El Futuro Del Riego en El Peru

Public Disclosure Authorized
REGIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
79527
Medio Ambiente y Recursos Hdricos

SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES
El Futuro del Riego en el Per

Desafos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Sntesis
Banco Mundial
Oportunidades para todos
2013 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NWWashington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Este trabajo ha sido realizado por personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no reflejan necesariamente la postura del Banco Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos o los gobiernos a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los lmites, colores, valores y dems informacin mostrada en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial con respecto a la situacin legal de ningn territorio ni el respaldo o la aceptacin de dichos lmites. La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hdricos fue desarrollada bajo la direccin de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hdricos para la regin de Latino Amrica y el Caribe (LCSEN). Estas publicaciones fueron diseadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompaamiento de Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN). Para acceder a las versiones electrnicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hdricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.
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Medio Ambiente y Recursos Hdricos Serie de Publicaciones Ocasionales
Prefacio
La regin de Amrica Latina y el Caribe rene una combinacin nica de cualidades y retos en el manejo de los recursos hdricos y el medio ambiente; esta regin posee una dotacin excepcional de recursos naturales y cultivos importantes para garantizar la seguridad alimentaria y preservar la biodiversidad mundial. Sin embargo, la regin tambin acusa las mayores tasas de urbanizacin del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos de contaminacin y sobreutilizacin de recursos naturales. Estas particularidades generan efectos perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente, son fuentes potenciales de conflictos y dificultan la lucha contra la pobreza. Durante los ltimos veinte aos, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a la hora de abordar estos retos. Es la regin lder, del mundo en desarrollo, en conservacin de la biodiversidad y gestin de recursos naturales, y est a la vanguardia en la reduccin de la contaminacin urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio escogido por los pases de la regin para plantear polticas pioneras e innovadoras de proteccin del medio ambiente y gestin de recursos naturales; para reforzar a las instituciones responsables de la gestin del medio ambiente; y para apostar por la sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en la gestin de los recursos hdricos. Estas iniciativas incluyen, entre otras, la instauracin y mejoramiento de los estndares de calidad de los combustibles y el aire en Per; la reduccin de emisiones de carbono en Mxico; el pago por servicios ambientales en Costa Rica; la gestin participativa e integrada de los recursos hdricos en Brasil y los nuevos enfoques de la gestin del riego en Mxico. La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hdricos es una iniciativa de la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hdricos del Departamento de Desarrollo Sostenible para la regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al intercambio global de conocimientos sobre las innovaciones en la gestin del medio ambiente y los recursos hdricos, y a la consecucin de un crecimiento sostenible e incluyente. Estas publicaciones pretenden trasladar a un pblico amplio (tomadores de decisin, profesionales del desarrollo, acadmicos y otros actores sociales) las lecciones extradas de los proyectos, la asistencia tcnica y las dems actividades relacionadas con el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y emprendidas en conjunto con nuestros socios. La serie aborda temas importantes para la agenda de sostenibilidad de la regin que abarcan desde la gestin de los recursos hdricos hasta la salud del medio ambiente; incluyendo la gestin de recursos naturales y el riego, la conservacin de la biodiversidad, las polticas ambientales, la gestin de la contaminacin, las instituciones ambientales y su gobernanza, los servicios ambientales, y el cambio climtico y sus conexiones con el desarrollo y el crecimiento. En esta publicacin se presenta un anlisis detallado de la situacin actual de los diferentes factores relacionados con el Riego en el Per, y se sugieren una serie de recomendaciones tendientes a afrontar los desafos encontrados tales como: mejorar el desempeo de las organizaciones de usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en cuestin; y mejorar la coordinacin entre el riego y la gestin de los recursos hdricos en el pas. Si
El Futuro del Riego en el Per: Desafos y Recomendaciones
bien algunas de las propuestas presentadas en este informe ya han sido acogidas por el Gobierno, se busca que este trabajo sea el inicio de acciones subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento del sector del riego en el Per. Esperamos que esta publicacin, al igual que la serie completa, contribuya a la diseminacin del
conocimiento, tanto en la regin de Amrica Latina y el Caribe como en el mundo entero. Dr Karin Kemper Gerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hdricos Departamento de Desarrollo Sostenible Regin de Amrica Latina y el Caribe
Tabla de Contenido
Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1. El Contexto del Riego en el Per. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.1 Riego, economa y pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 1.2 Extensin y diversidad de la agricultura bajo riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.3 Riego y recursos hdricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.4 Variabilidad y cambio climtico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2. Aspectos Tcnicos de los Sistemas y Mtodos de Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.2 Seguridad hdrica, infraestructura hidrulica y mtodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.3 Eficiencia en el uso del agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.4 Drenaje, anegamiento y salinizacin de los suelos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.1 Las organizaciones de usuarios de agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.2 Los Proyectos Especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.1 Las principales instituciones pblicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.2 Principales desafos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 5. Inversin y Gasto Pblico en Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 5.1 Inversin pblica en riego y drenaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 5.2 Inversin privada en riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 6. Vision y Lineamientos para una Poltica y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6.1 Definir y adoptar enfoques ms racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6.2 Polticas e inversiones ms integrales y equilibradas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 6.3 Polticas e inversiones ms incluyentes y diferenciadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 6.4 Mejorar el desempeo de las Organizaciones de Usuarios de Agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 6.5 Fortalecer las instituciones pblicas y su coordinacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 6.6 Fomentar la inversin privada y mejorar la estructuracin de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
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LISTA DE CUADROS
Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Per. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Cuadro 1.2: Proporcin del rea agrcola bajo riego, segn el tamao de las unidades agropecuarias. . . . . . . 4 Cuadro 1.3: Per: Disponibilidad de agua en el territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Cuadro 2.1: Tipologa de sistemas de riego, reas bajo riego y nmero de usuarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Cuadro 2.2: Seguridad hdrica, infraestructura hidrulica y mtodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el pas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Cuadro 4.1: Principales entidades pblicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
LISTA DE FIGURAS
Figura 6.1: Pilares propuestos para el diseo e implementacin de polticas rectoras de riego . . . . . . . . . . . 45
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Siglas y Abreviaturas
AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural ANA: Autoridad Nacional del Agua APP: Asociacin Pblico-Privada ATDR: Administracin Tcnica de Distrito de Riego (no vigente) DGIH: Direccin General de Infraestructura Hidrulica FAO: Organizacin de las Naciones Unidades para la Alimentacin y la Agricultura FONCODES: Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social GL: Gobierno Local GR: Gobierno Regional ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares INEI: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica JU: Junta de Usuarios LRH: Ley de Recursos Hdricos MEF: Ministerio de Economa y Finanzas MINAG: Ministerio de Agricultura MMC: Millones de metros cbicos ONG: Organismo No Gubernamental OPIP: Organismo Promotor de la Inversin Privada OUA: Organizacin de Usuarios de Agua O&M: Operacin y Mantenimiento PE: Proyecto Especial PEAO: Poblacin Econmicamente Activa Ocupada PIB: Producto Interior Bruto PIM: Presupuesto Institucional Modificado PROINVERSIN: Agencia de Promocin de la Inversin Privada PSI: Programa Subsectorial de Irrigacin SIAF: Sistema Integrado de Administracin Financiera SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el ao 2013)
El Futuro del Riego en Per

Desafos y Recomendaciones
Volumen I : Informe de Sntesis
Marie-Laure Lajaunie, Especialista Snior en Gestin de Recursos Hdricos, Banco Mundial Sylvie Tillier, Economista Agrcola, Consultor Independiente Hctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hdricos, Banco Mundial Camilo Lombana Crdoba, Especialista en Recursos Hdricos, Banco Mundial Susanne Scheierling, Economista Snior, Banco Mundial
Agradecimientos
Los autores agradecen la amplia colaboracin de las autoridades peruanas, en particular a Milton von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura; Juan Haro Muoz, Director de la Oficina de Apoyo y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura (MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko, Director de la Direccin General del Infraestructura Hidrulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro, Asesor Tcnico de la Junta Nacional de Usuarios de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista de Agricultura y Medio Ambiente de la Direccin de Inversin Pblica del Ministerio de Economa y Finanzas; Jorge Ziga, Director Ejecutivo del Programa Sub-sectorial de Irrigacin (PSI); Plinio Gutirrez, Coordinador del PSI Sierra; Mximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto de Modernizacin de la Gestin de los Recursos Hdricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los autores de los informes utilizados como base para realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks, especialista institucional y de riego; Laureano del Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios Sociales; Miguel Prial, Especialista en temas Econmicos; Herve Plusquellec, Especialista en Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego; Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara Chinarro, Especialista Agrcola. De igual forma los autores agradecen los valiosos comentarios recibidos sobre versiones preliminares de este informe de Susan Goldmark, Directora Pas para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela; Karin Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Hdricos para Amrica Latina y el Caribe; Rita Cestti, Especialista Snior en Recursos Hdricos; Richard Abdulnour, Especialista en Recursos Hdricos y Griselle Vega, Especialista Agrcola, todos ellos del Banco Mundial; as como de Klaus Urban, Especialista Institucional de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO). Finalmente el equipo agradece a la FAO por la preparacin y aporte del informe Gestin Local de Sistemas de Riego y Organizaciones de Agua en el Per, FAO 2012 que apoy la elaboracin del presente estudio.
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El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones
Resumen
El riego en el Per es un elemento fundamental para el desarrollo de la economa, la reduccin de la pobreza, la gestin de los recursos hdricos y la adaptacin al cambio climtico. Si bien el Gobierno cuenta con una poltica de riego desde el ao 2003, esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la serie de eventos que han variado las circunstancias del pas y en especial del sector agrcola en la ltima dcada. Para apoyar al Gobierno en esta tarea, el estudio propone, a partir de un anlisis detallado del sector, tener como visin una agricultura productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economa nacional y a la reduccin de la pobreza en forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural; factores que constituyen algunas de las grandes riquezas del Per. Las recomendaciones derivadas del estudio, para alcanzar esta visin, se agrupan en las siguientes lneas de accin: 1) Definir y adoptar enfoques ms racionales, integrales y sostenibles a travs del desarrollo de un sistema de informacin, un mejoramiento de la planificacin de la inversin y de las polticas; una mejora en la coordinacin entre el Gobierno Nacional con los gobiernos descentralizados; y una mejor integracin entre la gestin de los recursos hdricos y el riego. 2) Implementar polticas e inversiones ms equilibradas, prestando ms atencin a la capacitacin a las organizaciones de usuarios y a los gobiernos descentralizados; a la modernizacin de los sistemas de riego colectivos; al riego parcelario tecnificado por gravedad; a la recuperacin de las tierras salinizadas; y al mejoramiento de la seguridad hdrica del riego. 3) Implementar polticas e inversiones ms incluyentes a travs de un apoyo ms equilibrado entre grandes y pequeos agricultores; entre los diferentes tipos de organizaciones de usuarios y la formalizacin de los derechos de uso de agua y de propiedad sobre la tierra. 4) Fomentar la inversin privada en el riego por parte de los regantes y las organizaciones de usuarios a travs su capacitacin e incentivos, as como una mejor estructuracin de las concesiones a empresas privadas. 5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del Ministerio de Agricultura para que pueda asumir su rol de ente rector en riego. 6) Mejorar el desempeo de las organizaciones de usuarios mediante un asesoramiento recurrente y diversificado y una revisin del marco normativo. 7) Mejorar la integracin entre el manejo de los recursos hdricos, la adaptacin al cambio climtico y el riego. 8) Aplicar intervenciones diferenciadas en concordancia con la gran diversidad de los sistemas de riego en el pas en las diferentes regiones agroclimticas.
iix
Introduccin
En el ao 2003, el gobierno del Per formul la Poltica y Estrategia Nacional de Riego, con una validez de 10 aos. Los cambios experimentados desde esa fecha como la descentralizacin de ciertas funciones y recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y otros pases, el boom de las agro exportaciones, los intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones con la modalidad de Asociacin Pblico-Privada (APP), el aumento de la conflictividad en relacin con el recurso hdrico, la preocupacin creciente por la seguridad alimentaria y por la reduccin de las desigualdades, y la cada vez ms evidente necesidad de adaptacin al cambio climtico- justifican una actualizacin de dicha poltica/estrategia. El objetivo principal de este estudio es apoyar al Gobierno del Per en la actualizacin de su Poltica y Estrategia Nacional de Riego a travs de la preparacin de un anlisis detallado del sector del riego, la formulacin de una visin para el sector y la identificacin de una serie de recomendaciones para alcanzar esta visin. Adicionalmente, se espera que este informe sea de utilidad para la comunidad local e internacional que participa en los esfuerzos de desarrollo del Per. Por ltimo, dado que la informacin disponible sobre el riego en Per es limitada y dispersa, se espera que el presente informe sirva de base para trabajos analticos e investigaciones ms detalladas que se realicen en el futuro. Este informe es el resultado de la colaboracin entre el Gobierno de Per, a travs del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Economa y Finanzas; la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial. La preparacin del estudio comenz en el ao 2011 con la elaboracin de una serie de informes de base realizados por un equipo multidisciplinario de expertos locales e internacionales. El equipo multidisciplinario encargado de los informes de base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en los aspectos de riego parcelario y drenaje; Herv Plusquellec en los aspectos de infraestructura de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos relacionados con las organizaciones de usuarios; Sylvie Tillier en los aspectos econmicos; Miguel Prial en los aspectos relacionados con el gasto pblico; Laureano del Castillo en los aspectos legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con las asociaciones pblico-privadas y Lara Chinarro en los aspectos de gnero. El equipo del Banco, encargado de la coordinacin general del estudio y la preparacin del informe consolidado, estuvo liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por Hctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana Crdoba y Susanne Scheierling. Los principales colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan Haro del Ministerio de Economa y Finanzas y Carlos Azurn del Ministerio de Agricultura. Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y discutidas por parte del Gobierno y varios expertos en temas relacionados con el riego, a travs de talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril 2013. La versin final del Estudio toma en cuenta estos aportes. El presente informe constituye el Volumen I: Informe de Sntesis del documento El Futuro del Riego en Per: Desafos y Recomendaciones, que a su vez es un resumen del estudio completo desarrollado; se recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal para contar con un diagnstico completo del sector del riego en el Per, sus antecedentes histricos y las recomendaciones propuestas para cada uno de los desafos identificados. El presente Documento consta de 6 captulos: en los captulos 1 a 5 se presentan el diagnstico de la situacin actual y los desafos identificados, mientras que en el captulo 6 se brindan una serie de recomendaciones agrupadas segn diferentes ejes temticos.
1. El Contexto del Riego en el Per

1.1 Riego, economa y pobreza
Para el Per el riego es un elemento fundamental para la produccin agrcola, las exportaciones, la seguridad alimentaria y el empleo. El sector agropecuario en su conjunto da empleo a ms de un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011). Dentro de este sector, el rol productivo del riego es prominente, contribuyendo con aproximadamente dos tercios del valor de la produccin agrcola y en un porcentaje an ms elevado para las exportaciones correspondientes. El riego constituye tambin un importante motor para la reduccin de la pobreza y, de manera general para el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales concentran ms de la mitad de la poblacin que se encuentra en situacin de pobreza a nivel nacional y el 80% de la poblacin que vive en condiciones de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, ms de la mitad de la poblacin rural es pobre y cerca de un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011). Esta poblacin, depende en su gran mayora de la actividad agropecuaria; directamente, a travs de la produccin para autoconsumo y para la venta del exceso en los mercados, y como fuente de empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El riego permite incrementar el valor de la produccin agrcola y estabilizar la produccin y los precios agrcolas2; generando empleos, mejorando los ingresos de los agricultores y sus trabajadores y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el pas. Adicionalmente, desde una perspectiva de gnero, el sector del riego es importante debido al rol clave que tienen las mujeres en la produccin agrcola y en el manejo de los sistemas de riego; sin embargo, stas no cuentan con una representacin adecuada en la toma de decisin en la gestin de los sistemas de riego (Chinarro, 2012).
1 Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadera, silvicultura) acoga al 25,7% de la Poblacin Econmicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayora pobres, su importancia como fuente de empleo ronda el 73,2% de la PEAO. 2 A travs del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, ms sensibles al estrs hdrico, y finalmente a travs de la atenuacin de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.
Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Per4

