8) Inicio Del Procedimiento Administrativo

EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Mg. Manuel Jesus Cornejo Castro 07/09/2021

EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La determinación del inicio de un procedimiento

administrativo es de medular importancia, puesto
que permite establecer las consecuencias jurídicas
de la existencia de dicho procedimiento, que van
desde la existencia de una relación jurídica
procedimental entre el administrado y la
Administración Pública, más allá de la simple
relación existente entre todo administrado y la
autoridad administrativa, hasta la interrupción de
la prescripción, cuando ello sea pertinente.

1) EFECTOS DEL INICIO DE PROCEDIMIENTO
La iniciación del procedimiento administrativo
genera diversas consecuencias jurídicas, las
mismas que son importantes para la situación
jurídica de las partes en el mismo y la obtención
de una resolución final que se adecue a las
finalidades de la actuación administrativa. La
importancia de determinar cuándo se inicia el
procedimiento con exactitud posee entonces una
especial trascendencia.

1.1. Establecimiento de la relación administrativa procesal
La iniciación del procedimiento establece la
relación administrativa procesal, la misma que se
sustancia entre Administración y administrado.
A su vez, este efecto establece lo siguiente:
La necesidad de que el procedimiento siga sus
trámites preceptivos hasta poner fin al mismo, en
mérito del impulso de oficio al que se encuentra
obligada la Administración. Ello implica, en primer
término, que la Administración no podrá apartarse
del conocimiento del caso, salvo por incompetencia
Mg. Manuel JesusoCornejo
abstención.
Castro 07/09/2021
1.1. Establecimiento de la relación administrativa procesal
La atribución inmediata de potestades, obligaciones y deberes a
favor de la Administración; así como de derechos, obligaciones y
deberes respecto al administrado. En estos caso se genera lo que
la doctrina denomina relación de especial sujeción entre los
administrados y el funcionario encargado de la tramitación del
procedimiento que implica el sometimiento del administrado a la
decisión del funcionario —sin perjuicio de la posibilidad de
impugnarla— pero a la vez la posibilidad que tiene del
administrado de participar de manera intensa en la tramitación
del procedimiento.
1.2. Prioridad en la atención
La iniciación del procedimiento administrativo genera la prioridad
en la atención a favor del Administrado, es decir, que este sea
atendido en el orden que corresponda de acuerdo a la iniciación
del procedimiento en cuestión. dicha prioridad es un derecho del
administrado.
Ello implica además, en los supuestos en los que ello
corresponda, que la iniciación del procedimiento confiere
prioridad en la obtención de los derechos que se pretenden en la
solicitud presentada.

1.3. Posibilidad de adopción de medidas provisionales
La iniciación del procedimiento permite a la Administración la
adopción de medidas cautelares, destinadas, como su nombre lo
indica, a asegurar la ejecución de la resolución que ponga fin al
procedimiento —su eficacia— y evitar la generación de perjuicios
irreparables. Como resultado, en el procedimiento administrativo
no cabe las medidas cautelares fuera de proceso a diferencia de
lo señalado en la legislación comparada y como sí ocurre en el
proceso judicial.

1.4. Interrupción de la prescripción
Cuando existen plazos de prescripción o caducidad, como por ejemplo en los

procedimientos sancionadores, la iniciación del procedimiento
administrativo interrumpe los mismos, lo cual obviamente puede ocurrir en
los procedimientos de oficio o en los iniciados a pedido de parte. Si el
procedimiento administrativo concluye sin que exista pronunciamiento sobre
la pretensión —sea este expreso o ficto— debe entenderse que el transcurso
del plazo de prescripción se reinicia desde donde se hubiese suspendido. En
el caso de los procedimientos sancionadores, esta previsión proviene de la
reforma resultante del Decreto Legislativo N.º 1029.

2) PRESTACIÓN DE LOS ESCRITOS
El escrito, como típico acto de los particulares, conforma el

mecanismo a través del cual el administrado interactúa con la
autoridad administrativa. Mediante el escrito el administrado da
inicio a los procedimientos administrativos a pedido de parte.
Pero, por otro lado, a través del escrito el administrado participa
en el resto del procedimiento antes señalado, y participa además
en el procedimiento de oficio. Mediante el escrito el
administrado protege debidamente sus derechos.

2.1. Requisitos de los escritos
Los escritos administrativos poseen una importancia capital en el

procedimiento, dada la naturaleza eminentemente escrita del
mismo. No obstante la existencia de los principios de
informalismo y eficacia, es necesario el cumplimiento de
requisitos mínimos para la procedencia del escrito administrativo
como acto de los administrados, en tanto constituyan de manera
efectiva una manifestación de la voluntad de los mismos.

