Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
181
JULIO de 2016
contenido
Cmo le fue
al agro en
estos cinco
aos?
Por Fernando
Eguren
10
Los derechos
sobre la tierra:
amenazados.
El gobierno
de Ollanta
Humala y la
continuacin
del sndrome
de El perro
del hortelano
14
La gestin
ambiental
durante el
gobierno de
Ollanta Humala
Por Beatriz
Salazar
18
Polticas y
gasto pblico
en el sector
agrario y rural
Por Epifanio Baca
Tupayachi
21
El mercado o
el Estado?
Buscando
mejores
rendimientos
Por Miguel ngel
Pintado
editorial
Desafos para un nuevo gobierno
Directora fundadora
Bertha Consiglieri (1950-2007)
JULIO de 2016
Director
Fernando Eguren
Comit editorial
Laureano del Castillo, Javier Alvarado,
Beatriz Salazar, Ricardo Marapi,
Pedro Castillo, Miguel Pintado
Correccin/Diagramacin
Antonio Luya / Jos Rodrguez
fauna han sido netamente insuficientes. Por ejemplo, la cantidad de especies amenazadas de fauna silvestre no
ha cesado de aumentar, situndose en
492 en 2014. En el caso de la flora,
en 2006 estaban amenazadas 777
especies; un nuevo levantamiento
de informacin realizado en 2015
elev el estimado de este nmero
a alrededor de 1000 especies2. Se
espera que la creacin de Serfor y la
aprobacin, en setiembre de 2015,
de los cuatro reglamentos de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre (Ley
29763) contribuyan a contrarrestar
esta grave tendencia.
En cambio, s se adoptaron medidas para prohibir la importacin y
utilizacin de semillas transgnicas.
En diciembre de 2011 se promulg la
Ley 29811, de Moratoria al Ingreso
y Produccin de Organismos VivosModificados (OVM), cuya vigencia se extender hasta 2021. Esta ley
previ la formacin de una Comisin
Multisectorial de Asesoramiento, con
el encargo de desarrollar las capacidades e instrumentos que permitan
una adecuada gestin de la biotecnologa moderna, la bioseguridad y
la biotica, necesarios una vez que
termine la vigencia de la norma. Sin
embargo, los avances de esta comisin han sido muy limitados; una de
las razones es que en su interior existen posiciones encontradas acerca de
la conveniencia o no conveniencia
de continuar indefinidamente con la
moratoria3.
LA REVISTA AGRARIA / 181
El desempeo de la agricultura
de exportacin continu con su expansin, superando los USD 5000
millones en ventas a 145 pases. El
Gobierno mantuvo la poltica de
expansin de la frontera agrcola en
la costa, impulsada desde la gestin
de Alberto Fujimori, invirtiendo en
obras de irrigacin y transfiriendo
las nuevas tierras a grandes corporaciones mediante el mecanismo de
subastas.
Entre las polticas multisectoriales
lideradas por el Minagri hay que
resaltar la aprobacin de una nueva
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2014-2021,
aprobada a fines de 2013, y un Plan
de Accin 2015-2021. Para que esa
estrategia y ese plan fueran debidamente implementados se requera una
arquitectura institucional, para lo cual
se debati en el Congreso una Ley de
Seguridad Alimentaria y Nutricional,
aprobada pero observada luego por
una congresista, lo que dej paralizado el proceso hasta el momento.
Queda saber si el nuevo gobierno la
aprobar.
Quiz lo ms destacable que hizo
el Gobierno para la pequea agricultura es la inesperada creacin no
estaba ni en la Hoja de Ruta ni en
los planes del Minagri, en 2013,
del Fondo Mi Riego, con S/ 1000
millones destinados a ser ejecutados
en el trmino de un ao en inversiones en obras de infraestructura de
irrigacin en la sierra del pas, suma
que luego sera incrementada a cerca
de S/ 1500 millones. Se trata, sin
duda, de una de las inversiones ms
grandes previstas por gobierno alguno en favor de la agricultura de esa
regin, y su pertinencia va ms all
de toda duda: el IV Cenagro mostr
que ms de la mitad de la superficie
agrcola de la sierra no accede al
riego y depende de un rgimen de
lluvias cada vez ms imprevisible.