Superficie equipada con infraestructura de riego CENAGRO 1994 ANA (2012) ha (%) ha 1.190.000 68% 981.127 453.000 26% 412.236 109.000 6% 118.291 1.752.000 100% 1.511.655
Costa Sierra Selva TOTAL
(%) 65% 27% 8% 100%
Elaboracin propia a partir de las fuentes indicadas (Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)
1.2 Extensin y diversidad de la agricultura bajo riego

El Per es uno de los pases latinoamericanos con mayor cantidad proporcional de reas irrigadas; aproximadamente un tercio del rea cultivada total cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000). El rol y la importancia del riego varan segn la zona del pas. La mayor parte del rea bajo riego est localizada en la Costa, donde la agricultura no es viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta zona se concentra la mayor parte de la poblacin del pas as como las actividades econmicas; an cuando la vertiente del Pacfico slo recibe el 1,8% del total del agua del pas3 (Ver cuadro 1.3). La regin de la Costa goza de diversas condiciones que son muy favorables para la agricultura. En los valles aluviales se encuentran los mejores suelos agrcolas, los ms productivos del pas. La temperatura y el soleamiento son extremadamente favorables, y existe un buen nivel de acceso al mercado nacional e internacional. En la Sierra (zonas ms altas) y la Ceja de Selva (regin del Amazonas), el riego, cuando es utilizado, constituye un complemento a la lluvia. Permite mejorar la produccin y la productividad
agrcola, y fomentar cultivos de mayor valor que son generalmente ms sensibles al estrs hdrico. El riego, y la agricultura en general, juegan un rol importante en esta zona en relacin con la seguridad alimentaria y el nivel de empleo de la poblacin, que es en su mayora pobre. En comparacin con la Costa, las opciones productivas de la Sierra son ms limitadas. Esto se debe en particular a un clima ms agresivo, la erosin del suelo, la alta fragmentacin de la tierra, el difcil acceso al mercado, limitaciones en la disponibilidad de recursos hdricos y la debilidad de las instituciones, entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene algunas ventajas, como el hecho de contar con mejores condiciones sanitarias que las que se encuentran en otras regiones, as como con un rgimen de temperatura adecuado para cultivos que necesitan periodos de frio, y la posibilidad de implementar sistemas de riego por gravedad (reduciendo los costos de inversin y de operacin). La agricultura en la Selva se desarrolla principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas reas tienen dficit de agua durante determinadas pocas del ao, al menos en relacin con cultivos de alta demanda hdrica (arroz, caa de azcar, etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente sensibles al estrs hdrico en el momento de
3 Alrededor de 2000 m3/ao/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible). 4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reflejan necesariamente una disminucin del rea equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolucin del rea bajo riego en los dos ltimos decenios.
Cuadro 1.2: Proporcin del rea agrcola bajo riego, segn el tamao de las unidades agropecuarias
TOTAL < 3 ha Nmero de UA (ha) 1/ % Superficie total UA (ha) 2/ % Superficie agricola (ha) 3/ % de la cual: bajo riego (% superf. agric.) en secano (% superf. agric.) 29,8% 70,2% 41,8% 58,2% 37,9% 62,1% 21,9% 78,1% 21,4% 78,6% 1.742.267 100,0% 35.327.237 100,0% 5.891.314 100,0% 964.341 55,3% 1.113.368 3,2% 921.605 15,6% Tamao de la unidad agropecuaria (UA) 3 - 10 ha 505.440 29,0% 2.579.927 7,3% 1.787.790 30,3% 10 - 50 ha 219.312 12,6% 4.215.276 11,9% 1.799.225 30,5% > 50 ha 53.174 3,1% 27.418.666 77,6% 1.382.694 23,5%
1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamao incluyen sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias reas de pastos, montes y bosques. 2/ Incluye tierras agrcolas, pastos naturales, tierras forestales y otras. 3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes). Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994
Cuadro 1.3. Per: Disponibilidad de agua en el territorio nacional

Regin Hidrogrfica Pacifico Superficie (Km2) 278.482 (hab) Poblacin (%) Sup. (Hm3) Disponibilidad de Agua Subt. Total (Hm3) 2.849 (Hm3) 38.821 (%) 2,2% Consumode Agua (Hm3) (%) Indice D/P C/D (m3/ (%) hab/ao) 42,51%
18.620.070 66,0% 35.972 8.680.616 920.078
16.501 87,0% 2.085
Amazonas 957.823 Titicaca Total 48.911
30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104
12,5% 198.121 0,14% 0,5% 10.735 62.667 1,05% 1,07
1.285.216 28.220.764 100%
1.765.663 2.849
1.768.512 100% 18.972 100%
Fuente: ANA (2012 A)
la floracin (por ejemplo el cultivo de caf). Es una regin con fuerte crecimiento poblacional y econmico, y potencial para incrementar el rea regada. Otra caracterstica de la agricultura en el Per, incluyendo la agricultura regada es la prevalencia del minifundio. En 1994, casi el 85% de las
unidades agropecuarios tena menos de 10 ha. Cerca de 75% de las reas regadas estaban en UA de menos de 20 ha. Por otra parte, se est emprendiendo desde los aos 90 un proceso de concentracin de las tierras agrcolas5 en manos de grandes inversionistas privados. Segn datos de MINAG, un conjunto de
5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas.
18 grupos empresariales dispone de una superficie total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.
1.3 Riego y recursos hdricos

Considerando que la agricultura bajo riego es, ampliamente, el mayor usuario de agua del pas (ocupando cerca de 80% de las extracciones de agua dulce), es un desafo importante contar con la disponibilidad de recursos hdricos de calidad para el desempeo de los sistemas existentes y para potenciar la expansin del rea regada. Adicionalmente, el sector del riego es fundamental para la buena gestin de los recursos hdricos. La desigual distribucin de los recursos hdricos entre las vertientes del Pacifico y del Atlntico as como entre sus cuencas, adems de la escasa precipitacin en la Costa y la marcada estacionalidad de los ros, han dado lugar a la realizacin de considerables inversiones en la construccin de grandes sistemas de irrigacin e importantes obras de regulacin con embalses y trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia de uso del agua (tcnica y econmica) en el riego es, en general, baja (Captulo 2). El pago por el agua de riego, cuando existe, es en general por rea y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio de la misma. Adicionalmente, las limitaciones en la concepcin de la infraestructura hidrulica (Captulo 2) y en su operacin y mantenimiento, as como los mtodos no mejorados de riego parcelario (Captulo 2) contribuyen a la baja eficiencia. La aplicacin de una cantidad excesiva de agua6 en las parcelas ha contribuido a serios problemas de anegamiento y/o salinizacin en diversos valles de la Costa, generando la prdida de suelos valiosos (Captulo 2). En otros lugares la sobreexplotacin de los recursos hdricos
subterrneos por inversionistas privados es insostenible y crea un problema de disponibilidad no slo para otros usuarios agrcolas sino tambin para otros sectores prioritarios, incluido el uso poblacional. La baja calidad del agua tambin tiene un impacto negativo sobre la agricultura regada, limitando en algunos casos la agroexportacin y causando enfermedades de origen hdrico. Segn la ANA, por lo menos el 50% de las unidades hidrogrficas del pas no cumplen con las normas para el uso agrcola, lo que se debe principalmente a la contaminacin microbiolgica por el vertimiento de aguas servidas poblacionales, metales txicos provenientes de la actividad minera y contaminacin agrcola como resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante la temporada de lluvias los ros transportan una alta carga de sedimentos, lo que representa un obstculo para la adopcin del riego por goteo (Captulo 2) y genera una colmatacin acelerada de los reservorios. El crecimiento poblacional y econmico genera una presin y una competencia crecientes en relacin con los recursos hdricos, originando conflictos por el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hdricos de 2009 introduce un enfoque holstico y multisectorial de la gestin de los recursos hdricos, a travs la creacin de Consejos de Cuenca encargados de formular Planes de Gestin de Recursos Hdricos de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave para orientar las inversiones en riego de manera coherente y compatible con las necesidades de los dems sectores y el respeto del medio ambiente. Se ha iniciado la implementacin de los mismos en algunas cuencas piloto y se estima que tomar un decenio o ms extenderlos a todo el pas. Algunos desafos que se presentan son que estos planes consideren adecuadamente los efectos
6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registr el uso de volmenes superiores a 20.000 m3/ha/ao en algunos sistemas de riego.
acumulados de la inversin en riego, que sean actualizados regularmente y, sobre todo, que sean realmente vinculantes para todas las entidades involucradas en la gestin de recursos hdricos. Otro instrumento clave para la gestin racional de los recursos hdricos y la proteccin del acceso al agua, en particular cuando se trata de poblaciones vulnerables, son los derechos de uso de agua. A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se estima que el 75% de los usuarios agrarios, la mayora de los cuales se encuentra en la Sierra y la Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en bloque a organizaciones de usuarios registradas, lo que representa un gran desafo en la Sierra y la Selva donde la mayora de las organizaciones de regantes no estn formalizadas, y donde no hay programas especficos para fomentar dicha formalizacin.
El cambio climtico y sus efectos Las tendencias climticas observadas entre 1960 y 2006 a nivel nacional, sealan que las temperaturas se estn incrementando, mientras que las precipitaciones no presentan una tendencia homognea (MINAG, 2012). Las proyecciones climticas para grandes regiones del pas todava tienen un alto nivel de incertidumbre, y los conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre la agricultura en general, y regada en particular, todava tienen que ser mejorados. Las proyecciones existentes para 2030, prevn un aumento general de la temperatura, mientras que los impactos sobre las precipitaciones son variables y no siempre es evidente la direccin en la que se llevar a cabo el cambio. Segn las proyecciones del MINAG (MINAG, 2012), para los cultivos importantes para la seguridad alimentaria del pas a 2030, no se prevn grandes impactos en los rendimientos de los cultivos en la costa norte, ya que el aumento de temperatura seria compensado por un aumento de las lluvias en las partes medias y alta de las cuencas; tampoco se prevn cambios importantes en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al contrario en la costa central y sur, la produccin sera afectada por un aumento del estrs hdrico, lo que significa que se debe dar especial atencin al manejo de los recursos hdricos y de los sistemas de riego en estas zonas. Respecto a los eventos extremos, las tendencias observadas indican que los fenmenos del Nio y la Nia son mas intensos y frecuentes, con respecto a aquellos presentados en dcadas anteriores; de igual forma se espera una mayor afectacin, segn la regin, en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e impactos asociados con la produccin agrcola y la infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar que las proyecciones de los eventos extremos son aun debatidos y cuestionados (MINAG, 2012). Otro efecto del cambio climtico sobre la agricultura regada es la reduccin de la superficie de los
1.4 Variabilidad y cambio climtico

Variabilidad actual del clima La produccin agrcola est relacionada con las condiciones climticas. El parmetro climatolgico que tiene una mayor influencia en el rendimiento agrcola es la variabilidad en el dficit de precipitacin. Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja de selva, e incluso tiene un impacto considerable en la costa, donde la totalidad del rea cultivada cuenta con riego, que depende de la disponibilidad del recurso hdrico en los ros, y por lo tanto de la lluvia en la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa los rendimientos se ven afectados por el aumento de las temperaturas durante eventos climatolgicos asociados a fenmenos del Nio fuertes (MINAG, 2012). Adicionalmente, los riesgos de inundacin por desborde de los ros afectan aproximadamente 40% del rea cultivada en el pas; (MINAG, 2012), lo que puede generar prdidas en la produccin agrcola, as como en la infraestructura de riego.
glaciares y de los pramos lo que representa una reduccin de la capacidad de almacenamiento natural del agua, generando como resultado una disminucin de los caudales de los ros en las pocas de estiaje (acentuando las sequas) y el incremento de los caudales punta en poca de lluvias (generando mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la capacidad de almacenamiento artificial del Per es de unos 160 m3 per cpita, equivalente al 7% de la media para Amrica Latina (ANA, 2012). Tanto sta como la capacidad de almacenamiento natural estn disminuyendo, debido al mencionado deshielo
de los glaciares, la degradacin de los pramos, la progresiva sedimentacin de los reservorios, la poca inversin en infraestructura de almacenamiento nueva y la falta de proteccin de las cuencas altas y de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012). Adicionalmente, el cambio climtico aumenta la incertidumbre climtica e hidrolgica, haciendo ms difcil la planificacin y el diseo de la infraestructura hidrulica, as como la operacin de los embalses.
2. Aspectos Tcnicos de los Sistemas y Mtodos de Riego

El desempeo de la agricultura regada depende en gran parte de la calidad del servicio de riego y drenaje. En trminos generales, un buen servicio de riego y un sistema de riego moderno se caracterizan por la fiabilidad, flexibilidad, uniformidad/equidad y eficiencia del suministro de agua a las parcelas y plantas. De igual forma, un buen servicio de riego debe permitir evacuar el exceso de agua y disolver los contenidos de sal presentes en la superficie y en el subsuelo, con el fin de no afectar negativamente el crecimiento de las plantas. En este contexto, se ponen en evidencia tres cuestiones que no reciben la suficiente atencin por parte del gobierno, la comunidad cientfica y los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la seguridad hdrica por almacenamiento y control de la sobreexplotacin de los acuferos; (ii) la regulacin/control del suministro de agua en los sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje y la eficiencia tcnica de uso en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y salinizacin de los suelos. Del primero dependen las posibilidades de mejora de los sistemas colectivos; del segundo las posibilidades de pasar a sistemas de riego tecnificado parcelario y del tercero la recuperacin de tierras que han sido afectadas por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son claves para la productividad y competitividad de la agricultura peruana.
2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego

La agricultura regada en el Per se caracteriza por una gran diversidad de sistemas de riego, originada por una larga historia de intervenciones agrohidrulicas y de un contexto fsico, econmico y sociocultural muy diverso en el pas. Como parte de este estudio, se han identificado 9 grandes tipos de sistemas de riego agrupados segn las tres zonas agroclimticas del pas (Costa, Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien las recomendaciones para la mejora del riego
Cuadro 2.1.Tipologa de sistemas de riego, reas bajo riego y nmero de usuarios7

Regin natural Tipo de sistema / valle, en funcin de Tipo caracterstica(s) predominante(s) Nuevas irrigaciones, con proyeccin altamente empresarial Grandes irrigaciones de mejoramiento y ampliacin de reas agrcolas, con orientacin a pequeos y medianos productores Valles con sistemas de riego ms antiguos que tienen problemas de drenaje y/o salinizacin de medianos a grandes Nmina de principales ejemplos rea bajo riego (estimado) Ha 30.000 (reas proyectadas: + 160.000 ha) Nro. de usuarios (estimado)
Zonas intervalle de Chavimochic; Concesin H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (Majes II): reas de ampliacin; Proyecto Alto Piura: reas de ampliacin; reas de reciente ampliacin privada en el valle Chira Irrigacin San Lorenzo; Irrigacin de ChiraPiura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque regulado; Chinecas; Irrigacin Pampa de Majes (Majes- I); Moquegua: proyecto Pasto Grande
200-300 (nmero de lotes). El nmero de usuarios es menor
304.000
99.250
C Costa
Chicama; Chao; Vir; Santa-Lacramarca; Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vtor (Arequipa); Caman; Locumba; Sama
180.700
33.400
Valles con dependencia de aguas subterrneas Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche; mediana, grande o casi Chicama; Chilln-Rmac-Lurn; Ica-Villacur; total, y que cuentan Valle de la Caplina (Tacna) con acuferos de importancia Valles con rgimen hidrolgico muy Zaa; Casma-Sechn; Culebras; Huarmey; aleatorio y de pocas Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acar; Yauca; reservas subterrneas, Chaparra resultando en muy baja seguridad hdrica Valles en condiciones hdrico productivas relativamente buenas para la agricultura Valles interandinos con amplias reas de sistemas de riego conexos Zonas andinas con mayora de pequeos sistemas de riego dispersos Sistemas de irrigacin en zonas de Ceja de Selva Pativilca; Chancay-Huaral; Caete; Chincha; Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoa Valles de Cajamarca; Callejn de Huaylas; Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas; Cusco; Valle del Colca; Candarave En general, laderas y zonas (alto) andinas y altiplnicas Jan; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo; Huallaga Central
205.800
62.000
79.900
31.730
114.900
43.000
G Sierra H
145.100 (datos preliminares) 250.000 (datos preliminares) 117.128
206.900 (datos preliminares) 250.000 (datos preliminares) 42.080
Selva
Fuente: Elaboracin propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012. 7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del pas, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a ms de un tipo, por lo que han sido contabilizados varias veces. As, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de los varios tipos de riego.
pueden incluir algunas orientaciones y medidas generales vlidas para todo el pas, es necesario contar con otras sumamente flexibles y adaptables a las caractersticas propias de cada uno de los tipos de sistema considerados.
intercuencas benefician exclusivamente a la Costa peruana (sistemas regulados), por lo que un desafo importante para el desarrollo de la agricultura regada en la Sierra es mejorar el problema que surge de la poca disponibilidad de recursos hdricos regulados. En las zonas en las que la fuente de agua es muy variable (Tipo E) como en los sistemas de riego que se abastecen directamente de cuerpos de escorrenta superficial con poca o nula capacidad de almacenamiento de agua en el perodo de lluvias para luego utilizarla en el perodo seco, la calidad del servicio de riego es baja y las posibilidades de realizar mejoras mediante el uso de nuevas tecnologas de regulacin de los canales y del riego tecnificado parcelario son muy limitadas. En estos sistemas, la prioridad debera ser la mejora de la seguridad hdrica a travs de presas, transvases o el uso conjunto de aguas subterrneas, siempre y cuando esto se justifique desde el punto de vista econmico, ambiental y social. Tambin es conveniente mejorar las bocatomas y revestir los canales en tramos crticos, y promover el riego tecnificado por gravedad. Una vez alcanzado un nivel de seguridad hdrica aceptable, se puede considerar realizar mejoras en el servicio de riego a travs de un mejor control de los canales y de la aplicacin del riego parcelario presurizado. En este contexto, es preocupante la elevada y creciente variabilidad estacional e interanual de la escorrenta, y la relativamente limitada y decreciente regulacin de los ros. Tambin es motivo de preocupacin la sobreexplotacin de los acuferos como consecuencia del desarrollo incontrolado del bombeo para riego en algunas reas de la Costa, como es el caso de Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y especialmente del valle de Ica. En estas reas, el futuro de una agricultura altamente productiva y moderna se encuentra en peligro.
2.2 Seguridad hdrica, infraestructura hidrulica y mtodos de riego parcelario

