Fundamentos de

Institucionalidad Ambiental

Diplomado de Derecho Ambiental

PUCP
2006-II
 ¿Operamos en el vacío?

• Las acciones que

realizamos todos los días
están reguladas por
infinidad de normas que
nos indican que debemos
hacer y que no.
 Las reglas y los actores

LAS REGLAS DEL

JUEGO

REGLAS LOS JUGADORES

INFORMALES
(LA CULTURA) ORGANIZACIONES
PÚBLICAS
REGLAS PRIVADAS
FORMALES SOCIEDAD CIVIL
(NORMAS
LEGALES) CIUDADANÍA
 ¿Por qué necesitamos normas legales y
organizaciones públicas (institucionalidad)
en la gestión ambiental?

– La gestión ambiental presenta problemas que

no pueden resolverse sólo por la
institucionalidad informal de las reglas
informales y las organizaciones no públicas
(mercados y comunidades): externalidades,
problemas de bienes públicos, problemas de
acción colectiva y de información (asimetría y
ausencia)
Características de la institucionalidad formal
• Actúan en ocasiones contra la voluntad:
– Obligar a hacer lo que no se quiere
– Prohibir conductas que podrían ser queridas
• Depende de objetivos de política
previos: ¿Qué quiero lograr? La
normativa es un instrumento
• Tienen costos:
– Costo de diseño
– Costos en el gasto público
– Costos de recursos humanos
– Costos asumidos por los particulares
– Costos de oportunidad
 Características de la
institucionalidad formal
• Está sometidos a procesos
formales regulados
• Papel activo de la burocracia:
en especial en áreas técnicas
• Acumulación inercial
 Componentes de la Gestión Pública
Ambiental

Política / Objetivos de Política Resultados esperados

Estructura legal
Funciones y atribuciones
Estructura Organizativa capacidades institucionales

Instrumentos de Gestión Herramientas operativas

 Hitos de la Gestión Ambiental Peruana
Política Organización Instrumentos
CMARN Derechos Sistema Nacional del Ambiente con EIA
1990 Lineamientos ente coordinador Parámetros
de Política
DL 757 Promoción de Sectorialización sin Sistema LMP
1991-1994 Inversión PAMA
Privada
Ley 26410 Agenda Funcionamiento del CONAM (1995) Se introducen
1995-2001 Ambiental MEGA (1997) instrumentos
Nacional CAR (1998) transectoriales
ECA - SEIA
Ley del Política de Creación del Sistema Nacional de Instrumentos
SNGA Estado 19 Gestión Ambiental (2004) Transectoriales
Ley Mandatos de Proceso de Descentralización (2003) y Territoriales
General del Política Fortalecimiento de la Autoridad (ZEE)
Ambiente Lineamientos Ambiental Nacional (2004-2006)
2002-2006 LGA Ciudadanía Ambiental (2005-2006)
 La Política Nacional del Ambiente y
Otras Políticas Públicas

OTRAS POLÍTICAS
PÚBLICAS

Política Económica POLÍTICA AMBIENTAL

(Comercial)
Política Social POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE
Políticas Sectoriales
POLÍTICA AMBIENTAL SECTORIAL

POLÍTICA AMBIENTAL REGIONAL

POLÍTICA AMBIENTAL LOCAL

Política de Estado 19
• El Estado fortalecerá la
institucionalidad de la gestión
ambiental optimizando la
coordinación entre la sociedad civil, la
autoridad ambiental nacional, las
sectoriales y los niveles de gestión
descentralizada, en el marco de un
sistema nacional de gestión ambiental

• Meta: Al 2006 se habrá implementado

un Sistema Nacional de Gestión
Ambiental
 Institucionalidad Ambiental
Institucionalidad No Formal Institucionalidad Formal
Valores
Reglas Formales
Cultura
Políticas, Normas
Reglas No Formales
Legales

Organizaciones
Públicas
Nivel Nacional
de Gobierno

No Públicas
Entidades
Formales
Poder Ejecutivo
Entidades No Públicas Autoridad Ambiental
No Formales Nacional

