y tercera parte de esta lnea y
posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.

Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo explique al lector, en
primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como
se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque las matrices con su
informacin debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la
informacin contenida en el conjunto de matrices.

Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz tenga en cuenta lo
siguiente:

La postura del actor en el debate se identifica mediante nota a pie de pgina se
seala la fuente documental de la cual se toma el argumento. Dado lo anterior,
identifique los algoritmos de problematizacin por postura del actor relevante
(Descripcin del hecho relevante, identificacin de causas que lo procuran,
identificacin de consecuencias y efectos procurados)
Recuerde que organizaciones no son instancias. Las instancias formales por lo
regular corresponde a unidades organizacionales
Tenga en consideracin que los actores son puntuales, corresponden a
nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades
organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.
Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles
funcionales se esas unidades (Comits, salas, comisiones, juntas, entre otros)
La composicin funcional con regularidad se refiere a cargos o delegados que
representas estamentos, grupos de interes, etc. (Por ejemplo, delegados de
ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros)
La composicin situacional se refiere al nombre de la persona que en el
momento del hecho hace parte de la instancia.
78
5.2.7 Matriz: Tematizacin a partir de documentos

Ubicar y transcribir de documentos (estudios, documentos diagnsticos,
documentos prospectivos, artculos de revistas especializadas, informes de
comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestin,
entre otros) partes correspondientes a:

Identificacin de situaciones que deben ser objeto de intervencin estatal
Establecimiento de causas, consecuencias e impactos que se derivan de esas
situaciones (Diagnstico)
Identificacin de alternativas de cambio y propuestas de reforma (Prospectiva)

Elaborar la matriz elaborando una ficha por cada documento consultado,
ajustndose a las siguientes orientaciones:

1. Perodo objeto de estudio: Si la informacin corresponde a un ao escriba solamente
el ao considerado (Ej. 1980) Si se trata de un perodo escriba el ao inicial y el ao
final objeto de anlisis, separado por guin (Ej. 1980-1985)

2. Tipo documental: Identifique uno de estos dos tipos documentales. (Documento
convencional para aquellos que estn publicados. Documento no convencional para
aquellos que no estn publicados: manuscritos, fotocopias, dactilografas, etc.).
Cuando el documento es convencional y se trata de una publicacin seriada
(Anuarios, peridicos, diarios oficiales, revistas, almanaques, etc.) identifquelo como
Documento convencional-publicacin seriada

3. Clase documental: Identifique si se trata de un documento independiente que
constituye una unidad en s y no esta contenido en otros documentos, por ejemplo:
libro, captulo de libro, ensayo, ponencia, informe, proyecto, diario de campo, artculo,
editorial, sentencia, etc.

79
4. Ttulo general: Coloque el ttulo general del documento del cual toma la informacin.
(Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtitulo; escriba el ttulo coloque dos puntos y
escriba el subttulo (Ej. Teora crtica del sujeto: Ensayos de Psicoanlisis y materialismo
histrico).
Si el documento hace parte de una publicacin seriada, coloque aqu el ttulo de la
publicacin seriada (Ej. El tiempo)

5. Autor (es) generales: Coloque el nombre del autor: Primer apellido y Segundo apellido,
Primer nombre y Segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral.) Si hay ms de dos
autores separe cada uno de ellos con punto y coma. (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael.).
Si hay ms de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe despus del
punto seguido [et al]. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral. [et al]. Si se trata de un
documento que esta contenido en una publicacin seriada no se diligencia este campo.

6. Ttulo Especfico: Cuando el documento estudiado hace parte de una publicacin
seriada o esta ubicado como parte de un libro (Captulo, ponencia, artculo, excurso,
etc.), se coloca el ttulo de documento en este campo y el ttulo del libro que lo contiene
en el campo No. 4 (Ttulo general)

7. Autor (es) especficos: Coloque el nombre del autor y/o autores que elaboraron el
documento con los mismos criterios establecidos en el campo No.5. Si el documento
estudiado no esta contenido en una publicacin seriada, pero si es parte (captulo,
ponencia, artculo, excurso, etc.) de un documento que lo contiene (libro), se coloca el
autor del libro en el campo No.5 y el autor del captulo, artculo o ponencia en ste
campo. Si se trata del mismo autor se coloca el mismo nombre en los dos campos (No.
5 y No.7)

8. Pginas y o volmenes: Si se trata de un documento que esta contenido en una
publicacin seriada, o esta contenido en un libro se coloca la informacin de la siguiente
manera: Ao de la publicacin, nmero, volumen y rango de pginas (Ej. Ao 3 Vol.5
No.17. [pp. 140-170]), (Ej. Ao3 Vol.5. No17 Separata [pp.23-67]). Cuando no es
publicacin seriada se coloca Volumen, si es necesario y pginas (Ej. V.3, 370 p.), (Ej.
[pp. 120-123]
80

9. Editorial: Colocar el nombre de la editorial que publica el documento (Ej. Alianza): En el
caso de editoriales comerciales omitir el Cia, Ltda., S.A., etc.

10. Fecha/Edicin: Colocar la fecha de edicin del documento. Utilizar, da-mes-ao. (Ej. 02-
12-2003). En el caso de las publicaciones seriadas es fundamental colocar la
informacin completa. En el caso de libro solamente es necesario el ao (Ej. 2003)

11. Ciudad: Colocar el nombre de la ciudad en la cual se publica el documento

12. Pas: Colocar el nombre del pas en el cual se publica el documento.

13. Responsable institucional: Colocar el nombre completo de la entidad responsable de la
publicacin. Es necesario tener en cuenta que no se trata de la editorial. Por ejemplo, en
el caso de la Revista Anlisis Jurdico se coloca: Universidad Nacional de Colombia.
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Departamento de Derecho. Los
nombres se colocan completos hasta llegar a la dependencia.

14. Nombre/Evento: Colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro
internacional de estudiantes de sociologa). Si lo anterior no corresponde a un evento
omitir esta informacin

15. Tipo/evento: Caracterizar el tipo de evento, atendiendo al orden geogrfico (nacional,
internacional, regional, local, colombiano, interamericano, etc.) y a su modalidad (taller,
seminario, congreso, encuentro, etc.)

16. Fecha/Evento: Colocar la fecha de realizacin del evento. Utilizar, ao en cifras; mes,
las tres primeras letras en minscula; Das en numero separados por guin. (Ej. 2002
Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21- 2004 Ene.
5)

17. Ciudad: Nombre de la ciudad o ciudades en las cuales se realiza el evento.

81
18. Pas: Nombre del pas en el cual se realiza el evento

19. Entidad patrocinadora: Colocar el nombre completo de la entidad patrocinadora. En el
caso de varias entidades seprelas con punto y coma. No utilizar siglas.
























Con relacin al contenido ordenar la informacin identificando: (a) la situacin
problemtica, (b) las causas, consecuencias e impactos que de ella se
desprenden. (c) Identificacin de alternativas y propuestas posibles.

Finalmente, es necesario hacer un anlisis por periodos de los conjuntos de
matrices que posibiliten establecer la manera como diversos actores, en
situaciones especficas han ledo y construido posiciones frente a la situacin
problemtica objeto de estudio y en su relacin con el espacio intervenido y las
funciones de estado.

5.3 Identificacin de directrices de poltica
MATRIZ DE DIAGNOSTICO Y PROSPECTIVA TEMAS DE CONTROVERSIA
1.Periodo objeto de estudio:
SOPORTE DOCUENTAL
INFORMACION DE CLASIFICACION DOCUMENTAL
2. Tipo documental: 3. Clase documental:
INFORMACION DESCRIPTIVA
4. Ttulo General:
5. Autor (es) generales:
6. Ttulo especfico:
7. Autor (es) especficos:
8. Paginas y/o volmenes:
DATOS DE EDICION
9.Editorial: 10. Fecha/Edicin:
11. Ciudad: 12. Pas:
INFORMACION INSTITUCIONAL
13. Responsable institucional:
EVENTOS:
14. Nombre/evento:
15. Tipo/evento: 16. Fecha:
17. Ciudad: 18. Pas:
19. Nombre/Patrocinador:
CONTENIDO




82

5.3.1 Objetivos

Identificar las agendas en las cuales se estabiliza las directrices de poltica objeto
de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temticas que
configuran el campo controversial.

Identificar, comparar y analizar los principios orientadores, objetivos y estrategias
contenidas en los dispositivos que estabilizan directrices de poltica, ordenndolas
por temticas que configuran el campo de controversia y estableciendo las
relaciones que se dan entre ellas.