Seguridad hdrica y sostenibilidad de la fuente de agua La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de mejorarla, estn muy relacionadas con la seguridad hdrica de la fuente. As, los sistemas de riego que dependen de aguas subterrneas (como fuente principal o complementaria) o que se benefician de ros regulados, prestan en general un servicio de agua relativamente bueno, y es en estos sistemas donde la tierra cuenta con una productividad superior en comparacin con otras regiones del pas. De hecho, algunos de estos sistemas (algunos que dependen de aguas subterrneas; el Proyecto Especial Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi continuo a las parcelas, lo que explica que es all donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego parcelario tecnificado del pas y donde se produce una gran parte de los cultivos de agroexportacin (Tipos A, D y en menor medida B). Sin embargo, excepcin a parte, la casi totalidad de estos sistemas que cuentan con una relativa seguridad hdrica opera en niveles que estn muy por debajo de lo previsto en su concepcin (Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas hay posibilidades de mejorar substancialmente la calidad del servicio, as como la eficiencia tcnica y econmica en el uso del agua. Estos sistemas estn ubicados principalmente en la Costa. De hecho, el uso de las aguas subterrneas y la mayora de las presas y de los transvases
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Sistemas de captacin, conduccin y distribucin La mayor parte de los sistemas de riego son alimentados por canales de conduccin; muy pocas reas agrcolas se riegan desde tomas directas en el ro. La infraestructura de muchos de los sistemas antiguos es bastante bsica. En cambio, los sistemas de riego construidos por los Proyectos Especiales en las ltimas 3-4 dcadas fueron diseados y construidos teniendo en cuenta la normativa actualizada de la ingeniera civil, a pesar de esto, la mayora no cuenta con la infraestructura de control necesaria para una operacin moderna de los sistemas. Se estima que el 90 por ciento de las obras de derivacin (bocatomas) son de construccin rstica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas estructuras no cuentan con la presencia de compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen la posibilidad de controlar adecuadamente el caudal captado. Adems, permiten el paso de sedimentos y otros materiales, lo que implica la necesidad de realizar un mantenimiento adicional de los canales. Generalmente, estas estructuras requieren reparacin despus de crecidas del ro de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras modernas de derivacin, cuando existen, estn en general bien diseadas, contando inclusive con desarenadores, y a veces con dispositivos de remocin de sedimentos (caso Majes I) y compuertas mecanizadas. Los sistemas de conduccin y distribucin estn constituidos por canales. Se utilizan muy poco las tuberas, incluso al final de los sistemas de distribucin. Los sistemas de distribucin por tuberas, de ser factibles, son muy eficientes en el uso del agua, por ser ms fciles de operar y necesitar menos mantenimiento que los canales, adems de permitir suministrar agua por presin a
las parcelas lo que facilita la instalacin del riego parcelario localizado. Sin embargo, requieren un alto nivel de inversin. En las reas con poca seguridad hdrica, los sistemas de conduccin y distribucin estn generalmente basados en divisores proporcionales de caudal, y cuentan con pocas estructuras de control. Estos sistemas son de operacin simple y econmica, y aseguran una distribucin proporcional fija, lo cual limita los conflictos en las reas donde existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua de riego es mnimo, inflexible, no diferenciado y poco confiable, por lo que la produccin de cultivos de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada. Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema de riego son escasas y dependen de la mejora previa de la seguridad hdrica en la fuente. La mayor parte de los sistemas de canales de distribucin de la Costa, y un alto porcentaje de los que se encuentran en la Selva y la Sierra, son sistemas operados por compuertas. Los mismos requieren una mayor atencin para su operacin, pero tambin proveen un mayor rango de servicios. En general estn equipados con compuertas deslizantes, de descarga de fondo, regulables con tornillo sinfn o de cierre simple y, salvo excepciones, son de operacin manual.8 La operacin de estos sistemas de riego es compleja y requiere la realizacin de tareas simultneas y coordinadas a lo largo de los canales y las redes de distribucin. Es comnmente aceptado que estos sistemas de riego (con regulacin manual) difcilmente pueden operarse de manera eficiente y son pocos los casos en los que permiten un servicio de riego flexible y oportuno. Como se ha mencionado anteriormente, en general tienen un desempeo inferior al previsto en el momento de su diseo. En estos sistemas las posibilidades
8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribucin de agua se hace normalmente a travs de partidores fijos, no regulables (ver arriba).
11
Cuadro 2.2. reas agrcolas segn mtodo de riego parcelario en el Per (ao 2008; hectreas) 9
Zona Costa Sierra Selva Total Total (%) Gravedad (no mejorada) 705.818 284.420 109.247 1.099.487 92,4 Aspersin 14.777 3.852 1.177 19.806 1,7 Goteo 60.565 1.130 0 61.696 5,2 Gravedad mejorada Mangas 7.689 0 0 7.689 0,7 Multicompuertas 0 106 0 106 Total (ha) 790.026 284.543 110.424 1. 189.994 100
Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del ao 2008 de la Intendencia de Recursos Hdricos del INRENA.
de realizar mejoras mediante la modernizacin de la infraestructura de riego es importante, particularmente mediante la implementacin de sistemas de control de los canales y bocatomas. Revestimiento y prdidas por infiltracin Adems de las prdidas operacionales relacionadas con la operacin de los canales, ocurren prdidas por infiltracin en los sistemas de conduccin y distribucin debido a la falta de revestimiento (menos del 10% de la longitud de los canales cuenta con revestimiento), o al deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento fue realizado con materiales rgidos (en general hormign) que es ms vulnerable, especialmente en zonas ssmicas (gran parte del Per), con condiciones climticas extremas (hielo en la Sierra) y en suelos con caractersticas particulares como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa en estos casos es la utilizacin de geomembranas, que son muy utilizadas en la minera peruana. Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar la capacidad del canal y reducir costos de mano de obra para su mantenimiento. La inversin inicial puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del costo total del canal), pero es posible realizar el revestimiento slo en los tramos crticos que tienen alta permeabilidad.
Mtodos de riego parcelario En el Per, la utilizacin del riego por gravedad no mejorado es ampliamente mayoritaria (ms del 90% del rea regada); del 8% del rea que cuenta con riego tecnificado, menos de la mitad fue objeto de conversin a partir de riego parcelario no tecnificado. La implementacin de un proceso de transicin al riego localizado encuentra las siguientes limitaciones: (i)el costo de la inversin; (ii) la necesidad de disponer de presin; (iii) el cambio de la orientacin productiva; y (iv) la dificultad de constituir grupos en torno a un sistema compartido de riego localizado. Adicionalmente, los sistemas de riego localizado necesitan un suministro casi continuo de agua a la parcela, lo que exigira una modernizacin del sistema de riego colectivo (condicionado a la disponibilidad hdrica), o la construccin de reservorios, los cuales tienen un alto costo y ocupan una parte de la parcela. Esto hace que el riego por gravedad probablemente contine siendo mayoritario por mucho tiempo. En este contexto, cobra relevancia la alternativa de implementar de forma masiva el mtodo de gravedad tecnificada, que abarca un conjunto de tcnicas bsicas de distribucin de agua mediante tuberas a baja presin, acequias parcelarias revestidas, alimentacin de los surcos o melgas
9 Los registros referentes a los mtodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la Sierra. Esto explica por qu la cantidad de hectreas sealadas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos disponibles sobre reas bajo riego en el Per.
12
mediante mangas o tuberas multicompuertas10 y la nivelacin de las tierras.
2.3 Los diferentes tipos de eficiencia en el uso del agua

Eficiencia tcnica y eficiencia econmica al nivel de los sistemas de riego Las eficiencias tcnicas y econmicas en el uso del agua en los sistemas de riego en Per son en general bajas, mucho menor a lo previsto en el diseo de los sistemas. Excepciones notables a esa condicin general son las nuevas irrigaciones y algunos sistemas suministrado por aguas subterrneas (tipos A y C). Se estima que la eficiencia tcnica global del riego en el Per es del orden del 35%11. La baja eficiencia tcnica en los sistemas de riego se da como consecuencia de las prdidas combinadas que se producen en la conduccin y distribucin del agua, as como en la aplicacin parcelaria (seccin 2.2). La baja eficiencia econmica es el resultado de una baja eficiencia tcnica combinada a la produccin de cultivos de poco valor o rendimientos sub-ptimos. Unas de las razones por las cuales no se producen ms cultivos de alto valor y que los rendimientos podran ser mejorados es la poca fiabilidad, flexibilidad y continuidad del suministro de agua al nivel de las parcelas (seccin 2.2); as como los problemas de anegamiento y salinidad de la tierra (seccin 2.4.) Eficiencia tcnica al nivel de los sistemas de riego y al nivel de cuenca La mejora en los niveles de eficiencia tcnica en el sistema de riego significa un ahorro de agua para
el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos positivos: i) ahorro en los costos de produccin agrcola12, ii) posibilidad de aumentar la superficie regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios, y iii) ventajas agronmicas que favorecen el rendimiento productivo. Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento en la eficiencia tcnica en los sistemas de riego debe realizarse con cuidado ya que la realizacin de acciones de mejora en la eficiencia de riego tiene impactos sobre el resto del balance hdrico de la cuenca, debido a que una parte, considerada importante aunque no conocida, de las prdidas de agua en los sistemas de riego retornan a los acuferos y cuerpos de agua superficiales y se reutilizan (y por lo tanto no constituyen una prdida para el sistema hidrolgico). Es importante subrayar, la importancia de abordar el mejoramiento de la eficiencia tcnica del agua en el contexto de la cuenca, considerando los impactos que estas acciones puedan tener en la disponibilidad de recursos hdricos para otros usuarios ms abajo en la cuenca o en el mismo acufero. Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia de uso del agua en los sistemas de riego puede, en algunas ocasiones, acentuar la escasez en las cuencas y la sobreexplotacin en los acuferos que ya sufren de un dficit hdrico ya que en general, estas mejoras, al aumentar la disponibilidad relativa del recurso hdrico, provocan un aumento del consumo real de agua (agua evaporada)13 y por lo tanto generan una disminucin de los flujos de retorno de los cuales dependen otros usuarios
10 En el Per se habla de tubera multicompuerta cuando el sistema utiliza tuberas de PVC rgido, mientras que manga se refiere a los casos en los que las tuberas utilizadas son de PE flexible. 11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la informacin. 12 La reduccin de los costos de produccin puede tener bastante importancia en el caso de agua subterrnea, pero suele ser poco significativa para el usuario de agua superficial. Esto depende adems del mtodo de pago de la tarifa (generalmente por hectrea, sin consideracin del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente bastante baja) y la eficiencia de la cobranza. 13 Esto es consecuencia de la intensificacin agrcola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensin de las superficies regadas, las cuales generalmente acompaan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (adems de ser necesarias para justificar econmicamente la inversin).
13
aguas abajo en la cuenca o en el mismo acufero. Sin embargo, an en las cuencas y acuferos con escasez, existen oportunidades para reducir prdidas por evapotranspiraciones no beneficiosas y flujos de retorno no recuperables (como es el caso de los que llegan a acuferos muy profundos o a cuerpos de agua con alta salinidad). Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego afectados por problemas de anegamiento y salinizacin, el mejoramiento de la eficiencia tcnica de uso del agua debera ser prioritario (ver seccin 2.4). En conclusin, es importante buscar un aumento de la eficiencia tcnica al nivel de la cuenca y de la eficiencia econmica en el uso del agua de riego; sin embargo no es bueno, en general, buscar un aumento de la eficiencia tcnica en los sistemas de riego, en caso de que estas prdidas son utilizadas por otros usuarios ms abajo en la cuenca o en el mismo acufero.
el abandono de las tierras (82.000ha, o ms). La principal causa de los problemas de drenaje y salinidad en el Per es el mal estado de las redes y estructuras de drenaje, agravado por la baja eficiencia tcnica en los sistemas de riego, principalmente al nivel parcelario. El deficiente estado del drenaje es una problemtica generalizada en un gran porcentaje de las irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los valles. Se estima que actualmente, en la mayor parte de los valles, el mantenimiento anual realizado no supera el 10% de lo que se requiere en la red primaria de drenaje, y se ha abandonado por completo el mantenimiento de los drenes parcelarios ante la inutilidad de esta prctica cuando no funciona adecuadamente la red primaria de drenaje (INRENA, 2008). Una limitacin fundamental de las organizaciones de usuarios que estn a cargo de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada para el mantenimiento de los drenes. Las tierras afectadas por problemas de drenaje y salinidad tienen un gran potencial productivo que podra ser aprovechado rpidamente con una inversin por hectrea muy inferior a la de nuevas irrigaciones. Los administradores de sistemas de riego son entidades a cargo de la operacin, el mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de riego, as como de la distribucin del agua y de la recaudacin de la tarifa y su administracin.
2.4 Drenaje, anegamiento y salinizacin de los suelos

De las aproximadamente 1.200.000ha cubiertas por infraestructura hidrulica en la Costa, se estima que 298.000ha al menos el 25 % estn afectadas por problemas de drenaje y salinidad (IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es muy variable; desde una ligera disminucin en los rendimientos de los cultivos hasta grandes prdidas en la cantidad de producto cosechado (en aprox. 52.000ha) y, finalmente, tiene como consecuencia
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3. Los Administradores de los Sistemas de Riego

Los sistemas de carcter colectivo, integrados por mltiples usuarios y atendiendo a mltiples predios representan ms de 95% del rea regada14. Estos sistemas son administrados por organizaciones de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos casos (alrededor de 5% del rea regada15) cuando se cuentan con Proyectos Especiales o empresas privadas bajo concesin, en nuevas irrigaciones, en los cuales la administracin del sistema se hace de manera directa por grandes empresas agrcolas sin pasar por una OUA. En la mayora de los sistemas de riego regulados, los Proyectos Especiales son encargados del desarrollo y de la administracin de la infraestructura hidrulica mayor, generalmente de carcter multisectorial. Empresas privadas pueden tambin desarrollar y operar nuevos sistemas de infraestructura hidrulica mayor y riego bajo contrato de concesin.
3.1 Las organizaciones de usuarios de agua