2.1.1. Requisitos subjetivos de los escritos
Los requisitos subjetivos de los actos de los administrados

provienen precisamente de las calidades de estos, entendiéndose
que el sujeto que presenta el escrito debe tener aptitud —
capacidad procesal— para realizar el acto, así como una voluntad
libre, la misma que no haya sido afectada por coacción, situación
que configura un delito contra la voluntad individual. En
consecuencia, el acto administrativo resultante es nulo, no solo
por originarse en un ilícito penal, sino además por vulnerar el
debido procedimiento.

2.1.2. Requisitos materiales de los escritos
Por otro lado, el escrito requiere cumplir con un conjunto de
requisitos materiales, a fin de asegurar su procedencia, siendo
que los escritos deben contener necesariamente lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número

de Documento Nacional de Identidad o carné de
extranjería del administrado, y en su caso, la calidad
de representante y de la persona a quien represente. A
esto se denomina en general datos identificatorios.

2. La expresión concreta de lo pedido —el petitorio o

petición—, los fundamentos de hecho que lo apoye y,
cuando le sea posible, los fundamentos de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no

saber firmar o estar impedido de hacerlo.

4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a
la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible,
a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la
jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las

notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente
al domicilio real señalado entre los datos
identificatorios.

6. La relación de los documentos y anexos que

acompaña, sean los indicados en el Texto Único de
Procedimientos Administrativos (TUPA) e incluso,
aquellos que el administrado tenga por conveniente
incluir para un mejor ejercicio de su derecho de
defensa.

2.2. El cargo en el procedimiento administrativo
El escrito es presentado en papel simple acompañado de una copia
conforme y legible, salvo que fuere necesario un número mayor de
ejemplares para notificar a terceros. Es evidente que cuando la Ley
hace referencia a la copia conforme implica que la misma concuerda
fielmente con el original. La duda que se presenta con la redacción
de este precepto se enfoca en quien es el encargado de efectuar el
cotejo de dicha copia, en especial si el escrito es de gran extensión.
En términos de presunción de veracidad el cotejo debería ser más
bien un mero trámite, a ser efectuado por el servidor encargado de
la mesa de partes u oficina de trámite documentario.
3) RECEPCIÓN DOCUMENTAL
La recepción documental es el acto a través del cual la
Administración recibe los escritos presentados por los administrados.
La misma implica entonces el inicio propiamente dicho del
procedimiento administrativo iniciado a petición de parte. Las
consecuencias de la recepción de las solicitudes son de gran
importancia, entre otras, el nacimiento de la obligación de la
entidad de instruir e impulsar el procedimiento, la iniciación del
plazo que tiene la Administración para resolver, la determinación de
la prioridad de atención del expediente y, cuando corresponda, que
se interrumpan los plazos que podían estar corriendo a favor de la
Administración u otros administrados, sean de prescripción o de otra
índole.
3.1. Unidades de recepción de escritos administrativos
El ordenamiento jurídico debe establecer aquellas entidades

que resultan competentes para recibir los escritos que los
administrados presenten. La Ley establece, en concordancia
con la legislación comparada, un régimen amplio respecto a las
unidades de recepción aplicables. Ello permite reducir costos a
favor del administrado, facilitándole el acceso a las entidades
pertinentes.
En consecuencia, los administrados pueden presentar sus
escritos, de acuerdo a la Ley, ante las unidades de recepción
de:
Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos

El escrito se presenta, ante la mesa de partes de la entidad que
corresponda. Este es entonces el mecanismo típico aplicable a la
presentación de escritos ante la Administración Pública. Sin
embargo, no siempre es posible que el administrado tenga acceso
al órgano administrativo que corresponde a la pretensión que
contiene su escrito, razón por la cual el ordenamiento jurídico
debe establecer mecanismos alternativos para la recepción
documental, a fin de facilitar a los administrados la presentación
de los escritos que tengan a bien presentar.

Los órganos desconcentrados de la entidad
Es decir, aquellos que no se encuentran ubicados en la sede de la

misma y que permiten un mayor acercamiento al administrado. El
órgano ante el cual se presenta deberá remitir el escrito a la
autoridad a la cual va dirigido, en el plazo señalado por la Ley. En
la medida de lo posible, todo organismo administrativo debe tener
órganos desconcentrados en cada una de las regiones del país, e
incluso, órganos desconcentrados por zonas por ejemplo, en la
ciudad de Lima.