5.3.2 Caracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices de poltica
pblica.

Identificar el nombre de la instancia en la cual se estabiliza la directriz de
poltica. Identificar el nombre de la unidad organizacional en la que se
encuentra la mencionada instancia.
Establecer los puntos contenidos en la agenda en la cual se estabiliza las
directrices de poltica.
Sealar la fecha (da, mes, ao) en la que se estabiliza las directrices de
poltica
Identificar el dispositivo legal o administrativo en el cual estn consignadas las
directrices de poltica estabilizadas. (Ley, decreto, resolucin, plan, programa
directiva, etc.)
Consignar los contenidos de las directrices

Nota: Recuerde que las directrices de poltica no se encuentran consignadas en
una sola norma, plan o programa; en consecuencia, debe identificar cada
dispositivo que estabilice directrices de la poltica estudiada, consignando la
83
informacin que corresponde a los cuatro tems sealados con anterioridad.
Ingresar la informacin en Matriz: Identificacin de directrices de poltica
estabilizadas

5.3.3 Matriz: Identificacin de directrices de poltica estabilizadas

AMBITO DE PROBLEMATIZACIN DEFINICIN DE LA POLITICA
TEMA: Tema No. 1



PUNTOS DE AGENDA

ASUNTOS ESTABILIZADOS (Resultados)

Nombre de la
instancia

Dispositivo legal
Fecha de
reunin

Nombre de la
instancia

Dispositivo legal
Fecha de
reunin

Nombre de la
instancia

Dispositivo legal
Fecha de
reunin


Identificar Nombre de la instancia y organizacin a la que pertenece en donde se
estabiliza la directriz de poltica
Identificar el dispositivo jurdico en el cual se encuentran consignadas los
propsitos y objetivos de poltica
Sealar las fechas (da, mes, ao) en la que se estabiliza las directrices de
poltica
En asuntos estabilizados consignar literalmente los contenidos de las directrices

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin
84
debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin
contenida en la matriz.







Es importante tomar en consideracin que con regularidad las directrices de
poltica pblica estan contenidas en leyes marcos, estatutos especiales o
documentos especiales de instancias que orientan sectores. Por su parte los
propsitos y objetivos estan con regular consignados en planes y programas; este
tipo de documentos son programticos en el sentido de articular objetivos,
resultados, asignacin de recursos y temporalidades re ejecucin

Es importante relacionar y comparar directrices con los horizontes de objetivos y
propsitos, se trata de niveles de desagregacin de las orientaciones.


5.3.4 Propsitos y objetivos que hacen parte de las directrices de poltica

Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta tanto
de funcionarios estatales, gobernantes locales, autoridades pblicas que lideran
sectores o entes territoriales; igualmente buscan modificar la conducta de
ciudadanos y grupos de interes organizados de la sociedad. Dado lo anterior, es
necesario:

Precisar cuales han sido los objetivos enunciados por los decisores pblicos en
el proceso de definicin de directrices rectoras de la poltica.
Establecer y comparar: (1) Contenidos de objetivos, (2) caracterizar y tipificar
objetivos (Determinan procedimientos, Definen criterios, Identifican
poblaciones, establecen coberturas, Identifican operadores, Establecen

Es importante sealar que las instancias no se corresponden con

organizacional, sino con los lugares en los cuales se controvierten los
asuntos puntuales, por ejemplo, unidades organizacionales, comits, juntas,
etc.

85
criterios de financiacin, etc.) (3) identificar debidamente en donde estn
consignados.
Elaborar matrices para la realizacin de esta parte del trabajo. Hacer
deducciones y llegar a conclusiones

5.4 Elaboracin de contextos

5.4.1 Objetivo

Definir e identificar contextos segn sea la poltica pblica estudiada (Por ejemplo:
polticos, econmicos, sociales, culturales, internacionales, etc.), desde los cuales
se pueda entender cuales fueron las circunstancias, hechos, situaciones
relevantes que permiten comprender porque se llega a definir directrices para
adelantar intervenciones de estado.

Por cada contexto

Elaborar descripciones de hechos relevantes para cada contexto,
estrechamente relacionados con los temas de controversia, soportados sobre
informacin primaria o informacin secundara, debidamente identificada
mediante notas a pie de pgina y contrastada con otro tipo de informacin.
Hacer anlisis relacionados con los hechos descritos y otros tipos de
documentacin que permiten caracterizar los aspectos relevantes de la
situacin general que enmarco la definicin de directrices de poltica
Elaborar conclusiones sobre las descripciones y anlisis realizados

Se debe atender a contextos claramente diferenciados en trminos del mbito
intervenido, y contexto institucional estatal que sealen asuntos relacionados con
el aparato de estado en trminos de produccin de normas, reformas
organizacionales, financiacin y otros asuntos de estado.
86
5.5 Elaboracin de mapa de trayectoria definicin de directrices
gubernamentales de la poltica

Elaborar un mapa de trayectorias de los debates, foros, mbitos, tribunales y
situaciones sociales relevantes, red de instancias que hacen parte de la definicin
de directrices gubernamentales de la poltica objeto de estudio

Las situaciones socialmente relevantes pueden aludir a movilizaciones sociales
adelantadas por grupos de controversia paros, tomas, manifestaciones,
desplazamientos, bloqueos, huelgas, marchas, etc.-. Pronunciamientos oficiales
de autoridades estatales o representantes de grupos de inters no estatales. Actos
de gobierno o de la administracin pblica como convocatorias; aprobacin de
normas; presentacin de proyectos normativos; licitaciones; pronunciamientos
judiciales; firma de acuerdos, convenios, tratados, contratos, etc. Acciones
mediante las cuales actores estatales o no estatales interponen recursos. El mapa
de trayectoria debe tener referentes temporales y definir los asuntos estabilizados.
































fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada



fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada



fecha
hecho
relevante



fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada



fecha
hecho
relevante



fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada

87
5.6 Elaboracin de documento base sobre definicin de directrices de
poltica

Elaborar la primera versin de una narracin que describa el proceso de definicin
de directrices de poltica pblica, atendiendo a la relacin entre contextos, mapas
de trayectoria, estabilizacin de directrices de poltica y principales momentos de
controversia.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que
articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los anlisis hechos a cada una
de ellas y las relaciones entre cada uno de los tpicos estudiados (Temticas,
actores, posturas, instancias, directrices, objetivos, dispositivos de estabilizacin,
temporalidades y hechos). Para lo anterior debe: (a) Hacer inferencias de
naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis interpretativa del
fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados
Documento correspondiente caracterizacin de espacios de controversia e
identificacin de directrices de poltica
Resumen ejecutivo de tres pginas
Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar







88
Captulo sexto
Momentos de la implementacin de poltica

No es suficiente establecer mandatos en los cuales se sealen lineamientos que
orienten el accionar de gobernantes, funcionarios de estado y ciudadanos en la
solucin de problemas sociales que aquejan a la totalidad o parte de de la
poblacin, tambin se requiere que esas directrices se operacionalicen, se lleven a
cabo, se implementen.

La implementacin se relaciona con la ejecucin de los mandatos que se
encuentran consignados en las directrices de poltica, en esta parte del proceso se
busca lograr objetivos, tener resultados, generar los impactos deseados; es un
momento en el que el propsito consignado, verbalizado en el mandato se
encuentra con las dificultades de la realizacin.

Si bien con la estabilizacin de las decisiones de orientacin de poltica se cierran
los debates sobre cmo entender el problema y que hacer frente a l, con la
implementacin, realmente, se presenta un nuevo escenario de confrontacin, de
pugnacidad, de exclusiones e inclusiones, de lucha poltica y movilizacin de los
actores sociales.

Con la implementacin la accin de las autoridades estatales se despliega en el
territorio, se divide en segmentos de agenciamiento especializados que laboran de
manera sucesiva y simultnea. Si retomamos nuestro ejemplo de la nutricin de
infantes, tenemos que en casos la accin se localiza en restaurantes escolares
que distribuyen suplementos alimenticios; en laboratorios que hacen el control de
calidad a esos suplementos; en institutos de investigacin de universidades y del
Ministerio de Salud que hacen seguimiento y evaluacin al estado de nutricin de
los nios; en unidades de pediatra de clnicas y hospitales locales que atienden
la poblacin infantil. Son mltiples actividades, desarrolladas por diferentes tipos
89
de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales
(estratos, localidades, barrios, grupos de riesgo, etc.).

Con la implementacin se pueden multiplicar los escenarios de confrontacin, las
tematizaciones varan y se centran ms en el cmo hacer, con qu recursos se
cuentan, quines lo hacen; pero igualmente emergen los problemas relacionados
con qu derechos se vulneran, quines quedan an desprotegidos, qu efectos
indeseados se producen y qu cambios de circunstancias, situaciones y
escenarios ponen en entredicho lo establecido y lo realizado.