Las OUA existen desde que se construyeron los primeros sistemas de riego. La figura institucional de las Juntas de Usuarios fue instaurada legalmente en el ao 1969. En junio de 1989 el Gobierno transfiri la responsabilidad de la operacin y el mantenimiento (O&M) de los sistemas de irrigacin a las OUA. Al comienzo, esta medida fue relativamente traumtica para las OUA de la Costa; en otros mbitos del pas, donde la presencia del Estado era menor y donde en general las OUA siempre han sido encargadas de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los efectos de los posibles problemas generados por esta transferencia. En la actualidad, los principales retos relacionados con las OUA son: (a) el gran nmero y diversidad de las mismas
14 Los sistemas de riego individuales, administrados por un agricultor para regar su parcela, representaran menos del 5% del rea regada. Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos. 15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.
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Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego

Tipo de administradores de sistemas de riego Sistemas de riego individuales Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Sistemas de riego colectivos OUA Proyectos Especiales Empresas privadas
Fuente: Estimacin propia
% de la tierra regada nacional
Menos de 5%
Ms de 90% Cerca de 5% 0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten operacionales.
Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el pas16

mbito Costa Sierra Selva TOTAL N de Juntas de Usuarios 66 39 11 116 N de Comisiones de Regantes 661 988 112 1.761 N de Comits de Regantes 832 4.815 391 6.038 N de Usuarios 312.545 464.914 42.092 819.551 Superficie agrcola con infraestructura de riego (ha) 917.170 407.695 117.861 1.442.726
Fuente: elaboracin propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)
(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales cerca de 5.000 son pequeos comits en la Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento, apoyo y regulacin de estas organizaciones por razones logsticas y por la necesidad de contar con una variedad de estrategias de intervencin; (b) el gran nmero de dirigentes (50.000 o ms) y la alta rotacin de los cuadros directivos que implican una necesidad recurrente de consolidar sus capacidades de gestin organizacional;
(c) la poca profesionalizacin de las OUA con cuadros tcnicos y administrativos a cargo del manejo operativo de los sistemas de riego muy reducidos; (d) un marco legal concebido principalmente para la gestin de los recursos hdricos y de la infraestructura hidrulica multisectorial, lo cual hace que no siempre sea adaptable a la realidad del terreno; a veces dicho marco legal resulta confuso y contradictorio y, ms que nada, de difcil comprensin para los regantes. En particular, segn este marco:
16 La distribucin de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del pas es referencial, ya que la diferenciacin entre la Costa, la Sierra y la Selva no resulta tan unvoca para aquellas Juntas cuya jurisdiccin involucra un amplio rango altitudinal.
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i. Las OUA tienen por finalidad la participacin organizada de los usuarios en la gestin multisectorial de los recursos hdricos, sin hacer mencin de la funcin real de stas que consiste en la gestin de los sistemas de riego. i. Las Juntas de usuarios son responsables de la O&M de la infraestructura hidrulica comn, por lo cual estn constituidas como Comisiones responsables de los sectores hidrulicos del sistema comn y de Comits responsables de los subsectores. Esta estructura jerrquica tiene un buen nivel de compatibilidad con los sistemas hidrulicos grandes y medianos de la Costa, pero generalmente no con los de la Sierra y la Ceja de Selva donde los pequeos sistemas de riego estn casi siempre a cargo de un comit de regantes y donde las organizaciones de segundo y tercer orden no operan infraestructura sino que asumen un rol administrativo y de representacin. Ms generalmente, a pesar de su importancia para la Sierra y la Ceja de Selva, los comits de regantes que siguen usos y costumbres ancestrales en la distribucin del agua, son escasamente considerados en la actual normativa legal, con lo cual pueden verse vulneradas o al menos no protegidas sus respectivas formas de gestin y hasta la seguridad de su existencia. ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya constitucin y divisin no requiere autorizacin del sector, lo cual tiene como consecuencia que el registro nacional de OUA est desactualizado e incompleto y que se est dando un proceso de divisin de las Juntas, en plena contradiccin con la necesidad de contar con el manejo de un sistema hidrulico comn por parte de una nica organizacin.
iii. La mayor parte de las OUA no estn legalmente constituidas, lo que significa que no puede ser formalizado su derecho de agua, lo que a su vez podra debilitar la seguridad de aprovechamiento de agua de las mismas; iv. Los instrumentos de gestin tcnicoadministrativa requeridos parecen haber sido diseados tomando como referencia los sistemas de riego de la Costa. Por lo tanto, algunos de ellos tienen una limitada aplicabilidad en otras zonas. v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes algunas contradicciones entre la Ley de Recursos Hdricos, su reglamento y los lineamientos en cuanto a los rubros que debe cubrir la tarifa. Adems, algunos conceptos son de difcil aplicacin, como es el caso de la necesidad de recuperar los costos de inversin; o el requerimiento del cobro de una tarifa basada en el consumo volumtrico real de agua cuando en la gran mayora de las OUA no existe un sistema de medicin. (e) Las tarifas de agua oficiales y los montos formalmente recaudados son en general absolutamente insuficientes para cumplir con los requerimientos de O&M, y alcanzan menos an para los requerimientos de inversin en los sistemas de riego. Esta situacin es particularmente preocupante en los sistemas de riego grandes y medianos de los valles de la Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigedad requieren montos substanciales para cubrir los gastos de O&M, adems de la necesidad de contar con profesionales contratados. En una gran parte de los sistemas de la Sierra, los sistemas de riego son ms simples y la O&M se lleva a cabo principalmente a travs de
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aportes no monetarios de los usuarios, segn tradiciones ancestrales. En estos sistemas no siempre se justifica la existencia de una tarifa, excepto en los casos en los que los regantes quieren pasar a un sistema ms moderno o cuando se tiene que contratar personal porque la disponibilidad de recursos humanos es insuficiente. En comparacin con los recursos econmicos asignados por el Estado al mejoramiento y ampliacin de la infraestructura hidrulica, los esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las capacidades tcnicas y de gestin de los usuarios y de sus organizaciones han sido muy modestos y puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran en una situacin de relativo desamparo en cuanto al apoyo tcnico, asesoramiento y fiscalizacin institucional que reciben en torno al manejo operativo y administrativo de sus sistemas de riego, as como respecto de la gestin organizacional.
lo cual resulta insuficiente (MEF SIAF, 2012). Es preocupante el bajo nivel de recursos que se destinan a la O&M considerando que los PE son responsables de las grandes presas y transvases en un pas sujeto a eventos ssmicos, y que una falla en su gestin podra generar daos importantes. En el mismo sentido, tambin es motivo de preocupacin la poca supervisin a la que estos Proyectos estn sujetos. Finalmente, estos grandes proyectos han sido fuente de importantes conflictos sociales protagonizados por los usuarios y los gobiernos regionales ubicados en las zonas donde se obtiene el agua. La solucin de estos conflictos representa un reto mayor ahora que algunos de ellos han sido transferidos a los gobiernos regionales beneficiarios de los transvases y presas.
3.3 Las Empresas privadas

Las empresas privadas pueden operar la infraestructura hidrulica bajo contrato de concesin siempre y cuando se trate de nuevos proyectos de infraestructura hidrulica. El Estado ha intentado concluir algunos de los PE con este esquema para que el sector privado financie y se encargue de la ejecucin y de la posterior O&M de la infraestructura, y as promover la recuperacin de los costos a travs de la venta de lotes de tierra y la tarifa de agua. A travs de este esquema, tambin se espera favorecer el uso de tecnologas modernas de riego. Estos proyectos tienen como objetivo principal la expansin de la frontera agrcola a travs de grandes irrigaciones para la agroexportacin. Las dos primeras concesiones son las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117, y todava ninguna de ellas ha entrado en la fase de operacin de la infraestructura, por lo que es prematuro juzgar los alcances de esta experiencia, en cuanto a la fase de operacin de los sistemas.
3.2 Los Proyectos Especiales

Los Proyectos Especiales (PE) son responsables del desarrollo y de la O&M de gran parte de la infraestructura mayor, generalmente multisectorial. Once de ellos regulan el suministro de agua a cerca de 20% del rea bajo riego al nivel nacional. Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y ninguno de ellos ha sido concluido an. Existe muy poca informacin disponible sobre el desempeo de estos Proyectos. La razn principal es su carcter considerablemente autnomo, con un nivel de supervisin muy reducido por parte de las instituciones a las cuales estn adscritos. El presupuesto destinado a su O&M, financiado principalmente por la tarifa de agua, representa alrededor del 0,5% de la inversin ejecutada,
17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.
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4. El Rol del Estado

Son instituciones con perfil normativo-promotor y supervisor encargadas de la definicin de las reglas de juego, de la supervisin y fiscalizacin y de la capacitacin de los operadores encargados de la gestin de los sistemas de riego. Tambin incluyen a las unidades ejecutoras pblicas encargadas de la implementacin de proyectos de inversin pblica. (PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la gestin de los recursos hdricos del pas, y en la prctica asume funciones importantes en el tema de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, es responsable de un alto nivel de inversin pblica en pequeos proyectos de riego. La Direccin General Hidrulica (DGIH) de Infraestructura
4.1 Las principales instituciones pblicas con responsabilidades en el riego

Todos los niveles de gobierno (central, regional y local) tienen algn grado de competencia en el tema del riego. Con el proceso de descentralizacin, a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y locales han visto incrementadas sus competencias y funciones en esta materia. A nivel central, las competencias en cuanto al riego del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran en la Direccin General de Infraestructura Hidrulica (DGIH), en dos Programas adscritos
La DGIH es la encargada de proponer las polticas pblicas, la estrategia y los planes orientados al fomento del desarrollo de la infraestructura hidrulica de acuerdo a las polticas agrarias y de recursos hdricos. Tambin es responsable de: (i)brindar asistencia tcnica a las organizaciones agrarias de usuarios de agua; y (ii)emitir directivas y lineamientos para la supervisin y evaluacin del cumplimiento de las normas y polticas para la operacin y mantenimiento de los sistemas de
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Cuadro 4.1: Principales entidades pblicas y funciones relacionadas con el riego

Nivel Entidad Pblica Tcniconormativa / Promotor DGIH (MINAG) ANA PSI Gobierno Central AGRORURAL FONCODES (MDIS) Proyectos Especiales (MINAG) Direccin Regional Agraria Gobiernos Regionales Proyectos Especiales Facultativo Parte de la inversin pblica Funciones Supervisin / Fiscalizacin Asistencia Tcnica / Capacitacin Inversin Publica
Facultativo
Gobiernos Locales
Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones. Fuente: Elaboracin propia
riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafos para lograr cumplir con estas funciones; cuenta con poco personal tcnico y presupuesto, y no tiene representacin a nivel descentralizado en el pas. La Autoridad Nacional del Agua La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestin integrada y sostenible de los recursos hdricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones tcnico-normativas, y de supervisin y fiscalizacin, que en la prctica estn fuertemente relacionadas con el sector del riego. PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos Especiales El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades ejecutoras creadas para ejecutar proyectos de inversin desde el nivel central. Estas
organizaciones son responsables de casi la totalidad de la inversin pblica en riego por parte del Gobierno nacional. El PSI es tambin el ente rector en materia de riego tecnificado (D.S. N 004-2006-AG), lo que incluye funciones tcnico-normativas y de supervisin. Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que actan en el riego, 11 se dedican principalmente al desarrollo y posterior operacin y mantenimiento de infraestructura hidrulica mayor y 7 ejecutan proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de riego. Gobiernos Regionales y Locales Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como en menor medida los Locales (GL), tienen amplias facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto a competencias generales como por indicacin
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explcita. En particular, los Gobiernos Regionales tienen como competencias especificas los planes y polticas de la regin en materia agraria, la promocin y ejecucin proyectos de irrigacin (incluyendo el Programa de Riego Tecnificado), el controlar del uso del agua con fines agrarios (y supervisar la distribucin de agua de riego), y finalmente, la operacin de la infraestructura mayor de los Proyectos Hidrulicos Especiales que les han sido transferidos (Ley N 27867 de 2002). Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan (directamente o a travs de terceros) obras de infraestructura, y planifican y promueven la ejecucin del Programa de Riego Tecnificado (Ley N 27972 de 2003). El nivel de involucramiento de los Gobiernos Regionales y Locales en el riego ha sido muy dismil, dependiendo de la importancia relativa que tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa de presupuesto pblico con que cuenta cada nivel de gobierno, particularmente aquellos que reciben recursos por canon (minero).
nacionales del MINAG). El aparente traslape de funciones tcnico-normativas entre la DGIH, la ANA y el PSI podra dar lugar a polticas contradictorias o desalineadas, as como generar confusin en los sectores encargados de aplicarlas o los que deben controlar su aplicacin, especialmente si no hay coordinacin estrecha entre las distintas instituciones. Adems, la ANA, como institucin encargada de la gestin de los recursos hdricos en general, no debera intervenir en la definicin de polticas sectoriales como las relacionadas con el riego. Finalmente, uno de los principales problemas existentes es que el MINAG encuentra dificultades para asumir plenamente su rol de ente rector en materia de riego. Las actividades de la DGIH en cuanto a la definicin de polticas pblicas, estrategias y planificacin relacionadas con la infraestructura hidrulica y el riego han sido muy limitadas, y existen dificultades para lograr que los Gobiernos Regionales y Locales se adapten a las polticas nacionales en materia de riego, especialmente en lo que se refiere a la inversin . Supervisin y fiscalizacin Los Gobiernos Regionales a travs de las Direcciones Regionales Agrarias y la ANA, son los responsables de supervisar la distribucin del riego, ya sea en forma directa o a travs del control sobre los operadores de infraestructura hidrulica. Sin embargo, en la mayora de las jurisdicciones, la supervisin y fiscalizacin de las OUA que se lleva a cabo es escasa. Asimismo, es poco e insuficiente el control y la vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos Regionales, lo cual podra estar relacionado con ciertos factores como el alto nivel de autonoma de los Proyectos Especiales, los signos de debilidad que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad 21
4.2 Principales desafos relacionados con el marco institucional

A continuacin se presentan los principales desafos vinculados al cumplimiento de las funciones pblicas en el riego: Funciones tcnico-normativas La DGIH es la institucin pblica principal en cuanto a la definicin de polticas y normas en materia de riego. Sin embargo, comparte esa responsabilidad con la ANA (para la definicin de estndares tcnicos/normas para la operacin y mantenimiento de la infraestructura hidrulica), el PSI (definicin de estndares tcnicos para el riego tecnificado) y los Gobiernos Regionales (los cuales pueden formular polticas de riego, aunque siempre en concordancia con las polticas
en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta situacin genera gran preocupacin considerando los riesgos que podra ocasionar una falla de la infraestructura hidrulica mayor a su cargo. Fortalecimiento institucional y asistencia tcnica Hasta el ao 2008, las Administraciones de Distrito de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia tcnica a las organizaciones de usuarios; en conjunto, estas administraciones cubran casi todo el territorio nacional. Con la promulgacin de la Ley de Recursos Hdricos y su Reglamento, la funcin de apoyo y capacitacin a las OUA fue transferida a la DGIH, la cual por el momento no ha podido hacerse cargo de dicha funcin. El PSI, y en menor medida, otros programas/ proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES, y algunos Gobiernos Regionales, brindan apoyo a determinadas OUA, generalmente con
financiamiento de entidades internacionales. Este apoyo tiene generalmente carcter temporal y cubre solamente una pequea parte del pas. La falta de fortalecimiento de las OUA repercute en la capacidad de operacin, mantenimiento y reinversin con respecto a la infraestructura hidrulica que tienen a su cargo, en muchos casos implementada con fondos pblicos. Sin duda, esto afecta la calidad de gestin de los operadores. Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo y fortalecer a los gobiernos regionales y locales en el tema de riego; por su parte, el PSI tambin tiene esta funcin en el tema especfico del riego tecnificado. Si bien es una funcin muy importante, considerando el gran nmero de competencias transferidas a estos niveles de gobierno y las ingentes inversiones pblicas en riego que stos realizan, en la prctica es muy poco e insuficiente lo que puede hacerse en trminos de apoyo desde el nivel central.
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5. Inversin y Gasto Pblico en Riego

Las inversiones en riego y drenaje requieren recursos financieros importantes, tanto privados como pblicos para su expansin, rehabilitacin, modernizacin y adaptacin al cambio climtico, de acuerdo con los planes de desarrollo de la infraestructura hidrulica (seccin 6.1.2). En los ltimos aos, la inversin pblica en riego ha sido relativamente importante al nivel de los gobiernos descentralizados, beneficiado de la coyuntura econmica favorable que atraviesa el pas. Al contrario, el monto total de la inversin privada no se conoce, pero se estima que actualmente es poca, a pesar de que los sistemas de riego existentes estn a cargo de entidades privadas, principalmente las OUA, y que, para los sistemas nuevos, el gobierno est fomentando la participacin del sector privado a travs de esquemas de concesin.
5.1 Inversin pblica en riego y drenaje