Las autoridades políticas del Ministerio del Interior
Ello ocurre en la circunscripción correspondiente —gobernadores,

tenientes gobernadores—, cuando la entidad no tiene órganos
desconcentrados en dicho lugar. La Ley establece que cuando las
entidades no dispongan de servicios desconcentrados en el área de
residencia del administrado, los escritos pueden ser presentados
en las oficinas de las autoridades políticas del Ministerio del
Interior del lugar de su domicilio.

En las oficinas de correo
La presentación de los escritos en las oficinas de correo debe

hacerse en la manera y empleando el mecanismo expresamente
previstos en la Ley, es decir, vía correo certificado. La Ley
establece que los administrados pueden remitir sus escritos, con
recaudos completos, mediante correo certificado con acuse de
recibo a la entidad competente, la que consigna en su registro el
número del certificado y la fecha de recepción.

El caso de los administrados que residen fuera del país
Tratándose de administrados residentes en el exterior, pueden

presentar sus escritos en las representaciones diplomáticas u
oficinas consulares en el extranjero, quienes derivan los escritos a
la entidad competente, con indicación de la fecha de su
presentación.

El vencimiento de los plazos
Finalmente, para los efectos del vencimiento de plazos, y a fin de

cautelar los derechos de los administrados, se presume que los
escritos y comunicaciones presentados a través del correo
certificado, de los órganos desconcentrados y de las autoridades
del Ministerio del Interior, han ingresado en la entidad
destinataria en la fecha y hora en que fueron entregados a
cualquiera de las dependencias señaladas.

3.2. Obligaciones en las unidades de recepción
Las unidades de recepción documental orientan al

administrado en la presentación de sus solicitudes y
formularios, a fin de propender a una mayor celeridad en la
tramitación de sus expedientes. Debemos recordar que la Ley
pretende asegurar la mayor calidad posible a los servicios
brindados por la Administración Pública.

3.3. Reglas para la celeridad en la recepción de
documentación
La Ley, en forma adecuada, establece diversos mecanismos

que deben adoptar las entidades a fin de facilitar la recepción
personal de los escritos de los administrados y evitar que los
mismos se aglomeren.
Ello evidentemente redunda en una mayor celeridad y
eficiencia en el manejo de los procedimientos y en una mayor
protección del interés de los particulares.

Programas de racionalización del tiempo
Debe implementarse programas de racionalización del tiempo de

atención por usuario y la mayor provisión simultánea de servidores
dedicados exclusivamente a la atención de los usuarios en las
unidades de recepción documental. Ello permite reducir el tiempo
que permanece el administrado realizando las diligencias que le
corresponden.

Asesoramiento a los usuarios
Resulta de particular importancia el servicio de asesoramiento a

los usuarios para completar formularios o modelos de documentos.
Este servicio no debe restringirse a la atención directa en las
oficinas de la entidad, sino a través de diversos medios técnicos,
como la habilitación de mecanismos telefónicos o informáticos, e
inclusive, mediante el correo electrónico o la creación de páginas
en Internet —páginas web— a través de las cuales pueda obtenerse
información confiable.

Adecuación de horas hábiles
Adecuar su régimen de horas hábiles para la atención al público, a

fin de adaptarlo a las formas previstas en el artículo 138º de la
Ley, que es el que hace mención al horario de atención de las
entidades. Es necesario señalar que aquí existe un error en la
redacción de la norma, señala el artículo 137º de la Ley, que no
refiere a las horas hábiles, sino al régimen aplicable a los días
inhábiles.

Estacionalidad de la demanda
Debe estudiarse la estacionalidad de la demanda de sus servicios y

dictarse las medidas preventivas para evitarla, lo cual implica
determinar en qué momentos del día o en qué días del año
aumenta la demanda de un servicio determinado a fin de
establecer mecanismos para contrarrestar los posibles
inconvenientes que ello pueda generar. Un ejemplo de ello es la
presentación de declaraciones en determinadas épocas del año o
el pago de impuestos.

Mecanismos de autoservicio
La Ley prevé la instalación de mecanismos de autoservicio que

permita a los usuarios suministrar directamente su información,
tendiendo al empleo de niveles avanzados de digitalización. Ello
les permitirá además obtener en forma directa la información que
necesitan, en especial si la misma se encuentra informatizada.