6.1 Directrices, agendas operativas y espacios de problematizacin de la
implementacin

La manera como se ha estabilizado las directrices de poltica determina en buena
medida la forma como se configura el campo de controversia del momento de la
implementacin. Para algunos autores los objetivos establecidos en el marco de
las directrices de poltica pueden ser poco o bastante claros, e igualmente pueden
llegar a establecer procedimientos suficiente o insuficientemente precisos, estas
situaciones tienen una influencia relevante en la implementacin
22
.

Por ejemplo, en ocasiones los gobernantes llegan a promover consensos en torno
a objetivos poco claros por los costos polticos que se logran derivar de una
confrontacin entre actores con intereses opuestos y fuerte posicionamiento que
ponen en vilo la estabilidad poltica del gobernante; lo anterior significa que: en un
caso, la confrontacin se traslade a los espacios en donde se disean las agendas
operativas de la poltica, y en otro caso, los administradores de la poltica tengan
un juego amplio en asuntos de direccionamiento.


22
Ingram, Helen, Stuart. La implementacin: una resea y un marco terico que sugiere.
Contenido en Administracin pblica: El estado actual de la disciplina. Fondo de cultura
Econmica. 1999.
90
En aquellas circunstancias en los cuales los procedimientos definidos en los
marcos de poltica son precisos, las decisiones de implementacin posiblemente
llegaran a ser igualmente precisas pero las acciones adelantadas pueden ser
inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, son mltiples las
situaciones que se presentan en la relacin que se establece entra la definicin de
directrices de poltica y las lgicas que se dan en la implementacin.

Por lo regular los rumbos que tome la implementacin de poltica estn muy
relacionados con dinmicas macro de gestin de los aparatos estatales, dinmicas
que en general no son homogneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo,
formas de descentralizacin poltico-administrativa, formas de regionalizacin y
territorializacin, configuracin de sectorialidades, relaciones
intergubernamentales, diseos institucionales macro y micro, modelos
administrativos socializados, capacidades en trminos de saberes acumulados e
incorporados por los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros.

Dependiendo del tipo de poltica los debates de implementacin se pueden dar en
el seno de organizaciones especficas sobre las cuales recaen en buena medida la
tarea ejecutiva; o en grupos de entidades de un sector, situacin que pone de
presente el problema de coordinacin interorganizacional; o entidades de
diferentes sectores y diferentes niveles territoriales lo cual hace visible los
problemas de coordinacin intersectorial e interregional. Sin embargo, la
problematizacin no se limita a los asuntos de coordinacin, cooperacin y
sinergia estatal sino igualmente se hace extensiva a la existencia de querellas que
se dan entre actores no estatales, estrategias que involucran la concurrencia de
organizaciones comunitarias de base, organizaciones con fines y sin fines de lucro
y el estado mismo.

Es posible afirmar que tendencialmente los escenarios de confrontacin y debate
de los procesos de implementacin se configuran atendiendo a dos dinmicas: de
91
una parte aquellas en las que dominan las discusiones provenientes de los
implementadores y expertos, centrados en asuntos de carcter administrativo y
jurdico, o asociados a dilemas de naturaleza especializada y tcnica, de otra
parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto,
consumidores de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.

La configuracin de estos espacios puede ser bastante irregular en el tiempo
dependiendo del tipo de poltica; en algunos casos la implementacin termina
siendo una actividad rutinaria, fundamentalmente procedimental y estabilizada, en
la que los asuntos de controversia son mnimos, de otro lado estn aquellos
escenarios en donde se dan mltiples conflictos, en perodos diversos con ritmos
articulados a tiempos administrativos, electorales, ciclos econmicos o momentos
de pugnacidad social aguda, en algunos casos sostenidos durante periodos largos
en otros intermitentes u obedeciendo a momentos que presentan cierta
regularidad.

En trminos gruesos autores como Meny encuentran que procesos de
implementacin son concebidos con enfoques top-down en donde la actividad
ejecutora opera sobre la base de una jerarqua vertical y centralizada, una
orientacin de la accin administrativa centrada en criterios de eficiencia y
efectividad, una concepcin de la implementacin que se sustenta sobre la
separacin de la actividad poltica y administracin.

De otro lado se encuentran los enfoques bottom-up que proponen estrategias de
implementacin partiendo de situaciones concretas, ordenndose en funcin de
requerimientos que hacen los actores afectados, con lgicas de interaccin que
surgen de abajo. Pero independientemente de estas lgicas, la implementacin
como dinmica social y poltica desborda los modelos y enfoques preestablecidos

6.2 Instancias de implementacin, programas y redes
92

El estudio de los procesos de implementacin permite redimensionar nuevamente
la significacin que tiene el fenmeno de las polticas pblicas. La definicin inicial
las caracterizaba como un proceso social en donde se producen acciones
gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente
naturaleza, mediante la consecucin de objetivos y resultados. No obstante, el
alcance de esta afirmacin requiere ser redimensionada. Dado lo anterior, es
necesario asumir una doble perspectiva de interpretacin del fenmeno que
permita comprender con amplitud su alcance, pero, al mismo tiempo, acotarlo para
establecer su singularidad.

La configuracin de las polticas pblicas no se puede reducir exclusivamente a
acciones gubernamentales, dado que son procesos cuya naturaleza y dinmica se
inscribe y es inteligible en el marco de sistemas polticos. Es igualmente claro que
se trata de un fenmeno en el cual se involucran acciones legislativas y judiciales,
as como factores de cultura poltica, de organizacin y movilizacin de sectores
sociales, polticos, econmicos y culturales que entran en conflicto o promueven
proyectos de vida colectiva.

Sin embargo, una adecuada consideracin de su naturaleza y dinmica no debe
perder de vista la especificidad que permite diferenciarlas de otros fenmenos
polticos. Las polticas pblicas se corresponden con formas de intervencin de
estado en las cuales tienen cierto grado de centralidad las acciones
gubernamentales; a pesar de lo cual no toda forma de intervencin de estado,
como accin gubernamental es aspecto estructurante de las polticas pblicas.

Qu aspectos o caractersticas identifican este tipo de intervencin de estado y
accin gubernamental. Autores han planteado los siguientes factores o
caractersticas estructurantes: (a) Programtica: conjunto de decisiones,
procedimientos y actuaciones diversas de autoridades estatales -gobernantes,
93
legisladores, jueces, administradores- las cuales se constituye de manera
permanente en un marco para la accin, operando como denominador comn,
integrador y referencial del hacer estatal. (b) mbito intervenido: espacio social y
grupos poblacionales sobre los cuales recae la accin estatal. (c) Contenido:
asuntos sobre el cual recae las actuaciones para el logro de objetivos, resultados
e impactos. (d) Coercin: capacidad de imposicin respaldada por monopolio del
uso de la fuerza, el manejo ideolgico y la amenaza latente inherente a los
mandatos de ley. (e) Orientaciones normativas y de planificacin: criterios,
principios y disposiciones de orientacin de conducta a partir de los contenidos de
ley, reglas sociotcnicos, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados,
responsables, y asignan recursos. (f) Gobernaza y gobernabilidad.

Cuando abordamos la constitucin de los espacios de controversia en el momento
de definicin de directrices de poltica encontramos que stos estaban constituidos
por una red de instancias que dibujaban las trayectorias de los requerimientos, los
lugares de la visibilidad y la confrontacin; en el caso de la implementacin,
igualmente, nos encontramos con una red de instancias que ejecutan la poltica,
hace seguimientos y evalan.

Tanto el orden programtico as como la orientacin normativa y de planificacin
de las polticas disponen de un componente material que soporta y viabiliza las
actuaciones de autoridades estatales y de los administrados: uno de esos
componentes son las organizaciones

La ejecucin de directrices de poltica en un mbito de intervencin determinado,
por lo regular, requiere la concurrencia de varias organizaciones estatales de
diferentes rdenes territoriales (nacionales, seccionales, regionales, municipales),
y de diferentes mbitos funcionales (control, asesora, financiacin,
direccionamiento y coordinacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento); as como
94
de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y
organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.

En los diseos macro-organizacionales estatales se plantean varias estrategias
para la operacionalizacin de las polticas; en casos estos diseos ordenan la
accin en funcin de lgicas sectoriales y territoriales; pero tambin en funcin de
redes de unidades organizacionales (oficinas, comisiones, grupos de trabajo) que
pertenecen en momentos a diversas entidades pero que sin embargo convergen
en el tratamiento de asuntos comunes.

Tanto las organizaciones, como las unidades organizacionales son grupalidades
formales o dispositivos articuladores de saberes, funcionarios, recursos
econmicos, sistemas de servicios, estrategias gerenciales y programas
orientados a ejecutar directrices de poltica

La identificacin de las redes de unidades organizacionales centradas en asuntos
o problemas especficos de implementacin de poltica, permiten establecer que
no necesariamente stas hacen parte de una misma organizacin, un mismo
sector jurdico-administrativo, una misma rama del poder de estado, o a un mismo
nivel territorial.