Importancia y evolucin de la inversin pblica en riego Los recursos disponibles para la inversin pblica en riego son relativamente importantes. La inversin pblica en el rea del riego ha alcanzado un promedio anual que flucta entre los USD 600 y los 700 millones anuales en los ltimos 4 aos, lo que representa alrededor del 5,9% de la inversin pblica total y el 64% de la inversin en la funcin agropecuaria. En su conjunto, la inversin pblica en esta rea se triplic entre 2005 y 201218 (Prial, 2012), logrando un crecimiento similar al de la inversin pblica en el sector agropecuario, aunque menor al de la inversin pblica total, que casi se quintuplic en el mismo periodo.
18 Estas cifras no incluyen la inversin en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recin a partir de 2009 se cuenta con datos ms confiables al respecto.
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Resultado del proceso de descentralizacin, los gobiernos regionales y locales son en la actualidad los mayores inversionistas pblicos en el sector del riego, con el 44% y el 49% de la inversin respectivamente (y slo el 7% por parte del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La situacin era la inversa hace 10 aos, en cuanto a la distribucin entre el Gobierno Nacional y los gobiernos descentralizados. Geogrficamente, la inversin pblica a nivel regional se concentra en aquellos responsables de Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que ms de 60% de la inversin pblica por parte de los gobiernos locales se concentra en aquellos municipios con ingresos por canon minero (Prial, 2012). Resultado de la descentralizacin y de la disponibilidad de recursos del canon minero, las inversiones pblicas en riego se estn reequilibrando hacia la Sierra19. En termino de tamao de proyectos, el peso relativo de los grandes proyectos de infraestructura hidrulica (Proyectos Especiales) en la inversin pblica en riego est disminuyendo (pas del 3035% de la inversin en riego hace 10 aos a un promedio de alrededor del 20% en los ltimos 5 aos) en beneficio de un gran nmero de pequeos y micro proyectos. La cartera de proyectos est atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de inversin inferior a los USD500.000). Nivel de ejecucin presupuestal La inversin pblica en riego se caracteriza por su bajo nivel de ejecucin presupuestal, particularmente a nivel local (alrededor del 60% entre 2006 y 2010) (Prial, 2012). Se explica por: (i)
el proceso de descentralizacin hacia GR y GL que todava estn fortaleciendo sus capacidades; (ii) al crecimiento fuerte del presupuesto de inversin que en algunos casos ha sobrepasado la capacidad de absorcin de las entidades ejecutoras; (iii) a la pequea envergadura de una gran parte de los proyectos de inversin (ver arriba), lo que aumenta los costos y tiempos de transacciones, sumado al hecho de que los procedimientos y parmetros de los sistemas nacionales de inversin pblica y de adquisicin no estn adecuadamente adaptados a los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la ejecucin presupuestal, es importante hacerlo sin bajar la calidad de la inversin pblica. Calidad de la inversin publica En cuanto a la calidad de la inversin pblica, existe muy poca informacin sobre el desempeo de los grandes Proyectos Especiales, y menos an sobre el gran nmero de proyectos de menor dimensin que se encuentran en funcionamiento. Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de seguimiento y evaluacin que mida el impacto de las inversiones y el gasto pblico en riego, especialmente a nivel local y regional, donde en los ltimos aos se ha realizado ms del 90% de las inversiones pblicas en riego. Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a implementarse hace ms de 50 aos. De ellos depende ms de 20% del rea actualmente bajo riego; principalmente en la costa y hoy en da, representan alrededor de 20% de la inversin pblica anual en riego. De sus culminaciones, depende, en gran medida, el incremento futuro de las reas regadas en esta zona. Inicialmente, los PE enfocados al riego, tenan como objetivo
19 Alrededor del 40% de la inversin entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa Mi riego del MINAG, esa tendencia se consolida an ms, mientras aumenta la inversin por parte del Gobierno Central
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Cuadro 5.1. Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa

No. de beneficiarios Hectres Mejoradas 12.380 57.780 68.000 20.000 27.900 82.304 2.520 6.000 Incorporadas Por mejorar Por incorporar 26.400 36.940 25.000 112.000 36.000 28.236 20.154 27.060 6.128 3.000 17.240 276.005 16.069 888 2.740 122.453 1.529 199.006 9.827 36.509 6.000 15.000 50.047 9.616 34.510 6.931 6.147 8.065 266.672 11.000 29.566 4.623 Por invertir USD milliones 322,00 51,80 166,00 831,53 59,19 410,74 26,94 551,49 874,15 183,57 187,58 3664,99 Inversin USD millions Directos 25.000 223.320 155.000 Incluidos en Tinajones 294,69 912,38 161,97 31,69 748,29 153,00 172,57 4038,57 767.630 3.409.050 6.740 306.000 13.130 130.000 42.000 152.000 15.000 120.000 171.850 600.000 50.000 500.000 65.600 14.700 1.050.000 396.350 200.000 Indirectos 66,65 1,198,50 298,84
Proyecto
Puyango-Tumbes
Chira-Piura
Tinajones
Olmos
Jequetepeque-Zaa
CHAVIMOCHIC
CHINECAS
Tambo-Caracocha
Majes-Siguas
Pasto Grande
Tacna
Total
Fuente: Elaboracin propia a partir de documentos del INADE
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principal, el incremento del rea regada para una agricultura familiar de mercado con tamao de parcelas media, as como el mejoramiento del suministro de agua en sistemas existentes20. A partir de los aos 90, de acuerdo a las polticas estatales, las nuevas irrigaciones21 (Chavimochic, Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansin de la gran agricultura empresarial de agro-exportacin; las parcelas de riego son grandes, vendidas por subasta. Se estima que el Estado invirti en los PE cerca de USD 3.700 millones a precios nominales (USD 5.000 millones en trminos reales)22. Muchos de estos proyectos fueron diseados de manera deficiente y han sufrido retrasos y tenido que pagar sobrecostos importantes, y no estn an concluidos o suficientemente avanzados como para alcanzar los beneficios directos e indirectos esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen un costo por hectrea que supera los USD40.000, lo que no resiste un anlisis costo-beneficio, aun con cultivos de exportaciones (Prial, 2012). Es que histricamente, muchas de estas inversiones se ejecutaron sobre la base de decisiones institucionales y polticas que no siempre fueron respaldadas por evaluaciones econmicas, sociales o ambientales rigurosas. Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia social, por el hecho de privilegiar la gran inversin. Agricultores y empresas de menor capacidad econmica enfrentan dificultades para poder participar en la subastas, y por ende, acceder a la tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente, algunos PE, por los transvases inter-cuencas que se necesitan han sido fuente de importantes conflictos sobre el agua entre los usuarios aguas
arriba, generalmente ms pobres, y los aguas arriba que benefician del PE. Sin embargo, estos sistemas de riego generan beneficios importantes desde el punto de vista de la creacin de puestos de trabajo, contribuyen substancialmente a las agro-exportaciones y permiten la introduccin de tecnologas agrcolas y de riego relativamente sofisticadas. Ninguno de los PE est concluido y los montos necesarios para culminarlos son muy elevados. Recientemente, algunos de ellos, por sus caractersticas emblemticas y los empleos que generan, han vuelto a tener prioridad en la agenda poltica regional y nacional. Para reducir la contribucin financiera directa del Estado, la intencin es culminarlos bajo la modalidad de asociacin pblico-privada (APP) (ver ms adelante). En cualquier caso, es recomendable analizar de manera muy rigurosa la factibilidad econmica, social y ambiental de la inversin adicional en cada proyecto antes de ir adelante con su implementacin (ver 6.1.4). Pequeos y medianos proyectos A parte de los PE, los proyectos de inversin en riego son de pequeos a muy pequeos (ver arriba). Ellos representan actualmente 80% de la inversin pblica en riego (ver arriba). En cuanto a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados por municipios provinciales y distritales, y algunos a nivel regional, parecen carecer del suficiente nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las razones principales son: (i) deficiencias al momento de la concepcin tcnica de los proyectos (p.e. disponibilidad de agua; calidad de los diseos); (ii) la falta de acompaamiento (supervisin;
20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia). 21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas (complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sector agricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones. 22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos econmicos para corregir el perodo hiperinflacionario de fines de los ochenta.
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asistencia tcnica y capacitacin) en el proceso de implementacin y posterior funcionamiento del sistema de riego; (iii) falta de participacin y contribucin obligatoria de los beneficiarios a las inversiones apoyadas por recursos pblicos. Adicionalmente, y eso en todos los niveles de gobierno, se nota una falta de programas/proyectos integrales de apoyo a la agricultura regada,23 que se basen en un anlisis de los sistemas de riego en sus diferentes facetas (infraestructura, organizacin, produccin). Por lo tanto, la mayor parte de los programas/proyectos tienen un fuerte sesgo hacia la infraestructura y no prestan suficiente atencin al apoyo tcnico y capacitacin a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) as como a la produccin y comercializacin agrcola. Tampoco, se hace un esfuerzo suficiente de coordinacin de los varios programas del Estado para un apoyo integral a la agricultura regada. En lo que se refiere a la naturaleza de los proyectos de infraestructura, la mayora de ellos estn enfocados al incremento del rea regada, a la rehabilitacin o al mejoramiento de los sistemas existentes a travs del revestimiento de canales o mejoramiento de la bocatoma. Todava se hace poco para mejorar el riego parcelario y casi nada para recuperar las tierras salinizadas y modernizar el control de los canales (ver captulos 2) Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos acumulados del gran nmero de pequeos proyectos sobre la disponibilidad de los recursos hdricos, lo que es preocupante considerando que los mismos representan el mayor porcentaje de la inversin en riego.
Esta situacin est relacionada con deficiencias en la planificacin de las inversiones del sector del riego y de recursos hdricos y con la falta de coordinacin entre las inversiones realizadas por los diferentes niveles de gobierno y los varios programas de apoyo al desarrollo rural.
5.2 Inversin privada en riego

Actualmente, el monto de la inversin privada en el riego no es conocido; pero se estima que es muy poco, a pesar de que los sistemas de riego estn a cargo de entidades privadas: agricultores o empresas al nivel de las parcelas y para los sistemas de riego abastecidos por aguas subterrneas; OUA al nivel de los sistemas de riego colectivos; y una empresa bajo contrato de concesin para la infraestructura mayor y de riego colectiva (Olmos24). Inversin privada en sistemas existentes En los ltimos 20 aos, la inversin privada al nivel de las parcelas, corresponde principalmente a la conversin al riego tecnificado. Se estima (de manera muy gruesa) que la inversin total en riego tecnificado ha sido del orden de US$350 millones para cerca de 90.000 ha (o 10% del rea regada25). La mayora de esta rea est ubicada en las nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y en las reas abastecidas por aguas subterrneas. Una parte no conocida de esta inversin ha sido subvencionada por el Estado. Lo ms preocupante es la poca inversin que se realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar o expandir los sistemas de riego colectivos que estn bajo su responsabilidad y que cubren 90% de las tierras regadas26. Sin subsidio del Estado,
23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo. 24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado. 25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de area regada por riego tecnificado. 26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones de dolares), lo que representa S/.29 por usuario por ao (US$10) o S/10 por ha por ao (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversion privada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.
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la inversin en infraestructura hidrulica (mayor y colectiva) sera muy reducida, y la seguridad hdrica en la parcela se vera afectada en el tiempo, desalentando de esta manera tambin la inversin privada en mejoras tecnolgico-productivas al nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la situacin es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad y la distribucin de la inversin pblica). Se trata de una problemtica que se enfrenta en amplias zonas del pas y que involucra un gran universo de productores agrarios. El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha intentado fomentar la inversin por parte de las OUA y de los regantes en los sistemas colectivos y en la tecnificacin del riego parcelario a travs de fondos competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa, pero el programa ha sido limitado geogrficamente y en el tipo de inversin elegible. Tambin no ha sido sostenido y ha sufrido de condiciones de elegibilidades a veces muy rgidas. En la sierra, la participacin de los usuarios en la inversin pblica en riego ha sido principalmente a travs de su mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no han pedido contraparte en las inversiones pblicas. Se necesita un esfuerzo ms grande para fomentar la inversin privadas por parte de las OUA y los pequeos y medianos agricultores. Inversiones privadas en nuevas reas de riego La estrategia del gobierno a partir de fines de los aos ochenta ha sido contar principalmente con la inversin privada de tipo empresarial para lograr aumentar la superficie regada destinada a la agroexportacin, principalmente en la costa. Diversas leyes y reglamentos relacionados principalmente con la asignacin de derechos de propiedad sobre la tierra y el agua han contribuido a fomentar dichas inversiones, particularmente en las zonas con recursos hdricos subterrneos y a travs de contratos de Asociacin Pblico-Privada (APP) en la costa.
No se tiene suficiente informacin para estimar la inversin privada en la expansin del rea regada por aguas subterrneas (actualmente, se estima que cerca de 200.000 ha dependen de aguas subterrneas, como sola fuente de agua o en complemento al agua superficial). En general, no se ha beneficiado del subsidio del Estado, pero si ha sido fomentada a partir de los aos 80 (ver arriba). Esta inversin no ha sido suficientemente contralada, lo que provoca que en algunos valles los acuferos estn sobre-explotados, poniendo en riesgo la inversin realizada (ver captulos 1 y 2). La modalidad de APP en el sector del riego ha sido introducida en los aos 90, pero es todava muy limitada. Tiene como finalidad el aprovechamiento de la capacidad de inversin del sector privado para permitir la culminacin de los Proyectos Especiales y, ms generalmente, fomentar el desarrollo de la agricultura regada, con una contribucin financiera limitada por parte del Estado. La idea es tener un modelo de inversin que permita su recuperacin financiera, a travs de la venta de los lotes agrcolas y el cobro de una tarifa por suministro de agua. Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen un componente hidroenergtico, con el fin de que el mismo aporte a la recuperacin financiera y la rentabilidad del proyecto. La Costa peruana tiene un potencial para el desarrollo de las APP en el sector del riego por la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo empresarial con inters en una alta calidad de servicio; (ii) una cartera de importante infraestructura hidrulica por construir (PE no culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursos hdricos alternativos para minimizar los riesgos de baja demanda del servicio. A la fecha tres contratos de concesin han sido firmados. Los dos primeros para desarrollar la irrigacin en las pampas de Olmos (el transvase en 2004 y la infraestructura colectiva para la
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irrigacin de 38.500 ha nuevos en 2010) y el tercero para el desarrollo del riego en las pampas de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los costos de inversin en Olmos son estimados en US$476 millones, de los cuales alrededor de 47% son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los costos de infraestructura mayor y riego colectivo estn estimados en US$425 millones, de los cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En ambos casos, los regantes compran la tierra por subasta y la equipan con riego tecnificado. En la actualidad, se encuentran bajo anlisis, por parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash). Algunos desafos relacionados con la estructuracin de los APP son: (i) la disponibilidad hdrica insuficiente para el buen funcionamiento de los sistemas (Olmos, Majes II, Chavimochic III)27; (ii) los pocos riesgos asignados a los concesionarios que pueden significar una carga financiera importante en el futuro para el Estado y que quizs no constituyen incentivos suficientes para que el concesionario opere los sistemas de manera eficiente; y (iii) los grandes lotes de riego (la mayora de ms de 1.000 ha en el caso de Olmos, y ms de 400 ha en el caso de Majes2), que no son alcanzables para agricultores familiar de tamao medio, lo que genera crticas porque estos sistemas necesitan garantas e inversiones pblicas importantes que benefician a grandes inversionistas.
Por otra parte, algunas disposiciones especficas del marco legal e institucional de las APP en riego merecen ser reconsideradas. En particular: (a) Estn exentos del control y la fiscalizacin como operadores por parte de la ANA, y se rigen de acuerdo a la correspondiente normatividad sectorial especial. Esto debilita el rol del Estado en la supervisin y el control de los operadores privados de infraestructura hidrulica en cuanto al buen estado y el adecuado manejo de la infraestructura; lo cual es preocupante considerando los riesgos para la seguridad que representa la infraestructura hidrulica mayor. Adems, no queda claramente expresado cul es el sector responsable en relacin con la infraestructura mayor multisectorial. (b) Los organismos promotores de la inversin privada lideran el proceso de APP desde su promocin, evaluacin y contratacin. En el caso de los Proyectos Especiales descentralizados, son los Gobiernos Regionales los que asumen el rol de organismos promotores. Estos, si as lo requieren, pueden beneficiarse del asesoramiento de Proinversion, institucin del Gobierno Central especializada en el fomento de la inversin privada. Sin embargo, dada la complejidad de la estructuracin de los proyectos de APP en riego y la escasa experiencia en el tema, parece necesario que el apoyo de Proinversion sea de carcter obligatorio, por lo menos en el caso de las APP que superen un determinado valor.
27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hdrica es asumido por el Estado, lo que significa que probablemente requerir de inversiones pblicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso.
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6. Vision y Lineamientos para una Poltica y Estrategia de Riego