4) OBSERVACIONES A LA DOCUMENTACIÓN
PRESENTADA POR EL ADMINISTRADO Y LA SUBSANACIÓN
DOCUMENTAL
Principios propios del procedimiento administrativo, como el
de informalismo, obligan a la Administración a recibir todos los
formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los
requisitos establecidos en la presente Ley, que no estén
acompañados de los recaudos correspondientes o que se
encuentren afectados por otro defecto u omisión formal
prevista en el TUPA, que requiera corrección.

DOCUMENTAL
4.1. Régimen jurídico mientras está pendiente la subsanación de un
escrito
La Ley señala que, mientras esté pendiente la subsanación, son
aplicables las siguientes reglas, necesarias para mantener la
legalidad del procedimiento.
1) No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio
administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el
recurso. Ello dado que, en este caso, la dilación en la
tramitación del procedimiento se debe a la responsabilidad del
administrado.
DOCUMENTAL
2. La unidad de trámite documentario no cursa la solicitud o el
formulario a la dependencia competente para sus actuaciones
en el procedimiento. La unidad debe entonces esperar la
subsanación u operar como se indica en el párrafo siguiente.
3. Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la

entidad considera como no presentada la solicitud o formulario
y la devuelve con sus recaudos cuando el interesado se
apersone a reclamarles, reembolsándole el monto de los
derechos de tramitación que hubiese abonado.
DOCUMENTAL
4. Asimismo, no procede la aprobación automática del

procedimiento administrativo, cuando nos encontremos ante un
procedimiento de dicha naturaleza de acuerdo a la Ley. Ello
implica que la aprobación automática se sujeta al hecho de que
la documentación presentada se encuentre completa, de
acuerdo al TUPA de la entidad.

DOCUMENTAL
4.2. Observancias a nivel de la autoridad instructora.
El Decreto Legislativo N.º 1029 incorporó la posibilidad que la
autoridad instructora pueda observar la documentación
presentada, cuando las deficiencias impiden la continuación
del procedimiento, y que por su naturaleza las mismas no
pudieron ser advertidos por la unidad de recepción al momento
de su presentación; así como en el supuesto en el que resultara
necesaria una actuación del administrado para continuar con el
procedimiento. Ello, a fin de que el administrado realice la
subsanación correspondiente.
DOCUMENTAL
4.3. Subsanación documental.
Ingresado el escrito o formulada la subsanación debidamente,
se considera recibido a partir del documento inicial, salvo que
el procedimiento confiera prioridad registral —por ejemplo, en
el caso de los procedimientos de inscripción registral— o se
trate de un procedimiento trilateral, en cuyo caso la
presentación opera a partir de la subsanación.

5) RATIFICACIÓN DE FIRMA Y DEL
CONTENIDO DEL ESCRITO
En la línea de la aplicación de principios como los de

informalismo, celeridad y eficacia, en caso de duda sobre la
autenticidad de la firma del administrado o de falta de
claridad sobre los extremos de su petición y como primera
actuación, la autoridad puede notificar al administrado para
que dentro de un plazo prudencial ratifique la firma en la
solicitud o aclare el contenido del escrito, sin perjuicio de la
continuación del procedimiento

5) RATIFICACIÓN DE FIRMA Y DEL
CONTENIDO DEL ESCRITO
5.1. Mejora de la solicitud
Es posible la mejora de la solicitud por parte del administrado,

en los casos que estamos precisando. Es decir, el administrado
puede agregar argumentos o corregir posibles imperfecciones
del escrito presentado a la autoridad administrativa, para
sustentar de manera más efectiva su pretensión en el
procedimiento administrativo que ha iniciado.

6) ACUMULACIÓN ORIGINARIA
La acumulación implica la posibilidad de utilizar un solo
procedimiento administrativo cuando también podría
emplearse varios, por la pluralidad de pretensiones o por la
pluralidad de sujetos que intervienen en el mismo. La
acumulación permite la reducción de los costos de tramitación
de los procedimientos, con relación a los administrados y la
propia administración. Ello propende entonces a la generación
de instituciones administrativas más eficientes. La
acumulación originaria, a diferencia de la acumulación
sobrevenida,se da al inicio del procedimiento, por decisión de
los administrados y en mérito a su interés.

6.2. Acumulación objetiva de peticiones
De acuerdo con la Ley, también puede acumularse en un solo

escrito más de una petición siempre que se trate de asuntos
conexos que permitan tramitarse y resolverse conjuntamente y
que todos ellos sean de competencia de la entidad ante la cual
se presenta la solicitud. El concepto de conexidad, entonces,
debe ser tomado extensivamente, y no restrictivamente como
ocurre en general en el proceso judicial.