Cuando se terminen de ejecutar las
... Quiz lo ms destacable que hizo el Gobierno para la pequea agricultura es la inesperada creacin, en 2013,
del Fondo Mi Riego, con
S/ 1000 millones en obras
de infraestructura de irrigacin en la sierra del
pas, suma que luego
sera incrementada...
El diagnstico
Las propuestas de cualquier plan
de gobierno se sustentan en un diagnstico. En sntesis, el diagnstico
de PPK en su plan de gobierno es
que existe un gran dinamismo de las
exportaciones agrarias, sobre todo
en la costa, la regin ms competitiva. Pero hay una amplia brecha
tecnolgica con las dems regiones,
que se expresa en bajos rendimientos, escasa utilizacin de semillas
certificadas y escaso acceso a un
crdito que es caro. A ello se suma
el hecho de que la propiedad de la
tierra est muy fragmentada y, adems, existe un elevado deterioro de
los suelos (salinizacin, diferentes
formas de erosin, deforestacin).
Asimismo, la intermediacin en
la comercializacin interna de los
productos agrcolas es excesiva, en
perjuicio de los pequeos productores. Todos estos problemas generan,
entre otras consecuencias, una alta
dependencia de la importacin de
alimentos. El presupuesto pblico
orientado al sector, por lo dems,
JULIO de 2016
Sobre concentracin de la
propiedad
Este tema merece un comentario
aparte. El programa de PPK no se
define frente al problema de la existencia de nuevos latifundios y, ms
bien, ofrece continuar con las inversiones en grandes obras de irrigacin
en la costa, hecho que, precisamente,
consolida el neolatifundismo. Puede
esperarse que el nuevo gobierno contine con esta poltica, a pesar de que
el responsable, para el sector agrario,
del Plan de Gobierno de PPK el
nuevo ministro del ramo, Miguel
Hernndez, considera que es necesario establecer lmites a la propiedad,
tal como lo manifest en la polmica
que sostuvo con Jos Chlimper, de
Fuerza Popular, en la Universidad
Nacional Agraria a comienzos de
junio. En una publicacin de 2011,
Hernndez present varios argumentos que sustentan esa necesidad: la
concentracin es excluyente para las
mayoras y otorga a sus propietarios
un poder poltico que normalmente
es utilizado a favor de sus intereses y
contrario a los intereses colectivos;
... fijar lmites a la propiedad no es
ir contra el libre mercado, ni contra la
modernidad; la cuestin de fondo es
que se trata de la concentracin del
poder para todo tipo de decisiones que
favorezcan la posicin de los nuevos
terratenientes14. Pero Hernndez no
es el nuevo presidente; lo es PPK.
JULIO de 2016
Notas
1 Socilogo. Presidente del Cepes.
2 <http://www.inforegion.pe/204938/masde-1-000-especies-de-flora-amenazadasen-el-peru/>.
3 Es probable que el reciente pronunciamiento de ms de un centenar de premios
Nobel (de Fsica, Qumica, Medicina y
Economa) contra la campaa que realiza
Greenpeace en oposicin a los organismos
genticamente modificados, cargue la
balanza hacia el lado de quienes, en la
Comisin Multisectorial, estn a favor del
uso de transgnicos despus de 2021. En
10
Paquetazos y seguridad
jurdica de la tierra
Se pens que en la gestin Humala
se podran dar algunos cambios favorables en las polticas sobre tierras.
Sin embargo, las medidas polticas
impulsadas son similares a las de
aos atrs promocin de proyectos
de desarrollo a gran escala (mineros,
energticos, forestales, de biocombustibles, etc.), y en algunos casos
como, por ejemplo, el de la Ley
30230 la poltica se endureci an
ms a los ojos de los derechos de las
comunidades.