La poltica y estrategia de riego en el Per para los prximos 10-15 aos tiene como visin una agricultura regada productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economa nacional y a la reduccin de la pobreza en una forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural, factores que constituyen algunas de las grandes riquezas del Per. Alcanzar esta visin requiere actuar en distintos frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su flexibilidad, confiabilidad y uniformidad) para incrementar los rendimientos de los cultivos existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor, ms exigentes en cuanto al suministro de agua; (b) mejorar la eficiencia en el uso de los recursos escasos (agua, energa y/o recursos humanos, segn el sistema considerado); (c) asegurar la sostenibilidad del servicio, lo cual est relacionado con la realizacin de las tareas de mantenimiento de la infraestructura adecuadas, la cohesin social entre los regantes y el uso razonable de los recursos hdricos y de tierras con el fin de evitar su degradacin y sobreexplotacin; (d) priorizar el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza; adecuar las intervenciones a la gran variedad de casos que se presentan en la agricultura regada en el pas; y mejorar la proteccin del acceso al agua y a la tierra de la poblacin vulnerable/pobre. El diagnstico y los anlisis del sector realizados en el marco del estudio evidencian la presencia de 6 ejes temticos sobre los cuales tendr que apoyarse la implementacin de la estrategia propuesta para alcanzar esta visin, y que se presentan a continuacin.
6.1 Definir y adoptar enfoques ms racionales

El diagnstico del sector al que se lleg a partir del estudio, ha evidenciado la presencia de deficiencias importantes en la planificacin y priorizacin de las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes fundamentales de los que depende el futuro del sector no parecen recibir la atencin adecuada. Ms especficamente, nos referimos a:
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6.1.1 Enfatizar la calidad, eficiencia, sostenibilidad y equidad del servicio de riego y drenaje La calidad, eficiencia, sostenibilidad y equidad en el servicio de riego (y drenaje) es lo importante para el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo eficiente y competitivo de la produccin agrcola. Lograr mejorar el servicio de riego requiere la implementacin de un conjunto de medidas, tanto para el mejoramiento de la infraestructura colectiva y predial como para fortalecer las entidades encargadas de su gestin (seccin6.2). Sin embargo, hasta el momento, el nfasis ha estado puesto principalmente en la infraestructura de riego y su eficiencia, dejando a la calidad, sostenibilidad y equidad del servicio, y a las capacidades de gestin en un segundo plano. La implementacin de los dos instrumentos de planificacin presentados a continuacin y una reorientacin del enfoque del MINAG acerca del riego (seccin 6.5) permitiran revertir esta situacin. 6.1.2 Formular planes de desarrollo, operacin y mantenimiento de la infraestructura hidrulica para orientar los apoyos pblicos y privados al riego La mejora de las eficiencias, de la calidad del servicio de riego y del grado de equidad en el uso del agua para fines agrarios debe desarrollarse a travs de un abordaje integral. Los planes de desarrollo, operacin y mantenimiento de la infraestructura hidrulica previstos en la Ley de Recursos Hdricos deberan ser implementados en cada sistema con un enfoque direccionado al mejoramiento del servicio de riego. Estos planes deberan ser puestos en prctica de manera participativa, con una frecuencia multianual y metas realistas en cuanto a su financiamiento y
ejecucin progresiva, y deberan adems incluir un plan de financiamiento tanto para la inversin como para la O&M. Se recomienda que estos planes incorporen no solo los aspectos de infraestructura sino tambin las necesidades de capacitacin y asistencia tcnica de los organismos de gestin. Los mismos tendran el propsito de orientar la inversin y el apoyo pblico y privado al riego, lo que permitira modificar la situacin actual, en la que se ejecuta en la medida en que se dispone de recursos momentneos (Seccin5.1). La mayor parte de las OUA necesitar capacitacin y apoyo para formular, implementar y actualizar dichos planes. Esto se inscribe ms generalmente en la necesidad de fortalecer a las OUA (vase seccin 6.4) y de promover los correspondientes cambios/fortalecimiento institucional en las organizaciones pblicas (vase seccin6.5). 6.1.3 Mejorar la integracin entre el manejo de los recursos hdricos y el riego En la Sierra en particular, se debe tener especial precaucin en la consideracin de iniciativas de proyectos que tengan previsto recurrir a nuevas fuentes de agua, sin haber realizado previamente una evaluacin de la disponibilidad real del recurso hdrico. Tambin, debe evitarse un excesivo empeo por incrementar las eficiencias de riego en la parte alta y media de la cuenca o en los acuferos cuando esto afecta los volmenes de agua de retorno utilizados por otros usuarios. Por lo tanto, se recomienda promover la formulacin participativa de los planes de recursos hdricos de cuenca con prioridad en las cuencas con escasez de agua y con presencia de conflictos. La finalidad de estos planes debera ser orientar la inversin pblica y privada en la expansin
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y/o modernizacin de los sistemas de riego. Esto debera incluir tambin la identificacin de reas donde se prohba la expansin del riego. Para que sean verdaderamente vinculantes, el otorgamiento de nuevos derechos de agua y la obtencin de la licencia ambiental para la expansin de riego deben estar sujetos a las orientaciones incluidas en el plan. Es tambin prioritaria la formalizacin de los derechos de agua en las cuencas ms importantes, as como la formalizacin y el registro de las organizaciones de usuarios como condicin previa para el otorgamiento de la licencia de agua. Asimismo, es fundamental mejorar el sistema de consulta para la obtencin de la licencia ambiental. Adicionalmente, considerando el papel importante que tienen las mujeres en el riego en Per, es necesario mejorar su rol en las OUA, para permitir su participacin equitativa y eficiente en la toma de decisiones para la gestin de los sistemas de riego. Tambin es necesario disear e implementar los programas de apoyo al riego, para que las mujeres tengan acceso a sus beneficios. En este sentido, esfuerzos de concientizacin tanto al nivel de los funcionarios pblicos que al nivel de los regantes es fundamental. Finalmente, se recomienda que los parmetros de eficiencia introducidos por la Ley de Recursos Hdricos (LRH, art. 85) sean diseados prestando la debida atencin a los aspectos sociales, organizacionales, econmicos y ambientales, y no con un enfoque exclusivamente tcnicolegalista. Estos parmetros deberan enfocarse en el mejoramiento de la eficiencia real del uso de agua al nivel de la cuenca (seccin 2.3), es decir la disminucin de las prdidas por evaporacin o hacia cuerpos de agua cuya explotacin sera demasiado costosa, como el mar o acuferos 32
profundos. Se debe tener cuidado de no incentivar la disminucin de los flujos de retorno que son utilizados por otros usuarios ms abajo en la cuenca o en el mismo acufero (seccin 2.3). 6.1.4 Basar las decisiones de inversin en anlisis objetivos Es indispensable que las decisiones de inversin estn basadas en anlisis objetivos. La disponibilidad de un mejor sistema de informacin sobre el sector (seccin 6.1.5) facilitar la realizacin de este tipo de anlisis, los cuales deberan ser difundidos pblicamente de forma sistemtica. Esta recomendacin es particularmente pertinente en el caso de los Proyectos Especiales. Los montos necesarios para concluir estos proyectos son muy elevados, lo cual hace necesaria una priorizacin y programacin de mediano plazo. Es recomendable analizar objetivamente la relacin costo-beneficio, y evaluar la posibilidad de culminar o no cada uno de los proyectos. En los casos en los que los costos incrementales sean mucho mayores que los beneficios esperables, se debera clausurar el proyecto. En el contexto del presente estudio se ha aplicado un anlisis de costo-beneficio (simplificado y preliminar). Los resultados indican que los proyectos con mayor potencial son: Ro Cachi, Tinajones y Chira Piura, mientras que los siguientes son los que cuentan con indicadores menos favorables: Chinecas, Majes Siguas y Pasto Grande. La priorizacin debera tomar en cuenta tambin los potenciales impactos sobre el medio ambiente y sobre posibles conflictos relacionados con el uso de los recursos hdricos y de la tierra. La planificacin y priorizacin de las inversiones y otros apoyos del Estado en el sector debern reequilibrarse con base en una planificacin
realizada por los actores que intervienen en los sistemas (seccin 6.1.2), as como a una serie de anlisis de naturaleza tcnico-econmica, y la evaluacin sistemtica de los resultados, el impacto y la sostenibilidad efectiva de los proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren algunas direcciones hacia las cuales parece adecuado reorientar las inversiones pblicas en el sector del riego. 6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de informacin sobre la agricultura regada y fortalecer el sistema nacional de informacin sobre los recursos hdricos El desarrollo de polticas y estrategias, as como la planificacin de las acciones correspondientes requiere contar con informacin confiable y coherente sobre el riego y los recursos hdricos. En la actualidad, dicha informacin se encuentra muy dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos grados de dificultad para su acceso y diseminada en mltiples entidades. Por lo tanto se recomienda: Desarrollar un Sistema de Informacin Nacional sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto de las fuentes de informacin confluyan en un nico centro de gestin de conocimiento. Para garantizar que este sistema suministre y reciba informacin confiable, se necesita establecer incentivos, preferiblemente vinculados con la disponibilidad de presupuesto para inversin en el riego. Tambin es necesario que la informacin fluya en ambas direcciones (desde el nivel central hacia el nivel local y viceversa). Realizar un estudio de Lnea de Base sobre la situacin actual del riego que incluya informacin sobre los proyectos y sistemas de riego, as como sobre el desempeo de las entidades que estn a cargo de los mismos.
A partir de la mencionada Lnea de Base, implementar un sistema de monitoreo y evaluacin. En particular, este sistema debera permitir la medicin del impacto de las inversiones y el gasto pblico en riego, especialmente a nivel regional y local, donde la mayor parte de la inversin pblica en riego tiene lugar, y donde se observan de manera recurrente problemas en la calidad de los proyectos. Tambin se aconseja el desarrollo de un sistema de benchmarking sobre el desempeo de los principales sistemas de riego del pas. Se recomienda hacer un anlisis especfico del desempeo de los Proyectos Especiales y de su regulacin que sustente polticas pertinentes en esta materia y que alimente los sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin antes mencionados. Resulta prioritario tomar las medidas necesarias para contar con informacin hdrica de mayor precisin en las cuencas con presencia de conflictos y problemas agudos de disponibilidad y calidad de los recursos hdricos. Esta informacin es clave para la realizacin del balance hdrico de calidad necesario para la planificacin y orientacin de la inversin en el sector del riego. Finalmente, considerando la poca informacin disponible sobre el riego y los recursos hdricos, se recomienda la utilizacin de sensores remotos para recolectar datos rpidamente.
6.2 Polticas e inversiones ms integrales y equilibradas