6.3. Planteamiento subsidiarios o alternativos

Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito judicial,
en el procedimiento administrativo no se permiten los
planteamientos subsidiarios o alternativos. Se entiende por
planteamientos subsidiarios aquellos en los cuales existe una
pretensión principal, la cual, de no ampararse, implicaría el
amparo de la pretensión subsidiaria. Se entiende por
planteamientos alternativos aquellos en los cuales existen
varias pretensiones, cualquiera de las cuales puede ser
amparada. Ninguno de dichos planteamientos es susceptible de
resolución conjunta, razón por la cual no son admisibles.
6.4. Separación de las acumulaciones originarias
Es necesario precisar que, si a criterio de la autoridad
administrativa no existiera conexión —en especial en el caso de
acumulación objetiva originaria— o más bien existiera
incompatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito,
se emplazará al administrado o administrados para que
presenten dichas peticiones por separado, bajo apercibimiento
de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueren
separables, o en su defecto, disponer el abandono del
procedimiento. Este abandono evidentemente no afecta el
derecho del administrado, el cual podría iniciar nuevamente
un procedimiento para cada caso, estableciendo
adecuadamente su petición.
7) LA REPRESENTACIÓN EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es evidente que no siempre el administrado podrá concurrir a

las oficinas de la entidad administrativa para la tramitación de
los procedimientos administrativos de los cuales es parte.
Asimismo, es posible que el administrado no se encuentre en la
localidad en donde se tramita el procedimiento. En
consecuencia, los particulares pueden ser representados por
otra persona a fin de que la misma actúe por ellos, realizando
los actos propios de los procedimientos administrativos a
tramitarse.

7.1. Poder general
El poder general implica la tramitación ordinaria de los

procedimientos administrativos, de tal manera que la decisión
no implique disposición directa de derechos. Para otorgar
poder general por parte de un administrado se requiere que el
mismo sea formalizado mediante simple designación de
persona cierta en el escrito, o acreditando una carta poder con
firma del administrado. Nuevamente encontramos aquí una
clara aplicación del principio de informalismo, a favor del
administrado, no siendo necesario emplear mayor formalidad.
7.2. Poder especial
Ahora bien, para ciertos actos de los administrados, como

puede ser el desistimiento de la pretensión o del
procedimiento, acogerse a las formas de terminación
convencional del procedimiento —conciliación o transacción—
o, para el cobro de dinero, no basta el poder general, dado
que los citados actos implican disposición directa de derechos.
Para ello es requerido poder especial indicando expresamente
aquellos actos para los cuales fue conferido. El poder especial
se rige entonces por el principio de literalidad.
7.3. La representación de las personas jurídicas en el
procedimiento administrativo
La persona jurídica intervendrá en un procedimiento
administrativo mediante sus representantes legales, quienes
actuarán premunidos de sus respectivos poderes. Debe
entenderse que el representante legal de la persona jurídica
debe adjuntar a su solicitud el documento que acredita dicha
representación, a fin de que la autoridad administrativa tenga
conocimiento de ella.

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La determinación del inicio de un procedimiento

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Cuando existen plazos de prescripción o caducidad, como por ejemplo en los

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El escrito, como típico acto de los particulares, conforma el

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Los escritos administrativos poseen una importancia capital en el

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Los requisitos subjetivos de los actos de los administrados

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1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número

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2. La expresión concreta de lo pedido —el petitorio o

3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no

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5. La dirección del lugar donde se desea recibir las

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6. La relación de los documentos y anexos que

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El ordenamiento jurídico debe establecer aquellas entidades

Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos

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Los órganos desconcentrados de la entidad

Es decir, aquellos que no se encuentran ubicados en la sede de la

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Las autoridades políticas del Ministerio del Interior

Ello ocurre en la circunscripción correspondiente —gobernadores,

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En las oficinas de correo

La presentación de los escritos en las oficinas de correo debe

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El caso de los administrados que residen fuera del país

Tratándose de administrados residentes en el exterior, pueden

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El vencimiento de los plazos

Finalmente, para los efectos del vencimiento de plazos, y a fin de

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Las unidades de recepción documental orientan al

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La Ley, en forma adecuada, establece diversos mecanismos

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Programas de racionalización del tiempo

Debe implementarse programas de racionalización del tiempo de

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Asesoramiento a los usuarios

Resulta de particular importancia el servicio de asesoramiento a

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Adecuación de horas hábiles

Adecuar su régimen de horas hábiles para la atención al público, a

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Debe estudiarse la estacionalidad de la demanda de sus servicios y

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La Ley prevé la instalación de mecanismos de autoservicio que

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3. Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la

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