Durante este periodo, la seguridad
jurdica de la tierra, aunque siempre
frgil, se vio amenazada a travs de
varias medidas normativas ms
conocidas como paquetazos lega-
Tipo de comunidad
Total comunidades
Tituladas
No tituladas
Comunidades campesinas
6120
5097
1023
Comunidades nativas
2009
1365
569
Total
8129
6462
1592
Fuente: Sistema de Informacin de Comunidades Campesinas - SICCAM. En Smith, Richard y otros. Tierras
comunales: ms que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el
Per. Informe 2016. Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboracin propia.
11
Iniciativas
Proyecto de titulacin PTRT3
Financia
Monto
BID
USD 40 millones
Estado peruano
USD 40 millones
Gestin integral de paisajes fores- Programa de Intales a lo largo de la carretera entre versin Forestal
Tarapoto y Yurimaguas en las - FIP
regiones de San Martn y Loreto
BID
Gestin integral del paisaje a lo Programa de Inlargo de la carretera principal entre versin Forestal
Puerto Maldonado e Iapari y en - FIP
la reserva comunal Amarakaeri.
BID
USD 2 millones
BID
USD 2 millones
Metas e indicadores
220 000 predios individuales
190 comunidades campesinas
428 comunidades nativas
Apoyar los procesos de formalizacin de los derechos
a la tierra de los pueblos indgenas y otros habitantes
de los bosques.
USD 1 milln
Ayudar a definir los procesos de tenencia de la tierra
y la planificacin del uso de la tierra.
USD 1 milln
Alemania
No determinado
Fuente: Smith, Richard y otros. Tierras comunales: ms que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el Per. Informe 2016.
Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboracin propia.
12
El derecho a la propiedad es un
derecho fundamental reconocido
constitucionalmente y cuya nica excepcin es la expropiacin por causa
de seguridad nacional o necesidad
pblica. Siendo una excepcin a un
derecho fundamental, las condiciones
de la expropiacin son muy estrictas;
sin embargo, en la prctica, el D.
Leg. 1192 termina convirtiendo la
excepcin en la regla.
Si bien es cierto, esta norma causa
preocupacin debido a su enfoque y
su apoyo a determinados intereses,
de alguna forma recoga una proteccin a las tierras de comunidades
campesinas y nativas en su dcima
disposicin complementaria:
Dcima.- Las disposiciones contenidas en el Ttulo IV no pueden ser
aplicables en tierras y territorios de
pueblos indgenas u originarios,
ni afectar derechos de propiedad
o de posesin de las comunidades
campesinas y nativas.
Sin embargo, solo unas semanas
despus de emitido el D. Leg. 1192,
el D. Leg. 1210 rectific aquella dis-
Notas
1 Investigador en temas relacionados con
comunidades campesinas, tierra y agua,
del Programa de Acceso a Recursos Naturales, del Cepes.
2 <http://www.capital.com.pe/actualidad/
que-hara-alfredo-thorne-en-sus-primeros-dias-como-futuro-ministro-de-economia-noticia-970070>.
13
14
Presupuesto Institucional Modificado - PIM y Presupuesto ejecutado de la funcin ambiental por nivel de gobierno.
Por ao 2009-2015
Presupuesto ejecutado
(En millones de soles)
Aos
Gobierno
nacional
Gobierno
regional
Gobierno
local
Total
Gobierno
nacional
Gobierno
regional
Gobierno
local
Total
2009
179
99
1745
2023
125
63
1294
1482
2010
247
114
1711
2071
197
88
1407
1691
2011
279
105
1843
2227
216
76
1425
1717
2012
286
108
2152
2546
238
87
1717
2041
2013
584
133
2404
3121
531
101
1903
2536
2014
572
124
2301
2998
497
108
1961
2566
658
164
1903
2725
196
52
812
1061
2015(*)
Fuente: Datamart SIAF-CGR al primer trimestre 2015. (*) Valores al 30 de junio de 2015. Elaboracin: Departamento de Estudios-CGR.