En relacin con lo anterior, se recomienda que las polticas e inversin pblica en materia de riego disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y considere de manera ms integral y equilibra las diferentes facetas de la agricultura regada.
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Por lo tanto, se recomienda que las polticas y la inversin pblica en materia de riego incorporen ms activamente los siguientes aspectos: (a) Capacitacin y asistencia tcnica a las OUA y regantes; (b) Mejora de la seguridad hdrica en los sistemas ms afectados; (c) Modernizacin de los sistemas de riego de infraestructura colectiva; (d) Mayor atencin al drenaje y la recuperacin de tierras degradadas; (e) Rehabilitacin y mejoramiento de sistemas de riego en los valles viejos de la Costa; (f) Incentivos para el mejoramiento de la eficiencia de uso del riego y de los recursos hdricos subterrneos en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y salinidad. (g) Mayor incorporacin efectiva de criterios tcnicos y financieros en relacin con la adaptacin a la variabilidad y el cambio climtico; (h) Mejor anticipacin de los efectos acumulados de proyectos de expansin del riego en cuencas hidrogrficas sobre la disponibilidad de recursos hdricos aguas abajo. (i) Mayor articulacin del apoyo del Estado en riego, produccin y comercializacin agrcola, especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva. Estas actuaciones integrales deben ser implementadas por los planes integrales de mejoramiento del servicio de riego y los planes de cuenca mencionados anteriormente. A continuacin se desarrollan algunos de estos aspectos:
6.2.1 Acompaar las obras fsicas con asistencia tcnica/capacitacin de las OUA y regantes El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimiento de las capacidades locales de gestin en sistemas de riego, en comparacin con las inversiones en infraestructura hidrulica, plantea algunos interrogantes con respecto al grado de pertinencia, utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA repercute sobre la calidad y eficiencia del servicio de riego y por lo tanto en la competitividad de la agricultura regada, la equidad en la distribucin del agua y la cohesin social, y la capacidad de mantenimiento y reinversin con respecto a la infraestructura hidrulica que tienen a su cargo. La necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata en la seccin 6.4. De igual forma, es necesario el fortalecimiento de las organizaciones pblicas encargadas de esta funcin (seccin6.5). En los futuros proyectos de inversin, las obras fsicas deberan contar con el acompaamiento sistemtico y efectivo (es decir, no slo en la teora para cumplir con los requisitos del Sistema Nacional de Inversin Pblica - SNIP) de la asistencia tcnica y capacitacin de las OUA y regantes. 6.2.2 Modernizar (enfoque holstico) los sistemas de riego
El mejoramiento de los sistemas de riego no debe limitarse a un enfoque de rehabilitacin fsica, sino basarse en conceptos de modernizacin del servicio de riego que permitan mejorar su calidad (fiabilidad, equidad, flexibilidad y uniformidad) y su eficiencia en el aprovechamiento de recursos escasos (agua, energa y mano de obra). La implementacin exitosa del proceso de modernizacin requiere la realizacin de un conjunto de acciones coordinadas en los
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mbitos no slo infraestructural, sino tambin organizacional y de capacitacin de los usuarios. Asimismo, las polticas vinculadas con la fijacin de tarifas constituyen importantes elementos del proceso de modernizacin de los sistemas de riego grandes y medianos de la Costa y de los valles interandinos de la Sierra. Los programas de modernizacin deben ser progresivos y por los tanto de largo plazo. Hasta el momento los esfuerzos de modernizacin se han enfocado en el riego parcelario, dando poca atencin a la capacitacin de los usuarios (seccin 6.4), al drenaje (seccin 6.2.4) y a la infraestructura colectiva de riego. En lo que se refiere a la modernizacin de la infraestructura colectiva; la misma permite: (a) mejorar la confiabilidad del servicio de riego para los regantes, que es generalmente una condicin previa para la tecnificacin del riego parcelario; (b) disminuir las prdidas operacionales y las dotaciones excesivas que se observan frecuentemente en la actualidad,28 as como los problemas asociados de drenaje y salinidad; (c) contribuir a una disminucin de los costos de O&M (a travs de la automatizacin); y (d) mejorar la equidad del servicio. El costo de la modernizacin es relativamente menor, en comparacin con los costos de rehabilitacin de los sistemas en mal estado. Sin embargo, la modernizacin es una inversin adicional a la rehabilitacin. Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los sistemas de riego existentes: (a) Prestar un mayor grado de atencin al mejora-
miento de la seguridad hdrica de los sistemas de riego en las cuencas deficitarias en perodo de estiaje a travs del uso conjuntivo con aguas subterrneas, presas o transvases, siempre y cuando se justifique desde un punto de vista econmico, social y ambiental. Un nivel relativamente bueno de seguridad hdrica es una precondicin para hacer posible la modernizacin de la infraestructura de riego; (b) Modernizar el suministro de agua por los sistemas de canales a travs de una mejora en los dispositivos de control y medicin del caudal en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra con un nivel de seguridad hdrica aceptable en la fuente. En particular: (i) la construccin de estructuras permanentes como picos de pato en los sitios donde los agricultores hayan instalado estructuras temporales; (ii)la instalacin de algunas compuertas RUBICON; (iii) la construccin de reservorios de compensacin; (iv) la instalacin de equipos de control y medicin de caudal de alta precisin en las cabeceras de canales mayores (por ejemplo el canal Pur Pur en Chavimochic); (v) la instalacin progresiva de sistemas SCADA en algunos sistemas grandes de la Costa como Chancay-Lambayeque (al menos con el propsito de monitoreo) o en el sistema existente de Majes (incluyendo los reservorios de compensacin). (c) Promover el revestimiento de los canales en las secciones donde ocurren prdidas importantes por infiltracin, con materiales no rgidos (por ejemplo geomembranas) en las zonas ssmicas, sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos particulares como los de arcilla y yeso.
28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes segn el objetivo, condicin que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua en la cola del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el ro, lo que resulta en prdidas de agua hacia el sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporcin a las variaciones en la demanda entre el da y la noche.
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En los nuevos grandes sistemas de riego, particularmente en los desarrollados a travs de concesiones, se recomienda en la etapa de diseo de los proyectos planificar un incremento del uso de tecnologas modernas para el control de los canales (por ejemplo sistemas SCADA) y su revestimiento (por ejemplo geomembranas). Ante el relativamente bajo nivel de conocimiento que existe en el pas en relacin con las tcnicas de riego modernas en los sistemas colectivos, se recomienda la implementacin de cursos de capacitacin en este tema, incluyendo la realizacin de viajes a pases con experiencia positiva en el rea, y la inclusin del mismo en los cursos universitarios sobre el riego. La identificacin de las inversiones prioritarias debera basarse en un diagnostico especifico de cada sistema, con el fin de optimizar el aprovechamiento de la inversin realizada para el mejoramiento del mismo (ver ms 6.1.2.). 6.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego parcelario tecnificado Las metas en materia de promocin del riego tecnificado a nivel parcelario deben ser realistas y tener en cuenta otras limitaciones y necesidades que, a veces, deben ser superadas antes de promover la tecnificacin parcelaria. Por ejemplo, sera difcil convencer a los agricultores de adoptar el riego por goteo en lugares donde la oferta de agua no es confiable o en zonas donde hay abundancia de recursos hdricos. La inversin en riego tecnificado sigue resultando costosa y, por lo tanto, se justifica solamente en cultivos de alto valor relativo y con un mercado
asegurado. Este es particularmente el caso del riego por aspersin y localizado, por lo que es esperable que el riego por gravedad contine siendo ampliamente mayoritario en el Per. Ante esta situacin, cobra gran importancia el fomento del mtodo del riego tecnificado por gravedad. Frente a los frecuentes problemas de falta de sostenibilidad de los proyectos de riego tecnificado implementados en aos recientes para ser aprovechados por pequeos y medianos agricultores, es importante que: (i)se intensifique la supervisin de los proyectos de riego tecnificado por el Ente Rector en apoyo de los Gobiernos Regionales y Locales; (ii)se realicen evaluaciones de los proyectos de riego tecnificado con problemas de sostenibilidad; (iii)se fomente la cooperacin a nivel regional y local entre los diferentes actores que intervienen en la promocin de los proyectos de riego tecnificado para lograr una intervencin optimizada.29; (iv) el beneficiario participe en la inversin para demostrar su real inters en la tecnologa; (v) el sistema sea instalado para cultivos de mercado; (vi) que los agricultores se asocien, formando grupos para construir reservorios que permitan hacer operativos los sistemas de riego tecnificado; y finalmente (vii) se capacite a los agricultores en el tema, de forma eficiente y sostenida en el tiempo. Otra lnea de trabajo a considerar para conseguir disminuir el riesgo de baja calidad en el diseo y la instalacin de los equipos de Riego Tecnificado es la de crear un sistema nacional de certificacin de las empresas privadas del sector30 que pueda ser actualizado regularmente en funcin de las anomalas registradas en el campo. Las lecciones aprendidas a partir de experiencias
29 La cooperacin puede consistir en la capacitacin de tcnicos, la organizacin de eventos comunes, el intercambio de informacin, el cofinanciamiento de proyectos, intervenciones coordinadas a nivel geogrfico, etc. 30 Similar a la disposicin prevista en el Captulo II Artculo 235 del reglamento de la Ley de Recursos Hdricos que prev la inscripcin de consultores y empresas que realizan estudios y obras relacionadas con las aguas subterrneas en el Registro de la ANA. Esta inscripcin podr ser suspendida o revocada si las prestaciones no cumplen con los requisitos tcnicos.
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pasadas evidencian tambin la posibilidad de mejorar el sistema de incentivos para promover as la tecnificacin del riego parcelario por parte de los medianos y pequeos agricultores, especialmente a travs de: (a) Un sistema de incentivos que d prioridad a los grupos de beneficiarios e incluso les ofrezca condiciones ms favorables, pero que no excluya a los proyectos individuales; (b) La entrega de subsidios a los subproyectos que se vayan presentando y cumplan con todos los requisitos, sin la necesidad de participar en concursos; (c) La participacin financiera de los beneficiarios con condiciones ms favorables para las regiones deprimidas, pero tambin con una homogeneidad entre las condiciones aplicadas por las diferentes fuentes de apoyo (programas nacionales, gobiernos regionales o locales, etc.). 6.2.4 Promover la recuperacin de las tierras afectadas por problemas de drenaje y salinidad Considerando la gran superficie agrcola afectada por problemas de anegamiento y salinizacin en tierras que cuentan con muy buen acceso al mercado, y el hecho de que la recuperacin de estas tierras requiere una inversin por hectrea muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se recomienda que el Estado otorgue una atencin preferencial a este potencial de desarrollo. La recuperacin de tierras salinas y con problemas de anegamiento debe combinar la rehabilitacin/ mejoramiento de los sistemas de drenaje con medidas que reduzcan el exceso de riego y que mejoren la eficiencia en el uso del agua, en particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo
que pudiera prestar el Estado en este tema debe sujetarse a medidas de racionalizacin en el uso del agua. Se recomienda que en colaboracin con los actores involucrados se formule, se acuerde y se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de Agua y Tierras para las reas afectadas. Para cumplir con las tareas de mantenimiento permanente de las redes de drenaje es necesario que los respectivos valles cuenten con un parque de maquinaria moderno y de cantidad suficiente, para lo cual se deben incorporar mayores facilidades de pago y mecanismos de financiamiento.
6.3 Polticas e inversiones ms incluyentes y diferenciadas

Desde principios de los aos 90, las polticas estatales han favorecido el desarrollo de la gran agricultura empresarial de agroexportacin, tanto en algunos valles tradicionales como en nuevas reas ganadas por medio de obras de irrigacin. Esto fue posible principalmente gracias a una legislacin sobre las tierras eriazas que favorece a la gran inversin, as como por la venta de tierras ganadas por obras de irrigacin en lotes de gran tamao segn modalidades que estn fuera del alcance de los medianos y pequeos agricultores familiares. Las grandes empresas agrcolas o agroindustriales se han desarrollado, en gran medida, sobre reas que no estaban ocupadas anteriormente, es decir tierras eriazas que se han beneficiado de inversiones importantes para el riego (pozos privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivas en mano de obra, las agroexportaciones no tradicionales producidas por la gran agricultura empresarial generan abundante empleo, adems de contribuir al crecimiento y la diversificacin de las exportaciones.
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Sin embargo, estas inversiones han recibido numerosas crticas, entre las cuales se encuentran: (i) el impacto limitado de estas grandes empresas en el desarrollo tecnolgico y econmico-social de las zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que a veces se aprovechan de manera no sostenible; y (iii) el desequilibrio de los montos de recursos o facilidades especiales otorgadas por el Estado a esas grandes empresas 31 en comparacin con los adjudicados para el desarrollo de otros actores que se desempean en el sector agropecuario. Tambin el grado de concentracin de las tierras puede considerarse excesivo, con el predominio de un nmero muy pequeo de inversionistas. En el Per, la prioridad otorgada por el Estado a las grandes empresas agrcolas y agroindustriales en sus acciones de apoyo, se relaciona con el supuesto de que esas empresas generan una mayor productividad. Sin embargo, diversos estudios internacionales muestran que, dadas ciertas condiciones (acceso al crdito y a bienes pblicos, propiedades de dimensiones suficientes y/o asociatividad, etc.), la agricultura familiar de tamao mediano combina de manera ms eficiente la tierra, el capital y el trabajo que la gran agricultura. La creacin de estas condiciones depende en gran parte de las polticas agrarias, que en el Per tienden a ignorar a la agricultura familiar de mediano tamao. Adems, este tipo de propiedades agrarias son todava muy limitadas, ya que prevalece la presencia de pequeos y muy pequeos agricultores. Sin embargo, la agricultura familiar peruana de mediano tamao ha demostrado su potencial en varios casos, tanto en la Costa32 como en la Sierra33.
Dado que gran parte de las tierras de mayor fertilidad del pas se ubican en la Costa y dependen totalmente del riego, no resulta extrao que el grueso de las inversiones del Estado en el sector del riego se haya concentrado histricamente en la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido indudablemente un dficit en la atencin prestada a las necesidades especficas de los agricultores de estas regiones, aunque el nmero de agricultores en la Sierra supera ampliamente al que se encuentra en las dems regiones. El proceso de descentralizacin y el nuevo programa Mi Riego han permitido reequilibrar la inversin pblica en riego favoreciendo a la Sierra (seccin 5.1). Sin embargo, los que requieren un mayor grado de atencin son ahora los pequeos agricultores en los valles viejos de la Costa. Por lo tanto se recomiendan las siguientes medidas para la implementacin de polticas ms incluyentes en el sector del riego: (a) Mejorar el equilibrio de la atencin que el Estado brinda a grandes, medianos y pequeos sistemas de riego, a las distintas organizaciones de regantes, y a los distintos segmentos de productores, y no menos importante tomando en cuenta para esta tarea las grandes diferencias socioculturales y econmico-productivas entre la Costa, la Sierra y la Selva. (b) Acelerar la formalizacin y registro de los derechos de uso de agua (Seccin 1.3). Tambin debera reforzarse el control y la eventual sancin del uso del agua sin derechos
31 Adems de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigacin, la gran agricultura de agroexportacin se beneficia con una legislacin laboral especfica favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades. 32 En algunos valles costeos, pequeos o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que se articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura, valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeos productores han desarrollado una produccin orgnica (mango orgnico y banano orgnico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a travs de empresas exportadoras que compiten por su produccin. 33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven variedades de maz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento ptimo, como la cebolla.
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y, ms generalmente, formular los planes de gestin de cuenca tomando en cuenta los derechos ya otorgados as como el impacto previsible de las inversiones previstas. (c) Acelerar la formalizacin y registro de los derechos de propiedad de las tierras, lo cual es necesario no slo para proteger a los pequeos y medianos agricultores y alentar la inversin privada, sino tambin para permitir la formalizacin de los derechos de agua (Seccin 1.3). (d) Adaptar el marco tcnico-normativo (Seccin 3.1) para lograr que ste cuente con un grado de flexibilidad suficiente que permita tomar en cuenta las particularidades socioproductivas, culturales y territoriales en las que operan las OUA de las distintas partes del pas. (e) Considerar la posibilidad de reservar una parte de las tierras nuevas desarrolladas mediante Proyectos Especiales/APP para medianos y pequeos agricultores. (f) Mejorar la normatividad correspondiente con el fin de asegurar la supervisin y el control eficientes de los operadores privados de APP (entre otros) por parte del Estado, y de proporcionar un grado equitativo de seguridad hdrica no slo a dichos operadores sino tambin a los dems usuarios (Seccin 5.2).
otros) para lograr que el mismo cuente con una mayor consistencia, sea de menor complejidad, de ms fcil comprensin, menos voluminoso, ms flexible y mejor sintonizado con la realidad local34. En este sentido se recomienda: (a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y organizacional existente. (b) Desarrollar mecanismos de participacin efectiva para las mujeres al interior de las OUAs (c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial o multisectorial. (d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerrquico comits/comisiones/juntas, de tal manera que la configuracin del tejido de las OUA pueda adaptarse mejor a cada realidad local. (e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y formas de gestin en las OUA, en las distintas capas organizacionales (comit, comisin, junta, etc.). (f) Evitar promover o aplicar formatos nicos (recetas) como modelo para los distintos instrumentos de gestin. (g) Revisar la definicin de operadores para los casos de Juntas de Usuarios que no operan, ni mantienen o desarrollan directamente infraestructura hidrulica. (h) Evitar la presencia de un doble marco normativo en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando aspectos del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidrulica con el Reglamento de OUA en un solo cuerpo legal que regule todo lo relacionado con este tipo de administradores de sistemas de riego. (i) Precisar las formas y procedimientos mediante
6.4 Mejorar el desempeo de las Organizaciones de Usuarios de Agua