Esta dinmica constituye todo un reto para la ejecucin de las polticas, porque las
relaciones entre estos operadores no obedecen necesariamente a jerarquas
verticales que garantizan unidad de mando; lo propio de las lgicas de
implementacin es la existencia de estrategias gerenciales mltiples, campos de
especializacin diversos, culturas organizacionales variadas, dinmicas
institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diversa sus propias
actividades, objetivos y resultados.

95
Un segundo eje del soporte material de la implementacin lo constituyen los
sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurdicos que
contribuyen a la unidad de accin, convirtindose en referente comn para las
burocracias y los gobernantes (factor programtico), la produccin del
ordenamiento jurdico no es homognea y su discusin, estabilizacin y
promulgacin se juega en tiempos polticos y sociales diversos. Dos lgicas de
generacin del ordenamiento jurdico afectan la ejecucin de polticas; en un caso
se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de
intervencin especfico (por ejemplo espacio pblico), en el otro caso se trata de
normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo; normas relacionadas
con el presupuesto; con la contratacin; con el manejo del funcionariado estatal;
con las compras del estado, etc.) que no siendo exclusivamente del mbito
intervenido pueden afectar de manera directa la ejecucin de diversos tipos de
polticas pblicas.

De otra parte, la normatividad de la implementacin no se limita al ordenamiento
jurdico sino igualmente a sistemas de reglas sociotcnicas las cuales se imponen
a los ejecutores y poblaciones intervenidas, son objeto de control y se incorporan
en los dispositivos materiales de los equipamentos estatales (Por ejemplo: las
reglas de calidad -ISO-; estndares supranacionales, reglas de seguridad y uso
etc.). Una parte de estas reglas se integran a los ordenamientos jurdicos, en tanto
que otras se ordenan en manuales, se incorporan a estndares de registros de
compra de materiales, se integran a clusulas contractuales, entre otras.

Finalmente, se encuentran de reglas de civilidad que operan en el marco de
interacciones sociales de poblaciones intervenidas con la accin gubernamental y
administrativa; se trata de principios que orientan prcticas sociales locales que
posibilitan o imposibilitan la viabilidad de objetivos y resultados esperados con la
intervencin de las administraciones estatales.

96
El tercer eje estructurante de la implementacin es sin duda los programas
gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos,
objetivos, resultados, impactos, funcionarios y modelos gerenciales, poblaciones
objeto y territorializacin de la accin. (Rose; 1998).

Es claro que el diseo de directrices de poltica constituye un proceso en el cual se
fija un curso para la intervencin de estado, pero es igualmente imprescindible
entender que esa orientacin adquiere una nueva dimensin cuando la accin se
traduce en un conjunto de objetivos y resultados que cuentan con recursos
asignados en tiempos explcitamente programados

Los proyectos son unidad bsica del actuar programtico y con ello su diseo se
constituye en un espacio especialmente sensible a la puja poltica y a la
reorientacin de la intervencin estatal. La definicin de estrategias de
operacionalizacin, el diseo de instrumentos de focalizacin para identificar la
poblacin beneficiaria, la determinacin de los mbitos territoriales de atencin
prioritaria, son generadores de lgicas de inclusin y exclusin que tienen un alto
contenido poltico

Igualmente es este un espacio en el cual se movilizan actores orientados a
capturar recursos (proveedores, consultores, asesores) ofreciendo sus servicios a
los responsables estatales de operacionalizar la intervencin. Dado lo anterior, la
definicin de criterios para licitar y contratar, para supervisar y controlar, se
constituyen en asuntos de primer orden, sobre los que gravitan intereses mltiples
y proclives a generar dinmicas como la corrupcin y el desplazamiento de
objetivos.

6.3 Estrategia de anlisis: Identificacin del plano programtico en la
implementacin de la poltica

97
El objetivo de esta estrategia de anlisis es la identificacin del nivel operativo de
la poltica, en trminos del diseo y ejecucin de planes, programas, proyectos y la
determinacin de la orientacin programtica que a ellos subyacen.

Para el caso igualmente se parte de la triada bsica sobre la cual se apoyo el
anlisis anterior, vale decir, las organizaciones, las unidades organizacionales y
los mbitos de intervencin de la poltica.

El concepto de programtica en polticas pblicas tiene varias sentidos; dos de
estas representaciones son relevantes para el caso. La primera de ellas alude a
marcos de accin que permiten orientar la actividad y labor de las autoridades
pblicas estatales; esos marcos no se corresponden exactamente con estatutos, y
no coinciden con documentos que definan de manera explicita y unificada las
lneas de actuacin que se han de tener en el proceso de poltica

A pesar de esta caracterstica, la programtica de la poltica permite la articulacin
y convergencia de las mltiples y dispersas actuaciones que desde diferentes
organizaciones, situaciones y procesos, las autoridades pblicas llevan a cabo
para dar solucin a situaciones socialmente problemticas.

La programtica opera sobre la base de dos lgicas; de una parte la integracin y
de otro lado la orientacin de sentido. La programtica corresponde a ejes
especficos que se constituyen en denominadores comunes para el hacer u omitir
estatal, en procesos y procedimientos, en directrices, principios y en ocasiones se
inscriben en rutinas institucionales; pero de otra parte, la programtica hace
referencia a la existencia de representaciones de naturaleza ideolgica poltica
que enmarcan las actuaciones de las autoridades, configurando una oficialidad de
estado; subyacen por lo tanto a esta dimensin unos referentes de propuestas de
sociedad admisible y de deber ser.

98
La segunda representacin sobre la programtica se circunscribe, en parte, a las
lgicas de la planeacin y la forma como las grandes directrices de poltica
estabilizadas en ordenamientos jurdicos marco, son resignificadas y
operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales.

En este nivel del plano programtico de la polticas, la orientacin de la accin y su
referencial bsico (representaciones que dan contenido ideolgico poltico al hacer
estatal) se circunscriben de manera ms puntual a las situaciones especficas que
deben ser resultas con la intervencin. En consecuencia, la orientacin y su
contenido adquieren en este momento una dimensin espacio temporal precisa,
un horizonte en trminos de objetivos, un lugar de llegada en trminos de
resultados, y por lo tanto una asignacin de recursos: se trata, sin ms, de un nivel
en el cual la intervencin es viable.

Dado lo anterior la estrategia de anlisis se centra en dos tipos de fenmenos; de
una parte los programas y proyectos que operacionalizan la poltica y las
estructuras de servicios que no haciendo parte de proyectos soportan la
intervencin.

6.4 Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de la poltica

Es un imperativo del anlisis no reducir la evaluacin de la poltica a la evaluacin
de proyectos, y an la evaluacin de proyectos debe obedecer a criterios que
permitan tener como referente el proceso de la poltica.

El primer criterio es agrupar los conjuntos de proyectos atendiendo a los mbitos
de intervencin que estructuran el campo de la poltica, el segundo criterio es
hacer evaluacin y seguimiento de los proyectos en el marco de perodos que
permitan comparar su evolucin, y contrastarlos a la luz del conjunto de los dems
proyectos del mbito.
99

Es generalizado que en perodos de tiempo cambien los nombres de proyectos o
se redefinan parte se sus orientaciones (estrategias gerenciales, criterios de
focalizacin, etc.), pero en lo fundamental su continuidad se presenta porque
constituyen una respuesta permanente del estado frente a un estado de cosas
dado.

La utilizacin de estos dos criterios de evaluacin y seguimiento permiten
identificar un conjunto de asuntos que tienen como eje fundamental el mismo
proceso de la poltica; vale decir, las lgicas de la gestin de la poltica y no las
lgicas de gestin de proyectos, organizaciones o unidades organizacionales.
Algunos de las ventajas y problemas que permiten detectar y delimitar esta
perspectiva de anlisis son las siguientes:

Primero, a partir del conjunto de proyectos de diferentes organizaciones
estatales que operacionalizan las actuaciones de estado en el mbito intervenido
de la poltica, as como de las estructuras de servicios y actividades
estructurantes de la poltica, es necesario establecer el monto de recursos
econmicos movilizados y sus fuentes de financiacin.

Es claro que este ejercicio impone una nueva lgica para calcular la cantidad de
recursos comprometidos en un campo de la poltica, sobre todo porque se parte,
como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y
los territorios y lo realmente invertido en la intervencin objeto de evaluacin.