Gobernanza para
la conservacin y
aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales
En este punto, cabe reconocer
como un avance la creacin del
Servicio Nacional de Certificacin
Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (Senace), reclamo que
llevaba dcadas. La sociedad civil
cuestionaba que el sector que promova la inversin fuese tambin el que
aprobaba el estudio de impacto am-
Recursos hdricos
El acceso al agua de calidad contina siendo un reto para el pas. Segn
la Autoridad Nacional del Agua, ms
del 40 % de las cuencas hidrogrficas monitoreadas no cumplen con
los estndares de calidad ambiental
(ECA)8. En realidad, la calidad del
agua solo es monitoreada en 98 de las
159 cuencas hidrogrficas del Per.
En este contexto, el Minam ha sido
cuestionado por haber flexibilizado
los estndares nacionales de calidad
15
Proteccin y conservacin de la
diversidad biolgica
Un logro de esta gestin ha sido la
aprobacin de la Estrategia Nacional de
Diversidad Biolgica al 2021, estrategia que, sin embargo, ha sido criticada
por estar desvinculada de otras polticas
sectoriales. Por lo dems, tampoco se
han completado las estrategias regionales de diversidad biolgica.
El Sistema Nacional de reas
Naturales Protegidas por el Estado
(Sinanpe) conserva la diversidad
biolgica in situ, por lo que resulta
positivo que a junio de 2015 se haya
alcanzado un total de 64 reas naturales protegidas, frente a 40 en 2003.
Sin embargo, existen ecosistemas
como los marinos que estn
subrepresentados en el conjunto de
ANP.
16
Desarrollo de la Amazona y
aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales que ella
ofrece
En el periodo 2001 a 2013 se perdieron 1 469 723 hectreas de bosques
amaznicos en el Per10. Para enfrentar
esta situacin, se avanz con un nuevo
marco normativo para el sector forestal
y que contempla el ordenamiento forestal, titulacin, promocin del manejo
de bosques, aumento de la inversin,
fiscalizacin de la tala ilegal, entre
otros aspectos. Asimismo, el Programa
Nacional de Conservacin de Bosques
implement instrumentos para proteger ms de 604 000 hectreas, bus-
Notas
1 Coordinadora del Observatorio Cambio
Climtico, del Cepes.
2 Pacto Poltico Ambiental. Descargar en:
<http://goo.gl/U1dZLO>.
17
18
JULIO de 2016
3300
3094
3000
2868
3020
5%
2934
2700
2100
4%
2317
2140
3%
1800
1500
1200
2.9 %
2.4 %
2.4 %
2.4 %
2.3 %
2.1 %
2%
Porcentaje
2400
Millones de soles
900
1%
600
300
0
2011
2012
2013
PIA PA
2014
2015
2016
0%
2. El presupuesto para la
pequea agricultura
Las cifras del Ministerio de Economa y Finanzas para el ao fiscal 2016
muestran que el presupuesto para la
pequea agricultura3 (PPA) ha disminuido respecto al ao anterior, lo que
confirma su virtual estancamiento en
los ltimos tres aos. Asimismo, su peso
relativo respecto al presupuesto pblico
total muestra una tendencia decreciente,
situndose en 2.1 % el ao 2016, el ms
bajo porcentaje en el periodo gubernamental actual (ver grfico 1).
19
3000
2860
2700
2299
2400
2100
1705
1800
1500
1383
1351
1135
1200
1042
900
1197
1214
936
300
0
2011
2012
2013
Nacional
2014
Regionales
2015
Locales
Rubro de gasto
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Riego
1314
1522
1277
1643
1173
6929
Agraria
666
859
532
402
198
2657
Pecuaria
181
169
176
162
117
805
Otras
220
209
224
241
394
1288
Total
2381
2759
2209
2448
1882
11 679
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Electrificacin rural
666
444
617
555
439
2721
1231
1792
2201
2253
1904
9381
Servicios de
telecomunicaciones
128
133
131
99
737
1228
Saneamiento rural
1005
1379
1817
2213
2042
8456
Total
3030
3748
4766
5120
5122
21 786
20
814
600
Inversin pblica en servicios bsicos para el medio rural (en millones de soles)
Rubros
884
1122
1109
873
Notas
1 Especialista del Grupo Propuesta Ciudadana.
2 Reporte N.o 7. Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura. Balance
2014. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima.