6.4.1 Flexibilizar, simplificar y adaptar el marco normativo-legal a las caractersticas y la realidad locales Se recomienda hacer una revisin del marco normativo legal en lo concerniente a los administradores de sistemas de riego (OUA, entre
34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realizacin de los estudios de caso, sugiri explcitamente un borrn y cuenta nueva (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.
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los cuales los comits de regantes pueden integrarse orgnicamente para formar una comisin de usuarios. (j) Simplificar y racionalizar los procedimientos de clculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el esquema de pago volumtrico en los casos en los que no sea factible implementar estructuras de medicin y sistemas de registro confiables. (k) Simplificar an ms los procedimientos, reducir las exigencias y bajar los costos (directos e indirectos), tanto para el reconocimiento de las OUA, como para la obtencin de licencias de uso de agua en bloque, especialmente en los casos de pequeas OUA (comits de riego, etc.) cuyas condiciones econmicas y capacidad de realizar gestiones administrativas sean muy limitadas. (l) Evitar que las distintas personeras jurdicas de las OUA (comit, comisin, junta) deban hacerse cargo de la responsabilidad administrativa y legal con respecto al manejo econmicofinanciero que se realice en otras capas de este tejido organizacional. (m) Reorientar el actual rol fiscalizador que caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia un rol promotor. 6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a travs de un acompaamiento permanente La mejora de la capacidad de las OUA debera focalizarse en los siguientes aspectos principales: (a) Excepto en ciertos pequeos sistemas tradicionales de la Sierra donde la O&M es realizada por los mismos usuarios, es necesario elevar las tarifas de agua y su eficiencia de recaudacin, para permitir un mejor mantenimiento de los sistemas y un mayor grado de aporte a la inversin en
rehabilitacin, mejoramiento y/o ampliacin de la infraestructura hidrulica de riego y drenaje. Al respecto, se debe considerar la implementacin de incentivos con el fin de mejorar la recaudacin y el valor de la tarifa (por ejemplo como requisito para ser beneficiarios de inversin pblica). El nivel de exigencia debe ser determinado de acuerdo a la situacin de los sistemas de riego de que se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/ sistemas regulados o no regulados) para que el apoyo no est distribuido inequitativamente.
(f) En el mismo sentido, tanto en las organizaciones de usuarios de agua como en las normativas se deben contemplar las distintas alternativas para lograr la reduccin de determinados costos operativos y as ampliar el margen presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones en los sistemas de riego. Eso podra incluir, por ejemplo, el desarrollo de la automatizacin en los grandes sistemas colectivos regulados de la Costa (con los apoyos correspondientes) o la racionalizacin de los instrumentos de gestin exigibles (ver punto siguiente). (g) Particularmente, se deber buscar el modo de reducir de forma considerable la carga administrativa y de procedimientos burocrticos impuestos a las OUA y en especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente, estos aspectos absorben un alto porcentaje de la atencin y los recursos econmicos de las organizaciones. (h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos de gestin exigibles a las OUA a aquellos que hayan demostrado fehacientemente su utilidad para el mejor desempeo de la organizacin y el servicio de riego, y estimular la participacin activa de las OUA en la definicin y diseo de los instrumentos de gestin.
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(i) Se recomienda la racionalizacin y simplificacin de los procedimientos de clculo de la tarifa, recaudacin y administracin de los recursos financieros hacia formas ms practicables y entendibles para los usuarios y sus organizaciones. (j) Se considera pertinente que las OUA promuevan la reflexin colectiva interna con respecto al rol, visin y estrategia de la organizacin, tanto a nivel del tejido organizacional en su conjunto como en cada capa, y que en cada uno de los respectivos mbitos territoriales se construya a partir de este ejercicio un plan integral de mejoramiento del servicio de riego. (k) Se recomienda promover en las OUA la capacidad de monitoreo propio con respecto al mejoramiento de la infraestructura hidrulica, la distribucin transparente y eficiente del agua y la calidad de servicio al usuario. (l) Es importante fomentar en las OUA el aumento del grado de implementacin de mecanismos de informacin, de comunicacin y de capacitacin interna. Se sugiere la creacin de un Fondo de Desarrollo de Capacidades de Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio participen el MINAG, la Junta Nacional de Organizaciones de Usuarios y otros entes a definir, y que el mismo cuente entre otros con aportes propios de las OUA. Se considera pertinente que desde el mencionado fondo se potencie a las denominadas Unidades de Comunicacin y Capacitacin en OUA, tanto existentes como en vas de formacin. (m) En el caso especfico de la Sierra y Ceja de Selva, si bien muchas de las recomendaciones sugeridas son de especial relevancia e importancia en relacin con estas regiones, se
considera importante agregar las siguientes: i. En las zonas en las que la configuracin de los sistemas de riego y el tejido de organizaciones tienen con frecuencia un carcter territorial ms disperso, debe reflexionarse sobre el rol y la pertinencia de las organizaciones de segundo y tercer orden (comisiones y juntas de usuarios) cuando stas no operan infraestructura hidrulica. Esto en relacin con los servicios y apoyos tangibles que las mismas presten en la actualidad o pudieran prestar en el futuro. ii. Se considera pertinente la realizacin de tareas con el fin de revertir la percepcin de determinadas OUA especialmente las Juntas como meras recaudadoras de tarifa35 para el Estado, y lograr posicionarlas como entes que prestan un servicio real y tangible para los usuarios. Esto requiere un conjunto de acciones que involucran al nivel tcnico-normativo (seccin 6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversin pblica); un mejor control y regulacin por parte del Estado (seccin 6.5); y un acompaamiento permanente al fortalecimiento de las OUA (seccin 6.4). Es importante adecuar de manera creativa los instrumentos de gestin y los mtodos de aprendizaje, adems de una mejor categorizacin de las distintas OUA, en concordancia con su naturaleza y (potencial) capacidad. Mientras se lleva a cabo la evaluacin y puesta en prctica de las medidas planteadas en la seccin 6.5., se considera que es urgente la implementacin de un programa de transicin de envergadura suficiente para lograr mantener la interaccin y un determinado nivel de capacitacin y
35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de tarifa, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de retribucin econmica.
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asistencia tcnica en relacin con las OUA. De no hacerse esto, seguirn diluyndose los esfuerzos realizados y se perder capital humano creado en aos anteriores. El mencionado programa de transicin podra estar a cargo del actual PSI en coordinacin estrecha con los Gobiernos Regionales y Locales.
capacitacin y asistencia tcnica, con el fin de afianzar su desempeo en relacin con las competencias que les han sido asignadas en materia de riego, en el marco de la poltica agraria nacional. 6.5.2 Mejorar la coordinacin: incentivar y apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales para que apliquen y hagan cumplir las polticas nacionales y participen activamente en el sistema de informacin nacional sobre el riego. Para esto, es necesaria la implementacin de un proceso de difusin, concertacin y capacitacin orientado a los Gobiernos Regionales y Locales para que estos estn al tanto de las polticas. Tambin se debe establecer un sistema de incentivos, preferiblemente vinculado a la transferencia de presupuesto desde el nivel central, que vincule el cumplimiento de las polticas nacionales con el presupuesto disponible para inversiones y otras acciones de apoyo en materia de riego de los Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1). 6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcance de las funciones del MINAG en materia de riego El MINAG debe potenciar internamente su rol como ente rector en la formulacin de polticas, normas, estrategias y planes para el desarrollo y la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje y para concertar su aplicacin con las otras entidades involucradas. Se considera indispensable que el MINAG realice un cambio de enfoque en cuanto al desarrollo de infraestructura hidrulica, hacia una visin de sistema de riego/servicio de riego con sus distintas facetas tcnicas, infraestructurales, agroproductivas, organizacionales, etc. El MINAG debe asumir ms efectivamente y con mayor cobertura territorial las funciones de
6.5 Fortalecer las instituciones pblicas y su coordinacin

6.5.1 Mejorar la coordinacin: desalineamientos y vacos de atencin evitar Se requiere una mayor clarificacin y delimitacin de los respectivos roles de la ANA, MINAG y de los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio real de sus funciones tcnico-normativas y de supervisin en materia de riego, as como sobre el control y la fiscalizacin de los PE y organizaciones de usuarios. Esto es importante para evitar que se produzca el desalineamiento de polticas/normas y el involucramiento excesivo de la ANA en el sector del riego. Es necesario superar de forma urgente el vaco que en la prctica se ha producido en la capacitacin y asistencia tcnica que se da a las OUA. Mientras no se implementen medidas estructurales al respecto, se recomienda establecer en el corto plazo un programa de transicin de suficiente envergadura para mantener la interaccin y una determinada intensidad de capacitacin y asistencia tcnica. Se debe realizar una mayor supervisin y fiscalizacin de las OUA y PE en cuanto a la calidad del servicio de riego que prestan, adems de una mejor supervisin y evaluacin de la aplicacin de las polticas nacionales por parte de los GR/GL. Es indispensable que los Gobiernos Regionales y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban
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asistencia tcnica y capacitacin de las OUA, potenciando los rganos institucionales internos que estn a cargo de dichas tareas; y emitiendo directivas y lineamientos para la supervisin y evaluacin del cumplimiento de las polticas, normas, estrategias y planes que surjan del Ministerio de Agricultura. Mientras se lleva a cabo el anlisis del desempeo y la regulacin de los proyectos especiales, se considera conveniente que la coordinacin y el seguimiento de los actuales Proyectos Especiales no transferidos a los Gobiernos Regionales sean efectuados por un rgano transitorio dentro del MINAG, u otra institucin del Gobierno, con el fin de no interferir en el correcto desarrollo del nuevo esquema institucional propuesto. En vista de lo sealado, se sugiere que el Gobierno considere las siguientes modificaciones en la estructura e instrumentos del MINAG en el sector del riego: (a) La creacin de una Direccin General de Riego y Drenaje como rgano de lnea del MINAG que sustituya a la actual DGIH. La misma comprendera tres Direcciones provistas del adecuado equilibrio profesional en cuanto a capacidades tcnicas y polticas: i. Direccin de Infraestructura Hidrulica y Drenaje ii. Direccin de Capacitacin Asistencia Tcnica y
modifique su denominacin para transformarse en el Programa Nacional de Riego y Drenaje, aunque revisando su estructura orgnica interna36 y alinendola con la nueva estructura creada en torno a la Direccin General de Riego y Drenaje que fue propuesta37 anteriormente. Ese Programa tendra las siguientes caractersticas: i. Sera la Unidad Ejecutora del Ministerio en el tema de riego y drenaje. ii. Contara con independencia desde el punto de vista administrativo y presupuestario, como el actual PSI, para lograr una gil implementacin de las inversiones. iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL seran transferidos a este nuevo Programa Nacional de Riego y Drenaje. Esto de forma progresiva y tomando las debidas precauciones para que no se vulneren los conceptos y mtodos aplicados en dichos proyectos, apropiados para las zonas (alto) andinas. AGRORURAL, por su parte, podra brindar apoyo en otras reas productivas para lograr una verdadera integracin en las actuaciones de ambos programas.
6.6 Fomentar la inversin privada y mejorar la estructuracin de las concesiones

Las inversiones en riego y drenaje, tanto de origen privado como pblico, requieren recursos financieros importantes para su expansin, rehabilitacin, modernizacin y/o adaptacin al cambio climtico, de acuerdo con los planes de desarrollo de la infraestructura hidrulica
iii. Direccin de Monitoreo y Evaluacin (b) La creacin de un Programa Nacional de Riego y Drenaje. En este contexto, se sugiere que el Programa Subsectorial de Irrigacin (PSI)
36 Actualmente, el PSI cuenta con dos rganos de lnea: la Direccin de Infraestructura de Riego y la Direccin de Gestin del Riego. 37 Por ejemplo, con rganos institucionales internos que se estructuren temticamente en torno a por ejemplo el mejoramiento de los sistemas de riego, tecnificacin de riego en parcela, asistencia y capacitacin organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.
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(seccin 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de las OUA cuentan con una capacidad de inversin muy limitada, lo que ha generado un proceso de deterioro de la infraestructura hidrulica. Sin la presencia de subsidios estatales, la inversin en infraestructura hidrulica (mayor y colectiva) sera muy limitada, y la seguridad hdrica en parcela se vera afectada con el tiempo, desalentando tambin la posibilidad de contar con inversin privada para mejoras tecnolgico-productivas. Se trata de una problemtica que aqueja a amplias zonas del pas y que involucra a un gran universo de productores agrarios. Para fomentar la inversin privada, se recomienda, entre otros: (i) incentivar el incremento de la recaudacin por cobro de la tarifa de agua en los sistemas grandes y medianos de la Costa, la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse como condicin para ser beneficiario de inversin pblica); (b) crear un Fondo Nacional de fomento a la inversin privada en riego y drenaje, donde el cofinanciamiento por parte de los beneficiarios sea obligatorio (ver seccin 6.6.1) y (c) mejorar la estructuracin de las APP. 6.6.1. Transformar del programa Mi Riego en un Fondo Nacional de fomento a la inversin privada en riego y drenaje Los cambios orgnicos sugeridos en la seccin 6.5. deben estar acompaados por un instrumento de (co)financiamiento eficaz a nivel central, con las siguientes caractersticas: (i) que cumpla el rol estratgico de generar niveles significativos de sinergia entre el nivel central y los niveles regionales y locales, y (ii)cuya rea de impacto sea especficamente la relacionada con el segmento de
los pequeos y medianos productores, y la de los sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para este fin, se recomienda evaluar la conveniencia y viabilidad de: (a) Promulgar una Ley de Fomento de la Inversin Privada en Riego y Drenaje38, como instrumento que permita el alineamiento de las polticas e incentive la alimentacin de la base de datos sobre el riego (el actual Programa de Tecnificacin de Riego (Ley 28585) se incorporara a esta propuesta) y (b) Establecer un Fondo39 Nacional de Fomento de la Inversin Privada en Riego y Drenaje con pliego presupuestario. Este fondo tendra las siguientes caractersticas: i. Sera administrado por el Nacional de Riego y Drenaje. Programa
ii. La transformacin del actual Programa Mi Riego creado en el otoo de 2012 en este Fondo permanente para riego y drenaje que debera extenderse a todo el pas, con condiciones de acceso diferentes dependiendo de la regin de que se trate y/o el nivel de pobreza de los regantes. iii. Este nuevo fondo llevara a cabo actividades similares a las incluidas en el Programa Mi Riego, pero con un concepto administrativo distinto: el de la bonificacin de la inversin privada en riego y drenaje que realicen los usuarios y sus organizaciones. Este constituira el incentivo principal para el alineamiento de las polticas nacionales, regionales y locales en materia de riego, adems
38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la ley de bonificacin del riego en Chile (Ley N 18450, de fomento a la inversin privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolucin de sucesivas mejoras desde que fue lanzada en el ao 1985 hasta la actualidad). 39 El Programa Mi riego se cre en el otoo de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el ao 2013 destinados a la regin de la Sierra.
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de fomentar el aporte de datos al sistema de informacin sobre el riego del MINAG. El respeto de la normatividad nacional y la remisin oportuna de informacin deben constituir parte de las condiciones bajo las cuales desde este fondo
nacional se apoyen acciones a nivel regional y local. El esquema sinrgico propuesto se presenta en la siguiente figura:
Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseo e implementacin de polticas rectoras de riego desde el MINAG
MINAG
Direccin General de Riego y Drenaje
Direcciones Regionales Agrarias y Agencias Agrarias

Fondo de Fomento de la Inversin Privada en Riego y Drenaje
Programa de Riego y Drenaje
Fuente: Elaboracin propia
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6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros proyectos de APP en riego Para esto se recomienda: (a) Mejorar las estimaciones relacionadas con el balance hdrico en las cuencas donde se realicen los proyectos de APP, tomando en cuenta los potenciales efectos del cambio climtico y la demanda de agua que generan las nuevas reas regadas. De hecho, uno de los riesgos ms importantes que enfrentan las APP actuales es el relacionado con la disponibilidad hdrica, el cual es asumido por el sector pblico y que probablemente generar la necesidad de inversiones adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP). (b) La asignacin de un mayor porcentaje del riesgo al sector privado. En las APP de riego en curso, el Estado asume una proporcin alta de los diferentes riesgos, lo que significa que la recuperacin financiera prevista en teora no est asegurada en la prctica. (c) Priorizar los proyectos ms rentables y clausurar los que no lo sean desde el punto de vista econmico y social (seccin6.1.2). Considerando la complejidad y la alta conflictividad de dichos proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben
ser muy estrictas, evitando actuaciones de urgencia, y considerando con detenimiento los aspectos econmicos y sociales. Los conflictos sociales potenciales deben prevenirse con las medidas adecuadas, y en los casos en los que esto no sea posible, resolverse antes de proceder a la licitacin. (d) Constituir un fondo de reposicin para el momento en que finalice la concesin, con el fin de contar con una reserva de recursos para la futura reposicin de la infraestructura. (e) Mejorar la claridad de la descripcin del servicio en el contrato, especialmente en los siguientes aspectos: presin hidrulica en el sistema, nivel de continuidad, tiempo mximo de interrupcin, penalidades en caso de incumplimiento, etc. (f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos y/o pequeos agricultores la exclusividad para la explotacin de una parte de las tierras nuevas desarrolladas. Finalmente, se considera pertinente el establecimiento de una funcin de regulacin transversal a nivel nacional de los proyectos de APP en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo a nivel nacional de los proyectos.
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Conclusiones
El riego en el Per constituye una actividad fundamental por su participacin en el Producto Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad alimentaria y la generacin de empleo, en especial en zonas afectadas por la pobreza. Tambin es un sector clave para la gestin de los recursos hdricos y para la adaptacin al cambio climtico. La operacin de los sistemas de irrigacin existentes y la ampliacin de las reas bajo riego enfrentan diversos problemas, como la escasez y variabilidad de los recursos hdricos agravados por el cambio climtico, la debilidad de las organizaciones de usuarios, un marco legal no siempre adaptado a la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura con dificultades para asumir el rol de ente rector, y una inversin pblica con limitaciones en cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad, especialmente a nivel descentralizado. Los resultados del estudio sugieren que la estrategia a adoptar para el sector en cuestin debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares. 1) Adoptar un enfoque ms integral para el desarrollo de la agricultura regada considerando toda la cadena productiva; desde los insumos bsicos, como lo son los recursos hdricos y la tierra; pasando por el desarrollo de la infraestructura de riego y drenaje, el mejoramiento de la capacidad de gestin de los sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta llegar a la produccin y comercializacin de los productos. 2) Mejorar el desempeo de las organizaciones de usuarios encargadas de la operacin y mantenimiento de los sistemas de riego, as como de su mejoramiento y expansin, con el fin de mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje que dichas organizaciones prestan a los usuarios. 3) Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del Estado en el sector del riego de tal manera que, adems de financiar inversiones para la expansin y el mejoramiento del riego, el mismo asuma un papel protagnico en la definicin de las polticas de riego, la planificacin de la inversin, el fomento controlado de la inversin privada, la regulacin de los operadores de riego, y el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de usuarios. Para esto es necesario un fortalecimiento del Ministerio de Agricultura y de su nivel de coordinacin con los gobiernos descentralizados. 4) Fortalecer los vnculos y la coordinacin entre el riego, la gestin de los recursos hdricos y la adaptacin al cambio climatico, con el fin de lograr un uso del agua ms sostenible, ms eficiente y con un menor nivel de conflictividad que el que se presenta en la actualidad. Con la formulacin y posterior implementacin de una poltica/estrategia nacional de riego que incorpore estos lineamientos, y que los complemente con soluciones adicionales propuestas por el Gobierno, se garantizar el establecimiento de unas bases slidas para alcanzar la visin de una agricultura regada pujante, respetuosa tanto del medio ambiente como de la diversidad cultural, que no solo contribuir a la erradicacin de la pobreza en el Per, sino que tambin ser un motor de desarrollo econmico importante para el pas. 47
Referencias
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