En buena medida las dificultades que se imponen estan relacionadas con los
criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado se permite agrupar
los recursos para su asignacin, distribucin, uso y seguimiento. De otra parte, a
nivel de proyectos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se
presentan problemas de anlisis porque en el marco de un proyecto no
100
necesariamente todas las metas apuntan al campo de accin intervenido, y lo
mismo se presenta con ciertas estructuras de servicios. De otra parte, el
tratamiento y desagregacin de este tipo de informacin presupuestal y
financiera, obedece a criterios que no tiene como referente las lgicas del campo
de la poltica en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata
de dar cuenta de la movilizacin de recursos de personal.

Segundo, a partir de la disposicin del conjunto de proyectos de la poltica es
posible hacer anlisis comparados del campo que permiten visualizar problemas
relacionados con la manera como desde cada uno de ellos, se lograr representar
en qu consiste las situaciones socialmente problemticas, la forma como se
caracterizan las poblaciones, la manera de georeferenciar tanto el mbito
intervenido como la intervencin de estado, y el desarrollo de estrategias
diferentes y en ocasiones dismiles de gerencia de proyectos y de prestacin
servicios.

Tercero, la consecuencia inmediata de los dos puntos anteriores es que uno de
los factores de anlisis y evaluacin se centra en el problema de los diseos
institucionales y la implicacin que stos tienen en la viabilidad de los propsitos
de las polticas, as como en la eficacia y eficiencia de sus resultados. En
consecuencia, se trata de una lectura desde las dinmicas de conjunto de la
poltica y no de una agregacin de interpretaciones proveniente de perspectivas
parciales y aisladas de los comportamientos de sus componentes
(organizaciones, proyectos, normatividad, etc.).

El anlisis de los diseos institucionales del campo de la poltica, obedecen a
una variedad relevante de puntos de vista que tiene consecuencias tanto para la
definicin de criterios, as como para el establecimiento de estrategias y modelos
de su evaluacin y seguimiento.

101
Por ejemplo, el estudio de los diseos institucionales en materia de los aparatos
organizacionales, en el marco de lgicas sectoriales y territoriales, pero a su vez
interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de
unidades organizacionales en procesos de polticas, llevaran necesariamente a
plantear intervenciones que afectan directamente la poltica pblica, no
centrndose ya de forma exclusiva en el mbito intervenido, sino en las
condiciones materiales que posibilitan la intervencin de estado; la percepcin
de este tipo de diseos y su progresiva transformacin pueden implicar la
disminucin de costos de transaccin y mayor efectividad de las polticas.

De otra parte esta, los diseos institucionales articulados a la movilizacin de
recursos, tanto en el plano de los diseos sociotcnicos, la generacin de
procesos y procedimiento y la determinacin de instancias, en materias tales
como el prepuesto, la planeacin, la generacin de informacin y su uso, entre
otras.

El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como sujeto de
control a las organizaciones, sino a procesos, modelos, estrategias con las
cuales se compromete la accin de estado y que tiene efectos inmediatos sobre
la prestacin de los servicios, la defensa de los derechos de los administrados y
el manejo de los recursos estatales.

6.5 Criterios e instrumentos de focalizacin, evaluacin y seguimiento de
proyectos

Los proyectos como dispositivos de planificacin, hacen concurrir, articular y
movilizar normas jurdicas y sociotcnicas; funcionarios; formas organizativas y
recursos financieros. De otra parte, con la ejecucin de proyectos se transforman
objetivos en resultados, se identifican y acta sobre poblaciones objeto y es
espacios especficos en los cuales se despliega la accin gubernamental
102

Para la identificacin de la informacin necesaria que debe ser utilizada en la
evaluacin de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del
analista, algunas de las preguntas bsicas son las siguientes:

Primero, a partir de los objetivos del proyecto identificar los tipos de accin que
se buscan adelantar, la caracterizacin de la poblacin objeto que se busca
intervenir, el orden geogrfico en el cual se despliega la accin

Es importante establecer si se establecen criterios mltiples para caracterizar las
poblaciones objeto y la georeferenciacin; esto determina coberturas reales.

Segundo, a partir de los compromisos y resultados esperados, determinar el tipo
de bien o servicio que se busca prestar; este tipo de factor debe estar expresado
por lo regular de manera cuantitativa y mediante unidades relacionadas con
escalas de medicin utilizadas

Tercero, determinar las relaciones que se establecen entre objetivos
establecidos, resultados programados, resultados obtenidos y criterios o ndices
de cumplimiento de los resultados programados. Sobre estos tipos de ndices es
necesario buscar las razones que explican su comportamiento.

Cuarto, es necesario establecer cuales son las modalidades mediante las cuales
se operacionaliza la accin (unidades organizacionales ejecutoras, o entidades
ajenas al estado que operacionalizan la accin). Criterios de focalizacin para la
seleccin de operadores, formas contractuales, sistemas de seguimiento y
control (interventoras, informes de gestin, actas, tableros de control, etc.)

Quinto, determinar la estructura de servicios prestados, sus infraestructuras,
dinmicas bajo las cuales operan, formas de acceso, portafolios
103

Sexto, es necesario identificar los instrumentos de focalizacin y su uso. Una de
las dinmicas centrales de los procesos de polticas pblicas es el diseo y
utilizacin de instrumentos de focalizacin; este tipo de dispositivos permiten
establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos
de asistencia y su localizacin) y caracterizar las poblaciones objeto,
efectivamente beneficiarias de servicios pblicos y produccin de bienes. Dado
lo anterior, el diseo y uso de instrumentos de focalizacin es un generador de
lgicas de exclusin e inclusin en la intervencin de estado, pero igualmente se
convierte en un instrumento de orientacin de los recursos articulados por los
proyectos

Todo instrumento de focalizacin supone la existencia de unos componentes
bsicos, a saber: De una parte estan los criterios de focalizacin, stos operan
como referentes para la orientacin de la accin; estos criterios estn por lo
regular ajustados a razones que permiten justificar el principio o principios que
orientan en materias como la seleccin de la poblacin objeto; la identificacin
de la situacin a intervenir; los valores y/o principios normativo jurdicos que
deben primar; entre otros.

De otra parte, se encuentra la identificacin de factores a evaluar para establecer
la seleccin de quienes quedarn incluidos y sern beneficiados con la
intervencin. Por lo regular, frente a estos factores se generan indicadores que
dan cuenta de atributos y comportamiento que deben ser sopesados; as como
se establece de manera cuantitativa o cualitativa escalas que permiten la
calificacin y la seleccin.

Finalmente, se cuentan con procedimientos, procesos, etapas o momentos para
su aplicacin, as dispositivos materiales que ordenan la informacin, permiten
su seleccin y uso (Encuestas, modelos, matrices, etc.)
104

El estudio de estos tipos de instrumento deben permitir valorar la manera como
desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificacin, tratamiento,
seguimiento y atencin), como el alcance de los copamientos territoriales y sus
efectos.

Sptimo, es necesario establecer las fuentes de financiacin, los montos, la
forma de su distribucin en tareas especificas, su orientacin mediante acciones
contractuales y el peso de su uso.

Octavo, es preciso determinar los soportes de informacin sobre los cuales se
apoya el diseo, elaboracin, ejecucin y seguimiento del proyecto, en factores
relacionados con los procesos de planificacin, la movilizacin de recursos
financieros y de personal, la caracterizacin de las poblaciones y la
georeferenciacin de la accin. Adems de la informacin contractual y los
reportes de control y gestin.

La informacin de los proyectos debe ser consolidada atendiendo al mbito de
intervencin y a lgicas de planificacin como su agrupacin en programas y
planes. Finalmente este tipo de informacin programtica y de operacionalizacin
debe ser contrastada con la informacin de los anlisis del campo funcional
organizacional de la poltica.


105
Captulo sptimo
Implementacin de directrices de poltica
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis

7.1 Marco del trabajo

7.1.1 Objetivo general

Delimitar, caracterizar y analizar aspectos relevantes de los procesos de
implementacin de polticas pblicas y elaborar un diagnstico parcial del mbito
intervenido.