3 El presupuesto para la pequea agricultura
est compuesto por los recursos destinados
a proyectos y actividades en todos los departamentos del pas y que son ejecutados
por los tres niveles de gobierno. Se calcula
descontando del presupuesto de la funcin
agropecuaria los montos asignados a cinco
proyectos especiales (PE) que benefician
principalmente a grandes y medianos productores. Esos proyectos son: Chinecas (ncash),
Majes-Siguas (Arequipa), Chavimochic (La
Libertad), Olmos-Tinajones (Lambayeque) y
Chira Piura (Piura).
El mercado o el Estado?
Buscando mejores rendimientos
Miguel ngel Pintado1
640
620
Toneladas por hectrea
630
600
580
560
569
540
520
500
542
551
540
544
2004
2005
576
592
594
596
2010
2011
608
577
527
2001
2002
2003
2006
2007
2008
2009
2012
2013
Fuente: Minagri.
... Entre 2001 y 2013 segn el Minagri, los rendimientos de los cultivos
analizados pasaron de 527
a 630 toneladas por hectrea, llegndose incluso a
aumentos de rendimiento
superiores al 65 % en algunos cultivos (pecana,
pia, tomate, uva). Interesa conocer cules son las
principales fuentes de su
incremento.
21
15
20 000
10
19 000
18 000
17 000
16 000
-5
15 000
-10
-15
14 000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Rendimiento (ciclo)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
13 000
640
3400
600
2900
580
2400
560
1900
540
520
1400
500
900
480
460
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rendimiento (tendencia)
22
400
Millones de soles
620
... En sntesis, el factor climtico es, en general, el responsable de las fluctuaciones del rendimiento (ciclo)
de los principales cultivos
agrcolas analizados. Pero
qu hay de la tendencia
del rendimiento? Qu factor o factores estn detrs
de esta tendencia creciente? El papel del Estado
sobre la tendencia creciente
del rendimiento no termina
de ser convincente.
640
34
620
33
600
32
580
31
560
30
540
29
520
28
500
27
480
460
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rendimiento (tendencia)
Restringido
Industrial
Externo
Periodo / Mercados
Variacin en valores absolutos (hectreas)
Toledo (01-05)
96 548
-26 473
11 530
41 931
Garca (06-10)
120 228
41 544
-16 312
60 787
Humala (11-13)
124 109
48 545
7111
47 421
JULIO de 2016
26
Urbano
Millones de personas
A modo de conclusin
Dada la importancia que est adquiriendo la mejora de los rendimientos
en tanto hace posible satisfacer una
demanda alimentaria cada vez ms
23
24
Notas
1 Economista. Investigador del Cepes.
2 Son un total de 56 los cultivos que reporta
anualmente la Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos del Mingari, cultivos
que son la base de anlisis para todo el artculo. Para mayor informacin, consltese
<http://goo.gl/mhDaqj>.
3 No consideramos los aos 2014 y 2015
debido a falta de informacin desagregada
de los rendimientos. La del ao 2013 es la
ltima informacin disponible en la Oficina
de Estudios Econmicos y Estadsticos.
4 Se utiliz el filtro de Hodrick-Precott para
descomponer en ciclo y tendencia los 56
cultivos durante todo el periodo de anlisis.
5 Antes de 2005, el presupuesto pblico solo
estaba a cargo del Gobierno central. En
2005 se destinaron recursos a los gobiernos
regionales y a partir de 2007 tambin a los
gobiernos locales.
6 Incluyen arroz, papa, maz amilceo, cebolla, camote, frijol, lenteja, frutas, etc.
7 Incluyen trigo, quinua, oca, kiwicha, etc.
8 Incluyen maz amarillo duro, caa de azcar, soya, marigold, etc.
9 Incluyen caf, esprrago, uva, achiote,
palta, etc.