Gob. Regionales y
Municipalidades
 Modelos de Gestión Pública Ambiental
Territorialidad Con poca Descentralizados
Transectorialidad
Descentralización
Dispersión sectorial Niveles descentralizados Ejecución de políticas y normas
Ministerios responsables participan poco o muy nacionales en niveles descentralizados
Ministerios dictan políticas y normas poco en la gestión regionales y locales pero sin
Sin coordinación transectorial ambiental coordinación y sin Sistema de Gestión
Sin entidad especializada Pública Ambiental.
Perú 1991-1994
Concentraciones de funciones Regulación muy fuerte en Nivel Nacional dicta políticas y normas,
La regulación se concentra en una sola entidad el nivel nacional, pero con y regula sólo ciertas actividades, dejando
pública que dicta además las políticas y normas peso en los niveles el resto a los niveles descentralizados de
ambientales. descentralizados de gobierno. En ocasiones tienen Sistemas
Denominación adoptada: Ministerio, Secretaría, gobierno de Gestión Pública Ambiental
Viceministerio.
Coordinación transectorial Sólo algunas funciones se Nivel Nacional dicta políticas y normas,
Entidad coordinadora transectorial, que desarrolla encuentran y regula sólo ciertas actividades, dejando
normas y políticas transectoriales que aplican los descentralizadas (en el el resto a los niveles descentralizados de
Ministerios y los niveles descentralizados de nivel municipal y en el gobierno.
gobierno regional). El peso Cuenta con un fuerte Sistema de Gestión
Articulación mediante un Sistema de Gestión principal de la gestión está Pública Ambiental.
Pública Ambiental en el nivel nacional. El Perú camina hacia este esquema.
Perú desde 1995.
Denominación Adoptada: Consejo, Comisión y
Autoridad Nacional.
 Modelos de Gestión Pública Ambiental
Territorialidad Con poca Descentralizados
Transectorialidad
Descentralización
Dispersión sectorial Niveles descentralizados Ejecución de políticas y normas
Ministerios responsables participan poco o muy nacionales en niveles descentralizados
Ministerios dictan políticas y normas poco en la gestión regionales y locales pero sin
Sin coordinación transectorial ambiental coordinación y sin Sistema de Gestión
Sin entidad especializada Pública Ambiental.
Perú 1991-1994
Concentraciones de funciones Regulación muy fuerte en Nivel Nacional dicta políticas y normas,
La regulación se concentra en una sola entidad el nivel nacional, pero con y regula sólo ciertas actividades, dejando
pública que dicta además las políticas y normas peso en los niveles el resto a los niveles descentralizados de
ambientales. descentralizados de gobierno. En ocasiones tienen Sistemas
Denominación adoptada: Ministerio, Secretaría, gobierno de Gestión Pública Ambiental
Viceministerio.
Coordinación transectorial Sólo algunas funciones se Nivel Nacional dicta políticas y normas,
Entidad coordinadora transectorial, que desarrolla encuentran y regula sólo ciertas actividades, dejando
normas y políticas transectoriales que aplican los descentralizadas (en el el resto a los niveles descentralizados de
Ministerios y los niveles descentralizados de nivel municipal y en el gobierno.
gobierno regional). El peso Cuenta con un fuerte Sistema de Gestión
Articulación mediante un Sistema de Gestión principal de la gestión está Pública Ambiental.
Pública Ambiental en el nivel nacional. El Perú camina hacia este esquema.
Perú desde 1995.
Denominación Adoptada: Consejo, Comisión y
Autoridad Nacional.
 Modelos de Gestión Pública Ambiental
Territorialidad Con poca Descentralizados
Transectorialidad
Descentralización
Dispersión sectorial Niveles descentralizados Ejecución de políticas y normas
Ministerios responsables participan poco o muy nacionales en niveles descentralizados
Ministerios dictan políticas y normas poco en la gestión regionales y locales pero sin
Sin coordinación transectorial ambiental coordinación y sin Sistema de Gestión
Sin entidad especializada Pública Ambiental.
Perú 1991-1994
Concentraciones de funciones Regulación muy fuerte en Nivel Nacional dicta políticas y normas,
La regulación se concentra en una sola entidad el nivel nacional, pero con y regula sólo ciertas actividades, dejando
pública que dicta además las políticas y normas peso en los niveles el resto a los niveles descentralizados de
ambientales. descentralizados de gobierno. En ocasiones tienen Sistemas
Denominación adoptada: Ministerio, Secretaría, gobierno de Gestión Pública Ambiental
Viceministerio.
Coordinación transectorial Sólo algunas funciones se Nivel Nacional dicta políticas y normas,
Entidad coordinadora transectorial, que desarrolla encuentran y regula sólo ciertas actividades, dejando
normas y políticas transectoriales que aplican los descentralizadas (en el el resto a los niveles descentralizados de
Ministerios y los niveles descentralizados de nivel municipal y en el gobierno.
gobierno regional). El peso Cuenta con un fuerte Sistema de Gestión
Articulación mediante un Sistema de Gestión principal de la gestión está Pública Ambiental.
Pública Ambiental en el nivel nacional. El Perú camina hacia este esquema.
Perú desde 1995.
Denominación Adoptada: Consejo, Comisión y
Autoridad Nacional.
Sistema Nacional de Gestión Ambiental (*)
Niveles Territoriales (Art. 16°)
Nacional Regional Local