7.1.2 Objetivos especficos

Elaboracin de diagnstico sobre el mbito intervenido para el perodo objeto de
estudio

Elaborar un diagnstico sobre infraestructura institucional de la implementacin

7.1.3 Proceso de trabajo

Elaborar un diagnstico sobre el comportamiento del mbito intervenido que de
cuenta sobre situaciones, causas y efectos

Hacer una evaluacin de los contenidos normativos jurdicos relacionados con
cada uno de los temas relacionados con la implementacin

Elaborar matrices que identifiquen los espacios controversiales de la
implementacin

106
Caracterizar la red organizacional que operacionaliza los procesos de
implementacin de la poltica

Identificar de manera integral la red de proyectos, contratos y estructuras de
servicios articulados a la implementacin de la poltica

Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias,
construir hiptesis y sacar conclusiones

Redactar documentos finales

7.2 Diagnstico mbito intervenido

Un mbito intervenido corresponde a un espacio en el cual actan autoridades
pblico-estatales para modificar condiciones e influir sobre la conducta de actores
relevantes, con el propsito de lograr resultados deseados que se orienten a
resolver una situacin socialmente problemtica. Un diagnstico corresponde a
una actividad que se orienta establecer el comportamiento de una situacin
socialmente problemtica

Descripcin de situaciones socialmente relevantes, estableciendo de manera
adecuada momentos y/o perodos claramente registrados en trminos de
meses y aos (La informacin utilizada debe estar identificada trminos
bibliogrfico documentales y corresponder tanto a documentos de naturaleza
cuantitativa como cualitativa)

Se debe identificar y sealar las causas que procuran la situacin socialmente
problemtica y establecer los efectos e impactos que se derivan de su
comportamiento, como tipos de conflictos que ellas se presentan, mediante una
107
clara caracterizacin de variables y un adecuado anlisis de las relaciones que
se presentan entre stas

Establecer y caracterizar mediante informacin cualitativa como cuantitativa la
poblacin objeto (individuos, grupalidades formales o informales, estamentos,
estratos, etc.). Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se
logre precisar de manera sostenida en el tiempo (Por ejemplo; ao por ao,
etc.) o en series de tiempo homogneas que posibiliten comparaciones para
realizar inferencias, en el marco de la periodizacin objeto de estudio.

Establecer y caracterizar mediante informacin cualitativa y cuantitativa el
mbito geogrfico-fsico (Atendiendo a tipologas de naturaleza espacial) Se
deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de
manera sostenida en el tiempo (Por ejemplo; ao por ao, etc.) o en series de
tiempo homogneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en
el marco de la periodizacin objeto de estudio.

Ordene el desarrollo expositivo del diagnstico tomando obligatoriamente las
temticas objeto de controversia que se estudiaron en el momento de la definicin
de directrices de poltica. Exponga separadamente cada una de ellas en los cuatro
aspectos sealados con anterioridad.

Es necesario que exista coherencia y concordancia en la relacin entre factores
considerados en los cuatro aspectos constitutivos del diagnstico. La informacin
debe ser consistente, presentada adecuadamente mediante cuadros, matrices y
grficas que la hagan inteligibles al lector. De otra parte, la informacin debe ser
adecuadamente presentada y explicada, as como claramente identificadas sus
fuentes.

108
El diagnstico del mbito intervenido no debe contar con informacin de las
acciones de intervencin estatal, no se debe hacer referencia a la produccin de
normas jurdicas, a la prestacin de servicios gubernamentales; tampoco a la
accin de funcionarios operadores, jueces y/o magistrados, organismos de control,
y actuaciones legislativas

7.3 Diagnstico sobre infraestructura institucional de implementacin

7.3.1 Marco normativo jurdico sobre el cual se apoyan el proceso de poltica

Identificar por temticas el marco normativo relacionado con orientaciones de
poltica y aspectos inherentes a la implementacin; as como sentencias o
jurisprudencia correspondientes al tratamiento de asuntos residuales de la poltica.
Elabore la siguiente matriz por cada temtica trabajada, consignando literalmente
la orientacin contenida en la norma

7.3.2 Matriz: Ordenamiento jurdico soporte de la implementacin

NORMAS JURDICAS

TEMATICA:

IDENTIFICACION

AO

ASUNTO
Contenidos del mandato
relacionado con la poltica


Identifique el dispositivo normativo que contiene el mandato (Ley, Decreto, etc.).
Colocar ao de expedicin. Seale el asunto que identifica la norma en su parte
resolutiva. Copie los contenidos del mandato.

Hacer anlisis del surgimiento, evolucin y transformacin de los contenidos
normativos, a partir de la informacin contenida en la matriz.

7.4 Caracterizacin del espacio controversial de la implementacin
109

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementacin el
conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a establecer
criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir
conflictos relacionados con la ejecucin u operacionalizacin de la poltica.

Como se sealo con anterioridad, corresponde al espacio controversia un conjunto
de temticas frente a las cuales actores relevantes del proceso de poltica tienen
posturas; en consecuencia, determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre
los cuales se centran los debates de controversia relacionados con la
implementacin en los siguientes trminos:

Tipificar las acciones, litigios y problemas del espacio controversial de la
implementacin.
Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se
dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores
que asumen estas posturas.
Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con acciones,
intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definicin de directrices
gubernamentales. (faccin de partido, grupo de clientela poltica, funcionarios
de entidad estatal o privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.)

Ordene el trabajo de esta parte de la lnea en funcin de cada uno de los temas de
controversia. Describa situaciones relevantes relacionadas con el tema, ordene la
presentacin del conjunto de argumentos de cada uno de las posturas de los
actores relevantes, contraste las posturas y seale las diferencias, nfasis y
puntos de encuentro.

110
7.4.1 Caracterizacin red de instancias que configuran debates y
estabilizacin de decisiones de implementacin

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo
el espacio de controversia del proceso de implementacin de poltica pblica
estudiada.

Para cada una de las temticas que se trabajaron en la segunda parte de esta
lnea caracterizar las instancias de la poltica estableciendo su naturaleza, en los
siguientes trminos:

Ubicacin de la instancia en dispositivos organizacionales, cuando se trata de
instancias de carcter formal.

Composicin de la instancia. (Quienes pueden acceder a ella desde mandatos
de naturaleza legal y dinmicas de orden funcional. Adems, quienes en la
situacin espacio/temporal- participaron en los debates y estabilizacin de
decisiones).

Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente,
considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el
momento de la controversia)

En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realizacin debates, los resultados estabilizados con la discusin de las
agendas y ordenar parte de esta informacin en las siguientes matrices:

Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices
ordenan una parte de la informacin presentada con anterioridad y posibilitan
hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.
111
7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados

AMBITO DE PROBLEMATIZACIN IMPLEMENTACION DE LA POLITICA
TEMA: Tema No. 1



PUNTOS DE AGENDA

ASUNTOS ESTABILIZADOS (Resultados)

Nombre de la
instancia

Fecha de
reunin

Nombre de la
instancia

Fecha de
reunin

Nombre de la
instancia

Fecha de
reunin

Nombre de la
instancia

Fecha de
reunin


Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin
debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin
contenida en la matriz.

7.4.3 Matriz de temas, actores, posturas y caracterizacin de instancias de
debates de implementacin:

AMBITO DE ROBLEMATIZACIN IMPLEMENTACION DE LA POLITICA
TEMA: Tema No. 1

ACTORES

POSTURAS
ACTORES

CARACTERIZACION
INSTANCIAS
PERFIL
FUNCIONAL
INSTANCIAS
COMPOSICION
FUNCIONAL
INSTANCIAS
COMPOSICION
SITUACIONAL
INSTANCIAS
Nombre del
actor relevante
Nombre de la
instancia

Grupo de
inters
representado
Naturaleza de la
instancia

Fecha de
pronunciamiento
Ubicacin
organizacional

112
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la informacin presentada en la segunda y tercera parte de esta lnea y
posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.

Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo explique al lector, en
primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como
se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque las matrices con su
informacin debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la
informacin contenida en el conjunto de matrices.

Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz tenga en cuenta lo
siguiente:

La postura del actor en el debate se coloca literalmente y mediante nota a pie
de pgina se seala la fuente documental de la cual se toma el argumento.
Recuerde que organizaciones no son instancias. Las instancias formales por lo
regular corresponde a unidades organizacionales
Tenga en consideracin que los actores son puntuales, corresponden a
nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades
organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.
Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles
funcionales se esas unidades (Comits, salas, comisiones, juntas, entre otros)
La composicin funcional con regularidad se refiere a cargos o delegados que
representas estamentos, grupos de interes, etc. (Por ejemplo, delegados de
ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros)
La composicin situacional se refiere al nombre de la persona que en el
momento del hecho hace parte de la instancia.

7.5 Red organizacional de apoyo del proceso de implementacin de poltica

113
Elabore la siguiente matriz por cada una de las temticas estudiadas en la cual
caracterice cada una de las unidades organizacionales (estatales como no
estatales) que operacionalizan la poltica, su mbito de intervencin y las labores
que adelantan.