I Consejo de Ministros / PCM

Niveles Funcionales (Art. 15°)

II CONAM
Sistemas Sistemas
Regionales Locales de
de Gestión Gestión
Grupos Técnicos
III Ambiental Ambiental
Nacionales y Estratégicos

Ministerios, OPD´s, Gobiernos

IV
Regionales, Gobiernos Locales,
Sector Privado, Sociedad Civil
* Gráfico que muestra la estructura básica del SNGA
 Autoridad Ambiental Nacional
y las Unidades Ambientales
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE
MINISTROS

Consejo Nacional del Ambiente

Ministerios
Reguladores

Fiscalizadores
Gobiernos
Gobiernos
Regionales y
Ministerios No Regionales
Municipalidades
Reguladores

Autoridades
Transectoriales
Unidades Ambientales Unidades
Gerencia de
Ambientales
Recursos
Direcciones
Naturales y
Generales/ Dirección /
Gestión del
Nacionales/ Gerencia /
Medio Ambiente
Direcciones Subdirección
 Relación con otras autoridades con
competencias ambientales
MINISTERIOS
MINISTERIOS AUTORIDADES AUTORIDADES
NO
REGULADORES TRANSECTORIALES DESCENTRALIZADAS
REGULADORES

ENERGÍA Y MINAS
GOBIERNO
INRENA: AGUA/
PRODUCCIÓN REGIONAL
AREAS NATURALES
MINCETUR RR. EE.
PROTEGIDAS
Gerencia de Recursos
AGRICULTURA EDUCACIÓN Naturales y Gestión del
DIGESA/SALUD:
Medio Ambiente
Autoridad VIVIENDA, INTERIOR
AGUA
CONSTRUCCIÓN Y
Ambiental SANEAMIENTO JUSTICIA
DICAPI: AGUAS
MARÍTIMAS - RÍOS
Nacional TRANSPORTES Y DEFENSA
NAVEGABLES
GOBIERNOS
LOCALES
COMUNICACIONES
VIVIENDA:
Provincial
AMBIENTE URBANO
SALUD Distrital

FISCALIZADORES

OSINERG
SUNASS
OSITRAN
 Instrumentos Transectoriales
y Descentralizados
Elaboración de Estándares
de Calidad Ambiental (ECA)
y Límites Máximos
Permisibles (LMP)

Ordenamiento Territorial
Política Nacional del Ambiente

Ambiental - ZEE MINISTERIOS

Agenda Ambiental Nacional

MINISTERIOS AUTORIDADES AUTORIDADES

NO
REGULADORES TRANSECTORIALES DESCENTRALIZADAS
REGULADORES

Evaluación de Impacto ENERGÍA Y MINAS

Ambiental PRODUCCIÓN
INRENA: AGUA/ GOBIERNO
REGIONAL
Autoridad
AREAS NATURALES
MINCETUR RR. EE.
PROTEGIDAS Gerencia de Recursos
Naturales y Gestión del
Régimen Común de AGRICULTURA EDUCACIÓN
Ambiental DIGESA/SALUD: Medio Ambiente
AGUA
Fiscalización y Control VIVIENDA,
CONSTRUCCIÓN Y
INTERIOR

Nacional Ambiental SANEAMIENTO JUSTICIA

DICAPI: AGUAS
MARÍTIMAS - RÍOS
NAVEGABLES
GOBIERNOS
LOCALES
TRANSPORTES Y DEFENSA
COMUNICACIONES
VIVIENDA: Provincial
Emergencias Ambientales SALUD
AMBIENTE URBANO Distrital

Planes de FISCALIZADORES

Descontaminación y OSINERG
SUNASS
Pasivos Ambientales OSITRAN

Participación Ciudadana
Instrumentos de
Conservaciòn
Descentralización de la Gestión Ambiental
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Comisiones Ambientales Regionales
Comisiones Ambientales Municipales
Gerencias de Recursos Naturales y Gestión del
Medio Ambiente Unidades Ambientales

Sistemas Regionales de Gestión Ambiental Sistemas Locales de Gestión Ambiental

Políticas Ambientales Regionales Políticas Ambientales Municipales

Planes Ambientales Regionales Planes Ambientales Municipales

Agendas Ambientales Regionales Agendas Ambientales Locales

Transferencia de Funciones Ambientales Funciones Municipales ya incluidas en LOM de

(todavía limitada) 1984 - Todavía no se transfieren funciones
Plan de Transferencia 2006-2010 incluye todas nuevas de las LOM del 2003
las funciones ambientales