7.5.1 Matriz: Red de unidades organizacionales de la implementacin

UNIDADES ORGANIZACIONALES

TEMATICA:
AMBITO DE INTERVENCIN DE LA UNIDAD

UNIDADES
ORGANIZACIONALES
EJECUTORAS

PERFIL
FUNCIONAL DE LA
UNIDAD
TAREAS EN EL
MARCO DEL
PROGRAMA,
PROYECTO, Y/O
ACTIVIDAD
DEMARCACION
PROGRAMATICA,
ESPACIAL Y
POBLACIONAL
Nombre unidad
organizacional y
Organizacin
Nombre de programa o
proyecto
Entidad a la que
pertenece
mbito geogrfico de
intervencin
Perodo actividad Poblacin objeto


Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el
mandato.
Identifique la organizacin en la que se encuentra la unidad que operacionaliza
el mandato.
Establezca el perodo de tiempo en el cual la unidad ejecuta el proyecto y/o las
actividades de implementacin (ao inicio/ mes inicio ao terminacin/mes
terminacin. Ej. 2003/02-3003/08).
Identificar literalmente el conjunto de funciones que corresponde al perfil
funcional de la unidad organizacional que operacionaliza.
Enumerar puntualmente las actividades que la unidad organizacional adelanta
en la ejecucin del proyecto o actividad de implementacin. Identificar el
nombre del proyecto o programa que se operacionaliza, o la actividad que se
adelanta.
114
Identificar puntualmente el mbito de intervencin geogrfica en el cual se
despliega la accin implementacin (Zona, barrio, cuadra, centros de atencin,
etc.).
Identificar puntualmente la poblacin intervenida en la operacionalizacin.

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar:
(a) Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos
con los dems. (b) Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El
anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y
atendiendo los contenidos de la informacin)

7.6 Proyectos en el proceso de implementacin

Identificar y analizar, por temtica, aspectos relacionados con el conjunto de
proyectos que operacionalizan las orientaciones de poltica.

Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componentes bsicos de los
proyectos que operacionalizan las polticas. Segundo, elaborar matrices de
informe de ejecucin por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificacin de
licitaciones y contrataos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con
la ejecucin de los proyectos que implementan las orientaciones de poltica

7.6.1 Matriz: Identificacin de proyectos y su anlisis

Nombre del proyecto
Unidad organizacional encarga de ejecutar el proyecto y/o coordinar su
ejecucin y nombre de la organizacin
Perodo de ejecucin de proyecto (Rango de mes, ao)
Monto del proyecto (Valor total)
115
Poblacin objeto claramente identificada (Si se hace en varias partes del pas,
presentar el consolidado y/o por regiones, departamentos, municipios). Sealar
aquellas caractersticas que permitieron definir la poblacin objeto y nmero de
poblacin.
Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presente sealar los
objetivos generales y especficos. (Identificar la fuente con pie de pgina)
Enumerar los resultados obtenidos. (Identificar la fuente con pie de pgina)
Para establecer de la composicin de fuentes de financiacin, identificar las
fuentes de financiacin y los montos
Identificar que tipo de bienes y/o servicios se produjeron y/o prestaros y/o que
dispositivos se produjeron que permitieran reglar conductas, procesos y/o
procedimientos.
Caracterizar de manera puntual para el proyecto y/o subproyecto (Municipio y/o
municipios, veredas, regin, localidad, etc.) el mbito geogrfico cubierto

IDENTIFICACION DE PROYECTOS

Periodizacin: Temtica:

OBJETIVOS

RESULTADOS
OBTENIDOS
COMPOSICIN
Y
FUENTES DE
FINANCIACION
BIENES Y/O
SERVICIOS
PRESTADOS
MBITO
GEOGRAFICO
CUBIERTO
Nombre del
proyecto:


Unidad
ejecutora:
Entidad:

Perodo:
Monto del
proyecto:


Poblacin
objeto:



La presentacin de las matrices de los proyectos debe estar ordenada en bloques
por periodos. Cada bloque debe identificarse con el perodo y el nombre del
proyecto y/o subproyecto del cual hace parte.
116
Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar:
(a) Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos
con los dems. (b) Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El
anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y
atendiendo los contenidos de la informacin)

7.6.2 Matriz: Comportamiento de proyectos
COMPORTAMIENTO EJECUCION DE PROYECTOS

Periodizacin: Temtica:
LIMITACIONES Y PROBLEMAS LOGROS Y AVANCES
Nombre del
proyecto:

Unidad ejecutora:
Entidad:
Perodo:
Monto del
proyecto:

Poblacin objeto:


Nombre del
proyecto:

Unidad ejecutora:
Entidad:
Perodo:
Monto del
proyecto:

Poblacin objeto:



Elaborar para cada uno de los proyectos establecidos un breve informe que
permita establecer: dificultades que se dieron en la ejecucin del proyecto, en
trminos de coberturas, financiacin, tiempos, redefinicin de criterios de
implementacin, conflictos polticos, econmicos, sociales, tcnicos, entre otros-
que se presentaron en la ejecucin. Logros en casos coberturas, avances en
trminos de estrategias, consolidacin de las acciones de estado en trminos de
capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso
se debe sealar la fuente de informacin.
117
En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se
admite hacer el informe con este tipo de informacin. Finalmente, la informacin
debe estar adecuadamente organizada e identificada por perodos y por bloques
de programas y/o subprogramas.

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar:

Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos
con los dems.

Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El anlisis se hace por
matriz temtica a partir de la relacin entre variables y atendiendo los
contenidos de la informacin)

7.7 Contratos y licitaciones

Identificar y analizar, por temtica y proyectos, aspectos relacionados con el
conjunto de contratos que operacionalizan la ejecucin de acciones operativas de
poltica.

7.7.1 Matriz: Contratos y licitaciones

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar:

Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos
con los dems.

Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El anlisis se hace por
matriz temtica a partir de la relacin entre variables y atendiendo los
contenidos de la informacin)
118

IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Tema: Nombre del proyecto:


OBJETO DEL CONTRATO
PRODUCTOS O RESULTADOS DEL
CONTRATO
Unidad
interventora:

Identificacin
contratista:

Perodo/contrato:
Monto del contrato:

Nmero del
contrato:




7.8 Estructuras de servicios, produccin de bienes, servicios de asesora y
coordinacin, produccin de normas

Objetivo: Establecer por organizaciones, y para cada uno de los aos estudiados,
el conjunto de bienes y servicios prestados (atendiendo a cada uno de los
proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinacin, asesora y
control (Identificando acciones de interventora) y la produccin de normas durante
el proceso de ejecucin de la poltica.

Elaborar una matriz en donde se identifique la entidad, la tipificacin de bienes
o servicios producidos y su expresin cuantitativa ao por ao.

Elaborar anlisis cuantitativos y cualitativos por organizacin. Anlisis anuales
que integren la totalidad de organizacionales y un anlisis transversal del
conjunto de aos estudiados.

Hacer un anlisis que relacione la informacin anterior y la contenida en el tem
correspondiente a comportamiento de los proyectos y contratos.
119
Identificar fuentes de informacin de los datos solicitados

7.9 Mapa de trayectorias proceso de implementacin de los proyectos

Elaborar un mapa de trayectoria con la informacin contenida en las partes de la
segunda componente. Hacer un anlisis del mapa y presentar las conclusiones.






















7.10. Elaboracin de narracin sobre la trayectoria de la poltica estudiada
(implementacin).

Elaborar la primera versin de una narracin que describa el proceso de
implementacin de poltica, atendiendo a la relacin entre ordenamiento jurdico
soporte de la implementacin, red organizacional sobre la cual se apoya el
proceso de implementacin, elementos estructurantes de los proyectos
implementados, comportamiento en la ejecucin de los proyectos, contratos y
licitaciones, y mapas de trayectoria.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que
articulen lo contenido en las matrices elaboradas. Para lo anterior debe: (a) Hacer












fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada



fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada



fecha
hecho
relevante



fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada



fecha
hecho
relevante



fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada

120
inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis
interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados
Documento correspondiente a la implementacin de poltica
Documento de naturaleza diagnstica atendiendo a la totalidad de la
informacin contenida en la primera y segunda parte del trabajo de campo
Resumen ejecutivo de tres pginas
Una presentacin de 15 minutos mximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar

7. 11 Observaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y
tratamiento de informacin

Antes de iniciar el proceso de ubicacin, bsqueda y seleccin de informacin
lea atentamente la totalidad de las guas. Es necesario entender, desde el
principio, que se trata de un trabajo en el cual debe explorar parte de un proceso
de poltica pblica; la exploracin que inicia requiere pensar polticamente el
estado colombiano y la situacin social durante un perodo histrico especfico.

No necesariamente la informacin que requiere esta disponible en la las
organizaciones que se estn estudiando, es importante entender que la
informacin se puede encontrar en varias partes del aparato de estado: por
ejemplo la informacin presupuestal se puede encontrar en Hacienda o en la
Contralora. Dado lo anterior, se requiere que usted piense no solamente en la
organizacin sino en trminos de aparato de estado y de organizaciones no
estatales relacionadas con el proceso de poltica pblica.

Es importante que entienda, en primer lugar, cual es la informacin que usted
requiere, si eso no es claro estudie la gua; usted es el orientador de quienes le
121
pueden suministrar la informacin, el funcionario que presta el servicio de
informacin no debe adivinar que es lo que usted quiere.

Recuerde que las organizaciones estatales y los funcionarios estn en la
obligacin de suministrarle la informacin que usted solicita, en este caso no hay
informacin restringida. Usted tiene recursos legales para exigir la informacin
en caso de que se la nieguen (Derechos de peticin). Presente sus solicitudes
por escrito, de manera clara, detallada y con respeto. Finalmente, tramite con
tiempo, cuando se requiera hacer uso de derechos de peticin.

Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son
documentos que van dirigidos a actores que requieren de su orientacin y gua
en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El pblico
lector al cual usted orienta cada uno de los trabajos no conoce la gua ni puede
asumir la postura de tratar de adivinar que es aquello que usted quiere hacer.

Dado lo anterior. Inicie todo avance con una presentacin del trabajo, sealando
cual es el problema que busca abordar; justificando de manera clara, sinttica y
con referentes empricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando prrafos
enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector
va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del
documento.

Igualmente, para cada lnea de trabajo como para cada parte de lnea, seale
cual es el objetivo que se tiene; oriente tericamente al lector sobre los
conceptos que utiliza; explique al lector como leer las matrices, cuadros, grafas,
etc., y seale el propsito que tienen stas en el contexto de la lnea y el trabajo;
haga una anlisis de la informacin contenida en la matriz y presntela despus
de cada matriz.

122
La totalidad de los documentos que usted prepara, como cada parte de ellos
(lneas, matrices, grafas, mapas, ndices, tablas, fotografas, etc.) son
argumentos. Usted como analista crea el hecho, produce el hecho que
investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata,
simplemente, de aplicar reglas para la elaboracin de trabajos escritos; se trata
de la produccin de sentido.

Todo apartado o parte de este debe iniciarse sealando: (a) Ttulo de
identificacin de la parte. (b) Objetivos de la parte. (c) Enumeracin de las partes
que sern tratadas. (d) Marco conceptual de los asuntos tratados. Para los casos
en los cuales se presenten matrices se de colocar lo siguiente: (e) Nombre de la
matriz. (f) Objetivo de la matriz. (g) Grafa de la matriz que identifique al lector las
partes que la compone. (h) Explicacin de los tems que componen la matriz. (i)
Contenidos de la matriz (informacin). (j) Anlisis de la matriz. (k) Conclusiones
derivadas del anlisis.

Atienda a cada uno de los siguientes tems desde los cuales puede evaluar su
trabajo:

Perspectiva conceptual: Pertinente, claro y riguroso tratamiento conceptual de
cada una de las parte del trabajo en marcos conceptuales, anlisis y
conclusiones
Perspectiva Argumental: Adecuada presentacin de cada una de las partes del
trabajo (Ttulos, objetivos, partes, etc.). Adecuada construccin de prrafos.
Ortografa. Coherencia lgico expositiva. Adecuada presentacin de grafas,
mapas, cuadros, matrices, etc. Adecuada identificacin de fuentes
documentales y bibliografas. Concordancia y coherencia en los argumentos.
Claridad, pertinencia y coherencia en la construccin de inferencias, hiptesis y
conclusiones
123
Informacin: Consignar la informacin solicitada en cada uno de los apartados
del trabajo. Confiabilidad y complitud de la informacin solicitada. Consistencia
de la informacin. Pertinencia en la informacin. Adecuada utilizacin de
informacin cuantitativa y cualitativa. Identificacin de fuentes de informacin.
124
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128

Tabla de contenido

Introduccin

Captulo primero: Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

1.1 Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre el campo
1.2 Planteamientos sobre la produccin del saber: las ciencias de las polticas

Captulo Segundo: Dimensiones y problemas sobre marco funcional de las
polticas

2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las polticas
2.2 Perspectiva estatal y polticas pblicas
2.2.1 El concepto de mbitos intervenidos
2.2.2 Formas de intervencin de estado
2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de poltica pblica
2.3 Criterios y estrategias de anlisis: identificacin del plano funcional
organizacional de la poltica
2.3.1 Demarcacin espacio temporal del proceso de poltica
2.3.2 Estructura plano organizacional de la poltica
2.3.2.1 Identificacin de organizaciones del campo de la poltica
2.3.2.2 Identificacin de funciones de unidades organizacionales
2.3.2.3 Estructura de los campos de intervencin del plano funcional
2.3.2.4 mbitos, acciones administrativas y movilizacin de recursos

Captulo Tercero: Identificacin de plano funcional organizacional estatal de la
poltica

3.1 Marco del trabajo
3.1.1 Objetivo general
3.1.2 Objetivos especficos
3.1.3 Proceso de trabajo
3.2 Perfiles funcionales generales de la entidad
3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad
3.3 Perfiles funcionales de unidades organizacionales por entidad
3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacionales
3.4 Identificacin de campos y subcampos del mbito intervenido
3.4.1 Matriz de campos del mbito intervenido
3.4.2 Matriz de campos transversales
3.5 Informacin jurdica de los campos de intervencin
3.6 Elaboracin de documento sobre planos funcionales

Captulo cuarto: Momentos de la definicin de directrices de poltica
129

4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo
4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin
4.2.1 Plexos de sentido
4.2.2 Procesos de traduccin e identificacin de actores
4.2.3 Movilizacin y enrolamiento
4.3 Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias y directrices de
poltica

Captulo quinto: Definicin de directrices de poltica. Algunos criterios,
instrumentos y estrategias de anlisis

5.1 Orientaciones generales y tipos de informacin requerida
5.1.1 Objetivo general
5.1.2 Objetivos especficos
5.1.3 Tipos de informacin requeridos
5.1.4 Proceso de trabajo
5.2 Espacio de problematizacin para la definicin de directrices de poltica
5.2.1 Objetivos
5.2.2 Introduccin
5.2.3 Primer componente: Identificacin de posturas y actores en instancias
organizativas
5.2.4 Segundo componente: identificacin de posturas en documentos
5.2.5 Tercer componente: Caracterizacin de la red de instancias de debate y
estabilizacin de directrices de poltica
5.2.6 Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias de procesos de definicin
de directrices
5.2.7 Matriz: Tematizacin a partir de documentos
5.3 Identificacin de directrices de poltica
5.3.1 Objetivos
5.3.2 Caracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices de poltica
pblica
5.3.3 Matriz: identificacin de directrices de poltica estabilizadas
5.3.4 Propsitos y objetivos que hacen parte de las directrices de poltica
5.4 Elaboracin de contextos
5.4.1 Objetivos
5.5 Elaboracin de mapas de trayectoria definicin de directrices de poltica
5.6 Elaboracin de documento base sobre definicin de directrices de poltica

Captulo sexto: Momentos de la implementacin de poltica

6.1 Directrices, agendas operativas y espacios de problematizacin de la
implementacin
6.2 Instancias de implementacin, programas y redes
130
6.3 Estrategias de anlisis: identificacin del plano programtico en la
implementacin de poltica
6.4 Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de poltica
6.5 Criterios e instrumentos de focalizacin, evaluacin y seguimiento de
proyectos

Captulo sptimo. Implementacin de directrices de poltica. Algunos criterios,
instrumentos y estrategias de anlisis

7.1 Marco del trabajo
7.1.1 Objetivo general
7.1.2 Objetivos especficos
7.1.3 Proceso de trabajo
7.2 Diagnstico mbito intervenido
7.3 Diagnstico sobre infraestructura institucional de implementacin
7.3.1 Marco normativo jurdico sobre el cual se apoya el proceso de poltica
7.3.2 Matriz: ordenamiento jurdico soporte de la implementacin
7.4 Caracterizacin del espacio controversial de la implementacin
7.4.1 Caracterizacin red de instancias que configuran debates y estabilizacin de
decisiones de implementacin
7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados
7.4.3 Matriz de temas, actores, posturas y caracterizacin de instancias de
debates de implementacin
7.5 Red organizacional de apoyo del proceso de implementacin de poltica
7.5.1 Matriz: red de unidades organizacionales de implementacin
7.6 proyectos en el proceso de implementacin
7.6.1 Matriz: identificacin de proyectos y su anlisis
7.6.2 matriz: comportamiento de proyectos
7.7 Contratos y licitaciones
7.8 Estructuras de servicios, produccin de bienes, coordinacin y produccin de
normas
7.9 Mapa de trayectorias proceso de implementacin de proyectos
7.10 Narracin trayectorias de implementacin
7.11 Observaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y tratamiento
de informacin